Von Frontex geleistete Unterstützung bei der Verwaltung der Außengrenzen: bislang nicht wirksam genug

Zusammenfassung

I

Mit dem Übereinkommen von Schengen wurde ein einheitlicher Raum der Freizügigkeit ohne Kontrollen an den Binnengrenzen geschaffen. Die Überwachung und Kontrolle der Außengrenzen sind von entscheidender Bedeutung, um den freien Personen- und Warenverkehr in diesem Raum zu erleichtern und gleichzeitig die innere Sicherheit zu gewährleisten sowie potenziellen Bedrohungen an den Grenzen vorzubeugen.

II

Frontex wurde im Jahr 2004 gegründet und mit der Annahme der Verordnung (EU) 2016/1624 zur Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache ausgebaut. Das ursprüngliche Mandat von Frontex erfuhr damit eine erhebliche Erweiterung, im Zuge derer die Agentur damit betraut wurde, für eine integrierte europäische Grenzverwaltung an den EU-Außengrenzen zu sorgen, deren Schutz nach wie vor unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt.

III

Nur drei Jahre später erhielt Frontex mit der Verordnung (EU) 2019/1896 noch mehr Befugnisse und seine bisherige unterstützende und koordinierende Funktion wurde zu einer operativen Funktion ausgebaut. Damit einher ging eine exponentielle Erhöhung der Ressourcen, da bis 2027 eine ständige Reserve von 10 000 Einsatzkräften geschaffen und der Haushalt auf durchschnittlich 900 Millionen Euro pro Jahr aufgestockt werden sollte.

IV

Der Hof prüfte, ob Frontex vier seiner sechs Kerntätigkeiten wirksam ausgeübt hat und damit zur Umsetzung der integrierten europäischen Grenzverwaltung beigetragen und mithin die Mitgliedstaaten bei der Prävention, Aufdeckung und Bekämpfung von illegaler Einwanderung und grenzüberschreitender Kriminalität unterstützt hat. Außerdem untersuchte der Hof, inwieweit Frontex darauf vorbereitet ist, sein neues, erweitertes Mandat aus dem Jahr 2019 zu erfüllen. Im Zuge dieser Prüfung analysiert der Hof erstmals, wie Frontex diese Tätigkeiten gemäß der Verordnung von 2016 durchführt. Der Bericht des Hofes erscheint zur rechten Zeit, da die letzte externe Bewertung der Agentur im Juli 2015 veröffentlicht wurde und die Verordnung (EU) 2019/1896 ohne Folgenabschätzung angenommen wurde. Die Prüfung erstreckte sich auf den Zeitraum von Ende 2016 (als Frontex neue Aufgaben erhielt) bis Februar 2020.

V

Insgesamt stellte der Hof fest, dass Frontex die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder nicht wirksam genug bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der grenzüberschreitenden Kriminalität unterstützt. Er ermittelte, dass Frontex sein Mandat von 2016 nicht vollständig erfüllt hat, und wies auf mehrere Risiken im Zusammenhang mit dem Frontex-Mandat von 2019 hin.

VI

Seinen Feststellungen zufolge ist zwar ein funktionaler Rahmen für den Informationsaustausch vorhanden, mit dem die Bekämpfung der illegalen Einwanderung unterstützt werden soll, doch funktionierte dieser nicht gut genug, um ein genaues, vollständiges und aktuelles Bild der Lage an den EU-Außengrenzen zu vermitteln. Im Bereich der grenzüberschreitenden Kriminalität wurde noch kein geeigneter Rahmen für den Informationsaustausch geschaffen. Dies beeinträchtigt die Fähigkeit von Frontex und den Mitgliedstaaten, die Außengrenzen zu überwachen und erforderlichenfalls rasch auf festgestellte Bedrohungen zu reagieren.

VII

Frontex hatte Schwierigkeiten, die Berichterstattung der nationalen Grenzkontrollbehörden im Rahmen des Europäischen Grenzüberwachungssystems zu nutzen, und die Verwendung der in den EU-weiten Systemen befindlichen Daten zu Zwecken der Risikoanalyse unterliegt rechtlichen Beschränkungen. Darüber hinaus ist Frontex außerstande, das gemeinsame integrierte Risikoanalysemodell anzuwenden, das von den meisten Mitgliedstaaten eingesetzt wird.

VIII

Der Prozess der Datenerhebung im Rahmen der Schwachstellenbeurteilung von Frontex wird durch anhaltende Probleme im Hinblick auf die Vollständigkeit und Qualität der Daten beeinträchtigt, obwohl die Mitgliedstaaten Frontex die benötigten Informationen zur Verfügung stellen sollten.

IX

Was gemeinsame Aktionen betrifft, so ist der Einsatz der Ressourcen zur Prävention, Aufdeckung und Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität als Teil der laufenden Tätigkeiten von Frontex noch nicht ausgereift. Durch die operative Berichterstattung von Frontex werden Entscheidungsträger nicht ausreichend informiert, da Frontex Angaben zu den tatsächlichen Kosten und Leistungen fehlen.

X

Frontex hat nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um seine Organisation so anzupassen, dass das 2016 erhaltene Mandat erfüllt wird. Bei der Personalplanung in den Referaten für Risikoanalyse und Schwachstellenbeurteilung sowie bei der Kommunikation zwischen den geprüften Referaten ermittelte der Hof Schwachstellen, die ein hohes Risiko für die Wirksamkeit der neuen operativen Funktion der Agentur darstellen.

XI

Schließlich besteht nach Auffassung des Hofes ein erhebliches Risiko, dass Frontex Schwierigkeiten haben wird, das im Rahmen der Verordnung (EU) 2019/1896 erhaltene Mandat zu erfüllen. Die exponentielle Erhöhung der bereitgestellten Ressourcen wurde vereinbart, ohne zuvor den Bedarf zu ermitteln oder die Folgen auf die Mitgliedstaaten abzuschätzen und die Tätigkeiten von Frontex seit 2015 zu bewerten.

XII

Auf der Grundlage dieser Schlussfolgerungen unterbreitet der Hof Frontex und der Kommission konkrete Empfehlungen, die dazu dienen sollen,

• den Rahmen für den Informationsaustausch und das europäische Lagebild zu verbessern;
• das gemeinsame integrierte Risikoanalysemodell zu aktualisieren und umzusetzen und den Zugang zu sonstigen Informationsquellen sicherzustellen;
• das Potenzial der Schwachstellenbeurteilung weiterzuentwickeln;
• die operative Reaktion von Frontex zu verbessern;
• die sich aus dem neuen Mandat von Frontex ergebenden Herausforderungen zu bewältigen.

Einleitung

01

Mit dem Inkrafttreten des Übereinkommens von Schengen im Jahr 1995 wurden die Binnengrenzen abgeschafft und der Schengen-Raum geschaffen, der einen freien und uneingeschränkten Personenverkehr ermöglicht. Derzeit umfasst der Schengen-Raum 26 europäische Staaten¹.

02

In den Schlussfolgerungen des EU-Gipfels, der im Dezember 2001 in Laeken stattfand, erklärten die Mitgliedstaaten: „Effizientere Kontrollen an den Außengrenzen der Union werden zur Bekämpfung von Terrorismus, Schleuserkriminalität und Menschenhandel beitragen. Der Europäische Rat ersucht den Rat und die Kommission, die Mechanismen für eine Zusammenarbeit zwischen den für die Kontrolle der Außengrenzen zuständigen Dienststellen festzulegen und die Voraussetzungen für die mögliche Schaffung eines Mechanismus oder gemeinsamer Dienststellen für die Kontrolle der Außengrenzen zu prüfen².“

03

Frontex³ wurde 2004 vom Europäischen Parlament, vom Rat und von der Kommission zur Umsetzung eines integrierten Schutzes der EU-Außengrenzen gegründet⁴. Die Agentur wurde unter der Voraussetzung errichtet, dass die Verantwortung für die Kontrolle und die Überwachung der Außengrenzen mit den Mitgliedstaaten geteilt wird. Dies wurde in den nachfolgenden Änderungen der Gründungsverordnung von Frontex unverändert belassen.

04

Mit dem ersten Mandat der Agentur sollten die behördenübergreifende und operative Zusammenarbeit zwischen den Grenzkontrollbehörden der Mitgliedstaaten verstärkt und unterstützt sowie gemeinsame Strategien für Aus- und Fortbildungsmaßnahmen, Risikobewertung und gemeinsame Aktionen ausgearbeitet und gefördert werden. Von daher auch der ursprüngliche Name „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union“.

05

Die Gründungsverordnung von Frontex wurde viermal geändert, und zwar in den Jahren 2007⁵, 2011⁶, 2016⁷ und 2019⁸, wodurch Mandat, Funktionen und Haushalt der Agentur nach und nach erweitert wurden (Aufstockung der Mittel von 19 Millionen Euro im Jahr 2006 auf 330 Millionen Euro im Jahr 2019).

06

Mit der ersten Änderung im Jahr 2007, die durch die sogenannte RABIT-Verordnung erfolgte, wurde das ursprüngliche Mandat erweitert, sodass die Agentur nunmehr Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (rapid border intervention teams – RABIT) in die Mitgliedstaaten entsenden konnte. Die Teams sollten auf Ersuchen eines Mitgliedstaats, der sich infolge eines großen Zustroms irregulärer Migranten in einer Ausnahme- und Notsituation befindet, für einen begrenzten Zeitraum eingesetzt werden. In dieser Verordnung wurde erstmals auf das Phänomen der „Zuwanderung“ Bezug genommen, das in der Verordnung von 2014 noch nicht erwähnt wird.

07

Im Jahr 2011 führten die zunehmenden Migrationsströme über das Mittelmeer, die in erster Linie auf politische Ereignisse in Nordafrika zurückzuführen waren, sowie Mängel und Einschränkungen im operativen Bereich der Agentur zur zweiten Änderung des Gründungsrechtsakts von Frontex. Die wichtigsten Änderungen betrafen den Betrieb der Informationssysteme von Frontex, auch innerhalb des Europäischen Grenzüberwachungssystems, eine stärkere Koordinierungsfunktion bei gemeinsamen Rückkehraktionen, gemeinsamen Aktionen und Pilotprojekten sowie die neue Möglichkeit für Frontex, Ausrüstung für sich selbst oder als Miteigentümer mit einem Mitgliedstaat zu erwerben und Verbindungsbeamte in Drittstaaten zu entsenden.

08

Während des Höhepunkts der Migration im Jahr 2015 vertraten die beiden gesetzgebenden Organe der EU und die Kommission die Auffassung, dass die Agentur, die nur über ein begrenztes Mandat zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Sicherung ihrer Außengrenzen verfügte, unzureichend mit Personal und Ausrüstung ausgestattet sei. Frontex war für seine Ressourcen auf freiwillige Beiträge der Mitgliedstaaten angewiesen und nicht befugt, Grenzschutzeinsätze sowie Such- und Rettungsmaßnahmen durchzuführen. Die Organe äußerten Bedenken, diese Einschränkungen könnten Frontex daran hindern, die durch die Flüchtlingskrise entstandenen Probleme wirksam anzugehen und zu bewältigen. Dies führte 2016 zur dritten Änderung der Gründungsverordnung der Agentur⁹, die am 6. Oktober 2016 in Kraft trat. Frontex hieß fortan „Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache“ und erhielt erweiterte Aufgaben und Befugnisse sowohl im operativen Bereich als auch im Bereich der Überwachung und Koordinierung im Rahmen der Grenzverwaltung. Mit der Verordnung wurde auch die Europäische Grenz- und Küstenwache eingerichtet, die sich aus der Agentur und den für die Grenzverwaltung zuständigen nationalen Behörden zusammensetzt.

09

In Artikel 4 der Verordnung (EU) 2016/1624 sind die Komponenten der integrierten europäischen Grenzverwaltung festgelegt (siehe Kasten 1). Erstmals wurde mit der integrierten europäischen Grenzverwaltung, wie in Erwägungsgrund 2 der Verordnung dargelegt, rechtlich das Ziel verfolgt, „das Überschreiten der Außengrenzen effizient zu steuern und Migrationsdruck sowie potenzielle künftige Bedrohungen an diesen Grenzen zu bewältigen[,] und somit einen Beitrag zur Bekämpfung von schwerer Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension zu leisten und ein hohes Maß an innerer Sicherheit in der Union sicherzustellen“. Gleichzeitig sei es erforderlich, unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte und der Wahrung der Freizügigkeit innerhalb der Union vorzugehen.

10

Die gesetzgebenden Organe und die Kommission strebten die Schaffung einer gestärkten und voll funktionsfähigen Europäischen Grenz- und Küstenwache an, „um die Bedenken der Bürgerinnen und Bürger hinsichtlich Gefahrenabwehr und Sicherheit in der Union auszuräumen“¹⁰. Daher legte die Europäische Kommission im September 2018, d. h. nur zwei Jahre nach Inkrafttreten der vorherigen Änderung, einen Vorschlag für eine neue Verordnung für die Agentur vor. Der Rat gab an, eine Folgenabschätzung für die neue Verordnung und eine Bewertung des vorherigen Mandats seien aufgrund der Dringlichkeit nicht durchgeführt worden. Die neue Verordnung trat am 4. Dezember 2019 in Kraft. In Anhang I sind die wichtigsten Änderungen im Mandat der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache aufgeführt, die 2016 und 2019 vorgenommen wurden.

11

Die wichtigste Maßnahme der Änderung von 2019 bestand in der Einrichtung einer ständigen Reserve, des ersten uniformierten Strafverfolgungsdienstes der EU. Ziel dieses Dienstes sollte es sein, die Lücke zwischen Kapazität und Erwartungen zu schließen, die daraus resultierte, dass die Agentur im Hinblick auf Grenzschutzbeamte und Ausrüstung von den Beiträgen der Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder abhängig war. Die Reserve besteht aus Statutspersonal von Frontex und aus Personal, das von den europäischen Staaten für kurzzeitige Entsendungen und langfristige Abordnungen verpflichtend bereitzustellen ist, und soll schrittweise ausgebaut werden, bis 2027 eine Kapazität von 10 000 Einsatzkräften, darunter 3 000 von der Agentur beschäftigte Grenz- und Küstenwachen, erreicht ist (siehe Abbildung 1 und Abbildung 2). Gleichzeitig soll der Haushalt von Frontex von 460 Millionen Euro im Jahr 2020 auf durchschnittlich 900 Millionen Euro pro Jahr aufgestockt werden, um den erweiterten Aufgaben und Funktionen der Agentur Rechnung zu tragen¹¹ (siehe Abbildung 3).

12

Die folgenden Aufgaben zählen zu den Kerntätigkeiten, mit denen Frontex die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder bei der Verwaltung der EU-Außengrenzen unterstützt, und werden von Frontex wie folgt beschrieben:

• Die Lagebeobachtung soll ein möglichst detailliertes, genaues und aktuelles Bild der Lage an den EU-Außengrenzen vermitteln.
• Bei der Risikoanalyse wird ein Lagebild der Muster und Trends im Hinblick auf die irreguläre Migration und die grenzüberschreitende Kriminalität, einschließlich des Menschenhandels, an den Außengrenzen erstellt.
• Im Rahmen der Schwachstellenbeurteilungen werden Kapazität und Einsatzbereitschaft der einzelnen Mitgliedstaaten zur Bewältigung von Herausforderungen an den Außengrenzen, einschließlich des Migrationsdrucks, bewertet.
• Gemeinsame Aktionen und Soforteinsätze zu Grenzsicherungszwecken (sogenannte operative Reaktion), die von Frontex koordiniert und organisiert werden, dienen der Unterstützung von Mitgliedstaaten in Gebieten an den Außengrenzen, die einem erheblichen Migrationsdruck ausgesetzt sind. Bei ihren Aktionen setzt die Agentur Teams der Europäischen Grenz- und Küstenwache sowie von den Mitgliedstaaten bereitgestellte Schiffe, Luftfahrzeuge, Fahrzeuge und sonstige technische Ausrüstung ein.
• Die Agentur unterstützt die Mitgliedstaaten auf deren Ersuchen oder auf eigene Initiative bei der Durchführung von Rückkehraktionen, indem sie nationale und gemeinsame Aktionen organisiert bzw. zwischen den Mitgliedstaaten koordiniert und sie bei Rückführungsaktionen und freiwilligen Ausreisen unterstützt. Zudem organisiert oder koordiniert Frontex Rückkehraktionen, bei denen die Transportmittel und Begleitbeamten vom Bestimmungsdrittstaat bereitgestellt werden.
• Im Rahmen der Schulungen von Frontex werden in einer Vielzahl von Bereichen Lehrpläne und Fachkurse ausgearbeitet, um sicherzustellen, dass Grenzschutzbeamte in ganz Europa über ein Höchstmaß an Fachkenntnissen verfügen.

