Frontexi toetus välispiiride haldamisele ei ole senini piisavalt tõhus

Kokkuvõte

Schengeni konventsiooniga loodi ühtne, ilma sisepiiridel tehtava piirikontrollita liikumisala. Välispiiride valvamine ja kontrollimine on väga oluline, et hõlbustada inimeste ja kaupade vaba liikumist sellel alal, püüdes samal ajal tagada sisejulgeoleku ja vältida võimalikke ohte piiridel.

Frontex loodi 2004. aastal ja määruse (EL) 2016/1624 vastuvõtmisega sai sellest Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet. See laiendas märkimisväärselt tema algseid volitusi ja andis talle õiguse aidata kaasa Euroopa integreeritud piirihaldusele ELi välispiiril, kus vastutus lasub endiselt liikmesriikidel.

Vaid kolm aastat hiljem laiendati määrusega (EL) 2019/1896 Frontexi volitusi ning ta hakkas pelgalt toetamise ja koordineerimise ülesannete asemel täitma operatiivülesandeid. Sellega kaasnes ressursside hüppeline suurenemine – 2027. aastaks luuakse 10 000 operatiivtöötajast koosnev alaline korpus ja ameti keskmine eelarve on 900 miljonit eurot aastas.

Me auditeerisime, kas Frontex viis nelja oma kuuest põhitegevusest ellu tõhusalt, et aidata kaasa Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamisele ja seeläbi toetada liikmesriike ebaseadusliku sisserände ja piiriülese kuritegevuse ennetamisel ja avastamisel ning sellele reageerimisel. Samuti uurisime Frontexi valmisolekut täita 2019. aastal antud uusi ja laiemaid volitusi. Uurime esimest korda, kuidas Frontex neid 2016. aasta määruses kindlaks määratud tegevusi ellu viib. Meie aruanne on ajakohane, sest ameti viimane välishindamine avaldati 2015. aasta juulis ja määrus (EL) 2019/1896 kiideti heaks ilma mõjuhinnanguta. Audit hõlmab ajavahemikku 2016. aasta lõpust (mil jõustusid Frontexi uued kohustused) kuni 2020. aasta veebruarini.

Kokkuvõttes leidsime, et Frontexi toetus liikmesriikidele / Schengeni lepinguga ühinenud riikidele võitluses ebaseadusliku sisserände ja piiriülese kuritegevuse vastu ei ole piisavalt tõhus. Leidsime ka seda, et Frontex ei ole 2016. aastal antud volitusi täielikult täitnud, ja tõime esile mitu 2019. aastal antud volitustega seotud riski.

Jõudsime järeldusele, et kuigi ebaseadusliku sisserände vastase võitluse toetamiseks on olemas toimiv teabevahetusraamistik, ei toiminud see piisavalt hästi, et tagada täpne, täielik ja ajakohane olukorrateadlikkus ELi välispiirist. Piiriülese kuritegevusega võitlemise jaoks ei ole veel loodud asjakohast teabevahetusraamistikku. See mõjutab Frontexi ja liikmesriikide suutlikkust jälgida välispiire ja vajaduse korral kiiresti reageerida avastatud ohtudele.

Frontexil oli keeruline kasutada teavet, mida riikide piirivalveasutused esitavad Euroopa piiride valvamise süsteemi raames, ning üleeuroopalistes süsteemides olevate andmete kasutamine riskianalüüsiks on õiguslikult piiratud. Lisaks ei saa ta kohaldada ühtset integreeritud riskianalüüsi mudelit, mida kasutab enamik liikmesriike.

Jätkuvad probleemid andmete täielikkuse ja kvaliteediga mõjutavad andmete kogumist Frontexi tehtava haavatavuse hindamise jaoks, kuigi liikmesriigid peaksid esitama talle vajaliku teabe.

Ühisoperatsioonide puhul ei ole vahendite kasutamine piiriülese kuritegevuse ennetamiseks, avastamiseks ja selle vastu võitlemiseks Frontexi igapäevases tegevuses veel piisavalt välja arendatud. Kuna Frontexi tegevusaruandlus ei sisalda teavet tegelike kulude ja tulemuslikkuse kohta, ei saa otsusetegijad sellele asjakohaselt tugineda.

Frontex ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et kohandada oma korraldust 2016. aastal saadud volituste elluviimiseks. Me tegime kindlaks, et riskianalüüsi ja haavatavuse hindamise üksuste personali planeerimises ning auditiga hõlmatud üksuste vahelises teabevahetuses esinevad puudused, mis kujutavad endast suurt ohtu ameti uue operatiivrolli tulemuslikkusele.

Peale selle oleme seisukohal, et on märkimisväärne oht, et Frontexil on raskusi määrusega (EL) 2019/1896 talle antud volituste täitmisega. Kasutada olevate vahendite hüppeline suurendamine lepiti kokku ilma vajaduste ja liikmesriikidele avalduva mõju hindamiseta ning ilma, et oleks hinnatud Frontexi tegevust alates 2015. aastast.

Eeltoodud järeldustele tuginedes soovitame Frontexil ja komisjonil teha järgmist:

• parandada teabevahetusraamistikku ja Euroopa olukorrapilti;
• ajakohastada ja rakendada ühtset integreeritud riskianalüüsi mudelit ning tagada juurdepääs muudele teabeallikatele;
• arendada haavatavuse hindamise potentsiaali;
• parandada Frontexi operatiivreageerimist;
• tegeleda Frontexi uutest volitustest tulenevate probleemidega.

Sissejuhatus

Schengeni konventsiooni jõustumisega 1995. aastal kaotati sisepiirid ning loodi isikute vabaks ja piiramatuks liikumiseks Schengeni ala. Praegu kuulub Schengeni alasse 26 Euroopa riiki¹.

2001. aasta detsembris Laekenis toimunud ELi tippkohtumise järeldustes märkisid liikmesriigid, et „liidu välispiiride kontrolli parem haldamine aitab võidelda terrorismi, ebaseaduslike sisserändevõrgustike ja inimkaubanduse vastu. Ülemkogu palub nõukogul ja komisjonil töötada välja välispiirikontrolli eest vastutavate teenistuste vahelise koostöö korra ning uurida, millistel tingimustel võiks luua välispiiride kontrolli mehhanismi või ühised teenistused.“²

Euroopa integreeritud piirihalduse elluviimiseks asutasid Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon 2004. aastal³ Frontexi⁴. Amet loodi eeldusel, et välispiiride kontrollimise ja valvamise eest vastutatakse liikmesriikidega ühiselt ning see ei ole Frontexi asutamismääruse hilisemate muudatuste käigus muutunud.

Ameti esimene ülesanne oli tõhustada ja toetada liikmesriikide piirikontrolliasutuste vahelist ja operatiivkoostööd ning töötada välja ja edendada ühiseid poliitikameetmeid koolituse, riskihindamise ja ühisoperatsioonide vallas. Sellest tulenevalt oli asutuse algne nimi Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur.

Frontexi asutamismäärust on muudetud neli korda: aastatel 2007⁵, 2011⁶, 2016⁷ ja 2019⁸. Iga korraga on järk-järgult suurendatud ameti volitusi, ülesandeid ja eelarvet (19 miljonilt eurolt 2006. aastal 330 miljoni euroni 2019. aastal).

Esimese, 2007. aasta muudatusega laiendati esialgseid volitusi piirivalve kiirreageerimisrühmi käsitleva määrusega, mis võimaldas ametil lähetada liikmesriikidesse piirivalve kiirreageerimisrühmi. Rühmad sekkuksid piiratud aja jooksul mis tahes liikmesriigi taotlusel, kes peab toime tulema ebaseaduslike kanalite kaudu suure arvu sisserändajate saabumisest tingitud kiireloomuliste ja erandlike olukordadega. Sellega viidati esimest korda sisserändele – 2004. aasta määruses seda mainitud ei ole.

2011. aastal muudeti Frontexi asutamismäärust teist korda. Selle põhjuseks olid peamiselt Põhja-Aafrikas aset leidnud poliitiliste sündmuste tagajärjel Vahemerel suurenenud rändevood ning ameti operatiivtegevust takistavad puudused ja piiravad asjaolud. Peamised muudatused olid seotud järgmisega: Frontexi infosüsteemide käitamine, kaasa arvatud Euroopa piiride valvamise süsteemis; suurem koordineeriv roll ühistes tagasisaatmisoperatsioonides, ühisoperatsioonides ja katseprojektides ning Frontexi uus võimalus osta varustust üksi või võtta kaasomandisse mõne liikmesriigiga ning lähetada kontaktametnikke kolmandatesse riikidesse.

Rände tipphetkel 2015. aastal olid ELi kaasseadusandjad ja komisjon seisukohal, et Frontexil, kelle volitused olid liikmesriikide toetamisel nende välispiiride kindlustamisel piiratud, ei olnud piisavalt töötajaid ega varustust. Frontexi ressursid sõltusid liikmesriikide vabatahtlikust panusest ning tal puudusid volitused viia läbi piirihaldusoperatsioone ning otsingu- ja päästetöid. Nad olid mures, et need piiravad asjaolud vähendavad Frontexi suutlikkust pagulaskriisist tingitud olukorraga tõhusalt tegeleda ja seda parandada. Selle tulemusel muudeti 2016. aastal ameti asutamismäärust⁹ kolmandat korda (muudatus jõustus 6. oktoobril 2016) ning amet nimetati ümber Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametiks, millel on ulatuslikumad ülesanded ja volitused nii piirihalduse operatiiv- kui ka järelevalve ja koordineerimise valdkonnas. Määrusega loodi ka Euroopa piiri- ja rannikuvalve, mis hõlmab ametit ning piirihalduse eest vastutavaid riiklikke asutusi.

Määruse (EL) 2016/1624 artiklis 4 on kindlaks määratud Euroopa integreeritud piirihalduse osad (vt 1. selgitus). Esimest korda oli Euroopa integreeritud piirihalduse õiguslikuks eesmärgiks – nagu on märgitud määruse põhjenduses 2 – „hallata tõhusalt välispiiride ületamist ja tegeleda rändeprobleemide ja võimalike tulevaste ohtudega neil piiridel, aidates sellega võidelda piiriülese mõõtmega raskete kuritegude vastu ja tagada liidus kõrgel tasemel sisejulgeolek. Seejuures on oluline järgida täielikult põhiõigusi ja samas kaitsta isikute vaba liikumist liidus.“

ELi kaasseadusandjate ja komisjoni eesmärk oli saavutada tugevdatud ja täielikult toimiv Euroopa piiri- ja rannikuvalve, „et lahendada kodanike mured seoses liidu julgeoleku ja ohutusega“¹⁰. Seetõttu esitas Euroopa Komisjon 2018. aasta septembris, st vaid kaks aastat pärast eelmise muudatuse jõustumist ettepaneku ametit käsitleva uue määruse kohta. Nõukogu põhjendas asjaolu, miks ei tehtud uue õigusakti mõjuhinnangut või eelmiste volituste hindamist, tungiva vajadusega. Uus määrus jõustus 4. detsembril 2019. I lisas on esitatud peamised muudatused, mis tehti Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti volitustes 2016. ja 2019. aastal.

Selle muudatuse peamine eesmärk oli luua alaline korpus – ELi esimene ühtne õiguskaitseteenistus. Selle organi loomisega taheti kaotada suutlikkuse ja ootuste vaheline lõhe, mis tuleneb ameti sõltuvusest liikmesriikide / Schengeni lepinguga ühinenud riikide panusest seoses piirivalveametnike ja varustusega. Korpus koosneb Frontexi koosseisulistest töötajatest ning töötajatest, kes on lähetatud Euroopa riikidest kohustuslikus korras pika- ja lühiajaliseks perioodiks. See moodustatakse järk-järgult, kuni see jõuab 2027. aastal 10 000 töötajani, kelle hulka kuuluvad 3000 piiri- ja rannikuvalveametnikku, tagasisaatmise saatemeeskonna liikmed ja eksperdid (vt joonis 1 ja joonis 2). Samal ajal peaks Frontexi eelarve suurenema 460 miljonilt eurolt 2020. aastal keskmiselt 900 miljoni euroni aastas, et amet saaks täita täiendatud ülesandeid ja funktsioone¹¹ (vt joonis 3).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Frontexi aastaaruannete alusel.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda määruse (EL) 2019/1896 alusel.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Frontexi aastaaruannete alusel.

Frontexi põhitegevusteks peetakse allpool loetletud ülesandeid, millega toetatakse liikmesriike / Schengeni lepinguga ühinenud riike ELi välispiiride haldamisel ja mida Frontex kirjeldab järgmiselt:

• olukorra jälgimise eesmärk on anda võimalikult üksikasjalik, täpne ja ajakohane ülevaade olukorrast ELi välispiiridel;
• riskianalüüsi eesmärk on saada ülevaade ebaseadusliku rände ja piiriülese kuritegevuse, sealhulgas inimkaubanduse mustritest ja suundumustest välispiiridel;
• haavatavuse hindamise eesmärk on hinnata iga liikmesriigi suutlikkust ja valmisolekut tulla toime probleemidega oma välispiiridel, sealhulgas rändesurvega;
• Frontexi koordineeritavate ja korraldatavate ühisoperatsioonide ja piirivalve kiirreageerimisoperatsioonidega (nn operatiivreageerimine) abistatakse liikmesriike märkimisväärse rändesurve all olevatel välispiirialadel. Amet lähetab oma operatsioonidele Euroopa piiri- ja rannikuvalverühmi ning laevu, õhusõidukeid, sõidukeid ja muid tehnilisi seadmeid, mille liikmesriigid on andnud ameti käsutusse;
• tagasisaatmisoperatsioonide eesmärk on abistada taotluse korral või ameti algatusel liikmesriike tagasisaatmisoperatsioonide läbiviimisel, korraldades või koordineerides eri liikmesriikide vahelisi riiklikke ja ühisoperatsioone ning abistades neid sunniviisilise tagasisaatmise operatsioonides ja vabatahtlikes lahkumistes, samuti korraldada või koordineerida tagasisaatmisoperatsioone, kui transpordivahendid ja saatemeeskonna liikmed on pärit ELi mittekuuluvalt sihtriigilt;
• Frontexi koolituse eesmärk on töötada välja koolituskavad ja erikursused mitmesugustes valdkondades, et tagada kogu Euroopas piirivalveametnike kutseteadmiste kõrgeim tase.

