Potpora Frontexa upravljanju vanjskim granicama: dosad nije postignuta dovoljna djelotvornost

Sažetak

Šengenskom konvencijom uspostavljeno je jedinstveno područje kretanja bez unutarnjih graničnih provjera. Nadzor i kontrola vanjskih granica ključni su za olakšavanje slobodnog kretanja ljudi i robe unutar tog područja, pri čemu se istodobno nastoji zajamčiti unutarnja sigurnost i spriječiti potencijalne prijetnje na granicama.

Frontex je osnovan 2004. te je donošenjem Uredbe (EU) 2016/1624 postao Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu. Time je njegov izvorni mandat znatno proširen te su mu povjerene ovlasti za olakšavanje provedbe europskog integriranog upravljanja granicama na vanjskim granicama EU-a, što je područje u kojem odgovornost i dalje snose države članice.

Samo tri godine kasnije Uredbom (EU) 2019/1896 ovlasti Frontexa proširene su te je njegova uloga pružatelja potpore i koordinatora prerasla u operativnu ulogu. To je uključivalo eksponencijalno povećanje resursa, uvođenje stalnih snaga s 10 000 članova operativnog osoblja do 2027. i prosječan proračun od 900 milijuna eura godišnje.

Sud je u okviru ove revizije procijenio je li Frontex bio djelotvoran u obavljanju četiriju od svojih šest primarnih aktivnosti te je li njima doprinio provedbi europskog integriranog upravljanja granicama i time pružio potporu državama članicama u sprječavanju i otkrivanju nezakonitog useljavanja i prekograničnog kriminala te pružanju odgovora na njih. Sud je također ispitao u kojoj je mjeri Frontex bio pripremljen za ispunjavanje svojeg novog i proširenog mandata iz 2019. godine. Ovo je prvi put da je Sud razmotrio način na koji Frontex obavlja aktivnosti definirane u Uredbi iz 2016. Ovo se izvješće objavljuje u pravom trenutku jer je zadnja vanjska evaluacija Frontexa objavljena u srpnju 2015., a Uredba (EU) 2019/1896 odobrena je bez procjene učinka. Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od kraja 2016. (godine u kojoj su stupile na snagu nove odgovornosti Frontexa) do veljače 2020.

Cjelokupno gledajući, Sud je utvrdio da potpora koju Frontex pruža državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu u borbi protiv nezakonitog useljavanja i prekograničnog kriminala nije dovoljno djelotvorna. Sud je utvrdio da Frontex nije u cijelosti ispunio svoj mandat iz 2016. te ističe niz rizika povezanih s mandatom Frontexa iz 2019.

Sud je utvrdio da je uspostavljen funkcionalan okvir za razmjenu informacija u svrhu pružanja potpore borbi protiv nezakonitog useljavanja, ali taj okvir nije funkcionirao dovoljno dobro da se njime omogući pružanje točnih, potpunih i ažuriranih informacija o stanju na vanjskim granicama EU-a. Još nije uspostavljen odgovarajući okvir za razmjenu informacija o prekograničnim kriminalu. To utječe na kapacitet Frontexa i država članica da prate vanjske granice i da po potrebi brzo reagiraju na sve otkrivene prijetnje.

Frontex je imao poteškoća s upotrebom izvješća nacionalnih tijela za kontrolu granica podnesenih u okviru Europskog sustava nadzora granica te postoje pravna ograničenja u pogledu upotrebe podataka pohranjenih u sustavima na razini EU-a za potrebe analize rizika. Osim toga, Frontex ne može primijeniti zajednički integrirani model analize rizika koji primjenjuje većina država članica.

Kontinuirani problemi povezani s potpunošću i kvalitetom podataka otežavaju proces prikupljanja podataka u okviru Frontexove procjene osjetljivosti, iako bi države članice trebale dostaviti Frontexu informacije koje su mu potrebne.

Kad je riječ o zajedničkim operacijama, Frontex u okviru svojih svakodnevnih aktivnosti još ne raspoređuje resurse za sprječavanje, otkrivanje i suzbijanje prekograničnog kriminala na dovoljno razrađen način. Budući da u Frontexovim operativnim izvješćima nedostaju informacije o stvarnim troškovima i uspješnosti, njima se ne pružaju odgovarajuće informacije za donositelje odluka.

Frontex nije poduzeo potrebne mjere kako bi prilagodio svoju strukturu u svrhu ispunjavanja mandata koji mu je povjeren 2016. godine. Sud je utvrdio nedostatke u planiranju ljudskih resursa u odjelima za analizu rizika i procjenu osjetljivosti, kao i u komunikaciji među odjelima obuhvaćenima revizijom, kojima se stvara bitan rizik za djelotvornost nove operativne uloge Frontexa.

Naposljetku, Sud smatra da postoji znatan rizik da će Frontex imati poteškoća u ispunjavanju mandata koji mu je povjeren Uredbom (EU) 2019/1896. Eksponencijalno povećanje resursa koji se Frontexu stavljaju na raspolaganje dogovoreno je bez procjene potreba i njegova učinka na države članice, kao i bez evaluacije aktivnosti Frontexa od 2015. godine nadalje.

Na temelju tih zaključaka, Sud upućuje posebne preporuke Frontexu i Komisiji u svrhu:

• poboljšanja okvira za razmjenu informacija i europske slike stanja;
• ažuriranja i primjenjivanja zajedničkog integriranog modela analize rizika i jamčenja pristupa drugim izvorima informacija;
• povećanja potencijala procjene osjetljivosti;
• poboljšanja operativnog odgovora Frontexa;
• pružanja odgovora na izazove povezane s novim mandatom Frontexa.

Uvod

Šengenskom konvencijom koja je stupila na snagu 1995. godine ukinute su unutarnje granice i uspostavljen je šengenski prostor za slobodno i neograničeno kretanje ljudi. Šengensko područje trenutačno obuhvaća 26 europskih zemalja¹.

U zaključcima sa sastanka na vrhu EU-a održanog u prosincu 2001. u Laekenu države članice navele su sljedeće: „Bolje upravljanje kontrolom vanjskih granica Unije pomoći će u borbi protiv terorizma, organiziranog nezakonitog useljavanja i trgovanja ljudima. Vijeće EU-a traži od Vijeća i Komisije da osmisle mehanizme za suradnju među službama odgovornima za kontrolu vanjskih granica te da istraže pod kojim bi uvjetima bilo moguće uspostaviti mehanizam ili zajedničke službe za kontrolu vanjskih granica.”²

Kako bi se uspostavilo europsko integrirano upravljanje granicama, Europski parlament, Vijeće i Komisija osnovali su 2004. godine³ Frontex⁴. Pri osnivanju te agencije polazilo se od toga da se odgovornost za kontrolu i nadzor vanjskih granica dijeli s državama članicama, što nije izmijenjeno naknadnim izmjenama Uredbe o osnivanju Frontexa.

Prvotni mandat te agencije bio je unaprijediti i podupirati međuagencijsku i operativnu suradnju agencija država članica za kontrolu granica te osmisliti i promicati zajedničke politike u području osposobljavanja, procjene rizika i zajedničkih operacija. U skladu s time izvorni naziv te agencije bio je „Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije”.

Uredba o osnivanju Frontexa mijenjana je četiri puta: 2007.⁵, 2011.⁶, 2016.⁷ i 2019. godine⁸, pri čemu su svakom izmjenom mandat i funkcije te agencije pustupno proširene, a njezin proračun povećan (s 19 milijuna eura 2006. godine na 330 milijuna eura 2019. godine).

Prvom izmjenom iz 2007. izvorni mandat Frontexa proširen je na temelju takozvane „Uredbe RABIT”, kojom je Frontexu omogućeno da raspoređuje jedinice za brzu intervenciju na granicama. Te bi jedinice intervenirale na ograničeno razdoblje na zahtjev bilo koje države članice koja se suočava s hitnim i izvanrednim situacijama uslijed masovnog priljeva migranata nezakonitim kanalima. U toj je uredbi prvi put bilo riječi o „imigraciji”, odnosno useljavanju, fenomenu koji se nije spominjao u Uredbi iz 2004. godine.

Povećanje migracijskih tokova u području Sredozemnog mora, u prvom redu uzrokovano političkim događajima u sjevernoj Africi, u spoju s nedostatcima i ograničenjima u pogledu operativnih aktivnosti Frontexa dovelo je 2011. do druge izmjene akta o osnivanju Frontexa. Glavne izmjene obuhvaćale su Frontexovu uporabu informacijskih sustava, među ostalim u okviru europskog sustava nadzora granica, veću ulogu u koordiniranju zajedničkih operacija vraćanja, zajedničkih operacija i pilot-projekata te novu mogućnost Frontexa da nabavi opremu samostalno ili u suvlasništvu s određenom državom članicom, kao i da uputi službenike za kontakt u treće zemlje.

Tijekom migracijskog vrhunca 2015. godine suzakonodavci EU-a i Komisija zauzeli su stajalište da Frontex, koji je imao ograničene ovlasti za pružanje potpore državama članicama u osiguravanju njihovih vanjskih granica, nema dovoljno osoblja i opreme. Frontex se za svoje resurse oslanjao na dobrovoljne doprinose država članica i nije imao ovlasti za provedbu operacija upravljanja granicama te potraga i spašavanja. Frontex je izrazio zabrinutost zbog toga što bi ta ograničenja mogla umanjiti njegovu mogućnost da djelotvorno uzme u obzir stanje uzrokovano izbjegličkom krizom i da ga popravi. To je 2016. dovelo do treće izmjene Uredbe o osnivanju Frontexa⁹, koja je stupila na snagu 6. listopada 2016., kao i do preimenovanja Frontexa u „Agenciju za europsku graničnu i obalnu stražu” s proširenim zadaćama i ovlastima i u pogledu operativnog aspekta i u pogledu aspekta praćenja/koordinacije upravljanja granicama. Tom je uredbom ujedno osnovana europska granična i obalna straža, koja se sastoji od Frontexa i nacionalnih tijela odgovornih za upravljanje granicama.

U članku 4. Uredbe (EU) 2016/1624 definiraju se sastavni dijelovi europskog integriranog upravljanja granicama (vidjeti okvir 1.). Prvi je put zakonodavstvom predviđen cilj europskog integriranog upravljanja granicama, a to je, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 2. predmetne uredbe, „učinkovito upravljati prelascima vanjskih granica i rješavati izazove povezane s migracijama i mogućim budućim prijetnjama na tim granicama, te tako doprinijeti borbi protiv teških kaznenih djela s prekograničnim obilježjem i osigurati visoku razinu unutarnje sigurnosti u Uniji. Istodobno je nužno postupati uz puno poštovanje temeljnih prava i na način kojim se štiti slobodno kretanje osoba u Uniji.”

Ambicija suzakonodavaca EU-a i Komisije bila je uspostaviti snažniju i u cijelosti operativnu europsku graničnu i obalnu stražu „kako bi se otklonile zabrinutosti građana u pogledu sigurnosti i zaštite Unije”¹⁰. U skladu s time, u rujnu 2018., tj. samo dvije godine nakon što je prethodna izmjena stupila na snagu, Europska komisija iznijela je prijedlog nove uredbe o Frontexu. Vijeće je navelo hitnu potrebu kao obrazloženje za izostanak procjene učinka novog zakonodavstva ili evaluacije prethodnog mandata. Nova uredba stupila je na snagu 4. prosinca 2019. U Prilogu I. prikazane su glavne promjene u mandatu Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu uvedene izmjenama predmetne uredbe iz 2016. i 2019. godine.

Glavna mjera uvedena tim izmjenama bila je uspostava stalnih snaga, prvog jedinstvenog tijela EU-a za izvršavanje zakonodavstva. Cilj tog tijela bio je premostiti „jaz između sposobnosti i očekivanja” koji proizlazi iz ovisnosti Frontexa o doprinosima koje države članice / zemlje pridružene Schengenu daju u područjima službenika graničnog nadzora i opreme. Stalne snage sastojat će se od statutarnog osoblja Frontexa i članova osoblja koje su europske zemlje obvezne uputiti na rad u Frontexu te će se postupno proširivati dok njihov broj ne dosegne 10 000 članova osoblja do 2027., uključujući 3 000 službenika graničnog i obalnog nadzora te pratitelja i stručnjaka za vraćanje (vidjeti sliku 1. i sliku 2.). Istodobno je predviđeno povećanje proračuna Frontexa s 460 milijuna eura 2020. na prosječno 900 milijuna eura godišnje u svrhu osiguravanja sredstava za ažurirane zadaće i funkcije Frontexa¹¹ (vidjeti sliku 3.).

Izvor: Sud, na temelju godišnjih izvješća Frontexa.

Izvor: Sud, na temelju Uredbe (EU) 2019/1896.

Izvor: Sud, na temelju godišnjih izvješća Frontexa.

Sljedeće zadaće smatraju se primarnim aktivnostima Frontexa namijenjenima pružanju potpore državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu u upravljanju vanjskim granicama EU-a, a Frontex ih je opisao na sljedeći način:

• praćenje stanja u svrhu pružanja što detaljnije, točnije i ažuriranije slike stanja na vanjskim granicama EU-a;
• analiza rizika u svrhu dobivanja slike o obrascima i trendovima u područjima nezakonitih migracija i prekograničnih kriminalnih aktivnosti na vanjskim granicama, uključujući trgovinu ljudima;
• procjene osjetljivosti u svrhu ocjenjivanja kapaciteta i spremnosti svake države članice za suočavanje s izazovima na svojim vanjskim granicama, uključujući migracijski pritisak;
• zajedničke operacije i brze intervencije na granicama (poznate kao operativni odgovor), koje koordinira i organizira Frontex i čija je svrha pomoći državama članicama u vanjskim područjima koja su pod znatnim migracijskim pritiscima. Frontex u okviru svojih operacija raspoređuje timove europske granične i obalne straže zajedno s plovilima, zrakoplovima, vozilima i drugom tehničkom opremom koju stavljaju na raspolaganje države članice;
• operacije vraćanja kojima se državama članicama na njihov zahtjev ili na inicijativu Frontexa pomaže u provedbi operacija vraćanja organiziranjem ili koordiniranjem nacionalnih i zajedničkih operacija među različitim državama članicama, pružajući im pomoć u operacijama prisilnog vraćanja i dobrovoljnim odlascima, kao i organiziraju ili koordiniraju operacije vraćanja u kojima prijevozno sredstvo i službenike za pratnju osigurava zemlja odredišta izvan EU-a;
• osposobljavanje djelatnika Frontexa u svrhu izrade programa osposobljavanja i specijaliziranih tečajeva u nizu područja kako bi se zajamčilo da je stručno znanje službenika graničnog nadzora diljem Europe na najvišoj razini.

