Frontex' støtte til forvaltningen af de ydre grænser: endnu ikke effektiv nok

Resumé

Schengenkonventionen skabte et fælles område for bevægelighed uden kontrol ved de indre grænser. Overvågning og kontrol af de ydre grænser er afgørende for at sikre fri bevægelighed for personer og varer i dette område, garantere den indre sikkerhed og forebygge potentielle trusler ved grænserne.

Frontex blev oprettet i 2004, og med vedtagelsen af forordning (EU) 2016/1624 blev det omdøbt til Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning. Forordningen udvidede Frontex' oprindelige mandat betydeligt og gav det beføjelser til at fremme en europæisk integreret grænseforvaltning ved EU's ydre grænser, hvor medlemsstaterne bevarer ansvaret.

Kun tre år senere gav forordning (EU) 2019/1896 Frontex yderligere beføjelser og ændrede dets mandat fra en støtte- og koordinationsrolle til en operationel rolle. Ændringerne indebar en eksponentiel forøgelse af agenturets ressourcer, oprettelse af et stående korps på 10 000 operationelle medarbejdere i 2027 og et gennemsnitligt budget på 900 millioner euro om året.

Ved denne revision undersøgte vi, om Frontex havde udført fire af sine seks hovedaktiviteter effektivt med henblik på at bidrage til gennemførelsen af en europæisk integreret grænseforvaltning og dermed støtte medlemsstaterne i deres bestræbelser på at forebygge, opdage og reagere på ulovlig indvandring og grænseoverskridende kriminalitet. Vi undersøgte også, om Frontex er parat til at opfylde sit nye og udvidede 2019-mandat. Det er første gang, vi har set på, hvordan Frontex udfører disse aktiviteter, som er defineret i forordningen fra 2016. Vores beretning er aktuel, fordi den seneste eksterne evaluering af agenturet blev offentliggjort i juli 2015, og forordning (EU) 2019/1896 blev godkendt uden en konsekvensanalyse. Revisionen dækkede perioden fra udgangen af 2016 (hvor Frontex' nye ansvar trådte i kraft) til februar 2020.

Samlet set konstaterede vi, at Frontex' støtte til medlemsstaternes/de associerede Schengenlandes bekæmpelse af ulovlig indvandring og grænseoverskridende kriminalitet ikke er effektiv nok. Vi konstaterede, at Frontex ikke fuldt ud har opfyldt sit 2016-mandat, og vi fremhæver adskillige risici i forbindelse med Frontex' 2019-mandat.

Vi konstaterede, at der fandtes en funktionel ramme for informationsudveksling til at støtte bekæmpelsen af ulovlig indvandring, men at den ikke fungerede godt nok til at give nøjagtig, fuldstændig og opdateret situationsbevidsthed med hensyn til EU's ydre grænser. Der findes endnu ikke en passende ramme for informationsudveksling til at støtte bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet. Dette påvirker Frontex' og medlemsstaternes kapacitet til at overvåge de ydre grænser og om nødvendigt reagere hurtigt på opdagede trusler.

Frontex fandt det svært at bruge de nationale grænsekontrolmyndigheders rapportering i det europæiske grænseovervågningssystem, og der er juridiske begrænsninger for anvendelse af dataene i de EU-dækkende systemer til risikoanalyseformål. Endvidere kan det ikke anvende den fælles integrerede model for risikoanalyse, der anvendes af de fleste medlemsstater.

Medlemsstaterne skal fremlægge de oplysninger, som Frontex har brug for, men dataindsamlingsprocessen med henblik på agenturets sårbarhedsvurdering var hæmmet af vedvarende problemer med ufuldstændige data og data af dårlig kvalitet.

Med hensyn til fælles operationer er der i Frontex' daglige aktiviteter ikke sikret tilstrækkelige ressourcer til målretning mod forebyggelse og opdagelse af grænseoverskridende kriminalitet. Frontex' operationelle rapportering mangler oplysninger om de faktiske omkostninger og resultater og giver dermed ikke beslutningstagerne tilstrækkelig information.

Frontex har ikke foretaget de nødvendige tilpasninger med henblik på at opfylde det mandat, det fik i 2016. Vi konstaterede mangler i planlægningen vedrørende menneskelige ressourcer i enhederne for risikoanalyse og sårbarhedsvurdering samt i kommunikationen mellem de enheder, der var omfattet af revisionen, hvilket udgør en væsentlig risiko med hensyn til, om Frontex kan varetage sin nye operationelle rolle på en effektiv måde.

Endelig mener vi, at der er en væsentlig risiko for, at Frontex vil få svært ved at varetage det mandat, som det fik tildelt ved forordning (EU) 2019/1896. Den eksponentielle forøgelse af de disponible ressourcer blev godkendt uden en behovsvurdering, uden en analyse af konsekvenserne for medlemsstaterne og uden en evaluering af Frontex' aktiviteter siden 2015.

På grundlag af disse konklusioner fremsætter vi specifikke anbefalinger til Frontex og Kommissionen om:

• at forbedre rammen for informationsudveksling og det europæiske situationsbillede
• at opdatere og gennemføre den fælles integrerede model for risikoanalyse (CIRAM) og sikre adgang til andre informationskilder
• at udvikle sårbarhedsvurderingernes potentiale
• at forbedre Frontex' operationelle reaktion
• at håndtere udfordringerne vedrørende Frontex' nye mandat.

Indledning

Da Schengenkonventionen trådte i kraft i 1995, blev de indre grænser afskaffet, og Schengenområdet blev oprettet med henblik på fri og ubegrænset bevægelighed for personer. Schengenområdet omfatter nu 26 europæiske lande¹.

I konklusionerne fra EU-topmødet i Laeken i december 2001 erklærede medlemsstaterne følgende: "En bedre forvaltning af kontrollen ved EU's ydre grænser vil bidrage til at bekæmpe terrorisme, organiseret ulovlig indvandring og menneskehandel. Det Europæiske Råd anmoder Rådet og Kommissionen om at fastlægge mekanismer for samarbejde mellem myndigheder med ansvar for de ydre grænser og undersøge, hvordan der kan oprettes en mekanisme eller fælles tjenester til kontrol af de ydre grænser"².

Med henblik på at indføre en integreret europæisk grænseforvaltning oprettede Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen Frontex³ i 2004⁴. Agenturet blev oprettet ud fra den præmis, at ansvaret for kontrol og overvågning af de ydre grænser deles med medlemsstaterne, og denne situation er forblevet uændret under de efterfølgende ændringer af Frontex' oprettelsesforordning.

Agenturets første mandat bestod i at styrke og støtte det operative samarbejde mellem medlemsstaternes grænsekontrolmyndigheder og at udvikle og fremme fælles politikker for uddannelse, risikovurdering og fælles operationer. Dets oprindelige navn var derfor "Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser".

Frontex' oprettelsesforordning er blevet ændret fire gange: i 2007⁵, i 2011⁶, i 2016⁷ og i 2019⁸, og hver gang er der sket en gradvis udvidelse af dets mandat, funktioner og budget (fra 19 millioner euro i 2006 til 330 millioner euro i 2019).

Den første ændring i 2007 skete med den såkaldte "RABIT-forordning", som udvidede det oprindelige mandat ved at give agenturet mulighed for at indsætte hurtige grænseindsatshold i medlemsstaterne. Disse hold skulle indsættes i en begrænset periode efter anmodning fra en medlemsstat, der stod i en akut og ekstraordinær situation som følge af en stor tilstrømning af migranter ad irregulære kanaler. Dette var den første henvisning til "indvandring" - et fænomen, der ikke var nævnt i forordningen fra 2004.

Voksende migrationsstrømme i Middelhavet, som primært skyldes politiske begivenheder i Nordafrika, førte sammen med mangler og begrænsninger vedrørende Frontex' operative aspekter til den anden ændring af oprettelsesforordningen i 2011. De vigtigste ændringer vedrørte Frontex' drift af informationssystemer, også inden for det europæiske grænseovervågningssystem, en større koordinerende rolle i forbindelse med fælles tilbagesendelsesoperationer, fælles operationer og pilotprojekter og nye muligheder for, at Frontex kunne erhverve udstyr selv eller i fællesskab med en medlemsstat og sende forbindelsesofficerer til tredjelande.

Da migrationen toppede i 2015, vurderede EU-lovgiverne og Kommissionen, at Frontex, som havde et begrænset mandat til at støtte medlemsstaternes sikring af deres ydre grænser, ikke havde personale og udstyr nok. Frontex var afhængigt af, at medlemsstaterne frivilligt stillede ressourcer til rådighed, og havde ikke beføjelser til at gennemføre grænseforvaltningsoperationer og eftersøgnings- og redningsindsatser. EU-lovgiverne og Kommissionen var bekymrede for, at Frontex på grund af disse begrænsninger ikke ville være i stand til effektivt at håndtere og afhjælpe den situation, som flygtningekrisen skabte. Dette førte i 2016 til den tredje ændring af agenturets oprettelsesforordning⁹, som trådte i kraft den 6. oktober 2016, og Frontex blev omdøbt til "Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning" med udvidede opgaver og beføjelser vedrørende både de operative og de overvågnings‑/koordineringsmæssige aspekter af grænseforvaltning. Ved forordningen oprettedes også den europæiske grænse- og kystvagt, som består af Frontex og de nationale myndigheder med ansvar for grænseforvaltning.

I artikel 4 i forordning (EU) 2016/1624 defineres elementerne i europæisk integreret grænseforvaltning (jf. tekstboks 1). Som angivet i forordningens betragtning 2 blev det nu for første gang fastsat i en retsakt, at hensigten med europæisk integreret grænseforvaltning "er at forvalte passagen af de ydre grænser effektivt og at håndtere migrationsmæssige udfordringer og potentielle fremtidige trusler ved disse grænser og dermed bidrage til imødegåelsen af alvorlig kriminalitet med en grænseoverskridende dimension og til at sikre en høj grad af intern sikkerhed i Unionen. Samtidig er det nødvendigt at handle under fuld overholdelse af grundlæggende rettigheder og på en måde, der sikrer den frie bevægelighed for personer i Unionen".

EU-lovgivernes og Kommissionens ambition var at skabe en styrket og fuldt operationel europæisk grænse- og kystvagt "for at imødekomme borgernes betænkeligheder, hvad angår trygheden og sikkerheden i Unionen"¹⁰. I september 2018 - kun to år efter den foregående forordnings ikrafttrædelse - fremsatte Europa-Kommissionen derfor et forslag til en ny forordning for agenturet. Rådet henviste til presserende behov som begrundelse for, at der hverken blev foretaget en konsekvensanalyse af den nye lovgivning eller en evaluering af det tidligere mandat. Den nye forordning trådte i kraft den 4. december 2019. Bilag I viser de vigtigste ændringer i Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtnings mandat i forordningerne fra 2016 og 2019.

Den vigtigste foranstaltning i denne ændring var oprettelsen af et stående korps, EU's første uniformerede retshåndhævende tjeneste. Dette korps skal afhjælpe den kløft mellem kapacitet og forventninger, der skyldes agenturets afhængighed af medlemsstaterne/de associerede Schengenlande for så vidt angår bidrag i form af grænsevagter og udstyr. Korpset vil bestå af vedtægtsomfattet Frontexpersonale og personale fra europæiske lande, som udstationeres obligatorisk i længere eller kortere perioder, og det vil blive opbygget gradvist, indtil det når op på 10 000 medarbejdere i 2027, herunder 3 000 grænse- og kystvagter, tilbagesendelsesledsagere og eksperter (jf. figur 1 og figur 2). Samtidig skal Frontex' budget stige fra 460 millioner euro i 2020 til gennemsnitlig 900 millioner euro om året for at dække agenturets udvidede opgaver og funktioner¹¹ (jf. figur 3).

Kilde: Revisionsretten baseret på Frontex' årsberetninger.

Kilde: Revisionsretten baseret på forordning (EU) 2019/1896.

Kilde: Revisionsretten baseret på Frontex' årsberetninger.

Følgende opgaver anses for at være Frontex' primære aktiviteter med henblik på at støtte medlemsstaterne/de associerede Schengenlande i forvaltningen af EU's ydre grænser, og Frontex beskriver dem på denne måde:

• Situationsovervågning er at give et så detaljeret, nøjagtigt og opdateret billede som muligt af situationen ved EU's ydre grænser.
• Risikoanalyse er at danne sig et overblik på baggrund af mønstre og tendenser i irregulær migration og grænseoverskridende kriminalitet ved de ydre grænser, herunder menneskehandel.
• Sårbarhedsvurderinger foretages for at evaluere de enkelte medlemsstaters kapacitet og beredskab til at imødegå udfordringer ved deres ydre grænser, herunder migrationspres.
• Fælles operationer og hurtige grænseindsatser (kaldet operationel reaktion) koordineres og tilrettelægges af Frontex med henblik på at bistå medlemsstater i ydre grænseområder, der er under betydeligt migrationspres. I forbindelse med sine operationer indsætter agenturet europæiske grænse- og kystvagthold samt skibe, fly, køretøjer og andet teknisk udstyr stillet til rådighed af medlemsstaterne.
• Tilbagesendelsesoperationer. Efter anmodning fra medlemsstaterne eller på eget initiativ hjælper Frontex med at gennemføre tilbagesendelsesoperationer ved at tilrettelægge eller koordinere forskellige medlemsstaters nationale og fælles operationer, ved at bistå medlemsstaterne i forbindelse med både tvangsmæssige tilbagesendelser og frivillige udrejser eller ved at tilrettelægge eller koordinere tilbagesendelsesoperationer, hvor transportmidler og ledsagere stilles til rådighed af bestemmelseslandet uden for EU.
• Uddannelse. Frontex udvikler uddannelsesprogrammer og specialiserede kurser på forskellige områder for at sikre det højest mulige faglige niveau hos grænsevagterne i hele Europa.

