Podpora pro správu vnějších hranic poskytovaná agenturou Frontex: zatím není dostatečně účinná

Shrnutí

Schengenskou úmluvou byl vytvořen jednotný prostor pohybu bez kontrol na vnitřních hranicích. Pro umožnění volného pohybu osob a zboží v tomto prostoru je zásadní ostraha a ochrana vnějších hranic usilující o zaručení vnitřní bezpečnosti a zabránění potenciálním hrozbám na hranicích.

Agentura Frontex, založená v roce 2004, se přijetím nařízení (EU) 2016/1624 stala Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž. Tím došlo k výraznému rozšíření jejího původního mandátu a zmocnilo ji to k napomáhání evropské integrované správě hranic na vnějších hranicích EU, kde odpovědnost stále leží na členských státech.

O pouhé tři roky později nařízení (EU) 2019/1896 rozšířilo pravomoci agentury Frontex a změnilo její podpůrnou a koordinační úlohu na úlohu operativní. To s sebou přineslo exponenciální navýšení zdrojů, zavedení stálého útvaru čítajícího 10 000 operativních pracovníků do roku 2027 a průměrného ročního rozpočtu ve výši 900 milionů EUR.

Kontrolovali jsme, zda agentura Frontex účinně vykonávala čtyři ze svých šesti hlavních činností tak, aby přispívala k provádění evropské integrované správy hranic, a tím i podporovala členské státy v předcházení nelegální imigraci a přeshraniční trestné činnosti a v odhalování těchto jevů a reagování na ně. Zkoumali jsme rovněž připravenost agentury Frontex plnit svůj nový a rozšířený mandát z roku 2019. Toto je poprvé, co jsme zkoumali, jak agentura Frontex vykonává tyto činnosti, podle toho, jak je definuje nařízení z roku 2016. Naše zpráva přichází v pravý čas, neboť poslední externí hodnocení této agentury bylo zveřejněno v červenci roku 2015 a nařízení (EU) 2019/1896 bylo schváleno bez posouzení dopadů. Tento audit se týkal období od konce roku 2016 (kdy vstoupily v platnost nové povinnosti agentury Frontex) do února 2020.

Celkově jsme zjistili, že podpora, kterou agentura Frontex poskytuje členským státům / zemím přidruženým k Schengenu v boji proti nelegální imigraci a přeshraniční trestné činnosti, není dostatečně účinná. Zjistili jsme, že agentura Frontex neprovádí svůj mandát z roku 2016 v plném rozsahu, a poukazujeme také na několik rizik souvisejících s jejím mandátem z roku 2019.

Zjistili jsme, že ačkoliv je na podporu boje proti nelegální imigraci zaveden funkční rámec pro výměnu informací, nefungoval dostatečně dobře na to, aby zajišťoval přesnou, úplnou a aktuální informovanost o situaci na vnějších hranicích EU. Pro přeshraniční trestnou činnost nebyl odpovídající rámec pro výměnu informací dosud zřízen. To ovlivňuje schopnost agentury Frontex a členských států monitorovat vnější hranice a v případě potřeby rychle reagovat na odhalené hrozby.

Pro agenturu Frontex bylo obtížné používat zprávy vnitrostátních orgánů ochrany hranic předkládané v rámci Evropského systému ostrahy hranic a pro údaje uložené v celoevropských systémech pro účely analýzy risik existují právní omezení. Kromě toho není schopna používat model společné integrované analýzy rizik, který používá většina členských států.

Přetrvávající problémy s úplností a kvalitou údajů omezují proces shromažďování údajů pro hodnocení zranitelnosti prováděný agenturou Frontex, přestože by členské státy měly poskytovat informace, které agentura Frontex potřebuje.

Pokud jde o společné operace, v rámci každodenních činností agentury Frontex není dosud dostatečně rozvinuto využívání zdrojů k prevenci, odhalování a cílenému řešení přeshraniční trestné činnosti. Jelikož operační zprávy agentury Frontex postrádají informace o skutečných nákladech a výkonnosti, neposkytují subjektům s rozhodovací pravomocí dostatečné informace.

Agentura Frontex nepřijala nezbytná opatření k přizpůsobení své organizace tak, aby byla schopna plnit mandát, který obdržela v roce 2016. Zjistili jsme nedostatky v plánování lidských zdrojů, pokud jde o oddělení analýzy rizik a oddělení hodnocení zranitelnosti, a nedostatky v komunikaci mezi odděleními, která byla předmětem auditu, což představuje významné riziko pro účinnost nové operační úlohy této agentury.

A konečně se domníváme, že existuje značné riziko, že agentura Frontex bude mít obtíže s plněním mandátu, který jí byl udělen nařízením (EU) 2019/1896. Exponenciální navýšení poskytovaných zdrojů bylo schváleno, aniž by proběhlo posouzení potřeb a dopadů na členské státy, a aniž by byla vyhodnocena činnost agentury Frontex od roku 2015.

Na základě těchto závěrů adresujeme agentuře Frontex a Komisi tato konkrétní doporučení:

• zlepšit rámec pro výměnu informací a evropský situační obraz,
• aktualizovat a využívat model společné integrované analýzy rizik a zajistit přístup k dalším zdrojům informací,
• rozvíjet potenciál hodnocení zranitelnosti,
• zlepšit operativní reakci agentury Frontex,
• řešit výzvy, které přináší nový mandát agentury Frontex.

Úvod

Když v roce 1995 vstoupila v platnost Schengenská úmluva, došlo ke zrušení vnitřních hranic a vytvoření schengenského prostoru pro volný a neomezený pohyb osob. V současné době schengenský prostor zahrnuje 26 evropských zemí¹.

V závěrech summitu EU, který se konal v Laekenu v prosinci 2001, členské státy uvedly, že lepší řízení kontrol na vnějších hranicích Unie pomůže v boji proti terorismu, sítím zabývajícím se nedovoleným přistěhovalectvím a obchodování s lidmi. Evropská rada žádá Radu a Komisi, aby vypracovaly režim pro spolupráci mezi útvary odpovědnými za ochranu vnějších hranic a prozkoumaly podmínky, za kterých by mohl být vytvořen mechanismus nebo společné útvary pro ochranu vnějších hranic².

Za účelem provádění evropské integrované správy hranic zřídil Evropský parlament spolu s Radou a Komisí v roce 2004³ agenturu Frontex⁴. Tato agentura byla vytvořena za předpokladu, že odpovědnost za ochranu a ostrahu vnějších hranic je sdílena s členskými státy a tento předpoklad zůstal v následných změnách zakládacího nařízení Frontexu beze změny.

Prvním mandátem agentury bylo posílení a podpora meziagenturní a operativní spolupráce mezi agenturami členských států pro ochranu hranic a vypracovávání a podpora společných politik v oblasti výcviku, posuzování rizik a společných operací. Její původní název také zněl „Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie“.

Zakládající nařízení agentury Frontex bylo čtyřikrát pozměněno: v letech 2007⁵, 2011⁶, 2016⁷ a 2019⁸, přičemž každé pozměňující nařízení o něco rozšířilo mandát, funkce a rozpočet této agentury (z 19 milionů EUR v roce 2006 na 330 milionů EUR v roce 2019).

První pozměnění, provedené v roce 2007, rozšířilo původní mandát prostřednictvím takzvaného „nařízení RABIT“, které umožnilo agentuře vysílat do členských států pohraniční jednotky rychlé reakce. Tyto jednotky mohly po omezenou dobu zasahovat na žádost kteréhokoli členského státu potýkajícího se s naléhavou a mimořádnou situací plynoucí z velkého přílivu migrantů prostřednictvím nelegálních kanálů. Zde byla poprvé zmíněna „imigrace“, jev, který nařízení z roku 2004 ještě neuvádělo.

V roce 2011 vedl nárůst migračních toků ve Středozemním moři, způsobený zejména politickými událostmi v severní Africe, spolu s nedostatky a omezeními, co se týče funkčnosti agentury, ke druhému pozměnění zakládajícího aktu agentury Frontex. Hlavní změny se týkaly fungování informačních systémů agentury Frontex, také v rámci Evropského systému ostrahy hranic, větší koordinační úlohy ve společných návratových operacích, společných operacích a pilotních projektech a nové možnosti pro agenturu Frontex nakupovat vybavení samostatně nebo společně s určitým členským státem a vysílat styčné důstojníky do třetích zemí.

V roce 2015, kdy migrace dosáhla vrcholu, dospěli spolunormotvůrci EU a Komise k závěru, že agentura Frontex, která měla tehdy omezený mandát na podporu členských států při zajišťování jejich vnějších hranic, nemá dostatek personálu a vybavení. Agentura Frontex byla, pokud jde o zdroje, odkázána na dobrovolné příspěvky členských států a neměla pravomoc provádět operace v oblasti správy hranic a pátrací a záchranné akce. Spolunormotvůrci a Komise měli obavy, že tato omezení budou narušovat schopnost agentury Frontex účinně řešit a napravit situaci vytvořenou uprchlickou krizí. To vedlo v roce 2016 ke třetímu pozměnění zakládajícího nařízení⁹ této agentury, které vstoupilo v platnost dne 6. října 2016, a k přejmenování agentury Frontex na „Evropskou agenturu pro pohraniční a pobřežní stráž“ a přineslo to rozšířené úkoly a pravomoci jak po operační, tak po monitorovací/koordinační stránce správy hranic. Toto pozměňující nařízení také zřídilo Evropskou pohraniční a pobřežní stráž tvořenou agenturou Frontex a vnitrostátními orgány odpovědnými za správu hranic.

Článek 4 nařízení (EU) 2016/1624 vymezuje složky evropské integrované správy hranic (viz rámeček 1). Cílem evropské integrované správy hranic se podle právních předpisů poprvé stalo, jak je uvedeno ve druhém bodě odůvodnění tohoto nařízení, „účinně řídit překračování vnějších hranic a řešit migrační výzvy a případné budoucí hrozby na těchto hranicích, a tím i přispívat k řešení závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem a zajišťovat vysokou úroveň vnitřní bezpečnosti v Unii. Současně je nutné jednat při plném dodržování základních práv a způsobem, jenž zajistí zachovávání volného pohybu osob uvnitř Unie.“

Ambicí spolunormotvůrců EU a Komise bylo získat posílenou a plně funkční Evropskou pohraniční a pobřežní stráž „s cílem řešit obavy občanů týkající se zabezpečení a bezpečnosti pro Unii“¹⁰. V souladu s tím předložila Evropská komise v září 2018, tj. pouhé dva roky poté, co vstoupilo v platnost předchozí pozměňující nařízení, návrh nového nařízení pro agenturu Frontex. Jako odůvodnění toho, že nebylo provedeno posouzení dopadů tohoto nového právního předpisu ani hodnocení plnění předchozího mandátu, uvedla Rada naléhavou potřebu. Nové nařízení vstoupilo v platnost ke dni 4. prosince 2019. Příloha I ukazuje hlavní změny v mandátu Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž v pozměňujících nařízeních z let 2016 a 2019.

Hlavním opatřením tohoto pozměňujícího nařízení bylo zřízení stálého útvaru, prvního donucovacího orgánu EU v uniformě. Cílem tohoto orgánu je řešit „nerovnováhu mezi schopnostmi a očekáváními“ plynoucí ze závislosti agentury na příspěvcích členských států / zemí přidružených k Schengenu, pokud jde o příslušníky pohraniční stráže a vybavení. Útvar se bude skládat ze statutárních zaměstnanců agentury Frontex a z pracovníků povinně přidělovaných z evropských zemí na delší i kratší časové úseky a bude budován postupně, dokud v roce 2027 nedosáhne počtu 10 000 pracovníků, z toho 3 000 příslušníků pohraniční a pobřežní stráže, osob pověřených doprovodem navracených osob a specialistů na navracení (viz obrázek 1 a obrázek 2). Současně má dojít ke zvýšení rozpočtu agentury Frontex ze 460 milionů EUR v roce 2020 na průměrných 900 milionů EUR ročně, aby pokryl rozšířené úkoly a funkce agentury¹¹ (viz obrázek 3).

Zdroj: EÚD, na základě výročních zpráv agentury Frontex.

Zdroj: EÚD, na základě nařízení (EU) 2019/1896.

Zdroj: EÚD, na základě výročních zpráv agentury Frontex.

Následující úkoly se považují za hlavní činnosti agentury Frontex na podporu členských států / zemí přidružených k Schengenu při správě vnějších hranic EU. Agentura Frontex je popisuje následujícím způsobem:

• sledování situace má poskytovat co nejpodrobnější, nejpřesnější a nejaktuálnější obraz situace na vnějších hranicích EU,
• analýza rizik má vytvářet obraz modelů a trendů v oblasti nelegální migrace a přeshraniční trestné činnosti, včetně obchodování s lidmi, na vnějších hranicích,
• hodnocení zranitelnosti mají hodnotit schopnost a připravenost každého členského státu čelit výzvám na svých vnějších hranicích, a to včetně migračního tlaku,
• společné operace a zásahy rychlé reakce na hranicích (známé jako operativní reakce), koordinované a organizované agenturou Frontex, mají pomáhat členským státům ve vnějších oblastech, které jsou vystaveny značnému migračnímu tlaku. Agentura při svých operacích nasazuje jednotky Evropské pohraniční a pobřežní stráže spolu s plavidly, letadly, vozidly a dalším technickým vybavením poskytovaným členskými státy,
• návratové operace mají na žádost členských států nebo z vlastního podnětu agentury pomáhat členským státům při provádění návratových operací, a to prostřednictvím těchto činností: organizace nebo koordinace vnitrostátních operací a společných operací různých členských států, pomoc členským státům s operacemi nuceného návratu a s dobrovolnými opuštěními území a organizace a koordinace návratových operací tam, kde jsou dopravní prostředky a příslušníci doprovodu poskytováni ze strany zemí určení, které nejsou členy EU,
• výcvik agentury Frontex má za úkol vytvářet výcvikové programy a specializované kurzy v různých oblastech s cílem zaručit nejvyšší úroveň odborných znalostí mezi příslušníky pohraniční stráže v celé Evropě.