Nende tegevuste tegevuskulud on toodud joonisel 4.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Frontexi finantsaruannete alusel.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

Käesoleva auditi raames uurisime Frontexi kuuest põhitegevusest nelja, et näha, kui tõhusalt aitasid need kaasa Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamisele ja kui hästi oli Frontex valmis oma uusi volitusi täitma.

Peamisele auditiküsimusele vastamiseks otsisime vastuseid kolmele alaküsimusele:

1. kas Frontex täidab 2016. aastal antud volitusi ebaseadusliku sisserände vastu võitlemisel?
2. kas Frontex täidab 2016. aastal antud volitusi piiriülese kuritegevuse vastu võitlemisel?
3. kas Frontex on valmis täitma 2019. aastal antud uusi ja laiemaid volitusi?

2019. aastal koostasime aruande Frontexi tagasisaatmisoperatsioonide kohta (28% tegevuskuludest)¹². Käesolev tulemusaudit keskendus Frontexi ülejäänud neljale põhitegevusele: olukorra jälgimine, riskianalüüs, haavatavuse hindamine ja operatiivreageerimine. Kuna ühiskasutusvahendite haldamine (9%) täiendab operatiivreageerimist (48%), hõlmab auditi ulatus kaudselt ka seda. Kokku moodustasid nende tegevuste kulud 64% Frontexi 236,7 miljoni euro suurustest tegevuskuludest 2019. aastal (vt joonis 4).

Me uurime esimest korda, kuidas Frontex neid 2016. aasta määruses kindlaks määratud tegevusi ellu viib. Meie aruanne on ajakohane, sest ameti viimane välishindamine avaldati 2015. aasta juulis ja määrus (EL) 2019/1896 kiideti heaks ilma mõjuhinnanguta.

Ameti põhitegevuste eesmärk on toetada riikide ametiasutusi (nii riiklikul kui ka ELi tasandil) välispiiride tõhusal kontrollimisel ning need tegevused tugevdavad üksteist. Ebaõnnestumine ühes tegevusvaldkonnas võib avaldada negatiivset mõju teistele tegevusvaldkondadele. Samas võib ühes tegevusvaldkonnas võetavatel tõhusatel meetmetel olla positiivne mõju teistes valdkondades võetavatele meetmetele. Näiteks haavatavuse õige tuvastamine ja korrigeerimine haavatavuse hindamise käigus võib tõhustada operatiivkontrolli ning parandada seeläbi olukorrateadlikkust ja aidata saavutada täielikuma riskianalüüsi (vt joonis 5).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Audit hõlmas ajavahemikku 2016. aasta lõpust (mil jõustusid Frontexi uued kohustused) kuni 2020. aasta veebruarini. Käesolevas auditis ei uurita Frontexi tegevust põhiõiguste austamise ja kaitse valdkonnas.

Auditi tegemiseks külastasime auditeeritavat, Frontexit, ja kohtusime ameti eri üksuste esindajatega. Korraldasime kohtumisi ka Poola ja Itaalia piirivalveasutustega, moodustades valimi riikidest, kus amet viis läbi ühiseid maismaa-, õhu- ja mereoperatsioone, ning külastasime rajatisi, kus neid operatsioone läbi viidi. Saatsime küsimustikud ülejäänud 25 liikmesriigile ja saime 20 vastust (vt II lisa – Küproselt, Kreekalt, Iirimaalt, Madalmaadelt ja Sloveenialt vastust ei saadud). Peale selle hõlmas audititöö Frontexilt ning Itaalia ja Poola ametiasutustelt saadud dokumentide ning riikide ametiasutuste, teadusasutuste ja teadlaste avaldatud aruannete ja dokumentide läbivaatamist.

Tähelepanekud

Frontexile kättesaadav teave ja tema meetmed ebaseadusliku sisserände vastu võitlemiseks on puudulikud

Selles osas uurisime, kas Frontex täidab 2016. aastal antud volitusi ebaseadusliku sisserände vastase võitluse valdkonnas järgmiselt:

1. kasutab teabevahetusraamistikku, et anda üksikasjalik, täpne ja ajakohane ülevaade olukorrast ELi välispiiridel;
2. viib oma tegevust ellu nii, et see toetaks liikmesriike / Schengeni lepinguga ühinenud riike; ning
3. annab teavet oma tegevuse mõju või kulude kohta.

Joonisel 6 on esitatud meie leidude kokkuvõte.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Teabevahetusraamistikus on lüngad ja vastuolud

Olukorra jälgimine

Määrusega (EL) nr 1052/2013 loodi Euroopa piiride valvamise süsteem (EUROSUR)¹³, mis on Frontexi ning erinevate piirivalves osalevate riiklike ametiasutuste vahelise teabevahetuse ja koostöö raamistik. Selles raamistikus jagab Frontex liikmesriikidega Euroopa olukorrapilti. Euroopa olukorrapilt on graafiline liides, milles esitatakse peaaegu reaalajas juhtumiandmeid ja -teavet, mis on saadud erinevatelt riiklikelt piirivalveasutustelt, mis on koondunud riiklikku koordinatsioonikeskusesse, samuti andmeid, mis on saadud kasutatud seirevahenditest, nagu sensorid, platvormid ja muud allikad (vt joonis 7). Sel viisil püüab Frontex liikmesriike toetada, parandades olukorra jälgimise ja reageerimisvõimet välispiiridel ja piirieelsel alal.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kõnealuse määrusega, millega arendatakse edasi Schengeni õigustikku, nõutakse, et liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid registreeriksid kõik asjakohased sündmused, mis toimuvad maismaapiiripunktide vahelisel alal (maismaapiir) ja merepiiril. See ei kohusta neid teatama tegelikes piiripunktides aset leidvatest sündmustest.

Määruse eesmärk oli anda Frontexile piisavalt usaldusväärset teavet, et aidata kujundada olukorrapilti sündmustest, mis toimuvad välispiiril peamistel rändeteedel, näiteks Vahemere kesk-, ida- ja lääneosas ning Lääne-Balkani maismaateel. Oma eriaruandes nr 20/2019¹⁴ märkisime aga, et määruse rakendamisel liikmesriikides esineb puudusi (vt 2. selgitus).

Lisaks maismaa- ja merepiiripunktidele tehtavatele eranditele ei ole liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid kohustatud teatama ei õhupiiripunktides ega riigi õhuruumis aset leidnud ebaseaduslikest õhupiiri ületamistest. Kuigi väike osa liikmesriike / Schengeni lepinguga ühinenud riike teatab piiripunktides aset leidvatest asjaomastest sündmustest vabatahtlikult, siis enamik seda ei tee. See tähendab, et Frontexi koostatud Euroopa olukorrapilt ei anna peaaegu reaalajas ülevaadet olukorrast ELi õhupiiril ega maismaa- ja merepiiripunktides. Seda kinnitavad ka liikmesriikide vastused meie küsimustikule.

Lisaks ei ole liikmesriigid leppinud kokku tegevusstandardeid, mis käsitlevad nende piiride valvamise või muude kontrolliseadmete suutlikkust. Sellest tulenevalt on Frontexil raskem teha kindlaks võimalikke nõrku kohti liikmesriikide piirikontrolliga seotud tuvastamissuutlikkuses ning see võib kaasa tuua piiriületuste avastamata jätmise ja seega sündmustest teatamata jätmise EUROSURis.

Riiklike koordinatsioonikeskuste võrgustiku loomist 30 liikmesriigis / Schengeni lepinguga ühinenud riigis võib pidada oluliseks saavutuseks. Riiklik koordinatsioonikeskus koordineerib ja vahetab teavet riigi tasandil välise maismaa- ja merepiiri valvamise eest vastutavate asutuste vahel, aga ka teiste riiklike koordinatsioonikeskuste ja ametiga. Kui piirikontrolliga on seotud mitu riigi ametiasutust, kasutatakse riiklikku koordinatsioonikeskust sageli platvormina, et edendada koostööd eri ministeeriumidesse kuuluvate organisatsioonide vahel. Riiklik koordinatsioonikeskus vastutab riikliku olukorrapildi säilitamise eest.

Võrgustik ei ole siiski kõiki määruses sätestatud funktsioone täielikult rakendanud. Näiteks ei ole EUROSURi tegevus- ja analüüsikihte rakendatud terviklikult ega järjepidevalt. III lisas on esitatud teave määruses sätestatud ülesannete ja nende rakendamise kohta eri liikmesriikides ja Schengeni lepinguga ühinenud riikides.

Riskianalüüs

Frontexil oli keeruline kasutada EUROSURi andmeid statistilise riskianalüüsi tegemiseks, sest liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid ei esita oma teavet EUROSURis järjepidevalt ja kasutavad eri vorme, nagu on märgitud 2. selgituses. Lisaks esitatakse EUROSURi analüüsi- ja tegevuskihtides liikmesriikide julgeolekukaalutluste tõttu teavet vaid minimaalselt ning Frontex ei saa sellele ELi tasandil tehtavates riskianalüüsides tugineda. Tegevuskiht ei sisalda enamikul juhtudel teavet seadmete või tegevuskihi alakihtide kohta, sest võrgustik akrediteeriti alles 2018. aasta jaanuaris¹⁵. Nende EUROSURiga seotud probleemide lahendamiseks küsib Frontexi riskianalüüsi üksus Frontexi riskianalüüsi võrgustikult (FRAN) statistilist teavet, mille liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid esitavad otse oma riiklikest süsteemidest ja mis sisaldab andmeid igat liiki piiride kohta.

Frontexi tegevus ei olnud piisavalt välja arendatud, et pakkuda tõhusat tuge liikmesriikidele / Schengeni lepinguga ühinenud riikidele

Olukorra jälgimine

Frontex saadab iga päev Euroopa olukorrapildi kaudu riikide ametiasutustele õigeaegset ja asjakohast teavet olukorra kohta välispiiridel. Samuti antakse selles teavet konkreetsete sündmuste kohta, mis toimuvad Frontexi ühisoperatsioonideks määratud tegevuspiirkondades. Lisaks pakub Frontex teenuseid, mis toetavad liikmesriikide operatiivtegevust ja annavad sellele lisaväärtust. Ta pakub ka reaalajas jälgitavaid platvorme (nt õhuseire kohta), mis on võimaldanud reaalajas operatiivselt reageerida sündmustele juhtudel, kus liikmesriikide / Schengeni lepinguga ühinenud riikide või ühisoperatsioonide ressursid olid olemas. See võib olla hädaolukordades väga kasulik. Liikmesriigid tunnistasid meie küsimustikule antud vastustes nende teenuste kasulikkust.

Frontexi olukorrateadlikkust välispiiridel peaaegu reaalajas toimuvatest sündmustest mõjutavad Euroopa olukorrapildi koostamiseks kasutatavate andmete kvaliteedis esinevad puudused (täielikkuse, järjepidevuse ja õigeaegsuse osas), nagu on märgitud 2. selgituses ja punktis 24. Selle tulemuseks on eri riikide olukorrapiltide ebaühtlane kogum, mitte terviklik ja ühtne Euroopa olukorrapilt. Kahjuks ei ole varasemad andmete sisestamise ühtlustamise katsed (eelkõige EUROSURi käsiraamatu erinevate muudatuste vastuvõtmisega) neid probleeme lahendanud.

Riskianalüüs

Alates Frontexi loomisest 2004. aastal on selle volituste keskmes olnud riskianalüüsid. Riskianalüüsi eesmärk on anda teavet otsuste tegemiseks Frontexis, liikmesriikides ja komisjonis. Riskianalüüs toetab Frontexi tegevust, nt uute tegutsemisviiside ja rändeteede kindlaksmääramisel ning võitluses piiriülese kuritegevuse vastu, tehes kindlaks salakaubaveo marsruudid, võltsitud dokumendid ja inimkaubanduse, mis kõik kuuluvad ameti operatiivülesannete hulka.

Lisaks EUROSURi teabele kogub Frontex ka mitmesuguseid andmeid liikmesriikidelt, ELi asutustelt, partnerriikidelt ja organisatsioonidelt ning oma operatsioonide käigus (eelkõige rändajate vastuvõtmise vestlustel ja ülevaatekoosolekutel) saadud andmeid, et teha kindlaks peamised tegurid, mis rändesuundumusi mõjutavad ja suunavad. See hõlmab topograafia, demograafia, kriisiennetuse, geopoliitika ja luureteabe hindamist, mis ei ole EUROSURis kättesaadavad. Frontex kasutab ka avalikest allikatest (st teistelt ELi partneritelt ja rahvusvahelistelt organisatsioonidelt) pärit andmeid olukorra kohta Euroopa piiridel ja kaugemal. Luureekspertide ja riskianalüütikute spetsiaalne võrgustik FRAN koostab kvartaliaruandeid.

Frontexi riskianalüüsi üksuse peamised tooted on järgmised:

• iga-aastane riskianalüüs;
• riskianalüüsid Lääne-Balkani riikide ja ELi idapiiri kohta;
• sihtotstarbelised ülevaated tekkivatest riskidest – need koostatakse sageli komisjoni või nõukogu konkreetsete teabepäringute põhjal.