13

Die operativen Kosten dieser Tätigkeiten sind Abbildung 4 zu entnehmen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

14

Im Zuge dieser Prüfung untersuchte der Hof vier der sechs Kerntätigkeiten von Frontex, um zu ermitteln, wie wirksam sie zur Umsetzung der integrierten europäischen Grenzverwaltung beigetragen haben und wie gut Frontex darauf vorbereitet ist, sein neues Mandat zu erfüllen.

15

Zur Beantwortung dieser Hauptprüfungsfrage legte der Hof drei Unterfragen zugrunde:

1. Erfüllt Frontex sein Mandat von 2016 im Hinblick auf die Bekämpfung der illegalen Einwanderung?
2. Erfüllt Frontex sein Mandat von 2016 im Hinblick auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität?
3. Ist Frontex gut darauf vorbereitet, sein neues, erweitertes Mandat von 2019 zu erfüllen?

16

Im Jahr 2019 berichtete der Hof über die Rückkehraktionen von Frontex (28 % der operativen Kosten)¹². Der Schwerpunkt der nun durchgeführten Wirtschaftlichkeitsprüfung lag auf vier weiteren Kerntätigkeiten von Frontex: Lagebeobachtung, Risikoanalyse, Schwachstellenbeurteilung und operative Reaktion. Da die operative Reaktion (48 %) durch die Verwaltung der gebündelten Ressourcen (9 %) ergänzt wird, wurde diese indirekt in den Prüfungsumfang einbezogen. Zusammengenommen machten diese Tätigkeiten 64 % der operativen Kosten von Frontex in Höhe von 236,7 Millionen Euro im Jahr 2019 aus (siehe Abbildung 4).

17

Im Zuge dieser Prüfung analysiert der Hof erstmals, wie Frontex diese Tätigkeiten gemäß der Verordnung von 2016 durchführt. Der Bericht des Hofes erscheint zur rechten Zeit, da die letzte externe Bewertung der Agentur im Juli 2015 veröffentlicht wurde und die Verordnung (EU) 2019/1896 ohne Folgenabschätzung angenommen wurde.

18

Diese Kerntätigkeiten der Agentur sollen die nationalen Behörden sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene bei der wirksamen Kontrolle ihrer Außengrenzen unterstützen und verstärken sich gegenseitig. Mängel in einem Tätigkeitsbereich können sich negativ auf andere Tätigkeitsbereiche auswirken. Umgekehrt können sich wirksame Vorgehensweisen im Rahmen einer Tätigkeit positiv auf Tätigkeiten in anderen Bereichen auswirken. So kann beispielsweise die korrekte Ermittlung und Behebung einer bei Schwachstellenbeurteilungen festgestellten Schwachstelle zu einer verbesserten operativen Kontrolle führen, wodurch das Lagebewusstsein verbessert und eine umfassendere Risikoanalyse ermöglicht wird (siehe Abbildung 5).

19

Die Prüfung erstreckte sich auf den Zeitraum von Ende 2016 (dem Jahr, in dem Frontex neue Aufgaben erhielt) bis Februar 2020. Die Tätigkeiten von Frontex, die sich auf die Achtung und den Schutz der Grundrechte beziehen, sind nicht Gegenstand dieser Prüfung.

20

Zur Durchführung der Prüfung besuchte der Hof die geprüfte Stelle Frontex und traf mit Vertretern der verschiedenen Referate der Agentur zusammen. Darüber hinaus traf sich der Hof mit den Grenzbehörden Polens und Italiens, die als Beispiel für Länder ausgewählt wurden, in denen die Agentur gemeinsame Land-, Luft- und Seeeinsätze durchführte, und besuchte Einrichtungen, von denen aus diese Einsätze geleitet wurden. Der Hof versandte Fragebögen an die übrigen 25 Mitgliedstaaten und erhielt 20 Antworten (siehe Anhang II – keine Antworten von Zypern, Griechenland, Irland, den Niederlanden und Slowenien). Schließlich umfasste die Prüfungsarbeit des Hofes Aktenprüfungen zu den von Frontex sowie den italienischen und polnischen Behörden übermittelten Unterlagen sowie zu Berichten und Abhandlungen, die von nationalen Behörden, Forschungseinrichtungen und Wissenschaftlern veröffentlicht wurden.

Bemerkungen

Bei den Informationen, die Frontex zur Verfügung stehen, sowie den Tätigkeiten der Agentur zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung wurden Mängel festgestellt

21

Im folgenden Abschnitt untersuchte der Hof, ob die Agentur ihr Mandat von 2016 im Hinblick auf die Bekämpfung der illegalen Einwanderung erfüllt, indem sie

1. den Rahmen für den Informationsaustausch nutzt, um ein detailliertes, genaues und aktuelles Bild der Lage an den EU-Außengrenzen bereitzustellen;
2. ihre Tätigkeiten so durchführt, dass sie die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder damit unterstützt;
3. Informationen über die Auswirkungen und Kosten ihrer Tätigkeiten bereitstellt.

22

In Abbildung 6 sind die Feststellungen des Hofes zusammengefasst.

Der Rahmen für den Informationsaustausch weist Lücken und Unstimmigkeiten auf

Lagebeobachtung

23

Mit der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 wurde das Europäische Grenzüberwachungssystem (EUROSUR)¹³ errichtet, das einen Rahmen für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen Frontex und den verschiedenen an der Grenzüberwachung beteiligten nationalen Behörden bildet. Innerhalb dieses Rahmens teilt Frontex das europäische Lagebild mit den Mitgliedstaaten. Das europäische Lagebild ist eine Schnittstelle zur grafischen Darstellung echtzeitnaher vorfallbezogener Daten und Informationen, die von verschiedenen nationalen Grenzbehörden bereitgestellt und im nationalen Koordinierungszentrum zusammengeführt werden, sowie von Daten, die von eingesetzten Überwachungsinstrumenten wie Sensoren, Plattformen und anderen Quellen stammen (siehe Abbildung 7). Auf diese Weise versucht Frontex, die Lagebeobachtung und Reaktionsfähigkeit entlang der Außengrenzen und im Grenzvorbereich zu verbessern und damit die Mitgliedstaaten zu unterstützen.

24

Gemäß dieser Verordnung, die den Schengen-Besitzstand weiterentwickelt, haben die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder alle relevanten Ereignisse entlang der Grenze zwischen den Landgrenzübergangsstellen (sogenannte „grüne Grenze“) und an der Seegrenze (sogenannte „blaue Grenze“) zu erfassen. Sie sind nicht verpflichtet, Ereignisse zu melden, die an den Grenzübergangsstellen selbst auftreten.

25

Die Verordnung sollte dafür sorgen, dass Frontex hinreichend belastbare Informationen erhält, um zur Erstellung eines Lagebilds der Ereignisse beitragen zu können, die an der Außengrenze entlang der wichtigsten Migrationsrouten, z. B. im zentralen, östlichen und westlichen Mittelmeer sowie auf der Westbalkanroute auftreten. In seinem Sonderbericht Nr. 20/2019¹⁴ wies der Hof jedoch auf Schwachstellen bei der Umsetzung der Verordnung durch die Mitgliedstaaten hin (siehe Kasten 2).

26

Neben Grenzübertritten an den von Meldungen ausgenommenen Land- und Seegrenzübergangsstellen müssen unerlaubte Luftgrenzüberquerungen – an den Grenzübergangsstellen der Luftgrenzen oder durch Eintritt in den nationalen Luftraum – ebenfalls nicht von den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder gemeldet werden. Eine Minderheit der Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder meldet zwar freiwillig an den Grenzübergangsstellen auftretende Grenzereignisse, die Mehrheit tut dies jedoch nicht. Folglich vermittelt das von Frontex zusammengestellte europäische Lagebild kein echtzeitnahes Bild der Lage an den Luftgrenzen oder den Land- und Seegrenzübergangsstellen der EU. Die Antworten der Mitgliedstaaten auf unseren Fragebogen bestätigen diese Feststellung.

27

Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten keine technischen Standards für die Leistungsfähigkeit der Grenzüberwachungs- oder sonstigen Kontrollausrüstung vereinbart. Dies erschwert die Aufgabe von Frontex, potenzielle Schwachstellen bei den Aufdeckungsfähigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Grenzkontrolle zu ermitteln, und kann zu unerkannten Grenzübertritten und somit zu einer unzureichenden Meldung von Ereignissen in EUROSUR führen.

28

Die Schaffung eines Netzes, das die nationalen Koordinierungszentren der 30 Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder miteinander verbindet, kann als bedeutende Errungenschaft gewertet werden. Das nationale Koordinierungszentrum sorgt für die Koordinierung und den Austausch von Informationen zwischen den Behörden, die auf nationaler Ebene für die Überwachung der Land- und Seeaußengrenzen zuständig sind, sowie mit den anderen nationalen Koordinierungszentren und der Agentur. Sind mehrere nationale Behörden an der Grenzkontrolle beteiligt, so wird das nationale Koordinierungszentrum häufig als „Plattform“ genutzt, um die behördenübergreifende Zusammenarbeit zwischen mehreren Stellen, die verschiedenen Ministerien angehören, zu fördern. Das nationale Koordinierungszentrum ist für die Betreuung des nationalen Lagebilds zuständig.

29

Allerdings wurden die in der Verordnung festgelegten Funktionen des Netzes nicht vollständig umgesetzt. Beispielsweise wurden die Einsatz- und die Analyseschicht von EUROSUR nicht umfassend und kohärent umgesetzt. Anhang III enthält Informationen über die in der Verordnung festgelegten Funktionen und ihre Umsetzung durch die verschiedenen Mitgliedstaaten und assoziierten Schengen-Mitglieder.

Risikoanalyse

30

Frontex hatte Schwierigkeiten, die EUROSUR-Daten für statistische Zwecke der Risikoanalyse zu nutzen, da die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder ihre EUROSUR-Berichte nicht einheitlich übermitteln und unterschiedliche Formate verwenden (siehe Kasten 2). Zudem hat die Berichterstattung innerhalb der Analyse- und der Einsatzschicht aufgrund von Sicherheitsbedenken der Mitgliedstaaten nur einen sehr geringen Umfang und kann von Frontex nicht für Risikoanalysen auf EU-Ebene herangezogen werden. Die Einsatzschicht enthält zumeist keine Informationen über eigene Kräfte oder über deren Teilschichten, da das Netz erst im Januar 2018 zugelassen wurde¹⁵. Um diese Probleme mit EUROSUR zu bewältigen, fordert das für die Risikoanalyse zuständige Referat von Frontex statistische Informationen aus dem Frontex-Risikoanalysenetz (FRAN) an, die von den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Ländern direkt aus ihren nationalen Systemen bereitgestellt werden und Daten zu allen Arten von Grenzen enthalten.

Die Tätigkeiten von Frontex waren nicht weit genug entwickelt, um die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder wirksam unterstützen zu können

Lagebeobachtung

31

Im Rahmen des europäischen Lagebilds übermittelt Frontex den nationalen Behörden täglich zeitnahe und relevante Informationen über die Lage an den Außengrenzen. Frontex liefert auch Informationen über bestimmte Ereignisse in den Einsatzbereichen, mit denen die gemeinsamen Aktionen von Frontex betraut sind. Darüber hinaus bietet Frontex Dienste an, welche die operativen Tätigkeiten der Mitgliedstaaten unterstützen und einen Mehrwert für sie schaffen sollen. Außerdem stellt die Agentur Echtzeit-Überwachungsplattformen (z. B. für die Luftüberwachung) zur Verfügung, die in Fällen, in denen sich Einsatzkräfte und/oder -ausrüstung der Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder oder gemeinsamer Aktionen vor Ort befanden, operative Reaktionen auf Ereignisse ermöglichten. Dies kann in Notsituationen sehr nützlich sein. In ihren Antworten auf den Fragebogen des Hofes räumten die Mitgliedstaaten den Nutzen dieser Dienste ein.

32

Aufgrund von Mängeln bei der Qualität der zur Erstellung des europäischen Lagebilds verwendeten Daten (im Hinblick auf deren Vollständigkeit, Kohärenz und Aktualität) ist es für Frontex jedoch schwierig, ein echtzeitnahes Lagebewusstsein für die Ereignisse an den Außengrenzen zu erlangen (siehe Kasten 2 und Ziffer 24). Daraus ergibt sich ein Flickenteppich nationaler Lagebilder anstelle eines einheitlichen europäischen Lagebilds. Leider haben frühere Versuche, die Dateneingabe zu vereinheitlichen (insbesondere durch verschiedene Überarbeitungen des EUROSUR-Handbuchs), nicht zur Behebung dieser Probleme geführt.

Risikoanalyse

33

Seit der Gründung von Frontex im Jahr 2004 bildet die Risikoanalyse das Kernstück des Mandats der Agentur. Diese Risikoanalyse soll Informationen liefern, die Frontex, den Mitgliedstaaten und der Kommission bei ihrer Entscheidungsfindung helfen. Die Risikoanalyse dient auch der Unterstützung der Tätigkeiten von Frontex, z. B. der Ermittlung neuer Modi Operandi und Migrationsrouten sowie der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität durch die Ermittlung von Schleuserrouten, gefälschten Dokumenten und Menschenhandel, die allesamt in den operativen Aufgabenbereich der Agentur fallen.

34

Neben den EUROSUR-Informationen erhebt Frontex auch ein breites Spektrum von Daten bei Mitgliedstaaten, EU-Einrichtungen, Partnerländern und -organisationen sowie im Rahmen eigener Operationen (insbesondere durch Befragungen von Migranten bei ihrer Aufnahme und Nachbesprechungen), um die wichtigsten Faktoren zu ermitteln, die Migrationstendenzen beeinflussen und steuern. Dazu gehören ausgewertete Informationen zur Topografie, Demografie, Krisenprävention und Geopolitik sowie gewonnene Erkenntnisse, die in EUROSUR nicht verfügbar sind. Außerdem nutzt Frontex Daten aus frei zugänglichen Quellen (d. h. von anderen EU-Partnern und internationalen Organisationen), die sich auf die Lage an Europas Grenzen und die sonstige Lage beziehen. Von FRAN, einem speziellen Netz von Experten der Erkenntnisgewinnung und Risikoanalyse, werden vierteljährliche Berichte erstellt.

35

Die wichtigsten Produkte des für die Risikoanalyse zuständigen Referats von Frontex sind

• eine jährliche Risikoanalyse;
• spezielle Risikoanalysen zu den Staaten des westlichen Balkans und den östlichen Grenzen der EU;
• Ad-hoc-Briefings zu sich abzeichnenden Risiken, die häufig als Reaktion auf spezifische Informationsanfragen der Kommission oder des Rates erstellt werden.

36

Die Risikoanalysetätigkeiten von Frontex haben zum Aufbau des FRAN, einer Gemeinschaft aus europäischen Risikoanalysten und Experten der Erkenntnisgewinnung, beigetragen. Durch die Vereinbarung und Anwendung gemeinsamer Standards hat Frontex die Kommunikation zwischen Kollegen aus verschiedenen Ländern erleichtert. Darüber hinaus ermöglicht das FRAN allen Mitgliedstaaten Zugang zu den FRAN-bezogenen Daten anderer Mitgliedstaaten, die für nationale Risikoanalysetätigkeiten genutzt werden können.

37

Aus rechtlichen Gründen und zur Wahrung des Datenschutzes hat Frontex jedoch zu Zwecken der Risikoanalyse keinen Zugang zu den Daten der EU-weiten Systeme, die von der (für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen zuständigen) eu-LISA¹⁶ betrieben werden und wesentliche Instrumente für die Umsetzung der Asyl-, Grenzverwaltungs- und Migrationspolitik der EU darstellen. Diese Systeme, in denen Visadaten, Asylanträge und Bewegungen von Personen, vermisste Personen (insbesondere Kinder) und Informationen zu bestimmten Gegenständen des persönlichen Besitzes erfasst sind, liefern der Agentur Frontex – abgesehen von öffentlich zugänglichen Statistiken – keine statistischen Berichte, die sie für Zwecke der Risikoanalyse verwenden kann.