Operativni troškovi tih aktivnosti prikazani su na slici 4.

Izvor: Sud, na temelju financijskih izvještaja Frontexa.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je u okviru ove revizije ispitao četiri primarne aktivnosti Frontexa od njih šest kako bi utvrdio koliko je djelotvorno Frontex njima doprinio provedbi europskog integriranog upravljanja granicama i koliko se dobro Frontex pripremio za ispunjavanje svojeg novog mandata.

Kako bi odgovorio na glavno revizijsko pitanje, Sud se usredotočio na tri potpitanja:

1. Ispunjava li Frontex svoj mandat iz 2016. u pogledu borbe protiv nezakonitog useljavanja?
2. Ispunjava li Frontex svoj mandat iz 2016. u pogledu borbe protiv prekograničnog kriminala?
3. Je li Frontex dobro pripremljen za ispunjavanje svojeg novog i proširenog mandata iz 2019.?

Sud je 2019. objavio izvješće o Frontexovim operacijama vraćanja (28 % operativnih troškova)¹². Ova revizija uspješnosti usmjerena je na druge četiri glavne aktivnosti Frontexa: praćenje stanja, analizu rizika, procjenu osjetljivosti i operativni odgovor. Budući da je upravljanje udruženim resursima (9 %) komplementarno operativnom odgovoru (48 %), ono je neizravno obuhvaćeno opsegom revizije koju je proveo Sud. Te su aktivnosti zajedno činile 64 % operativnih troškova Frontexa 2019. godine koji su ukupno iznosili 236,7 milijuna eura (vidjeti sliku 4.).

Ovo je prvi put da je Sud razmotrio način na koji Frontex obavlja aktivnosti definirane u Uredbi iz 2016. Ovo se izvješće objavljuje u pravom trenutku jer je zadnja vanjska evaluacija Frontexa objavljena u srpnju 2015., a Uredba (EU) 2019/1896 odobrena je bez procjene učinka.

Svrha je tih primarnih aktivnosti Frontexa pružiti potporu nacionalnim tijelima, djelujući i u nacionalnom interesu i u interesu EU-a, u djelotvornoj kontroli njihovih vanjskih granica, te se one uzajamno pojačavaju. Neuspjeh u jednom području aktivnosti može imati nepovoljan učinak na druga područja aktivnosti. S druge strane, djelotvorno provođenje jedne aktivnosti može imati povoljan učinak na aktivnosti u drugim područjima. Na primjer, točno utvrđivanje i otklanjanje određene osjetljivosti utvrđene tijekom procjene osjetljivosti može dovesti do unaprjeđenja operativne kontrole, čime se poboljšava informiranost o stanju i omogućava cjelovitija analiza rizika (vidjeti sliku 5.).

Izvor: Sud.

Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od kraja 2016. (godine u kojoj su stupile na snagu nove odgovornosti Frontexa) do veljače 2020. Aktivnosti Frontexa u vezi s poštovanjem i zaštitom temeljnih prava nisu obuhvaćene opsegom ove revizije.

Sud je u svrhu provedbe ove revizije posjetio subjekt revizije, tj. Frontex, i sastao se s predstavnicima raznih odjela te agencije. Sud je također održao sastanke s graničnim tijelima Poljske i Italije, dviju zemalja koje su odabrane za uzorak zemalja u kojima je Frontex provodio zajedničke kopnene, zračne i pomorske operacije, te je posjetio objekte u kojima su se te operacije provodile. Sud je preostalim državama članicama poslao upitnik, na koje je odgovore dostavilo 20 država članica od njih ukupno 25 (vidjeti Prilog II. – Cipar, Grčka, Irska, Nizozemska i Slovenija nisu dostavili odgovore). Naposljetku, revizijske aktivnosti Suda uključivale su pregled dokumentacije koju su dostavili Frontex te talijanska i poljska nacionalna tijela, kao i izvješća i dokumenata koje su objavila nacionalna tijela, istraživačka tijela i akademici.

Opažanja

Postoje nedostatci u informacijama koje su dostupne Frontexu i u njegovim aktivnostima za borbu protiv nezakonitog useljavanja

Sud je u ovom odjeljku ispitao ispunjava li Frontex svoj mandat iz 2016. u pogledu borbe protiv nezakonitog useljavanja na sljedeće načine:

1. upotrebom okvira za razmjenu informacija u svrhu pružanja detaljne, točne i ažurirane slike stanja na vanjskim granicama EU-a;
2. obavljanjem svojih aktivnosti na način da pruža potporu državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu; te
3. pružanjem informacija o učinku ili trošku svojih aktivnosti.

Nalazi Suda sažeto su prikazani na slici 6.

Izvor: Sud.

U okviru za razmjenu informacija postoje nedostatci i nedosljednosti

Praćenje stanja

Uredbom (EU) br. 1052/2013 uspostavljen je Europski sustav nadzora granica (EUROSUR)¹³, okvir za razmjenu informacija i suradnju između Frontexa i različitih nacionalnih tijela uključenih u nadzor granica. Kao dio tog okvira Frontex razmjenjuje informacije s državama članicama u sklopu europske slike stanja. Europska slika stanja grafičko je sučelje na kojem se prikazuju podatci o incidentima u gotovo stvarnom vremenu te informacije koje su prikupljene od različitih nacionalnih graničnih tijela i koje su objedinjene u nacionalnom koordinacijskom centru, kao i podatci prikupljeni uporabom alata za nadzor, kao što su senzori, platforme i drugi izvori (vidjeti sliku 7.). Na taj način Frontex nastoji pružiti potporu državama članicama poboljšavanjem praćenja stanja i sposobnosti reagiranja duž vanjskih granica i u predgraničnom području.

Izvor: Sud.

Tom se uredbom, kojom se razrađuje šengenska pravna stečevina, od država članica / zemalja pridruženih Schengenu traži da evidentiraju sve relevantne događaje do kojih dođe duž granica između kopnenih graničnih prijelaza (poznate kao „zelene granice”) i morskih granica (poznate kao „plave granice”). U skladu s tom uredbom države članice nisu dužne prijavljivati događaje do kojih dođe na samim graničnim prijelazima.

Cilj te uredbe bio je da se Frontexu pružaju razumno pouzdane informacije u svrhu stjecanja slike stanja u pogledu događaja do kojih je došlo na vanjskim granicama duž glavnih migracijskih ruta, npr. u središnjem, istočnom i zapadnom Sredozemlju, kao i na kopnenoj ruti u zapadnom Balkanu. Međutim, u tematskom izvješću br. 20/2019¹⁴ Sud je utvrdio da postoje nedostatci u provedbi te uredbe u državama članicama (vidjeti okvir 2.).

Povrh izuzeća u pogledu kopnenih i morskih graničnih prijelaza države članice / zemlje pridružene Schengenu nisu obvezne prijavljivati ni nezakonite prijelaze zračnih granica, ni preko zračnih graničnih prijelaza ni ulaske u nacionalni zračni prostor. Iako manji dio država članica / zemalja pridruženih Schengenu dobrovoljno prijavljuje događaje do kojih dođe na graničnim prijelazima, većina njih to ne čini. To znači da se informacijama koje Frontex objedinjuje u okviru europske slike stanja ne pruža slika stanja na zračnim granicama EU-a u gotovo stvarnom vremenu, kao ni na kopnenim ili morskim graničnim prijelazima. To potvrđuju i odgovori država članica na upitnik koji im je Sud poslao.

Nadalje, na razini država članica ne primjenjuje se nijedan dogovoreni zajednički standard u vezi s funkcionalnostima njihove opreme za nadzor granica ili druge opreme za kontrolu. Time se Frontexu otežava utvrđivanje mogućih osjetljivosti povezanih s kapacitetima država članica za otkrivanje događaja tijekom kontrole granica te može doći do neotkrivenih prijelaza granica i time prijavljivanja manjeg broja događaja u Eurosuru od stvarnog.

Uspostava mreže nacionalnih koordinacijskih centara u 30 država članica / zemalja pridruženih Schengenu može se smatrati znatnim postignućem. Nacionalni koordinacijski centri koordiniraju i razmjenjuju informacije između tijela odgovornih za nadzor vanjskih kopnenih i morskih granica na nacionalnoj razini, kao i drugih nacionalnih koordinacijskih centara i Frontexa. U slučajevima u kojima je u kontrolu granica uključeno nekoliko nacionalnih tijela nacionalni koordinacijski centri često služe kao „platforma” za poticanje međuagencijske suradnje između nekoliko organizacija koje pripadaju različitim ministarstvima. Nacionalni koordinacijski centri odgovorni su za održavanje nacionalne slike stanja.

Međutim, predmetna mreža nije u cijelosti uspostavila sve funkcije predviđene relevantnom uredbom. Na primjer, operativni i analitički slojevi Eurosura nisu uspostavljeni na sveobuhvatan i dosljedan način. Prilog III. sadržava informacije o funkcijama predviđenima relevantnom uredbom i njihovu uvođenju u različitim državama članicama i zemljama pridruženima Schengenu.

Analiza rizika

Frontex je imao poteškoća s upotrebom podataka iz Eurosura za potrebe statističke analize rizika jer države članice / zemlje pridružene Schengenu ne podnose svoja izvješća u Eurosuru na dosljedan način te ih podnose u različitim oblicima, kao što je navedeno u okviru 2. Nadalje, izvješća u okviru analitičkih i operativnih slojeva podnose se tek na minimalnoj razini zbog zabrinutosti država članica u pogledu sigurnosti te se Frontex ne može osloniti na ta izvješća za provedbu analize rizika na razini EU-a. Operativni sloj u većini slučajeva ne sadržava informacije o resursima ili operativnim podslojevima jer predmetna mreža nije bila certificirana do siječnja 2018.¹⁵ Kako bi se nadišli ti problemi s Eurosurom, odjel Frontexa za analizu rizika traži statističke podatke od mreže Frontexa za analizu rizika (FRAN) koje države članice / zemlje pridružene Schengenu dostavljaju izravno iz svojih nacionalnih sustava i koji uključuju podatke o svim vrstama granica.

Aktivnosti Frontexa nisu bile dovoljno razrađene da se pruži djelotvorna potpora državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu

Praćenje stanja

Frontex nacionalnim tijelima svakodnevno šalje pravodobne i relevantne informacije o stanju na vanjskim granicama u okviru europske slike stanja. Frontex ujedno pruža informacije o posebnim događajima do kojih je došlo u operativnim područjima u kojima se provode njegove zajedničke operacije. Osim toga, Frontex nudi usluge kojima se pruža potpora i dodana vrijednost operativnim aktivnostima država članica. Ujedno stavlja na raspolaganje platforme za nadzor u stvarnom vremenu (kao što je zračni nadzor) koje su omogućile operativne odgovore na događaje u stvarnom vremenu u slučajevima u kojima su prisutni resursi država članica / zemalja pridruženih Schengenu ili resursi u okviru zajedničkih operacija. To može biti vrlo korisno u kriznim situacijama. Države članice potvrdile su korisnost tih usluga u svojim odgovorima na upitnik Suda.

Međutim, kao što je opisano u okviru 2. i odlomku 24., Frontexu je teško dobiti sliku o stanju u pogledu događaja na vanjskim granicama u gotovo stvarnom vremenu zbog određenih nedostataka u kvaliteti podataka na kojima se temelji europska slika stanja (riječ je o nedostatcima u pogledu potpunosti, dosljednosti i pravodobnosti podataka). Ono što se dobiva je niz pojedinačnih nacionalnih slika stanja, a ne jedna jedinstvena europska slika. Nažalost, taj problem nije riješen prethodnim pokušajima usklađivanja unosa podataka (od kojih se posebno ističe donošenje različitih izmjena priručnika za Eurosur).

Analiza rizika

Od osnivanja Frontexa 2004. analiza rizika jedna je od njegovih temeljnih zadaća. Cilj je te analize rizika pružiti informacije za donošenje odluka na razini Frontexa, država članica i Komisije. Analiza rizika služi kao temelj za aktivnosti Frontexa, npr. za utvrđivanje novih načina rada i migracijskih ruta, kao i za borbu protiv prekograničnog kriminala utvrđivanjem krijumčarskih ruta te otkrivanjem krivotvorenih isprava i trgovanja ljudima, što su sve područja obuhvaćena operativnim mandatom Frontexa.

Osim informacija u Eurosuru Frontex prikuplja i širok raspon podataka od država članica, tijela EU-a, partnerskih zemalja i organizacija, kao i u sklopu vlastitih operacija (posebno tijekom razgovora za prihvat migranata i informativnih sastanaka) kako bi se utvrdili ključni čimbenici koji utječu na migracijske trendove i koji ih pokreću. To uključuje procjene podataka o topografiji, demografiji, sprječavanju kriza, geopolitici i obavještajnih podataka, koji nisu dostupni u Eurosuru. Frontex upotrebljava i podatke iz otvorenih izvora (npr. podatke drugih partnera na razini EU-a i međunarodnih organizacija) o stanju na europskim granicama i izvan njih. FRAN, posebna mreža obavještajnih stručnjaka i analitičara rizika, izrađuje tromjesečna izvješća.