Frontexi riskianalüüsialane tegevus on aidanud kaasa Euroopa riskianalüütikute ja luureekspertide kogukonna FRAN loomisele. Frontex on ühistes standardites kokkuleppimise ja nende kohaldamisega hõlbustanud suhtlust teistest riikidest pärit kolleegidega. Lisaks on kõigil liikmesriikidel FRANi kaudu juurdepääs üksteise FRANiga seotud andmetele oma riikliku riskianalüüsi eesmärgil.

Kuid õiguslikel ja andmekaitsega seotud põhjustel ei ole Frontexil riskianalüüsi eesmärgil juurdepääsu andmetele, mis asuvad suuremahuliste IT-süsteemide operatiivjuhtimise eest vastutava eu-LISA¹⁶ hallatavates üleeuroopalistes süsteemides, mis on ELi varjupaiga-, piirihaldus- ja rändepoliitika rakendamise olulised vahendid. Need süsteemid, milles registreeritakse viisaandmeid, varjupaigataotlusi ja isikute liikumist, teadmata kadunud isikuid (eriti lapsi) ja teavet teatavate esemete kohta, ei anna Frontexile statistilist teavet, mida ta saaks kasutada riskianalüüsi eesmärgil, välja arvatud avalikult kättesaadavad statistilised andmed.

Frontexile tehti ülesandeks töötada välja¹⁷ ühtne integreeritud riskianalüüsi mudel (CIRAM), mida amet ja liikmesriigid peaksid kohaldama¹⁸. Küsimustikule vastanud 20 liikmesriigist 95% kohaldab seda ühtset metoodikat oma riiklikus riskianalüüsis. Amet ise ei saa aga mudelit kohaldada, sest ta ei saa nõuetekohaselt hinnata konkreetsete piirilõikude haavatavust (vt 3. selgitus). Kuigi liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid jagavad Frontexi haavatavuse hindamise üksusega oma piirikontrollivahendeid ja vastavaid lähetamiskavasid, ei jaganud kõnealune üksus auditi ajal seda teavet Frontexi enda riskianalüüsi üksusega.

Küsimustikule vastates märkisid liikmesriigid, et nad peavad Frontexi riskianalüüsitoodete kvaliteeti väga heaks. Samas märkisid nad ka seda, et ühise ja struktureeritud levitamissüsteemi puudumine piirab nende toodete kättesaadavust ja mõju. Näiteks Frontexi ühtne kontaktpunkt (FOSS) on ainus ametlik ühine platvorm, mis jagab teavet Euroopa piirivalveametnike vahel, ning liikmesriikide arvates on selles sisalduv teave piirivalveametnike tegevusele väga kasulik. Juurdepääs FOSSile on aga ainult Frontexi operatsioonides osalevatel piirivalveametnikel ja ainult seni, kuni nad neis osalevad. Lisaks ei paku FOSSi alustehnoloogia taganud Teadusuuringute Ühiskeskus enam tarkvarauuendusi, hooldust ega kasutajatoe funktsiooni. See kujutab endast ohtu platvormi järjepidevusele ja seega selles sisalduvale teabele. Frontexis ei ole siiani arutatud FOSSi asendamist.

Haavatavuse hindamine

Haavatavuse hindamiseks peab Frontex jälgima ja hindama liikmesriikide piirikontrolliks vajalike tehniliste seadmete, süsteemide, suutlikkuse, ressursside, taristu ning nõuetekohaselt kvalifitseeritud ja koolitatud töötajate olemasolu. Liikmesriigid peavad esitama haavatavuse hindamise üksusele hindamiseks vajaliku teabe. Eesmärk on hinnata liikmesriikide suutlikkust ja valmisolekut tulla toime välispiiride praeguste ja tulevaste ohtude ja probleemidega. Hindamisel peaks amet võtma arvesse liikmesriikide suutlikkust täita kõiki piirihaldusega seotud ülesandeid, sealhulgas suutlikkust tulla toime võimaliku suure arvu isikute saabumisega nende territooriumile.

Haavatavuse hindamise protsessi viiakse 2020. aastal läbi neljandat korda pärast selle kehtestamist määrusega (EL) 2016/1624. Selle aja jooksul on Frontex koostanud enneolematu ülevaate liikmesriikide suutlikkusest ja haavatavusest eri piirilõikudes, mida liikmesriigid meie küsimustikule antud vastustes ka märkisid. 2017. ja 2018. aasta haavatavuse hindamised viidi lõpule hoolimata tõsistest ressursipiirangutest, mis mõjutasid töö kvaliteeti. Näiteks 2016. aastal oli Frontexil selle ülesande täitmiseks vaid kolm ametikohta, 2018. aastal suurenes see arv 23 ametikohani (millest 15 olid täidetud) ja 2019. aastal 25 ametikohani (millest 23 olid täidetud). Vaatasime läbi viit hindamist hõlmava valimi ja leidsime, et haavatavuse hindamise üksus ei olnud täheldanud asjaolu, et üks liikmesriik ei olnud 2017. ja 2018. aastal esitanud andmeid ühe oma maismaapiiripunkti kohta, mis tähendab, et haavatavuse hindamise üksus ei hinnanud seda.

Haavatavuse hindamise protsessi on edasi arendatud, kuna selle metoodikat on täiustatud. Kuigi liikmesriigid peavad esitama usaldusväärsed andmed, annab Frontexi haavatavuse hindamise üksus jätkuvalt teada lahendamata probleemidest seoses liikmesriikide puudulike ja halva kvaliteediga andmetega, mis on menetluse aluseks. Näiteks 2019. aastal oli liikmesriikide / Schengeni lepinguga ühinenud riikide andmete esitamise määr 53–98%. Küsimustikule antud vastustes viitasid kaks liikmesriiki riiklikule julgeolekule kui põhjendusele, miks nad keeldusid Frontexile küsitud teavet andmast.

Peale selle piirdub haavatavuse hindamine kooskõlas 2016. aasta määrusega praegu riikide suutlikkuse ja haavatavusega. Hindamisi ei ole tehtud ei ELi ega piirkondlikul tasandil. Leidsime, et kogu ELi hõlmav hindamine

• oleks Frontexi alalise korpuse tulevase lähetamise kontekstis kõige asjakohasem. Seejärel saaks korrapäraselt hinnata Frontexi enda suutlikkust tulla toime probleemidega välispiiridel;
• võimaldaks teha kindlaks naaberriikide või samas piirkondlikus tegevuskeskkonnas asuvate riikide kattuvad haavatavused. Sellised haavatavused muudavad asjaomased liikmesriigid üksteisest sõltuvaks;
• võimaldaks hinnata erinevate asjaomaste ELi asutuste koostöö ulatust ja tõhusust¹⁹.

Operatiivreageerimine

Frontexi tegevus on alates selle loomisest keskendunud peamiselt liikmesriikide toetamisele ebaseadusliku rände vastu võitlemisel, peamiselt ühisoperatsioonide kaudu välispiiridel (eelkõige merel, aga ka maismaal ja lennujaamades). Selliseid operatsioone viiakse läbi nii riiklike ressursside kui ka selliste (inim- ja tehniliste) ressurssidega, mille osalevad riigid on eraldanud ühiselt või mille on eraldanud Frontex ja mida koordineerib Frontex. Taotluse nende kohta esitavad liikmesriigid, Frontex seab need olulisuse ja olemasolevate vahendite alusel tähtsuse järjekorda ning neid rakendatakse vastavalt operatsiooniplaanile.

Ühisoperatsioonid

Kõige olulisemate Euroopa Liitu suunduvate ebaseaduslike rändeteede asukoha tõttu on peaaegu 80% Frontexi ühisoperatsioonide eelarvest eraldatud merel toimuvatele operatsioonidele. Mõne raames (nt operatsioonid Minerva ja Poseidon) tehakse ka kontrolle piiripunktides, kuid peamiselt keskendutakse patrull- ja vaatlustegevusele ning enamik operatsioone said alguse 2006. ja 2007. aastal. Üksikasjalikum teave Frontexi ühiste mereoperatsioonide kohta on esitatud IV lisas. Kõik küsitletud osalejad kinnitasid, et Vahemere piirkonna liikmesriikidele viimase 15 aasta jooksul rändesurve haldamiseks antud toetus on olnud tõhus ning seda ei ole käesolevas auditis põhjalikumalt analüüsitud.

Frontex eraldab enamiku oma ülejäänud 20%-st ühisoperatsioonide eelarvest kontaktpunktide loomiseks meresadamates, lennujaamades ja maismaapiiripunktides, mille ELi välispiiridel asuvatesse põhipunktidesse lähetab ta piirivalveametnikud. Auditis hinnati Frontexi maismaa- ja õhupiiri kontaktpunktide lisaväärtust (rahvusvahelisi lennujaamu peetakse ebaseadusliku rände suhtes väga haavatavaks). Auditis jõuti järeldusele, et neil on väike mõju üldisele piirikontrollile. See oli tingitud lähetatud töötajate väikesest arvust, nende lähetamise lühikesest kestusest ja operatsioonides osalevate kontaktpunktide väikesest arvust.

Piirivalve kiirreageerimine

Liikmesriik, kelle välispiirile avaldatakse kiireloomulist ja erakorralist survet, eriti kui suur hulk kolmandate riikide kodanikke üritab tema territooriumile ebaseaduslikult siseneda, võib taotleda, et Frontex lähetaks tema territooriumile piiratud ajaks piirivalve kiirreageerimisrühma. Seni on mehhanismi käivitanud ainult Kreeka ja teinud seda neli korda.

Et Frontexi piirivalve kiirreageerimisoperatsioonid oleksid tulemuslikud, peavad protsessis osalejad olukorda tundma ja liikmesriikides tuleb kehtestada tõhusad menetlused sellise sekkumise taotlemiseks (vt 4. selgitus).

Inimressursside reservid

Kooskõlas määrusega (EL) 2016/1624 moodustas Frontex muu hulgas Euroopa piiri- ja rannikuvalverühmade reservi, sealhulgas kiirreageerimisreservi, ja tehniliste seadmete reservi. Frontex panustab Euroopa piiri- ja rannikuvalverühmade reservi rühmaliikmetega, kelle liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid lähetavad Frontexisse iga-aastaste avatud värbamiskonkursside kaudu (vt joonis 8). Frontexi sõnul on katsetatud riikide lähetatud rühmaliikmete Frontexi-poolse lähetamisega 2019. aasta määruse kohast uut personali lähetamise mudelit, ehkki väga väikeses ulatuses.

Frontex hindab igal aastal oma personali- ja tehnilise varustuse vajadusi prioriteetide põhjal, mille aluseks on riskianalüüs ja eelmise aasta kohta kättesaadav teave: inimressursside lähetamise ning eri liiki tehniliste seadmete tulemuslikkuse ja tõhususe andmete analüüs. Selle teabe põhjal käivitab amet läbirääkimiste protsessi (mida nimetatakse iga-aastasteks kahepoolseteks läbirääkimisteks), mille käigus määratakse iga riigi panus operatiivtegevusse.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Leidsime, et liikmesriigid on täitnud oma kohustused luua kiirreageerimisreserv. Komisjon on põhjendanud 10 000 liikmest koosneva alalise korpuse loomist²⁰ sellega, et liikmesriikide lubadustes seoses inimressurssidega esineb puudusi. Leidsime siiski, et enamik nendest puudustest (85% 2019. aastal) vastab kolmele nende ühisoperatsioonide 17-st ekspertide kategooriast (kõrgema astme dokumendiametnik, piirivalveametnik ja varastatud sõidukite tuvastamise ametnik). Lisaks on liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid üldiselt lähetanud rühmaliikmeid rohkem kui läbirääkimistel kokku lepiti (vt joonis 9).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Frontexi operatiivvahendite aruannete alusel.

Leidsime, et Frontex ei ole pidanud piisavalt tähtsaks kultuurivahendaja rolli ega seda, kuidas tema vajalikud oskused ja hoiakud erinevad tõlgi omadest. Seda profiili ei lisatud haldusnõukogu otsusesse 38/2016, millega määrati kindlaks Euroopa piiri- ja rannikuvalverühmade piirivalveametnike profiilid. Samuti ei lisatud seda haldusnõukogu 2020. aasta otsusesse²¹ alalise korpuse loomise kohta. Selle asemel lisati kõnealuse otsusega kultuurivahendus tagasisaatmisspetsialistide ülesannete hulka ning nõuti küsitlusi läbiviivatelt ametnikelt, et nad tõendaksid päritolu- ja transiidiriikide kultuuri väga head tundmist.

Tõlgi ülesanne on hõlbustada suhtlemist, tagades, et kõik öeldu oleks õigesti tõlgitud. Kultuurivahendaja peab seevastu mõistma kultuurierinevusi ja eri kultuuride sotsiaalseid norme, suurendades samal ajal äsja piirile jõudnud isikutes usaldust, et vältida suhtluse katkemist. Mereoperatsioonide ajal suhtleb kultuurivahendaja vastuvõtupunktis rändajatega, kellel on olnud pikk ja raske teekond ja kellel on sageli psüühilised traumad kokkupuutest inimkaubanduse, soolise vägivalla või piinamisega. Kultuurivahendaja roll on väga oluline vastuvõtuprotsessis ja teabe kogumisel (vahendajate, marsruutide, tegutsemisviiside jms kohta) ning ta aitab kaasa ka Frontexi sellistele olulistele protsessidele nagu riskianalüüs.

Frontex ei esitanud teavet oma tegevuse mõju ega kulude kohta

Määruse (EL) 2016/1624 artikli 8 lõikes 3 on sätestatud, et amet „annab üldsusele oma tegevuse kohta täpset ja põhjalikku teavet“.

Kuigi Frontex annab oma tegevuse kohta palju teavet²², ei analüüsi ta oma aruandluses (ei avalikes ega ka piiratud ringlusega aruannetes) mitte alati oma tegevuse tulemuslikkust ega tegelikku mõju. See võib olla põhjustanud seadusandlike otsuste tegemist ebapiisava teabe põhjal.