Obrázek 4 znázorňuje provozní náklady na tyto činnosti.

Zdroj: EÚD na základě finančních výkazů agentury Frontex.

Rozsah a koncepce auditu

V rámci tohoto auditu jsme přezkoumávali čtyři ze šesti hlavních činností agentury Frontex s cílem zjistit, jak účinně přispívaly k provádění evropské integrované správy hranic, a také to, nakolik se agentura Frontex připravila na plnění svého nového mandátu.

Abychom mohli odpovědět na hlavní otázku auditu, zabývali jsme se třemi níže uvedenými dílčími otázkami.

1. Plní agentura Frontex svůj mandát z roku 2016, pokud jde o boj proti nelegální imigraci?
2. Plní agentura Frontex svůj mandát z roku 2016 pro boj proti přeshraniční trestné činnosti?
3. Je agentura Frontex dobře připravena plnit svůj nový a rozšířený mandát z roku 2019?

V roce 2019 jsme informovali o návratových operacích agentury Frontex (28 % provozních nákladů)¹². Tento audit výkonnosti se zaměřil na další čtyři hlavní činnosti agentury Frontex: sledování situace, analýza rizik, hodnocení zranitelnosti a operativní reakce. Vzhledem k tomu, že správa sdílených zdrojů (9 %) doplňuje operativní reakci (48 %), byla nepřímo zahrnuta do rozsahu auditu. Společně tyto činnosti představovaly 64 % provozních nákladů agentury Frontex, které v roce 2019 činily 236,7 milionu EUR (viz obrázek 4).

Toto je poprvé, co jsme zkoumali, jak agentura Frontex vykonává tyto činnosti, podle toho, jak je definuje nařízení z roku 2016. Naše zpráva přichází v pravý čas, neboť poslední externí hodnocení této agentury bylo zveřejněno v červenci roku 2015 a nařízení (EU) 2019/1896 bylo schváleno bez posouzení dopadů.

Tyto hlavní činnosti agentury mají podporovat orgány jednotlivých států na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU při účinné ochraně jejich vnějších hranic a vzájemně se posilují. Selhání v jedné oblasti činnosti může mít negativní dopad na jiné oblasti činnosti. A naopak, účinné opatření v jedné oblasti může mít pozitivní dopad na činnosti v jiných oblastech. Například správné určení zranitelnosti během hodnocení zranitelnosti a její správná oprava mohou mít za následek lepší operační řízení a tím zlepšit informovanost o situaci a vést k úplnější analýze rizik (viz obrázek 5).

Zdroj: EÚD.

Audit se týkal období od konce roku 2016 (rok, kdy vstoupily v platnost nové povinnosti agentury Frontex) do února 2020. Do rozsahu tohoto auditu nebyly zahrnuty činnosti agentury Frontex týkající se dodržování a ochrany základních práv.

Za účelem provedení auditu jsme navštívili náš kontrolovaný subjekt, agenturu Frontex, a setkali jsme se se zástupci různých oddělení této agentury. Rovněž jsme uspořádali setkání s pohraničními orgány Polska a Itálie, coby vzorku zemí, v nichž agentura prováděla společné pozemní, vzdušné a námořní operace, a navštívili jsme zařízení, v nichž se tyto operace prováděly. Ostatním 25 členským státům jsme zaslali dotazníky a obdrželi jsme 20 odpovědí (viz příloha II – od Kypru, Řecka, Irska, Nizozemska a Slovinska nepřišla žádná odpověď). A konečně naše auditní práce zahrnovala přezkum dokumentů obdržených od agentury Frontex a od italských a polských vnitrostátních orgánů, jakož i zpráv a dokumentů vydaných vnitrostátními orgány, výzkumnými subjekty a akademickými pracovníky.

Připomínky

Informace, které má agentura Frontex k dispozici, a její činnosti v oblasti boje proti nelegální imigraci vykazují nedostatky

V této části jsme zkoumali, zda agentura Frontex plní svůj mandát z roku 2016, pokud jde o boj proti nelegální imigraci, a zda za tímto účelem:

1. využívá rámec pro výměnu informací k poskytování podrobného, přesného a aktuálního obrazu situace na vnějších hranicích EU;
2. vykonává své činnosti tak, aby jimi podporovala členské státy / země přidružené k Schengenu a
3. poskytuje informace o dopadech svých činností nebo nákladech na ně.

Obrázek 6 shrnuje naše zjištění.

Zdroj: EÚD.

Rámec pro výměnu informací vykazuje nedostatky a nesrovnalosti

Sledování situace

Nařízením (EU) č. 1052/2013 byl zřízen Evropský systém ostrahy hranic (EUROSUR)¹³, rámec pro výměnu informací a spolupráci mezi agenturou Frontex a různými vnitrostátními orgány zapojenými do ostrahy hranic. V tomto rámci sdílí agentura Frontex s členskými státy evropský situační obraz. Evropský situační obraz je grafické rozhraní, které prezentuje v téměř reálném čase údaje o incidentech a informace od různých vnitrostátních pohraničních orgánů shromažďované v národních koordinačních centrech, jakož i údaje získané ze zavedených nástrojů ostrahy, jako jsou senzory, platformy a další zdroje (viz obrázek 7). Tímto způsobem se agentura Frontex snaží podporovat členské státy prostřednictvím zlepšování sledování situace a schopnosti reakce na vnějších hranicích a v předhraniční oblasti.

Zdroj: EÚD.

Toto nařízení, jež rozvíjí schengenské acquis, ukládá členským státům / zemím přidruženým k Schengenu povinnost, aby zaznamenávaly všechny relevantní události, ke kterým dojde na hranici mezi pozemními hraničními přechody (známé jako „zelená hranice“) a uvnitř námořní hranice (známé jako „modrá hranice“). Neukládá jim podávat zprávy o událostech, ke kterým dojde přímo na hraničních přechodech.

Záměrem tohoto nařízení bylo poskytnout agentuře Frontex přiměřeně robustní informace, které by přispěly k situačnímu obrazu událostí, k nimž dochází na vnějších hranicích podél hlavních migračních tras, tj. trasy přes centrální, východní a západní Středomoří, jakož i západobalkánské pozemní trasy. Naše zvláštní zpráva č. 20/2019¹⁴ však zaznamenala nedostatky v provádění tohoto nařízení členskými státy (viz rámeček 2).

Vedle výjimky týkající se pozemních a námořních hraničních přechodů nejsou členské státy / země přidružené k Schengenu povinny podávat zprávy ani o případech nelegálního překročení vzdušných hranic, ať už přes hraniční přechod na vzdušné hranici nebo do vzdušného prostoru příslušného státu. Ačkoli malá část členských států / zemí přidružených k Schengenu dobrovolně hlásí události na hranicích, ke kterým dochází na hraničních přechodech, většina z nich tak nečiní. Evropský situační obraz vytvářený agenturou Frontex proto neposkytuje obraz situace na vzdušné hranici nebo na pozemních a námořních hraničních přechodech EU v téměř reálném čase. Potvrzují to i odpovědi členských států na náš dotazník.

Mezi členskými státy se navíc v současnosti nepoužívají žádné dohodnuté normy týkající se výkonnosti jejich vybavení pro ostrahu hranic či jiného kontrolního vybavení. To komplikuje úlohu agentury Frontex, pokud jde o určování potenciálních zranitelností v oblasti detekční schopnosti členských států při ochraně hranic, a může to vést k neodhaleným případům překročení hranice, a tudíž k nedostatečnému oznamování událostí v systému EUROSUR.

Za významný úspěch lze považovat zřízení sítě národních koordinačních center (NKC) napříč 30 členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu. Každé NKC provádí koordinaci a výměnu informací mezi orgány odpovědnými za ostrahu vnějších pozemních i námořních hranic na vnitrostátní úrovni a rovněž s dalšími NKC a agenturou Frontex. Pokud je do ochrany hranic zapojeno několik vnitrostátních orgánů, používá se NKC často jako „platforma“ k podpoře meziagenturní spolupráce mezi několika organizacemi patřícími k různým ministerstvům. NKC má na starosti zajišťování funkčnosti vnitrostátního situačního obrazu.

Síť však nicméně plně neprovádí všechny funkce stanovené v nařízení. Například operační a analytická vrstva systému EUROSUR nejsou uplatňovány komplexním a konzistentním způsobem. Příloha III poskytuje informace o funkcích stanovených v nařízení a jejich provádění různými členskými státy a zeměmi přidruženými k Schengenu.

Analýza rizik

Dle agentury Frontex bylo obtížné využívat údaje ze systému EUROSUR pro účely statistické analýzy rizik, protože členské státy / země přidružené k Schengenu nepředkládají své zprávy pro systém EUROSUR konzistentně a používají různé formáty, jak uvádí rámeček 2. Kromě toho je úroveň podávání zpráv v rámci analytické a operační vrstvy systému EUROSUR minimální kvůli bezpečnostním obavám členských států a agentura Frontex proto nemůže tyto údaje považovat za spolehlivé pro účely analýzy rizik prováděné na úrovni EU. Operační vrstva ve většině případů neobsahuje informace o prostředcích nebo dílčích operačních vrstvách, protože síť byla akreditována až v lednu 2018¹⁵. Za účelem překonání těchto problémů se systémem EUROSUR požaduje oddělení analýzy rizik agentury Frontex statistické údaje od sítě analýzy rizik agentury Frontex (FRAN), které poskytují přímo členské státy / země přidružené k Schengenu ze svých vnitrostátních systémů a které obsahují údaje týkající se všech typů hranic.

Činnosti agentury Frontex nebyly dostatečně rozvinuty, aby poskytovaly členským státům /zemím přidruženým k Schengenu účinnou podporu

Sledování situace

Agentura Frontex denně zasílá vnitrostátním orgánům prostřednictvím evropského situačního obrazu včasné a relevantní informace o situaci na vnějších hranicích. Poskytuje také informace o konkrétních událostech, ke kterým dochází v operačních oblastech přidělených společným operacím agentury Frontex. Kromě toho agentura nabízí služby na podporu a zvýšení hodnoty operativních činností členských států. Poskytuje také platformy pro dozor v reálném čase (například vzdušný dozor), které umožnily provádět v reálném čase operativní reakce na události v případech, kdy byly přítomny prostředky členských států / zemí přidružených k Schengenu nebo prostředky společné operace. To může být velmi užitečné v nouzových situacích. Členské státy uznaly ve svých odpovědích na náš dotazník přínos těchto služeb.

Informovanost agentury Frontex o situaci v téměř reálném čase, co se týče událostí, ke kterým dochází na vnějších hranicích, je však narušována nedostatky (pokud jde o úplnost, konzistentnost a včasnost) v kvalitě údajů používaných k vytvoření evropského situačního obrazu, jak uvádí rámeček 2 a bod 24. Výsledkem je mozaika vnitrostátních situačních obrazů, nikoli jeden jednotný evropský situační obraz. Předchozí pokusy o sjednocení zadávaných údajů (zejména přijetím různých revizí příručky EUROSURu) tyto problémy bohužel neodstranily.

Analýza rizik

Od založení agentury Frontex v roce 2004 zahrnuje její mandát ve svém jádru analýzu rizik. Cílem této analýzy rizik je poskytovat informace pro potřeby rozhodování v agentuře Frontex, členských státech a Komisi. Analýza rizik podporuje činnosti agentury Frontex, např. identifikaci nových způsobů práce (mody operandi) a migračních tras a boj proti přeshraniční trestné činnosti prostřednictvím identifikace pašeráckých tras, podvodných dokladů a obchodování s lidmi, to vše spadá do operativní působnosti agentury Frontex.

Kromě informací ze systému EUROSUR shromažďuje agentura Frontex také širokou škálu údajů od členských států, orgánů EU, partnerských zemí a organizací a také ze svých vlastních operací (zejména při vedení pohovorů s migranty u jejich přijímání), za účelem identifikace klíčových faktorů ovlivňujících a stimulujících migrační trendy. To zahrnuje posuzování údajů z oblasti topografie, demografie, předcházení krizím, geopolitiky a zpravodajství, které nejsou v systému EUROSUR k dispozici. Agentura Frontex využívá rovněž údaje z otevřených zdrojů (tj. od dalších partnerů EU a mezinárodních organizací) týkající se situace na evropských hranicích i za nimi. FRAN, specializovaná síť odborníků na zpravodajství a analytiků rizik, vydává čtvrtletní zprávy.