Odjel Frontexa za analizu rizika izrađuje sljedeće glavne dokumente:

• godišnju analizu rizika;
• posebne analize rizika za zapadni Balkan i istočne granice EU-a;
• ad hoc informativne sažetke o novim rizicima, koji se često izrađuju kao odgovor na posebne zahtjeve za informacije koje šalje Komisija ili Vijeće.

Aktivnosti Frontexa u području analize rizika doprinijele su uspostavi mreže FRAN, zajednice europskih analitičara rizika i obavještajnih stručnjaka. Dogovaranjem i primjenom zajedničkih standarda Frontex je olakšao komunikaciju među kolegama iz različitih zemalja. Osim toga, svaka država članica preko FRAN-a ima pristup podatcima drugih država članica koji su povezani s FRAN-om za potrebe svojih nacionalnih aktivnosti analize rizika.

Međutim, zbog pravnih razloga i u svrhu zaštite podataka Frontex za potrebe svoje analize rizika ne može pristupiti podatcima dostupnima u paneuropskim sustavima kojima upravlja eu-LISA¹⁶ (agencija odgovorna za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima), koji čine ključne instrumente za provedbu politika EU-a u području azila, upravljanja granicama i migracija. U okviru tih sustava, u kojima se evidentiraju podatci o vizama, zahtjevima za azil i kretanju osoba, kao i podatci o nestalim osobama (posebno djeci) i informacije o određenim obilježjima, Frontexu nisu dostupna nikakva statistička izvješća koja bi mogao upotrijebiti za potrebe analize rizika, osim javno dostupnih statističkih podataka.

Frontexu je povjerena zadaća razvoja¹⁷ zajedničkog integriranog modela analize rizika (CIRAM) koji bi Frontex i države članice trebali primjenjivati¹⁸. Od 20 država članica koje su odgovorile na upitnik Suda njih 95 % primjenjuje tu zajedničku metodologiju u svojoj nacionalnoj analizi rizika. Međutim, sam Frontex ne može primijeniti taj model jer ne može na odgovarajući način procijeniti osjetljivost određenih dijelova granica (vidjeti okvir 3.). Iako države članice / zemlje pridružene Schengenu obavještavaju odjel Frontexa za procjenu osjetljivosti o svojim resursima za kontrolu granica i pripadajućim planovima raspoređivanja, u vrijeme provedbe revizije taj odjel nije prosljeđivao te informacije odjelu Frontexa za analizu rizika.

Države članice navele su u odgovorima na upitnik Suda da cijene kvalitetu dokumenata koje Frontex izrađuje na temelju analize rizika. Međutim, također su navele da nedostatak zajedničkog, strukturiranog distribucijskog sustava ograničava dostupnost i učinak tih dokumenata. Na primjer, Frontexova jedinstvena kontaktna točka (FOSS) jedina je službena zajednička platforma za razmjenu informacija među europskim službenicima graničnog nadzora, a države članice smatraju da su informacije dostupne na toj platformi vrlo korisne za aktivnosti službenika graničnog nadzora. Međutim, pristup FOSS-u ograničen je na službenike graničnog nadzora koji sudjeluju u operacijama Frontexa i oni mogu pristupiti FOSS-u samo dok su raspoređeni na dužnost. Osim toga, Zajednički istraživački centar (JRC), na čijoj se tehnologiji FOSS temelji, više ne stavlja na raspolaganje ažuriranja softvera i ne pruža usluge održavanja ili korisničke podrške. To vodi do rizika za kontinuitet djelovanja te platforme i time za informacije koje ona sadržava. Dosad se na razini Frontexa nije raspravljalo o zamjeni FOSS-a.

Procjena osjetljivosti

U okviru procjene osjetljivosti Frontex je dužan pratiti i procijeniti dostupnost tehničke opreme, sustava, kapaciteta, resursa i infrastrukture država članica, kao i dostupnost osoblja koje je odgovarajuće osposobljeno i ima odgovarajuće vještine potrebne za kontrolu granica. Države članice dužne su dostaviti odjelu za procjenu osjetljivosti potrebne informacije kako bi se omogućilo obavljanje te procjene. Cilj je procijeniti sposobnost i spremnost država članica za suočavanje sa sadašnjim i budućim prijetnjama i izazovima na vanjskim granicama. Tom bi se procjenom trebala uzeti u obzir sposobnost država članica da provedu sve zadaće upravljanja granicama, uključujući njihovu sposobnost suočavanja s potencijalnim dolaskom velikog broja ljudi na njihovo državno područje.

Godina 2020. bila je četvrta godina provedbe procjene osjetljivosti nakon njezina uvođenja Uredbom 2016/1624. Tijekom tog razdoblja Frontex je sastavio sliku kapaciteta i osjetljivosti država članica na pojedinim dijelovima granica kakva dotad nije bila dostupna, kao što su države članice navele i u svojim odgovorima na upitnik Suda. Procjene osjetljivosti iz 2017. i 2018. dovršene su unatoč ozbiljnim ograničenjima resursa, što je utjecalo na kvalitetu rada. Na primjer, 2016. u Frontexu su za tu zadaću bila predviđena tek tri radna mjesta te je 2018. taj broj porastao na 23 radna mjesta (od kojih je popunjeno njih 15), a 2019. na 25 radnih mjesta (od kojih je popunjeno njih 23). Sud je ispitao uzorak od pet procjena osjetljivosti i utvrdio da odjel za procjenu osjetljivosti nije uočio činjenicu da jedna država članica 2017. i 2018. nije prijavila jedan od svojih kopnenih graničnih prijelaza, što znači da on nije obuhvaćen procjenom koju je taj odjel obavio.

Proces procjene osjetljivosti unaprjeđivao se kako se njegova metodologija razrađivala. Međutim, iako su države članice dužne dostavljati pouzdane podatke, odjel Frontexa za procjenu osjetljivosti i dalje izvješćuje o kontinuiranim problemima povezanima s nepotpunim i nekvalitetnim podatcima država članica na kojima se taj postupak temelji. Na primjer, stope potpunosti podataka država članica / zemalja pridruženih Schengenu kretale su se 2019. od 53 % do 98 %. U odgovorima na upitnik Suda dvije države članice koje su odbile pružiti Frontexu zatražene informacije navele su kao obrazloženje nacionalnu sigurnost.

Konačno, u skladu s odredbama Uredbe iz 2016. proces procjene osjetljivosti trenutačno je ograničen na nacionalne kapacitete i osjetljivosti. Te se procjene nisu obavile na razini EU-a ni na regionalnoj razini. Sud je utvrdio da bi procjena na razini cijelog EU-a:

• bila najprikladnija u kontekstu budućeg raspoređivanja stalnih snaga Frontexa. Time bi se omogućila redovita evaluacija kapaciteta Frontexa za odgovor na izazove na vanjskim granicama;
• omogućila utvrđivanje sličnih osjetljivosti u susjednim zemljama ili zemljama koje su dio istog regionalnog operativnog okruženja. Takve osjetljivosti vode do međuovisnosti relevantnih država članica;
• omogućila evaluaciju opsega i učinkovitosti suradnje različitih uključenih agencija EU-a¹⁹.

Operativni odgovor

Od osnivanja Frontexa njegov operativni odgovor bio je prije svega usmjeren na pružanje potpore državama članicama u borbi protiv nezakonitog useljavanja, velikim dijelom provedbom zajedničkih operacija na vanjskim granicama (uglavnom na moru, ali i na kopnu ili u zračnim lukama). Takve operacije provode se i s pomoću nacionalnih resursa i s pomoću udruženih (ljudskih i tehničkih) resursa zemalja sudionica ili resursa koje je stavio na raspolaganje Frontex, koji je zadužen za koordinaciju tih operacija. Države članice podnose zahtjeve za provedbu takvih operacija, koje Frontex kategorizira prema prioritetu ovisno o njihovoj važnosti i dostupnim resursima te se one provode u skladu s relevantnim operativnim planom.

Zajedničke operacije

S obzirom na smještaj većine nezakonitih migracijskih ruta prema Europskoj uniji gotovo 80 % proračuna Frontexa za zajedničke operacije izdvaja se za operacije na moru. Nekima od tih operacija (npr. Minerva i Poseidon) obuhvaćene su i provjere na graničnim prijelazima, ali glavni naglasak u prvom se redu stavlja na nadzor granica te je većina operacija u provedbi od 2006. i 2007. godine. Sud iznosi detaljnije informacije o zajedničkim pomorskim operacijama Frontexa u Prilogu IV. Svi dionici s kojima je Sud obavio razgovor potvrdili su djelotvornost potpore pružene sredozemnim državama članicama za upravljanje migracijskim pritiscima u posljednjih 15 godina te ona nije dodatno analizirana u okviru ove revizije.

Većinu od preostalih 20 % proračuna za zajedničke operacije Frontex izdvaja za uspostavu kontaktnih točaka u morskim i zračnim lukama te na kopnenim graničnim prijelazima, u okviru kojih Frontex stavlja na raspolaganje službenike graničnog nadzora na ključnim točkama na vanjskim granicama EU-a. U okviru ove revizije procijenjena je dodana vrijednost kopnenih i zračnih kontaktnih točaka Frontexa (međunarodne zračne luke smatraju se vrlo izloženima nezakonitim migracijama). Zaključeno je da one imaju malen utjecaj na cjelokupnu kontrolu granica. Razlog tomu leži u malom broju raspoređenih ljudskih resursa, kratkom trajanju njihova raspoređivanja i malom broju kontaktnih točaka koje sudjeluju u operacijama.

Brza intervencija na granicama

Država članica koja se suočava s hitnim i iznimnim pritiskom na svojim vanjskim granicama, posebno u slučajevima u kojima velik broj državljana zemalja izvan EU-a pokušava nezakonito ući na njezino državno područje, može zatražiti od Frontexa da na njezinu državnom području u ograničenom razdoblju provede brzu intervenciju na granicama. Dosad je taj mehanizam aktivirala samo Grčka, i to u četiri navrata.

Za djelotvornost Frontexovih brzih intervencija na granicama potrebno je da su svi koji su uključeni u taj proces upoznati s njime, kao i da su u državama članicama uspostavljeni djelotvorni mehanizmi za upućivanje zahtjeva za takve intervencije (vidjeti okvir 4.).

Pričuve ljudskih resursa

U skladu s Uredbom (EU) 2016/1624 Frontex je, među ostalim, uspostavio pričuvne timove europske granične i obalne straže, uključujući snage za brzu reakciju i pričuvu tehničke opreme. Frontex svoj doprinos timovima europske granične i obalne straže daje u obliku članova timova koje su države članice / zemlje pridružene Schengenu uputile na rad u Frontex na temelju godišnjih otvorenih poziva na iskaz interesa (vidjeti sliku 8.). Prema navodima Frontexa raspoređivanje upućenih članova tima služi kao test – iako u vrlo malom opsegu – za novi model raspoređivanja ljudskih resursa u skladu s Uredbom iz 2019.

Frontex procjenjuje svoje potrebe za ljudskim resursima i tehničkom opremom na godišnjoj razini na temelju prioriteta utvrđenih provedbom analize rizika i informacija dostupnih iz prethodne godine, odnosno na temelju analize podataka prikupljenih raspoređivanjem ljudskih resursa te djelotvornosti i učinkovitosti različitih vrsta tehničke opreme. Na temelju tih informacija Frontex pokreće pregovarački proces (tzv. godišnji bilateralni pregovori), na temelju kojeg se utvrđuje doprinos svake pojedinačne zemlje operativnim aktivnostima.

Izvor: Sud.

Sud je utvrdio da su države članice ispunile svoje obveze u pogledu uspostave snaga za brzu reakciju. Komisija je kao razlog za uspostavu stalnih snaga s 10 000 članova²⁰ navela činjenicu da se države članice nisu obvezale osigurati dovoljnu količinu ljudskih resursa. Međutim, Sud je utvrdio da se većina tog manjka ljudskih resursa (85 % 2019. godine) može svrstati u tri kategorije stručnjaka u zajedničkim operacijama Frontexa od njih ukupno 17 (službenik za napredni pregled isprava, službenik za nadzor granica i službenik za otkrivanje ukradenih vozila). Povrh toga, države članice / zemlje pridružene Schengenu na cjelokupnoj razini raspoređuju veći broj članova timova nego što je dogovoreno tijekom pregovora (vidjeti sliku 9.).

Izvor: Sud, na temelju izvješća Frontexa o operativnim resursima.

Sud je utvrdio da Frontex nije pridao dovoljno važnosti ulozi kulturnog posrednika ili načinu na koji se potrebne vještine i stavovi razlikuju od vještina i stavova usmenih prevoditelja. Taj profil nije bio uključen u odluku Upravnog odbora br. 38/2016 kojom su utvrđeni profili službenika graničnog nadzora u timovima europske granične i obalne straže. Osim toga, nije bio uključen ni u odluku Upravnog odbora iz 2020.²¹ o uspostavi stalnih snaga. Umjesto toga, u toj je odluci kulturno posredovanje uključeno među zadaće koje trebaju obavljati stručnjaci za vraćanje te se njome od službenika za izvješćivanje tražilo napredno poznavanje kulture zemalja podrijetla i tranzita.

Uloga je usmenog prevoditelja olakšati komunikaciju vođenjem računa o tome da su sve primjedbe točno prevedene, dok kulturni posrednik mora razumjeti kulturne razlike i društvene norme različitih kultura te istodobno uliti povjerenje u osobe koje su nedavno stigle na granicu kako bi se omogućila neometana komunikacija. Tijekom pomorskih operacija kulturni posrednici na mjestu prihvata stupaju u kontakt s migrantima koji su dugo i naporno putovali i koji su često psihološki traumatizirani zbog izloženosti trgovanju ljudima, rodno uvjetovanom nasilju ili mučenju. Uloga posrednika ključna je u procesu prihvata i prikupljanja obavještajnih podataka (o pomagačima, rutama, načinima rada itd.) te posrednici doprinose provedbi ključnih Frontexovih procesa kao što je analiza rizika.