38

Frontex ist mit der Entwicklung eines gemeinsamen integrierten Risikoanalysemodells (common integrated risk analysis model – CIRAM) beauftragt worden¹⁷, das von der Agentur und den Mitgliedstaaten angewandt werden soll¹⁸. 95 % der 20 Mitgliedstaaten, die den Fragebogen des Hofes beantwortet haben, wenden diese gemeinsame Methodik auf ihre nationale Risikoanalyse an. Die Agentur selbst ist jedoch nicht in der Lage, das Modell anzuwenden, da sie die Verletzlichkeit bestimmter Grenzabschnitte nicht angemessen beurteilen kann (siehe Kasten 3). Die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder informieren zwar das für die Schwachstellenbeurteilung zuständige Referat von Frontex über ihre Grenzkontrollressourcen und die betreffenden Einsatzpläne, zum Zeitpunkt der Prüfung leitete dieses Referat die Informationen jedoch nicht an das für die Risikoanalyse zuständige Referat von Frontex weiter.

39

In ihren Antworten auf den Fragebogen des Hofes gaben die Mitgliedstaaten an, dass sie die Qualität der Risikoanalyseprodukte von Frontex schätzen. Sie berichteten jedoch auch, dass es kein gemeinsames, strukturiertes Verteilungssystem gibt, sodass die Produkte nur eingeschränkt verfügbar sind und begrenzte Auswirkungen haben. Beispielsweise ist der One-Stop-Shop von Frontex (FOSS) die einzige formale gemeinsame Plattform, auf der Informationen zwischen den europäischen Grenzschutzbeamten ausgetauscht werden, und die Mitgliedstaaten sind der Ansicht, dass die dort verfügbaren Informationen für die Tätigkeiten der Grenzschutzbeamten von großem Nutzen sind. Allerdings ist der Zugang zu FOSS auf Grenzschutzbeamte beschränkt, die an Frontex-Einsätzen teilnehmen, und wird nur so lange gewährt, wie deren Einsatz dauert. Zudem stellt die Gemeinsame Forschungsstelle (JRC), welche die FOSS zugrunde liegende Technologie bereitgestellt hat, keine Software-Updates, Wartungsdienste oder Helpdesk-Funktionen mehr zur Verfügung. Dies gefährdet die Kontinuität der Plattform und damit auch die dort verfügbaren Informationen. Bislang wurden innerhalb von Frontex keine Diskussionen über einen Ersatz für FOSS geführt.

Schwachstellenbeurteilung

40

Im Zuge der Schwachstellenbeurteilung überwacht und bewertet Frontex, ob die technische Ausrüstung, die Systeme, die Kapazitäten, die Ressourcen und die Infrastruktur sowie auch angemessen ausgebildetes und geschultes Personal aus den Mitgliedstaaten verfügbar sind, die für die Grenzkontrollen erforderlich sind. Die Mitgliedstaaten haben dem für die Schwachstellenbeurteilung zuständigen Referat die für die Bewertung erforderlichen Informationen zu übermitteln. Ziel ist es, die Kapazitäten und die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Bewältigung gegenwärtiger und künftiger Bedrohungen und Herausforderungen an den Außengrenzen zu beurteilen. Bei der Schwachstellenbeurteilung bewertet die Agentur die Kapazitäten der Mitgliedstaaten zur Durchführung aller Aufgaben der Grenzverwaltung, einschließlich deren Kapazität, die potenzielle Ankunft einer großen Zahl von Personen auf ihrem Gebiet zu bewältigen.

41

2020 ist das vierte Jahr, in dem der Prozess der Schwachstellenbeurteilung seit seiner Einführung mit der Verordnung (EU) 2016/1624 durchgeführt wird. Seitdem hat Frontex ein bis dahin einmaliges Bild der Kapazitäten und Schwachstellen der Mitgliedstaaten an den einzelnen Grenzabschnitten erstellt, was auch die Mitgliedstaaten in ihren Antworten auf den Fragebogen des Hofes berichteten. Die Schwachstellenbeurteilungen der Jahre 2017 und 2018 wurden trotz starker Ressourcenknappheit durchgeführt, was sich auf die Qualität der Arbeit ausgewirkt hat. Beispielsweise waren im Jahr 2016 bei Frontex nur drei Stellen für diese Aufgabe vorgesehen. Im Jahr 2018 stieg die Zahl dieser Stellen auf 23 (von denen 15 besetzt wurden) und im Jahr 2019 auf 25 (von denen 23 besetzt wurden). Der Hof untersuchte eine Stichprobe von fünf Beurteilungen und stellte fest, dass das für die Schwachstellenbeurteilung zuständige Referat nicht bemerkt hatte, dass ein Mitgliedstaat in den Jahren 2017 und 2018 eine Landgrenzübergangsstelle nicht angegeben hatte, was bedeutet, dass diese Stelle von dem Referat nicht beurteilt wurde.

42

Der Prozess der Schwachstellenbeurteilung hat sich weiterentwickelt, da die Methodik weiter ausgearbeitet wurde. Obwohl die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, zuverlässige Daten bereitzustellen, meldet das für die Schwachstellenbeurteilung zuständige Referat von Frontex nach wie vor anhaltende Probleme mit den Daten der Mitgliedstaaten, auf die sich das Verfahren stützt, da diese unvollständig und von geringer Qualität sind. Beispielsweise bewegte sich der Anteil der von den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Ländern beantworteten Fragen zwischen 53 % und 98 %. In ihren Antworten auf den Fragebogen des Hofes führten zwei Mitgliedstaaten die nationale Sicherheit als Grund für ihre Weigerung an, Frontex die angeforderten Informationen zur Verfügung zu stellen.

43

Schließlich ist der Prozess der Schwachstellenbeurteilung gemäß der Verordnung von 2016 derzeit auf nationale Kapazitäten und Schwachstellen beschränkt. Auf EU- oder regionaler Ebene wurden keine Beurteilungen durchgeführt. Der Hof stellte fest, dass eine EU-weite Beurteilung

• im Zusammenhang mit der künftigen Entsendung der ständigen Reserve von Frontex äußerst zweckdienlich wäre. Somit könnte die eigene Kapazität von Frontex zur Bewältigung der Herausforderungen an den Außengrenzen regelmäßig bewertet werden;
• zur Ermittlung von sich überschneidenden Schwachstellen in Nachbarländern oder Ländern, die derselben regionalen Einsatzumgebung angehören, beitragen würde. Solche Schwachstellen führen zu einer gegenseitigen Abhängigkeit der betroffenen Mitgliedstaaten;
• eine Bewertung des Umfangs und der Effizienz der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen beteiligten EU-Agenturen ermöglichen würde¹⁹.

Operative Reaktion

44

Der Schwerpunkt der operativen Reaktion von Frontex liegt von Beginn an hauptsächlich auf der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung, die zu einem großen Teil im Rahmen gemeinsamer Aktionen an den Außengrenzen (in erster Linie auf See, aber auch an Land oder an Flughäfen) erfolgt. Diese Aktionen werden sowohl mit nationalen Ressourcen als auch mit (personellen und technischen) Ressourcen, die von den teilnehmenden Ländern gebündelt oder von Frontex bereitgestellt werden, durchgeführt und von Frontex koordiniert. Sie werden von den Mitgliedstaaten angefordert, von Frontex anhand ihrer Bedeutung und der verfügbaren Ressourcen priorisiert und nach einem Einsatzplan umgesetzt.

Gemeinsame Aktionen

45

Angesichts des Verlaufs der wichtigsten Routen für irreguläre Migration in die Europäische Union werden fast 80 % der Mittel, die Frontex für gemeinsame Aktionen zur Verfügung stehen, für Einsätze auf See aufgewendet. Einige dieser Einsätze (z. B. Minerva und Poseidon) umfassen auch Kontrollen an Grenzübergangsstellen, der Schwerpunkt liegt jedoch hauptsächlich auf der Grenzüberwachung, und die meisten Einsätze werden seit 2006 und 2007 durchgeführt. In Anhang IV sind ausführlichere Informationen über die gemeinsamen Seeoperationen enthalten. Die Wirksamkeit der Unterstützung, welche die Mitgliedstaaten im Mittelmeerraum bei der Bewältigung des Migrationsdrucks in den vergangenen 15 Jahren erhalten haben, wurde von allen vom Hof befragten Parteien bestätigt und im Rahmen dieser Prüfung nicht näher analysiert.

46

Einen Großteil der übrigen 20 % der Mittel für gemeinsame Aktionen stellt Frontex für die Einrichtung sogenannter „Focal Points“ an Seehäfen, Flughäfen und Landgrenzübergangsstellen bereit. Dabei handelt es sich um wichtige Stellen an den Außengrenzen der EU, an denen Frontex Grenzschutzbeamte zur Verfügung stellt. Im Zuge der Prüfung wurde der Mehrwert der „Focal Points“ an Grenzübergangsstellen für den Land- und Luftverkehr (internationale Flughäfen gelten als stark der irregulären Migration ausgesetzt) bewertet. Die Prüfer des Hofes kamen zu dem Schluss, dass diese „Focal Points“ nur geringe Auswirkungen auf die Grenzkontrollen insgesamt haben. Grund hierfür war die geringe Anzahl der eingesetzten Mitarbeiter, deren kurze Einsatzdauer sowie die geringe Anzahl der an den Einsätzen beteiligten „Focal Points“.

Soforteinsatz zu Grenzsicherungszwecken

47

Ein Mitgliedstaat, der an seinen Außengrenzen einem plötzlichen und außergewöhnlichen Druck ausgesetzt ist, insbesondere durch den Zustrom einer großen Anzahl von Drittstaatsangehörigen, die versuchen, illegal in sein Hoheitsgebiet einzureisen, kann Frontex ersuchen, auf seinem Hoheitsgebiet zeitlich befristet ein Soforteinsatzteam für Grenzsicherungszwecke einzusetzen. Bislang hat nur Griechenland den Mechanismus in Anspruch genommen, und zwar viermal.

48

Damit Frontex die Soforteinsätze zu Grenzsicherungszwecken wirksam durchführen kann, müssen die an dem Vorgang Beteiligten miteinander vertraut sein und die Mitgliedstaaten über wirksame Verfahren zur Beantragung eines solchen Einsatzes verfügen (siehe Kasten 4).

Personalpools

49

Gemäß der Verordnung (EU) 2016/1624 hat Frontex unter anderem einen Pool europäischer Grenz- und Küstenwacheteams, einschließlich eines Soforteinsatzpools und eines Pools für technische Ausrüstung, eingerichtet. Die Agentur leistet einen Beitrag zum Pool europäischer Grenz- und Küstenwacheteams, indem sie Teammitglieder bereitstellt, die im Rahmen jährlicher offener Aufforderungen zur Einreichung von Bewerbungen eingestellt und von den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Ländern an sie abgeordnet werden (siehe Abbildung 8). Nach Angaben von Frontex sollte mit dem Einsatz abgeordneter Teammitglieder – wenn auch in sehr geringem Umfang – ein neues Modell für Personaleinsätze gemäß der Verordnung von 2019 getestet werden.

50

Jedes Jahr bestimmt Frontex seinen Bedarf an Personal und technischer Ausrüstung anhand der durch Risikoanalyse ermittelten Prioritäten und der aus dem Vorjahr verfügbaren Informationen, d. h. einer Analyse der Daten von Personaleinsätzen und der Wirksamkeit und Effizienz der verschiedenen Arten technischer Ausrüstung. Ausgehend von diesen Informationen leitet die Agentur einen Verhandlungsprozess (sogenannte jährliche bilaterale Verhandlungen) ein, in dessen Rahmen der Beitrag der einzelnen Länder zu den operativen Tätigkeiten festgelegt wird.

51

Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen im Hinblick auf die Einrichtung von Soforteinsatzpools nachgekommen sind. Die Kommission begründete die Einrichtung einer ständigen Reserve von 10 000 Personen²⁰ mit Lücken bei den Zusagen der Mitgliedstaaten für personelle Ressourcen. Der Hof stellte jedoch fest, dass diese Lücken zum Großteil (im Jahr 2019 zu 85 %) auf drei von 17 Kategorien von Experten (Dokumentensachverständige, Grenzüberwachungsbeamte und Beamte zur Ermittlung gestohlener Fahrzeuge) im Rahmen gemeinsamer Aktionen entfallen. Darüber hinaus übertrifft die Anzahl der von den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Ländern insgesamt eingesetzten Teammitglieder die in den Verhandlungen vereinbarte Anzahl (siehe Abbildung 9).

52

Der Hof stellte fest, dass Frontex der Rolle des Kulturmittlers bzw. der Frage, wie sich die erforderlichen Kompetenzen und Herangehensweisen von denen eines Dolmetschers unterscheiden, keine ausreichende Bedeutung beigemessen hat. Dieses Anforderungsprofil war nicht im Beschluss des Verwaltungsrats Nr. 38/2016 enthalten, in dem die Profile der Grenzschutzbeamten der europäischen Grenz- und Küstenwacheteams festgelegt wurden. Ferner wurde es nicht in den Beschluss des Verwaltungsrats aus dem Jahr 2020²¹ aufgenommen, der die Einrichtung der ständigen Reserve betraf. Stattdessen hieß es in dem Beschluss, Kulturmittlung gehöre zu den Aufgaben der Rückkehrexperten und die für Befragungen zuständigen Beamten müssten nachweisen können, dass sie über ein fortgeschrittenes Bewusstsein für die Kultur der Herkunfts- und Transitländer verfügen.

53

Die Aufgabe eines Dolmetschers besteht darin, die Kommunikation zu erleichtern, indem er sicherstellt, dass etwaige Bemerkungen korrekt übersetzt werden. Im Gegensatz dazu wird von einem Kulturmittler verlangt, dass er kulturelle Unterschiede und die sozialen Normen verschiedener Kulturen versteht. Gleichzeitig soll er das Vertrauen derjenigen erlangen, die kurz zuvor an der Grenze angekommen sind, um zu verhindern, dass die Kommunikation zum Erliegen kommt. Bei Einsätzen auf See nimmt der Kulturmittler am Aufnahmeort mit den Migranten Kontakt auf, die eine lange und beschwerliche Reise hinter sich haben und häufig psychisch traumatisiert sind, weil sie Menschenhandel, geschlechtsspezifischer Gewalt oder Folter ausgesetzt waren. Die Rolle des Kulturmittlers ist sowohl für den Aufnahmeprozess als auch für die Gewinnung von Erkenntnissen (über Schleuser, Routen, Modi Operandi usw.) von größter Bedeutung und leistet einen Beitrag zu wichtigen Prozessen von Frontex wie der Risikoanalyse.

Frontex legte weder Informationen über die Auswirkungen noch die Kosten seiner Tätigkeiten vor

54

Gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2016/1624 stellt die Agentur „der Öffentlichkeit zutreffende und umfassende Informationen über ihre Tätigkeit zur Verfügung“.

55

Frontex berichtet zwar ausführlich über seine Tätigkeiten²², in seiner Berichterstattung (sowohl in der öffentlich als auch der beschränkt zugänglichen) werden jedoch nicht immer die Leistungen von Frontex und die tatsächlichen Auswirkungen seiner Tätigkeiten analysiert. Dies könnte dazu geführt haben, dass der gesetzgeberische Entscheidungsprozess nicht fundiert genug war.

56

Im Bereich der Schwachstellenbeurteilungen veröffentlicht Frontex einen Überblick über seine Tätigkeiten. Dieses Dokument wird nur eingeschränkt verbreitet und enthält Informationen über die Anzahl der abgegebenen Empfehlungen und den Grad ihrer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Im Bereich der Risikoanalyse veröffentlicht Frontex hingegen weder einen Überblick über seine Risikoanalysetätigkeiten des betreffenden Jahres noch bewertet Frontex die Auswirkungen seiner Produkte.

57

Frontex erstellt eine große Zahl von Berichten²³, die der Evaluierung gemeinsamer Aktionen dienen sollen. Drei wesentliche Aspekte seiner Tätigkeiten werden jedoch nicht offengelegt.

58

Erstens ist Frontex gemäß den Verordnungen²⁴ verpflichtet, die Ergebnisse der gemeinsamen Aktionen zu evaluieren. Die Agentur führt jedoch keine solide Bewertung dieser Tätigkeiten durch. Obwohl gemeinsame Seeoperationen einen großen Teil der Gesamttätigkeiten von Frontex ausmachen, unterscheidet Frontex in seinen diesbezüglichen Berichten nicht zwischen den Ergebnissen seiner eigenen Unterstützung und den Ergebnissen der nationalen Tätigkeiten, die der Einsatzmitgliedstaat im Rahmen seiner üblichen Aufgaben durchführt. Darüber hinaus geht aus den Berichten nicht hervor, dass sich die während des Einsatzzeitraums im Einsatzgebiet erzielten Ergebnisse und durchgeführten Tätigkeiten sowohl auf Frontex als auch die nationalen Behörden beziehen.