Mezi hlavní výstupy agentury Frontex z oddělení analýzy rizik patří:

• roční analýza rizik,
• zvláštní analýzy rizik týkající se západního Balkánu a východních hranic EU,
• ad hoc publikace se stručnými informacemi o vznikajících rizicích, které se často vydávají v reakci na konkrétní žádosti o informace ze strany Komise nebo Rady.

Činnosti agentury Frontex v oblasti analýzy rizik přispěly k vybudování FRAN, komunity evropských analytiků rizik a odborníků na zpravodajství. Dohodnutím a uplatňováním společných norem usnadnila agentura Frontex komunikaci mezi spolupracovníky z jiných zemí. Kromě toho mají všechny členské státy prostřednictvím FRAN vzájemný přístup ke svým údajům souvisejícím s FRAN pro své vnitrostátní činnosti v oblasti analýzy rizik.

Agentura Frontex však z právních důvodů a důvodů ochrany údajů a nemá pro účely analýzy rizik přístup k údajům umístěným v celoevropských systémech spravovaných agenturou eu-LISA¹⁶ (odpovědnou za provozní řízení rozsáhlých informačních systémů), které jsou zásadními nástroji pro provádění politik EU v oblasti azylu, správy hranic a migrace. Tyto systémy, jež vedou záznamy týkající se víz, žádostí o azyl, pohybu osob, pohřešovaných osob (zejména dětí) a informací o určitých věcech, neposkytují agentuře Frontex žádné statistické zprávy, které by mohla použít pro účely analýzy rizik, kromě veřejně dostupných statistik.

Agentura Frontex dostala za úkol vyvinout¹⁷ model společné integrované analýzy rizik (CIRAM), který by měl být uplatňován agenturou a členskými státy¹⁸. Celkem 95 % z 20 členských států, které odpověděly na náš dotazník, tuto společnou metodiku ke své vnitrostátní analýze rizik využívá. Samotná agentura však není schopna tento model využívat, protože nedokáže přiměřeně posoudit zranitelnost konkrétních úseků hranic (viz rámeček 3). Ačkoli členské státy / země přidružené k Schengenu sdílejí informace o svých prostředcích ochrany hranic a příslušných plánech nasazení s oddělením hodnocení zranitelnosti agentury Frontex, toto oddělení tyto informace v době provádění tohoto auditu nesdílelo s oddělením analýzy rizik agentury Frontex.

V reakci na náš dotazník členské státy uvedly, že oceňují kvalitu výstupů analýzy rizik agentury Frontex. Uvedly však rovněž to, že neexistence společného strukturovaného distribučního systému omezuje dostupnost a dopad těchto výstupů. Například internetový portál agentury Frontex (Frontex one-stop shop, FOSS) je jedinou formální společnou platformou, která slouží ke sdílení informací mezi evropskými příslušníky pohraniční stráže, a členské státy mají za to, že informace, které jsou na ní k dispozici, jsou pro činnost příslušníků pohraniční stráže velmi užitečné. Přístup do portálu FOSS je však omezen pouze na příslušníky pohraniční stráže účastnící se operací agentury Frontex, a ti jej mohou využívat pouze po dobu svého nasazení. Společné výzkumné středisko (SVS), které pro portál FOSS poskytlo příslušnou technologii, navíc již nezajišťuje aktualizace softwaru, údržbu ani funkčnost asistenční služby. To představuje riziko pro další fungování této platformy, a tudíž také pro informace, které obsahuje. V rámci agentury Frontex dosud neproběhla žádná diskuse ohledně náhrady portálu FOSS.

Hodnocení zranitelnosti

Hodnocení zranitelnosti vyžaduje, aby agentura Frontex sledovala a hodnotila dostupnost technického vybavení, systémů, schopností, zdrojů, infrastruktury a náležitě kvalifikovaných a vyškolených pracovníků členských států potřebných pro ochranu hranic. Aby bylo možné hodnocení provést, musí členské státy poskytnout oddělení hodnocení zranitelnosti požadované informace. Cílem je posoudit schopnost a připravenost členských států čelit současným a budoucím hrozbám a výzvám na vnějších hranicích. Toto hodnocení by mělo zahrnovat schopnost členských států plnit veškeré úkoly v oblasti správy hranic, včetně schopnosti zvládnout potenciální příchod velkého počtu osob na jejich území.

Proces hodnocení zranitelnosti započal v roce 2020 již čtvrtý rok svého fungování poté, co byl zaveden nařízením (EU) 2016/1624. Během tohoto období vytvořila agentura Frontex nebývalý obraz schopností a zranitelností členských států na jednotlivých úsecích hranic, jak členské státy také uvedly ve svých odpovědích na náš dotazník. Hodnocení zranitelnosti v letech 2017 a 2018 byla vypracována navzdory vážným omezením v oblasti zdrojů, která měla dopad na kvalitu práce. Například v roce 2016 měla agentura Frontex na tento úkol přidělena pouze tři pracovní místa, v roce 2018 se toto číslo zvýšilo na 23 pracovních míst (z nichž 15 bylo obsazeno) a v roce 2019 na 25 pracovních míst (z nichž 23 bylo obsazeno). Zkoumali jsme vzorek pěti hodnocení a zjistili jsme, že oddělení hodnocení zranitelnosti nezaznamenalo skutečnost, že jeden členský stát v letech 2017 a 2018 nevykázal jeden pozemní hraniční přechod, a oddělení hodnocení zranitelnosti ho proto neposoudilo.

Proces hodnocení zranitelnosti se vyvíjel současně se zdokonalováním metodiky. Ačkoli členské státy mají povinnost poskytovat spolehlivé údaje, oddělení hodnocení zranitelnosti agentury Frontex nadále hlásí přetrvávající problémy týkající se neúplných a nekvalitních údajů členských států, které tvoří základ tohoto postupu. Například v roce 2019 se míra poskytování údajů mezi členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu pohybovala v rozmezí od 53 do 98 %. Ve svých odpovědích na náš dotazník uvedly dva členské státy jako odůvodnění toho, že odmítly poskytnout agentuře Frontex požadované informace, národní bezpečnost.

V souladu s ustanoveními nařízení z roku 2016 se proces hodnocení zranitelnosti v současné době nakonec omezuje na kapacity a zranitelnost jednotlivých států. Hodnocení nebyla prováděna na úrovni EU ani na regionální úrovni. Zjistili jsme, že celounijní hodnocení by:

• bylo nejvhodnější v souvislosti s budoucím nasazením stálého útvaru agentury Frontex. Poté by mohla být pravidelně hodnocena vlastní schopnost agentury Frontex zvládat výzvy na vnějších hranicích,
• identifikovalo případné překrývající se zranitelnosti v sousedních zemích nebo zemích, které patří do stejného regionálního operačního prostředí. Takové zranitelnosti vytvářejí vzájemnou závislost mezi dotčenými členskými státy,
• vyhodnotilo rozsah a účinnost spolupráce mezi různými zapojenými agenturami EU¹⁹.

Operativní reakce

Operativní reakce agentury Frontex se od svého založení zaměřovala hlavně na podporu členských států v boji proti nelegální imigraci, a to do značné míry prostřednictvím společných operací na vnějších hranicích (zejména na moři, ale také na souši nebo na letištích). Tyto operace se provádějí s využitím jak vnitrostátních zdrojů, tak zdrojů (lidských i technických) poskytovaných společně zúčastněnými zeměmi nebo agenturou Frontex a koordinovaných agenturou Frontex. Společné operace se zahajují na žádost členských států, agentura Frontex jim přiřadí prioritu na základě jejich významu a dostupných zdrojů a provádějí se podle operačního plánu.

Společné operace

Umístění nejvýznamnějších tras nelegální migrace vedoucích do Evropské unie zapříčinilo, že téměř 80 % rozpočtu agentury Frontex určeného na společné operace je věnováno operacím prováděným na moři. Některé z těchto operací (např. Minerva a Poseidon) zahrnují také kontroly na hraničních přechodech, ale jejich hlavním zaměřením je v zásadě ostraha hranic a většina z nich aktivně funguje od roku 2006 a 2007. Podrobnější informace o společných námořních operacích agentury Frontex uvádíme v příloze IV. Účinnost podpory poskytované středomořským členským státům na zvládání migračních tlaků posledních 15 let byla potvrzena všemi stranami, s nimiž jsme vedli rozhovor, a nebyla v tomto auditu dále analyzována.

Většinu ze zbývajících 20 % rozpočtu na společné operace přiděluje agentura Frontex na zřizování kontaktních míst v přístavech, na letištích a na pozemních hraničních přechodech. Na tato klíčová místa vnějších hranic EU pak agentura vysílá příslušníky pohraniční stráže. Při auditu byla posuzována přidaná hodnota pozemních a vzdušných kontaktních míst agentury Frontex (mezinárodní letiště jsou vnímána jako místa, jež jsou do značné míry vystavena nelegální migraci). Závěrem auditu bylo, že tato kontaktní místa mají jen malý dopad na celkovou ochranu hranic. Způsobil to malý objem nasazených lidských zdrojů, krátká doba jejich nasazení a nízký počet kontaktních míst zapojených do operací.

Zásahy rychlé reakce na hranicích

Členský stát, který je vystaven naléhavému a mimořádnému tlaku na své vnější hranici, zejména v případě, kdy se velké množství státních příslušníků třetích zemí pokouší nelegálně vstoupit na jeho území, může požádat agenturu Frontex, aby na omezenou dobu nasadila na jeho území pohraniční jednotky rychlé reakce. Tento mechanismus zatím využilo pouze Řecko, a to čtyřikrát.

Pokud mají být zásahy rychlé reakce agentury Frontex na hranicích účinné, je třeba, aby osoby zapojené do procesu byly obeznámeny se situací, a aby byly v členských státech zavedeny účinné postupy pro žádání o tyto zásahy (viz rámeček 4).

Rezervy lidských zdrojů

V souladu s nařízením (EU) 2016/1624 zřídila agentura Frontex mimo jiné rezervní tým jednotek Evropské pohraniční a pobřežní stráže, včetně rezervního týmu pro rychlé nasazení a rezervy technického vybavení. Příspěvek agentury Frontex do rezervního týmu jednotek Evropské pohraniční a pobřežní stráže má podobu členů týmu poskytovaných agentuře Frontex členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu na základě každoročních otevřených výzev k náboru (viz obrázek 8). Podle agentury Frontex sloužilo nasazování poskytnutých členů týmu jako test – třebaže ve velmi malém měřítku – nového modelu nasazování lidských zdrojů podle nařízení z roku 2019.

Agentura Frontex provádí každý rok posouzení svých potřeb v oblasti lidských zdrojů a technického vybavení na základě priorit určených analýzou rizik a dostupných informací z předešlého roku: analýza údajů vyplývajících z nasazení lidských zdrojů a účinnosti a účelnosti různých typů technického vybavení. Na základě těchto informací agentura zahajuje proces vyjednávání (známý jako každoroční dvoustranná jednání), jehož výsledkem je příspěvek jednotlivých zemí k operativním činnostem.

Zdroj: EÚD.

Zjistili jsme, že členské státy splnily svou povinnost zřídit rezervní týmy pro rychlé nasazení. Komise odůvodnila zřízení stálého útvaru v počtu 10 000 osob²⁰ nedostatečnými přísliby lidských zdrojů ze strany členských států. Zjistili jsme však, že většina tohoto nedostatku (85 % v roce 2019) odpovídá třem ze 17 kategorií odborníků v jejich společných operacích (vrchní úředník pro doklady, pracovník ostrahy hranic a pracovník pro odhalování odcizených vozidel). Celkový počet nasazovaných členů týmu členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu navíc převyšuje to, co bylo dohodnuto při jednáních (viz obrázek 9).

Zdroj: EÚD, na základě zpráv agentury Frontex o operativních zdrojích.

Zjistili jsme, že agentura Frontex nepřisuzuje dostatečný význam úloze interkulturního mediátora ani tomu, jak se požadované dovednosti a postoje liší od dovedností a postojů tlumočníka. Tento profil nebyl zahrnut do rozhodnutí správní rady č. 38/2016, které vymezilo profily příslušníků pohraniční stráže jednotek Evropské pohraniční a pobřežní stráže. Nebyl zahrnut navíc ani do rozhodnutí správní rady z roku 2020²¹ o zřízení stálého útvaru. Toto rozhodnutí místo toho zahrnulo interkulturní mediaci mezi úkoly, které mají provádět specialisté na navracení, a vyžadovalo, aby pracovníci odpovědní za vedení pohovorů s migranty prokázali pokročilé kulturní povědomí o zemích původu a tranzitu.

Úlohou tlumočníka je usnadnit komunikaci zajištěním přesného překladu všech vyjádření, naproti tomu od interkulturního mediátora se vyžaduje, aby porozuměl kulturním rozdílům a sociálním normám různých kultur a zároveň vzbudil důvěru v osobách, které nedávno dorazily na hranici, přičemž cílem je zabránit přerušení komunikace. Během námořních operací se interkulturní mediátor při přijímání věnuje migrantům, kteří absolvovali dlouhou a náročnou cestu a kteří jsou často psychicky traumatizováni poté, co museli čelit obchodování s lidmi, genderově podmíněnému násilí nebo mučení. Úloha mediátora je zásadní v procesu přijímání migrantů a při shromažďování informací (o převaděčích, trasách, modech operandi atd.) a přispívá k tak zásadním procesům agentury Frontex, jako je analýza rizik.