Frontex nije pružio informacije o učinku ili trošku svojih aktivnosti

U skladu s člankom 8. stavkom 3. Uredbe (EU) 2016/1624 Frontex „javnosti pruža točne i sveobuhvatne informacije o svojim aktivnostima”.

Iako Frontex objavljuje opsežne informacije o svojim aktivnostima²², njegova izvješća (i javna i ona kojima je pristup ograničen) ne sadržavaju uvijek analizu njegove uspješnosti i stvarnog učinka njegovih aktivnosti. Moguća je posljedica toga da su zakonodavne odluke donesene bez raspolaganja dostatnim informacijama.

Kad je riječ o procjeni osjetljivosti, Frontex objavljuje pregled svojih aktivnosti u tom području. Riječ je o pregledu kojem je pristup ograničen i koji sadržava informacije o broju iznesenih preporuka i mjeri u kojoj su ih države članice provele. S druge strane, kad je riječ o analizi rizika, Frontex ne objavljuje pregled svojih aktivnosti u tom području za relevantnu godinu niti procjenjuje učinak svojih povezanih dokumenata.

Frontex sastavlja velik broj izvješća²³ čija je svrha naizgled ocijeniti zajedničke operacije. Međutim, ne objavljuju se informacije o trima ključnim aspektima njegovih aktivnosti.

Kao prvo, u skladu s relevantnim uredbama²⁴ Frontex je dužan obaviti evaluaciju rezultata zajedničkih operacija. Međutim, Frontex ne obavlja pouzdanu evaluaciju tih aktivnosti. U izvješću o zajedničkim pomorskim operacijama, unatoč njihovoj važnosti s obzirom na njihov udio u njegovim ukupnim aktivnostima, Frontex ne pravi razliku između rezultata vlastite potpore i rezultata nacionalnih aktivnosti koje država članica domaćin provodi u okviru svojih uobičajenih dužnosti. Osim toga, u izvješćima se ne navodi da se u njima iznose rezultati i aktivnosti koje su proveli i Frontex i nacionalna tijela u određenom operativnom području tijekom određenog operativnog razdoblja.

Kao drugo, u izvješćima o operativnim resursima Frontex pruža informacije o resursima koji su potrebni, resursima za koje su preuzete obveze i resursima koji su upotrijebljeni, ali ne objašnjava eventualna odstupanja i ne utvrđuje učinak eventualnih manjaka. Izvješća ne pružaju jasnu sliku djelotvornosti stvarnog doprinosa država članica zajedničkim operacijama ili nedostataka u tim doprinosima te mogu dovesti do toga da čitatelji pogrešno protumače postojanje manjaka (vidjeti odlomak 51.).

Kao treće, Frontex ne pruža informacije o stvarnim troškovima svojih zajedničkih operacija, ni u objedinjenom obliku ni po operacijama (pomorskim i zračnim), kao ni o vrsti troškova (npr. ljudski resursi i laka oprema ili teška oprema). Uz obrazloženje da su konačni podatci dostupni tek u godini n + 2 Frontex prikazuje troškove samo na temelju procjena, koje mogu uvelike odstupati od stvarnog stanja.

Frontex ne pruža djelotvornu potporu u borbi protiv prekograničnog kriminala

Sud je u ovom odjeljku ispitao ispunjava li Frontex svoj mandat iz 2016. u pogledu borbe protiv prekograničnog kriminala na sljedeće načine:

1. upotrebom okvira za razmjenu informacija u svrhu pružanja detaljne, točne i ažurirane slike stanja na vanjskim granicama EU-a; te
2. obavljanjem aktivnosti na način da pruža potporu državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu.

Rezultat analize koju je Sud proveo dostupan je na slici 10. i može se usporediti s očekivanim doprinosom prikazanim na slici 5.

Izvor: Sud.

Još nije uspostavljen odgovarajući okvir za razmjenu informacija u svrhu potpore borbi protiv prekograničnog kriminala

Za funkcionalan model integriranog upravljanja granicama potrebno je da sva relevantna nacionalna tijela i sve agencije EU-a sustavno prikupljaju i razmjenjuju informacije. Stoga informacije na kojima se temelje model i njegovi analitički proizvodi ne bi trebale biti ograničene na tijela graničnog nadzora, već bi trebale uključivati sva relevantna tijela kao što su policijske službe i carinska tijela odgovorna za upravljanje granicama.

Iako države članice / zemlje pridružene Schengenu i Frontex od 2016. dijele odgovornost za provedbu europskog integriranog upravljanja granicama, još ne postoji opći zajednički okvir za integrirano upravljanje granicama kojim bi se uređivale razmjena informacija i suradnja. U okviru Eurosura bi se trebali staviti na raspolaganje infrastruktura i alati za praćenje vanjskih granica te bi se njime trebala pružati potpora Frontexu i državama članicama u borbi protiv prekograničnog kriminala. Eurosur je uveden 2013. godine Uredbom (EU) br. 1052/2013, ali ažuriran je tek u prosincu 2019. Uredbom (EU) 2019/1896 kako bi se u njemu odražavao novi mandat Frontexa. Osim toga, novi zahtjevi u pogledu izvješćivanja predviđeni tom izmjenom stupit će na snagu tek u prosincu 2021. Međutim, postoje bitna ograničenja u tom sustavu:

• u skladu s Uredbom o Eurosuru svaka država članica / zemlja pridružena Schengenu dužna je uspostaviti nacionalni koordinacijski centar koji je odgovoran za razmjenu informacija. Međutim, države članice / zemlje pridružene Schengenu nisu obvezne zajamčiti da sva relevantna tijela potrebna za sastavljanje pouzdane slike stanja budu zastupljena u nacionalnim koordinacijskim centrima. Time se otežava djelotvorna provedba europskog integriranog upravljanja granicama. Iako su carinski službenici i službenici graničnog nadzora priznati kao strateški partneri u zadaćama kontrole na vanjskim granicama EU-a, trenutačno ne postoji okvir za razmjenu informacija u svrhu razmjene podataka i obavještajnih podataka;
• među državama članicama ne postoji dosljednost pri izvješćivanju o prekograničnom kriminalu u Eurosuru. Frontex je pokušao postići dogovor o katalogu prekograničnih kriminalnih incidenata s državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu, no različite nacionalne zakonodavne kategorizacije otežale su taj zadatak. Slijedom toga, s obzirom na to da ne postoje obvezujući zahtjevi u pogledu izvješćivanja te da službenicima graničnog nadzora nisu dostupne nikakve smjernice o tome koje događaje treba prijaviti, izvješćivanje je nedosljedno. To je vidljivo i u odgovorima država članica na upitnik Suda.

Frontexu su za stratešku analizu rizika od prekograničnog kriminala u okviru europskog integriranog upravljanja granicama potrebne cjelovite informacije. Međutim, Frontexu se stavljaju na raspolaganje samo informacije o nezakonitom useljavanju, a ne i informacije povezane s drugim područjima odgovornosti kao što su carine, ribarstvo ili kontrola okoliša.

Frontex pruža ograničenu potporu u borbi protiv prekograničnog kriminala

Frontex ima zadaću pružati potporu državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu u njihovoj borbi protiv organiziranog prekograničnog kriminala (u suradnji s drugim relevantnim europskim agencijama). U okviru takve potpore Frontex bi državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu trebao omogućiti da budu bolje informirane o stanju na europskoj razini, i to provedbom analiza rizika od prekograničnog kriminala i s pomoću europske slike stanja, kao i utvrđivanjem eventualnih osjetljivosti s kojima se države članice suočavaju u svojim odgovornostima u području kontrole granica i pokretanjem zajedničkog operativnog odgovora kada je to potrebno.

Frontexu je teško raspolagati potrebnim informacijama o stanju u pogledu prekograničnog kriminala zbog toga što ne postoji odgovarajući okvir za razmjenu informacija, ali i zbog toga što od 2012. nisu uvedena ažuriranja u CIRAM kojima bi se uzelo u obzir proširenje mandata Frontexa iz 2016. i uključile informacije o prekograničnom kriminalu.

Dugogodišnja usredotočenost na nezakonito useljavanje neizostavno je dovela do toga da su dokumenti koje Frontex izrađuje na temelju analize rizika obilježeni određenom geografskom pristranošću (vidjeti odlomak 45. i Prilog IV.) jer migracijske rute na Sredozemlju postoje već dugo vremena. To znači da, iako su granična tijela zahvaljujući tim dokumentima povećala svoje znanje o pritisku nezakonitog useljavanja na određenim dijelovima granice, njima nisu u jednakoj mjeri obuhvaćeni drugi izazovi koji su prisutni na drugim dijelovima vanjskih granica.

Frontex je u svrhu rješavanja tog problema 2018. uspostavio pomorsku obavještajnu zajednicu i mrežu za analizu rizika (MIC-RAN) kako bi se razvili kapaciteti za analizu rizika na moru u svrhu borbe protiv prekograničnog kriminala i pružanja potpore suradnji na razini EU-a u području obalne straže. Iako je tom mrežom obuhvaćeno samo morsko područje, već se pokazala korisnom, npr. skretanjem pozornosti tijela graničnog nadzora na fenomen krijumčarenja droge u komercijalnim plovilima. Međutim, MIC-RAN djeluje na geografski ograničenom području, unatoč njegovoj važnosti za djelotvorno integrirano upravljanje vanjskim granicama²⁵.

Odjel Frontexa za procjenu osjetljivosti počeo je procjenjivati sposobnost država članica / zemalja pridruženih Schengenu da otkriju i suzbiju prekogranični kriminal tek tijekom procesa procjene osjetljivosti 2019. godine. U okviru procjene iz 2020. na prekogranični kriminal odnosilo se pet pitanja od njih 200. Nije bilo pitanja o sigurnosti osoblja raspoređenog na graničnim prijelazima, koji mogu biti rizično područje s obzirom na izloženost prijetnji stranih boraca i terorizma.

Budući da sposobnost država članica za otkrivanje događaja na zračnim granicama trenutačno nije obuhvaćena Frontexovim postupcima za procjenu osjetljivosti, ne postoji djelotvoran središnji nadzor nad sposobnošću država članica da prate, otkriju ili presretnu potencijalno nezakonite prijelaze zračnih granica na razini EU-a (vidjeti okvir 5.). Osim toga, Frontexova procjena osjetljivosti ne obuhvaća procjenu toga jesu li carinska tijela država članica / zemalja pridruženih Schengenu spremna pravodobno dostavljati kvalitetne podatke za potrebe informiranosti o stanju i analize rizika jer je riječ o području u nacionalnoj nadležnosti.

Kad je riječ o operativnom odgovoru, Frontex u okviru svojih svakodnevnih aktivnosti još ne radi na sprječavanju, otkrivanju i suzbijanju prekograničnog kriminala na dovoljno razrađen način. Države članice smatraju da su alati koje Frontex upotrebljava korisni, kao što su dani zajedničkog djelovanja. Na danima zajedničkog djelovanja okupljaju se predstavnici raznih država članica, tijela kaznenog progona i međunarodnih organizacija u cilju suzbijanja različitih kaznenih djela, kao što su krijumčarenje droge i oružja, nezakonito useljavanje i trgovanje ljudima. Države članice navele su u odgovorima na upitnik Suda da to smatraju poučnim iskustvom koje potom mogu iskoristiti u svojoj matičnoj ustanovi. Međutim, učinak operativnog odgovora ograničen je na zemljopisno područje država članica sudionica tijekom trajanja operacija.

Frontex još nije spreman za djelotvorno ispunjavanje svojeg mandata iz 2019.

Sud je ispitao je li Frontex pripremljen za pružanje odgovora na izazove koje je donio njegov mandat iz 2019. i jesu li države članice u položaju pružiti Frontexu sve informacije koje su mu potrebne za ispunjavanje tog mandata.

Frontex se još nije prilagodio zahtjevima povezanima s njegovim mandatom iz 2016.

Sud je ispitao jesu odgovornost za integrirano upravljanje granicama i nova zadaća procjene osjetljivosti koje su 2016. uključene u mandat Frontexa dovele do toga da Frontex obavi brzo strateško preispitivanje svojih potreba za ljudskim resursima u područjima analize rizika i procjene osjetljivosti. Međutim, Frontex je odgovorio na te nove odgovornosti na ad hoc način te je tek 2019. počeo sustavno pronalaziti rješenja za svoje potrebe.

Nakon što je 2016. uveden novi mandat Frontexa, odgovornost za provedbu nove aktivnosti procjene osjetljivosti povjerena je njegovu sektoru za operacije te je ta zadaća dodijeljena njegovu odjelu za analizu rizika. Frontex je 2017. reorganiziran i taj je sektor podijeljen na dva sektora. Aktivnosti analize rizika i procjene osjetljivosti razdvojene su te je za njih zadužen jedan od tih sektora, nazvan sektorom za informiranost o stanju i njegovo praćenje. Uspostavljen je odjel za procjenu osjetljivosti čije su osoblje činili bivši članovi odjela za analizu rizika, ali nije provedena službena analiza kojom bi se utvrdili potrebni profili vještina i broj osoba potreban za svaki profil. To je utjecalo na kvalitetu obavljenog rada (vidjeti odlomak 41.).

Tijekom 2019. sektor Frontexa za informiranost o stanju i njegovo praćenje nastojao je utvrditi postojeće i buduće potrebe u pogledu odjela za analizu rizika i procjenu osjetljivosti. Sud je utvrdio sljedeće:

• u odjelu za analizu rizika nema dovoljno analitičara s različitim profilima (npr. kriminologija, vještine anticipatorne analize i tematske analize, posebno analize rizika na moru);
• odjel za procjenu osjetljivosti mora odrediti vještine i kapacitete koji su mu potrebni, utvrditi eventualne manjkove i izraditi dugoročniji plan za razvijanje talenata u skladu sa svojim strateškim ciljevima.