Driftsomkostningerne til disse aktiviteter er vist i figur 4.

Kilde: Revisionsretten baseret på Frontex' årsregnskaber.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Ved denne revision undersøgte vi fire af Frontex' seks hovedaktiviteter for at vurdere, hvor effektivt de bidrog til gennemførelsen af en europæisk integreret grænseforvaltning, og hvor godt Frontex forberedte sig på at opfylde sit nye mandat.

For at besvare det overordnede revisionsspørgsmål søgte vi svar på tre underspørgsmål:

1. Opfylder Frontex sit 2016-mandat med hensyn til bekæmpelse af ulovlig indvandring?
2. Opfylder Frontex sit 2016-mandat med hensyn til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet?
3. Er Frontex godt forberedt på at opfylde sit nye og udvidede 2019-mandat?

I 2019 rapporterede vi om Frontex' tilbagesendelsesoperationer (som tegner sig for 28 % af driftsomkostningerne)¹². I forbindelse med denne forvaltningsrevision fokuserede vi på Frontex' fire andre hovedaktiviteter: situationsovervågning, risikoanalyse, sårbarhedsvurdering og operationel reaktion. Da forvaltningen af fælles ressourcer (9 %) er forbundet med den operationelle reaktion (48 %), var den indirekte omfattet af revisionen. Disse fire aktiviteter tegnede sig i 2019 for 64 % af Frontex' driftsomkostninger på 236,7 millioner euro (jf. figur 4).

Det er første gang, vi har set på, hvordan Frontex udfører disse aktiviteter, som er defineret i forordningen fra 2016. Vores beretning er aktuel, fordi den seneste eksterne evaluering af agenturet blev offentliggjort i juli 2015, og forordning (EU) 2019/1896 blev godkendt uden en konsekvensanalyse.

Formålet med disse hovedaktiviteter er, at Frontex både nationalt og på EU-plan skal støtte de nationale myndigheder med hensyn til effektivt at kontrollere deres ydre grænser, og aktiviteterne styrker hinanden gensidigt. Mangler på ét aktivitetsområde kan indvirke negativt på andre aktivitetsområder. Omvendt kan en effektiv indsats på ét aktivitetsområde indvirke positivt på andre aktivitetsområder. F.eks. kan korrekt identificering og korrigering af en sårbarhed konstateret i forbindelse med sårbarhedsvurderinger føre til bedre operationel kontrol og dermed forbedre situationsbevidstheden og resultere i en mere fuldstændig risikoanalyse (jf. figur 5).

Kilde: Revisionsretten.

Revisionen dækkede perioden fra udgangen af 2016 (det år, hvor Frontex' nye ansvar trådte i kraft) til februar 2020. Frontex' aktiviteter vedrørende respekt for og beskyttelse af grundlæggende rettigheder var ikke omfattet af denne revision.

Ved udførelsen af revisionen besøgte vi den reviderede enhed, Frontex, og mødtes med repræsentanter for agenturets forskellige enheder. Vi afholdt også møder med grænsemyndighederne i Polen og Italien, der fungerede som en stikprøve af de lande, hvor agenturet gennemførte fælles land-, luft- og søoperationer, og vi besøgte faciliteter, hvor sådanne operationer blev gennemført. Vi sendte spørgeskemaer til de øvrige 25 medlemsstater og modtog 20 svar (jf. bilag II - ingen svar fra Cypern, Grækenland, Irland, Nederlandene og Slovenien). Endelig omfattede vores revisionsarbejde skrivebordsgennemgange af dokumentation fra Frontex og fra de italienske og polske myndigheder samt rapporter og oplæg offentliggjort af nationale myndigheder, forskningsorganer og akademikere.

Bemærkninger

Der er mangler i de oplysninger, Frontex råder over, og i dets aktiviteter til bekæmpelse af ulovlig indvandring

Dette afsnit omhandler vores undersøgelse af, om Frontex opfyldte sit 2016-mandat med hensyn til bekæmpelse af ulovlig indvandring ved:

1. at gøre brug af en ramme for informationsudveksling med henblik på at give et detaljeret, nøjagtigt og opdateret billede af situationen ved EU's ydre grænser
2. at udføre sine aktiviteter på en sådan måde, at de støttede medlemsstaterne/de associerede Schengenlande
3. at give oplysninger om sine aktiviteters effekt eller omkostninger.

Figur 6 sammenfatter vores revisionsresultater.

Kilde: Revisionsretten.

Der er mangler og uoverensstemmelser i rammen for informationsudveksling

Situationsovervågning

Ved forordning (EU) nr. 1052/2013 oprettedes det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur)¹³, som er en ramme for informationsudveksling og samarbejde mellem Frontex og de forskellige nationale myndigheder, der er involveret i grænseovervågning. Inden for denne ramme deler Frontex det europæiske situationsbillede med medlemsstaterne. Det europæiske situationsbillede er en grafisk grænseflade, der indeholder næsten tidstro hændelsesdata og oplysninger, som er modtaget fra forskellige nationale grænsemyndigheder og samlet i de nationale koordinationscentre, samt data fra overvågningsværktøjer såsom sensorer, platforme og andre kilder (jf. figur 7). På denne måde søger Frontex at støtte medlemsstaterne ved at forbedre situationsovervågningen og reaktionskapaciteten ved de ydre grænser og i området før grænsen.

Kilde: Revisionsretten.

Denne forordning, som videreudvikler Schengenreglerne, pålægger medlemsstaterne/de associerede Schengenlande at registrere alle relevante begivenheder, der finder sted langs grænsen mellem landgrænseovergangssteder (kendt som "den grønne grænse") og inden for søgrænsen (kendt som "den blå grænse"). Den forpligter dem ikke til at rapportere om begivenheder, der finder sted ved egentlige grænseovergangssteder.

Formålet med forordningen var at give Frontex rimelig solide oplysninger til udarbejdelsen af situationsbilledet af begivenhederne ved de ydre grænser langs de væsentligste migrationsruter, f.eks. ruterne i det centrale, østlige og vestlige Middelhav samt den landbaserede Vestbalkanrute. I vores særberetning nr. 20/2019¹⁴ bemærkede vi imidlertid svagheder i medlemsstaternes gennemførelse af forordningen (jf. tekstboks 2).

Ud over at medlemsstaterne/de associerede Schengenlande ikke skal rapportere om hændelser ved land- og søgrænseovergangssteder, er de heller ikke forpligtet til at rapportere om ulovlige grænsepassager ad luftvejen, det være sig ved grænseovergangssteder i lufthavne eller i det nationale luftrum. Et mindretal af medlemsstaterne/de associerede Schengenlande rapporterer frivilligt om grænsebegivenheder, der finder sted ved grænseovergangssteder, men de fleste gør ikke. Det betyder, at det europæiske situationsbillede, der udarbejdes af Frontex, ikke giver et næsten tidstro billede af situationen ved EU's luftgrænse eller ved land- og søgrænseovergangssteder. Dette bekræftes af medlemsstaternes svar på vores spørgeskema.

Endvidere anvender medlemsstaterne ikke fælles kapacitetsstandarder for deres grænseovervågningsudstyr eller andet kontroludstyr. Dette komplicerer Frontex' rolle med hensyn til at identificere potentielle sårbarheder i medlemsstaternes opdagelseskapacitet i forbindelse med grænsekontrol og kan føre til uopdagede grænsepassager og dermed underrapportering af begivenheder i Eurosur.

Etableringen af netværket af nationale koordinationscentre (NCC'er) på tværs af de 30 medlemsstater/associerede Schengenlande kan betragtes som et væsentligt resultat. Hvert nationalt koordinationscenter står for koordineringen og udvekslingen af oplysninger mellem myndigheder med ansvar for overvågning af ydre land- og søgrænser på nationalt plan samt med de andre nationale koordinationscentre og agenturet. Når flere nationale myndigheder er involveret i grænsekontrol, fungerer det nationale koordinationscenter ofte som en "platform" til at fremme tværfagligt samarbejde mellem en række organisationer, der hører under forskellige ministerier. Det nationale koordinationscenter har ansvaret for at ajourføre det nationale situationsbillede.

Netværket har imidlertid ikke fuldt ud implementeret alle de funktioner, der er fastsat i forordningen. F.eks. er Eurosurs indsatslag og analyselag ikke blevet implementeret på en fyldestgørende eller konsekvent måde Bilag III indeholder oplysninger om de funktioner, der er fastsat i forordningen, og om deres implementering i de forskellige medlemsstater og associerede Schengenlande.

Risikoanalyse

Frontex fandt det svært at bruge Eurosurdata til statistisk risikoanalyse, fordi medlemsstaterne/de associerede Schengenlande indsender deres Eurosurrapporter på en uensartet måde og anvender forskellige formater, som beskrevet i tekstboks 2. Hertil kommer, at medlemsstaterne på grund af sikkerhedsmæssige betænkeligheder kun foretager minimal rapportering i Eurosurs analyselag og indsatslag, og at Frontex ikke kan forlade sig på denne rapportering ved udarbejdelsen af risikoanalyser på EU-plan. Indsatslaget indeholder i de fleste tilfælde ingen oplysninger om ressourcer eller indsatsdellag, fordi nettet først blev akkrediteret i januar 2018¹⁵. For at overvinde disse problemer med Eurosur anmoder Frontex' risikoanalyseenhed Frontex' risikoanalysenetværk (FRAN) om statistiske data leveret direkte af medlemsstaterne/de associerede Schengenlande fra deres nationale systemer, herunder data vedrørende alle grænsetyper.

Frontex' aktiviteter var ikke udviklede nok til effektivt at støtte medlemsstaterne/de associerede Schengenlande

Situationsovervågning

Frontex sender dagligt de nationale myndigheder aktuelle og relevante oplysninger om situationen ved de ydre grænser via det europæiske situationsbillede. Det giver også oplysninger om specifikke begivenheder i de indsatsområder, hvor det koordinerer fælles operationer. Derudover tilbyder Frontex tjenester, der kan støtte og tilføre værdi til medlemsstaternes operationelle aktiviteter. Det tilbyder også platforme for realtidsovervågning (f.eks. overvågning fra luften), som har muliggjort øjeblikkelige operationelle reaktioner på begivenheder i tilfælde, hvor ressourcer fra medlemsstater/associerede Schengenlande eller fælles operationer var til stede. Dette kan være meget nyttigt i nødsituationer. Medlemsstaterne anerkendte værdien af disse tjenester i deres svar på vores spørgeskema.

Frontex bør få kendskab til begivenheder ved de ydre grænser i næsten realtid, men agenturets situationsbevidsthed hæmmes af svagheder (med hensyn til fuldstændighed, ensartethed og rettidighed) i kvaliteten af de data, der anvendes til at generere det europæiske situationsbillede, jf. tekstboks 2 og punkt 24. Dette resulterer i et kludetæppe af nationale situationsbilleder snarere end et enkelt, ensartet europæisk situationsbillede. Desværre har tidligere forsøg på at ensrette dataindlæsningen (navnlig ved forskellige ændringer af Eurosurhåndbogen) ikke afhjulpet disse problemer.

Risikoanalyse

Lige siden Frontex' oprettelse i 2004 har risikoanalyse været et centralt element i dets mandat. Hensigten er, at risikoanalyser skal danne grundlag for beslutningstagningen i Frontex, medlemsstaterne og Kommissionen. Risikoanalyser understøtter Frontexaktiviteter såsom identificering af nye metoder og migrationsruter samt bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet ved identificering af smuglerruter, falske dokumenter og menneskehandel. Alle disse områder er omfattet af agenturets operationelle beføjelser.

Ud over Eurosuroplysningerne indsamler Frontex også en bred vifte af data fra medlemsstaterne, EU-organer, partnerlande og -organisationer samt fra sine egne operationer (navnlig fra modtagelsessamtaler med migranter og debriefingmøder) for at identificere de centrale faktorer, der påvirker og driver migrationstendenserne. Disse data omfatter vurderinger af topografi, demografi, kriseforebyggelse, geopolitik og efterretninger, som ikke findes i Eurosur. Frontex bruger også open source-data (dvs. fra andre EU-partnere og internationale organisationer) om situationen ved Europas grænser og uden for disse. FRAN, det særlige netværk af efterretningseksperter og risikoanalytikere, udarbejder kvartalsrapporter.