59

Zweitens stellt Frontex in seinen Berichten über operative Ressourcen zwar Informationen über die benötigten, zugesagten und eingesetzten Ressourcen bereit, liefert jedoch keine Begründung für Abweichungen und ermittelt auch nicht, wie sich etwaige Lücken auswirken. Die Berichte vermitteln kein klares Bild von den tatsächlichen Beiträgen der Mitgliedstaaten zu den gemeinsamen Aktionen, was deren Wirksamkeit oder Schwächen betrifft, und könnten die Leser dazu verleiten, die bestehenden Lücken falsch zu interpretieren (siehe Ziffer 51).

60

Drittens stellt Frontex keine Informationen über die tatsächlichen Kosten der gemeinsamen Aktionen bereit, weder in aggregierter Form noch aufgeschlüsselt nach Einsätzen (See- und Luftoperationen) und Art der Kosten (z. B. personelle Ressourcen und leichte oder schwere Ausrüstung). Mit der Begründung, dass die endgültigen Daten erst im Jahr n+2 vorliegen, veröffentlicht Frontex nur Kosten, die auf Schätzungen beruhen, welche erheblich von den tatsächlichen Kosten abweichen können.

Die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität wird von Frontex nicht wirksam unterstützt

61

Im folgenden Abschnitt untersuchte der Hof, ob die Agentur ihr Mandat von 2016 im Hinblick auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität erfüllt, indem sie

1. einen Rahmen für den Informationsaustausch nutzt, um ein detailliertes, genaues und aktuelles Bild der Lage an den EU-Außengrenzen bereitzustellen;
2. ihre Tätigkeiten so durchführt, dass sie die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder damit unterstützt.

62

Das Ergebnis der Analyse des Hofes ist in Abbildung 10 dargestellt und kann mit dem erwarteten Beitrag verglichen werden, der Abbildung 5 zu entnehmen ist.

Ein geeigneter Rahmen für den Informationsaustausch, der die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität unterstützt, ist noch nicht vorhanden

63

Damit ein Modell für die integrierte Grenzverwaltung funktioniert, müssen Informationen systematisch von allen zuständigen nationalen Behörden und EU-Agenturen erfasst und ausgetauscht werden. Daher sollten sich die Informationen, die in das Modell und seine Analyseprodukte einfließen, nicht nur auf die Grenzschutzbehörden beziehen, sondern auf alle zuständigen Behörden wie Polizeibehörden und Zollbehörden, die für die Grenzverwaltung zuständig sind.

64

Die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder und Frontex sind zwar seit 2016 gemeinsam für die Umsetzung der integrierten europäischen Grenzverwaltung zuständig, ein allgemeiner gemeinsamer Rahmen für die integrierte Grenzverwaltung, der den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit regelt, ist jedoch noch nicht vorhanden. EUROSUR sollte die Infrastruktur und die Instrumente bereitstellen, die für die Überwachung der Außengrenzen erforderlich sind, und Frontex und die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität unterstützen. EUROSUR wurde im Jahr 2013 mit der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 errichtet, deren Bestimmungen erst im Dezember 2019 mit der Verordnung (EU) 2019/1896 angepasst wurden, um dem neuen Mandat von Frontex Rechnung zu tragen. Zudem treten die in diesen überarbeiteten Bestimmungen festgelegten neuen Berichtspflichten erst im Dezember 2021 in Kraft. Dieses System unterliegt jedoch erheblichen Einschränkungen:

• Gemäß der EUROSUR-Verordnung verfügen alle Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder über nationale Koordinierungszentren, die für den Informationsaustausch zuständig sind. Die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder sind jedoch nicht verpflichtet sicherzustellen, dass alle einschlägigen Behörden, deren Mitwirkung für die Erstellung eines zuverlässigen Lagebilds erforderlich ist, in den nationalen Koordinierungszentren vertreten sind. Dadurch wird eine wirksame Umsetzung der integrierten europäischen Grenzverwaltung erschwert. Die Zoll- und Grenzschutzbeamten werden bei Aufgaben der Grenzkontrolle an den EU-Außengrenzen als strategische Partner anerkannt, derzeit gibt es jedoch keinen bestehenden Rahmen für den Informationsaustausch, um Daten und Erkenntnisse auszutauschen.
• Bei der Meldung grenzüberschreitender Kriminalität in EUROSUR gehen die Mitgliedstaaten nicht kohärent vor. Frontex hat versucht, sich mit den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Ländern auf einen Katalog grenzüberschreitender Straftaten zu einigen, doch diese Aufgabe wurde durch die unterschiedlichen Klassifizierungen der nationalen Gesetzgeber erschwert. Da es keine verbindlichen Berichtspflichten gibt und den Grenzschutzbeamten keine Leitlinien zu meldepflichtigen Vorfällen zur Verfügung stehen, ist die Berichterstattung folglich nicht einheitlich. Auf diesen Umstand weisen auch die Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen des Hofes hin.

65

Um die Risiken der grenzüberschreitenden Kriminalität im Rahmen der integrierten europäischen Grenzverwaltung strategisch analysieren zu können, benötigt Frontex umfassende Informationen. Es werden jedoch nur Informationen über illegale Einwanderung und keine Informationen aus anderen Zuständigkeitsbereichen wie Zoll, Fischerei oder Umweltkontrolle an Frontex weitergegeben.

Frontex leistet nur begrenzte Unterstützung bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität

66

Frontex hat die Aufgabe, die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder (in Zusammenarbeit mit anderen zuständigen europäischen Behörden) bei der Bekämpfung der organisierten grenzüberschreitenden Kriminalität zu unterstützen. Im Rahmen dieser Unterstützung soll die Agentur den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Ländern auf europäischer Ebene ein besseres Lagebewusstsein verschaffen, und zwar indem sie Risikoanalysen zur grenzüberschreitenden Kriminalität durchführt und ein europäisches Lagebild erstellt sowie etwaige Schwachstellen der Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Aufgaben im Bereich der Grenzkontrolle ermittelt und bei Bedarf eine gemeinsame operative Reaktion einleitet.

67

Das Lagebewusstsein von Frontex im Bereich der grenzüberschreitenden Kriminalität wird nicht nur durch das Fehlen eines geeigneten Rahmens für den Informationsaustausch beeinträchtigt, sondern auch durch die Tatsache, dass das CIRAM seit 2012 nicht aktualisiert und trotz des 2016 erweiterten Mandats der Agentur nicht um Informationen über grenzüberschreitende Kriminalität ergänzt wurde.

68

Da seit langer Zeit ein Schwerpunkt auf der illegalen Einwanderung liegt, sind die Risikoanalyseprodukte von Frontex zwangsläufig auf bestimmte geografische Gebiete ausgerichtet (siehe Ziffer 45 und Anhang IV), zumal die Migrationsrouten bereits seit Langem durch das Mittelmeer verlaufen. Daher haben diese Produkte zwar dazu beigetragen, das Wissen der Grenzbehörden um den Druck, dem bestimmte Grenzabschnitte durch illegale Einwanderung ausgesetzt sind, zu erweitern, enthalten jedoch nicht im gleichen Maße Informationen über sonstige Herausforderungen, die an anderen Abschnitten der Außengrenze zu bewältigen sind.

69

Um Abhilfe zu schaffen, gründete Frontex im Jahr 2018 das Maritime Intelligence Community and Risk Analysis Network (MIC-RAN), ein Netz für die Erkenntnisgewinnung und Risikoanalyse im Seebereich, mit dem die Kapazitäten der maritimen Risikoanalyse auf dem Gebiet der grenzüberschreitenden Kriminalität weiterentwickelt und die Zusammenarbeit der EU bei den Aufgaben der Küstenwache unterstützt werden sollen. Obwohl sich dieses Netz nur auf den Seebereich bezieht, hat es sich bereits als nützlich erwiesen. So wurden beispielsweise Grenzschutzbehörden auf das Phänomen des Drogenschmuggels über Handelsschiffe aufmerksam gemacht. Das MIC-RAN ist jedoch geografisch begrenzt, auch wenn es für eine wirksame integrierte Grenzverwaltung an den Außengrenzen von Bedeutung ist²⁵.

70

Das für die Schwachstellenbeurteilung zuständige Referat von Frontex begann erst im Jahr 2019 damit, im Rahmen des Schwachstellenbeurteilungsprozesses die Fähigkeit der Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder zur Aufdeckung und Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität zu bewerten. Im Jahr 2020 bezogen sich fünf von 200 Fragen auf die grenzüberschreitende Kriminalität. Zur Sicherheit des an den Grenzübergangsstellen eingesetzten Personals, die angesichts der Bedrohung durch ausländische Kämpfer und Terrorismus gefährdet sein könnte, wurden keine Fragen gestellt.

71

Da die Aufdeckungsfähigkeiten der Mitgliedstaaten an den Luftgrenzen derzeit von den Schwachstellenbeurteilungsverfahren von Frontex ausgenommen sind, gibt es auf EU-Ebene keine wirksame zentrale Aufsicht über die Fähigkeiten der Mitgliedstaaten zur Überwachung, Aufdeckung oder Verhinderung potenziell illegaler Grenzübertritte an den Luftgrenzen (siehe Kasten 5). Darüber hinaus wird im Rahmen der Schwachstellenbeurteilung von Frontex nicht bewertet, ob die Zollbehörden der Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder in der Lage sind, rechtzeitig qualitativ hochwertige Daten für das Lagebewusstsein und die Risikoanalyse bereitzustellen, da dies in die nationale Zuständigkeit fällt.

72

Was die operative Reaktion anbelangt, so sind die Prävention, Aufdeckung und Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität im Rahmen der täglichen Tätigkeiten von Frontex noch nicht genügend ausgereift. Die von der Agentur eingesetzten Instrumente, wie etwa gemeinsame Aktionstage, werden von den Mitgliedstaaten geschätzt. Im Rahmen der gemeinsamen Aktionstage kommen verschiedene Mitgliedstaaten, Strafverfolgungsbehörden und internationale Organisationen zusammen, die das Ziel verfolgen, unterschiedliche Straftaten wie Drogen- und Waffenschmuggel, illegale Einwanderung und Menschenhandel zu bekämpfen. In ihren Antworten auf den Fragebogen des Hofes bekunden die Mitgliedstaaten, dass sie dies als Lernerfahrung betrachten, die für ihre Behörden von weiterem Nutzen sein kann. Die Auswirkungen der operativen Reaktion sind jedoch auf das geografische Gebiet der teilnehmenden Mitgliedstaaten und auf die Dauer der Einsätze begrenzt.

Frontex kann sein Mandat aus dem Jahr 2019 noch nicht wirksam umsetzen

73

Der Hof untersuchte, ob Frontex darauf vorbereitet ist, die Herausforderungen seines Mandats von 2019 zu bewältigen und ob die Mitgliedstaaten in der Lage sind, der Agentur alle Informationen zur Verfügung zu stellen, die sie zur Erfüllung des Mandats benötigt.

Frontex hat sich noch nicht entsprechend angepasst, um die Anforderungen seines Mandats von 2016 zu erfüllen

74

Der Hof untersuchte, ob die Zuständigkeit für die integrierte Grenzverwaltung und die neue Aufgabe der Schwachstellenbeurteilung, die mit dem Frontex-Mandat von 2016 eingeführt wurden, Frontex dazu bewegt haben, eine rasche strategische Neubewertung seines Personalbedarfs in den Bereichen Risikoanalyse und Schwachstellenbeurteilung vorzunehmen. Die Agentur nahm sich zwar ad hoc ihrer neuen Aufgaben an, begann jedoch erst im Jahr 2019 damit, systematisch ihren Bedarf zu berücksichtigen.

75

Nach der Einführung des neuen Mandats von 2016 wurde die für Operationen zuständige Abteilung mit der neuen Aufgabe der Schwachstellenbeurteilung betraut, die sie ihrem für die Risikoanalyse zuständigen Referat übertrug. Im Jahr 2017 wurde Frontex neu organisiert, und die Abteilung wurde in zwei Abteilungen aufgeteilt. Die Tätigkeiten der Risikoanalyse und der Schwachstellenbeurteilung wurden voneinander getrennt und in einer dieser Abteilungen – der für Lagebewusstsein und -beobachtung zuständigen Abteilung – angesiedelt. Das für die Schwachstellenbeurteilung zuständige Referat wurde eingerichtet und mit Mitarbeitern besetzt, die zuvor im Referat für Risikoanalyse tätig gewesen waren; es wurde jedoch keine formale Analyse durchgeführt, um die erforderlichen Kompetenzprofile und die Anzahl der für die einzelnen Profile benötigten Mitarbeiter zu ermitteln. Dies wirkte sich auf die Qualität der Arbeit aus (siehe Ziffer 41).

76

Im Jahr 2019 bemühte sich die Abteilung für Lagebewusstsein und -beobachtung, ihren aktuellen und künftigen Bedarf in den Referaten für Risikoanalyse und Schwachstellenbeurteilung zu ermitteln. Der Hof stellte fest, dass

• es im Referat für Risikoanalyse an Analysten mit unterschiedlichen Profilen mangelt (z. B. in den Bereichen Kriminologie, vorausschauende und thematische Analyse, insbesondere maritime Risikoanalyse);
• das Referat für Schwachstellenbeurteilung die erforderlichen Kompetenzen und Kapazitäten bestimmen, etwaige Lücken ermitteln und im Einklang mit seinen strategischen Zielen einen langfristigeren Plan zur Kompetenzförderung erstellen muss.

77

Der Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Frontex-Referaten hatten schon immer einen hohen Stellenwert; sie sind angesichts der neuen operativen Funktion, die Frontex mit der Einführung der ständigen Reserve übernommen hat, nun jedoch von wesentlicher Bedeutung. Im Programmplanungsdokument von Frontex für den Zeitraum 2018-2020 wird eingeräumt, es gebe trotz einer Kultur der Flexibilität, von der die tägliche Arbeit in den einzelnen Abteilungen geprägt sei, ein „Silodenken“. Eine Organisationskultur, bei der die einzelnen Abteilungen für sich arbeiten, ohne die verfügbaren Informationen zusammenzuführen, kann die Vernetzung der Tätigkeiten von Frontex gefährden. Beispielsweise führte Frontex erst im Februar 2020 entsprechende Verfahren ein, um es den Referaten zu ermöglichen, einschlägige Informationen zur Schwachstellenbeurteilung auszutauschen. Ein strukturierter Mechanismus, nach dem Ergebnisse im Bereich der Schwachstellenbeurteilung mit anderen Frontex-Referaten geteilt werden, muss erst noch entwickelt werden.

Im Rahmen des Mandats von 2019 ist eine rasche und exponentielle Erhöhung der Ressourcen vorgesehen

78

Gemäß der neuen Verordnung wird Frontex bis 2027 über eine ständige Reserve von bis zu 10 000 Einsatzkräften verfügen (siehe Abbildung 2 und Ziffer 11). Der Haushalt von Frontex soll von 460 Millionen Euro im Jahr 2020 (siehe Abbildung 3) auf durchschnittlich etwa 900 Millionen Euro jährlich im Zeitraum 2021-2027 aufgestockt werden. Der Umfang der geplanten Aufstockung der Haushaltsmittel und des Personals lässt sich auch an den für gemeinsame Aktionen zur Verfügung stehenden Personentagen messen. Die Anzahl der Personentage wird von derzeit 300 000 (siehe Abbildung 9) auf etwa 2 270 000 steigen, was mehr als dem 7,5-Fachen des derzeit eingesetzten Personals entspricht.

79

Die potenziellen Auswirkungen der Einrichtung der ständigen Reserve auf die Mitgliedstaaten wurden nicht bewertet. 81 % der Mitgliedstaaten, die den Fragebogen des Hofes beantworteten, gehen davon aus, dass die Verordnung von 2019 Auswirkungen auf ihren Personalbestand haben und zusätzliche Einstellungen sowie die Schulung neuer Grenzschutzbeamter erforderlich machen wird, da Frontex für seine ständige Reserve voraussichtlich Bedienstete einstellen wird, die derzeit im Bereich der nationalen Grenzkontrolle tätig sind. Dies wird sowohl budgetäre als auch organisatorische Folgen haben. Zudem sind die Mitgliedstaaten nicht sicher, wie sich die Anzahl der Bediensteten, die gemäß der Verordnung je Profil und Kategorie von Frontex einzustellen sind, sowie die Dauer künftiger Einsätze potenziell auswirken werden.