Iako su razmjena informacija i suradnja među različitim poslovnim odjelima Frontexa oduvijek bile važne, one sada imaju ključnu ulogu s obzirom na novu operativnu ulogu koju je Frontex preuzeo nakon uvođenja stalnih snaga. U programskom dokumentu Frontexa za razdoblje 2018. – 2020. potvrđeno je da, neovisno o kulturi fleksibilnosti u svakodnevnom poslovanju svake službe, istodobno postoji kultura nedovoljne suradnje. Kulturom izoliranog djelovanja pojedinačnih službi bez objedinjavanja dostupnih informacija može se ugroziti međusobna povezanost Frontexovih aktivnosti. Na primjer, Frontex je postupke koji omogućavaju razmjenu relevantnih informacija o procjeni osjetljivosti među poslovnim odjelima uspostavio tek u veljači 2020. I dalje je potrebno osmisliti strukturirani mehanizam za obavještavanje drugih poslovnih odjela Frontexa o rezultatima procjena osjetljivosti.

Mandatom iz 2019. predviđa se brzo i eksponencijalno povećanje resursa Frontexa

U skladu s novom uredbom Frontex će do 2027. raspolagati stalnim snagama koje će obuhvaćati do 10 000 članova operativnog osoblja (vidjeti sliku 2. i odlomak 11.). Proračun Frontexa trebao bi se povećati s 460 milijuna eura 2020. (vidjeti sliku 3.) na otprilike 900 milijuna eura godišnje u razdoblju 2021. – 2027. Razmjer planiranog povećanja proračuna i broja članova osoblja može se mjeriti i u smislu broja radnih dana predviđenih za zajedničke operacije. S trenutačne razine od 300 000 radnih dana (vidjeti sliku 9.) taj će se broj povećati na otprilike 2 270 000 radnih dana, što je više od 7,5 puta više od trenutačne razine raspoređenih ljudskih resursa.

Potencijalni učinak uspostave stalnih snaga na države članice nije procijenjen. Među državama članicama koje su odgovorile na upitnik Suda njih 81 % predviđa da će Uredba iz 2019. utjecati na njihov broj članova osoblja, što znači da je potrebno zaposliti dodatne službenike graničnog nadzora i osposobiti nove u očekivanju da će Frontex zaposliti članove svojih stalnih snaga iz redova osoblja koje je trenutačno raspoređeno za kontrolu nacionalnih granica. To će imati proračunske i organizacijske posljedice. Države članice također nisu sigurne koji je potencijalni učinak broja članova osoblja koje Frontex treba zaposliti po pojedinačnim profilima i kategorijama kako je predviđeno Uredbom, kao ni koji je potencijalni učinak trajanja budućih raspoređivanja.

Najnovija vanjska evaluacija Frontexa objavljena je u srpnju 2015. Iako je u skladu s Uredbom (EU) 2016/1624 evaluaciju rezultata Frontexa bilo potrebno obaviti do listopada 2019., evaluacija nije obavljena jer je u studenome 2019. stupio na snagu novi mandat Frontexa. U skladu s Uredbom (EU) 2019/1896 sljedeću vanjsku evaluaciju potrebno je obaviti do 5. prosinca 2023. Riječ je o znatnom vremenskom razdoblju tijekom kojeg će doći do velikih promjena u mandatu, strukturi i ulozi Frontexa.

Naposljetku, iako se zakonodavstvom stalnim snagama povjeravaju izvršne ovlasti, to može biti manje djelotvorno ako država članica domaćin ne da odobrenje za obavljanje zadaća kao što su provjera identiteta²⁶, odobravanje ulaska i provođenje nadzora granica. Međutim, službenicima graničnog nadzora u radnom posjetu drugoj državi članici nije dopušteno upotrebljavati informacijske sustave zemlje domaćina u svrhu obavljanja graničnih provjera²⁷. Time bi se znatno ograničile aktivnosti koje bi stalne snage mogle provoditi tijekom raspoređivanja na dužnost.

Postoji rizik da Frontex neće uspjeti prikupiti informacije za razvoj svojih aktivnosti protiv prekograničnog kriminala

Uz iznimku Španjolske, sve države članice ručno prenose pojedinosti o incidentima otkrivenima na svojim granicama iz svojih nacionalnih sustava u Eurosur i u aplikaciju JORA. Operatori tih sustava također su dužni prevesti pojedinosti o incidentima na engleski jezik iako postoje razlike u razinama njihova poznavanja tog jezika.

Dodatni zahtjevi u pogledu izvješćivanja u okviru Eurosura uvodit će se postupno tijekom dvogodišnjeg prijelaznog razdoblja, u skladu s Uredbom (EU) 2019/1896. Države članice navele su u svojim odgovorima na upitnik Suda da zahtjevi u pogledu izvješćivanja koji se na njih trenutačno primjenjuju već donose znatno opterećenje za njih te da nisu sigurne mogu li držati korak s povećanim radnim opterećenjem ako se proces prijenosa podataka iz nacionalnih sustava u bazu podataka Eurosur ne automatizira. Izvješćivanje o događajima na kopnenim i zračnim graničnim prijelazima sa sobom donosi znatno povećanje radnog opterećenja. Na primjer, prema podatcima Eurostata 409 milijuna putnika koji su 2018. putovali na lokacije izvan EU-a ili koji su dolazili s lokacija izvan EU-a prešli su preko zračnih graničnih prijelaza.

Unatoč tome što bi u skladu sa svojim mandatom Frontex trebao poduzeti sve potrebne mjere kako bi se olakšala razmjena informacija relevantnih za njegove zadaće s Komisijom i državama članicama, prema navodima država članica još nije vidljivo da je Frontex izravno uključen u bilo kakve pokušaje dodatne automatizacije predmetnog procesa.

Zaključci i preporuke

Cjelokupno gledajući, Sud je utvrdio da potpora koju Frontex pruža državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu u borbi protiv nezakonitog useljavanja i prekograničnog kriminala nije dovoljno djelotvorna. Sud je utvrdio da Frontex nije u cijelosti ispunio svoj mandat iz 2016. te ističe niz rizika povezanih s mandatom Frontexa iz 2019.

Sud iznosi zaključke i preporuke u pogledu borbe protiv nezakonitog useljavanja i prekograničnog kriminala za svaku od glavnih aktivnosti Frontexa: razmjenu informacija, analizu rizika, procjenu osjetljivosti i operativni odgovor.

Sud je utvrdio da je uspostavljen funkcionalan okvir za razmjenu informacija u svrhu pružanja potpore borbi protiv nezakonitog useljavanja, ali taj okvir nije funkcionirao dovoljno dobro da se njime omogući pružanje točnih, potpunih i ažuriranih informacija o stanju na vanjskim granicama EU-a (odlomci 25. – 29. i okvir 2.). Još nije uspostavljen odgovarajući okvir za razmjenu informacija o prekograničnim kriminalu (odlomci 63. – 65.).

Frontex pruža pravodobne i relevantne informacije o stanju na vanjskim granicama u vezi s migracijama i pruža informacije o posebnim događajima (odlomak 31.). Međutim, izrada cjelovite slike stanja na vanjskim granicama EU-a otežana je nedostatkom informacija (odlomci 26. i 32.), tehničkih standarda za opremu za kontrolu granica (odlomak 27.), zajedničkog kataloga za izvješćivanje o prekograničnom kriminalu i informacija u gotovo stvarnom vremenu o stanju na zračnim granicama EU-a te kašnjenjima u ažuriranju metode CIRAM (odlomci 64. i 67.).

Kad je riječ o prekograničnom kriminalu, mandat predviđen uredbama o Frontexu u raskoraku je s regulatornim okruženjem u kojem Frontex djeluje: u Uredbu o Eurosuru nisu uključena sva relevantna tijela (npr. carinska tijela) zbog čega se ne izvješćuje o svim relevantnim događajima (odlomak 64.).

Uredbom (EU) 2019/1896 uvedeni su opsežni dodatni zahtjevi u pogledu izvješćivanja u okviru Eurosura za države članice te je za očekivati da će se postupak prijenosa podataka iz nacionalnih sustava u bazu podataka Eurosur morati automatizirati ako države članice žele ispuniti te zahtjeve (odlomci 82. i 83.). Međutim, prema navodima država članica još nije vidljivo da je Frontex izravno uključen u bilo kakve pokušaje dodatne automatizacije tog procesa (odlomak 84.).

1. Kako bi se poboljšao postojeći okvir Eurosura, Frontex bi trebao:
   
   
   1. redovito procjenjivati kvalitetu podataka koji se upotrebljavaju za izradu europske slike stanja;
   2. pratiti upotrebljavaju li države članice Eurosur na odgovarajući način i pružati im potporu u tome utvrđivanjem zajednički dogovorenih postupaka za otklanjanje utvrđenih nedostataka;
   3. predvoditi države članice u izradi zajedničkog kataloga za prijavljivanje prekograničnih kriminalnih incidenata;
   4. pružiti potporu državama članicama automatizacijom prevođenja i procesa prijenosa podataka iz nacionalnih sustava u bazu podataka Eurosur.
2. Kako bi se zajamčila interoperabilnost opreme iz relevantne pričuve i državama članicama olakšalo da steknu kapacitete za kontrolu granica koji su tehnički kompatibilni, Frontex bi trebao utvrditi tehničke standarde za opremu, uz odobrenje Komisije i država članica zastupljenih u Upravnom odboru Frontexa.
3. Kako bi se zajamčila cjelovita europska slika stanja, Komisija bi trebala istražiti nove načine za ostvarivanje djelotvorne suradnje između Frontexa i drugih relevantnih tijela koja nisu izravno obuhvaćena područjem primjene Uredbe (EU) 2019/1896.

Preporučeni rok provedbe: sredina 2022.

Frontex je imao poteškoća s upotrebom izvješća iz Eurosura te postoje pravna ograničenja u pogledu upotrebe podataka pohranjenih u sustavima na razini EU-a kojima upravlja eu-LISA za potrebe analize rizika (odlomci 30. i 37.). Iako je Frontex u skladu sa zakonodavstvom obvezan primjenjivati zajednički integrirani model analize rizika, Frontex taj model ne može primijeniti jer ne može procijeniti osjetljivost određenih dijelova granica ako države članice ne pruže potrebne informacije (odlomak 38.).

Učinak Frontexove analize rizika u pogledu migracija umanjen je nedostatkom široko dostupne distribucijske mreže za njegove dokumente. Slijedom toga, službenici graničnog nadzora ne mogu lako pristupiti Frontexovim dokumentima iako bi im oni mogli biti vrlo korisni za izvršavanje dužnosti (odlomak 39.). Osim toga, uz iznimku posebnih kategorija povezanih s nezakonitim useljavanjem, Frontex ne raspolaže informacijama koje su mu potrebne za provedbu analize rizika u pogledu prekograničnog kriminala (odlomak 65.). Nadalje, u zajednički integrirani model analize rizika nije uvedeno ažuriranje kojim bi se uzela u obzir ta dimenzija rizika na granicama (odlomak 67.). Zbog toga Frontex ne može iznijeti analizu svih relevantnih aspekata prekograničnog kriminala, iako bi se time državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu omogućilo da poduzmu odgovarajuće mjere za uklanjanje ili ublažavanje utvrđenih rizika (odlomci 68. i 69.).

1. Frontex bi trebao:
   
   
   1. izvješćivati o mjeri u kojoj države članice upotrebljavaju okvir Eurosur za pružanje informacija potrebnih za analizu rizika na temelju CIRAM-a.
   2. ažurirati CIRAM kako bi se u njega uključio prekogranični kriminal;
   3. omogućiti širu dostupnost dokumenata izrađenih na temelju analize rizika među službenicima graničnog nadzora u Europi.
2. Frontex i Komisija trebali bi poduzeti mjere kako bi zajamčili da se za potrebe Frontexove analize rizika i procjene osjetljivosti izrađuju prilagođena statistička izvješća utemeljena na informacijama iz sustava kojima upravlja eu-LISA i iz drugih izvora (npr. drugih tijela i agencija EU-a s odgovornostima u području kontrole granica).

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

Frontexu je 2016. povjerena zadaća provedbe procjena osjetljivosti u sklopu kojih treba procijeniti kapacitete i spremnost država članica za suočavanje s postojećim i budućim prijetnjama i izazovima na vanjskim granicama (odlomci 40. i 41.). Iako bi države članice trebale dostaviti informacije koje Frontex zatraži, kontinuirani problemi povezani s nepotpunim i nekvalitetnima podatcima otežavaju proces prikupljanja podataka (odlomak 42.). U skladu s odredbama Uredbe iz 2016. Frontexova procjena osjetljivosti trenutačno je ograničena na nacionalnu razinu te se takav proces ne provodi na razini EU-a ili regionalnoj ili međudržavnoj razini, iako bi se time pomoglo u utvrđivanju preklapanja ili evaluaciji suradnje među agencijama EU-a (odlomak 43.).

Frontexov odjel za procjenu osjetljivosti počeo je procjenjivati osjetljivost država članica na prekogranični kriminal tek 2019. godine te su njegovi kapaciteti za provedbu takvih procjena i dalje u fazi razvoja (odlomci 70. i 71.).

1. Frontex bi u suradnji s državama članicama trebao utvrditi i riješiti kontinuirane probleme u prikupljanju podataka koji utječu na procjenu osjetljivosti, i to utvrđivanjem problema koji utječu na informacije koje pružaju države članice i izradom plana za popravljanje te situacije;
2. Frontex bi trebao razraditi svoju metodologiju za procjenu osjetljivosti i razviti povezane kapacitete kako bi se:
   
   
   1. djelotvorno procjenjivale osjetljivosti na prekogranični kriminal;
   2. utvrdile i procijenile moguće slične osjetljivosti u različitim zemljama u određenim regijama;
   3. pratili slučajevi u kojima mjere za otklanjanje utvrđenih osjetljivosti u određenoj zemlji mogu dovesti do sekundarnih učinaka u susjednim zemljama.

   Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

3. Komisija bi trebala razmotriti moguće koristi od proširenja opsega Frontexove procjene osjetljivosti na regionalnu razinu i razinu EU-a.

Preporučeni rok provedbe: pri preispitivanju regulatornog okvira.

Frontex je proveo četiri brze intervencije na granicama kako bi pomogao državama članicama koje su se suočavale s hitnim i iznimnim migracijskim pritiskom na svojim vanjskim granicama. Frontex je od 2007. provodio godišnje vježbe u svrhu obuke svih strana koje bi mogle biti uključene. Tijekom 2019. nisu provedene takve vježbe (odlomci 47. i 48. te okvir 4.).

Unatoč važnosti prihvata migranata u okviru zajedničkih operacija za borbu protiv nezakonitog useljavanja, i s ljudskog i s obavještajnog stajališta, Frontex nije pridao dovoljno važnosti ulozi kulturnog posrednika (odlomci 52. i 53.).

U očima javnosti Frontex je agencija. Međutim, iako su njegova izvješća opsežna, ona čitateljima često ne pružaju informacije o njegovoj stvarnoj uspješnosti ili stvarnom učinku njegovih aktivnosti. Na primjer, u izvješćima o evaluaciji zajedničkih operacija ne razlikuju se rezultati aktivnosti Frontexa i nacionalnih aktivnosti, tim se izvješćima ne pruža jasna slika djelotvornosti stvarnih doprinosa država članicama zajedničkim operacijama ili nedostataka u tim doprinosima te ona ne sadržavaju informacije o stvarnim troškovima zajedničkih operacija (odlomci 55. – 60.). Donositeljima zakonodavnih odluka potrebne su pouzdane informacije kako bi donijeli utemeljene odluke (odlomak 51.).

Frontex bi trebao:

1. provoditi redovite vježbe za brze intervencije, posebno za potencijalne domaćine takvih intervencija, kako bi se zajamčilo da su u slučaju potrebe sve uključene strane dobro pripremljene;
2. definirati okvir kompetencija za kulturne posrednike i poduzeti mjere kako bi države članice primijenile jednak pristup;
3. osmisliti metodologiju za evaluaciju rezultata svojih operativnih aktivnosti, posebno za svoje zajedničke operacije;
4. objaviti konačne troškove svojih operacija nakon što podatci o njima postanu dostupni.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

Frontex nije poduzeo potrebne mjere kako bi prilagodio svoju strukturu na način koji bi mu omogućio ispunjavanje mandata koji mu je povjeren 2016. godine. Sud je utvrdio nedostatke u planiranju ljudskih resursa u odjelima za analizu rizika i procjenu osjetljivosti (odlomci 74. – 76.), pri čemu u obama odjelima još uvijek nedostaju potrebne kompetencije.

Sud je utvrdio da su se nakon uvođenja Uredbe (EU) 2019/1896 i korjenitih promjena u djelovanju Frontexa, čija je uloga pružatelja potpore i koordinatora uvođenjem stalnih snaga prerasla u operativnu ulogu, pojavili problemi u komunikaciji među odjelima obuhvaćenima ovom revizijom. Među odjelima Frontexa postoji manjak suradnje (odlomak 77.), što je nespojivo sa samom naravi aktivnosti obuhvaćenih ovom revizijom koje su međusobno ovisne jedna o drugoj.

Frontexu će u svrhu ispunjavanja njegova novog mandata biti stavljeni na raspolaganje novi operativni službenici (stalne snage) čiji će broj do 2027. godine dosegnuti 10 000 te će mu se u prosjeku dodjeljivati proračun od 900 milijuna eura godišnje. U oba slučaja riječ je o znatnom povećanju u odnosu na trenutačnu situaciju. Te su brojčane vrijednosti određene bez definiranih kriterija za utvrđivanje Frontexovih potreba za ispunjavanje mandata koji nije precizno definiran, bez pristupa informacijama o stvarnim troškovima i učinku operacija Frontexa (odlomci 57. – 60.) i bez procjene učinka stalnih snaga na države članice (odlomak 79.).

Uz obrazloženje da je riječ o hitnoj potrebi, nova je uredba odobrena bez provedbe procjene učinka ili procjene toga je li Frontex ispunio svoj prethodni mandat (odlomak 80.). Nadalje, države članice predviđaju da će se suočiti s proračunskim i organizacijskim izazovima koji će proizaći iz učinka uvođenja stalnih snaga na broj članova njihova osoblja (odlomak 79.). Povrh toga, nije jasno hoće li stalne snage moći funkcionirati kako je predviđeno (odlomak 81.).

Frontex bi trebao:

1. provesti službenu analizu u svrhu utvrđivanja svojih potreba u pogledu osoblja, posebice u područjima analize rizika i procjene osjetljivosti;
2. unaprijediti svoje interne komunikacijske postupke kako bi se zajamčila razmjena informacija prema načelu nužnosti pristupa tim informacijama.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2021.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, u Luxembourgu 29. travnja 2021.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Prilozi

Prilog I. – Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu – dodatne informacije o mandatima iz 2016. i 2019.

Prilog II. – Odgovori država članica na upitnik Suda

Prilog III. – Uvođenje Eurosura u 30 država članica / zemalja pridruženih Schengenu

Na slici u nastavku prikazane su funkcije utvrđene Uredbom te su navedene najnovije dostupne informacije o njihovu uvođenju u različitim državama članicama / zemljama pridruženima Schengenu.

Napomena: Jedna država članica nije sudjelovala u donošenju Uredbe o Eurosuru te ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje.

Za tri druge zemlje mnoge su funkcije označene kao neprimjenjive (—) jer one nisu potrebne s obzirom na stanje na njihovim granicama. U slučaju dviju dodatnih zemalja elementi povezani s definicijom dijelova granice i odgovarajućim aktivnostima nadzora označeni su kao neprimjenjivi jer je u vrijeme izrade izvješća njihovim dijelovima granica dodijeljena niska razina učinka te u takvim slučajevima predmetne zemlje nisu bile obvezne opisati odgovarajuću reakciju.

Izvor: radni dokument službi Komisije SWD(2018) 410.

• Nacionalni koordinacijski centar pušten je u rad

Svaka država članica dužna je odrediti, voditi i održavati nacionalni koordinacijski centar koji koordinira i razmjenjuje informacije među svim nacionalnim tijelima odgovornima za nadzor vanjskih granica, kao i s drugim nacionalnim koordinacijskim centrima i Frontexom.

• Nacionalni koordinacijski centar surađuje sa svim tijelima za nadzor granica

Nacionalni koordinacijski centar jamči pravovremenu razmjenu informacija i pravovremenu suradnju među svim nacionalnim tijelima odgovornima za nadzor vanjskih granica, kao i s drugim nacionalnim koordinacijskim centrima i Frontexom.

• Nacionalni koordinacijski centar obavlja funkcije popisane u članku 5. Uredbe (EU) br. 1052/2013

Nacionalni koordinacijski centar:

• osigurava pravovremenu razmjenu informacija s tijelima nadležnima za traganje i spašavanje, kazneni progon, azil i useljavanje na nacionalnoj razini;
• uspostavlja i održava nacionalnu sliku stanja;
• podupire planiranje i provedbu nacionalnih aktivnosti povezanih s nadzorom granice;
• koordinira nacionalni sustav nadzora granice, u skladu s nacionalnim pravom;
• doprinosi redovitom mjerenju učinaka nacionalnih aktivnosti povezanih s nadzorom granice;
• koordinira operativne mjere s drugim državama članicama.

• Nacionalni koordinacijski centar radi 24 sata dnevno, sedam dana u tjednu

Nacionalni koordinacijski centar radi dvadeset i četiri sata dnevno, sedam dana u tjednu.

• Nacionalni koordinacijski centar uspostavlja i održava nacionalnu sliku stanja

Nacionalni koordinacijski centar uspostavlja i održava nacionalnu sliku stanja u svrhu pružanja djelotvornih, točnih i pravovremenih informacija svim tijelima nadležnima za kontrolu i nadzor vanjskih granica na nacionalnoj razini. Nacionalna slika stanja sastoji se od informacija prikupljenih iz nacionalnog sustava nadzora granica, kao i s pomoću statičnih i mobilnih senzora kojima se upravlja na nacionalnoj razini, informacija prikupljenih tijekom patrolnih misija te informacija od drugih relevantnih nacionalnih tijela i sustava, uključujući službenike za kontakt, operativne centre i kontaktne točke. Njome su ujedno obuhvaćene informacije koje pružaju Frontex i nacionalni koordinacijski centri u drugim državama članicama te informacije prikupljene s pomoću sustava izvješćivanja s brodova. Nacionalna slika stanja obuhvaća tri sloja: sloj s događajima, operativi sloj i analitički sloj.

• U nacionalnoj slici stanja uspostavljen je sloj s događajima

Sloj nacionalne slike stanja povezan s događajima sastoji se od incidenata koji se odnose na:

• neodobrene prelaske granice, uključujući informacije o incidentima kojima se ugrožava život migranata;
• prekogranični kriminal;
• krizne situacije;
• druge događaje, kao što su neidentificirana i sumnjiva vozila, plovila i druga prijevozna sredstva te osobe prisutne na vanjskim granicama, i na bilo koji drugi događaj koji može znatno utjecati na kontrolu vanjskih granica.

• U nacionalnoj slici stanja uspostavljen je operativni sloj

Operativni sloj nacionalne slike stanja sastoji se od informacija koje se odnose na:

• vlastite resurse država članica, što može uključivati vojne resurse koji podupiru misiju kaznenog progona i operativna područja, koji obuhvaćaju podatke o položaju, stanju i vrsti vlastitih resursa i o uključenim tijelima. Valja napomenuti da nacionalni koordinacijski centar na zahtjev nacionalnog tijela odgovornog za takve resurse može odlučiti ograničiti pristup takvim informacijama na temelju nužnosti pristupa;
• podatke o terenu i vremenskim uvjetima na vanjskim granicama.

• U nacionalnoj slici stanja uspostavljen je analitički sloj

Analitički sloj nacionalne slike stanja sastoji se od:

• informacija o ključnim kretanjima i pokazatelja;
• analitičkih izvješća, trendova u vezi s procijenjenom visinom rizika, regionalnih opažanja i informativnih izvješća;
• relevantnih analiziranih informacija, posebice za utvrđivanje razine učinka za dijelove vanjskih granica;
• referentnih slika, karata terena, validacije analiziranih podataka i analize promjena (slike promatranja Zemlje) te otkrivanja promjena, georeferenciranih podataka i karata propusnosti vanjskih granica.

• Slika stanja dijelova granica dostupna je susjednim državama članicama

Nacionalni koordinacijski centri susjednih država članica izravno i u gotovo stvarnom vremenu međusobno razmjenjuju sliku stanja susjednih dijelova vanjskih granica u odnosu na:

• incidente i druge bitne događaje sadržane u sloju s događajima;
• izvješća taktičkih analiza rizika sadržana u analitičkom sloju.

• Usklađenost s odredbama o zaštiti podataka

Ako se nacionalna slika stanja upotrebljava za obradu osobnih podataka, ti se podatci obrađuju u skladu s relevantnim odredbama o zaštiti podataka.

• Definirani su dijelovi granice

Svaka država članica dijeli svoje vanjske kopnene i morske granice na dijelove granice te obavještava Frontex o toj podjeli. Frontex zajedno s relevantnom državom članicom evaluira utvrđenu razinu učinka za te dijelove.

• Aktivnosti nadzora odgovaraju utvrđenim razinama učinka

Države članice osiguravaju da aktivnosti nadzora koje se provode na dijelovima vanjske granice odgovaraju utvrđenim razinama učinka na sljedeći način:

• ako je za određeni dio vanjske granice utvrđena niska razina učinka, odgovorna nacionalna tijela na temelju analize rizika organiziraju redoviti nadzor i jamče da se na području granice nalazi dovoljna količina osoblja i resursa spremnih za praćenje, identifikaciju i presretanje;
• ako je za određeni dio vanjske granice utvrđena srednja razina učinka, odgovorna nacionalna tijela, pored prethodno opisanih mjera, jamče da se na tom dijelu granice poduzimaju odgovarajuće mjere nadzora i obavještavaju nacionalni koordinacijski centar o poduzimanju tih mjera;
• ako je za određeni dio vanjske granice utvrđena visoka razina učinka, države članice, pored mjera koje se poduzimaju u slučaju srednje razine učinka, posredstvom nacionalnog koordinacijskog centra jamče da nacionalna tijela koja djeluju na tom dijelu granice imaju dostatnu potporu i da se provode pojačane mjere nadzora. Relevantna država članica može zatražiti potporu od Frontexa ako su ispunjeni uvjeti za pokretanje zajedničkih operacija ili brzih intervencija.

Nacionalni koordinacijski centar redovito obavješćuje Frontex o mjerama poduzetima na dijelovima nacionalne granice za koje je utvrđena visoka razina učinka.

U slučajevima u kojima je za dio vanjske granice koji je susjedan dijelu granice druge države članice utvrđena srednja ili visoka razina učinka, nacionalni koordinacijski centar kontaktira nacionalni koordinacijski centar susjedne države članice i nastoji koordinirati potrebne prekogranične mjere.

Prilog IV. – Aktivnosti pomorskih operacija

Frontex organizira zajedničke pomorske operacije od 2006. godine. Iako su se nazivi tih operacija mijenjali tijekom godina, Frontex je stalno prisutan u tim zemljopisnim područjima.

Na slici u nastavku prikazani su razdoblje i područje provedbe tih operacija.