De vigtigste produkter fra Frontex' risikoanalyseenhed er:

• en årlig risikoanalyse
• særlige risikoanalyser vedrørende Vestbalkan og EU's østlige grænser
• ad hoc-briefinger om nye risici, ofte udarbejdet som svar på specifikke informationsanmodninger fra Kommissionen eller Rådet.

Frontex' risikoanalyseaktiviteter har bidraget til opbyggelsen af FRAN, et netværk af europæiske risikoanalytikere og efterretningseksperter. Ved at aftale og anvende fælles standarder har Frontex lettet kommunikationen mellem kolleger fra forskellige lande. Via FRAN har alle medlemsstater desuden adgang til hinandens FRAN-relaterede data, så de kan bruge disse til deres nationale risikoanalyseaktiviteter.

Til risikoanalyseformål kan Frontex imidlertid af juridiske årsager og af hensyn til databeskyttelsen ikke bruge dataene i de EU-dækkende systemer, som hostes af eu-LISA¹⁶ (agentur med ansvar for den operationelle forvaltning af store IT-systemer), og som er vigtige instrumenter til gennemførelse af EU's asyl-, grænseforvaltnings- og migrationspolitikker. Disse systemer, som indeholder visumoplysninger samt oplysninger om asylansøgninger, om personers bevægelser, om forsvundne personer (især børn) og om visse formuegoder, giver ikke Frontex nogen statistiske rapporter, som det kan bruge til risikoanalyseformål - kun offentligt tilgængelige statistikker.

Frontex har fået til opgave at udvikle¹⁷ en fælles integreret model for risikoanalyse (CIRAM), som det selv og medlemsstaterne skal anvende¹⁸. 95 % af de 20 medlemsstater, der besvarede vores spørgeskema, anvender den fælles CIRAM-metode i deres nationale risikoanalyse. Frontex kan imidlertid ikke selv anvende modellen, fordi det ikke i tilstrækkelig grad kan vurdere specifikke grænsesektioners sårbarhed (jf. tekstboks 3). Medlemsstaterne/de associerede Schengenlande sender ganske vist oplysninger om deres grænsekontrolressourcer og indsatsplaner til Frontex' enhed for sårbarhedsvurdering, men på tidspunktet for revisionen delte den ikke disse oplysninger med Frontex' egen risikoanalyseenhed.

I deres svar på vores spørgeskema oplyste medlemsstaterne, at de satte pris på kvaliteten af Frontex' risikoanalyseprodukter. De oplyste imidlertid også, at manglen på et fælles, struktureret distributionssystem begrænser tilgængeligheden og virkningen af disse produkter. Frontex One-Stop-Shop (FOSS) er f.eks. den eneste formelle, fælles platform for udveksling af oplysninger mellem europæiske grænsevagter, og medlemsstaterne mener, at de oplysninger, der er tilgængelige på platformen, er meget nyttige i forbindelse med grænsevagternes aktiviteter. Det er imidlertid kun grænsevagter, som deltager i Frontexoperationer, der har adgang til FOSS, og det har de kun, så længe de er indsat. Det Fælles Forskningscenter (JRC), som leverede den teknologi, der ligger til grund for FOSS, foretager desuden ikke længere softwareopdateringer og varetager ikke vedligeholdelse eller helpdeskfunktioner. Dette udgør en risiko for platformens driftskontinuitet og dermed for de oplysninger, den indeholder. I Frontex har der endnu ikke været drøftelser om en erstatning for FOSS.

Sårbarhedsvurdering

I forbindelse med sårbarhedsvurderinger skal Frontex overvåge og vurdere, om medlemsstaterne har adgang til det tekniske udstyr, de systemer, kapaciteter, ressourcer og infrastrukturer samt det tilstrækkeligt kyndige og uddannede personale, der er nødvendigt for at kunne foretage grænsekontrol. Medlemsstaterne skal sende de nødvendige oplysninger til enheden for sårbarhedsvurdering, så vurderingen kan foretages. Formålet er at vurdere medlemsstaternes kapacitet og beredskab til at håndtere nuværende og kommende udfordringer ved de ydre grænser. Sårbarhedsvurderingen skal omfatte medlemsstaternes kapacitet til at udføre alle grænseforvaltningsopgaver, herunder deres kapacitet til at håndtere den potentielle ankomst af et stort antal personer til deres område.

Sårbarhedsvurderingsprocessen gik ind i sit fjerde år i 2020, efter at den blev indført ved forordning (EU) 1624/2016. I denne periode har Frontex udarbejdet et helt nyt billede af medlemsstaternes kapaciteter og sårbarheder ved de enkelte grænseafsnit, hvilket medlemsstaterne også oplyste i deres svar på vores spørgeskema. Sårbarhedsvurderingerne for 2017 og 2018 blev gennemført trods alvorlige ressourcebegrænsninger, som påvirkede kvaliteten af arbejdet. I 2016 havde Frontex således kun tre stillinger afsat til opgaven, stigende til 23 stillinger (hvoraf 15 var besat) i 2018 og 25 stillinger (hvoraf 23 var besat) i 2019. Vi undersøgte en stikprøve på fem vurderinger og konstaterede, at enheden for sårbarhedsvurdering ikke havde bemærket, at én medlemsstat ikke havde undladt at anmelde ét landgrænseovergangssted i 2017 og 2018, og at enheden for sårbarhedsvurdering derfor ikke havde vurderet det.

Sårbarhedsvurderingsprocessen har udviklet sig i takt med, at dens metode er blevet forfinet. Medlemsstaterne er forpligtet til at indsende pålidelige data, men Frontex' enhed for sårbarhedsvurdering rapporterer fortsat om problemer, som skyldes, at nogle af de data fra medlemsstaterne, der danner grundlag for proceduren, er ufuldstændige og af dårlig kvalitet. I 2019 lå fuldstændigheden af dataene fra medlemsstaterne/de associerede Schengenlande f.eks. mellem 53 % og 98 %. I deres svar på vores spørgeskema angav to medlemsstater den nationale sikkerhed som begrundelse for deres afslag på at give Frontex de oplysninger, det havde anmodet om.

Endelig omfatter sårbarhedsvurderingsprocessen i øjeblikket kun nationale kapaciteter og sårbarheder, hvilket er i overensstemmelse med 2016-forordningens bestemmelser. Der var ikke foretaget vurderinger på EU-plan eller regionalt plan. Vi konstaterede, at en EU-dækkende vurdering ville:

• være mest hensigtsmæssig i forbindelse med den fremtidige indsættelse af Frontex' stående korps. Frontex' egen kapacitet til at håndtere udfordringer ved de ydre grænser kunne i så fald evalueres regelmæssigt
• gøre det muligt at identificere eventuelle overlappende sårbarheder i nabolande eller lande, der tilhører samme regionale operationsmiljø. Sådanne sårbarheder skaber indbyrdes afhængighed mellem de berørte medlemsstater
• gøre det muligt at evaluere omfanget og effektiviteten af samarbejdet mellem de forskellige involverede EU-agenturer¹⁹.

Operationel reaktion

Siden Frontex' oprettelse har dets operationelle reaktion hovedsagelig haft fokus på at støtte medlemsstaterne i deres bekæmpelse af ulovlig indvandring, i vid udstrækning gennem fælles operationer ved de ydre grænser (hovedsagelig til søs, men også på land og i lufthavne). Sådanne operationer udføres både med nationale ressourcer og med (menneskelige og tekniske) ressourcer stillet til rådighed af deltagerlande eller Frontex, og de koordineres af Frontex. Medlemsstaterne anmoder om disse operationer, som prioriteres af Frontex på grundlag af deres væsentlighed og de tilgængelige ressourcer og gennemføres i henhold til en operationel plan.

Fælles operationer

Placeringen af de væsentligste ruter for irregulær migration til Den Europæiske Union betyder, at næsten 80 % af Frontex' budget til fælles operationer bruges på operationer til søs. Nogle af disse (f.eks. Minerva og Poseidon) omfatter også kontrol ved grænseovergangssteder, men hovedfokus er på grænseovervågning, og de fleste operationer har været aktive siden 2006 og 2007. Vi giver mere detaljerede oplysninger om Frontex' fælles maritime operationer i bilag IV. Alle de parter, vi talte med, bekræftede, at støtten til medlemsstaterne ved Middelhavet med henblik på håndtering af migrationspresset i de seneste 15 år havde været effektiv, og vi analyserede ikke effektiviteten yderligere i forbindelse med denne revision.

Hovedparten af de resterende 20 % af budgettet til fælles operationer afsætter Frontex til at oprette kontaktpunkter ved søhavne, lufthavne og landgrænseovergangssteder med henblik på at stille grænsevagter til rådighed på væsentlige steder ved EU's ydre grænser. I vores revision vurderede vi merværdien af Frontex' kontaktpunkter ved landgrænser og lufthavne (internationale lufthavne opfattes som meget eksponeret for irregulær migration). Vi konkluderede, at kontaktpunkterne kun har begrænset betydning for den samlede grænsekontrol. Dette skyldes, at de menneskelige ressourcer er beskedne, at indsættelsesperioderne er korte, og at antallet af kontaktpunkter, der deltager i operationer, er lavt.

Hurtige grænseindsatser

En medlemsstat, der er under akut og ekstraordinært pres ved sin ydre grænse, navnlig når et stort antal tredjelandsstatsborgere forsøger at indrejse ulovligt på dens område, kan anmode Frontex om i en begrænset periode at indsætte et hurtigt grænseindsatshold på dens område. Indtil videre er det kun Grækenland, der har aktiveret mekanismen, og det er sket fire gange.

Hvis Frontex' hurtige grænseindsatser skal være effektive, kræver det, at de involverede i processen kender hinanden godt, og at der i medlemsstaterne er fastlagt effektive procedurer for anmodning om sådan indsatser (jf. tekstboks 4).

Puljer af menneskelige ressourcer

Som fastsat i forordning (EU) 2016/1624 havde Frontex bl.a. oprettet en pulje af europæiske grænse- og kystvagthold, herunder en udrykningsstyrke, og en pulje af teknisk udstyr. Frontex' bidrag til puljen af europæiske grænse- og kystvagthold består af holdmedlemmer, der er udstationeret ved Frontex af medlemsstater/associerede Schengenlande via årlige åbne indkaldelser med henblik på rekruttering (jf. figur 8). Ifølge Frontex har indsættelsen af udstationerede holdmedlemmer fungeret som en test - om end i meget lille målestok - af den nye model for indsættelse af menneskelige ressourcer i medfør af forordningen fra 2019.

Hvert år vurderer Frontex sine behov for menneskelige ressourcer og teknisk udstyr på grundlag af prioriteter identificeret ved risikoanalyse og oplysninger fra det foregående år: analyser af data vedrørende indsættelsen af menneskelige ressourcer og oplysninger om effektiviteten og produktiviteten af de forskellige typer teknisk udstyr. På grundlag af disse oplysninger indleder agenturet en forhandlingsproces (årlige bilaterale forhandlinger), som fører til fastlæggelse af de enkelte landes bidrag til de operationelle aktiviteter.

Kilde: Revisionsretten.

Vi konstaterede, at medlemsstaterne havde opfyldt deres forpligtelser til at oprette udrykningsstyrker. Kommissionen har begrundet oprettelsen af et stående korps på 10 000 personer²⁰ med, at der var en mangel i medlemsstaternes tilsagn om menneskelige ressourcer. Vi konstaterede imidlertid, at størstedelen af denne mangel (85 % i 2019) vedrørte tre af de 17 kategorier af eksperter i de fælles operationer (dokumentmedarbejder på højt niveau, grænseovervågningsmedarbejder og medarbejder vedrørende opdagelse af stjålne køretøjer). Hertil kommer, at medlemsstaternes/de associerede Schengenlandes samlede indsættelse af holdmedlemmer oversteg det antal, der var aftalt ved forhandlingerne (jf. figur 9).

Kilde: Revisionsretten baseret på Frontexrapporter om operationelle ressourcer.

Vi konstaterede, at Frontex ikke havde lagt tilstrækkelig vægt på kulturmæglernes rolle eller på, hvordan disse medarbejderes krævede færdigheder og holdninger adskiller sig fra tolkenes. Kulturmæglerprofilen blev ikke omtalt i bestyrelsens afgørelse 38/2016, som definerede grænsevagtprofilerne i de europæiske grænse- og kystvagthold. Den blev heller ikke omtalt i bestyrelsens 2020-afgørelse²¹ om oprettelse af det stående korps. Denne afgørelse nævner i stedet kulturmægling som en af de opgaver, der skal udføres af tilbagesendelsesspecialister, og fastsætter, at debriefingmedarbejdere skal have en høj kulturel bevidsthed om oprindelses- og transitlandene.

En tolk har til opgave at lette kommunikationen ved at sikre, at eventuelle bemærkninger oversættes korrekt. En kulturmægler skal derimod kunne forstå kulturforskelle og forskellige kulturers sociale normer og samtidig skabe tillid hos de personer, der er ankommet til grænsen for nylig, så kommunikationen ikke bryder sammen. Under maritime operationer møder en kulturmægler på modtagelsesstedet migranter, der har haft en lang og besværlig rejse og ofte er psykisk traumatiserede efter udsættelse for menneskehandel, kønsbaseret vold eller tortur. Mæglerens rolle er afgørende i modtagelsesprocessen og i indsamlingen af efterretninger (om formidlere, ruter, metoder osv.), og den er direkte forbundet med vigtige Frontexprocesser såsom risikoanalyse.