Agentura Frontex neposkytla informace o dopadech svých činností ani nákladech na ně

Čl. 8 odst. 3 nařízení (EU) 2016/1624 stanoví, že agentura „poskytuje veřejnosti přesné a komplexní informace o své činnosti“.

Ačkoli agentura Frontex ve velké míře komunikuje o svých činnostech²², její zprávy (veřejné i s omezeným okruhem příjemců) ne vždy analyzují její výkonnost a skutečný dopad jejích činností. To mohlo vést k nedostatečně informovanému legislativnímu rozhodování.

V oblasti hodnocení zranitelnosti zveřejňuje agentura Frontex přehled své činnosti. Tento přehled je určen omezenému okruhu příjemců a podává zprávu o počtu vydaných doporučení a míře jejich provádění členskými státy. V oblasti analýzy rizik je tomu jinak, zde agentura Frontex nezveřejňuje přehled své činnosti v oblasti analýzy rizik za daný rok ani neposuzuje dopad výstupů analýzy rizik.

Agentura Frontex vydává velké množství zpráv²³, jejichž úkolem je hodnotit společné operace. Nedochází však ke zveřejňování tří klíčových aspektů jejích činností.

Zaprvé, nařízení²⁴ vyžadují, aby agentura Frontex vyhodnocovala výsledky společných operací. Agentura však neprovádí důkladné hodnocení těchto činností. Ve své zprávě o společných námořních operacích agentura Frontex nerozlišuje mezi výsledky své vlastní podpory a výsledky vnitrostátních činností vykonaných v rámci běžných povinností hostitelským členským státem, a to navzdory tomu, že tyto operace tvoří významnou součást jejích celkových činností. Tyto zprávy navíc neuvádějí, že jejich údaje se týkají výsledků a činností prováděných v operační oblasti během operačního období jak agenturou Frontex, tak vnitrostátními orgány.

Zadruhé, ve svých zprávách o operativních zdrojích poskytuje agentura Frontex informace o potřebných, vyčleněných a nasazených zdrojích, nevysvětluje však žádné odchylky ani neurčuje dopad případných nedostatků. Tyto zprávy neposkytují jasný obraz o účinnosti nebo nedostatcích skutečného příspěvku členských států ke společným operacím a mohou vést své čtenáře k nesprávnému výkladu existence nedostatků (viz bod 51).

Zatřetí, agentura Frontex neposkytuje informace o skutečných nákladech na své společné operace, ať už agregované, nebo rozčleněné podle operací (námořních a vzdušných) a typu nákladů (např. na lidské zdroje a lehké vybavení nebo na těžká zařízení). Na základě odůvodnění, že konečné údaje jsou k dispozici až v roce n+2, uvádí agentura Frontex pouze náklady vycházející z odhadů, které mohou odhalit významné rozdíly.

Agentura Frontex nepodporuje účinně boj proti přeshraniční trestné činnosti

V této části jsme zkoumali, zda agentura Frontex plní svůj mandát z roku 2016, pokud jde o boj proti přeshraniční trestné činnosti, a zda za tímto účelem:

1. využívá rámec pro výměnu informací k poskytování podrobného, přesného a aktuálního obrazu situace na vnějších hranicích EU a
2. vykonává činnosti tak, aby jimi podporovala členské státy / země přidružené k Schengenu.

Výsledek naší analýzy je uveden na obrázku 10 a lze jej porovnat s očekávaným příspěvkem nastíněným na obrázku 5.

Zdroj: EÚD.

Dosud neexistuje odpovídající rámec pro výměnu informací na podporu boje proti přeshraniční trestné činnosti

Funkční model integrované správy hranic vyžaduje systematické shromažďování a sdílení informací všemi příslušnými vnitrostátními orgány a všemi agenturami EU. Poskytování informací pro tento model a jeho analytické výstupy by proto nemělo být omezeno pouze na orgány pohraniční stráže, ale mělo by zahrnovat všechny příslušné orgány, například policejní a celní orgány, které jsou odpovědné za správu hranic.

Ačkoli členské státy / země přidružené k Schengenu a agentura Frontex sdílejí odpovědnost za provádění evropské integrované správy hranic již od roku 2016, dosud neexistuje obecný společný rámec integrované správy hranic pro výměnu informací a spolupráci. Systém EUROSUR by měl poskytnout infrastrukturu a nástroje potřebné ke sledování vnějších hranic a podporovat agenturu Frontex i členské státy v jejich boji proti přeshraniční trestné činnosti. Systém EUROSUR byl zaveden v roce 2013 nařízením (EU) č. 1052/2013, toto nařízení však dlouho nebylo aktualizováno, aby odráželo nový mandát agentury Frontex, došlo k tomu až v prosinci 2019 v rámci nařízení (EU) 2019/1896. Nové požadavky na podávání zpráv uvedené v této revizi navíc vstoupí v platnost až v prosinci 2021. Tento systém má však významná omezení:

• podle nařízení o systému EUROSUR má každý členský stát / země přidružená k Schengenu národní koordinační centrum odpovědné za sdílení informací. Členské státy / země přidružené k Schengenu však nejsou povinny zajistit, aby v národních koordinačních centrech byly zastoupeny všechny příslušné orgány potřebné k vytvoření spolehlivého situačního obrazu. To brání účinnému provádění evropské integrované správy hranic. Celní a pohraniční stráž jsou uznávány jako strategičtí partneři při úkolech v oblasti ochrany hranic na vnějších hranicích EU, v současné době však neexistuje žádný rámec pro výměnu informací ke sdílení údajů a zpravodajských informací,
• mezi členskými státy neexistuje jednota, co se týče podávání zpráv o přeshraničních trestných činech v systému EUROSUR. Agentura Frontex se pokusila s členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu dohodnout na katalogu jednotlivých přeshraničních trestných činů, avšak odlišná klasifikace v právních předpisech jednotlivých států tento úkol zkomplikovala. Takže vzhledem k tomu, že neexistují žádné závazné požadavky na podávání zpráv a příslušníci pohraniční stráže nemají k dispozici žádné pokyny týkající se toho, jaké události mají hlásit, je podávání zpráv nekonzistentní. Tuto situaci odrážely také odpovědi členských států na náš dotazník.

Aby mohla agentura Frontex provádět strategickou analýzu rizik v oblasti přeshraniční trestné činnosti jako součást evropské integrované správy hranic, vyžaduje úplné informace. Jsou s ní však sdíleny pouze informace o nelegální imigraci, nikoli informace týkající se jiných oblastí odpovědnosti, jakou jsou cla, rybolov nebo ochrana životního prostředí.

Podpora agentury Frontex v boji proti přeshraniční trestné činnosti je omezená

Úkolem agentury Frontex je podporovat členské státy / země přidružené k Schengenu v jejich boji proti organizované přeshraniční trestné činnosti (ve spolupráci s dalšími příslušnými evropskými agenturami). V rámci této podpory by agentura Frontex měla členským státům / zemím přidruženým k Schengenu poskytovat lepší informovanost o situaci na evropské úrovni, tj. skrze provádění analýzy rizik v oblasti přeshraniční trestné činnosti a prostřednictvím Evropského vyhledávacího portálu (ESP), jakož i skrze určování jakýchkoli zranitelností, kterým členské státy čelí při plnění svých povinností v oblasti ochrany hranic, a v případě potřeby by měla zahájit společnou operativní reakci.

Informovanost agentury Frontex o situaci v oblasti přeshraniční trestné činnosti je narušována nejen neexistencí odpovídajícího rámce pro výměnu informací, ale také skutečností, že model CIRAM nebyl od roku 2012 aktualizován tak, aby zahrnoval informace o přeshraniční trestné činnosti v reakci na rozšíření mandátu agentury, ke kterému došlo v roce 2016.

Dlouhodobé zaměření na nelegální imigraci nutně vedlo k tomu, že výstupy analýzy rizik agentury Frontex mají určité zeměpisné zkreslení (viz bod 45 a příloha IV), jelikož migrační trasy ve Středomoří existují již delší dobu a stále přetrvávají. To znamená, že ačkoli tyto výstupy rozšířily znalosti pohraničních orgánů o tlaku nelegální imigrace na určitých úsecích hranic, neodrážejí ve stejné míře další výzvy, kterým jsou vystaveny jiné úseky vnější hranice.

Za účelem řešení tohoto nedostatku zřídila agentura Frontex v roce 2018 komunitu námořních zpravodajských služeb a síť pro analýzu rizik (MIC-RAN), jejímž cílem je rozvíjet schopnosti analýzy rizik v námořní oblasti v boji proti přeshraniční trestné činnosti a podporovat spolupráci EU v oblasti funkcí pobřežní stráže. Ačkoli tato síť pokrývá pouze námořní oblast, již se osvědčila, např. upozornila orgány pohraniční stráže na jev pašování drog na obchodních plavidlech. Síť MIC-RAN je však geograficky omezená, a to navzdory svému významu pro účinnou integrovanou správu vnějších hranic²⁵.

Během procesu hodnocení zranitelnosti v roce 2019 oddělení hodnocení zranitelnosti agentury Frontex pouze začalo hodnotit schopnost členských států / zemí přidružených k Schengenu odhalovat přeshraniční trestnou činnost a bojovat proti ní. V roce 2020 se přeshraniční trestné činnosti týkalo pět z 200 otázek. Žádné otázky se netýkaly bezpečnosti personálu nasazeného na hraniční přechody, což může být riziková oblast, vzhledem k hrozbě, kterou představují zahraniční bojovníci a terorismus.

Vzhledem k tomu, že detekční schopnosti členských států týkající se vzdušné hranice jsou v současné době vyňaty z postupů hodnocení zranitelnosti agentury Frontex, neexistuje žádný účinný centralizovaný dohled nad schopností členských států sledovat, odhalovat a zachycovat potenciálně nelegální případy překročení vzdušných hranic na úrovni EU (viz rámeček 5). Hodnocení zranitelnosti agentury Frontex navíc nezahrnuje posouzení toho, zda jsou celní orgány členských států / zemí přidružených k Schengenu připraveny včas poskytovat kvalitní údaje pro účely informovanosti o situaci a analýzy rizik, jelikož tato oblast spadá do pravomoci jednotlivých států.

Pokud jde o operativní reakci, agentura Frontex dosud v rámci svých každodenních činností dostatečně nerozvinula prevenci, odhalování a cílené řešení přeshraniční trestné činnosti. Členské státy oceňují nástroje, které agentura používá, například dny společné akce. Dny společné akce spojují různé členské státy, donucovací orgány a mezinárodní organizace s cílem zaměřit se na různé trestné činy, jako je pašování drog a zbraní, nelegální imigrace a obchodování s lidmi. Ve svých odpovědích na náš dotazník pohlížejí členské státy na tyto dny jako na novou zkušenost, kterou mohou dále využít v rámci své domovské instituce. Dopad operativní reakce je však po dobu trvání operací omezen na zeměpisnou oblast zúčastněných členských států.

Agentura Frontex není dosud připravena účinně plnit svůj mandát z roku 2019

Zkoumali jsme, zda je agentura Frontex připravena čelit výzvě, kterou představuje její mandát z roku 2019, a zda jsou členské státy schopny poskytovat agentuře všechny informace, které k plnění svého mandátu potřebuje.

Agentura Frontex se dosud nepřizpůsobila požadavkům svého mandátu z roku 2016

Zkoumali jsme, zda začlenění odpovědnosti za integrovanou správu hranic a nového úkolu hodnocení zranitelnosti do mandátu agentury Frontex v roce 2016 vedlo k tomu, že agentura okamžitě strategicky přehodnotila své potřeby v oblasti lidských zdrojů na poli analýzy rizik a hodnocení zranitelnosti. Agentura však na své nové povinnosti reagovala způsobem ad hoc a své potřeby začala systematicky řešit až v roce 2019.

Po zavedení nového mandátu agentury v roce 2016 byla odpovědnost za novou činnost hodnocení zranitelnosti přidělena operačnímu odboru, který přidělil tento úkol svému oddělení analýzy rizik. V roce 2017 došlo k reorganizaci agentury Frontex a tento odbor byl rozdělen na dvě části. Činnosti analýzy rizik a hodnocení zranitelnosti byly odděleny a umístěny do jednoho z těchto odborů, který má název odbor informovanosti o situaci a sledování. Bylo zřízeno oddělení hodnocení zranitelnosti a došlo k jeho obsazení bývalými členy oddělení analýzy rizik, nebyla však provedena žádná formální analýza, která by určila potřebné kvalifikační profily a počet osob potřebných pro každý profil. To ovlivnilo kvalitu práce (viz bod 41).

V roce 2019 se odbor agentury Frontex pro informovanost o situaci a sledování snažil určit své současné a budoucí potřeby v odděleních analýzy rizik a hodnocení zranitelnosti. Zjistili jsme, že:

• oddělení analýzy rizik má nedostatek analytiků s různými profily (např. kriminologie nebo dovednosti v oblasti předběžné analýzy, tematické analýzy a zejména analýzy rizik v námořní oblasti),
• oddělení hodnocení zranitelnosti musí určit své požadované dovednosti a schopnosti, identifikovat případné mezery a vytvořit dlouhodobější plán pro práci s talenty v souladu se svými strategickými cíli.