Hera (sjeveroistočni Atlantik)

Operacija Hera pokrenuta je 2006. u odgovoru na znatan porast nezakonitog useljavanja iz zapadne Afrike na španjolske Kanarske otoke u Atlantskom oceanu nakon zatvaranja rute preko Gibraltarskih vrata zbog uvođenja sustava SIVE (integriranog sustava za vanjski nadzor) i snažnog odgovora marokanskih vlasti na pokušaje odlaska potencijalnih migranata.

Indalo (zapadno Sredozemlje)

Operacija Indalo, koja je pokrenuta 2007., bila je prva zajednička operacija na sredozemnoj obali Španjolske. U okviru te operacije Frontex je rasporedio patrole za otkrivanje nezakonitih migracija s ponovno otvorene migracijske rute sa sjevernoafričke obale (Maroko i Alžir).

Minerva (morske luke u zapadnom Sredozemlju)

Operacija Minerva pokrenuta je u kolovozu 2007. u svrhu sveobuhvatne kontrole obale kopnenog dijela Španjolske te je njezin cilj bio pojačati kontrole granice u morskim lukama Algeciras i Almería, provoditi provjere identiteta u morskoj luci Ceuta te zajamčiti kontrolu španjolskih obalnih voda u kojima je zabilježen najveći broj dolazaka migranata iz Alžira i Maroka.

Operacija Minerva dovela je do pojačanja operacije „Prolaz kroz tjesnac” (Operación Paso del Estrecho), ljetne operacije koju španjolska tijela provode od 1987. godine (od 15. lipnja do 15. rujna). Njezina je svrha organizirati prekogranično kretanje radnika migranata i njihovih obitelji iz različitih dijelova Europe (uglavnom Francuske, Belgije i Njemačke) koji se vraćaju u sjevernu Afriku na godišnji odmor.

Triton (središnje Sredozemlje)

Frontex je 1. studenoga 2014. pokrenuo operaciju Triton u svrhu obavljanja patrola na području Sredozemlja i pružanja pomoći Italiji u nošenju s priljevom migranata na njezinim obalama. Operacija Triton obuhvaćala je operativna područja operacije Hermes (jug Sicilije i područje oko otoka Lampeduse i Pantellerije) i operacije Aeneas (hrv. Eneja, obale Kalabrije i Apulije). Operacije Hermes i Aeneas završile su 31. listopada 2014.

Osim toga, talijanske vlasti obustavile su operaciju Mare Nostrum, cjelogodišnju pomorsku i zračnu operaciju koju je 18. listopada 2013. pokrenula talijanska vlada u odgovoru na povećano useljavanje u Europu tijekom druge polovice 2013. i utapanje migranata uz obalu Lampeduse. Za razliku od operacije Mare Nostrum koja je bila usmjerena na traganje i spašavanje, operacija Triton bila je usmjerena na zaštitu granica.

Themis (hrv. Temida, središnje Sredozemlje)

Operacija Themis pokrenuta je u veljači 2018. i zamijenila je operaciju Triton. Na zahtjev talijanskih tijela njezino operativno područje prilagođeno je u odnosu na operativno područje zajedničke operacije Triton tijekom 2017. smanjenjem operativnog područja u središnjem Sredozemlju i proširenjem operativnog područja na Jadranskom moru. Frontex je u okviru operacije Themis i dalje prisutan na talijanskim žarišnim točkama, u kojima službenici koje je Frontex rasporedio pomažu talijanskim vlastima u registraciji migranata, uzimanju otisaka prstiju i potvrđivanju njihova državljanstva.

Poseidon (hrv. Posejdon, istočno Sredozemlje)

Operacija Poseidon započela je 2006. kad je Grčka zatražila pomoć Frontexa u nadzoru svojih morskih i kopnenih granica s Turskom.

Predmetna zajednička operacija podijeljena je na dva dijela: pomorskog dijela operacije Poseidon, u okviru kojeg se nadziru morske granice EU-a s Turskom na Sredozemnom i Egejskom moru te kopnenog dijela operacije Poseidon, u okviru kojeg se nadzire jugoistočna kopnena granica EU-a s Turskom na rijeci Marici.

Pokrate i skraćeni nazivi

CIRAM: zajednički integrirani model analize rizika

eu-LISA: Agencija Europske unije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde

Europol: Agencija Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva

Eurosur: Europski sustav nadzora granica

FOSS: Frontexova jedinstvena kontaktna točka

FRAN: mreža Frontexa za analizu rizika

JORA: aplikacija za izvješćivanje o zajedničkim operacijama

MIC-RAN: pomorska obavještajna zajednica i mreža za analizu rizika

Pojmovnik

Brza intervencija na granicama: intervencija koju je Frontex pokrenuo i koju koordinira kako bi pomogao državi članici na čijoj se vanjskoj granici pojavljuje hitan i izniman pritisak.

Granični prijelaz: mjesto na kojem se može zakonito prijeći granicu.

Informiranost o stanju: poznavanje situacije u pogledu nezakonitih prekograničnih aktivnosti na vanjskim granicama na temelju stalnog praćenja i otkrivanja.

Integrirano upravljanje granicama: koordinacija i suradnja među tijelima i agencijama EU-a i država članica uključenima u sigurnost i olakšavanje trgovine na vanjskim granicama EU-a.

Kontrola granica: provjere i nadzor koji se provode na granici nad onima koji prelaze ili koji namjeravaju prijeći granicu.

Mreža Frontexa za analizu rizika (FRAN): mreža u okviru koje se Frontex povezuje sa stručnjacima za analizu rizika i obavještajnim stručnjacima iz država članica.

Nacionalni koordinacijski centar (NKC): tijelo koje koordinira aktivnosti među tijelima država članica za nadzor granica i koje služi kao platforma za razmjenu informacija među tim tijelima i razmjenu informacija s Frontexom.

Nadzor granica: praćenje granice u svrhu sprječavanja nezakonitog prijelaza osoba.

Pomorska obavještajna zajednica i mreža za analizu rizika: mreža za razvoj kapaciteta država članica za analizu rizika na moru i pružanje potpore suradnji među obalnim stražama EU-a u borbi protiv prekograničnog kriminala.

Prekogranični kriminal: kriminalne aktivnosti čije planiranje, izvršenje ili učinak imaju prekograničnu dimenziju.

Službenik za napredni pregled isprava: službenik koji provodi temeljite preglede širokog raspona putnih isprava.

Unutarnje granice: granice između država članica EU-a, uključujući zračne i pomorske luke te riječne i jezerske luke koje se koriste za putovanja i trgovinu unutar EU-a.

Vanjske granice: granice, uključujući zračne i morske luke te jezerske ili riječne luke, između određene države članice EU-a i zemlje izvan EU-a.

Zajednički integrirani model analize rizika (CIRAM): metodologija analize rizika koju upotrebljavaju Frontex i države članice kako bi se olakšala razmjena informacija i suradnja u području sigurnosti granica, čime se doprinosi većoj usklađenosti u upravljanju vanjskim granicama.

Odgovori Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex)

Agencija je upoznata s tim nedostatcima te su oni utvrđeni u IZVJEŠĆU KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o evaluaciji Europskog sustava nadzora granica (EUROSUR), koje je Komisija 2018. pripremila u suradnji s Frontexom i državama članicama / zemljama pridruženima šengenskom području. Ti su zaključci zatim uzeti u obzir u Uredbi (EU) 2019/1896, čijim je člankom 24. stavkom 3. propisano da „Komisija donosi provedbeni akt kojim se utvrđuju pojedinosti u pogledu slojeva s informacijama u slikama stanja i pravila za utvrđivanje posebnih slika stanja. U provedbenom aktu navode se vrste informacija koje se pružaju, subjekti odgovorni za prikupljanje, obradu, arhiviranje i dostavljanje određenih informacija, maksimalni rokovi izvješćivanja, pravila o sigurnosti i zaštiti podataka te povezani mehanizmi za kontrolu kvalitete.” Taj provedbeni akt još nije objavljen i stoga rad na provedbi još nije počeo.

U skladu s Uredbom (EU) 2019/1896 o Frontexu svrha je razvoja tehničkih standarda za opremu osigurati interoperabilnost i kompatibilnost tehničkih sredstava koja se primjenjuju u operativnim aktivnostima EU-a.

Na temelju metodologije koju Frontex utvrđuje u suradnji s državama članicama i Komisijom Agencija će razviti sveobuhvatni postupak standardizacije koji će uključivati, među ostalim, razvoj tehničkih standarda za opremu koja se upotrebljava u operacijama Frontexa i razvoj tehničkih standarda za razmjenu informacija.

Nedostatak je već utvrđen tijekom procjene koju je 2018. provela Europska komisija te je to pitanje riješeno u Provedbenom aktu o slikama stanja EUROSUR-a. Izvješćivanje Frontexove mreže za analizu rizika (FRAN) bit će uključeno u EUROSUR-ov integrirani okvir za razmjenu informacija i operativnu suradnju.

Frontex je isto tako počeo u stvarnom vremenu pružati informacije o događajima na predgraničnim područjima vanjskih granica EU-a, izvan operativnih područja zajedničkih operacija koje koordinira Frontex. Treba napomenuti i da je informacijama koje je Frontexova nadzorna letjelica dostavila tijelima za traganje i spašavanje (među ostalim, tijelima trećih zemalja) Frontex 2020. pomogao u spašavanju života gotovo 10 000 migranata samo u središnjem Sredozemlju.

Izostanak razmjene informacija o procjenama ranjivosti određenih dijelova granice unutar Frontexa nije jedini razlog zbog kojeg Agencija nije provela zajedničku integriranu metodologiju za procjenu rizika (CIRAM). Nadalje, opseg analize rizika, koja obuhvaća sve elemente europskog integriranog upravljanja granicama, puno je širi u odnosu na raspon procjene ranjivosti, koja je ograničena na aktivnosti nadzora državne granice i nekoliko drugih aspekata. Procjena ranjivosti danas se smatra mehanizmom kontrole kvalitete i ne obuhvaća cjelokupni opseg ranjivosti opisan u modelu CIRAM 2.0.

Te su informacije samo djelomično dostupne Frontexu zbog ograničenja uvedenih odlukom države članice. Mogućnosti Agencije da primijeni cjelokupnu metodologiju CIRAM na rezultate svoje analize rizika ograničene su.

Iako su aktivnosti procjene ranjivosti zaista usmjerene na procjenu nacionalnih resursa i opće spremnosti država članica / zemalja pridruženih šengenskom području, od samog je početka uspostavljeno nekoliko inicijativa koje nisu ograničene samo na procjenu nacionalnih kapaciteta.

One uključuju:

• zajedničke brze procjene ranjivosti ako novonastali izazov na vanjskim granicama EU-a utječe na više država članica / zemalja pridruženih šengenskom području
• regionalne simulacijske vježbe za procjenu spremnosti susjednih država članica / zemalja pridruženih šengenskom području u odnosu na mogući scenarij buduće krize na vanjskim granicama
• polugodišnje izvješće o aktivnostima procjene ranjivosti koje se podnosi Europskom parlamentu, Vijeću i Komisiji (u skladu sa zahtjevima utvrđenima u članku 32. stavku 11. nove Uredbe o europskoj graničnoj i obalnoj straži) zajedno s analizom zajedničkih izazova i nedostataka s kojima se suočavaju tijela za nadzor državne granice u EU-u, izvan procjene nacionalnih kapaciteta
• proizvode znanja kojima se podupiru aktivnosti planiranja dionika u europskoj graničnoj i obalnoj straži. Takvi proizvodi omogućuju uključivanje rezultata procjena ranjivosti u nekoliko Agencijinih postupaka planiranja (u skladu sa zahtjevima utvrđenima u novoj Uredbi o europskoj graničnoj i obalnoj straži (među ostalim, u člancima 9., 54. i 64.)).

Uz operativne aktivnosti na graničnim prijelazima navedene u očitovanjima, Frontex na kopnenoj granici koordinira provedbu operativnih aktivnosti na dijelovima granice između graničnih prijelaza, odnosno na takozvanim „zelenim granicama”. Te se operativne aktivnosti uglavnom sastoje od pružanja potpore kapacitetima država članica domaćina za zaštitu državne granice. Opseg i rezultati operativnih aktivnosti znatni su.

Nadalje, Frontex provodi operativne aktivnosti s izvršnim ovlastima u trećim zemljama s kojima je sklopljen sporazum o statusu u EU-u. To je već slučaj s Albanijom i Crnom Gorom.

Agencija potvrđuje vrijednost iskustva stečenog u operativnim aktivnostima duž vanjskih granica, uključujući iskustva stečena u brzim intervencijama na granicama i redovitim vježbama.

Vježbe brze intervencije nisu se provodile 2019. jer je zakonodavac pregovarao o donošenju novog mandata.

Uredbom iz 2019. znatno su izmijenjeni i razvijeni sposobnost i kapacitet europske granične i obalne straže za reagiranje, posebno uspostavom stalnih snaga. Tim se izmjenama utvrđuju potpuno nove potrebe za vježbama brze intervencije stalnih snaga.

Dvije brze intervencije na granicama pokrenute 2020. tijekom naglog širenja pandemije bolesti COVID-19 bile su uspješne.

Uredbom iz 2019. predviđeno je da svaka država članica donosi plan djelovanja u nepredvidivim okolnostima za upravljanje svojim granicama i vraćanja. U skladu s nacionalnim strategijama za integrirano upravljanje granicama, u planovima djelovanja u nepredvidivim okolnostima opisuju se sve potrebne mjere i resursi za moguće jačanje kapaciteta, uključujući logistiku i potporu na nacionalnoj razini te od Agencije.

Dio planova djelovanja u nepredvidivim okolnostima za koje je potrebna dodatna potpora europske granične i obalne straže zajedno pripremaju dotična država članica i Agencija u bliskoj suradnji sa susjednim državama članicama.

U njemu bi trebalo odgovoriti na primjedbu o nepostojanju postupaka za podnošenje zahtjeva za brzu intervenciju.