Frontex gav ikke oplysninger om sine aktiviteters effekt eller omkostninger

Artikel 8, stk. 3, i forordning (EU) 2016/1624 fastsætter, at Frontex skal "[give] offentligheden nøjagtige og detaljerede oplysninger om sine aktiviteter".

Frontex kommunikerer udførligt om sine aktiviteter²², men det analyserer ikke altid sine resultater og den reelle effekt af sine aktiviteter i sin rapportering (både til offentligheden og til begrænset cirkulation). Dette kan have ført til lovgivningsmæssig beslutningstagning, der ikke var tilstrækkelig velunderbygget.

Frontex udarbejder en oversigt over sine aktiviteter vedrørende sårbarhedsvurdering. Den er til begrænset cirkulation og indeholder oplysninger om antallet af fremsatte anbefalinger og medlemsstaternes gennemførelse af disse. Inden for risikoanalyse udarbejder Frontex til gengæld ingen årlig oversigt over sine aktiviteter og vurderer heller ikke effekten af sine produkter.

Frontex udarbejder mange rapporter²³ med det formål at evaluere fælles operationer. Der gives imidlertid ikke oplysninger om tre centrale aspekter af dets aktiviteter.

For det første fastsætter forordningerne²⁴, at Frontex skal evaluere resultaterne af fælles operationer. Frontex foretager imidlertid ikke en solid evaluering af disse aktiviteter. De fælles maritime operationer udgør en stor andel af Frontex' samlede aktiviteter, men trods dette skelner Frontex i sin rapportering om dem ikke mellem resultaterne af sin egen støtte og resultaterne af de nationale aktiviteter, som værtsmedlemsstaten udfører som led i sit normale arbejde. Desuden fremgår det ikke af rapporterne, at de præsenterer både Frontex' og de nationale myndigheders resultater og aktiviteter i indsatsområdet i løbet af den operationelle periode.

For det andet indeholder Frontex' rapporter om operationelle ressourcer oplysninger om de ressourcer, der er behov for, givet tilsagn om og indsat, men ingen redegørelser for eventuelle afvigelser eller for effekten af eventuelle mangler. Rapporterne giver ikke et klart billede af effektiviteten af eller svaghederne i medlemsstaternes faktiske bidrag til de fælles operationer og kan få læserne til at fejlfortolke forekomsten af mangler (jf. punkt 51).

For det tredje giver Frontex ingen oplysninger om de fælles operationers faktiske omkostninger, hverken samlet eller fordelt på operationer (til søs og i luften) og på omkostningstyper (f.eks. menneskelige ressourcer, let udstyr og tungt udstyr). Med den begrundelse, at de endelige data først foreligger i år n+2, angiver Frontex kun omkostninger baseret på skøn, der kan være meget forskellige.

Frontex yder ikke effektiv støtte til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet

Dette afsnit omhandler vores undersøgelse af, om Frontex opfyldte sit 2016-mandat med hensyn til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet ved:

1. at gøre brug af en ramme for informationsudveksling med henblik på at give et detaljeret, nøjagtigt og opdateret billede af situationen ved EU's ydre grænser
2. at udføre sine aktiviteter på en sådan måde, at de støttede medlemsstaterne/de associerede Schengenlande.

Resultatet af vores analyse er sammenfattet i figur 10 og kan sammenlignes med det forventede bidrag, der er skitseret i figur 5.

Kilde: Revisionsretten.

Der findes endnu ikke en passende ramme for informationsudveksling til at støtte bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet

En velfungerende model for integreret grænseforvaltningsmodel kræver systematisk indsamling og udveksling af oplysninger mellem alle relevante nationale myndigheder og alle EU-agenturer. De oplysninger, der anvendes i modellen og dens analyseprodukter, bør derfor ikke forbeholdes grænsebevogtningsmyndighederne, men være til rådighed for alle relevante myndigheder såsom politimyndigheder og toldmyndigheder med ansvar for grænseforvaltning.

Selv om ansvaret for at gennemføre en integreret europæisk grænseforvaltning har været delt mellem medlemsstaterne/de associerede Schengenlande og Frontex siden 2016, findes der endnu ikke en generel fælles ramme for informationsudveksling og samarbejde om integreret grænseforvaltning. Eurosur skulle sikre den infrastruktur og de værktøjer, der er nødvendige for at overvåge de ydre grænser, og støtte både Frontex og medlemsstaterne i deres bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet. Eurosur blev oprettet i 2013 ved forordning (EU) nr. 1052/2013, men først i december 2019 blev den ændret ved forordning (EU) 2019/1896 for at afspejle Frontex' nye mandat. Desuden vil de nye rapporteringskrav, der blev fastsat ved denne ændring, først træde i kraft i december 2021. Dette system har væsentlige begrænsninger:

• I henhold til Eurosurforordningen skal hver medlemsstat/hvert associerede Schengenland have et nationalt koordinationscenter med ansvar for informationsudveksling. Medlemsstaterne/de associerede Schengenlande er imidlertid ikke forpligtede til at sikre, at alle de relevante myndigheder, der er nødvendige for at opbygge et pålideligt situationsbillede, er repræsenteret i de nationale koordinationscentre. Dette hæmmer en effektiv gennemførelse af en europæisk integreret grænseforvaltning. Toldmyndigheder og grænsebevogtningsmyndigheder anerkendes som strategiske partnere i forbindelse med grænsekontrolopgaver ved EU's ydre grænser, men der findes i øjeblikket ingen ramme for udveksling af data og efterretninger.
• Medlemsstaternes rapportering om grænseoverskridende kriminalitet i Eurosur er uensartet. Frontex har forsøgt at indgå aftale med medlemsstaterne/de associerede Schengenlande om et hændelseskatalog vedrørende grænseoverskridende kriminalitet, men forskelle mellem de nationale lovgivningsmæssige klassifikationer har kompliceret opgaven. Rapporteringen er således uensartet, fordi der ikke findes bindende rapporteringskrav, og fordi grænsevagterne ikke har nogen vejledning om, hvilke begivenheder der skal rapporteres. Dette fremgik også af medlemsstaternes svar på vores spørgeskema.

Frontex skal have fuldstændige oplysninger for som led i en europæisk integreret grænseforvaltning at kunne foretage en strategisk analyse af risiciene for grænseoverskridende kriminalitet. Det er imidlertid kun oplysninger om ulovlig indvandring, der rapporteres til Frontex, ikke oplysninger vedrørende andre ansvarsområder såsom told, fiskeri eller miljøkontrol.

Frontex' støtte til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet er begrænset

Frontex har til opgave at støtte medlemsstaterne/de associerede Schengenlande i deres bekæmpelse af organiseret grænseoverskridende kriminalitet (i samarbejde med andre relevante EU-agenturer). En sådan støtte ville indebære, at Frontex sikrede medlemsstaterne/de associerede Schengenlande en stærkere situationsbevidsthed på europæisk plan ved hjælp af risikoanalyser vedrørende grænseoverskridende kriminalitet, ved hjælp af det europæiske situationsbillede samt ved at identificere eventuelle sårbarheder, som medlemsstaterne står over for med hensyn til at varetage deres ansvar for grænsekontrol, og ved at iværksætte fælles operationelle reaktioner efter behov.

Frontex' situationsbevidsthed om grænseoverskridende kriminalitet hæmmes ikke blot af manglen på en passende ramme for informationsudveksling, men også af, at CIRAM ikke er blevet opdateret siden 2012, hvilket betyder, at den ikke afspejler udvidelsen af agenturets mandat i 2016 og omfatter oplysninger om grænseoverskridende kriminalitet.

Den mangeårige fokusering på ulovlig indvandring har uvægerligt skabt en vis geografisk skævhed i Frontex' risikoanalyseprodukter (jf. punkt 45 og bilag IV), eftersom migrationsruterne i Middelhavet har eksisteret i lang tid. Disse produkter har således øget grænsemyndighedernes kendskab til presset fra ulovlig indvandring ved bestemte grænseafsnit, men afspejler ikke i samme grad de udfordringer, der knytter sig til andre dele af den ydre grænse.

For at afhjælpe denne mangel oprettede Frontex i 2018 netværket for maritime efterretninger og maritim risikoanalyse (MIC-RAN) med henblik på at udvikle kapacitet til maritim risikoanalyse vedrørende bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet og støtte EU's samarbejde om kystvagtfunktioner. Selv om dette netværk kun dækker det maritime område, har det allerede vist sig nyttigt, f.eks. ved at henlede grænsebevogtningsmyndighedernes opmærksomhed på narkotikasmugling i kommercielle fartøjer. MIC-RAN er begrænset geografisk, men det er relevant for en effektiv integreret forvaltning af de ydre grænser²⁵.

Frontex' enhed for sårbarhedsvurdering begyndte først i sårbarhedsvurderingsprocessen i 2019 at vurdere medlemsstaternes/de associerede Schengenlandes evne til at opdage og bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet. I 2020 handlede fem af de 200 spørgsmål om grænseoverskridende kriminalitet. Der var ingen spørgsmål om sikkerheden for det personale, der indsættes ved grænseovergangssteder, som kan være risikoområder i betragtning af truslen fra fremmedkrigere og terrorisme.

Da medlemsstaternes opdagelseskapacitet ved luftgrænserne i øjeblikket er undtaget fra Frontex' sårbarhedsvurderingsprocedurer, føres der ikke effektivt centralt tilsyn med medlemsstaternes evne til at overvåge, opdage eller forhindre potentielt ulovlige luftgrænsepassager på EU-plan (jf. tekstboks 5). Desuden omfatter Frontex' sårbarhedsvurdering ikke en vurdering af, om medlemsstaternes/de associerede Schengenlandes toldmyndigheder er i stand til rettidigt at levere kvalitetsdata med henblik på situationsbevidsthed og risikoanalyse, da dette henhører under det nationale kompetenceområde.

Hvad angår den operationelle reaktion har Frontex endnu ikke i sine daglige aktiviteter sikret en tilstrækkelig målretning mod forebyggelse og opdagelse af grænseoverskridende kriminalitet. Medlemsstaterne sætter pris på de værktøjer, som agenturet anvender, f.eks. fællesaktionsdage. Fællesaktionsdage samler forskellige medlemsstater, retshåndhævende myndigheder og internationale organisationer om at bekæmpe forskellige forbrydelser såsom narkotika- og våbensmugling, ulovlig indvandring og menneskehandel. I deres svar på vores spørgeskema beskriver medlemsstaterne dette som en læringsoplevelse, de har nytte af i deres egen institution. Effekten af den operationelle reaktion er imidlertid begrænset til de deltagende medlemsstaters geografiske område i den periode, som operationerne varer.

Frontex er endnu ikke parat til at opfylde sit 2019-mandat effektivt

Vi undersøgte, om Frontex er parat til at varetage sit 2019-mandat, og om medlemsstaterne er i stand til at give agenturet alle de oplysninger, det skal bruge for at opfylde dette mandat.

Frontex har endnu ikke tilpasset sig 2016-mandatets krav

Vi undersøgte, om Frontex efter 2016-udvidelsen af sit mandat til at omfatte ansvaret for en integreret grænseforvaltning og den nye sårbarhedsvurderingsopgave straks havde foretaget en strategisk revurdering af sit behov for menneskelige ressourcer inden for risikoanalyse og sårbarhedsvurdering. Vi konstaterede, at Frontex havde reageret ad hoc på sine nye ansvarsområder og først var begyndt at vurdere sine behov systematisk i 2019.

Efter vedtagelsen af det nye mandat i 2016 blev ansvaret for den nye sårbarhedsvurderingsaktivitet tildelt den operationelle afdeling og dennes risikoanalyseenhed. I 2017 blev Frontex reorganiseret og afdelingen delt i to. Risikoanalyse- og sårbarhedsvurderingsaktiviteterne blev adskilt og placeret i den ene af de to nye afdelinger, kaldet afdelingen for situationsbevidsthed og -overvågning. Der oprettedes en enhed for sårbarhedsvurdering, som blev bemandet med tidligere medlemmer af risikoanalyseenheden, men der blev ikke foretaget nogen formel analyse for at identificere de nødvendige kvalifikationsprofiler og det nødvendige antal personer med hver profil. Dette påvirkede kvaliteten af arbejdet (jf. punkt 41).

I 2019 forsøgte Frontex' afdeling for situationsbevidsthed og -overvågning at identificere agenturets nuværende og fremtidige personalebehov i enhederne for risikoanalyse og sårbarhedsvurdering. Vi konstaterede:

• at der i risikoanalyseenheden manglede analytikere med forskellige profiler (f.eks. med kvalifikationer inden for kriminologi, foregribende analyse og tematisk analyse, navnlig maritim risikoanalyse)
• at enheden for sårbarhedsvurdering endnu ikke havde fastlagt de færdigheder og den kapacitet, den havde brug for, identificeret eventuelle mangler og udarbejdet en mere langsigtet talentplan i overensstemmelse med sine strategiske mål.