Výměna informací a spolupráce mezi různými odděleními agentury Frontex byly sice vždy důležité, nyní jsou však zásadní vzhledem k nové operativní úloze, kterou agentura Frontex přijala při zavedení stálého útvaru. Programový dokument agentury Frontex na období 2018–2020 uznal, že navzdory kultuře flexibility v běžné každodenní činnosti každého oddělení zde existuje „kultura izolovanosti“. Kultura založená na fungování v rámci oddělení bez sdílení dostupných informací může narušit provázanost činností agentury Frontex. Agentura Frontex například až do února 2020 nestanovila postupy pro sdílení příslušných informací o hodnocení zranitelnosti mezi odděleními. Je třeba vyvinout strukturovaný mechanismus pro sdílení výsledků hodnocení zranitelnosti s ostatními odděleními činnosti agentury Frontex.

Mandát z roku 2019 předpokládá rychlé a exponenciální navýšení zdrojů agentury Frontex

Podle nového nařízení bude mít agentura Frontex do roku 2027 k dispozici stálý útvar čítající až 10 000 operativních pracovníků (viz obrázek 2 a bod 11). Rozpočet agentury Frontex se má zvýšit z 460 milionů EUR v roce 2020 (viz obrázek 3) na průměrných přibližně 900 milionů EUR ročně na období 2021–2027. Velikost plánovaného navýšení rozpočtu i počtu zaměstnanců lze měřit také z hlediska člověkodnů, které jsou k dispozici pro společné operace. Současná úroveň 300 000 člověkodnů (viz obrázek 9) bude navýšena přibližně na 2 270 000 člověkodnů, což je více než 7,5násobek současné úrovně nasazených lidských zdrojů.

Nebyl posouzen potenciální dopad zřízení stálého útvaru na členské státy. Celkem 81 % členských států, které odpověděly na náš dotazník, předpokládá, že nařízení z roku 2019 ovlivní počet jejich pracovníků a bude vyžadovat další nábor a výcvik nových příslušníků pohraniční stráže v očekávání, že agentura Frontex sestaví svůj stálý útvar z pracovníků, kteří jsou v současné době umístěni u ochrany hranic jednotlivých států. To bude mít rozpočtové a organizační důsledky. Členské státy rovněž nemají jistotu ohledně možného dopadu počtu pracovníků, které bude agentura Frontex nabírat podle profilu a kategorie, jak stanoví nařízení, a ohledně budoucí délky nasazení.

Poslední externí hodnocení agentury bylo zveřejněno v červenci roku 2015. Ačkoli nařízení (EU) 2016/1624 vyžadovalo, aby byly výsledky agentury Frontex vyhodnoceny do října 2019, hodnocení neproběhlo, protože v listopadu 2019 vstoupil v platnost nový mandát agentury. Podle nařízení (EU) 2019/1896 musí být další externí hodnocení provedeno do 5. prosince 2023. Jedná se o významný časový úsek, během kterého dojde k podstatným změnám v mandátu, struktuře a úloze agentury.

A konečně, ačkoli příslušné právní předpisy propůjčují stálému útvaru výkonnou pravomoc, může být méně účinná, pokud hostitelský členský stát neposkytne povolení k provádění úkolů²⁶, jako je ověřování totožnosti, povolování vstupu a provádění ostrahy hranic. Příslušníci pohraniční stráže, kteří navštěvují jiné členské státy, však nesmí k provádění hraničních kontrol používat informační systémy hostitelských zemí²⁷. To by vážně omezilo činnosti, které by stálý útvar mohl během svých nasazení provádět.

Existuje riziko, že agentura Frontex nezíská informace, které potřebuje k rozvoji svých aktivit proti přeshraniční trestné činnosti

Všechny členské státy kromě Španělska ručně přenášejí podrobnosti o zjištěných incidentech, ke kterým došlo na jejich hranicích, ze svých vnitrostátních systémů do systému EUROSUR a aplikace JORA. Osoby provádějící tento přenos jsou rovněž povinny přeložit podrobnosti o incidentech do angličtiny, třebaže mají různou úroveň znalosti tohoto jazyka.

V souladu s nařízením (EU) 2019/1896 budou další požadavky na podávání zpráv systému EUROSUR zavedeny postupně během dvouletého přechodného období. Ve svých odpovědích na náš dotazník členské státy uvedly, že již stávající požadavky, které jsou na ně kladeny v souvislosti s podáváním zpráv, představují značnou zátěž, a že si nejsou jisty svou schopností vyhovět zvýšeným požadavkům, pokud proces přenosu údajů mezi vnitrostátními systémy a databází EUROSUR nebude automatizován. Podávání zpráv o událostech na pozemních hraničních přechodech a hraničních přechodech na vzdušné hranici představuje významné navýšení objemu práce. Například v roce 2018 prošlo podle Eurostatu přes hraniční přechody EU na vzdušné hranici 409 milionů osob cestujících z/do míst mimo EU.

Navzdory tomu, že má agentura Frontex mandát k přijímání všech nezbytných opatření, jež mají usnadnit výměnu informací, které jsou relevantní z hlediska jejích úkolů, s Komisí a členskými státy, podle členských států není dosud patrné, že by se přímo zapojovala do jakýchkoli pokusů o další automatizaci zmíněného procesu.

Závěry a doporučení

Celkově jsme zjistili, že podpora, kterou agentura Frontex poskytuje členským státům / zemím přidruženým k Schengenu v boji proti nelegální imigraci a přeshraniční trestné činnosti, není dostatečně účinná. Zjistili jsme, že agentura Frontex neprovádí svůj mandát z roku 2016 v plném rozsahu, a poukázali jsme na několik rizik souvisejících s jejím mandátem z roku 2019.

Předkládáme naše závěry a doporučení ohledně boje proti nelegální imigraci a přeshraniční trestné činnosti týkající se každé z hlavních činností agentury Frontex: výměny informací, analýzy rizik, hodnocení zranitelnosti a operativní reakce.

Zjistili jsme, že ačkoliv je na podporu boje proti nelegální imigraci zaveden funkční rámec pro výměnu informací, nefungoval dostatečně dobře na to, aby zajišťoval přesnou, úplnou a aktuální informovanost o situaci na vnějších hranicích EU (body 25–29 a rámeček 2). Pro přeshraniční trestnou činnost nebyl odpovídající rámec pro výměnu informací dosud zřízen (body 63–65).

Agentura Frontex zasílá včasné a relevantní informace o situaci na vnějších hranicích v souvislosti s migrací a poskytuje informace o konkrétních událostech (bod 31). Avšak nedostatek informací (body 26 a 32), chybějící technické normy týkající se vybavení pro ostrahu hranic (bod 27), neexistující společný katalog pro podávání zpráv o přeshraniční trestné činnosti, nedostatek informací o situaci na vzdušné hranici EU v téměř reálném čase a zpoždění při aktualizaci modelu CIRAM (body 64 a 67) brání ve vytvoření úplného situačního obrazu vnějších hranic EU.

Pokud jde o přeshraniční trestnou činnost, existuje také nesoulad mezi mandátem stanoveným v nařízeních o agentuře Frontex a regulačním prostředím, v němž agentura působí: ne všechny příslušné orgány (např. celní) byly zahrnuty do nařízení o systému EUROSUR, takže nedochází k podávání zpráv o všech relevantních událostech (bod 64).

Nařízení 2019/1896 zavedlo značné další požadavky na členské státy týkající se podávání zpráv systému EUROSUR a očekává se, že pokud mají členské státy tyto požadavky splnit, bude třeba automatizovat proces přenosu údajů mezi vnitrostátními systémy a databází EUROSUR (body 82 a 83). Podle členských států však není dosud patrné, že by se agentura Frontex přímo zapojovala do pokusů o další automatizaci zmíněného procesu (bod 84).

1. Za účelem zlepšení stávajícího rámce systému EUROSUR by agentura Frontex měla:
   
   
   1. pravidelně hodnotit kvalitu údajů používaných k tvorbě evropského situačního obrazu;
   2. sledovat členské státy při používání systému EUROSUR a podporovat je ve správném používání tohoto systému zavedením společně dohodnutých postupů pro řešení zjištěných nedostatků;
   3. vést členské státy při vytváření společného katalogu pro podávání zpráv o incidentech přeshraniční trestné činnosti;
   4. podporovat členské státy prostřednictvím automatizace překladu a procesu přenosu údajů mezi vnitrostátními systémy a databází EUROSUR.
2. Aby byla zajištěna interoperabilita společného vybavení a členským státům se usnadnilo pořizování technicky kompatibilních funkcí na ostrahu hranic, by agentura Frontex měla se souhlasem Komise a členských států zastoupených ve správní radě agentury Frontex stanovit technické normy pro vybavení.
3. Aby Komise zajistila, že bude k dispozici úplný evropský situační obraz, měla by prozkoumat nové způsoby, jak dosáhnout účinné spolupráce mezi agenturou Frontex a dalšími příslušnými orgány, na které se přímo nevztahuje nařízení 2019/1896.

Časový rámec: polovina roku 2022.

Pro agenturu Frontex bylo obtížné používat zprávy v systému EUROSUR a pro používání údajů uložených celoevropských systémech spravovaných agenturou eu-LISA pro účely analýzy risik existují právní omezení (body 30 a 37). Ačkoli jí to ukládají právní předpisy, není agentura Frontex schopna používat model společné integrované analýzy rizik, protože nemůže posoudit zranitelnost konkrétních úseků hranic, pokud jí členské státy neposkytnou potřebné informace (bod 38).

Dopad analýzy rizik v oblasti migrace agentury Frontex je oslaben tím, že neexistuje široce dostupná distribuční síť pro výstupy této analýzy. Následkem toho pak příslušníci pohraniční stráže nemají snadný přístup k výstupům agentury Frontex, přestože by tyto výstupy mohly být velmi užitečné pro výkon jejich povinností (bod 39). Kromě toho agentura Frontex nemá informace, které potřebuje k provádění analýzy rizik v oblasti přeshraniční trestné činnosti (bod 65), s výjimkou informací týkajících se konkrétních kategorií souvisejících s nelegální imigrací. Model společné integrované analýzy rizik navíc nebyl aktualizován tak, aby odrážel tento rozměr rizik na hranicích (bod 67). Výsledkem je, že agentura Frontex není schopna poskytovat analýzu všech relevantních aspektů přeshraniční trestné činnosti, i když by to členským státům / zemím přidruženým k Schengenu umožnilo přijmout vhodná opatření k řešení nebo zmírnění zjištěných rizik (body 68 a 69).

1. Agentura Frontex by měla:
   
   
   1. podávat zprávy o tom, jak členské státy dodržují používání rámce systému EUROSUR k poskytování informací, které jsou potřebné pro analýzu rizik na základě modelu CIRAM.
   2. aktualizovat model CIRAM tak, aby zahrnoval přeshraniční trestnou činnost;
   3. umožnit širší dostupnost výstupů analýzy rizik mezi příslušníky pohraniční stráže v Evropě.
2. Agentura Frontex a Komise by měly přijmout opatření k zajištění toho, aby byly vytvářeny na míru šité statistické zprávy pro účely analýzy rizik a hodnocení zranitelnosti agentury Frontex, které by se získávaly ze systémů spravovaných agenturou eu-LISA a z dalších zdrojů (např. od dalších orgánů a agentur EU odpovědných za ochranu hranic).

Časový rámec: konec roku 2022.

Agentura Frontex dostala v roce 2016 za úkol provádět hodnocení zranitelnosti členských států, jehož cílem je posoudit schopnost a připravenost členských států čelit současným a budoucím hrozbám a výzvám na vnějších hranicích (body 40 a 41). Ačkoli by členské státy měly poskytovat informace, které agentura Frontex požaduje, stále přetrvávají problémy týkající se neúplných nebo nekvalitních údajů, které omezují proces shromažďování údajů (bod 42). V souladu s nařízením z roku 2016 je hodnocení zranitelnosti agentury Frontex v současné době omezeno na vnitrostátní úroveň, přičemž na úrovni EU a na regionální nebo mezistátní úrovni žádný takový proces neprobíhá, přestože by to pomohlo určit překrývání nebo vyhodnotit spolupráci mezi agenturami EU (bod 43).

Oddělení hodnocení zranitelnosti agentury Frontex začalo hodnotit zranitelnosti členských států v oblasti přeshraniční trestné činnosti až v roce 2019 a jeho kapacita k provádění těchto hodnocení je stále ve vývoji (body 70 a 71).

1. Agentura Frontex by měla ve spolupráci s členskými státy identifikovat a řešit přetrvávající problémy se shromažďováním údajů, které mají vliv na hodnocení zranitelnosti, a to prostřednictvím určení problémů ovlivňujících poskytování informací členskými státy a vypracování plánu k nápravě situace.
2. Agentura Frontex by měla rozvinout svou metodiku a schopnosti v oblasti hodnocení zranitelnosti, aby mohla:
   
   
   1. účinně hodnotit zranitelnosti v oblasti přeshraniční trestné činnosti;
   2. identifikovat a hodnotit případné překrývající se zranitelnosti ovlivňující několik zemí v konkrétních regionech;
   3. sledovat případy, kdy opatření k řešení zjištěných zranitelností v konkrétní zemi mohou vést k řetězové reakci v sousedních zemích.

   Časový rámec: konec roku 2022.