Pilot-aktivnost tijekom 2018. i 2019. pripremljena je kako bi se ispitao mogući daljnji razvoj koncepta upućenih članova timova u smislu njihova raspoređivanja u razdobljima duljima od tri mjeseca. To je postalo još jasnije pri kraju pregovora o Uredbi iz 2019. kada je došlo do realizacije koncepta stalnih snaga, a posebno kategorije 2 stalnih snaga, koju čini osoblje za dugoročna upućivanja.

Frontex potvrđuje razliku između zadaća povezanih s usmenim prevođenjem i onih koje su povezane s kulturnim posredovanjem.

Kulturno posredovanje smatra se glavnom zadaćom koja je dio odgovornosti svih profila stalnih snaga. Službenici na osposobljavanjima i operativnim informativnim sastancima, koji često uključuju doprinos humanitarnih organizacija kao što je Međunarodna organizacija za migracije (IOM), uče kako pristupiti državljanima trećih zemalja poštujući njihovo dostojanstvo i kulturno podrijetlo. Posebno službenici koji se bave pružanjem potpore upravljanju migracijama, kao što su stručnjaci za ispitivanje, sudjeluju u tečajevima koje pružaju stručnjaci za ispitivanje i koji obuhvaćaju, među ostalim, kulturno posredovanje.

Profil kulturnog posrednika nije uspostavljen zasebno jer je pristup Frontexa kombiniranjem stvoriti višefunkcionalni profil umjesto da se pojedinačnoj osobi dodijeli samo jedna uloga. Osim toga, ljudski resursi koji posjeduju samo vještine kulturnog posredovanja nisu nužno dostupni u tijelima za izvršavanje zakonodavstva država članica koje su do 2020. bile glavni pružatelji operativnih aktivnosti.

Kulturno posredovanje vrlo je važno i u području vraćanja, posebno u slučaju suradnje i savjetovanja s trećim zemljama (savjetovanje uključuje razgovor s (mogućim) vraćenikom o mogućnostima dobrovoljnog vraćanja, postupcima vraćanja, obvezama i mogućnostima za potporu pri reintegraciji). Pri osposobljavanju za rad stručnjaka za vraćanje velika se pozornost pridaje tim vještinama i načinima ophođenja kojima se premošćuju kulturne razlike.

Odjel za svjesnost o stanju i praćenje 2021. preispituje portfelj te ispituje pokazatelje za mjerenje učinka isporučenih proizvoda i zadovoljstva njima.

Izvješća o evaluaciji sadržavaju procjenu učinka aktivnosti koja ne samo da uključuje dodatne resurse osigurane kao posljedica zajedničke operacije, već je i rezultat intenzivnijeg rada na nacionalnoj razini, isto tako zahvaljujući zajedničkog operaciji. Taj se rad ne odnosi samo na stavljanje na raspolaganje dodatnih resursa, već je i rezultat koordinacijske uloge koju Agencija svojim iskustvom i stručnošću osigurava državama članicama. Te je elemente teško izmjeriti.

Frontex je obvezan izraditi izvješća o evaluaciji u roku od 60 dana od završetka zajedničkih operacija. Države članice isto su tako obvezne u roku od 75 dana dostaviti svoje zahtjeve za povrat troškova. Stoga u trenutku izrade izvješća Frontex možda neće imati na raspolaganju informacije o stvarnim iznosima zatraženih povrata.

Troškovi svake zajedničke operacije, raščlanjeni prema kategorijama troškova, navedeni su u odgovarajućim završnim izvješćima o evaluaciji s ograničenom distribucijom. Podatci se temelje na ažuriranom praćenju izvršenih raspoređivanja i plaćanja obrađenih do trenutka izrade izvješća. Međutim, konačni stvarni troškovi zajedničke operacije dostupni su tek u godini N + 2 nakon izvršenja svih plaćanja na temelju sporazumâ o dodjeli bespovratnih sredstava. Osim toga, kao potpora pri donošenju odluka, rukovoditeljima su u sustavu IT-a dostupni financijski podatci koji se svakodnevno ažuriraju.

Nastavno na opis Suda, dodatni je nedostatak uzrokovan ograničenim pružanjem informacija o prekograničnom kriminalu iz svih nacionalnih službi koje se bave sprečavanjem, otkrivanjem i suzbijanjem prekograničnog kriminala. To se odnosi i na carinska tijela.

Sva nacionalna tijela odgovorna za integrirano upravljanje granicama trebala bi dostaviti informacije za analizu rizika i procjenu ranjivosti te tako omogućiti pripremu i provedbu sveobuhvatnog operativnog odgovora radi sprečavanja, otkrivanja i suzbijanja prekograničnog kriminala.

Osim toga, Frontex surađuje i s drugim agencijama EU-a i međunarodnim organizacijama u području suzbijanja prekograničnog kriminala te nastoji smanjiti nedostatnu informiranost i osigurati sinergiju s drugim ovlaštenim subjektima, ponajprije s Europolom i Interpolom. Svojim opsežnim sudjelovanjem u ciklusu politike EU-a / Europskoj multidisciplinarnoj platformi za borbu protiv kaznenih djela (EMPACT) podupire taj proces.

Kako bi se dodatno poduprla razmjena informacija o prekograničnom kriminalu u području pomorstva, Frontex je 2020. pokrenuo dijaloge u području pomorstva koji se svaka dva tjedna održavaju sa svim subjektima Frontexa i državama članicama uključenima u praćenje pomorskog dobra radi razmjene informacija o plovilima koja su potencijalno predmet interesa i koja se prate u stvarnom vremenu na granicama EU-a. Kako bi se upotpunila upotreba različitih usluga i na temelju zajedničke procjene, izravno se aktivira praćenje Frontexovim nadzornim letjelicama ili satelitsko praćenje te se informacije dostavljaju nadležnim državama članicama putem Mreže nacionalnih koordinacijskih centara.

Zajedničke su operacije višenamjenske prirode i pridonose sprečavanju, otkrivanju i suzbijanju prekograničnog kriminala. Dani zajedničkih akcija osmišljeni u okviru ciklusa politike EU-a / EMPACT-a ispunjavaju očekivanja država članica EU-a i međusobno su čvrsto povezani sa zajedničkim operacijama. Isto tako, određenim posebnim pilot-projektima Frontexa jačaju se kapaciteti za daljnje suzbijanje prekograničnog kriminala. Agencija sudjeluje i u operativnim aktivnostima koje koordiniraju drugi subjekti, ponajprije Interpol i Europol, ali i u djelovanjima koja su u okviru Radne skupine za carinsku suradnju pripremila carinska tijela (zajedničke carinske operacije).

Okvir EMPACT-a omogućuje usmjeravanje aktivnosti i doprinosa Frontexa zajedno s drugim subjektima u okviru platforme na razini EU-a i u skladu s ciljevima EU-a za borbu protiv teškog međunarodnog kriminala.

Frontex je 2020. usprkos pandemiji koordinirao tri dana zajedničkih akcija u okviru ciklusa politike EU-a / EMPACT-a, a svi su provedeni putem platforme za trenutačne zajedničke operacije Frontexa obogaćene dodatnim elementima kojima se jača učinak u području kaznenog progona.

Naime, postoji potreba za daljnjim razvojem operativnog odgovora na prekogranični kriminal uz uključivanje različitih tijela država članica EU-a, agencija EU-a i međunarodnih organizacija te trećih zemalja. Iskustva stečena tijekom dana zajedničkih akcija i potrebe država članica EU-a trebalo bi iskoristiti za pripremu prilagođenijih i ciljanih operativnih aktivnosti u bliskoj budućnosti.

Tijekom 2020. pokrenut je program transformacije čiji je cilj unaprijediti razdvojene procese, povećati učinkovitost rezultata te bolje iskoristiti resurse.

U studenome 2019. uspostavljena je formalna politika dijeljenja prema načelu nužnosti pristupa podatcima te je u veljači 2020. donesena politika dijeljenja podataka.

Upućujući na Uredbu (EU) br. 1052/2013, Frontex od 2013. nudi i promiče automatsko sučelje za programiranje (API) pod nazivom sučelje za integraciju čvorišta EUROSUR-a (NII), koje državama članicama / zemljama pridruženima šengenskom području koje sudjeluju u EUROSUR-u omogućuje povezivanje njihovih nacionalnih sustava te olakšava automatsku razmjenu informacija.

Uredbom (EU) 2019/1896 zahtijeva se promjena paradigme za EUROSUR, koji je sada postao integrirani okvir za razmjenu informacija i operativnu suradnju (a ne sustav), usmjeren na podatke i neovisan o sustavu. Time će se zajedno s operativnim i tehničkim standardima koje će razviti Frontex dodatno ojačati automatska razmjena informacija država članica / zemalja pridruženih šengenskom području s Frontexom i međusobno.

Frontex nije službeno dio postupka prilagodbe za provedbeni akt o slikama stanja EUROSUR-a. Rad na tim standardima može početi tek nakon što provedbeni akt o slikama stanja EUROSUR-a stupi na snagu.

Uredbom (EU) 2019/1896 zahtijeva se promjena paradigme za EUROSUR, koji je sada postao integrirani okvir za razmjenu informacija i operativnu suradnju (a ne sustav), usmjeren na podatke i neovisan o sustavu. Time će se zajedno s operativnim i tehničkim standardima koje će razviti Frontex dodatno ojačati automatska razmjena informacija država članica / zemalja pridruženih šengenskom području s Frontexom i međusobno. Rad na tim standardima može početi tek nakon što provedbeni akt o slikama stanja EUROSUR-a stupi na snagu.

Frontex prihvaća preporuku.

Pravne odredbe utvrđene su u provedbenom aktu o slikama stanja EUROSUR-a. Nakon što akt stupi na snagu, Frontex će početi s provedbom.

Frontex prihvaća preporuku.

CIRAM je u postupku ažuriranja te stoga Frontex može provesti analizu brojnih relevantnih aspekata prekograničnog kriminala koja državama članicama / zemljama pridruženima šengenskom području omogućuje da poduzmu odgovarajuće mjere za otklanjanje ili ublažavanje utvrđenih rizika.

Frontex prihvaća preporuku.

Frontex prihvaća preporuku.

Frontex je već u kontaktu s agencijom eu-LISA i Glavnom upravom za migracije i unutarnje poslove kako bi se osiguralo pružanje tih podataka.

Frontex prihvaća preporuku.

Frontex prihvaća preporuku.

Frontex prihvaća preporuku.

Frontex prihvaća preporuku.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodio član Suda Leo Brincat, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Romuald Kayibanda, ataše u njegovu uredu Annette Farrugia, rukovoditeljica Sabine Hiernaux‑Fritsch, voditeljica radnog zadatka Maria Luisa Gomez‑Valcarcel te revizori Marc Mc Guinness i Renata Radvanska.

Bilješke

¹ 22 države članice EU-a (Belgija, Češka Republika, Danska, Njemačka, Estonija, Grčka, Španjolska, Francuska, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Mađarska, Malta, Nizozemska, Austrija, Poljska, Portugal, Slovenija, Slovačka, Finska i Švedska) te Island, Lihtenštajn, Norveška i Švicarska.

² Zaključci predsjedništva, sastanak Europskog vijeća u Laekenu 14. i 15. prosinca 2001., točka 42. (SN 300/1/01 REV 1).

³ Uredba Vijeća (EZ) br. 2007/2004 od 26. listopada 2004. (SL L 349, 25.11.2004., str. 1.).

⁴ Naziv potječe iz francuskog pojma „frontières extérieures” (vanjske granice).

⁵ Uredba (EZ) br. 863/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. srpnja 2007. o uspostavi mehanizama za osnivanje jedinica granične policije za brzu intervenciju (SL L 199, 31.7.2007., str. 30.).

⁶ Uredba (EU) br. 1168/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. (SL L 304, 22.11.2011., str. 1.).

⁷ Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži (SL L 251, 16.9.2016., str. 1.).

⁸ Uredba (EU) 2019/1896 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2019. o europskoj graničnoj i obalnoj straži (SL L 295, 14.11.2019., str. 1.).

⁹ Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži.

¹⁰ COM(2018) 631: Prijedlog nove uredbe o europskoj graničnoj i obalnoj straži.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Tematsko izvješće Suda br. 24/2019 „Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu odlučnije mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata”.

¹³ Uredba (EU) br. 1052/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. (SL L 295, 6.11.2013., str. 11.).

¹⁴ Tematsko izvješće Suda br. 20/2019 „Informacijski sustavi EU-a koji se upotrebljavaju u okviru granične kontrole vrlo su koristan alat, ali potrebno je staviti veći naglasak na pravodobnost i potpunost podataka”.

¹⁵ Radni dokument službi Komisije SWE(2018) 410, str. 22. i tematsko izvješće Suda br. 20/2019, odlomak 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Članak 4. Uredbe (EU) br. 1168/2011.

¹⁸ Članak 11. Uredbe (EU) 2016/1624.

¹⁹ Pitanje međuagencijske suradnje, važnog sastavnog dijela europskog integriranog upravljanja granicama, obrađeno je u tematskom izvješću Suda br. 22/2020.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Odluka Upravnog odbora br. 1/2020 od 4. siječnja 2020. o usvajanju profila koje je potrebno staviti na raspolaganje stalnim snagama europske granične i obalne straže.

²² Tematsko izvješće Suda br. 22/2020

²³ Dostupna na https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Članak 26. Uredbe (EU) 2016/1624 i članak 47. Uredbe (EU) 2019/1896 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2019.

²⁵ Europol, EMCDDA, izvješće o tržištima droga u EU-u iz 2019., str. 137.

²⁶ Članak 82. Uredbe (EU) 2019/1896.

²⁷ Tematsko izvješće Suda br. 20/2019, odlomak 22.

²⁸ Objekt smješten na točki vanjske granice EU-a izloženoj velikom migracijskom pritisku, koji djeluje kao centar prvog prihvata gdje se pristigli migranti identificiraju, registriraju i gdje im se uzimaju otisci prstiju.

Kronologija

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Slike 5., 6. i 8.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.