Det har altid været vigtigt at sikre informationsudveksling og samarbejde mellem Frontex' forskellige forretningsenheder, men det er nu af afgørende betydning, fordi Frontex fik en ny operationel rolle, da det stående korps blev oprettet. I Frontex' programmeringsdokument for 2018-2020 anerkendes det, at der trods en fleksibel kultur i de enkelte afdelingers daglige drift er en "silokultur" i agenturet. En kultur, hvor afdelingerne arbejder hver for sig uden at dele de disponible oplysninger, kan undergrave sammenhængen mellem Frontex' aktiviteter. Procedurer for udveksling af relevante oplysninger om sårbarhedsvurdering mellem forretningsenhederne blev først fastlagt af Frontex i februar 2020. Der er endnu ikke udviklet en struktureret mekanisme til udveksling af resultater af sårbarhedsvurderinger med andre Frontexforretningsenheder.

2019-mandatet indebærer en hurtig og eksponentiel forøgelse af Frontex' ressourcer

I henhold til den nye forordning skal Frontex have et stående korps på op til 10 000 operationelle medarbejdere til rådighed senest i 2027 (jf. figur 2 og punkt 11). Frontex' budget skal stige fra 460 millioner euro i 2020 (jf. figur 3) til gennemsnitlig 900 millioner euro om året i perioden 2021-2027. At der er tale om en stor stigning i både budget og personale fremgår også af det antal persondage, der er til rådighed til fælles operationer. Fra det nuværende niveau på 300 000 persondage (jf. figur 9) vil der ske en stigning til ca. 2 270 000 persondage, hvilket er mere end 7,5 gange så meget som de menneskelige ressourcer, der er indsat på nuværende tidspunkt.

Vi vurderede ikke den effekt, som oprettelsen af det stående korps kan få på medlemsstaterne. 81 % af de medlemsstater, der besvarede vores spørgeskema, forventer, at forordningen fra 2019 vil påvirke deres personaleantal og medføre, at de skal ansætte og uddanne nye grænsevagter, fordi Frontex antages at ville opbygge sit stående korps af personer, der i øjeblikket er beskæftiget med national grænsekontrol. Dette vil få budgetmæssige og organisatoriske konsekvenser. Medlemsstaterne er også usikre på den potentielle effekt af det antal medarbejdere, der i henhold til forordningen skal ansættes af Frontex pr. profil og pr. kategori, og på varigheden af fremtidige indsættelser.

Den seneste eksterne evaluering af agenturet blev offentliggjort i juli 2015. Forordning (EU) 2016/1624 fastsatte, at Frontex' resultater skulle evalueres senest i oktober 2019, men evalueringen fandt ikke sted, fordi agenturets nye mandat trådte i kraft i november 2019. I henhold til forordning (EU) 2019/1896 skal den næste eksterne evaluering foretages senest den 5. december 2023. Til den tid vil der være gået en betragtelig periode med store ændringer i Frontex' mandat, opbygning og rolle.

Endelig skal det bemærkes, at selv om lovgivningen giver det stående korps udøvende beføjelser, kan disse være mindre effektive, hvis værtsmedlemsstaten ikke bemyndiger²⁶ korpset til f.eks. at foretage identitetskontrol, tillade indrejse og udføre grænseovervågning. Grænsevagter, der besøger andre medlemsstater, har ikke tilladelse til at bruge værtslandets informationssystemer med henblik på at foretage grænsekontrol²⁷. Dette kan i alvorlig grad begrænse de aktiviteter, som det stående korps kan udføre i forbindelse med indsættelser.

Der er en risiko for, at Frontex ikke kan indhente de nødvendige oplysninger til at udvikle sine aktiviteter til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet

Alle medlemsstaterne undtagen Spanien overfører manuelt oplysninger om hændelser konstateret ved deres grænser fra deres nationale systemer til Eurosur og JORA (rapporteringsapplikationen til fælles operationer). Operatørerne er også forpligtede til at oversætte hændelsesoplysningerne til engelsk, om end dette sker med varierende sprogkundskaber.

Yderligere krav om Eurosurrapportering vil blive indfaset over en toårig overgangsperiode i henhold til forordning (EU) 2019/1896. I deres svar på vores spørgeskema angav medlemsstaterne, at deres eksisterende rapporteringskrav allerede udgør en betydelig byrde, og at de var usikre på, om de kunne klare den øgede arbejdsbyrde, medmindre processen for overførsel af data mellem de nationale systemer og Eurosurdatabasen blev automatiseret. Kravet om rapportering af begivenheder ved landgrænseovergangssteder og grænseovergangssteder i lufthavne vil øge arbejdsbyrden betydeligt. I 2018 var der således ifølge Eurostat 409 millioner rejsende til/fra destinationer uden for EU, der passerede grænseovergangssteder i EU-lufthavne.

Trods sit mandat til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at lette udvekslingen af oplysninger, der er relevante for dets opgaver, med Kommissionen og medlemsstaterne, har Frontex ifølge medlemsstaterne tilsyneladende endnu ikke involveret sig direkte i forsøg på at automatisere denne proces yderligere.

Konklusioner og anbefalinger

Samlet set konstaterede vi, at Frontex' støtte til medlemsstaternes/de associerede Schengenlandes bekæmpelse af ulovlig indvandring og grænseoverskridende kriminalitet ikke er effektiv nok. Vi konstaterede, at Frontex ikke fuldt ud har opfyldt sit 2016-mandat, og vi fremhæver adskillige risici i forbindelse med Frontex' 2019-mandat.

Nedenfor fremsætter vi vores konklusioner og anbefalinger vedrørende bekæmpelse af ulovlig indvandring og grænseoverskridende kriminalitet i forbindelse med hver af Frontex' hovedaktiviteter: informationsudveksling, risikoanalyse, sårbarhedsvurdering og operationel reaktion.

Vi konstaterede, at der fandtes en funktionel ramme for informationsudveksling til at støtte bekæmpelsen af ulovlig indvandring, men at den ikke fungerede godt nok til at give nøjagtig, fuldstændig og opdateret situationsbevidsthed med hensyn til EU's ydre grænser (punkt 25-29 og tekstboks 2). Der findes endnu ikke en passende ramme for informationsudveksling til at støtte bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet (punkt 63-65).

Frontex sender aktuelle og relevante migrationsoplysninger om situationen ved de ydre grænser og giver oplysninger om specifikke begivenheder (punkt 31). Informationsmangler (punkt 26 og 32), manglen på tekniske standarder for grænsekontroludstyr (punkt 27), manglen på et fælles katalog til rapportering af grænseoverskridende kriminalitet, manglen på næsten tidstro oplysninger om situationen ved EU's luftgrænser og forsinkelser i opdateringen af CIRAM (punkt 64 og 67) undergraver imidlertid udarbejdelsen af et fuldstændigt billede af situationen ved EU's ydre grænser.

Med hensyn til grænseoverskridende kriminalitet er der også en uoverensstemmelse mellem det mandat, der er fastsat i Frontexforordningerne, og de lovgivningsmæssige rammer, som agenturet opererer inden for: Eurosurforordningen omfatter ikke alle de relevante myndigheder (f.eks. toldmyndighederne), og derfor er det ikke alle relevante begivenheder, der rapporteres (punkt 64).

Forordning (EU) 2019/1896 pålagde medlemsstaterne væsentlige nye Eurosurrapporteringskrav, og det forventes at være nødvendigt at automatisere processen for overførsel af data mellem de nationale systemer og Eurosurdatabasen, hvis medlemsstaterne skal kunne opfylde disse krav (punkt 82 og 83). Ifølge medlemsstaterne har Frontex dog tilsyneladende endnu ikke involveret sig direkte i forsøg på at automatisere denne proces yderligere (punkt 84).

1. Med henblik på at forbedre den eksisterende Eurosurramme bør Frontex:
   
   
   1. regelmæssigt vurdere kvaliteten af de data, der bruges til at udarbejde det europæiske situationsbillede
   2. overvåge og støtte medlemsstaterne for at sikre korrekt gennemførelse af Eurosur ved fastlæggelse af fælles aftalte procedurer for afhjælpning af konstaterede mangler
   3. føre an og sammen med medlemsstaterne udarbejde et fælles katalog til rapportering af grænseoverskridende kriminalitet
   4. støtte medlemsstaterne ved at automatisere oversættelses- og overførselsprocessen mellem de nationale systemer og Eurosurdatabasen.
2. For at sikre interoperabilitet mellem det fælles udstyr og lette medlemsstaternes erhvervelse af teknisk kompatibel grænseovervågningskapacitet bør Frontex fastsætte tekniske standarder for udstyr med godkendelse fra Kommissionen og de medlemsstater, som er repræsenteret i Frontex' bestyrelse.
3. For at sikre, at der foreligger et fuldstændigt europæisk situationsbillede, bør Kommissionen undersøge nye metoder til at sikre et effektivt samarbejde mellem Frontex og andre relevante organer, som forordning (EU) 2019/1896 ikke finder direkte anvendelse på.

Tidsramme: medio 2022.

Frontex fandt det svært at bruge Eurosurrapporteringen, og der er juridiske begrænsninger for anvendelse af dataene i de EU-dækkende systemer, som hostes af eu-LISA, til risikoanalyseformål (punkt 30 og 37). Selv om lovgivningen kræver det, kan Frontex ikke anvende den fælles integrerede model for risikoanalyse, fordi det ikke kan vurdere sårbarheden af specifikke grænseafsnit, når medlemsstaterne ikke giver de nødvendige oplysninger (punkt 38).

Effekten af Frontex' analyse af migrationsrisici svækkes af, at dets produkter ikke har et bredt distributionsnet. Dette betyder, at grænsevagter ikke har let adgang til Frontex' produkter, selv om de kunne have meget nytte af dem i forbindelse med udførelsen af deres opgaver (punkt 39). Desuden har Frontex ikke de nødvendige oplysninger til at foretage risikoanalyser vedrørende grænseoverskridende kriminalitet (punkt 65), undtagen inden for specifikke kategorier knyttet til ulovlig indvandring. Hertil kommer, at den fælles integrerede model for risikoanalyse ikke er blevet opdateret for at afspejle disse grænserelaterede risici (punkt 67). Frontex kan derfor ikke foretage analyser af alle relevante aspekter af grænseoverskridende kriminalitet, selv om dette ville sætte medlemsstaterne/de associerede Schengenlande i stand til at træffe passende foranstaltninger til at afhjælpe eller mindske de identificerede risici (punkt 68 og 69).

1. Frontex bør:
   
   
   1. rapportere om medlemsstaternes overholdelse af Eurosurrammen for så vidt angår levering af de oplysninger, der er nødvendige for risikoanalyse baseret på CIRAM
   2. opdatere CIRAM, så den omfatter grænseoverskridende kriminalitet
   3. sørge for, at grænsevagter i Europa får lettere adgang til risikoanalyseprodukter.
2. Frontex og Kommissionen bør træffe foranstaltninger til at sikre udvikling af skræddersyede statistiske rapporter til Frontex' risikoanalyser og sårbarhedsvurderinger fra systemer hostet af eu-LISA og fra andre kilder (f.eks. andre myndigheder og EU-agenturer med ansvar for grænsekontrol).

Tidsramme: udgangen af 2022.

Frontex fik i 2016 til opgave at foretage sårbarhedsvurderinger af medlemsstaterne for at vurdere deres kapacitet og beredskab til at håndtere nuværende og kommende trusler og udfordringer ved de ydre grænser (punkt 40 og 41). Medlemsstaterne skal fremlægge de oplysninger, som Frontex anmoder om, men vi konstaterede, at dataindsamlingsprocessen var hæmmet af vedvarende problemer med ufuldstændige data og data af dårlig kvalitet (punkt 42). I overensstemmelse med 2016-forordningens bestemmelser er Frontex' sårbarhedsvurderinger på nuværende tidspunkt begrænset til det nationale niveau, og der foretages ingen vurderinger på EU-plan, regionalt plan eller mellemstatsligt plan, selv om dette ville gøre det lettere at identificere overlapninger eller evaluere samarbejdet mellem forskellige EU-agenturer (punkt 43).

Frontex' enhed for sårbarhedsvurdering begyndte først at vurdere medlemsstaternes sårbarheder vedrørende grænseoverskridende kriminalitet i 2019, og dens kapacitet til at foretage sådanne vurderinger er stadig under udvikling (punkt 70 og 71).

1. Frontex bør arbejde med medlemsstaterne om at kortlægge og afhjælpe de vedvarende dataindsamlingsproblemer, der påvirker sårbarhedsvurderingerne, dvs. identificere problemerne vedrørende medlemsstaternes levering af oplysninger og udarbejde en køreplan for at rette op på situationen.
2. Frontex bør videreudvikle sin metode og kapacitet til sårbarhedsvurdering med henblik på:
   
   
   1. effektiv vurdering af sårbarheder vedrørende grænseoverskridende kriminalitet
   2. identificering og vurdering af eventuelle overlappende sårbarheder, der påvirker flere lande i specifikke regioner
   3. overvågning af tilfælde, hvor foranstaltninger til afhjælpning af identificerede sårbarheder i et bestemt land kan have afsmittende virkninger i nabolande.