80

Die letzte externe Bewertung der Agentur wurde im Juli 2015 veröffentlicht. Die Bewertung der Ergebnisse von Frontex, die gemäß der Verordnung (EU) 2016/1624 bis Oktober 2019 erfolgen sollte, wurde nicht durchgeführt, da das neue Mandat der Agentur im November 2019 in Kraft trat. Die nächste externe Bewertung ist gemäß der Verordnung (EU) 2019/1896 bis zum 5. Dezember 2023 durchzuführen. Innerhalb dieses beträchtlichen Zeitraums werden das Mandat, die Struktur und die Rolle der Agentur erheblichen Veränderungen unterzogen.

81

Schließlich wird die ständige Reserve gemäß den Rechtsvorschriften zwar mit Exekutivbefugnissen ausgestattet, sie kann jedoch möglicherweise ihre Wirksamkeit nicht voll entfalten, wenn der Einsatzmitgliedstaat nicht die Genehmigung²⁶ erteilt, Aufgaben wie die Überprüfung der Identität, die Gestattung der Einreise und die Grenzüberwachung wahrzunehmen. Grenzschutzbeamte, die andere Mitgliedstaaten besuchen, dürfen nicht auf die Informationssysteme der Gastländer zugreifen, um Grenzübertrittskontrollen durchzuführen²⁷. Dadurch wären die Tätigkeiten der ständigen Reserve während ihrer Einsätze erheblich eingeschränkt.

Es besteht das Risiko, dass Frontex die Informationen, die für die Entwicklung seiner Tätigkeiten zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität erforderlich sind, nicht erhält

82

Sämtliche Mitgliedstaaten mit Ausnahme Spaniens übermitteln nähere Informationen zu Vorfällen an ihren Grenzen, die in den nationalen Systemen gespeichert sind, manuell an EUROSUR und JORA. Zudem sind die Betreiber verpflichtet, diese Informationen zu Vorfällen ins Englische zu übersetzen, wobei das Niveau der vorhandenen Sprachkenntnisse variiert.

83

Zusätzliche Berichtspflichten im Rahmen von EUROSUR werden gemäß der Verordnung (EU) 2019/1896 in einem Übergangszeitraum von zwei Jahren schrittweise eingeführt. In ihren Antworten auf den Fragebogen des Hofes gaben die Mitgliedstaaten an, dass die bestehenden Berichtspflichten bereits eine erhebliche Belastung darstellen und sie nicht sicher sind, ob sie den gestiegenen Arbeitsaufwand bewältigen können, wenn der Prozess der Datenübermittlung zwischen den nationalen Systemen und der EUROSUR-Datenbank nicht automatisiert wird. Durch die Berichterstattung über Ereignisse an den Grenzübergangsstellen der Land- und Luftgrenzen steigt die Arbeitsbelastung erheblich. Beispielsweise überquerten im Jahr 2018 nach Angaben von Eurostat 409 Millionen Fluggäste, die aus der EU in Drittstaaten oder aus Drittstaaten in die EU reisten, die Grenzübergangsstellen der EU an den Luftgrenzen.

84

Trotz des Mandats von Frontex, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um für seine Aufgaben relevante Informationen einfacher mit der Kommission und den Mitgliedstaaten austauschen zu können, ist den Mitgliedstaaten zufolge noch nicht ersichtlich, dass sich Frontex an Versuchen zur weiteren Automatisierung des Prozesses direkt beteiligt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

85

Insgesamt stellte der Hof fest, dass Frontex die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder nicht wirksam genug bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der grenzüberschreitenden Kriminalität unterstützt. Er ermittelte, dass Frontex sein Mandat von 2016 nicht vollständig erfüllt hat, und wies auf mehrere Risiken im Zusammenhang mit dem Frontex-Mandat von 2019 hin.

86

Der Hof legt Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der grenzüberschreitenden Kriminalität vor, die sich auf die einzelnen Kerntätigkeiten von Frontex beziehen: Informationsaustausch, Risikoanalyse, Schwachstellenbeurteilung und operative Reaktion.

87

Der Hof stellte fest, dass zwar ein funktionaler Rahmen für den Informationsaustausch vorhanden ist, mit dem die Bekämpfung der illegalen Einwanderung unterstützt werden soll, dieser jedoch nicht gut genug funktionierte, um ein genaues, vollständiges und aktuelles Bild der Lage an den EU-Außengrenzen zu vermitteln (Ziffern 25-29 und Kasten 2). Im Bereich der grenzüberschreitenden Kriminalität wurde noch kein geeigneter Rahmen für den Informationsaustausch geschaffen (Ziffern 63-65).

88

Frontex übermittelt zeitnahe und relevante Informationen über die Lage an den Außengrenzen im Hinblick auf die Migration und stellt Informationen über bestimmte Ereignisse bereit (Ziffer 31). Beeinträchtigt wird die Erstellung eines vollständigen Bilds der Lage an den EU-Außengrenzen jedoch dadurch, dass Informationen (Ziffern 26 und 32), technische Standards für die Grenzkontrollausrüstung (Ziffer 27), ein gemeinsamer Katalog für die Meldung grenzüberschreitender Kriminalität sowie echtzeitnahe Informationen über die Lage an den EU-Luftgrenzen fehlen und die Aktualisierung des CIRAM verzögert ist (Ziffern 64 und  67).

89

Bei der grenzüberschreitenden Kriminalität besteht zudem eine Diskrepanz zwischen dem in den Frontex-Verordnungen festgelegten Mandat und dem Regelungsumfeld, in dem die Agentur tätig ist: In die EUROSUR-Verordnung wurden nicht alle einschlägigen Behörden (z. B. Zoll) aufgenommen, sodass nicht alle relevanten Ereignisse gemeldet werden (Ziffer 64).

90

Mit der Verordnung (EU) 2019/1896 wurden den Mitgliedstaaten erhebliche zusätzliche Berichtspflichten innerhalb von EUROSUR auferlegt, und es wird davon ausgegangen, dass der Prozess der Datenübermittlung zwischen den nationalen Systemen und der EUROSUR-Datenbank automatisiert werden muss, damit die Mitgliedstaaten diesen Anforderungen gerecht werden können (Ziffern 82-83). Den Mitgliedstaaten zufolge ist jedoch noch nicht ersichtlich, dass sich Frontex an Versuchen zur weiteren Automatisierung des Prozesses direkt beteiligt (Ziffer 84).

Empfehlung 1 – Verbesserung des Rahmens für den Informationsaustausch und des europäischen Lagebilds

1. Um den bestehenden EUROSUR-Rahmen zu verbessern, sollte Frontex
   
   
   1. die Qualität der zur Erstellung des europäischen Lagebilds verwendeten Daten regelmäßig bewerten;
   2. die Mitgliedstaaten bei der korrekten Umsetzung von EUROSUR begleiten und unterstützen, indem Frontex gemeinsam vereinbarte Verfahren zur Behebung der festgestellten Mängel einrichtet;
   3. die Mitgliedstaaten bei der Erstellung eines gemeinsamen Katalogs für die Meldung grenzüberschreitender Straftaten anleiten;
   4. die Mitgliedstaaten durch die Automatisierung der Übersetzung und des Prozesses der Übermittlung zwischen nationalen Systemen und der EUROSUR-Datenbank unterstützen.
2. Um die Interoperabilität der gebündelten Ausrüstung zu gewährleisten und den Erwerb technisch kompatibler Grenzkontrollkapazitäten durch die Mitgliedstaaten zu erleichtern, sollte Frontex mit Zustimmung der Vertreter der Kommission und der Mitgliedstaaten in seinem Verwaltungsrat technische Standards für die Ausrüstung festlegen.
3. Zur Gewährleistung eines vollständigen europäischen Lagebilds sollte die Kommission neue Wege prüfen, um eine wirksame Zusammenarbeit zwischen Frontex und anderen einschlägigen Stellen, die von der Verordnung (EU) 2019/1896 nicht unmittelbar erfasst sind, zu erzielen.

Zeitrahmen: bis Mitte 2022.

91

Frontex hatte Schwierigkeiten, die Berichterstattung im Rahmen von EUROSUR zu nutzen, und die Verwendung der Daten der von der eu-LISA betriebenen EU-weiten Systeme zu Zwecken der Risikoanalyse unterliegt rechtlichen Beschränkungen (Ziffern 30 und 37). Obwohl die Agentur rechtlich zur Anwendung des gemeinsamen integrierten Risikoanalysemodells verpflichtet ist, ist sie dazu nicht in der Lage, da sie die Verletzlichkeit bestimmter Grenzabschnitte nicht beurteilen kann, wenn Mitgliedstaaten ihr nicht die erforderlichen Informationen bereitstellen (Ziffer 38).

92

Die Auswirkungen der von Frontex im Bereich der Migration durchgeführten Risikoanalyse werden dadurch abgeschwächt, dass für seine Produkte kein weithin zugängliches Verteilungsnetz vorhanden ist. Folglich haben Grenzschutzbeamte nicht ohne Weiteres Zugang zu den Produkten von Frontex, auch wenn diese für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben sehr nützlich sein könnten (Ziffer 39). Zudem verfügt Frontex nicht über die erforderlichen Informationen, um Risikoanalysen im Bereich der grenzüberschreitenden Kriminalität durchführen zu können (Ziffer 65), außer für spezifische Kategorien im Zusammenhang mit illegaler Einwanderung. Ferner wurde das gemeinsame integrierte Risikoanalysemodell nicht aktualisiert, um dieser Art von Grenzrisiken Rechnung zu tragen (Ziffer 67). Daher ist Frontex außerstande, eine Analyse aller relevanten Aspekte der grenzüberschreitenden Kriminalität bereitzustellen, auch wenn dies die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder in die Lage versetzen würde, geeignete Maßnahmen zur Bewältigung oder Minderung der festgestellten Risiken zu ergreifen (Ziffern 68-69).

Empfehlung 2 – Aktualisierung und Umsetzung des gemeinsamen integrierten Risikoanalysemodells (CIRAM) und Sicherstellung des Zugangs zu sonstigen Informationsquellen

1. Frontex sollte
   
   
   1. darüber berichten, inwieweit die Mitgliedstaaten den Anforderungen im Hinblick auf die Nutzung des EUROSUR-Rahmens gerecht werden, sodass die Informationen bereitgestellt werden, die für eine Risikoanalyse auf der Grundlage des CIRAM erforderlich sind;
   2. das CIRAM auf den neuesten Stand bringen, um der grenzüberschreitenden Kriminalität Rechnung zu tragen;
   3. eine breitere Verfügbarkeit von Risikoanalyseprodukten für Grenzschutzbeamte in Europa ermöglichen.
2. Frontex und die Kommission sollten Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass für die Zwecke der Risikoanalyse und der Schwachstellenbeurteilung von Frontex maßgeschneiderte statistische Berichte erstellt werden, die sich auf die von eu-LISA betriebenen Systeme und andere Quellen (z. B. andere Behörden und EU-Agenturen mit Grenzkontrollaufgaben) stützen.

Zeitrahmen: bis Ende 2022.

93

Frontex wurde 2016 mit der Aufgabe betraut, Schwachstellenbeurteilungen zu den Mitgliedstaaten durchzuführen, um deren Kapazitäten und Bereitschaft zur Bewältigung gegenwärtiger und künftiger Bedrohungen und Herausforderungen an den Außengrenzen zu bewerten (Ziffern 40-41). Die Mitgliedstaaten sollten Frontex zwar die angeforderten Informationen zur Verfügung stellen, der Prozess der Datenerhebung wird jedoch durch anhaltende Probleme mit unvollständigen und minderwertigen Daten beeinträchtigt (Ziffer 42). Gemäß den Bestimmungen der Verordnung von 2016 beschränkt sich die Schwachstellenbeurteilung von Frontex derzeit auf die nationale Ebene, während auf EU-, regionaler und zwischenstaatlicher Ebene ein solches Verfahren nicht durchgeführt wird, auch wenn es dazu beitragen würde, Überschneidungen zu ermitteln oder die Zusammenarbeit zwischen den EU-Agenturen zu bewerten (Ziffer 43).

94

Das für die Schwachstellenbeurteilung zuständige Referat von Frontex begann erst im Jahr 2019 mit der Bewertung der Schwachstellen der Mitgliedstaaten im Bereich der grenzüberschreitenden Kriminalität, und seine Kapazität zur Durchführung solcher Beurteilungen befindet sich noch im Aufbau (Ziffern 70-71).

Empfehlung 3 – Weiterentwicklung des Potenzials der Schwachstellenbeurteilung

1. Frontex sollte in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten anhaltende Probleme im Bereich der Datenerhebung, die Auswirkungen auf die Schwachstellenbeurteilung haben, ermitteln und ausräumen. Hierzu müsste die Agentur den Faktoren nachgehen, die der Bereitstellung der Daten durch die Mitgliedstaaten im Wege stehen, und einen Fahrplan zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen aufstellen.
2. Frontex sollte seine Methodik und Kapazitäten zur Schwachstellenbehebung weiterentwickeln, um
   
   
   1. Schwachstellen im Hinblick auf die grenzüberschreitende Kriminalität wirksam zu bewerten;
   2. etwaige sich überschneidende Schwachstellen, die mehrere Länder in bestimmten Regionen betreffen, zu ermitteln und zu bewerten;
   3. Fälle zu beobachten, in denen Maßnahmen, die in einem bestimmten Land zur Behebung festgestellter Schwachstellen ergriffen werden, zu Folgewirkungen in Nachbarländern führen können.

   Zeitrahmen: bis Ende 2022.

3. Die Kommission sollte den potenziellen Nutzen prüfen, den eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der Schwachstellenbeurteilung von Frontex auf die regionale und EU-Ebene haben könnte.

Zeitrahmen: zum Zeitpunkt der Überarbeitung des Rechtsrahmens

95

Frontex hat vier Soforteinsätze zu Grenzsicherungszwecken durchgeführt, um den Mitgliedstaaten zu helfen, die an ihren Außengrenzen einem plötzlichen und außergewöhnlichen Druck ausgesetzt sind. Seit 2007 führte Frontex jährliche Übungen durch, um alle etwaigen Beteiligten zu schulen. Im Jahr 2019 wurde eine solche Übung nicht durchgeführt (Ziffern 47-48 und Kasten 4).

96

Trotz der Bedeutung, die der Aufnahme von Flüchtlingen im Rahmen gemeinsamer Aktionen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung sowohl aus menschlicher Sicht als auch für die Erkenntnisgewinnung zukommt, hat Frontex der Rolle des Kulturmittlers keine ausreichende Bedeutung beigemessen (Ziffern 52-53).

97

Frontex ist eine Agentur, die im Blickpunkt der Öffentlichkeit steht. Die Berichterstattung von Frontex ist zwar umfangreich, informiert die Leser jedoch häufig nicht über seine tatsächliche Leistung oder die tatsächlichen Auswirkungen seiner Tätigkeiten. Beispielsweise wird in den Bewertungsberichten über gemeinsame Aktionen nicht zwischen den Ergebnissen der Tätigkeiten von Frontex und den Ergebnissen nationaler Tätigkeiten unterschieden, und die Berichte vermitteln weder ein klares Bild über die Wirksamkeit oder die Schwächen des tatsächlichen Beitrags der Mitgliedstaaten zu den gemeinsamen Aktionen noch enthalten sie Informationen über die tatsächlichen Kosten der gemeinsamen Aktionen (Ziffern 55-60). Die gesetzgebenden Organe benötigen solide Informationen, um fundierte Entscheidungen treffen zu können (Ziffer 51).

Empfehlung 4 – Verbesserung der operativen Reaktion von Frontex

Frontex sollte

1. regelmäßige Übungen für Soforteinsätze durchführen, insbesondere für die Mitgliedstaaten, in denen möglicherweise ein Soforteinsatz stattfinden wird, um sicherzustellen, dass alle Beteiligten im Bedarfsfall gut vorbereitet sind;
2. einen Kompetenzrahmen für Kulturmittler festlegen und Maßnahmen ergreifen, damit die Mitgliedstaaten denselben Ansatz verfolgen;
3. eine Methodik zur Bewertung der Ergebnisse seiner operativen Tätigkeiten, insbesondere der gemeinsamen Aktionen, ausarbeiten;
4. die endgültigen Kosten seiner Einsätze veröffentlichen, sobald diese Informationen verfügbar sind.