Haavatavuse hindamise valdkonnas avaldab Frontex oma tegevusest ülevaate. See on piiranud teabe levikut ning aruandlust antud soovituste arvu ja selle kohta, mil määral liikmesriigid neid rakendavad. Seevastu riskianalüüsi valdkonnas ei avalda Frontex ei ülevaadet oma riskianalüüsitegevusest aasta kohta ega hinda oma toodete mõju.

Frontex koostab palju aruandeid²³, et hinnata ühisoperatsioone. Kuid tema tegevuse kolme põhiaspekti ei avalikustata.

Esiteks nõutakse määrustes²⁴, et Frontex hindaks ühisoperatsioonide tulemusi. Kuid amet ei tee nende tegevuste põhjalikku hindamist. Oma aruandes ühiste mereoperatsioonide kohta ei tee Frontex hoolimata nende tähtsusest osana kogu tema tegevusest vahet oma toetuse tulemustel ja vastuvõtva liikmesriigi tavapärase tegevuse abil saavutatud tulemustel. Lisaks ei ole aruannetes märgitud, et need kajastavad tulemusi ja tegevust, mille on viinud ellu nii Frontex kui ka riikide ametiasutused operatiivtegevuse piirkonnas tegevusperioodil.

Teiseks annab Frontex oma operatiivvahendeid käsitlevates aruannetes teavet vajalike, eraldatud ja kasutatud vahendite kohta, kuid ei selgita kõrvalekaldumisi ega tee kindlaks puudujääkide mõju. Aruanded ei anna selget ülevaadet, milline on ühisoperatsioonides liikmesriikide tegeliku panuse tõhusus või millised on nõrgad kohad, ning sellest tulenevalt võivad lugejad tõlgendada puuduste esinemist valesti (vt punkt 51).

Kolmandaks ei anna Frontex teavet oma ühisoperatsioonide tegelike kulude kohta ei koondandmetena ega operatsioonide (mere- ja õhuoperatsioonid) ja kululiikide (nt personal, kerged seadmed või rasked seadmed) kaupa. Kuna lõplikud andmed on kättesaadavad alles aastal n + 2, esitab Frontex ainult hinnangutel põhinevad kulud, mis võivad tegelikust märkimisväärselt erineda.

Frontex ei toeta tõhusalt võitlust piiriülese kuritegevuse vastu

Selles osas uurisime, kas Frontex täidab 2016. aastal antud volitusi piiriülese kuritegevuse vastu võitlemise valdkonnas järgmiselt:

1. kasutab teabevahetusraamistikku, et anda üksikasjalik, täpne ja ajakohane ülevaade olukorrast ELi välispiiridel; ning
2. viib tegevust ellu nii, et see toetaks liikmesriike / Schengeni lepinguga ühinenud riike.

Meie analüüsi tulemused on esitatud joonisel 10 ja neid võib võrrelda joonisel 5 esitatud eeldatava panusega.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Piiriülese kuritegevuse vastast võitlust toetavat asjakohast teabevahetusraamistikku ei ole veel loodud

Toimiv integreeritud piirihalduse mudel eeldab, et kõik asjaomased riikide ametiasutused ja kõik ELi asutused koguksid ja jagaksid süstemaatiliselt teavet. Seega ei tohiks mudeli ja selle analüüsitoodete aluseks olev teave piirduda piirivalveasutustega, vaid peaks hõlmama kõiki asjaomaseid piirihalduse eest vastutavaid asutusi, nagu politsei- ja tolliasutused.

Kuigi liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid ja Frontex vastutavad Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamise eest ühiselt alates 2016. aastast, ei ole teabevahetuse ja koostöö ühist integreeritud piirihalduse raamistikku veel loodud. EUROSUR peaks tagama välispiiride jälgimiseks vajaliku taristu ja vahendid ning toetama nii Frontexit kui ka liikmesriike võitluses piiriülese kuritegevuse vastu. EUROSUR loodi 2013. aastal määrusega (EL) nr 1052/2013, kuid seda ajakohastati Frontexi uute volituste kajastamiseks alles 2019. aasta detsembris määrusega (EL) 2019/1896. Lisaks jõustuvad kõnealuses muudetud versioonis kirjeldatud uued aruandlusnõuded alles 2021. aasta detsembris. Sel süsteemil on aga olulisi piiranguid:

• EUROSURi määruse kohaselt on igal liikmesriigil / Schengeni lepinguga ühinenud riigil riiklik koordinatsioonikeskus, mis vastutab teabe jagamise eest. Liikmesriigid / Schengeni lepinguga ühinenud riigid ei ole aga kohustatud tagama, et kõik usaldusväärse olukorrapildi koostamiseks vajalikud asjaomased asutused oleksid riiklikes koordinatsioonikeskustes esindatud. See takistab Euroopa integreeritud piirihalduse tulemuslikku rakendamist. Tolli- ja piirivalveametnikke peetakse ELi välispiiridel piirikontrolli ülesannete täitmisel strateegilisteks partneriteks, kuid praegu puudub andmete ja luureteabe jagamiseks vajalik teabevahetusraamistik;
• liikmesriikide vahel puudub sidusus, kui nad teatavad EUROSURi kaudu piiriülestest kuritegudest. Frontex on püüdnud liikmesriikidega / Schengeni lepinguga ühinenud riikidega kokku leppida piiriüleste kuritegude liikide loendi, kuid riigisisestes õigusaktides kasutatavad erinevad liigitused on seda ülesannet raskendanud. Kuna puuduvad siduvad aruandlusnõuded ja piirivalveametnikele ei ole antud juhiseid selle kohta, millistest sündmustest teatada, on aruandlus ebajärjepidev. Seda olukorda kajastasid ka liikmesriikide vastused meie küsimustikule.

Et strateegiliselt analüüsida piiriülese kuritegevuse riske osana Euroopa integreeritud piirihaldusest, vajab Frontex täielikku teavet. Frontexiga jagatakse aga ainult ebaseaduslikku sisserännet käsitlevat teavet, mitte teavet, mis on seotud muude vastutusvaldkondadega, nagu toll, kalandus või keskkonnakontroll.

Frontexi toetus võitlusele piiriülese kuritegevuse vastu on piiratud

Frontexi ülesanne on toetada liikmesriike / Schengeni lepinguga ühinenud riike nende võitluses piiriülese organiseeritud kuritegevuse vastu (koostöös teiste asjaomaste Euroopa asutustega). Sellise toetuse puhul tagaks Frontex liikmesriikidele / Schengeni lepinguga ühinenud riikidele parema olukorrateadlikkuse Euroopa tasandil, st piiriülese kuritegevuse riskianalüüsi tegemise ja Euroopa olukorrapildi kaudu, samuti tehes kindlaks kõik nõrgad kohad, millega liikmesriigid oma piirikontrollikohustuste täitmisel kokku puutuvad, ning algatades vajaduse korral ühise operatiivreageerimise.

Frontexi olukorrateadlikkust piiriülesest kuritegevusest ei takista mitte ainult asjakohase teabevahetusraamistiku puudumine, vaid ka asjaolu, et CIRAMit ei ole alates 2012. aastast ajakohastatud, et see hõlmaks ka teavet piiriülese kuritegevuse kohta, arvestades ameti volituste laiendamist 2016. aastal.

Pikaajaline keskendumine ebaseaduslikule sisserändele on paratamatult põhjustanud seda, et Frontexi riskianalüüsi tooted on geograafiliselt teataval määral kallutatud (vt punkt 45 ja IV lisa), kuna rändeteed on Vahemerel püsinud pikka aega. See tähendab, et kuigi need tooted on suurendanud piirivalveasutuste teadmisi ebaseadusliku sisserände survest teatavates piirilõikudes, ei kajasta need samaväärselt muid probleeme, millega välispiiri teistel lõikudel silmitsi seistakse.

Selle probleemi lahendamiseks lõi Frontex 2018. aastal mereluureorganite ja riskianalüüsi võrgustiku, et arendada merendusalase riskianalüüsi suutlikkust piiriülese kuritegevusega võitlemisel ja toetada ELi koostööd rannikuvalveülesannete täitmisel. Kuigi see võrgustik hõlmab ainult merendusvaldkonda, on see juba osutunud kasulikuks, näiteks juhtides piirivalveasutuste tähelepanu kaubalaevadel toimuvale uimastikaubandusele. Võrgustik on aga geograafiliselt piiratud, vaatamata selle tähtsusele välispiiride tõhusa integreeritud piirihalduse jaoks²⁵.

Frontexi haavatavuse hindamise üksus hakkas hindama liikmesriikide / Schengeni lepinguga ühinenud riikide suutlikkust avastada piiriüleseid kuritegusid ja nende vastu võidelda alles 2019. aasta haavatavuse hindamise protsessis. 2020. aastal käsitlesid piiriülest kuritegevust viis küsimust 200-st. Küsimusi ei esitatud piiripunktidesse lähetatud töötajate ohutuse kohta, mis võib välisvõitlejatest ja terrorismist tulenevat ohtu arvestades olla ohuala.

Kuna Frontexi haavatavuse hindamise menetlused ei käsitle praegu liikmesriikide õhupiiridel aset leidvate sündmuste tuvastamise suutlikkust, puudub tõhus tsentraliseeritud järelevalve liikmesriikide suutlikkuse üle uurida, avastada või takistada potentsiaalselt ebaseaduslikke õhupiiri ületamisi ELi tasandil (vt 5. selgitus). Lisaks ei hinnata Frontexi haavatavuse hindamise käigus seda, kas liikmesriikide / Schengeni lepinguga ühinenud riikide tolliasutused on valmis aegsasti esitama kvaliteetseid andmeid olukorrateadlikkuse ja riskianalüüsi eesmärgil, kuna see valdkond kuulub liikmesriikide pädevusse.

Seoses operatiivreageerimisega ei ole Frontex oma igapäevases tegevuses veel piisavalt välja arendanud piiriülese kuritegevuse ennetamise, avastamise ja selle vastu võitlemisega seotud tegevust. Liikmesriigid peavad oluliseks ameti kasutatavaid vahendeid, näiteks ühismeetmete päevi. Ühismeetmete päevad toovad kokku eri liikmesriigid, õiguskaitseasutused ja rahvusvahelised organisatsioonid, et võidelda mitmesuguste kuritegude vastu, nagu uimastite ja relvade salakaubavedu, ebaseaduslik sisseränne ja inimkaubandus. Meie küsimustikule antud vastustes peavad liikmesriigid seda õpikogemuseks, mida nad saavad oma riigi asutuses edaspidi kasutada. Operatiivreageerimise mõju operatsioonide kestuse ajal piirdub siiski osalevate liikmesriikide geograafilise piirkonnaga.

Frontex ei ole veel valmis oma 2019. aasta volitusi tõhusalt rakendama

Uurisime, kas Frontex on valmis täitma oma 2019. aasta volitustega seotud keerulisi ülesandeid ja kas liikmesriigid saavad esitada ametile kogu teabe, mida see vajab nende täitmiseks.

Frontex ei ole veel oma 2016. aasta volituste nõuetega kohanenud

Arvestades integreeritud piirihalduse eest vastutamise ja haavatavuse hindamist käsitleva uue ülesande lisamist Frontexi volitustesse 2016. aastal, uurisime, kas ta hindas kiiresti strateegiliselt ümber oma personalivajadused riskianalüüsi ja haavatavuse hindamise valdkonnas. Amet reageeris aga oma uutele kohustustele juhtumipõhiselt ja hakkas oma vajadusi süstemaatiliselt käsitlema alles 2019. aastal.

Pärast uute volituste kehtestamist 2016. aastal anti vastutus uue, haavatavuse hindamise tegevuse eest operatsioonide osakonnale, kes määras ülesande oma riskianalüüsi üksusele. 2017. aastal muudeti Frontexi struktuuri ja osakond jagati kaheks. Riskianalüüsi ja haavatavuse hindamise tegevus lahutati üksteisest ja määrati ühele neist osakondadest – olukorrateadlikkuse ja seireosakonnale. Haavatavuse hindamise üksuse moodustasid riskianalüüsi üksuse endised liikmed, kes selles ka tööle asusid. Ei tehtud aga ametlikku analüüsi vajalike oskuste profiilide ja iga profiili jaoks vajaliku inimeste arvu kindlakstegemiseks. See mõjutas töö kvaliteeti (vt punkt 41).

2019. aastal püüdis Frontexi olukorrateadlikkuse ja seireosakond teha kindlaks oma praegused ja tulevased vajadused riskianalüüsi ja haavatavuse hindamise üksustes. Leidsime, et

• riskianalüüsi üksusel on puudus erinevate profiilidega analüütikutest (nt kriminoloogia, ennetava analüüsi ja temaatilise analüüsi, eelkõige merendusriskide analüüsi oskustega analüütikutest);
• haavatavuse hindamise üksus peab kindlaks määrama talle vajalikud oskused ja suutlikkuse, tegema kindlaks mis tahes lüngad ning koostama pikemaajalise vajalike oskuste tagamise kava kooskõlas oma strateegiliste eesmärkidega.

Kuigi teabevahetus ja koostöö Frontexi erinevate tegevusüksuste vahel on alati olnud oluline, on need nüüd hädavajalikud, arvestades alalise korpuse loomisega kaasnenud Frontexi uut operatiivset rolli. Frontexi 2018.–2020. aasta programmidokumendis on tunnistatud, et hoolimata paindlikkuse kultuuri järgimisest talituste igapäevases tegevuses, tegutseb iga talitus siiski omaette. Talituse piires tegutsemine ilma kättesaadavat teavet koondamata võib kahjustada Frontexi tegevuse omavahelist seotust. Näiteks kehtestas Frontex alles 2020. aasta veebruaris menetlused haavatavuse hindamisega seotud asjakohase teabe jagamiseks tegevusüksuste vahel. Struktureeritud mehhanism haavatavuse hindamise tulemuste jagamiseks Frontexi teiste tegevusüksustega tuleb veel välja töötada.