   Tidsramme: udgangen af 2022.

3. Kommissionen bør overveje de potentielle fordele ved at udvide Frontex' mandat til at omfatte sårbarhedsvurderinger på regionalt plan og EU-plan.

Tidsramme: i forbindelse med ændring af de lovgivningsmæssige rammer.

Frontex har gennemført fire hurtige grænseindsatser for at hjælpe medlemsstater, der var under akut og ekstraordinært migrationspres ved deres ydre grænser. Siden 2007 har Frontex gennemført årlige øvelser for at træne alle de parter, der kan blive involveret. I 2019 blev der ikke gennemført nogen øvelse (punkt 47 og 48 og tekstboks 4).

Selv om modtagelsen af migranter i forbindelse med fælles operationer til bekæmpelse af ulovlig indvandring er vigtig ud fra både et menneskeligt og et efterretningsmæssigt synspunkt, har Frontex ikke lagt tilstrækkelig vægt på kulturmæglernes rolle (punkt 52 og 53).

Frontex er et agentur, der har offentlighedens bevågenhed. Men selv om rapporteringen er omfattende, giver den ofte ikke læserne oplysninger om agenturets resultater eller den reelle effekt af dets aktiviteter. F.eks. skelnes der i evalueringsrapporterne om fælles operationer ikke mellem resultaterne af Frontexaktiviteterne og resultaterne af de nationale aktiviteter, rapporterne giver ikke et klart billede af effektiviteten af eller svaghederne i medlemsstaternes faktiske bidrag til de fælles operationer, og de giver ingen oplysninger om de fælles operationers faktiske omkostninger (punkt 55-60). Lovgivningsmæssige beslutningstagere skal have solide oplysninger for at kunne træffe velunderbyggede beslutninger (punkt 51).

Frontex bør:

1. gennemføre regelmæssige øvelser vedrørende hurtige indsatser - navnlig for de potentielle værter for hurtige indsatser - for at sikre, at alle involverede parter er velforberedte, hvis behovet for en indsats opstår
2. definere kompetencerammen for kulturmæglere og træffe foranstaltninger til at sikre, at medlemsstaterne anvender samme tilgang
3. udvikle en metode til at evaluere resultaterne af sine operationelle aktiviteter, navnlig i forbindelse med sine fælles operationer
4. offentliggøre sine aktiviteters endelige omkostninger, når de er opgjort.

Tidsramme: udgangen af 2022.

Frontex har ikke foretaget de nødvendige tilpasninger med henblik på at opfylde det mandat, det fik i 2016. Vi konstaterede mangler i planlægningen vedrørende menneskelige ressourcer i enhederne for risikoanalyse og sårbarhedsvurdering (punkt 74-76), som begge stadig mangler nødvendige kompetencer.

Vedtagelsen af forordning (EU) 2019/1896 ændrede grundlæggende Frontex' aktivitet fra støtte- og koordinationsrolle til en operationel rolle med oprettelsen af det stående korps. Vi konstaterede, at der var kommunikationsproblemer mellem de enheder, der var omfattet af denne revision. Frontex har en "silokultur" (punkt 77), hvilket ikke er befordrende for den nødvendige sammenhæng i de aktiviteter, der var omfattet af denne revision.

Til at opfylde sit nye mandat vil Frontex have 10 000 nye operationelle medarbejdere til rådighed i 2027 (det stående korps) og få et gennemsnitligt budget på 900 millioner euro om året. Der er tale om en kæmpe forøgelse i forhold til de nuværende ressourcer. Ressourcernes omfang blev fastlagt uden etablerede kriterier for vurdering af Frontex' behov i forbindelse med et mandat, der ikke er præcist defineret, uden adgang til oplysninger om Frontexoperationernes reelle omkostninger og effekt (punkt 57-60) og uden en vurdering af det stående korps' indvirkning på medlemsstaterne (punkt 79).

Med henvisning til presserende behov blev den nye forordning godkendt uden en konsekvensanalyse og uden en evaluering af, om Frontex havde opfyldt sit tidligere mandat (punkt 80). Medlemsstaterne forventer budgetmæssige og organisatoriske udfordringer som følge af det stående korps' indvirkning på deres personaleantal (punkt 79). Desuden står det ikke klart, om det stående korps vil kunne fungere efter hensigten (punkt 81).

Frontex bør:

1. gennemføre en formel analyse for at fastlægge sine personalebehov, navnlig inden for risikoanalyse og sårbarhedsvurdering
2. forbedre sine interne kommunikationsprocedurer for at sikre, at der udveksles oplysninger på need-to-know-basis.

Tidsramme: udgangen af 2021.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 29. april 2021.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning - nærmere oplysninger om 2016- og 2019-mandaterne

Bilag II - Medlemsstaternes svar på Revisionsrettens spørgeskema

Bilag III - De 30 medlemsstaters/associerede Schengenlandes gennemførelse af Eurosur

Nedenstående figur viser de funktioner, der er fastsat i forordningen, og indeholder de senest foreliggende oplysninger om deres implementering i de forskellige medlemsstater/associerede Schengenlande.

Note: Én medlemsstat deltog ikke i vedtagelsen af Eurosurforordningen, som derfor ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i denne medlemsstat.

I forbindelse med tre andre lande er mange funktioner angivet som "ikke relevante", fordi de ikke er nødvendige i lyset af disse landes grænsesituation. I forbindelse med yderligere to lande er fastlæggelsen af grænseafsnit og overvågningsaktiviteterne angivet som "ikke relevante", fordi der på rapporteringstidspunktet var fastsat et lavt indvirkningsniveau for grænseafsnittene, så der ikke var krav om at beskrive en reaktion.

Kilde: Kommissionens arbejdsdokument SWD(2018) 410.

• Det nationale koordinationscenter er operationelt

Hver medlemsstat udpeger, driver og opretholder et nationalt koordinationscenter, som sikrer koordineringen og udvekslingen af oplysninger mellem alle myndigheder med ansvar for overvågningen af de ydre grænser på nationalt plan samt med andre nationale koordinationscentre og agenturet.

• Det nationale koordinationscenter samarbejder med alle grænseovervågningsmyndigheder

Det nationale koordinationscenter sikrer rettidig udveksling af oplysninger og rettidigt samarbejde mellem alle nationale myndigheder med ansvar for overvågningen af de ydre grænser og med andre nationale koordinationscentre og agenturet.

• Det nationale koordinationscenter varetager funktionerne i artikel 5 i forordning (EU) nr. 1052/2013

Det nationale koordinationscenter:

• sikrer rettidig udveksling af oplysninger med eftersøgnings- og redningstjenester, retshåndhævende myndigheder samt asyl- og indvandringsmyndigheder på nationalt plan
• udarbejder og ajourfører det nationale situationsbillede
• støtter planlægningen og gennemførelsen af nationale grænseovervågningsaktiviteter
• koordinerer det nationale grænseovervågningssystem i henhold til national ret
• bidrager til regelmæssigt at måle virkningerne af de nationale grænseovervågningsaktiviteter
• koordinerer operationelle foranstaltninger med andre medlemsstater.

• Det nationale koordinationscenter er døgnåbent

Det nationale koordinationscenter fungerer i alle døgnets timer alle ugens dage.

• Det nationale koordinationscenter ajourfører det nationale situationsbillede

Det nationale koordinationscenter udarbejder et nationalt situationsbillede og ajourfører det for at give alle myndigheder med ansvar for kontrol og overvågning af ydre grænser på nationalt plan hensigtsmæssige, præcise og aktuelle oplysninger. Det nationale situationsbillede består af oplysninger, der er indsamlet fra det nationale grænseovervågningssystem, fra stationære og mobile sensorer, der forvaltes nationalt, fra patruljer og fra andre relevante nationale myndigheder og systemer, herunder forbindelsesofficerer, operationelle centre og kontaktpunkter. Det indeholder også oplysninger fra Frontex, fra de nationale koordinationscentre i andre medlemsstater og fra skibsrapporteringssystemer. Der er tre lag i det nationale situationsbillede - begivenhedslaget, indsatslaget og analyselaget.

• Begivenhedslaget i det nationale situationsbillede er udarbejdet

Begivenhedslaget i det nationale situationsbillede er sammensat af oplysninger om:

• uautoriseret grænsepassage, herunder om hændelser, der udgør en risiko for migranters liv
• kriminalitet på tværs af grænserne
• krisesituationer
• andre hændelser, f.eks. vedrørende uidentificerede og mistænkelige køretøjer, fartøjer og andre transportmidler samt personer, der befinder sig ved de ydre grænser, samt alle andre hændelser, som kan have betydelig indvirkning på kontrollen af de ydre grænser.

• Indsatslaget i det nationale situationsbillede er udarbejdet

Indsatslaget i det nationale situationsbillede er sammensat af oplysninger om:

• medlemsstatens egne ressourcer, som kan omfatte militære aktiver til støtte for en retshåndhævelsesmission, og indsatsområder, herunder oplysninger om ressourcernes position, status og art samt om de involverede myndigheder. Det skal bemærkes, at det nationale koordinationscenter efter anmodning fra den nationale myndighed med ansvar for sådanne aktiver kan beslutte at begrænse adgangen til sådanne oplysninger efter need-to-know-princippet
• terræn og vejrforhold ved de ydre grænser.

• Analyselaget i det nationale situationsbillede er udarbejdet

Analyselaget i det nationale situationsbillede er sammensat af:

• oplysninger om de vigtigste udviklinger og indikatorer
• analyserapporter, tendenser i risikoevalueringer, regionale iagttagelser og orienteringsnotater
• analyserede oplysninger, der er relevante ved fastsættelse af indvirkningsniveauerne for afsnit af de ydre grænser
• referencebilleder, baggrundskort, validering af analyserede oplysninger og analyser af forandringer (jordobservationsbilleder) samt afsløring af ændringer, georefererede data og kort over, hvor det er muligt at trænge over de ydre grænser.

• Situationsbilledet af grænseafsnittene deles med nabomedlemsstater

De nationale koordinationscentre i nabomedlemsstater udveksler indbyrdes, direkte og i næsten realtid situationsbilleder af tilstødende afsnit af de ydre grænser vedrørende:

• hændelser og andre betydelige begivenheder, der er indeholdt i begivenhedslaget
• analyserapporter om den taktiske risiko som indeholdt i analyselaget.

• Databeskyttelseskravene overholdes

Anvendes det nationale situationsbillede til behandling af personoplysninger, behandles disse oplysninger i henhold til de relevante bestemmelser om databeskyttelse.

• Der er fastlagt grænseafsnit

Hver medlemsstat opdeler sine ydre land- og søgrænser i grænseafsnit og underretter agenturet herom. Agenturet og medlemsstaten evaluerer sammen fastsættelsen af indvirkningsniveauer.

• Overvågningsaktiviteterne svarer til de fastsatte indvirkningsniveauer

Medlemsstaterne sikrer, at de overvågningsaktiviteter, der gennemføres ved de forskellige afsnit af de ydre grænser, svarer til det indvirkningsniveau, der er fastsat for dem, som følger:

• Når der for et afsnit af den ydre grænse er fastsat et lavt indvirkningsniveau, organiserer de ansvarlige nationale myndigheder regelmæssig overvågning på grundlag af risikoanalyse og sikrer, at der fastholdes tilstrækkeligt med personale og ressourcer i grænseområdet, som er parat til lokalisering, identifikation og pågribelse.
• Når der for et afsnit af den ydre grænse er fastsat et mellemhøjt indvirkningsniveau, sikrer de ansvarlige nationale myndigheder, at der ud over de førnævnte foranstaltninger træffes passende overvågningsforanstaltninger i dette grænseafsnit, og at det nationale koordinationscenter underrettes herom.
• Når der for et afsnit af den ydre grænse er fastsat et højt indvirkningsniveau, sikrer den berørte medlemsstat - ud over de foranstaltninger, der træffes i forbindelse med et mellemhøjt niveau - via sit nationale koordinationscenter, at de nationale myndigheder, der opererer i det pågældende grænseafsnit, får den nødvendige støtte, og at der træffes skærpede overvågningsforanstaltninger. Den berørte medlemsstat kan anmode agenturet om støtte med forbehold af betingelserne for at indlede fælles operationer eller hurtige indsatser.

Det nationale koordinationscenter underretter regelmæssigt agenturet om de foranstaltninger, der er truffet ved de nationale grænseafsnit, for hvilke der er fastsat et højt indvirkningsniveau.

Når der er fastsat et mellemhøjt eller højt indvirkningsniveau for et afsnit af den ydre grænse, som støder op til et grænseafsnit i en anden medlemsstat, kontakter det nationale koordinationscenter det nationale koordinationscenter i nabomedlemsstaten og sørger for koordinering af de nødvendige grænseoverskridende foranstaltninger.

Bilag IV - Maritime operationer

Frontex har tilrettelagt fælles maritime operationer siden 2006. Navnene på disse operationer har ændret sig i årenes løb, men Frontex har konstant været til stede i de pågældende geografiske områder.