Zeitrahmen: bis Ende 2022.

98

Frontex hat nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um seine Organisation so anzupassen, dass das 2016 erhaltene Mandat erfüllt wird. Der Hof stellte Mängel bei der Personalplanung in den Referaten für Risikoanalyse und Schwachstellenbeurteilung fest, in denen nach wie vor die erforderlichen Kompetenzen fehlen (Ziffern 74-76).

99

Infolge der Einführung der Verordnung (EU) 2019/1896 und der grundlegenden Änderung der Tätigkeit der Agentur, die bis zur Einführung der ständigen Reserve eine unterstützende und koordinierende Funktion innehatte und die nunmehr eine operative Funktion ausübt, stellte der Hof Probleme bei der Kommunikation zwischen den von dieser Prüfung erfassten Referaten fest. Frontex ist bei seiner Arbeit von „Silodenken“ geprägt (Ziffer 77), was der gegenseitigen Abhängigkeit der unter diese Prüfung fallenden Tätigkeiten zuwiderläuft.

100

Für die Erfüllung seines neuen Mandats stehen Frontex bis zum Jahr 2027 10 000 neue Einsatzkräfte (ständige Reserve) und jährliche Haushaltsmittel in Höhe von durchschnittlich 900 Millionen Euro zur Verfügung. Gegenüber der derzeitigen Situation stellt dies einen gewaltigen Anstieg dar. Diese Zahlen wurden festgelegt, ohne dass Kriterien zur Bestimmung des Bedarfs von Frontex für ein nicht genau definiertes Mandat vorlagen, Informationen über die tatsächlichen Kosten und Auswirkungen der Einsätze von Frontex zugänglich waren (Ziffern 57-60) und die Auswirkungen der ständigen Reserve auf die Mitgliedstaaten bewertet wurden (Ziffer 79).

101

Aus Gründen der Dringlichkeit wurde die neue Verordnung angenommen, ohne eine Folgenabschätzung vorzunehmen oder zu bewerten, ob Frontex sein vorheriges Mandat erfüllt hatte (Ziffer 80). Zudem rechnen die Mitgliedstaaten mit budgetären und organisatorischen Herausforderungen, die sich aus den Auswirkungen der ständigen Reserve auf die Zahl der Bediensteten ergeben (Ziffer 79). Zudem ist nicht klar, ob die ständige Reserve in der beabsichtigten Weise tätig werden kann (Ziffer 81).

Empfehlung 5 – Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Frontex-Mandat von 2019

Frontex sollte

1. eine formale Analyse zur Ermittlung des Personalbedarfs, insbesondere in den Bereichen Risikoanalyse und Schwachstellenbeurteilung, durchführen;
2. seine internen Kommunikationsverfahren verbessern, um den Austausch von Informationen nach dem Grundsatz „Kenntnis nur, wenn nötig“ sicherzustellen.

Zeitrahmen: bis Ende 2021.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina Jakobsen, Mitglied des Rechnungshofs, am 29. April 2021 in Luxemburg angenommen.

Anhänge

Anhang I – Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache – zusätzliche Informationen zu den Mandaten aus den Jahren 2016 und 2019

Mandat von 2016	Mandat von 2019
Einführung einer Aufsichtsfunktion: die Schwachstellenbeurteilung Frontex führt verpflichtende Schwachstellenbeurteilungen zur Bewertung der Kapazität der einzelnen Mitgliedstaaten zur Bewältigung von Herausforderungen an ihren Außengrenzen durch, in deren Rahmen die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehenden Ausrüstungsgegenstände und Ressourcen bewertet werden. Im Anschluss an die Schwachstellenbeurteilungen kann der Exekutivdirektor von Frontex als Folgemaßnahme beschließen, einem Mitgliedstaat eine Reihe von Maßnahmen zu empfehlen, um etwaige Schwachstellen im Zusammenhang mit der Funktionsweise des nationalen Grenzverwaltungssystems zu beheben.	Keine erhebliche Änderung des Mandats
Einrichtung eines Soforteinsatzpools für Grenzschutzbeamte und technische Ausrüstung, die Frontex von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden Die Mitgliedstaaten, in denen diese Ausrüstung registriert ist, müssen sie Frontex bei Bedarf zur Verfügung stellen. Frontex kann auf einen Pool von 1 500 Beamten zurückgreifen, die innerhalb von drei Tagen entsandt werden können. Sie bilden einen Pool aus Soforteinsatzkräften, die an Grenzen geschickt werden sollen, die einem akuten Druck ausgesetzt sind.	Einrichtung einer ständigen Reserve Frontex werden bis zum Jahr 2027 10 000 neue Einsatzkräfte zur Verfügung gestellt, darunter 1 500 Einsatzkräfte im Rahmen der Reserve für Soforteinsätze, die vor Ort die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen um den Schutz der EU-Außengrenzen unterstützen, grenzüberschreitende Kriminalität bekämpfen und irreguläre Migranten rückführen sollen. Diese ständige Reserve umfasst von der Agentur beschäftigte Grenz- und Küstenwachen (3 000 Beamte) und Personal, das von den europäischen Staaten verpflichtend abzuordnen ist. Mit der Verordnung werden der ständigen Reserve Exekutivbefugnisse übertragen. Die entsandten Einsatzkräfte werden Grenzkontroll- und Rückkehraufgaben, wie die Überprüfung der Identität, die Gestattung der Einreise an den Außengrenzen und die Grenzüberwachung, durchführen können – jedoch ausschließlich mit Genehmigung des Einsatzmitgliedstaats.
Rückkehraktionen Frontex kommt in den sogenannten Hotspots28 für die Aufnahme von Migranten eine größere Rolle zu. So ist die Agentur nicht nur für die Registrierung von Migranten und die Feststellung ihrer Staatsangehörigkeit im Rahmen des Screenings zuständig, sondern auch für die Rückkehr von Personen, die keinen Anspruch auf Asyl haben.	Rückkehraktionen Die Agentur kann die Mitgliedstaaten in allen Phasen des Rückkehrprozesses unterstützen (darunter fallen rückkehrvorbereitende Maßnahmen, die Unterstützung von Mitgliedstaaten bei der Identifizierung von Drittstaatsangehörigen, die Koordinierung oder die Organisation von Rückkehraktionen, wozu auch das Chartern von Flugzeugen für den Zweck solcher Aktionen und die Organisation von Rückkehr auf Linienflügen oder mit anderen Transportmitteln gehört), wobei Rückkehrentscheidungen weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen.
Keine Änderung der Verordnung	Europäisches Grenzüberwachungssystem (EUROSUR) Um den Betrieb von EUROSUR zu verbessern, wird EUROSUR mit der Verordnung in die Europäische Grenz- und Küstenwache eingegliedert und der Anwendungsbereich von EUROSUR auf die meisten Bestandteile der integrierten europäischen Grenzverwaltung ausgeweitet. Dies ermöglicht eine wirksamere Erkennung und Vorbeugung von sowie Reaktion auf Krisensituationen an den EU-Außengrenzen und in Drittstaaten.
Zusammenarbeit mit Drittstaaten Größere Rolle bei der Koordinierung der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten im Bereich der Grenzverwaltung. Die Agentur kann gemeinsame Aktionen in benachbarten Drittstaaten einleiten. Voraussetzung für eine solche operative Zusammenarbeit sind Statusvereinbarungen.	Stärkere Zusammenarbeit mit Drittstaaten Mit vorheriger Genehmigung des betroffenen Staats kann Frontex außerhalb der EU und in Drittstaaten, die nicht an die EU grenzen, gemeinsame Aktionen einleiten und Personal einsetzen, um die Grenzverwaltung zu unterstützen.
Entsendung von Verbindungsbeamten der Agentur in die Mitgliedstaaten Damit soll eine regelmäßige Überwachung der Verwaltung der Außengrenzen aller Mitgliedstaaten sichergestellt werden. Frontex hatte bereits Verbindungsbeamte in Drittstaaten entsandt, um den Dialog und die Zusammenarbeit vor Ort zu erleichtern.	Neue Funktionen Zusammenarbeit mit dem Grundrechtsbeauftragten und Überwachung der von dem Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen im Bereich Rückkehr.
Frontex soll die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität unterstützen.	Europäisches Reiseinformations- und -genehmigungssystem Frontex übernimmt eine größere Rolle bei der Bewältigung des immer stärkeren Zustroms an Personen, die legal über die EU-Außengrenzen reisen, beim Betrieb der künftigen Zentralstelle des Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS) sowie bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten beim Einsatz des Einreise-/Ausreisesystems.
Einführung der integrierten Grenzverwaltung im Rahmen des Frontex-Mandats, was eine Risikoanalyse der grenzüberschreitenden Kriminalität und der Migrationstendenzen erfordert.	Risikoanalyse Frontex erstellt alle zwei Jahre eine strategische Risikoanalyse für die integrierte Grenzverwaltung, die in den mehrjährigen strategischen Politikzyklus für die integrierte europäische Grenzverwaltung einfließt.

Anhang II – Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen des Hofes

Anhang III – Umsetzung von EUROSUR durch die 30 Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder

Die nachstehende Abbildung gibt einen Überblick über die in der Verordnung festgelegten Funktionen und enthält die neuesten verfügbaren Informationen über deren Umsetzung durch die verschiedenen Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder.

Hinweis: Ein Mitgliedstaat hat sich nicht an der Annahme der EUROSUR-Verordnung beteiligt und ist weder an diese Verordnung gebunden noch zu ihrer Anwendung verpflichtet.

Bei drei weiteren Mitgliedstaaten ist für viele Funktionen „nicht zutreffend“ angegeben, da diese Funktionen aufgrund ihrer Grenzlage nicht erforderlich sind. Bei zwei weiteren Mitgliedstaaten ist im Zusammenhang mit der Festlegung der Grenzabschnitte und den entsprechenden Überwachungstätigkeiten „nicht zutreffend“ vermerkt, da ihren Grenzabschnitten zum Zeitpunkt der Erstellung des Berichts ein geringes Risiko zugeordnet wurde und sie in diesem Fall nicht verpflichtet waren, die entsprechende Reaktion zu erläutern.

Quelle: Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2018) 410.

• Nationales Koordinierungszentrum ist einsatzbereit

Jeder Mitgliedstaat benennt, betreibt und betreut ein nationales Koordinierungszentrum, das die Tätigkeiten koordiniert und Informationen zwischen allen nationalen Behörden mit Zuständigkeit für die Außengrenzenüberwachung sowie mit den anderen nationalen Koordinierungszentren und der Agentur austauscht.

• Nationales Koordinierungszentrum arbeitet mit allen Grenzüberwachungsbehörden zusammen

Das nationale Koordinierungszentrum gewährleistet den zeitnahen Informationsaustausch und die zeitnahe Zusammenarbeit zwischen allen nationalen Behörden mit Zuständigkeit für die Außengrenzenüberwachung sowie mit den anderen nationalen Koordinierungszentren und der Agentur.

• Nationales Koordinierungszentrum erfüllt die in Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 aufgeführten Aufgaben

Das nationale Koordinierungszentrum

• gewährleistet den zeitnahen Informationsaustausch mit den Such- und Rettungs-, den Strafverfolgungs-, den Asyl- und den Einwanderungsbehörden auf nationaler Ebene;
• erstellt und betreut das nationale Lagebild;
• unterstützt die Planung und Durchführung der nationalen Grenzüberwachungstätigkeiten;
• koordiniert das nationale Grenzüberwachungssystem im Einklang mit dem nationalen Recht;
• trägt zur regelmäßigen Messung der Auswirkungen nationaler Grenzüberwachungstätigkeiten bei;
• koordiniert die operativen Maßnahmen mit anderen Mitgliedstaaten.

• Nationales Koordinierungszentrum ist rund um die Uhr in Betrieb

Das nationale Koordinierungszentrum ist rund um die Uhr und sieben Tage pro Woche in Betrieb.

• Nationales Koordinierungszentrum betreut das nationale Lagebild

Die nationalen Koordinierungszentren erstellen ein nationales Lagebild und aktualisieren es regelmäßig mit dem Ziel, allen Behörden mit Zuständigkeit für die Kontrolle und die Überwachung der Außengrenzen auf nationaler Ebene zweckmäßige, sachlich richtige und zeitnahe Informationen zur Verfügung zu stellen. Das nationale Lagebild wird aus Informationen des nationalen Grenzüberwachungssystems sowie von auf nationaler Ebene betriebenen ortsfesten und mobilen Sensoren, Grenzpatrouillen und sonstigen relevanten nationalen Behörden und Systemen, einschließlich Verbindungsbeamten, Einsatzzentren und Kontaktstellen, zusammengestellt. Darüber hinaus umfasst es Informationen, die von Frontex, den nationalen Koordinierungszentren anderer Mitgliedstaaten und Schiffsmeldesystemen bereitgestellt werden. Das nationale Lagebild umfasst drei Schichten: die Ereignisschicht, die Einsatzschicht und die Analyseschicht.

• Ereignisschicht des nationalen Lagebilds eingerichtet

Die Ereignisschicht des nationalen Lagebilds umfasst Vorfälle im Zusammenhang mit

• unbefugten Grenzübertritten, einschließlich Informationen über Vorfälle, die ein Risiko für das Leben von Migranten darstellen;
• grenzüberschreitender Kriminalität;
• Krisensituationen;
• sonstigen Ereignissen, wie unbekannten und verdächtigen Fahrzeugen, Schiffen und anderen Wasserfahrzeugen und Personen an den Außengrenzen, sowie sonstigen Ereignissen, die sich erheblich auf die Kontrolle der Außengrenzen auswirken könnten.

• Einsatzschicht des nationalen Lagebilds eingerichtet

Die Einsatzschicht des nationalen Lagebilds umfasst Informationen über

• eigene Kräfte der Mitgliedstaaten, einschließlich der zur Unterstützung von Strafverfolgungsoperationen eingesetzten militärischen Kräfte, und Einsatzgebiete, die Informationen zum Standort, zum Status und zur Art der eigenen Kräfte sowie zu den beteiligten Behörden enthalten. Es sollte darauf hingewiesen werden, dass das nationale Koordinierungszentrum auf Ersuchen der für diese Kräfte zuständigen nationalen Behörde beschließen kann, den Zugang zu diesen Informationen nach dem Grundsatz „Kenntnis nur, wenn nötig“ zu beschränken;
• das Terrain und die Witterungsbedingungen an den Außengrenzen.

• Analyseschicht des nationalen Lagebilds eingerichtet

Die Analyseschicht des nationalen Lagebilds umfasst

• Informationen über wichtige Entwicklungen und Indikatoren;
• Analyseberichte, Risikoeinstufungstrends, regionale Beobachtungen und Informationsvermerke;
• analysierte Informationen, die insbesondere für die Einstufung der Auswirkungen auf Abschnitte der Außengrenzen von Belang sind;
• Bezugsbilder, Hintergrundkarten, Validierungen analysierter Informationen, Änderungsanalysen (Erdbeobachtungsbilder) sowie Veränderungserkennungsdaten, georeferenzierte Daten und Karten, die die Durchlässigkeit der Außengrenzen zeigen.

• Informationen aus Lagebildern von Grenzabschnitten werden mit benachbarten Mitgliedstaaten ausgetauscht

Die nationalen Koordinierungszentren benachbarter Mitgliedstaaten tauschen direkt und echtzeitnah Informationen aus ihren Lagebildern der benachbarten Außengrenzabschnitte zu folgenden Aspekten untereinander aus:

• zu Vorfällen und zu sonstigen wichtigen in der Ereignisschicht enthaltenen Vorkommnissen;
• zu den in der Analyseschicht enthaltenen taktischen Risikoanalysen.

• Einhaltung des Datenschutzes

Wird das nationale Lagebild zur Verarbeitung personenbezogener Daten verwendet, so werden diese Daten gemäß den einschlägigen Datenschutzvorschriften verarbeitet.

• Grenzabschnitte wurden festgelegt

Jeder Mitgliedstaat nimmt eine Unterteilung seiner Land- und Seeaußengrenze in Grenzabschnitte vor und teilt diese Grenzabschnitte der Agentur mit. Die Agentur evaluiert gemeinsam mit dem betreffenden Mitgliedstaat die Einstufungen.