2019. aasta volitustega nähakse ette Frontexi ressursside kiire ja hüppeline suurenemine

Uue määruse kohaselt on 2027. aastaks Frontexi käsutuses kuni 10 000 operatiivtöötajast koosnev alaline korpus (vt joonis 2 ja punkt 11). Frontexi eelarve suureneb 460 miljonilt eurolt 2020. aastal (vt joonis 3) ajavahemikul 2021–2027 ligikaudu keskmiselt 900 miljoni euroni aastas. Nii eelarve kui ka personali kavandatud suurenemise ulatust saab mõõta ka ühisoperatsioonideks kasutada olevate inimtööpäevade alusel. Praeguselt 300 000 inimtööpäevalt (vt joonis 9) suureneb see ligikaudu 2,27 miljoni inimtööpäevani, mis on üle 7,5 korra rohkem kui praegu kasutatavad inimressursid.

Alalise korpuse loomise võimalikku mõju liikmesriikidele ei hinnatud. 81% küsimustikule vastanud liikmesriikidest prognoosivad, et 2019. aasta määrus mõjutab nende töötajate arvu, nõudes täiendavat piirivalveametnike värbamist ja uute koolitamist, eeldades, et Frontex võtab oma alalisse korpusesse töötajad, kes tegelevad praegu riikliku piirikontrolli ülesannetega. Sellel on eelarvelised ja korralduslikud tagajärjed. Liikmesriigid ei ole kindlad ka selles, milline on Frontexi poolt tööle võetavate töötajate arvu võimalik mõju profiilide ja kategooriate kaupa, mis on määruses ette nähtud, ning tulevaste lähetuste kestus.

Ameti viimane välishindamine avaldati 2015. aasta juulis. Kuigi määruse (EL) 2016/1624 kohaselt tuli Frontexi tulemusi hinnata 2019. aasta oktoobriks, seda ei tehtud, sest ameti uued volitused jõustusid 2019. aasta novembris. Määruse (EL) 2019/1896 kohaselt tuleb järgmine välishindamine teha 5. detsembriks 2023. See on märkimisväärne ajavahemik, mille jooksul on tehtud olulisi muudatusi ameti volitustes, struktuuris ja rollis.

Kuigi õigusnormid annavad alalisele korpusele täitevvolitused, võib tema tegevus olla vähem tõhus, kui vastuvõttev liikmesriik ei anna luba²⁶ selliste ülesannete täitmiseks nagu isikusamasuse kontroll, riiki sisenemise lubamine ning patrull- ja vaatlustegevus. Kuid teistesse liikmesriikidesse lähetatud piirivalveametnikel ei ole lubatud piirikontrolli tegemiseks kasutada vastuvõtva riigi infosüsteeme²⁷. See piirab oluliselt alalise korpuse tegevust lähetuste ajal.

On oht, et Frontex ei saa teavet, et arendada oma tegevust piiriülese kuritegevuse vastu võitlemisel

Kõik liikmesriigid peale Hispaania edastavad oma piiridel avastatud juhtumite üksikasjad käsitsi oma riiklikest süsteemidest EUROSURi ja ühisoperatsioonide teabeedastusrakendusse (JORA). Teabe edastajad on kohustatud ka tõlkima juhtumi üksikasjad inglise keelde, kuigi nende keeleoskuse tase on erinev.

Täiendavad EUROSURi aruandlusnõuded kehtestatakse järk-järgult kaheaastase üleminekuperioodi jooksul kooskõlas määrusega (EL) 2019/1896. Küsimustikule antud vastustes teatasid liikmesriigid, et neile kehtivad aruandlusnõuded on juba praegu suureks koormaks ning et nad ei ole kindlad, kas suudavad tulla toime suurema töökoormusega, välja arvatud juhul, kui andmete edastamine riiklike süsteemide ja EUROSURi andmebaasi vahel muutub automaatseks. Maismaa- ja õhupiiripunktis toimunud sündmustest teatamine kujutab endast töö olulist suurenemist. Näiteks läbis Eurostati andmetel 2018. aastal ELi õhupiiripunkte 409 miljonit reisijat, kes reisisid ELi ja kolmandate riikide vahel.

Vaatamata Frontexi volitustele võtta kõiki vajalikke meetmeid, et hõlbustada oma ülesannetega seotud teabe vahetamist komisjoni ja liikmesriikidega, ei näi veel liikmesriikide sõnul, et Frontex osaleks otseselt mis tahes püüdlustes protsessi automatiseerida.

Järeldused ja soovitused

Kokkuvõttes leidsime, et Frontexi toetus liikmesriikidele / Schengeni lepinguga ühinenud riikidele võitluses ebaseadusliku sisserände ja piiriülese kuritegevuse vastu ei ole piisavalt tõhus. Leidsime ka seda, et Frontex ei ole oma 2016. aasta volitusi täielikult täitnud, ja tõime esile mitu Frontexi 2019. aasta volitustega seotud riski.

Esitame oma järeldused ja soovitused seoses ebaseadusliku sisserände ja piiriülese kuritegevuse vastase võitlusega Frontexi iga põhitegevuse kohta: teabevahetus, riskianalüüs, haavatavuse hindamine ja operatiivreageerimine.

Jõudsime järeldusele, et kuigi ebaseadusliku sisserände vastase võitluse toetamiseks on olemas toimiv teabevahetusraamistik, ei toiminud see piisavalt hästi, et tagada täpne, täielik ja ajakohane olukorrateadlikkus ELi välispiirist (punktid 25–29 ja 2. selgitus). Piiriülese kuritegevuse vastu võitlemise jaoks ei ole veel loodud asjakohast teabevahetusraamistikku (punktid 63–65).

Frontex edastab õigel ajal asjakohast rändealast teavet olukorra kohta välispiiridel ning annab teavet konkreetsete sündmuste kohta (punkt 31). Kuid teabe puudumine (punktid 26 ja 32), piirikontrolliseadmetele kehtivate tehniliste standardite puudumine (punkt 27), ühise loendi puudumine piiriülestest kuritegudest teatamiseks, peaaegu reaalajas teabe puudumine olukorra kohta ELi õhupiiril ning viivitused CIRAMi ajakohastamisel (punktid 64 ja 67) takistavad ELi välispiiridest tervikliku olukorrapildi koostamist.

Seoses piiriülese kuritegevusega ei ole ka Frontexi määrustes sätestatud volitused ja regulatiivne keskkond, milles amet tegutseb, omavahel kooskõlas: EUROSURi määrus ei käsitle kõiki asjaomaseid asutusi (nt tolliasutust) ja seetõttu ei teatata kõigist asjakohastest sündmustest (punkt 64).

Määrusega (EL) 2019/1896 kehtestati liikmesriikidele märkimisväärsed täiendavad EUROSURiga seotud teabeedastusnõuded ning eeldatakse, et andmete edastamine riiklike süsteemide ja EUROSURi andmebaasi vahel muutub automaatseks, et liikmesriigid saaksid neid nõudeid täita (punktid 82 ja 83). Kuid liikmesriikide sõnul ei näi veel, et Frontex osaleks otseselt protsessi edasise automatiseerimise püüdlustes (punkt 84).

1. EUROSURi praeguse raamistiku parandamiseks peaks Frontex tegema järgmist:
   
   
   1. hindama regulaarselt Euroopa olukorrapildi koostamiseks kasutatud andmete kvaliteeti;
   2. jälgima ja toetama liikmesriike EUROSURi nõuetekohasel rakendamisel, kehtestades ühiselt kokkulepitud menetlused tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks;
   3. võtma juhtrolli liikmesriikide ühise loendi loomisel piiriülestest kuritegudest teatamiseks;
   4. toetama liikmesriike, automatiseerides riiklike süsteemide ja EUROSURi andmebaasi vahelise tõlke- ja edastamisprotsessi.
2. Et tagada reservi kuuluvate seadmete koostalitlusvõime ja hõlbustada liikmesriikidel tehniliselt ühilduva piirikontrolli suutlikkuse omandamist, peaks Frontex kehtestama varustuse tehnilised standardid, mille kiidavad heaks Frontexi haldusnõukogus esindatud komisjon ja liikmesriigid.
3. Täieliku Euroopa olukorrapildi tagamiseks peaks komisjon uurima uusi viise, kuidas saavutada tõhus koostöö Frontexi ja muude asjaomaste asutuste vahel, kellele määrus (EL) 1896/2019 otseselt ei kehti.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2022. aasta keskpaik

Frontexil oli keeruline kasutada EUROSURi sisestatud teavet ja eu-LISA hallatavate üleeuroopaliste süsteemide andmete kasutamine riskianalüüsi eesmärgil on õiguslikult piiratud (punktid 30 ja 37). Kuigi Frontexil on õiguslik kohustus seda teha, ei saa ta kohaldada ühtset integreeritud riskianalüüsi mudelit, sest ta ei saa hinnata konkreetsete piirilõikude haavatavust, kui liikmesriigid ei esita vajalikku teavet (punkt 38).

Frontexi ränderiski analüüsi mõju nõrgendab asjaolu, et puudub laialdaselt juurdepääsetav võrk tema toodete levitamiseks. See tähendab, et piirivalveametnikel ei ole hõlpsat juurdepääsu Frontexi toodetele, kuigi need tooted võivad olla väga kasulikud nende ülesannete täitmiseks (punkt 39). Peale selle ei ole Frontexil teavet, mida ta vajab piiriülese kuritegevuse riskianalüüsi tegemiseks (punkt 65), välja arvatud ebaseadusliku sisserändega seotud konkreetsed kategooriad. Lisaks ei ole ajakohastatud ühtset integreeritud riskianalüüsi mudelit, et kajastada piiririskide seda mõõdet (punkt 67). Seetõttu ei ole Frontexil võimalik analüüsida piiriülese kuritegevuse kõiki asjakohaseid aspekte, kuigi see võimaldaks liikmesriikidel / Schengeni lepinguga ühinenud riikidel võtta asjakohaseid meetmeid kindlakstehtud ohtudega tegelemiseks või nende leevendamiseks (punktid 68 ja 69).

1. Frontex peaks tegema järgmist:
   
   
   1. esitama teavet selle kohta, kuidas liikmesriigid järgivad EUROSURi raamistikku, et anda teavet CIRAMil põhineva riskianalüüsi tegemiseks;
   2. ajakohastama CIRAMit, et see hõlmaks ka piiriülest kuritegevust;
   3. aitama muuta riskianalüüsitooted Euroopa piirivalveametnikele laiemalt kättesaadavaks.
2. Frontex ja komisjon peaksid võtma meetmeid tagamaks, et Frontexi riskianalüüsi ja haavatavuse hindamiseks töötatakse välja neile kohandatud statistilised aruanded, mis on saadud eu-LISA hallatavatest süsteemidest ja muudest allikatest (nt muudelt asutustelt ja piirikontrolli eest vastutavatelt ELi ametitelt).

Soovituse täitmise tähtaeg: 2022. aasta lõpp

Frontexile tehti 2016. aastal ülesandeks viia läbi liikmesriikide haavatavuse hindamine, et hinnata nende suutlikkust ja valmisolekut tulla toime välispiiride praeguste ja tulevaste ohtude ja probleemidega (punktid 40 ja 41). Kuigi liikmesriigid peaksid esitama Frontexile nõutud teabe, mõjutavad andmekogumisprotsessi mittetäielike ja halva kvaliteediga andmetega seotud lahendamata probleemid (punkt 42). Kooskõlas 2016. aasta määrusega piirdub Frontexi haavatavuse hindamine praegu riikide tasandiga, sellist protsessi ei rakendata ei ELi, piirkondlikul ega riikidevahelisel tasandil, kuigi see aitaks teha kindlaks kattuvused või hinnata ELi asutuste koostööd (punkt 43).

Frontexi haavatavuse hindamise üksus hakkas hindama liikmesriikide haavatavusi seoses piiriülese kuritegevusega alles 2019. aastal ning tema suutlikkust selliseid hindamisi läbi viia alles arendatakse (punktid 70 ja 71).

1. Frontex peaks koos liikmesriikidega tegema kindlaks haavatavuse hindamist mõjutavad andmekogumisprobleemid, kaasa arvatud need, mis takistavad liikmesriikidel teabe esitamist, ja need lahendama; samuti peaks ta koostama tegevuskava olukorra parandamiseks.
2. Frontex peaks arendama haavatavuse hindamise metoodikat ja suutlikkust, et
   
   
   1. hinnata tõhusalt piiriülese kuritegevusega seotud haavatavusi;
   2. teha kindlaks kõik võimalikud kattuvad haavatavused, mis mõjutavad konkreetsetes piirkondades mitut riiki, ja hinnata neid;
   3. jälgida juhtumeid, kus konkreetses riigis tuvastatud haavatavuse kõrvaldamiseks võetavad meetmed võivad mõjutada naaberriike.

   Soovituse täitmise tähtaeg: 2022. aasta lõpp

3. Komisjon peaks kaaluma, millist kasu võib tuua Frontexi haavatavuse hindamise laiendamine piirkondlikule ja ELi tasandile.

Soovituse täitmise tähtaeg: õigusraamistiku läbivaatamisel

Frontex on viinud läbi neli piirivalve kiirreageerimisoperatsiooni, et aidata liikmesriike, kes seisavad vastamisi kiireloomulise ja erakorralise rändesurvega oma välispiiridel. Alates 2007. aastast on Frontex korraldanud iga-aastaseid õppusi, et koolitada kõiki võimalikke asjaosalisi. 2019. aastal seda ei tehtud (punktid 47 ja 48 ning 4. selgitus).