Nedenstående figur viser disse operationers aktive perioder og deres placering.

Hera (det nordøstlige Atlanterhav)

Hera blev iværksat i 2006 som reaktion på en enorm stigning i den irregulære indvandring fra Vestafrika til Spaniens Kanariske Øer i Atlanterhavet, efter at ruten over Gibraltarstrædet blev lukket som følge af Spaniens etablering af det integrerede eksterne overvågningssystem (SIVE) og de marokkanske myndigheders stærke reaktion på potentielle migranters forsøg på afrejse.

Indalo (det vestlige Middelhav)

Indalo blev iværksat i november 2007 og var den første fælles operation ved Spaniens Middelhavskyst. I denne operation indsatte Frontex patruljer for at opdage irregulær migration via den genåbnede migrationsrute fra den nordafrikanske kyst (Marokko og Algeriet).

Minerva (søhavne i det vestlige Middelhav)

Minerva blev iværksat i august 2007 og omfattede bl.a. styrkelse af grænsekontrollen i havnene i Algeciras og Almería og af identitetskontrollen i havnen i Ceuta for at få bedre styr på det spanske fastlands sydlige kyst, hvor der ankom flest migranter fra Algeriet og Marokko.

Minerva førte til en forstærkelse af den særlige indsats vedrørende Gibraltarstrædet (Operación Paso del Estrecho), som de spanske myndigheder har gennemført hver sommer siden 1987 (fra den 15. juni til den 15. september). Den har til formål at tilrettelægge den grænseoverskridende bevægelighed for migrantarbejdere og deres familier fra forskellige dele af Europa (hovedsagelig Frankrig, Belgien og Tyskland), som vender tilbage til Nordafrika på deres årlige ferie.

Triton (det centrale Middelhav)

Den 1. november 2014 iværksatte Frontex operationen Triton for at patruljere Middelhavet og hjælpe Italien med at håndtere tilstrømningen af migranter til landets kyster. Triton dækkede de operationsområder, der tidligere var omfattet af operationen Hermes (syd for Sicilien og omkring øerne Lampedusa og Pantelleria) og operationen Aeneas (Calabriens og Puglias kyster). Både Hermes og Aeneas sluttede den 31. oktober 2014.

På samme tidspunkt afsluttede de italienske myndigheder operationen Mare Nostrum, en ét år lang flåde- og luftoperation, som den italienske regering havde iværksat den 18. oktober 2013 for at tackle den øgede indvandring til Europa i anden halvdel af 2013 og forhindre, at migranter druknede ud for Lampedusas kyst. Mens Mare Nostrum fokuserede på eftersøgning og redning, fokuserede Triton på grænsebeskyttelse.

Themis (det centrale Middelhav)

Themis blev iværksat i februar 2018 for at erstatte Triton. Efter anmodning fra de italienske myndigheder blev det operationelle område for Themis justeret i forhold til det operationelle område, der i 2017 blev defineret for Triton: Området i det centrale Middelhav blev reduceret, og området i Adriaterhavet blev udvidet. Som led i Themis er Frontex fortsat til stede i de italienske hotspots, hvor medarbejdere indsat af agenturet bistår de italienske myndigheder med at registrere migranter, optage fingeraftryk og bekræfte migranters nationalitet.

Poseidon (det østlige Middelhav)

Poseidon begyndte i 2006, da Grækenland anmodede Frontex om bistand til at overvåge landets sø- og landgrænser til Tyrkiet.

Den fælles operation består af to dele: "Poseidon Sea" vedrørende overvågning af EU's søgrænser til Tyrkiet i Middelhavet og Det Ægæiske Hav og "Poseidon Land" vedrørende overvågning af EU's sydøstlige landgrænse til Tyrkiet ved floden Evros.

Akronymer og forkortelser

CIRAM: Den fælles integrerede model for risikoanalyse

eu-LISA: Det Europæiske Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT-systemer inden for Området med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed

Europol: Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde

Eurosur: Det europæiske grænseovervågningssystem

FOSS: Frontex One-Stop-Shop

FRAN: Frontex' risikoanalysenetværk

JORA: Rapporteringsapplikationen til fælles operationer

MIC-RAN: Netværket for maritime efterretninger og maritim risikoanalyse

Glossar

Den fælles integrerede model for risikoanalyse (CIRAM): En risikoanalysemodel, som Frontex og medlemsstaterne anvender for at lette informationsudveksling og samarbejde om grænsesikkerhed, og som bidrager til større sammenhæng i forvaltningen af de ydre grænser.

Dokumentmedarbejder på højt niveau: En medarbejder, der foretager grundige undersøgelser af en bred vifte af rejserelaterede dokumenter.

Frontex' risikoanalysenetværk (FRAN): Et netværk, der forbinder Frontex med medlemsstaternes risikoanalyse- og efterretningseksperter.

Grænsekontrol: Kontrol og overvågning ved en grænse vedrørende de personer, der passerer eller har til hensigt at passere den.

Grænseovergangssted: Et sted, hvor en grænse kan passeres lovligt.

Grænseoverskridende kriminalitet: Kriminel aktivitet med en grænseoverskridende dimension i sin planlægning, gennemførelse eller effekt.

Grænseovervågning: Overvågning af en grænse for at forhindre personer i at passere ulovligt.

Hurtig grænseindsats: En indsats, der iværksættes og koordineres af Frontex for at bistå en medlemsstat, der er under akut og ekstraordinært pres ved sin ydre grænse.

Indre grænse: En grænse mellem EU-medlemsstater, herunder i lufthavne samt i søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), der bruges til rejser og handel inden for EU.

Integreret grænseforvaltning: Koordinering og samarbejde mellem de myndigheder og agenturer på EU-niveau og medlemsstatsniveau, der beskæftiger sig med sikkerhed og fremme af samhandel ved EU's ydre grænser.

Nationalt koordinationscenter (NCC): Et organ, der sikrer koordinering mellem medlemsstaternes grænseovervågningsmyndigheder og fungerer som knudepunkt for deres udveksling af oplysninger med hinanden og med Frontex.

Netværket for maritime efterretninger og maritim risikoanalyse: Et netværk, der skal udvikle medlemsstaternes kapacitet til maritim risikoanalyse og støtte samarbejdet mellem EU's kystvagter vedrørende bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet.

Situationsbevidsthed: Viden om situationen vedrørende ulovlige grænseoverskridende aktiviteter ved de ydre grænser baseret på løbende overvågning, opdagelse og sporing.

Ydre grænse: En grænse, herunder i lufthavne samt i søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), mellem en EU-medlemsstat og et tredjeland.

Svar fra Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex)

Agenturet er opmærksomt på disse mangler, og de er blevet påpeget i "RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om evalueringen af det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur)", der er udarbejdet af Kommissionen i 2018 i samarbejde med Frontex og medlemsstaterne/de associerede Schengenlande. Disse resultater blev efterfølgende taget i betragtning i forordning (EU) 2019/1896 med bestemmelsen i artikel 24, stk. 3: "Kommissionen vedtager en gennemførelsesretsakt, der fastlægger de nærmere oplysninger, informationslagene i situationsbillederne skal indeholde, og reglerne for udarbejdelse af specifikke situationsbilleder. Gennemførelsesretsakten skal præcisere, hvilken type oplysninger der skal fremlægges, hvilke enheder der er ansvarlige for indsamling, behandling, arkivering og fremsendelse af specifikke oplysninger, de maksimale frister for indberetning, datasikkerheds- og databeskyttelsesregler og tilknyttede kvalitetskontrolmekanismer." Denne gennemførelsesretsakt er endnu ikke offentliggjort, og arbejdet med gennemførelsen er derfor ikke påbegyndt.

I overensstemmelse med forordningen om Frontex, (EU) 2019/1896, er formålet med at udvikle tekniske standarder for udstyr at sikre interoperabilitet og kompatibilitet med de tekniske midler, der anvendes i EU's operationelle aktiviteter.

Frontex vil udarbejde en overordnet standardiseringsproces med en metode, der fastlægges af agenturet i samarbejde med medlemsstaterne og Kommissionen. Processen vil blandt andet bestå i at udarbejde tekniske standarder for udstyr, der anvendes i Frontex' operationer, og udarbejde tekniske standarder for informationsudveksling.

Denne mangel blev allerede konstateret ved en vurdering foretaget af Europa-Kommissionen i 2018, og den tages op i gennemførelsesretsakten om situationsbilleder i det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur). Rapportering i FRAN (Frontex' risikoanalysenetværk) vil indgå i Eurosur's integrerede ramme for informationsudveksling og operationelt samarbejde.

Frontex er også begyndt at informere i realtid om hændelser i førgrænseområder ved EU's ydre grænser, ud over de operationelle områder i Frontex-koordinerede fælles operationer. Det skal desuden bemærkes, at i kraft af oplysninger fra Frontex' overvågningsfly til søge- og redningsmyndigheder (herunder tredjelandes) var Frontex i løbet af 2020 med til at redde livet for næsten 10 000 migranter alene i det centrale Middelhav.

Grundene til agenturets manglende gennemførelse af den fælles integrerede risikoanalysemodel (CIRAM) går videre end til manglende deling af oplysninger om sårbarhedsvurdering af specifikke grænseafsnit inden for Frontex. Området for risikoanalyse er desuden langt bredere (det omfatter alle elementerne i europæisk integreret grænseforvaltning) end området for sårbarhedsvurdering, der begrænser sig til grænsekontrolaktiviteter og enkelte andre aspekter. Sårbarhedsvurdering er i dag en kvalitetskontrolmekanisme og dækker ikke hele sårbarhedsområdet som det beskrives i CIRAM 2.0-modellen.

Disse oplysninger er kun delvis tilgængelige for Frontex på grund af begrænsninger pålagt af medlemsstaterne. Agenturet har kun begrænsede muligheder for at anvende den fulde CIRAM-metode på sine risikoanalyseprodukter.

Skønt sårbarhedsvurderinger faktisk er fokuseret på at vurdere medlemsstaternes/de associerede Schengenlandes nationale ressourcer og overordnede beredskab, er der fra begyndelsen iværksat initiativer, der rækker længere end til bare en vurdering af de nationale kapaciteter.

Hertil hører følgende:

• Fælles hurtige sårbarhedsvurderinger i tilfælde, hvor der ved EU's ydre grænser opstår nye udfordringer, som berører flere medlemsstater/associerede Schengenlande.
• Regionale simuleringsøvelser til at vurdere en nabomedlemsstats/et Schengenassocieret nabolands beredskab over for et eventuelt kommende krisescenarie ved landets ydre grænser.
• Halvårsrapport om aktiviteter til sårbarhedsvurdering udstedt til Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen (på linje med kravene i artikel 32, stk. 11, i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt 2.0) med analyse af de fælles udfordringer og mangler, som alle EU's grænsekontrolmyndigheder står over for, foruden vurdering af de nationale kapaciteter.
• Videnprodukter til støtte for planlægningsaktiviteterne for den europæiske grænse- og kystvagts interessenter. Sådanne produkter gør det muligt for resultater af sårbarhedsvurdering at indgå i adskillige af agenturets planlægningsprocesser (på linje med kravene i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt 2.0 (således artikel 9, 54 og 64).

Ved landgrænsen koordinerer Frontex gennemførelsen af operationelle aktiviteter ved grænsestrækninger mellem grænseovergangsstederne (de såkaldte "grønne grænser"), foruden de operationelle aktiviteter ved grænseovergangsstederne som angivet i bemærkningerne. Disse operationelle aktiviteter består hovedsagelig i at støtte værtsmedlemsstaternes grænseovervågningskapacitet. De operationelle aktiviteter har et betydeligt omfang og giver betydelige resultater.

Desuden foretager Frontex operationelle aktiviteter med udøvende beføjelser i tredjelande, som EU har indgået statusaftale med. Dette gælder allerede Albanien og Montenegro.

Agenturet anerkender værdien af erfaringer fra operationelle aktiviteter langs de ydre grænser, både fra konkrete hurtige grænseinterventioner og rutinemæssige øvelser.

I løbet af 2019 var der ingen øvelse i hurtig intervention, fordi det nye mandat blev forhandlet af lovgiveren med henblik på vedtagelse.

Med forordningen fra 2019 blev der indført betydelige ændringer og udvikling af den europæiske grænse- og kystvagts reaktionsevne og -kapacitet, især med oprettelsen af det stående korps. Med disse ændringer er der fastlagt helt nye behov for hurtige interventioner fra korpset.

To vellykkede hurtige grænseinterventioner fandt sted i 2020 under spredningen af covid-19-pandemien.

I forordningen fra 2019 fastlægges det, at hver medlemsstat vedtager en beredskabsplan for grænseforvaltning og tilbagesendelser. I henhold til de nationale strategier for integreret grænseforvaltning skal beredskabsplanerne indeholde alle de nødvendige foranstaltninger og ressourcer til mulig kapacitetsforstærkning, herunder logistik og støtte, både på nationalt plan og fra agenturet.

Den del af beredskabsplanerne, der kræver supplerende støtte fra den europæiske grænse- og kystvagt, udarbejdes af den berørte medlemsstat og agenturet i fællesskab, tæt koordineret med nabomedlemsstaterne.