• Überwachungstätigkeiten entsprechen der jeweiligen Einstufung

Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die an den Außengrenzabschnitten durchgeführten Überwachungstätigkeiten der jeweiligen Einstufung wie folgt entsprechen:

• Wird einem Außengrenzabschnitt ein geringes Risiko („low impact level“) zugeordnet, so organisieren die zuständigen nationalen Behörden eine regelmäßige Überwachung auf der Grundlage einer Risikoanalyse und gewährleisten, dass im Grenzgebiet ausreichend Personal und Ressourcen für Verfolgungs-, Identifizierungs- und Abfang- beziehungsweise Aufgriffsmaßnahmen einsatzbereit gehalten werden.
• Wird einem Außengrenzabschnitt ein mittleres Risiko („medium impact level“) zugeordnet, so gewährleisten die zuständigen nationalen Behörden – zusätzlich zu den oben genannten Maßnahmen –, dass an diesem Grenzabschnitt geeignete Überwachungsmaßnahmen ergriffen werden, und setzen das nationale Koordinierungszentrum hierüber in Kenntnis.
• Wird einem Außengrenzabschnitt ein hohes Risiko („high impact level“) zugeordnet, so gewährleistet der betreffende Mitgliedstaat – zusätzlich zu den im Falle eines mittleren Risikos zu ergreifenden Maßnahmen – über das nationale Koordinierungszentrum, dass die an diesem Grenzabschnitt tätigen nationalen Behörden die erforderliche Unterstützung erhalten und dass die Überwachungsmaßnahmen verstärkt werden. Der betreffende Mitgliedstaat kann die Agentur um Unterstützung ersuchen, sofern die Bedingungen für die Einleitung von gemeinsamen Aktionen oder Soforteinsätzen vorliegen.

Das nationale Koordinierungszentrum setzt die Agentur regelmäßig von den Maßnahmen in Kenntnis, die an den nationalen Grenzabschnitten ergriffen wurden, denen ein hohes Risiko zugeordnet wurde.

Wird einem an einen Grenzabschnitt eines anderen Mitgliedstaats angrenzenden Außengrenzabschnitt ein mittleres oder hohes Risiko („medium impact level“ oder „high impact level“) zugeordnet, so nimmt das nationale Koordinierungszentrum Verbindung zu dem nationalen Koordinierungszentrum des benachbarten Mitgliedstaats auf und bemüht sich um Koordinierung der erforderlichen grenzüberschreitenden Maßnahmen.

Anhang IV – Tätigkeiten im Zusammenhang mit Seeoperationen

Frontex organisiert seit 2006 gemeinsame Seeoperationen. Auch wenn sich die Namen dieser Operationen im Laufe der Jahre geändert haben, war Frontex in diesen geografischen Gebieten stetig präsent.

Die nachstehende Abbildung veranschaulicht, wann und wo diese Operationen durchgeführt wurden.

Hera (Nordostatlantik)

Die Operation Hera wurde im Jahr 2006 als Reaktion auf den starken Anstieg der irregulären Einwanderung aus Westafrika auf die spanischen Kanarischen Inseln im Atlantik gestartet, nachdem die Route über die Straße von Gibraltar geschlossen worden war, weil Spanien das integrierte externe Überwachungssystem SIVE (Integrated External Surveillance System) eingerichtet hatte und die marokkanischen Behörden entschlossen auf versuchte Ausreisen migrationswilliger Menschen reagierten.

Indalo (westliches Mittelmeer)

Die Operation Indalo begann im November 2007 und war die erste gemeinsame Aktion entlang der Mittelmeerküste Spaniens. Im Rahmen dieser Operation setzte Frontex Patrouillen ein, um irreguläre Migration auf der wieder geöffneten Migrationsroute aus Richtung der nordafrikanischen Küste (Marokko und Algerien) aufzudecken.

Minerva (Seehäfen im westlichen Mittelmeerraum)

Die Operation Minerva, die im August 2007 mit dem Ziel gestartet wurde, die Südküste des spanischen Festlands umfassend zu kontrollieren, sollte die Grenzkontrollen an den Seehäfen Algeciras und Almería und die Identitätsüberprüfungen im Seehafen Ceuta verstärken sowie die Kontrolle der spanischen Küstengewässer gewährleisten, die die größte Anzahl ankommender Migranten aus Algerien und Marokko verzeichneten.

Minerva führte zu einer Verstärkung der Operation „Überquerung der Meerenge“ (Operación Paso del Estrecho), die seit 1987 von den spanischen Behörden in jedem Sommer (vom 15. Juni bis zum 15. September) durchgeführt wird. Ziel ist es, den grenzüberschreitenden Verkehr von Wanderarbeitnehmern und ihren Familien aus verschiedenen Teilen Europas (vor allem Frankreich, Belgien und Deutschland) zu organisieren, die für ihren Jahresurlaub nach Nordafrika zurückkehren.

Triton (zentrales Mittelmeer)

Am 1. November 2014 startete Frontex die Operation Triton, um Patrouillen im Mittelmeer durchzuführen und Italien bei der Bewältigung des Zustroms von Migranten an seinen Küsten zu unterstützen. Triton deckte die Einsatzgebiete der Operationen Hermes (Südsizilien und das Gebiet um die Inseln Lampedusa und Pantelleria) und Aeneas (an den Küsten Kalabriens und Apuliens) ab. Die Operationen Hermes und Aeneas endeten beide am 31. Oktober 2014.

Darüber hinaus wurde die Operation Mare Nostrum, eine einjährige Marine- und Luftoperation, die von der italienischen Regierung am 18. Oktober 2013 eingeleitet worden war, um den wachsenden Zustrom von Migranten nach Europa in der zweiten Jahreshälfte 2013 zu bewältigen und das Ertrinken von Migranten vor der Küste von Lampedusa zu verhindern, von den italienischen Behörden eingestellt. Anders als bei der Operation Mare Nostrum, die sich auf Such- und Rettungseinsätze konzentrierte, lag der Schwerpunkt der Operation Triton auf dem Grenzschutz.

Themis (zentrales Mittelmeer)

Die Operation Themis begann im Februar 2018 und ersetzte die Operation Triton. Auf Ersuchen der italienischen Behörden wurde ihr Einsatzgebiet gegenüber dem der gemeinsamen Aktion Triton von 2017 angepasst, indem das Einsatzgebiet im zentralen Mittelmeer verkleinert und das im Adriatischen Meer ausgeweitet wurde. Im Rahmen der Operation Themis ist Frontex weiterhin in den italienischen Hotspots präsent, wo die von der Agentur eingesetzten Beamten die italienischen Behörden bei der Registrierung von Migranten, der Abnahme ihrer Fingerabdrücke und der Bestätigung ihrer Staatsangehörigkeit unterstützen.

Poseidon (östliches Mittelmeer)

Die Operation Poseidon startete im Jahr 2006, als Griechenland Frontex um Unterstützung bei der Überwachung seiner See- und Landgrenzen mit der Türkei ersuchte.

Die gemeinsame Aktion ist in zwei Teilbereiche untergliedert: die Operation Poseidon Sea, die auf die Überwachung der Seegrenzen der EU mit der Türkei im Mittelmeer und im Ägäischen Meer abzielt, und die Operation Poseidon Land, bei der die südöstliche Landgrenze der EU mit der Türkei am Fluss Evros überwacht wird.

Akronyme und Abkürzungen

CIRAM: Gemeinsames integriertes Risikoanalysemodell

eu-LISA: Agentur der Europäischen Union für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Europol: Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung

EUROSUR: Europäisches Grenzüberwachungssystem

FOSS: One-Stop-Shop von Frontex

FRAN: Frontex-Risikoanalysenetz

JORA: Joint operations reporting application (Anwendung für Berichte über gemeinsame Aktionen)

MIC-RAN: Maritime intelligence community and risk analysis network (Netz für die Erkenntnisgewinnung und Risikoanalyse im Seebereich)

Glossar

Außengrenzen: Grenzen zwischen EU-Mitgliedstaaten und Drittstaaten, einschließlich der Flughäfen und See-, Binnensee- und Flussschifffahrtshäfen.

Binnengrenzen: Grenzen zwischen EU-Mitgliedstaaten, einschließlich der Flughäfen und See-, Binnensee- und Flussschifffahrtshäfen, die für Reisen und den Handel innerhalb der EU genutzt werden.

Dokumentensachverständiger: Beamter, der auf die gründliche Prüfung einer Vielzahl von Reisedokumenten spezialisiert ist.

Frontex-Risikoanalysenetz (FRAN): Netz, das Frontex mit Experten der Mitgliedstaaten aus den Bereichen Risikoanalyse und Erkenntnisgewinnung verbindet.

Gemeinsames integriertes Risikoanalysemodell (CIRAM): von Frontex und den Mitgliedstaaten angewandte Methodik zur Risikoanalyse, die den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit im Bereich der Grenzsicherheit erleichtern und damit zu einer stärkeren Kohärenz bei der Verwaltung der Außengrenzen beitragen soll.

Grenzkontrolle: Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung, die sich auf Personen beziehen, welche die Grenze überqueren oder überqueren möchten.

Grenzübergangsstelle: Ort, an dem eine Grenze rechtmäßig überschritten werden kann.

Grenzüberschreitende Kriminalität: kriminelle Handlungen, deren Planung, Ausführung oder Auswirkungen eine grenzüberschreitende Dimension aufweisen.

Grenzüberwachung: Beobachtung einer Grenze mit dem Ziel, Personen am illegalen Überschreiten dieser Grenze zu hindern.

Integrierte Grenzverwaltung: Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den Behörden und Agenturen der EU und der Mitgliedstaaten, die im Bereich der Sicherheit und Erleichterung des Handels an den EU-Außengrenzen tätig sind.

Lagebewusstsein: Kenntnis der Lage im Hinblick auf illegale grenzüberschreitende Aktivitäten an den Außengrenzen, die darauf beruht, dass diese kontinuierlich beobachtet, aufgedeckt und verfolgt werden.

Maritime intelligence community and risk analysis network (Netz für die Erkenntnisgewinnung und Risikoanalyse im Seebereich): Netz, das der Weiterentwicklung der Kapazitäten der Mitgliedstaaten im Bereich der maritimen Risikoanalyse dient und mit dem die Zusammenarbeit zwischen den EU-Küstenwachen bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität unterstützt werden soll.

Nationales Koordinierungszentrum: Stelle, die Tätigkeiten zwischen den Grenzüberwachungsbehörden der Mitgliedstaaten koordiniert und als Plattform für den Informationsaustausch der Behörden untereinander und mit Frontex dient.

Soforteinsatz zu Grenzsicherungszwecken: von Frontex eingeleiteter und koordinierter Einsatz zur Unterstützung eines Mitgliedstaats, der an seinen Außengrenzen einem plötzlichen und außergewöhnlichen Druck ausgesetzt ist.

Antworten der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex)

25

Die Agentur ist sich dieser Mängel bewusst, und sie wurden im „BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Evaluierung des Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR)“ festgestellt, der 2018 von der Kommission in Zusammenarbeit mit Frontex und den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Staaten erstellt wurde. Diese Feststellungen wurden anschließend in der Verordnung (EU) 2019/1896 berücksichtigt, deren Artikel 24 Absatz 3 vorsieht, dass „[d]ie Kommission [...] einen Durchführungsrechtsakt zur Festlegung der Einzelheiten der Informationsschichten der Lagebilder und der Regeln für die Erstellung von spezifischen Lagebildern [erlässt]. In dem Durchführungsrechtsakt wird festgelegt, welche Informationen bereitzustellen sind und welche Einrichtungen für die Sammlung, Verarbeitung, Archivierung und Übermittlung bestimmter Informationen zuständig sind; außerdem werden darin die Fristen für die Berichterstattung, die Datensicherheits- und Datenschutzvorschriften und entsprechende Qualitätskontrollmechanismen festgelegt.“ Dieser Durchführungsrechtsakt wurde noch nicht veröffentlicht, daher hat die Arbeit an der Durchführung noch nicht begonnen.

27

Im Einklang mit der Frontex-Verordnung (EU) 2019/1896 besteht der Zweck der Ausarbeitung technischer Standards für Ausrüstung darin, die Interoperabilität und Kompatibilität der während operativer Tätigkeiten der EU eingesetzten technischen Mittel sicherzustellen.

Auf der Grundlage einer von Frontex in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und der Kommission entwickelten Methode wird die Agentur ein übergeordnetes Standardisierungsverfahren entwickeln, das unter anderem die Ausarbeitung technischer Standards für bei Frontex-Einsätzen genutzte Ausrüstung und die Ausarbeitung technischer Standards für den Informationsaustausch umfasst.

30

Der Mangel wurde bereits während einer Beurteilung durch die Kommission im Jahr 2018 festgestellt und wird im Durchführungsrechtsakt zu den EUROSUR Lagebildern behoben. Die FRAN-Berichterstattung wird in den integrierten Rahmen für den Informationsaustausch und die operative Zusammenarbeit von EUROSUR aufgenommen.

31

Frontex hat außerdem begonnen, Informationen über Ereignisse in Grenzvorbereichen der EU-Außengrenze, jenseits der Einsatzgebiete der koordinierten gemeinsamen Aktionen von Frontex, in Echtzeit zu übermitteln. Außerdem sei erwähnt, dass Frontex dank der von Frontex Surveillance Aircraft an die Such- und Rettungsbehörden (auch von Drittländern) übermittelten Informationen im Laufe des Jahres 2020 dazu beigetragen hat, allein im zentralen Mittelmeer fast 10 000 Migranten das Leben zu retten.

38

Die Gründe für die Nichtanwendung von CIRAM durch die Agentur beschränken sich nicht darauf, dass über bestimmte Grenzabschnitte keine Informationen zur Schwachstellenbeurteilung innerhalb von Frontex ausgetauscht werden. Außerdem ist der Umfang der Risikoanalyse im Vergleich zur Reichweite der Schwachstellenbeurteilung, die auf Tätigkeiten der Grenzkontrolle und einige andere Aspekte begrenzt ist, viel größer (er umfasst alle Elemente des integrierten europäischen Grenzmanagements). Die Schwachstellenbeurteilung positioniert sich heute als Qualitätskontrollmechanismus und deckt nicht den gesamten Umfang der im Modell CIRAM 2.0 beschriebenen Schwachstellen ab.

Kasten 3

Diese Informationen stehen Frontex aufgrund der durch einen Beschluss der Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen nur zum Teil zur Verfügung. Die Agentur hat nur begrenzte Möglichkeiten, die gesamte CIRAM-Methode auf ihre Risikoanalyseprodukte anzuwenden.

43

Zwar konzentrieren sich die Tätigkeiten der Schwachstellenbeurteilung auf die Beurteilung der nationalen Ressourcen und Bereitschaft insgesamt der Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Staaten, es wurden jedoch von Anfang an mehrere Initiativen umgesetzt, um über eine bloße Beurteilung nationaler Kapazitäten hinauszugehen.

Dazu gehören:

• Gemeinsame rasche Schwachstellenbeurteilungen im Fall einer sich abzeichnenden Herausforderung an den Außengrenzen der EU, die mehrere Mitgliedstaaten/assoziierte Schengen-Staaten betrifft.
• Regionale Simulationsübungen zur Beurteilung der Bereitschaft angrenzender Mitgliedstaaten/assoziierter Schengen-Staaten angesichts eines potenziellen künftigen Krisenszenarios an ihren Außengrenzen.
• Halbjährliche Berichterstattung über Tätigkeiten der Schwachstellenbeurteilung an das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission (entsprechend den Anforderungen in Artikel 32 Absatz 11 der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache 2.0), mit einer Analyse der gemeinsamen Herausforderungen und Mängel, mit denen sich Grenzkontrollbehörden EU-weit konfrontiert sehen, die über eine Beurteilung nationaler Kapazitäten hinausgeht.
• Wissensprodukte zur Unterstützung der Planungstätigkeiten von Akteuren der Europäischen Grenz- und Küstenwache. Diese Produkte ermöglichen, dass Ergebnisse von Schwachstellenbeurteilungen in verschiedene Planungsprozesse der Agentur einfließen (entsprechend den Anforderungen der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache 2.0, etwa in den Artikeln 9, 54 und 64).

46

An der Landgrenze koordiniert Frontex zusätzlich zu den in den Bemerkungen genannten operativen Tätigkeiten an den Grenzübergangsstellen die Durchführung der operativen Tätigkeiten an den Grenzabschnitten zwischen den Grenzübergangsstellen, den sogenannten „grünen Grenzen“. Diese operativen Tätigkeiten bestehen größtenteils darin, die Grenzüberwachungskapazitäten der Einsatzmitgliedstaaten zu unterstützen. Der Umfang und die Ergebnisse dieser operativen Tätigkeiten sind signifikant.