3. Komise by měla zvážit potenciální přínosy zvětšení rozsahu hodnocení zranitelnosti agentury Frontex, aby zahrnovalo také regionální a evropskou úroveň.

Časový rámec: při revizi regulačního rámce.

Agentura Frontex provedla čtyři zásahy rychlé reakce na hranicích, jejichž účelem bylo pomoci členským státům čelícím naléhavému a mimořádnému migračnímu tlaku na vnějších hranicích. Od roku 2007 prováděla agentura Frontex každoroční cvičení s cílem poskytnout odbornou přípravu všem potenciálním zúčastněným stranám. V roce 2019 žádné takové cvičení neproběhlo (body 47 a 48 a rámeček 4).

Navzdory tomu, že přijímání migrantů během společných operací má v boji proti nelegální imigraci velký význam, a to jak z hlediska lidského, tak zpravodajského, nepřikládala agentura Frontex dostatečný význam úloze interkulturního mediátora (body 52 a 53).

Frontex je agentura v hledáčku veřejnosti. Její zprávy, byť rozsáhlé, však často neinformují čtenáře o její skutečné výkonnosti nebo reálném dopadu jejích činností. Například hodnotící zprávy týkající se společných operací nerozlišují mezi výsledky činností agentury Frontex a výsledky vnitrostátních činností, neposkytují jasný obraz o účinnosti či nedostatcích skutečného příspěvku členských států ke společným operacím, ani neposkytují informace o skutečných nákladech na společné operace (body 55–60). Subjekty odpovědné za legislativní rozhodování potřebují robustní informace, aby mohly činit informovaná rozhodnutí (bod 51).

Agentura Frontex by měla:

1. provádět pravidelná cvičení pro zásahy rychlé reakce, zejména co se týče zemí, v nichž by mohlo k takovému zásahu potenciálně dojít, aby tak v případě potřeby byly všechny zúčastněné strany dobře připraveny;
2. definovat rámec kompetencí interkulturního mediátora a přijmout opatření k tomu, aby členské státy v této oblasti postupovaly stejným způsobem;
3. vypracovat metodiku pro hodnocení výsledků svých operativních činností, zejména společných operací;
4. zveřejňovat konečné náklady na své operace, jakmile jsou k dispozici.

Časový rámec: konec roku 2022.

Agentura Frontex nepřijala nezbytná opatření k přizpůsobení své organizace takovým způsobem, aby byla schopna plnit mandát, který obdržela v roce 2016. Zjistili jsme nedostatky v plánování lidských zdrojů týkající se oddělení analýzy rizik a oddělení hodnocení zranitelnosti (body 74–76), kterým stále chybí potřebné kompetence.

V návaznosti na zavedení nařízení (EU) 2019/1896 a zásadní posun v činnosti agentury Frontex z podpůrné a koordinační role směrem k roli operativní, jakož i zavedení stálého útvaru, jsme zjistili problémy v komunikaci mezi odděleními, která byla předmětem tohoto auditu. Agentura Frontex funguje v uzavřených celcích (bod 77), což je v rozporu s provázaností, která je vlastní činnostem zahrnutým do tohoto auditu.

Aby mohla agentura Frontex plnit svůj nový mandát, bude mít do roku 2027 k dispozici 10 000 nových operativních pracovníků (stálý útvar) a obdrží průměrný rozpočet ve výši 900 milionů EUR ročně. Tato čísla představují obrovské navýšení oproti současné situaci. Byla stanovena, aniž by existovala kritéria pro určování potřeb agentury Frontex souvisejících s mandátem, který není přesně definován, aniž by byl přístup k informacím o skutečných nákladech a dopadu operací agentury Frontex (body 57–60) a aniž by byl posouzen jejich dopad na členské státy (bod 79).

S odvoláním na naléhavou potřebu bylo nové nařízení schváleno bez posouzení dopadů či hodnocení toho, zda agentura Frontex plnila svůj předchozí mandát (bod 80). Členské státy navíc očekávají rozpočtové a organizační problémy vyplývající z dopadu stálého útvaru na počet jejich pracovníků (bod 79). Kromě toho není jasné, zda stálý útvar bude schopen fungovat tak, jak je zamýšleno (bod 81).

Agentura Frontex by měla:

1. provést formální analýzu s cílem určit své potřeby v oblasti pracovníků, zejména na poli analýzy rizik a hodnocení zranitelnosti;
2. zdokonalit své vnitřní komunikační postupy, aby zajistila sdílení informací na základě potřeby tyto informace znát.

Časový rámec: konec roku 2021.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Bettina Jakobsenová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 29. dubna 2021.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner Lehne
předseda

Přílohy

Příloha I – Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž – další informace o mandátech z let 2016 a 2019

Příloha II – Odpovědi členských států na dotazník EÚD

Příloha III – Využívání systému EUROSUR 30 členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu

Níže uvedený obrázek nastiňuje funkce, které byly stanoveny v nařízení, a poskytuje nejnovější dostupné informace o jejich uplatňování různými členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu.

Poznámka: jeden členský stát nepřijal nařízení o systému EUROSUR a není jím tedy vázán, ani se na něj nevztahuje jeho uplatňování.

U tří dalších zemí mnohé funkce nelze uplatnit (N/A), protože jejich situace na hranicích je nevyžaduje. Další dvě země mají u vymezení úseků hranic a příslušných činností v oblasti ostrahy hranic uveden údaj N/A, protože jejich úsekům hranic byla v době vypracování zprávy přidělena nízká úroveň dopadu a v takových případech nebyly povinny popisovat odpovídající reakce.

Zdroj: Pracovní dokument útvarů Komise (2018) 410.

• Národní koordinační centrum je v provozu

Každý členský stát je povinen určit, provozovat a spravovat národní koordinační centrum, jež zajišťuje koordinaci a výměnu informací mezi všemi vnitrostátními orgány odpovědnými za ostrahu vnějších hranic, jakož i s ostatními národními koordinačními centry a agenturou.

• Národní koordinační centrum spolupracuje se všemi orgány ostrahy hranic

Národní koordinační centrum zajišťuje včasnou výměnu informací a včasnou spolupráci mezi všemi vnitrostátními orgány odpovědnými za ostrahu vnějších hranic, jakož i s jinými národními koordinačními centry a agenturou.

• Národní koordinační centrum plní funkce uvedené v článku 5 nařízení (EU) č. 1052/2013

Národní koordinační centrum:

• zajišťuje včasnou výměnu informací s orgány činnými při pátrání a záchraně osob a s donucovacími, azylovými a imigračními orgány na vnitrostátní úrovni,
• vytváří vnitrostátní situační obraz a zajišťuje jeho funkčnost,
• podporuje plánování a provádění činností v oblasti ostrahy hranic na vnitrostátní úrovni,
• koordinuje vnitrostátní systém ostrahy hranic v souladu s vnitrostátním právem,
• přispívá k pravidelnému měření účinnosti činností v oblasti ostrahy hranic na vnitrostátní úrovni,
• koordinuje operativní opatření s jinými členskými státy.

• Národní koordinační centrum je v provozu 24/7

Národní koordinační centrum je v provozu dvacet čtyři hodin denně a sedm dní v týdnu.

• Národní koordinační centrum zajišťuje funkčnost vnitrostátního situačního obrazu

Národní koordinační centrum vytváří vnitrostátní situační obraz a zajišťuje jeho funkčnost a poskytuje tak všem orgánům odpovědným na vnitrostátní úrovni za ochranu a ostrahu vnějších hranic účelné, přesné a včasné informace. Vnitrostátní situační obraz je vytvářen z informací získaných z vnitrostátního systému ostrahy hranic, jakož i ze stacionárních a mobilních senzorů používaných vnitrostátními orgány, od hlídkových misí a jiných příslušných vnitrostátních orgánů a systémů, včetně styčných úředníků, operačních center a kontaktních míst. Zahrnuje také informace poskytnuté agenturou Frontex, národními koordinačními centry v jiných členských státech a systémy hlášení lodí. V rámci vnitrostátního situačního obrazu existují tři vrstvy – vrstva týkající se událostí, operační vrstva a analytická vrstva.

• Byla vytvořena vrstva vnitrostátního situačního obrazu týkající se událostí

Vrstva vnitrostátního situačního obrazu týkající se událostí se skládá z informací o incidentech souvisejících s:

• nedovoleným překračováním hranic, včetně informací o incidentech představujících ohrožení života migrantů,
• přeshraniční trestnou činností:
• krizovými situacemi,
• jinými událostmi, například informace o neidentifikovaných a podezřelých vozidlech, plavidlech a jiných dopravních prostředcích a osobách nacházejících se na vnějších hranicích, jakož i o dalších událostech, které mohou mít významný dopad na ochranu vnějších hranic.

• Byla vytvořena operační vrstva vnitrostátního situačního obrazu

Operační vrstva vnitrostátního situačního obrazu se skládá z informací souvisejících s:

• vlastními prostředky členských států, které mohou zahrnovat vojenské prostředky na podporu mise k prosazování práva, a operačními oblastmi, včetně informací o poloze, stavu a typu vlastních prostředků a o zapojených orgánech. Je třeba zmínit, že se národní koordinační centrum může na základě žádosti vnitrostátního orgánu, který je odpovědný za takovéto prostředky, rozhodnout, že omezí přístup k informacím o vojenských prostředcích na podporu mise k prosazování práva, a to podle zásady „vědět jen to nejnutnější“,
• terénem a povětrnostními podmínkami na vnějších hranicích.

• Byla vytvořena analytická vrstva vnitrostátního situačního obrazu

Analytická vrstva vnitrostátního situačního obrazu se skládá z:

• informací o hlavním vývoji a ukazatelích,
• analytických zpráv, trendů v hodnocení rizik, regionálních monitoringů a informačních sdělení,
• analyzovaných informací relevantních zejména pro přiřazení úrovní dopadu k jednotlivým úsekům vnějších hranic,
• referenčních snímků, podkladových map, potvrzení platnosti analyzovaných informací a analýzy změn (snímky z pozorování Země), jakož i údajů o detekci změn, georeferenčních údajů a map propustnosti vnějších hranic.

• Situační obraz hraničních úseků je sdílen se sousedními členskými státy

Národní koordinační centra sousedních členských států vzájemně přímo a téměř v reálném čase sdílejí situační obraz sousedících úseků vnějších hranic týkající se:

• incidentů a dalších významných událostí, jež jsou obsaženy ve vrstvě týkající se událostí,
• zpráv obsahujících taktickou analýzu rizik, jež jsou uvedeny v analytické vrstvě.

• Dodržování předpisů o ochraně údajů

Zpracování osobních údajů za použití vnitrostátního situačního obrazu se provádí v souladu s příslušnými právními předpisy o ochraně údajů.

• Byly vymezeny úseky hranic

Každý členský stát rozdělí své vnější pozemní a námořní hranice na hraniční úseky a uvědomí o tomto rozdělení agenturu. Agentura a dotčený členský stát společně vyhodnocují přiřazení úrovně dopadu.

• Činnosti v oblasti ostrahy hranic odpovídají přiřazeným úrovním dopadu

Členské státy zajistí, aby ostraha na úsecích vnějších hranic odpovídala přiřazeným úrovním dopadu takto:

• je-li úseku vnějších hranic přiřazena nízká úroveň dopadu, příslušné vnitrostátní orgány zajistí pravidelnou ostrahu na základě analýzy rizik a zabezpečí, aby byl v příhraniční oblasti udržován v pohotovosti dostatečný počet personálu a zdrojů pro účely sledování, identifikace a zadržení,
• je-li úseku vnějších hranic přiřazena střední úroveň dopadu, příslušné vnitrostátní orgány vedle zavedení výše uvedených opatření zajistí, aby na tomto úseku hranice byla v oblasti ostrahy přijata vhodná opatření, a uvědomí o jejich přijetí národní koordinační centrum,
• je-li úseku vnějších hranic přiřazena vysoká úroveň dopadu, členské státy vedle zavedení opatření pro úseky se střední úrovní dopadu zajistí prostřednictvím národního koordinačního centra, aby byla vnitrostátním orgánům působícím na tomto úseku hranic poskytnuta nezbytná podpora a aby byla v oblasti ostrahy přijata zesílená opatření. Dotčený členský stát může agenturu požádat o podporu v souladu s podmínkami pro zahájení společných operací nebo zásahů rychlé reakce.

O opatřeních přijatých v jednotlivých státech na úsecích hranic, jimž byla přiřazena vysoká úroveň dopadu, informuje národní koordinační centrum pravidelně agenturu.

V případech, kdy je jednomu z úseků vnějších hranic, který přiléhá k hraničnímu úseku jiného členského státu, přiřazena střední nebo vysoká úroveň dopadu, národní koordinační centrum kontaktuje národní koordinační centrum tohoto sousedního členského státu a vynasnaží se koordinovat nezbytná přeshraniční opatření.

Příloha IV – Činnosti v rámci námořních operací

Agentura Frontex organizuje společné námořní operace od roku 2006. Ačkoli se názvy těchto operací v průběhu let měnily, agentura Frontex v dotčených zeměpisných oblastech působí nepřetržitě.

Níže uvedený obrázek znázorňuje čas, kdy tyto operace probíhaly, a jejich umístění.