Vaatamata sellele, et nii inimeste kui ka luure seisukohast on oluline võtta rändajaid vastu ebaseadusliku sisserände vastu võitlemise ühisoperatsioonide käigus, ei ole Frontex omistanud kultuurivahendaja rollile piisavat tähtsust (punktid 52 ja 53).

Frontex on avalikkuse silmis ametiasutus. Kuigi tema aruandlus on mahukas, ei teavitata selles lugejaid sageli ameti tegelikest tulemustest ega tegevuse tegelikust mõjust. Näiteks ei tehta ühisoperatsioonide hindamisaruannetes vahet Frontexi ja liikmesriikide tegevuse tulemustel, ei anta selget ülevaadet liikmesriikide tegeliku panuse tõhususest ja nõrkadest külgedest ühisoperatsioonides ega esitata teavet ühisoperatsioonide tegelike kulude kohta (punktid 55–60). Seadusandjatel on teadlike otsuste tegemiseks vaja usaldusväärset teavet (punkt 51).

Frontex peaks tegema järgmist:

1. korraldama regulaarseid kiirreageerimisõppusi, eelkõige vastuvõtvatele riikidele, kus kiirreageerimisoperatsioon võib toimuda, tagamaks, et vajaduse korral on kõik asjaosalised hästi ette valmistatud;
2. määrama kindlaks kultuurivahendaja pädevusraamistiku ja võtma meetmeid, et liikmesriigid järgiksid sama lähenemisviisi;
3. töötama välja metoodika oma operatiivtegevuse, eelkõige ühisoperatsioonide tulemuste hindamiseks;
4. avaldama oma tegevuse lõplikud kulud, kui need on kättesaadavad.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2022. aasta lõpp

Frontex ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et kohandada oma korraldust nii, et see vastaks 2016. aastal saadud volitustele. Tegime kindlaks puudused personali planeerimises riskianalüüsi ja haavatavuse hindamise üksustes (punktid 74–76), mõlemas on endiselt puudus vajalike pädevustega töötajatest.

Pärast määruse (EL) 2019/1896 kehtestamist ja Frontexi tegevuse põhimõttelist üleminekut toetamise ja koordineerimise rollilt operatiivrollile alalise korpuse loomisega oleme avastanud probleeme käesoleva auditiga hõlmatud üksuste vahelises suhtluses. Frontex tegutseb kapseldunud tingimustes (punkt 77) ja see on vastuolus käesoleva auditiga hõlmatud tegevustele omase omavahelise seotusega.

Uute volituste täitmiseks on Frontexi käsutuses 2027. aastaks 10 000 uut operatiivametnikku (alaline korpus) ning tema aasta keskmine eelarve on 900 miljonit eurot. Need arvud näitavad praeguse olukorraga võrreldes tohutut kasvu. Need kehtestati, ilma et oleks kehtestatud kriteeriume, mille alusel määrata kindlaks Frontexi vajadused täpselt määratlemata volituste järele, samuti puudus teave Frontexi operatsioonide tegelike kulude ja mõju kohta (punktid 57–60) ning ei hinnatud alalise korpuse mõju liikmesriikidele (punkt 79).

Viidates tungivale vajadusele, kiideti uus määrus heaks ilma mõjuhinnanguta või hindamata Frontexi varasemate volituste täitmist (punkt 80). Lisaks kaasnevad sellega liikmesriikide hinnangul eelarvelised ja korralduslikud probleemid, mis tulenevad alalise korpuse mõjust nende töötajate arvule (punkt 79). Samuti ei ole selge, kas alaline korpus suudab toimida ettenähtud viisil (punkt 81).

Frontex peaks tegema järgmist:

1. viima läbi ametliku analüüsi, et teha kindlaks oma personalivajadused, eelkõige riskianalüüsi ja haavatavuse hindamise valdkonnas;
2. parandama asutusesisest teabevahetuskorda, et tagada teabe jagamine teadmisvajaduse põhimõtte alusel.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2021. aasta lõpp

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, võttis käesoleva aruande vastu 29. aprillil 2021 Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Lisad

I lisa. Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet – lisateave 2016. ja 2019. aasta volituste kohta

II lisa. Liikmesriikide vastused kontrollikoja küsimustikule

III lisa. EUROSURi rakendamine 30 liikmesriigis / Schengeni lepinguga ühinenud riigis

Allpool esitatud joonisel on kirjeldatud määruses sätestatud funktsioonid ja esitatud uusim kättesaadav teave nende rakendamise kohta eri liikmesriikides / Schengeni lepinguga ühinenud riikides.

Märkus: üks liikmesriik ei osalenud EUROSURi määruse vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.

Paljusid funktsioone ei peeta kolme riigi suhtes kohaldatavaks, sest nende piiriolukorra kohta need ei kehti. Veel kahe riigi puhul on piirilõikude määratluse ning vastavate patrull- ja vaatlustegevustega seoses märge „Ei kohaldata“, kuna aruande koostamise ajal oli nende piirilõikude mõju tase määratluse järgi madal ja seetõttu ei olnud nad kohustatud vastavat reageerimist kirjeldama.

Allikas: Komisjoni talituste töödokument SWD(2018) 410.

• Riiklikud koordinatsioonikeskused toimivad

Iga liikmesriik peab määrama riikliku koordinatsioonikeskuse, kes kooskõlastab ja vahetab teavet kõikide välispiiri valvamise eest vastutavate riiklike asutuste vahel ning teiste riiklike koordinatsioonikeskuste ja ameti vahel, ning käitab ja haldab kõnealust koordinatsioonikeskust.

• Riiklik koordinatsioonikeskus teeb koostööd kõigi piirivalveasutustega

Riiklik koordinatsioonikeskus tagab õigeaegse teabevahetuse ja õigeaegse koostöö teiste välispiiride valvamise eest vastutavate riiklike ametiasutustega ning samuti teiste riiklike koordinatsioonikeskuste ja ametiga.

• Riiklik koordinatsioonikeskus täidab määruse (EL) nr 1052/2013 artiklis 5 loetletud ülesandeid

Riiklik koordinatsioonikeskus teeb järgmist:

• tagab õigeaegse teabevahetuse otsingu- ja päästeteenistuste, õiguskaitseasutuste, varjupaiga- ja sisserändeasutustega riigi tasandil;
• koostab riigi olukorrapildi ja haldab seda;
• toetab riigi piiride valvamisega seotud toimingute kavandamist ja rakendamist;
• koordineerib riigi piiride valvamise süsteemi kooskõlas riigi õigusaktidega;
• toetab regulaarselt riigi piiride valvamisega seotud tegevuse mõju mõõtmist;
• koordineerib teiste liikmesriikidega operatiivmeetmeid.

• Riiklik koordinatsioonikeskus töötab iga päev ööpäev läbi

Riiklik koordinatsioonikeskus töötab kakskümmend neli tundi ööpäevas ja seitse päeva nädalas.

• Riiklik koordinatsioonikeskus koostab riigi olukorrapildi ja haldab seda

Riiklik koordinatsioonikeskus töötab välja oma riigi olukorrapildi, et pakkuda kõikidele välispiiride kontrolli ja valvamise eest riigi tasandil vastutavatele ametiasutustele tulemuslikku, täpset ja õigeaegset teavet. Riigi olukorrapilt koosneb järgmistest allikatest kogutud teabest: riigi piirivalvesüsteem, riigi ametiasutuste käidetavad kohakindlad ja teisaldatavad andurid, patrullid ning muud asjakohased riigi ametiasutused ja süsteemid, sealhulgas kontaktametnikud, operatiivkeskused ja kontaktpunktid. See hõlmab ka Frontexi, teiste liikmesriikide riiklike koordinatsioonikeskuste ja laevaettekannete süsteemide esitatud teavet. Riigi olukorrapildil on kolm kihti: sündmustekiht, tegevuskiht ja analüüsikiht.

• Riigi olukorrapildi sündmustekiht

Riigi olukorrapildi sündmustekiht koostatakse juhtumite põhjal, mis puudutavad järgmist:

• ebaseaduslikke piiriületusi, sealhulgas teave juhtumite kohta, mis kujutavad ohtu rändajate elule;
• piiriülest kuritegevust;
• kriisiolukordi;
• muid sündmusi, sealhulgas välispiiril asuvad tundmatud ja kahtlased sõidukid, laevad ja muud alused ning isikud, samuti mis tahes muud sündmused, mis võivad oluliselt mõjutada välispiiride kontrolli.

• Riigi olukorrapildi tegevuskiht

Riigi olukorrapildi tegevuskiht koostatakse teabe põhjal, mis puudutab järgmist:

• liikmesriigi omavahendeid, mille hulka võivad kuuluda õiguskaitsemissiooni toetavad sõjalised vahendid, ja tegevuspiirkondi, ning sisaldab teavet omavahendite asukoha, staatuse ja liigi ning tegevuses osalevate asutuste kohta. Tuleb märkida, et riiklik koordinatsioonikeskus võib otsustada kõnealuste vahendite eest vastutava riikliku ametiasutuse taotlusel piirata juurdepääsu sellisele teabele teadmisvajaduse põhimõtte alusel;
• välispiiride maastiku- ja ilmastikutingimusi.

• Riigi olukorrapildi analüüsikiht

Riigi olukorrapildi analüüsikiht koostatakse järgmise teabe põhjal:

• teave põhisuundumuste ja näitajate kohta;
• analüütilised aruanded, riskisuundumused, piirkondlikud kokkuvõtted ja kirjalikud ülevaated;
• analüüsitud teave, mis on vajalik eelkõige välispiiri piirilõikude mõjutaseme määramiseks;
• võrdlevad fotod, taustakaardid, analüüsitud andmete valideerimine ja muutuste analüüs (satelliidifotod), samuti muutuste tuvastamine, geograafiliste viidetega seotud andmed ja välispiiri läbitavust tähistavad kaardid.

• Piirilõikude olukorrapilti jagatakse naaberliikmesriikidega

Naaberliikmesriikide riiklikud koordinatsioonikeskused jagavad üksteise naabruses asuvaid välispiiri piirilõike käsitlevat olukorrapilti nii vahetult kui ka peaaegu reaalajas seoses järgmisega:

• sündmustekihis sisalduvad juhtumid ja muud olulised sündmused;
• analüüsikihis sisalduvad taktikalised riskianalüüsiaruanded.

• Andmekaitsenormide järgimine

Kui isikuandmete töötlemiseks kasutatakse liikmesriigi olukorrapilti, töödeldakse neid andmeid vastavalt asjakohastele isikuandmete kaitse õigusaktidele.

• Piirilõigud on kindlaks määratud

Iga liikmesriik jagab oma välise maismaa- ja merepiiri piirilõikudeks ja teavitab sellest ametit. Amet ja liikmesriik hindavad koos mõjutasemete määramist.

• Valvetegevus vastab määratud mõjutasemetele

Liikmesriigid tagavad, et välispiiri piirilõikudel toimuv valvetegevus on kooskõlas välispiiri piirilõigule määratud mõjutasemega järgmisel viisil:

• kui välispiiri piirilõigule on määratud madal mõjutase, organiseerivad vastutavad riiklikud asutused riskianalüüsi põhjal korrapärase valve ning tagavad, et piirialal oleks piisavalt töötajaid ja vahendeid, et täita jälgimise, tuvastamise ja peatamisega seotud ülesandeid;
• kui välispiiri piirilõigule määratakse keskmine mõjutase, tagavad vastutavad riiklikud asutused lisaks eespool nimetatud meetmetele, et piirilõigul võetakse asjakohaseid valvamisega seotud meetmeid, ning teavitavad riiklikku koordinatsioonikeskust nende võtmisest;
• kõrge mõjutasemega välispiiri piirilõigu puhul tagab liikmesriik lisaks keskmise mõjutasemega juhtudel võetavatele meetmetele oma riikliku koordinatsioonikeskuse kaudu, et asjaomasel välispiiri piirilõigul tegutsevad riigi ametiasutused saavad vajaliku toetuse ning et võetakse tugevdatud valvamisega seotud meetmed. Asjaomane liikmesriik võib taotleda ametilt abi, kui on täidetud ühisoperatsioonide või kiirreageerimisoperatsioonide käivitamise tingimused.

Riiklik koordinatsioonikeskus teavitab korrapäraselt ametit meetmetest, mida on võetud riigi kõrge mõjutasemega piirilõikudel.

Kui liikmesriigi välispiiri piirilõigule, mis külgneb teise liikmesriigi piirilõiguga, on määratud keskmine või kõrge mõjutase, võtab riiklik koordinatsioonikeskus ühendust naaberliikmesriigi riikliku koordinatsioonikeskusega ja püüab kooskõlastada vajalikke piiriüleseid meetmeid.

IV lisa. Mereoperatsioonidega seotud tegevus

Frontex on alates 2006. aastast korraldanud ühiseid mereoperatsioone. Kuigi operatsioonide nimed on aastate jooksul muutunud, on Frontex olnud pidevalt neis geograafilistes piirkondades kohal.

Alltoodud joonisel on näidatud nende operatsioonide aeg ja asukoht.

Hera (Atlandi ookeani kirdeosa)

Hera käivitati 2006. aastal, et reageerida hüppeliselt kasvanud ebaseaduslikule sisserändele Lääne-Aafrikast Atlandi ookeanis asuvatele Hispaania Kanaari saartele pärast Gibraltari väina tee sulgemist, kuna Hispaania paigaldas integreeritud välisjärelevalvesüsteemi SIVE ja Maroko ametivõimud reageerisid jõuliselt võimalike rändajate lahkumise katsetele.

Indalo (Vahemere lääneosa)

Indalo käivitati 2007. aasta novembris ja see oli esimene ühisoperatsioon Hispaania Vahemere-äärsel rannikul. Selle operatsiooni raames lähetas Frontex patrullid, et tuvastada Põhja-Aafrika rannikult (Marokost ja Alžeeriast) pärit ebaseaduslikku rännet taas kasutusele võetud rändeteed mööda.