De bør omhandle observationen om de manglende procedurer for anmodninger om en hurtig intervention.

Pilotaktiviteten i 2018 og 2019 blev udarbejdet for at teste, hvordan konceptet for udstationering af teammedlemmer kunne videreudvikles med udsendelser af længere varighed end tre måneder. Dette blev tydeligere, da forhandlingerne om forordningen fra 2019 nåede deres afslutning, og konceptet om det stående korps blev realiseret, især med kategori 2 for langvarige udstationeringer.

Frontex anerkender sondringen mellem opgaver vedrørende tolkning og opgaver vedrørende kulturel mægling.

Kulturel mægling anses for en overordnet opgave, som er en del af ansvarsområdet for alle profiler i det stående korps. De ansvarlige medarbejdere, hvordan man henvender sig til tredjelandsstatsborgere med respekt for deres værdighed og kulturelle baggrund, ved de oplærings- og operationelle briefinger, der ofte har input fra humanitære organisationer som Den Internationale Organisation for Migration (IOM). Især de, der beskæftiger sig med støtte til migrationsstyring — såsom debriefingeksperter — deltager i vejledning fra debriefingrådgivere, også om kulturel mægling.

Der er ikke oprettet en særskilt profil som kulturel mægler, da Frontex' tilgang er at kombinere og oprette en multifunktionel profil frem for kun at tildele én rolle til én person. Menneskelige ressourcer med færdigheder udelukkende i kulturel mægling er desuden ikke nødvendigvis tilgængelige for retshåndhævende myndigheder i de medlemsstater, der indtil 2020 varetog størstedelen af de operationelle aktiviteter.

Kulturel mægling er også meget vigtig på tilbagesendelsesområdet, især i forbindelse med samarbejde med og rådgivning for tredjelande (hvor rådgivning omfatter samtale med den (potentielle) tilbagesendte om mulighederne for frivillig tilbagesendelse, tilbagesendelsesprocedurer, pligter og muligheder i forbindelse med støtte til reintegration). I uddannelsen af de pågældende tilbagesendelsesspecialister lægges der stor vægt på færdigheder og holdninger vedrørende kulturelle forskelle.

I 2021 gennemfører divisionen for situationskendskab og overvågning en porteføljegennemgang og pilotmålinger for at måle virkningen af de leverede produkter og tilfredsheden med dem.

Evalueringsrapporterne giver en vurdering af aktivitetens virkning, bestående ikke kun af de ekstra ressourcer, der tilføres gennem den fælles operation, men også den øgede nationale indsats i forbindelse med den fælles operation. Denne indsats består ikke kun i ekstra ressourcer, der stilles til rådighed, men er også et resultat af agenturets koordinerende rolle, som det i kraft af sin erfaring og ekspertise har over for medlemsstaterne. Disse elementer er svære at måle.

Frontex er forpligtet til at udarbejde evalueringsrapporter inden for 60 dage efter afslutningen af fælles operationer. Medlemsstaterne er tilsvarende forpligtet til at forelægge deres godtgørelseskrav inden for 75 dage. Derfor har Frontex ikke nødvendigvis oplysningerne til rådighed til at give de faktiske tal på tidspunktet for rapportens udarbejdelse.

De afholdte omkostninger under hver fælles operation, fordelt på omkostningskategorier, fremgår af de pågældende endelige evalueringsrapporter, der har begrænset fordeling. Dataene er baseret på opdateret overvågning af de indsættelser og betalinger, der var foretaget på udarbejdelsestidspunktet for rapporterne. De endelige reelle omkostninger ved fælles operationer er dog kun tilgængelige i år N+2, når alle betalinger er foretaget i henhold til tilskudsaftaler. Derudover har ledere via IT-systemet adgang til dagligt opdaterede økonomiske data som grundlag for afgørelser.

I forlængelse af Domstolens beskrivelse kan yderligere mangel tilskrives de begrænsede oplysninger vedrørende grænseoverskridende kriminalitet fra alle nationale tjenester, der er beskæftiget med at forebygge, afsløre og bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet. Dette gælder også toldmyndigheder.

Alle nationale myndigheder med ansvar for den integrerede grænseforvaltning bør give oplysninger med henblik på risikoanalyse og sårbarhedsvurdering. Dette vil skabe grundlag for at forberede og gennemføre den omfattende operationelle indsats. der skal forebygge, afsløre og bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet.

Derudover samarbejder Frontex med andre EU-agenturer og internationale organisationer inden for bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet, og bestræber sig på at udfylde huller i viden om andre bemyndigede enheder og sikre synergi med dem, især Europol og Interpol. Denne proces underbygges af det omfattende engagement i EU's politikcyklus/EMPACT (den europæiske tværfaglige platform mod kriminalitetstrusler).

Frontex iværksatte desuden i 2020 maritime dialoger hver anden uge med alle Frontexenheder og medlemsstater, der er involveret i overvågningen af det maritime domæne, med henblik på yderligere at støtte grænseoverskridende udveksling af information om kriminalitet på det maritime område og udveksle oplysninger om fartøjer, der er af potentiel interesse og overvåges i realtid ved EU's grænser. For at supplere brugen af forskellige tjenester og efter fælles vurdering aktiveres Frontex' overvågningsfly eller satellitovervågning direkte, og oplysningerne overføres til de kompetente medlemsstater gennem netværket af nationale koordinationscentre.

De fælles operationer er af multifunktionel karakter og bidrager til at forebygge, afsløre og bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet. Fællesaktionsdage, der er udviklet under EU's politikcyklus/EMPACT, svarer til EU-medlemsstaternes forventninger og er tæt knyttet til fælles operationer. Også visse dedikerede pilotprojekter, som Frontex har udviklet, opbygger kapaciteten til yderligere bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet. Agenturet deltager desuden i operationelle aktiviteter koordineret af andre enheder, især Interpol og Europol, men også aktioner tilrettelagt af toldmyndigheder under Toldsamarbejdsgruppen (Fælles Toldaktioner).

EMPACT-rammen giver mulighed for sammen med andre enheder at strømline Frontex' indsats og bidrag på en EU-dækkende platform og i henhold til mål sat af EU for bekæmpelse af alvorlig international kriminalitet.

Trods pandemien koordinerede Frontex i løbet af 2020 tre fællesaktionsdage under EU's politikcyklus/EMPACT, som alle blev gennemført ved hjælp af platformen for Frontex' igangværende fælles operationer med supplerende elementer til at forbedre den retshåndhævende virkning.

Der er i høj grad behov for yderligere at udvikle den operationelle indsats mod grænseoverskridende kriminalitet, med engagement fra forskellige EU-medlemsstaters myndigheder, EU-agenturer, internationale organisationer og tredjelande. Erfaringerne fra fællesaktionsdage og EU-medlemsstaternes behov bør resultere i mere skræddersyede og målrettede operationelle aktiviteter i den nærmeste fremtid.

I 2020 er der iværksat et omlægningsprogram til at forbedre delingsprocesser og outputeffektivitet og udnytte ressourcerne mere effektivt.

I november 2019 blev der oprettet en formel delingspolitik baseret på behov for at vide, og i februar 2020 blev der vedtaget en politik for datadeling.

Med henvisning til forordning (EU) nr. 1052/2013 har Frontex siden 2013 tilbudt og fremmet den automatiserede programmeringsgrænseflade (API) EUROSUR Node Integration Interface (NII). Den gør det muligt for medlemsstater/associerede Schengenlande, der deltager i Eurosur, at tilkoble deres nationale system, og letter automatiseret informationsudveksling.

Forordning (EU) 2019/1896 kræver et paradigmeskift for Eurosur, som nu er blevet en integreret ramme for udveksling af information og operationelt samarbejde (ikke et system) — datacentreret og systemagnostisk. Sammen med operationelle og tekniske standarder, som Frontex vil udvikle, vil dette yderligere fremme automatisk informationsudveksling, dels mellem medlemsstaterne/de associerede Schengenlande og Frontex, dels indbyrdes.

Frontex er officielt ikke part i tilpasningsprocessen til gennemførelsesretsakten om Eurosur situationsbilleder. Arbejdet med disse standarder kan først begynde, når gennemførelsesretsakten om Eurosur situationsbilleder er trådt i kraft.

Forordning (EU) 2019/1896 kræver et paradigmeskift for Eurosur, som nu er blevet en integreret ramme til udveksling af information og operationelt samarbejde (ikke et system) — datacentreret og systemagnostisk. Sammen med operationelle og tekniske standarder, som Frontex vil udvikle, vil dette yderligere fremme medlemsstaternes/de associerede Schengenlandes automatiske informationsudveksling, dels med Frontex, dels indbyrdes. Arbejdet med disse standarder kan først begynde, når gennemførelsesretsakten om Eurosur situationsbilleder er trådt i kraft.

Frontex accepterer anbefalingen.

De retlige bestemmelser er fastlagt i gennemførelsesretsakten om Eurosur situationsbilleder. Når retsakten er i kraft, påbegynder Frontex gennemførelsen.

Frontex accepterer anbefalingen.

CIRAM er under opdatering, og som resultat heraf kan Frontex levere analyse af mange relevante aspekter af grænseoverskridende kriminalitet, der gør det muligt for medlemsstater/associerede Schengenlande at træffe passende foranstaltninger til at tackle eller afbøde de konstaterede risici.

Frontex accepterer anbefalingen.

Frontex accepterer anbefalingen.

Frontex er allerede i kontakt med eu-LISA og GD for Migration og Indre Anliggender om at sikre levering af disse data.

Frontex accepterer anbefalingen.

Frontex accepterer anbefalingen.

Frontex accepterer anbefalingen.

Frontex accepterer anbefalingen.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Leo Brincat, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Romuald Kayibanda og attaché Annette Farrugia, ledende administrator Sabine Hiernaux‑Fritsch, opgaveansvarlig Maria Luisa Gomez‑Valcarcel samt revisorerne Marc Mc Guinness og Renata Radvanska.

Slutnoter

¹ 22 EU-medlemsstater (Belgien, Den Tjekkiske Republik, Danmark, Tyskland, Estland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Letland, Litauen, Luxembourg, Ungarn, Malta, Nederlandene, Østrig, Polen, Portugal, Slovenien, Slovakiet, Finland og Sverige) samt Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz.

² Formandskabets konklusioner, Det Europæiske Råd i Laeken den 14.-15. december 2001, punkt 42 (SN 300/1/01 REV 1).

³ Fra det franske udtryk for ydre grænser, "frontières extérieures".

⁴ Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 af 26. oktober 2004 (EUT L 349 af 25.11.2004, s. 1).

⁵ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 863/2007 af 11. juli 2007 om indførelse af en ordning for oprettelse af hurtige grænseindsatshold (EUT L 199 af 31.7.2007, s. 30).

⁶ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1168/2011 af 25. oktober 2011 (EUT L 304 af 22.11.2011, s. 1).

⁷ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14. september 2016 om den europæiske grænse- og kystvagt (EUT L 251 af 16.9.2016, s. 1).

⁸ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1896 af 13. november 2019 om den europæiske grænse- og kystvagt (EUT L 295 af 14.11.2019, s. 1).

⁹ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14. september 2016 om den europæiske grænse- og kystvagt.

¹⁰ COM(2018) 631: Forslag til en ny forordning om den europæiske grænse- og kystvagt.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Revisionsrettens særberetning nr. 24/2019 "Asyl, omfordeling og tilbagesendelse af migranter: Tiden er inde til at lukke hullet mellem mål og resultater".

¹³ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1052/2013 af 22. oktober 2013 (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 11).

¹⁴ Revisionsrettens særberetning nr. 20/2019 "EU's informationssystemer til understøttelse af grænsekontrollen - et stærkt redskab, men der er brug for større fokus på rettidige og fyldestgørende data".

¹⁵ Kommissionens arbejdsdokument SWD(2018) 410, s. 22, og Revisionsrettens særberetning nr. 20/2019, punkt 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Artikel 4 i forordning (EU) nr. 1168/2011.

¹⁸ Artikel 11 i forordning (EU) 2016/1624.

¹⁹ Revisionsrettens særberetning nr. 22/2020 omhandlede det samarbejde mellem forskellige agenturer, som er en vigtig del af den europæiske integrerede grænseforvaltning.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ "Management Board decision 1/2020 of 4 January 2020 on adopting the profiles to be made available to the European Border and Coast Guard standing corps".

²² Revisionsrettens særberetning nr. 22/2020.

²³ Kan findes på https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Artikel 26 i forordning (EU) 2016/1624 og artikel 47 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1896 af 13. november 2019.

²⁵ Europol, "EMCDDA EU drug markets report 2019", s. 137.

²⁶ Artikel 82 i forordning (EU) 2019/1896.

²⁷ Revisionsrettens særberetning nr. 20/2019, punkt 22.

²⁸ En facilitet beliggende et sted ved EU's ydre grænse med et stort migrationspres, der fungerer som et center for første modtagelse, hvor nyankomne migranter identificeres, registreres og får taget fingeraftryk.

Tidslinje

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, ophæver og erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

Figur 5, 6 og 8: Ikoner lavet af Pixel perfect fra https://flaticon.com

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.