Hera (severovýchodní Atlantik)

Operace Hera byla zahájena v roce 2006 jako reakce na enormní nárůst nelegální imigrace ze západní Afriky na španělské Kanárské ostrovy v Atlantském oceánu po uzavření trasy přes Gibraltarský průliv v důsledku zavedení španělského systému SIVE (integrovaný systém vnější ostrahy) a důrazné reakce marockých orgánů na pokusy o opuštění území ze strany osob usilujících o migraci.

Indalo (západní Středomoří)

Operace Indalo byla zahájena v listopadu 2007 a šlo o první společnou operaci probíhající podél španělského pobřeží Středozemního moře. V rámci této operace nasadila agentura Frontex hlídky za účelem odhalování nelegální migrace po obnovené migrační trase z pobřeží severní Afriky (Maroko a Alžírsko).

Minerva (námořní přístavy západního Středomoří)

Operace Minerva, která byla zahájena v srpnu 2007 za účelem komplexní kontroly nad jižním pobřežím pevninské části Španělska, usilovala o posílení hraničních kontrol v námořních přístavech Algeciras a Almería, posílení ověřování totožnosti v námořním přístavu Ceuta a zajištění kontroly nad španělskými pobřežními vodami, které byly svědkem příchodu největšího počtu migrantů z Alžírska a Maroka.

Operace Minerva vedla k posílení Operace přechod průlivu (Operación Paso del Estrecho), což je letní operace prováděná španělskými orgány od roku 1987 (probíhá od 15. června do 15. září). Jejím účelem je organizace přeshraničního pohybu migrujících pracovníků a jejich rodin z různých částí Evropy (zejména Francie, Belgie a Německa), kteří se vracejí na každoroční dovolenou do severní Afriky.

Triton (centrální Středomoří)

Dne 1. listopadu 2014 zahájila agentura Frontex operaci Triton, jejímž cílem bylo hlídat Středozemní moře a pomáhat Itálii vyrovnat se s přílivem migrantů na její pobřeží. Operace Triton zahrnovala operační oblast operace Hermes (jih Sicílie a oblast kolem ostrovů Lampedusa a Pantelleria) i operace Aeneas (na pobřeží Kalábrie a Apulie). Operace Hermes a Aeneas skončily dne 31. října 2014.

Další operací byla Mare Nostrum, celoroční námořní a vzdušná operace, kterou zahájila italská vláda dne 18. října 2013 za účelem řešení zvýšené imigrace do Evropy během druhé poloviny roku 2013 a případů tonutí migrantů u pobřeží ostrova Lampedusa. Tato operace byla následně italskými orgány ukončena. Zatímco operace Mare Nostrum se zaměřovala na pátrací a záchranné akce, operace Triton byla zaměřená na ochranu hranic.

Themis (centrální Středomoří)

Operace Themis byla zahájena v únoru 2018 a nahradila operaci Triton. Na žádost italských orgánů byla její operační oblast upravena z operační oblasti společné operace Triton z roku 2017, konkrétně došlo ke zmenšení operační oblasti v centrálním Středomoří a zvětšení oblasti v Jaderském moři. V rámci operace Themis pokračuje přítomnost agentury Frontex na italských hotspotech, kde pracovníci vyslaní agenturou pomáhají italským orgánům při registraci migrantů, snímání jejich otisků prstů a ověřování jejich národnosti.

Poseidon (východní Středomoří)

Operace Poseidon začala v roce 2006, kdy Řecko požádalo agenturu Frontex o pomoc s ostrahou svých námořních a pozemních hranic s Tureckem.

Tato společná operace se dělí na dvě větve: operaci Poseidon Sea, která dohlíží na námořní hranice EU s Tureckem ve Středozemním a Egejském moři, a operaci Poseidon Land, která dohlíží na jihovýchodní pozemní hranici EU s Tureckem na řece Evros.

Zkratková slova a zkratky

Agentura eu-LISA: Agentura Evropské unie pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva

CIRAM: model společné integrované analýzy rizik

Europol: Agentura Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva

EUROSUR: Evropský systém ostrahy hranic

FRAN: síť analýzy rizik agentury Frontex

JORA: aplikace pro podávání zpráv o společných operacích

MIC-RAN: komunita námořních zpravodajských služeb a síť pro analýzu rizik

Portál FOSS: internetový portál agentury Frontex (Frontex one-stop shop)

Glosář

Hraniční přechod: místo, kde lze legálně překročit hranici.

Informovanost o situaci: znalost situace v oblasti protiprávní přeshraniční činnosti na vnějších hranicích vycházející z nepřetržitého monitorování, odhalování a sledování.

Integrovaná správa hranic: koordinace a spolupráce mezi orgány a agenturami EU a členských států zapojenými do zajišťování bezpečnosti a obchodu na vnějších hranicích EU.

Komunita námořních zpravodajských služeb a síť pro analýzu rizik: síť, jejímž účelem je rozvoj schopností členských států, co se týče analýzy rizik v námořní oblasti, a podpora spolupráce mezi pobřežními strážemi EU v boji proti přeshraniční trestné činnosti.

Model společné integrované analýzy rizik (CIRAM): metodika analýzy rizik, kterou používá agentura Frontex spolu s členskými státy k usnadnění výměny informací a spolupráce v oblasti bezpečnosti hranic, což přispívá k větší soudržnosti při správě vnějších hranic.

Národní koordinační centrum (NKC): subjekt, který koordinuje činnost orgánů ostrahy hranic členských států a slouží jako středisko pro výměnu informací mezi těmito orgány navzájem a mezi nimi a agenturou Frontex.

Ochrana hranic: kontroly a dozor prováděné na hranicích u osob, které překračují nebo mají v úmyslu překročit hranici.

Ochrana hranic: sledování hranice s cílem zabránit nelegálnímu překračování.

Přeshraniční trestná činnost: trestná činnost, jejíž plánování, provádění či dopad mají přeshraniční rozměr.

Síť analýzy rizik agentury Frontex (FRAN): síť, která spojuje agenturu Frontex s odborníky členských států na analýzu rizik a zpravodajství.

Vnější hranice: hranice mezi členským státem EU a zemí mimo EU, včetně letišť a námořních, jezerních nebo říčních přístavů.

Vnitřní hranice: hranice mezi členskými státy EU, včetně letišť a námořních, říčních a jezerních přístavů používaných pro cestování a obchod v rámci EU.

Vrchní úředník pro doklady: úředník, který provádí důkladné kontroly široké škály cestovních dokladů.

Zásahy rychlé reakce na hranicích: zásah zahájený a koordinovaný agenturou Frontex, jehož cílem je pomoci členskému státu, který je vystaven naléhavému a mimořádnému tlaku na vnější hranici.

Odpovědi Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex)

Agentura si je těchto nedostatků vědoma a byly uvedeny ve „ZPRÁVĚ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o hodnocení Evropského systému ostrahy hranic (EUROSUR)“, kterou vypracovala Komise v roce 2018 ve spolupráci s agenturou Frontex a členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu. Tato zjištění byla následně zohledněna v nařízení (EU) 2019/1896, jehož ustanovení čl. 24 odst. 3 uvádí, že „Komise přijme prováděcí akt, kterým stanoví podrobnosti o informačních vrstvách situačních obrazů a pravidla pro vytváření specifických situačních obrazů. Prováděcí akt stanoví druh informací, které mají být poskytnuty, subjekty odpovědné za shromažďování, zpracovávání, archivaci a předávání konkrétních informací, maximální lhůty pro podávání zpráv, pravidla pro zabezpečení a ochranu údajů a související mechanismy kontroly kvality.“ Tento prováděcí akt dosud nebyl zveřejněn, a proto dosud nebyly zahájeny práce na jeho provádění.

V souladu s nařízením (EU) 2019/1896 o agentuře Frontex je účelem vývoje technických norem pro vybavení zajistit interoperabilitu a kompatibilitu technických prostředků používaných při operativních činnostech EU.

Na základě metodiky definované agenturou Frontex ve spolupráci s členskými státy a Komisí vypracuje agentura zastřešující proces normalizace, který bude mimo jiné zahrnovat vývoj technických norem pro vybavení používané při operacích agentury Frontex a vývoj technických norem pro výměnu informací.

Tento nedostatek již byl zjištěn při hodnocení provedeném Evropskou komisí v roce 2018 a je řešen v prováděcím aktu o situačních obrazech EUROSURu. Zprávy sítě FRAN budou zahrnuty do integrovaného rámce EUROSUR pro výměnu informací a operativní spolupráci.

Agentura Frontex také začala poskytovat informace v reálném čase o událostech v předhraničních oblastech vnějších hranic EU, mimo operační oblasti společných operací koordinovaných agenturou Frontex. Rovněž je třeba poznamenat, že díky informacím, které poskytnula pozorovací letadla agentury Frontex orgánům pro pátrání a záchranu (včetně třetích zemí), agentura Frontex přispěla v průběhu roku 2020 k záchraně životů téměř 10 000 migrantů, a to pouze ve středním Středomoří.

Důvody toho, že agentura neprovádí model CIRAM, jdou nad rámec nedostatečného sdílení informací o hodnocení zranitelnosti u konkrétních úseků hranic v rámci agentury Frontex. Rozsah analýzy rizik je navíc mnohem širší (zahrnuje všechny prvky evropské integrované správy hranic) ve srovnání s rozsahem hodnocení zranitelnosti, které je omezeno na činnosti ochrany hranic a několik dalších aspektů. Hodnocení zranitelnosti dnes plní úlohu mechanismu pro kontrolu kvality a nepokrývá celý rozsah zranitelnosti, jak je popsána v modelu CIRAM 2.0.

Tyto informace jsou agentuře Frontex k dispozici pouze částečně z důvodu omezení uložených z rozhodnutí členského státu. Agentura má pouze omezené možnosti použít úplnou metodiku CIRAM na své produkty pro analýzu rizik.

Ačkoli se činnosti v oblasti hodnocení zranitelnosti skutečně zaměřují na hodnocení vnitrostátních zdrojů a celkové připravenosti členských států / zemí přidružených k Schengenu, od počátku bylo zavedeno několik iniciativ, které jdou nad rámec pouhého hodnocení vnitrostátních kapacit.

K těmto iniciativám patří:

• Společná rychlá hodnocení zranitelnosti v případě nově vznikající výzvy na vnějších hranicích EU, která bude mít dopad na více členských států / zemí přidružených k Schengenu.
• Regionální simulační cvičení k hodnocení připravenosti sousedních členských států / zemí přidružených k Schengenu na potenciální budoucí krizový scénář na jejich vnějších hranicích.
• Pololetní zpráva o činnostech hodnocení zranitelnosti předkládaná Evropskému parlamentu, Radě a Komisi (v souladu s požadavky stanovenými v čl. 32 odst. 11 nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži 2.0), v níž je uvedena analýza společných výzev a nedostatků, kterým čelí orgány ochrany hranic napříč EU, nad rámec hodnocení vnitrostátních kapacit.
• Znalostní produkty na podporu plánovacích činností zúčastněných stran Evropské pohraniční a pobřežní stráže. Takové produkty umožňují začlenit zjištění hodnocení zranitelnosti do několika procesů plánování agentury (v souladu s požadavky stanovenými v nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži 2.0 (např. články 9, 54 a 64).

Na pozemních hranicích agentura Frontex koordinuje kromě operativních činností na hraničních přechodech, jak je uvedeno v připomínkách, také provádění operativních činností na úsecích hranic mezi hraničními přechody, tzv. „zelených hranicích“. Tyto operativní činnosti spočívají zejména v poskytování podpory kapacitám ostrahy hranic hostitelských členských států. Tyto operativní činnosti jsou významné, pokud jde o rozsah a výsledky.

Agentura Frontex dále provádí operativní činnosti s výkonnými pravomocemi ve třetích zemích, pokud byla s touto třetí zemí uzavřena dohoda o postavení jednotek EU. Tak je tomu již v případě Albánie a Černé Hory.

Agentura uznává hodnotu nashromážděných zkušeností z operativních činností podél vnějších hranic, včetně zkušeností získaných při skutečných zásazích rychlé reakce na hranicích, jakož i při pravidelném výcviku.

V průběhu roku 2019 nedošlo k žádnému cvičení zásahu rychlé reakce, protože normotvůrce vedl jednání s cílem přijmout nový mandát.

Nařízení z roku 2019 zavedlo významné změny a vývoj schopností a kapacity reakce Evropské pohraniční a pobřežní stráže, zejména zřízením stálého útvaru. Tyto změny definují zcela nové potřeby pro cvičení zásahů rychlé reakce tohoto stálého útvaru.

Dva zásahy rychlé reakce na hranicích zahájené v roce 2020 během prudkého šíření pandemie COVID-19 byly úspěšné.

Nařízení z roku 2019 stanoví, že každý členský stát přijme pohotovostní plán pro správu svých hranic a navracení. V souladu s vnitrostátní strategií integrované správy hranic tento pohotovostní plán popíše veškerá nezbytná opatření a zdroje pro možné posílení kapacit, včetně logistiky a podpory jak na vnitrostátní úrovni, tak od agentury.

Část pohotovostního plánu vyžadující doplňkovou podporu od Evropské pohraniční a pobřežní stráže připraví společně dotčený členský stát a agentura v úzké spolupráci se sousedními členskými státy.

Měl by se zabývat připomínkou týkající se chybějících postupů pro žádost o zásah rychlé reakce.