Minerva (Vahemere lääneosa meresadamad)

Minerva käivitati 2007. aasta augustis eesmärgiga põhjalikult kontrollida Hispaania mandriosa lõunarannikut; sellega püüti tugevdada piirikontrolli Algecirase ja Almería meresadamates ja isikusamasuse kontrolli Ceuta meresadamas ning tagada kontroll Hispaania rannikuvete üle, kuhu saabus Alžeeriast ja Marokost kõige rohkem rändajaid.

Tänu Minervale tugevdati operatsiooni Paso del Estrecho (väina ületamine) – seda 15. juunist kuni 15. septembrini kestvat suveoperatsiooni on Hispaania ametiasutused korraldanud alates 1987. aastast. Selle eesmärk on korraldada Euroopa eri osadest (peamiselt Prantsusmaalt, Belgiast ja Saksamaalt) pärit võõrtöötajate ja nende perekondade piiriülest liikumist, kui nad naasevad Põhja-Aafrikasse oma iga-aastase puhkuse ajaks.

Triton (Vahemere keskosa)

Frontex käivitas 1. novembril 2014 operatsiooni Triton, et patrullida Vahemerel ja aidata Itaalial tulla toime suure hulga rändajate saabumisega tema rannikule. Triton hõlmas nii operatsiooni Hermes (Sitsiilia lõunaosa ning Lampedusa ja Pantelleria saari ümbritsevad alad) kui ka operatsiooni Aeneas (Calabria ja Apuulia rannikul). Operatsioonid Hermes ja Aeneas lõppesid 31. oktoobril 2014.

Lisaks sulgesid Itaalia ametiasutused aasta aega kestnud mere- ja õhuväeoperatsiooni Mare Nostrum, mille Itaalia valitsus algatas 18. oktoobril 2013, et tulla toime suurenenud sisserändega Euroopasse 2013. aasta teisel poolel ja hoida ära rändajate uppumist Lampedusa ranniku lähedal. Selle asemel, et keskenduda otsingu- ja päästetöödele, nagu operatsioon Mare Nostrum, keskendus operatsioon Triton piirikaitsele.

Themis (Vahemere keskosa)

2018. aasta veebruaris käivitati Tritoni asemel operatsioon Themis. Itaalia ametiasutuste taotlusel kohandati selle tegevuspiirkonda ühisoperatsiooni Triton 2017. aasta tegevuspiirkonna põhjal nii, et seda vähendati Vahemere keskosas ja suurendati Aadria merel. Osana operatsioonist Themis tegutseb Frontex jätkuvalt Itaalia esmase vastuvõtu keskustes, kus ameti lähetatud ametnikud aitavad Itaalia ametiasutustel rändajaid registreerida, neilt sõrmejälgi võtta ja nende kodakondsust kontrollida.

Poseidon (Vahemere idaosa)

Poseidon algas 2006. aastal, kui Kreeka palus Frontexilt abi Türgiga piirnevate mere- ja maismaapiiride valvamisel.

Ühisoperatsioon jaguneb kaheks: Poseidoni mereoperatsioon, mille raames tehakse järelevalvet ELi ja Türgi merepiiride üle Vahemerel ja Egeuse merel, ning Poseidoni maismaaoperatsioon, mille raames tehakse järelevalvet ELi ja Türgi kagupoolse maismaapiiri üle Évrose jõel.

Akronüümid ja lühendid

CIRAM: ühtne integreeritud riskianalüüsi mudel

eu-LISA: Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa Liidu Amet

Europol: Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Amet

EUROSUR: Euroopa piiride valvamise süsteem

FOSS: Frontexi ühtne kontaktpunkt

FRAN: Frontexi riskianalüüsi võrgustik

JORA: ühisoperatsioonide teabeedastusrakendus

Mõisted

Frontexi riskianalüüsi võrgustik: võrgustik, mis ühendab Frontexi ning liikmesriikide riskianalüüsi- ja luureeksperte.

Integreeritud piirihaldus: koordineerimine ja koostöö ELi ja liikmesriikide asutuste ja ametite vahel, kes osalevad julgeoleku tagamises ja kaubanduse hõlbustamises ELi välispiiridel.

Kõrgema astme dokumendiametnik: ametnik, kes vaatab põhjalikult läbi mitmesuguseid reisimisega seotud dokumente.

Mereluureorganite ja riskianalüüsi võrgustik: võrgustik, mille eesmärk on arendada liikmesriikide merendusalase riskianalüüsi suutlikkust ja toetada ELi rannikuvalveasutuste koostööd piiriülese kuritegevusega võitlemisel.

Olukorrateadlikkus: teadmised ebaseadusliku piiriülese tegevuse olukorrast välispiiridel, tuginedes pidevale seirele, avastamisele ja jälgimisele.

Piiri valvamine: piiri jälgimine, et takistada inimeste ebaseaduslikku piiriületamist.

Piirikontroll: piiril läbiviidav kontrolli ning patrull- ja vaatlustegevus piiri ületavate või ületada kavatsevate isikute suhtes.

Piiripunkt: koht, kus saab õiguspäraselt piiri ületada.

Piirivalve kiirreageerimine: Frontexi algatatud ja koordineeritud sekkumine, et abistada liikmesriiki, kelle välispiirile avaldatakse kiireloomulist ja erakorralist survet.

Piiriülene kuritegevus: kuriteod, mille kavandamine, täideviimine või mõju on piiriülese mõõtmega.

Riiklik koordinatsioonikeskus: asutus, mis koordineerib liikmesriikide piirivalveasutuste tegevust ja toimib keskusena, kus nad vahetavad teavet üksteisega ja Frontexiga.

Sisepiirid: ELi liikmesriikide vaheline piir, sealhulgas ELis reisimiseks ja kaubanduseks kasutatavad lennujaamad ning mere-, jõe- ja järvesadamad.

Välispiirid: ELi liikmesriigi ja kolmanda riigi vaheline piir, sealhulgas lennujaamad ning mere-, järve- ja jõesadamad.

Ühtne integreeritud riskianalüüsi mudel: Frontexi ja liikmesriikide kasutatav riskianalüüsi metoodika, et hõlbustada teabevahetust ja koostööd piirijulgeoleku valdkonnas, aidates suurendada välispiiride haldamise sidusust.

Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (Frontex) vastused

Amet on nendest puudujääkidest teadlik ning need on määratletud dokumendis „KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Euroopa piiride valvamise süsteemi (EUROSUR) hindamise kohta“, mille koostas komisjon 2018. aastal koostöös Frontexi, liikmesriikide ja Schengeni lepinguga ühinenud riikidega. Neid puuduseid võeti hiljem arvesse määruses (EL) 2019/1896 artikli 24 lõike 3 sättega: „Komisjon võtab vastu rakendusakti, milles kehtestatakse olukorrapiltide infokihtide üksikasjad ja spetsiifiliste olukorrapiltide koostamise reeglid. Rakendusaktis täpsustatakse esitatavate andmete liigid, konkreetsete andmete kogumise, töötlemise, arhiveerimise ja edastamise eest vastutavad üksused, maksimaalsed teatamistähtajad, andmeturbe ja -kaitse normid ning nendega seotud kvaliteedikontrolli mehhanismid.“ Seda rakendusakti ei ole veel avaldatud ja seetõttu ei ole selle rakendamisega alustatud.

Kooskõlas Frontexi määrusega (EL) 2019/1896 on seadmete tehniliste standardite väljatöötamise eesmärk tagada ELi operatiivtegevuses kasutatavate tehniliste vahendite koostalitlusvõime ja ühilduvus.

Frontexi koostöös liikmesriikide ja komisjoniga määratletud metoodika põhjal töötab amet välja üldise standardimisprotsessi, mis hõlmab muu hulgas Frontexi toimingutes kasutatavate seadmete tehniliste standardite väljatöötamist ja teabevahetuse tehniliste standardite väljatöötamist.

Puudujääk on tuvastatud juba Euroopa Komisjoni 2018. aastal tehtud hindamise käigus ja seda käsitletakse EUROSURi olukorrapiltide rakendusaktis. FRANi aruandlus lisatakse EUROSURi teabevahetuse ja operatiivkoostöö ühisesse raamistikku.

Samuti on Frontex hakanud reaalajas pakkuma teavet sündmuste kohta, mis toimuvad ELi välispiiridel asuvatel piirieelsetel aladel väljaspool Frontexi koordineeritud ühisoperatsioonide operatsioonipiirkondi. Lisaks tuleb märkida, et tänu Frontexi seirelennuki edastatud teabele otsingu- ja päästeasutustele (sh kolmandate riikide omadele) aitas Frontex päästa 2020. aasta jooksul ainuüksi Vahemere keskosas peaaegu 10 000 rändaja elu.

Põhjused, miks amet CIRAMit ei rakendanud, ulatuvad kaugemale, kui Frontexi konkreetsete piirilõikude haavatavuse hindamise teabe jagamise puudumine. Pealegi on riskianalüüsi ulatus palju laiem (hõlmates kõiki Euroopa integreeritud piirihalduse elemente), võrreldes haavatavuse hindamise ulatusega, mis piirdub piirikontrolliga seotud tegevuste ja mõne muu aspektiga. Haavatavuse hindamine toimib praegu kvaliteedikontrollimehhanismina ega hõlma mudelis CIRAM 2.0 kirjeldatud haavatavuse kogu ulatust.

See teave on Frontexile vaid osaliselt kättesaadav liikmesriigi otsusega kehtestatud piirangute tõttu. Ameti võimalused rakendada täielikult CIRAMi metoodikat oma riskianalüüsi toodete suhtes on piiratud.

Kuigi haavatavuse hindamisega seotud tegevused keskenduvad liikmesriikide/Schengeni lepinguga ühinenud riikide riiklike ressursside ning üldise valmisoleku hindamisele, on algusest peale tehtud mitmeid algatusi, et oleks võimalik hinnata rohkemat kui vaid riikide suutlikkust.

Need hõlmavad järgmist:

• Haavatavuse ühised kiirhindamised, kui ELi välispiiril tekib uus probleem, mis mõjutab mitut liikmesriiki/Schengeni lepinguga ühinenud riiki.
• Piirkondlikud simulatsiooniõppused, et hinnata naaberliikmesriikide/Schengeni lepinguga ühinenud naaberriikide valmisolekut võimaliku kriisistsenaariumi suhtes nende välispiiridel.
• Euroopa Parlamendile, nõukogule ja komisjonile esitatav poolaastaaruanne haavatavuse hindamisega seotud tegevuste kohta (kooskõlas Euroopa piiri- ja rannikuvalve 2.0 määruse artikli 32 lõikes 11 sätestatud nõuetega) koos analüüsiga ühistest probleemidest ja puudustest, millega ELi piirivalveasutused lisaks riikide suutlikkuse hindamisele kokku puutuvad.
• Teadmistooted Euroopa piiri- ja rannikuvalve sidusrühmade plaanimistegevuste toetamiseks. Sellised tooted võimaldavad haavatavuse hindamise järeldusi kasutada ameti mitmetes kavandamisprotsessides (kooskõlas Euroopa piiri- ja rannikuvalve 2.0 määruses kehtestatud nõuetega, nt artiklites 9, 54 ja 64).

Nagu märkustes osutatakse, siis lisaks operatiivtegevusele piiripunktides koordineerib Frontex maismaapiiril operatiivmeetmete rakendamist piiripunktide vahelistel piirilõikudel, nn rohelistel piiridel. Need operatiivmeetmed seisnevad peamiselt vastuvõtva liikmesriigi piirivalvesuutlikkuse toetamises. Need operatiivmeetmed on olulise ulatusega ja nende tulemused on samuti olulised.

Lisaks teostab Frontex täitevvolitusega operatiivtegevusi kolmandates riikides, kui selle kolmanda riigiga on sõlmitud ELi staatuse leping. Nii on see juba Albaania ja Montenegro puhul.

Amet väärtustab välispiiril toimunud operatiivtegevuste, sealhulgas tegelike piirivalve kiirreageerimisoperatsioonide ja regulaarsete õppuste käigus saadud kogemusi.

2019. aastal jäi ära kiirreageerimisõppus, kuna seadusandja pidas läbirääkimisi uue volituse vastuvõtmise eesmärgil.

2019. aasta määrusega kehtestati olulised muutused ning tutvustati Euroopa piiri- ja rannikuvalve reageerimisvõime ja suutlikkuse arengut, eelkõige alalise korpuse loomise kaudu. Need muudatused määratlevad täiesti uued kiirreageerimisõppuste vajadused.

Kaks 2020. aastal COVID-19 pandeemia ajal algatatud kiirreageerimisoperatsiooni on olnud edukad.

2019. aasta määrusega nähakse ette, et iga liikmesriik võtab piiride ja tagasisaatmise haldamiseks vastu hädaolukorra lahendamise plaani. Kooskõlas riikliku integreeritud piirihalduse strateegiaga kirjeldatakse hädaolukorra lahendamise plaanis kõiki võimete võimalikuks suurendamiseks vajalikke meetmeid ja ressursse, sealhulgas logistikat ja nii riiklikku kui ka ametilt saadavat toetust.

Hädaolukorra lahendamise plaani selle osa, milleks vajatakse Euroopa piiri- ja rannikuvalvelt täiendavat toetust, koostab asjaomane liikmesriik koos ametiga ja tihedas koostöös naaberliikmesriikidega.

Plaan peaks pakkuma lahenduse kiirreageerimise protseduuride puudujääkidele.