Pilotní činnost v letech 2018 a 2019 byla připravena s cílem vyzkoušet, jak by bylo možné dále rozvíjet koncept dočasně přidělených příslušníků jednotek, pokud jde o vyslání na období delší než tři měsíce. To se stalo zřetelnějším, jakmile jednání o nařízení z roku 2019 dospěla ke svému závěru a došlo k uskutečnění konceptu stálého útvaru, zejména pokud jde o jeho kategorii 2, dlouhodobě dočasně přidělené pracovníky.

Agentura Frontex uznává rozdíl mezi úkoly spojenými s tlumočením a úkoly spojenými s interkulturní mediací.

Interkulturní mediace je vnímána jako zastřešující úkol, který je součástí odpovědnosti všech profilů stálého útvaru. Příslušníci se při odborné přípravě a na operativních informačních schůzkách, které často zahrnují příspěvky humanitárních organizací, jako je organizace IOM, učí, jak přistupovat ke státním příslušníkům třetích zemí s respektem k jejich důstojnosti a kulturnímu prostředí. Zejména pracovníci, kteří se zabývají podporou řízení migrace, jako jsou odborníci na vedení pohovorů, se účastní kurzů poskytovaných poradci pro vedení pohovorů, které pokrývají také oblast interkulturní mediace.

Profil interkulturního mediátora nebyl stanoven samostatně, protože přístup agentury Frontex spočívá v kombinaci a vytvoření multifunkčního profilu a nikoli v přiřazení pouze jedné úlohy jedné osobě. Kromě toho lidské zdroje, které mají dovednosti výhradně v oblasti interkulturní meditace, nemusí být nutně k dispozici u donucovacích orgánů členských států, které byly do roku 2020 hlavními subjekty zajišťujícími operativní činnosti.

Interkulturní mediace je také velmi důležitá v oblasti navracení, zejména v případě spolupráce se třetí zemí a souvisejícího poradenství (poradenství zahrnuje rozhovory s (potenciální) navrácenou osobou o možnostech dobrovolného návratu, řízení o navrácení, povinnostech a možnostech podpory při opětovném začleňování). Při odborné přípravě pro příslušnou činnost specialistů na navracení je těmto dovednostem a postojům v souvislosti s kulturními rozdíly věnována velká pozornost.

V roce 2021 provádí oddělení pro situační orientaci a sledování kontrolu portfolia a zavádí pilotní metriky k měření dopadu a spokojenosti u dodávaných produktů.

Hodnotící zprávy poskytují hodnocení dopadu činnosti, která se skládá z dodatečných zdrojů poskytovaných v důsledku společné operace a také v důsledku zvýšeného úsilí na vnitrostátní úrovni vzhledem ke společné operaci. Toto úsilí nespočívá pouze ve zpřístupnění dalších zdrojů, ale vychází také z koordinační úlohy, kterou agentura poskytuje díky svým zkušenostem a odborným znalostem členským státům. Tyto prvky je obtížné měřit.

Agentura Frontex je povinna předložit hodnotící zprávy do 60 dnů od ukončení společných operací. Členské státy jsou rovněž povinny předložit výkazy nákladů do 75 dnů. V důsledku toho agentura Frontex nemusí mít v době vypracování zprávy k dispozici informace, které by uváděly skutečné vykazované částky.

Náklady hrazené v rámci každé společné operace rozdělené do nákladových kategorií jsou uvedeny v příslušných závěrečných hodnotících zprávách s omezenou distribucí. Údaje vycházejí z aktualizovaného sledování provedených vyslání a plateb zpracovaných do okamžiku generování zpráv. Konečné skutečné náklady na společnou operaci jsou však k dispozici až v roce N+2, když jsou provedeny všechny platby podle grantových dohod. Kromě toho jsou vedoucím pracovníkům prostřednictvím systému IT k dispozici denně aktualizované finanční údaje s cílem podpořit rozhodování.

V návaznosti na popis Soudního dvora je další nedostatek způsoben omezeným poskytováním informací souvisejících s přeshraniční trestnou činností ze strany všech služeb na vnitrostátní úrovni, které se zabývají předcházením přeshraniční trestné činnosti, jejím odhalováním a bojem proti ní. To se týká i celních orgánů.

Všechny vnitrostátní orgány, které jsou odpovědné za integrovanou správu hranic, by měly poskytovat informace pro analýzu rizik a hodnocení zranitelnosti a umožnit tak přípravu a provádění komplexní operativní reakce s cílem předcházet přeshraniční trestné činnosti, odhalovat ji a bojovat proti ní.

Agentura Frontex kromě toho rovněž spolupracuje s dalšími agenturami EU a mezinárodními organizacemi v oblasti boje proti přeshraniční trestné činnosti, přičemž usiluje o odstranění mezer v informovanosti a zajištění synergie s dalšími pověřenými subjekty, zejména s Europolem a Interpolem. Tento proces podporuje rozsáhlé zapojení do politického cyklu EU / platformy EMPACT.

S cílem dále podpořit přeshraniční výměnu informací o trestné činnosti v námořním prostoru zahájila agentura Frontex v roce 2020 také tzv. Maritime Biweekly Dialogues, diskuse se všemi subjekty agentury Frontex a členskými státy zapojenými do sledování námořního prostoru konané jednou za dva týdny za účelem výměny informací o potenciálních podezřelých plavidlech sledovaných v reálném čase na hranicích EU. S cílem doplnit využívání různých služeb a na základě společného posouzení se přímo aktivují pozorovací letadla agentury Frontex nebo družicové sledování a informace se sdělují příslušným členským státům prostřednictvím sítě národních koordinačních center.

Společné operace jsou víceúčelové a přispívají k předcházení přeshraniční trestné činnosti, jejímu odhalování a boji proti ní. Dny společných akcí pořádané v rámci politického cyklu EU / platformy EMPACT odpovídají očekáváním členských států EU a jsou úzce propojeny se společnými operacemi. Také některé specializované pilotní projekty vypracované agenturou Frontex budují kapacitu pro další boj proti přeshraniční trestné činnosti. Agentura se rovněž podílí na operativních činnostech koordinovaných jinými subjekty, zejména Interpolem a Europolem, a také na akcích připravovaných celními orgány v rámci Pracovní skupiny pro celní spolupráci (společné celní operace).

Rámec platformy EMPACT umožňuje zefektivnit úsilí a příspěvek agentury Frontex společně s dalšími subjekty v rámci celoevropské platformy a v rámci stanovených cílů EU v oblasti boje proti závažné mezinárodní trestné činnosti.

V průběhu roku 2020 koordinovala agentura Frontex navzdory pandemii 3 dny společných akcí v rámci politického cyklu EU / platformy EMPACT, přičemž všechny byly pořádány s využitím platformy probíhajících společných operací agentury Frontex obohacené o další prvky zvyšující dopad vymáhání práva.

Je skutečně zapotřebí dalšího rozvoje operativní reakce zaměřené na přeshraniční trestnou činnost za účasti různých orgánů členských států EU, agentur EU a mezinárodních organizací i třetích zemí. Zkušenosti shromážděné během dní společných akcí a potřeby členských států EU by měly sloužit k přípravě individualizovanějších a cílenějších operativních činností v nejbližší budoucnosti.

V roce 2020 byl zahájen transformační program s cílem zlepšit procesy jednotlivých oddělení a efektivitu výstupů a efektivněji využívat zdroje.

V listopadu 2019 byla stanovena formální politika sdílení na základě „potřeby znát“ a v únoru 2020 byla přijata politika sdílení údajů.

S odkazem na nařízení (EU) č. 1052/2013 agentura Frontex nabízí a podporuje od roku 2013 aplikační programovací rozhraní (API) s názvem integrační rozhraní uzlu EUROSURu, které umožňuje členským státům / zemím přidruženým k Schengenu účastnícím se EUROSURu propojit jejich vnitrostátní systémy a usnadnit automatizovanou výměnu informací.

Nařízení (EU) č. 2019/1896 vyžaduje změnu paradigmatu u EUROSURu, který se nyní stal integrovaným rámcem pro výměnu informací a operativní spolupráci (nikoli systémem), který je zaměřený na údaje a nezávislý na systému. To společně s operativními a technickými normami, které má agentura Frontex vypracovat, dále podpoří automatizovanou výměnu informací mezi členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu a agenturou Frontex a mezi těmito státy a zeměmi navzájem.

Agentura Frontex není oficiálně součástí procesu adaptace v souvislosti s prováděcím aktem o situačních obrazech EUROSURu. Práce na těchto normách mohou být zahájeny až poté, co prováděcí akt o situačních obrazech EUROSURu vstoupí v platnost.

Nařízení (EU) č. 2019/1896 vyžaduje změnu paradigmatu u EUROSURu, který se nyní stal integrovaným rámcem pro výměnu informací a operativní spolupráci (nikoli systémem), který je zaměřený na údaje a nezávislý na systému. To společně s operativními a technickými normami, které má agentura Frontex vypracovat, dále podpoří automatizovanou výměnu informací mezi členskými státy / zeměmi přidruženými k Schengenu a agenturou Frontex a mezi těmito zeměmi navzájem. Práce na těchto normách mohou být zahájeny až poté, co prováděcí akt o situačních obrazech EUROSURu vstoupí v platnost.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

Právní ustanovení jsou definována v prováděcím aktu o situačních obrazech EUROSURu. Jakmile vstoupí v platnost, agentura Frontex zahájí provádění.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

U modelu CIRAM probíhá aktualizace a v důsledku toho může agentura Frontex poskytnout analýzu mnoha relevantních aspektů přeshraniční trestné činnosti, které umožňují členským státům / zemím přidruženým k Schengenu přijmout vhodná opatření k řešení nebo zmírnění zjištěných rizik.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

Agentura Frontex je již v kontaktu s agenturou eu-LISA a GŘ pro migraci a vnitřní věci s cílem zajistit poskytnutí těchto údajů.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

Agentura Frontex toto doporučení přijímá.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá členka EÚD Bettina Jakobsenová. Audit řídil člen EÚD Leo Brincat a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Romuald Kayibanda a tajemnice kabinetu Annette Farrugiová, vyšší manažerka Sabine Hiernaux-Fritschová, vedoucí úkolu Maria Luisa Gómez-Valcárcelová a auditoři Marc Mc Guinness a Renáta Radvanská.

Poznámky na konci textu

¹ 22 členských států EU (Belgie, Česká republika, Dánsko, Německo, Estonsko, Řecko, Španělsko, Francie, Itálie, Lotyšsko, Litva, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Slovinsko, Slovensko, Finsko a Švédsko) společně s Islandem, Lichtenštejnskem, Norskem a Švýcarskem.

² Závěry předsednictví, zasedání Evropské rady v Laekenu ve dnech 14.–15. prosince 2001, bod 42 (SN 300/1/01 REV 1).

³ Nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 ze dne 26. října 2004 (Úř. věst. L 349, 25.11.2004, s. 1).

⁴ Z francouzského „Frontières extérieures“.

⁵ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007 ze dne 11. července 2007, kterým se zřizuje mechanismus pro vytvoření pohraničních jednotek rychlé reakce (Úř. věst. L 199, 31.07.2007, s. 30).

⁶ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1168/2011 ze dne 25. října 2011 (Úř. věst. L 304, 22.11.2011, s. 1).

⁷ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži (Úř. věst. L 251, 16.9.2016, s. 1).

⁸ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896  ze dne 13. listopadu 2019 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži (Úř. věst. L 295, 14.11.2019, s. 1).

⁹ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži.

¹⁰ COM(2018) 631: Návrh nového nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Zvláštní zpráva EÚD č. 24/2019: Azyl, relokace a navracení migrantů: nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky.

¹³ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1052/2013 ze dne 22. října 2013 (Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 11).

¹⁴ Zvláštní zpráva EÚD č. 20/2019: Informační systémy EU na podporu ochrany hranic – důležitý nástroj, ale je třeba se více zaměřit na včasnost a úplnost údajů.

¹⁵ Pracovní dokument útvarů Komise (2018) 410, s. 22, a zvláštní zpráva EÚD č. 20/2019, bod 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Článek 4 nařízení (EU) č. 1168/2011.

¹⁸ Článek 11 nařízení (EU) 2016/1624.

¹⁹ Zvláštní zpráva EÚD č. 22/2020 se zaměřila na spolupráci mezi agenturami, důležitou složku evropské integrované správy hranic.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Rozhodnutí správní rady č. 1/2020 ze dne 4. ledna 2020 o schválení profilů, které mají být dány k dispozici stálému útvaru Evropské pohraniční a pobřežní stráže.

²² Zvláštní zpráva EÚD č. 22/2020.

²³ K dispozici na https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Článek 26 nařízení (EU) 2016/1624 a článek 47 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896 ze dne 13. listopadu 2019.

²⁵ Zpráva Europolu a EMCDDA o drogových trzích v EU z roku 2019, s. 137.

²⁶ Článek 82 nařízení (EU) 2019/1896.

²⁷ Zvláštní zpráva EÚD č. 20/2019, bod 22.

²⁸ Zařízení umístěné na vnější hranici EU čelící silnému migračnímu tlaku, které slouží jako středisko prvotního přijetí, v němž je zjištěna totožnost příchozích, jsou registrováni a jsou jim sejmuty otisky prstů.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2021.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Obrázky 5, 6 a 8: Ikony vytvořené Pixel perfect z https://flaticon.com.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.