2018. ja 2019. aasta katseprojekt valmistati ette selleks, et katsetada, kuidas saaks lähetatud meeskonnaliikmete kontseptsiooni edasi arendada, pidades silmas üle kolme kuu pikkuseid lähetusi. See sai veelgi ilmsemaks siis, kui 2019. aasta määrusega seotud läbirääkimised olid lõpule jõudnud ja alalise korpuse kontseptsioon teostunud, eelkõige mis puudutas 2. kategooria pikaajalisi lähetusi.

Frontex tunnistab suulise tõlke ja kultuurivahendusega seotud ülesannete eristamist.

Kultuurivahendus on üldine ülesanne, mis on osa kõigi alalise korpuse töötajate kohustustest. Koolitustel ja operatiivinfotundides, mis sisaldavad sageli panust humanitaarorganisatsioonidelt, näiteks IOM-ilt, õpivad ametnikud, kuidas läheneda kolmanda riigi kodanikele nii, et nende väärikust ja kultuurilist tausta austatakse. Eelkõige osalevad rändehalduse tugiteenustega tegelevad inimesed, näiteks küsitluseksperdid, küsitlusnõustajate pakutavates õpetustes, mis hõlmavad ka kultuurivahenduse valdkonda.

Kultuurivahendaja profiili eraldi ei loodud, sest Frontexi meetod on ühendada ja luua mitmeotstarbeline profiil selle asemel, et määrata ühele inimesele ainult üks roll. Pealegi üksnes kultuurilise vahendusoskusega personali jaoks ei ole tingimata kättesaadavad liikmesriikide õiguskaitseasutused, mis kuni 2020. aastani olid peamised operatiivtegevuse pakkujad.

Kultuurivahendus on väga oluline ka tagasisaatmise valdkonnas, eelkõige kolmandate riikide koostöö ja nõustamise korral (nõustamine hõlmab (potentsiaalse) tagasipöördujaga rääkimist vabatahtliku tagasipöördumise võimalustest, tagasisaatmismenetlusest, kohustustest ja taasintegreerumise toetamise võimalustest). Asjaomaste tagasisaatmisspetsialistide koolitamisel pööratakse suurt tähelepanu kultuuridevahelisi erinevusi käsitlevatele oskustele ja hoiakutele.

2021. aastal viib olukorrateadlikkuse ja järelevalve osakond läbi portfelli läbivaatamise ja parameetrite halduse, et mõõta valminud toodete mõju ja nendega rahulolu.

Hindamisaruannetes hinnatakse tegevuse mõju, mis seisneb ühisoperatsiooni tulemusel eraldatavatest lisaressurssidest ja riiklikul tasandil ühisoperatsioonist tulenevatest suurenenud jõupingutustest. Need jõupingutused seisnevad lisaressursside kättesaadavaks tegemises ja koordineerimises, mida amet oma kogemuste ja asjatundlikkusega liikmesriikidele pakub. Neid elemente on raske mõõta.

Frontex on kohustatud koostama hindamisaruanded 60 päeva jooksul pärast ühisoperatsioonide lõpetamist. Liikmesriigid peavad kulutaotlused esitama aga 75 päeva jooksul. Seetõttu ei pruugi Frontexil olla aruande koostamise ajal kättesaadavat teavet, et esitada tegelikud numbrid.

Iga ühisoperatsiooni kulud, jaotatuna kulukategooriateks on näidatud vastavates piiratud jaotusega lõplikes hindamisaruannetes. Andmed saadakse aruannete koostamise hetkeks toimunud lähetuste ja töödeldud maksete ajakohastatud jälgimisel. Ühisoperatsiooni lõplikud tegelikud kulud selguvad aga alles aastal N+2, kui kõik toetuslepingute kohased maksed on tehtud. Samuti saavad juhid IT-süsteemi kaudu igapäevaselt värskendatud finantsandmed, et toetada otsuste tegemist.

Lisaks kohtu kirjeldusele põhjustab täiendava puudujäägi piiriülese kuritegevusega seotud teabe piiratud edastamine kõigilt riikliku tasandi teenistustelt, mis tegelevad piiriülese kuritegevuse tõkestamise, avastamise ja selle vastu võitlemisega. See puudutab ka tolli.

Kõik integreeritud piirihalduse eest vastutavad riiklikud asutused peaksid andma teavet riskianalüüsi ja haavatavuse hindamise jaoks, võimaldades seeläbi valmistada ette ja rakendada laiaulatuslikku operatiivreageerimist piiriülese kuritegevuse tõkestamiseks, avastamiseks ja selle vastu võitlemiseks.

Lisaks teeb Frontex piiriülese kuritegevuse vastu võitlemisel koostööd ka teiste ELi asutuste ja rahvusvaheliste organisatsioonidega, tehes jõupingutusi, et vähendada teadmistelünki ja tagada sünergiline toime teiste volitatud üksustega, eelkõige Europoli ja Interpoliga. Seda protsessi toetab ulatuslik osalemine ELi poliitikatsüklis/EMPACTis.

Piiriülese kuritegevusega seotud teabevahetuse toetamiseks merealadel algatas Frontex 2020. aastal kord kahe nädala tagant toimuvad merendusalased arutelud kõigi merendusvaldkonna seires osalevate Frontexi üksuste ja liikmesriikidega, et vahetada teavet võimalike huvipakkuvate laevade kohta, mida jälgitakse reaalajas ELi piiril. Erinevate teenuste kasutamise täiendamiseks ja ühishindamisel aktiveeritakse vahetult Frontexi seirelennukid või satelliitseire ning teave edastatakse pädevatele liikmesriikidele riiklike koordineerimiskeskuste võrgustiku kaudu.

Ühisoperatsioonid on mitmeotstarbelised ning aitavad kaasa piiriülese kuritegevuse tõkestamisele, avastamisele ja selle vastu võitlemisele. ELi poliitikatsükli/EMPACTi raames välja töötatud ühistegevuse päevad vastavad ELi liikmesriikide ootustele ja on tihedalt seotud ühisoperatsioonidega. Mõned Frontexi välja töötatud spetsiaalsed katseprojektid suurendavad samuti suutlikkust võidelda piiriülese kuritegevuse vastu. Amet osaleb ka operatiivtegevuses, mida koordineerivad muud üksused, eelkõige Interpol ja Europol, kuid ka tolliasutuste poolt tollikoostöö töörühma (ühised tollioperatsioonid) raames ettevalmistatud tegevustes.

EMPACTi raamistik võimaldab ühtlustada Frontexi jõupingutusi ja panust koos teiste üksustega kogu ELi hõlmava platvormi raames ning ELi seatud eesmärkide kohaselt võidelda raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu.

Vaatamata pandeemiale koordineeris Frontex 2020. aastal ELi poliitikatsükli/EMPACTi raames kolme ühistegevuse päeva, mis kõik viidi ellu käimasolevate Frontexi ühisoperatsioonide platvormi abil, mida rikastati õiguskaitsealast mõju suurendavate lisaelementidega.

Piiriülese kuritegevuse vastu suunatud operatiivreageerimist on vaja edasi arendada, kaasates erinevaid ELi liikmesriikide ametiasutusi, ELi asutusi, rahvusvahelisi organisatsioone ja kolmandaid riike. Ühistegevuse päevade käigus saadud kogemused ja ELi liikmesriikide vajadused peaksid aitama lähiajal ette valmistada paremini kohaldatud ja sihipärasemaid operatiivtegevusi.

2020. aastal käivitati ümberkujundamisprogramm, mille eesmärk on parandada jagunemisprotsesse, väljundite tõhusust ja ressursside tõhusamat kasutamist.

2019. aasta novembris kehtestati ametlik teadmisvajaduse jagamise poliitika ja 2020. aasta veebruaris võeti vastu andmete jagamise poliitika.

Vastavalt määrusele (EL) nr 1052/2013 on Frontex alates 2013. aastast pakkunud ja toetanud rakendusliidest (API) nimega EUROSUR Node Integration Interface (NII), mis võimaldab EUROSURis osalevatel liikmesriikidel/Schengeni lepinguga ühinenud riikidel ühendada oma riiklikud süsteemid ja hõlbustada automatiseeritud teabevahetust.

Määrus (EL) nr 2019/1896 nõuab EUROSURi jaoks paradigma muutust, mis on nüüdseks muutunud teabevahetuse ja operatiivkoostöö (mitte süsteemi) integreeritud raamistikuks, andmekeskseks ning süsteemist sõltumatuks. See koos Frontexi väljatöötatavate tegevus- ja tehniliste standarditega edendab veelgi automatiseeritud teabevahetust liikmesriikide/Schengeni lepinguga ühinenud riikide vahel ning omavahel.

Frontex ei kuulu ametlikult EUROSURi olukorrapiltide rakendusakti kohandamisprotsessi. Nende standardite väljatöötamine saab alata alles siis, kui jõustub EUROSURi olukorrapiltide rakendusakt.

Määrus (EL) nr 2019/1896 nõuab EUROSURi jaoks paradigma muutust, mis on nüüdseks muutunud teabevahetuse ja operatiivkoostöö (mitte süsteemi) integreeritud raamistikuks, andmekeskseks ning süsteemist sõltumatuks. See koos Frontexi väljatöötatavate tegevus- ja tehniliste standarditega edendab veelgi automatiseeritud teabevahetust liikmesriikide/Schengeni lepinguga ühinenud riikide vahel ning omavahel. Nende standardite väljatöötamine saab alata alles siis, kui jõustub EUROSURi olukorrapiltide rakendusakt.

Frontex on soovitusega nõus.

Õigusnormid on määratletud EUROSURi olukorrapiltide rakendusaktis. Kui see on jõustunud, alustab Frontex rakendamist.

Frontex on soovitusega nõus.

CIRAM on ajakohastamisel ja selle tulemusel saab Frontex esitada piiriülese kuritegevuse paljude asjakohaste aspektide analüüsi, mis võimaldab liikmesriikidel/Schengeni lepinguga ühinenud riikidel võtta asjakohaseid meetmeid kindlaksmääratud ohtude vastu või nende leevendamiseks.

Frontex on soovitusega nõus.

Frontex on soovitusega nõus.

Nende andmete edastamise tagamiseks on Frontex juba eu-LISA ning rände ja siseasjade peadirektoraadiga ühenduses.

Frontex on soovitusega nõus.

Frontex on soovitusega nõus.

Frontex on soovitusega nõus.

Frontex on soovitusega nõus.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondadega tegelev III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Bettina Jakobsen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Leo Brincat, keda toetasid kabinetiülem Romuald Kayibanda, kabineti nõunik Annette Farrugia, valdkonnajuht Sabine Hiernaux-Fritsch, auditijuht Maria Luisa Gomez-Valcarcel ning audiitorid Marc Mc Guinness ja Renata Radvanska.

Järelmärkused

¹ 22 ELi liikmesriiki (Belgia, Tšehhi, Taani, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Madalmaad, Austria, Poola, Portugal, Sloveenia, Slovakkia, Soome ja Rootsi) ning Island, Liechtenstein, Norra ja Šveits.

² Eesistujariigi järeldused, Euroopa Ülemkogu kohtumine Laekenis 14.–15. detsembril 2001, punkt 42 (SN 300/1/01 REV 1).

³ Nõukogu 26. oktoobri 2004. aasta määrus (EÜ) nr 2007/2004 (ELT L 349, 25.11.2004, lk 1).

⁴ Prantsuskeelse väljendi frontières extérieures järgi.

⁵ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. juuli 2007. aasta määrus (EÜ) nr 863/2007, millega kehtestatakse mehhanism piirivalve kiirreageerimisrühmade loomiseks (ELT L 199, 31.7.2007, lk 30).

⁶ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2011. aasta määrus (EL) nr 1168/2011 (ELT L 304, 22.11. 2011, lk 1).

⁷ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1624, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet (ELT L 251, 16.9.2016, lk 1).

⁸ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. novembri 2019. aasta määrus (EL) 2019/1896, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet (ELT L 295, 14.11.2019, lk 1).

⁹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1624, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet.

¹⁰ COM(2018) 631: ettepanek võtta vastu määrus, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 24/2019: „Varjupaigaküsimused, rändajate ümberpaigutamine ja tagasisaatmine: eesmärkide ja tulemuste vaheliste erinevuste käsitlemist tuleb tõhustada“.

¹³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määrus (EL) nr 1052/2013 (ELT L 295, 6.11. 2013, lk 11).

¹⁴ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 20/2019: „Piirikontrolli toetavad ELi infosüsteemid: kasulikud töövahendid, kuid rohkem tuleb keskenduda andmete õigeaegsusele ja terviklusele“.

¹⁵ Komisjoni talituste töödokument SWD(2018) 410, lk 22, ja Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 20/2019, punkt 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Määruse (EL) nr 1168/2011 artikkel 4.

¹⁸ Määruse (EL) 2016/1624 artikkel 11.

¹⁹ Euroopa Kontrollikoja eriaruandes nr 22/2020 käsitleti asutustevahelist koostööd, mis on Euroopa integreeritud piirihalduse oluline osa.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Haldusnõukogu 4. jaanuari 2020. aasta otsus 1/2020, millega võetakse vastu Euroopa piiri- ja rannikuvalve alalise korpuse liikmete profiilid.

²² Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 22/2020.

²³ Kättesaadav aadressil https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Määruse (EL) 2016/1624 artikkel 26 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. novembri 2019. aasta määruse (EL) 2019/1896 artikkel 47.

²⁵ Europol, Euroopa Narkootikumide ja Narkomaania Seirekeskuse ELi uimastituru 2019. aasta aruanne, lk 137.

²⁶ Määruse (EL) 2019/1896 artikkel 82.

²⁷ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 20/2019, punkt 22.

²⁸ Rajatis, mis asub ELi välispiiril kohas, kus esineb suur rändesurve; see toimib esmase vastuvõtu punktina, kus saabujad tuvastatakse, registreeritakse ja võetakse nende sõrmejäljed.

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Joonised 5, 6 ja 8: ikoonide autor Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTKE ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.