Ferner führt Frontex mit Exekutivbefugnissen operative Tätigkeiten in den Drittländern aus, mit denen eine EU-Statusvereinbarung geschlossen wurde. Dies ist bereits bei Albanien und Montenegro der Fall.

Kasten 4

Die Agentur erkennt den Wert der Erfahrungen an, die im Rahmen operativer Tätigkeiten entlang der Außengrenzen, einschließlich tatsächlicher Soforteinsätze zu Grenzsicherungszwecken, sowie bei regelmäßigen Übungen gesammelt werden.

Im Jahr 2019 fand keine Soforteinsatzübung statt, weil der Gesetzgeber über die Annahme des neuen Mandats verhandelte.

Mit der Verordnung von 2019 wurden wesentliche Änderungen eingeführt, und die Reaktionsfähigkeit und -kapazität der Europäischen Grenz- und Küstenwache wurden insbesondere durch die Einrichtung der ständigen Reserve weiterentwickelt. Mit diesen Änderungen werden vollkommen neue Erfordernisse für deren Soforteinsatzübungen festgelegt.

Zwei während des Ausbruchs der COVID-19-Pandemie im Jahr 2020 gestartete Soforteinsätze zu Grenzsicherungszwecken waren erfolgreich.

Die Verordnung von 2019 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten jeweils einen Notfallplan für die Verwaltung ihrer Grenzen und für Rückkehr verabschieden. In Übereinstimmung mit nationalen Strategien für eine integrierte Grenzverwaltung sind in den Notfallplänen alle notwendigen Maßnahmen und Ressourcen für die mögliche Kapazitätsaufstockung, einschließlich im Bereich der Logistik und der Unterstützung sowohl auf nationaler Ebene als auch durch die Agentur, vorgesehen.

Der Teil der Notfallpläne, bei dem eine zusätzliche Unterstützung durch die Europäische Grenz- und Küstenwache erforderlich ist, wird gemeinsam von den betroffenen Mitgliedstaaten und der Agentur und in enger Abstimmung mit den angrenzenden Mitgliedstaaten ausgearbeitet.

Er sollte eine Antwort auf die Bemerkung zu fehlenden Verfahren für die Beantragung eines Soforteinsatzes liefern.

49

Die Pilottätigkeit in den Jahren 2018 und 2019 wurde im Hinblick darauf vorbereitet, zu prüfen, wie das Konzept entsandter Teammitglieder in Bezug auf Entsendungen mit einer Dauer von mehr als drei Monaten weiterentwickelt werden könnte. Dies wurde deutlicher, sobald die Verhandlungen über die Verordnung von 2019 zum Abschluss gelangten und das Konzept der ständigen Reserve zum Tragen kam, insbesondere mit seiner Kategorie 2 der langzeitigen Abordnungen.

52

Frontex erkennt die Unterscheidung zwischen Aufgaben im Zusammenhang mit Dolmetschen und Aufgaben im Zusammenhang mit interkultureller Vermittlung an.

Interkulturelle Vermittlung wird als übergeordnete Aufgabe verstanden, die zu den Zuständigkeiten aller Profile der ständigen Reserve gehört. Bei den Schulungen und Einsatzbesprechungen erfahren Beamte oft auch anhand von Beiträgen humanitärer Organisationen wie der IOM, wie sie auf Drittstaatsangehörige zugehen und dabei deren Würde und kulturellen Hintergrund achten. Vor allem diejenigen, die in der Unterstützung der Migrationsverwaltung tätig sind, wie etwa Debriefing-Experten, nehmen an den von Debriefing-Beratern veranstalteten Tutorien teil, die auch den Bereich der interkulturellen Vermittlung abdecken.

Das Profil des Kulturmittlers wurde nicht separat erstellt, weil Frontex den Ansatz verfolgt, multifunktionale Profile zu kombinieren und zu erstellen, anstatt einer Person nur eine Rolle zuzuweisen. Außerdem sind Personalressourcen, die ausschließlich über Fähigkeiten der interkulturellen Vermittlung verfügen, von den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten aus, die bis 2020 die meisten Ressourcen für operative Tätigkeiten bereitstellten, nicht unbedingt erreichbar.

Interkulturelle Vermittlung ist auch im Bereich der Rückkehr sehr wichtig, vor allem im Fall der Zusammenarbeit und Beratung mit Drittländern (Beratung umfasst das Gespräch mit der möglicherweise zur Rückkehr verpflichteten Person über die Möglichkeiten der freiwilligen Rückkehr, die Rückkehrverfahren sowie die Pflichten und Möglichkeiten der Unterstützung bei der Wiedereingliederung). Bei der Schulung für die jeweilige Tätigkeit der Rückkehrexperten wird besonderes Augenmerk auf diese Fähigkeiten und Einstellungen im Umgang mit kulturellen Unterschieden gelegt.

56

Im Jahr 2021 führt die Abteilung für Lageerfassung und Überwachung (Situational Awareness and Monitoring Division) eine Portfolioüberprüfung durch und lotet Kennzahlen zur Messung der Auswirkungen und Zufriedenheit mit den gelieferten Produkten aus.

58

Die Evaluierungsberichte enthalten eine Bewertung der Auswirkungen der Tätigkeit, die sich nicht nur aus den im Zuge der gemeinsamen Aktion bereitgestellten zusätzlichen Ressourcen zusammensetzt, sondern auch aus denen, die ebenfalls aufgrund der gemeinsamen Aktion im Zuge der zusätzlichen Anstrengungen auf nationaler Ebene bereitgestellt werden. Diese Anstrengungen entstehen nicht nur insofern, als zusätzliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden, sondern auch infolge der Koordinierungsrolle, die die Agentur mit ihrer Erfahrung und Expertise gegenüber den Mitgliedstaaten ausübt. Diese Elemente sind schwer zu messen.

60

Frontex ist verpflichtet, innerhalb von 60 Tagen nach dem Abschluss gemeinsamer Aktionen Evaluierungsberichte zu erstellen. Außerdem sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, innerhalb von 75 Tagen ihre Kostenanträge einzureichen. Folglich stehen Frontex zum Zeitpunkt der Erstellung des Berichts möglicherweise nicht die nötigen Informationen zur Verfügung, um die geforderten tatsächlichen Zahlen zu übermitteln.

Die im Rahmen jeder gemeinsamen Aktion getragenen Kosten werden, nach Kostenkategorien unterteilt, in den entsprechenden abschließenden Evaluierungsberichten angegeben, deren Verteilung begrenzt ist. Die Daten basieren auf der aktualisierten Überwachung der bis zum Zeitpunkt der Berichterstellung erfolgten Entsendungen und abgewickelten Zahlungen. Allerdings stehen die tatsächlichen Endkosten einer gemeinsamen Aktion erst im Jahr N+2 zur Verfügung, wenn alle im Rahmen von Finanzhilfevereinbarungen erfolgten Zahlungen abgewickelt sind. Außerdem stehen Führungskräften über das IT-System täglich aktualisierte Finanzdaten zur Verfügung, um sie bei der Entscheidungsfindung zu unterstützen.

62

Bezugnehmend auf die Beschreibung des Gerichtshofs entsteht ein zusätzlicher Mangel durch die begrenzte Übermittlung der Informationen zur grenzüberschreitenden Kriminalität von allen Diensten auf nationaler Ebene, die an der Prävention, Aufdeckung und Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität beteiligt sind. Dies betrifft auch Zollbehörden.

Alle nationalen Behörden, die für die integrierte Grenzverwaltung zuständig sind, sollten Informationen zur Risikoanalyse und Schwachstellenbeurteilung übermitteln und damit die Vorbereitung und Durchführung der umfassenden operativen Maßnahmen zur Prävention, Aufdeckung und Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität ermöglichen.

Außerdem arbeitet Frontex auf dem Gebiet der Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität auch mit anderen Agenturen der EU und internationalen Organisationen zusammen und setzt sich dafür ein, Bewusstseinslücken zu schließen und ein Zusammenwirken mit anderen beauftragten Stellen sicherzustellen, insbesondere mit Europol und Interpol. Das umfassende Engagement im EU-Politikzyklus und im Rahmen von EMPACT unterstützt diesen Prozess.

69

Um den Austausch von Informationen über grenzüberschreitende Kriminalität im maritimen Bereich weiter zu fördern, hat Frontex im Jahr 2020 außerdem die vierzehntäglichen maritimen Dialoge eingeführt, bei denen alle an der Überwachung des maritimen Bereichs beteiligten Frontex-Stellen und Mitgliedstaaten Informationen über möglicherweise interessante Schiffe austauschen, die in Echtzeit an den EU-Grenzen überwacht werden. Um die Nutzung verschiedener Dienste zu ergänzen, und auf eine gemeinsame Beurteilung hin, wird „Frontex Surveillance Aircrafts“ oder die Satellitenüberwachung direkt aktiviert, und die Informationen werden den zuständigen Mitgliedstaaten über das Netz nationaler Koordinierungszentren übermittelt.

72

Die gemeinsamen Aktionen haben Mehrzweckcharakter und tragen zur Prävention, Aufdeckung und Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität bei. Bei gemeinsamen Aktionstagen, die im Rahmen des EU-Politikzyklus sowie von EMPACT entwickelt werden und stark mit gemeinsamen Aktionen verflochten sind, werden die Erwartungen der Mitgliedstaaten der EU aufeinander abgestimmt. Außerdem werden mit einigen von Frontex entwickelten gezielten Pilotprojekten Kapazitäten für weitere Maßnahmen gegen grenzüberschreitende Kriminalität aufgebaut. Ferner nimmt die Agentur nicht nur an den von anderen Stellen wie insbesondere Interpol und Europol koordinierten operativen Tätigkeiten teil, sondern auch an Aktionen, die von Zollbehörden im Rahmen der Gruppe „Zusammenarbeit im Zollwesen“ vorbereitet werden (gemeinsame Zollaktionen).

Der Rahmen von EMPACT macht es möglich, die Anstrengungen und den Beitrag von Frontex zusammen mit denen anderer Stellen auf einer EU-weiten Plattform und unter von der EU gesetzten Zielen für die Bekämpfung schwerer internationaler Kriminalität zu bündeln.

Im Laufe des Jahres 2020 koordinierte Frontex im Rahmen des EU-Politikzyklus sowie von EMPACT trotz der Pandemie drei gemeinsame Aktionstage, die alle unter Verwendung der Plattform laufender gemeinsamer Aktionen von Frontex, ergänzt um zusätzliche Elemente zur Verbesserung der Wirkung im Bereich der Strafverfolgung, durchgeführt wurden.

Tatsächlich besteht die Notwendigkeit, die operativen Maßnahmen gegen grenzüberschreitende Kriminalität mit dem Engagement von verschiedenen Behörden von EU-Mitgliedstaaten, EU-Agenturen und internationalen Organisationen sowie Drittländern weiterzuentwickeln. Während gemeinsamer Aktionstage gesammelte Erfahrungen und Bedürfnisse von Mitgliedstaaten der EU sollten dem Zweck dienen, in naher Zukunft besser zugeschnittene und gezieltere operative Tätigkeiten vorzubereiten.

76

Im Jahr 2020 wurde ein Transformationsprogramm mit dem Ziel gestartet, Abteilungsprozesse und die Wirksamkeit von Ergebnissen zu verbessern sowie Ressourcen effizienter zu nutzen.

77

Im November 2019 wurde eine formelle Austauschpolitik nach dem Grundsatz „Kenntnis nur wenn nötig“ eingeführt und im Februar 2020 wurde eine Politik für den Datenaustausch angenommen.

82

In Bezug auf die Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 bietet und fördert Frontex seit 2013 eine Anwendungsprogrammierschnittstelle (API) mit dem Namen EUROSUR Node Integration Interface (NII), die es an EUROSUR teilnehmenden Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Staaten ermöglicht, ihre nationalen Systeme zu verbinden, und einen automatischen Informationsaustausch erleichtert.

83

Die Verordnung (EU) Nr. 2019/1896 erfordert einen Paradigmenwechsel für EUROSUR, das nun zu einem integrierten Rahmen für den Informationsaustausch und die operative Zusammenarbeit (nicht ein System) geworden ist, datenzentriert und systemunabhängig. Zusammen mit von Frontex zu entwickelnden operativen und technischen Standards wird dies einen automatischen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Staaten untereinander sowie zwischen ihnen und Frontex weiter fördern.

84

Frontex ist nicht offiziell Teil des Anpassungsprozesses für den Durchführungsrechtsakt zu den EUROSUR Lagebildern. Die Arbeit an diesen Standards kann erst beginnen, wenn der Durchführungsrechtsakt zu den EUROSUR Lagebildern in Kraft ist.

90

Die Verordnung (EU) Nr. 2019/1896 erfordert einen Paradigmenwechsel für EUROSUR, das nun zu einem integrierten Rahmen für den Informationsaustausch und die operative Zusammenarbeit (nicht ein System) geworden ist, datenzentriert und systemunabhängig. Zusammen mit von Frontex zu entwickelnden operativen und technischen Standards wird dies einen automatischen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Staaten untereinander sowie zwischen ihnen und Frontex weiter fördern. Die Arbeit an diesen Standards kann erst beginnen, wenn der Durchführungsrechtsakt zu den EUROSUR Lagebildern in Kraft ist.

Empfehlung 1(a)

Frontex nimmt die Empfehlung an.

Die rechtlichen Bestimmungen werden im Durchführungsrechtsakt zu den EUROSUR Lagebildern festgelegt. Sobald dieser in Kraft ist, beginnt Frontex mit der Durchführung.

Empfehlung 1(b)

Frontex nimmt die Empfehlung an.

92

Das CIRAM wird derzeit aktualisiert, woraufhin Frontex eine Analyse vieler relevanter Aspekte grenzüberschreitender Kriminalität bereitstellen kann, die es den Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Staaten ermöglicht, geeignete Maßnahmen zu treffen, um die festgestellten Risiken abzuwenden oder zu verringern.

Empfehlung 2(a)

Frontex nimmt die Empfehlung an.

Empfehlung 2(b)

Frontex nimmt die Empfehlung an.

Frontex ist bereits im Gespräch mit eu-LISA und der GD HOME, um die Bereitstellung dieser Daten sicherzustellen.

Empfehlung 3(a)

Frontex nimmt die Empfehlung an.

Empfehlung 3(b)

Frontex nimmt die Empfehlung an.

Empfehlung 4

Frontex nimmt die Empfehlung an.

Empfehlung 5

Frontex nimmt die Empfehlung an.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Leo Brincat, Mitglied des Hofes. Herr Brincat wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Romuald Kayibanda und der Attachée Annette Farrugia, der Leitenden Managerin Sabine Hiernaux-Fritsch und der Aufgabenleiterin Maria Luisa Gomez-Valcarcel. Zum Prüfungsteam gehörten außerdem Marc Mc Guinness und Renata Radvanska.

Endnoten

¹ 22 EU-Mitgliedstaaten (Belgien, Tschechische Republik, Dänemark, Deutschland, Estland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Ungarn, Malta, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Slowenien, Slowakei, Finnland und Schweden) sowie Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz.

² Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Laeken) vom 14. und 15. Dezember 2001, Ziffer 42 (SN 300/1/01 REV 1).

³ Das Akronym leitet sich von dem französischen Ausdruck „frontières extérieures“ (Außengrenzen) ab.

⁴ Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 (ABl. L 349 vom 25.11.2004, S. 1).

⁵ Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Juli 2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (ABl. L 199 vom 31.7.2007, S. 30).

⁶ Verordnung (EU) Nr. 1168/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 (ABl. L 304 vom 22.11.2011, S. 1).

⁷ Verordnung (EU) 2016/1624 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2016 über die Europäische Grenz- und Küstenwache (ABl. L 251 vom 16.9.2016, S. 1).

⁸ Verordnung (EU) 2019/1896 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2019 über die Europäische Grenz- und Küstenwache (ABl. L 295 vom 14.11.2019, S. 1).

⁹ Verordnung (EU) 2016/1624 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2016 über die Europäische Grenz- und Küstenwache.

¹⁰ COM(2018) 631 final: Vorschlag für eine Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Sonderbericht Nr. 24/2019 des Hofes „Asyl, Umsiedlung und Rückkehr von Migranten: Zeit für verstärkte Maßnahmen zur Beseitigung der Diskrepanzen zwischen Zielen und Ergebnissen“.

¹³ Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 (ABl. L 295 vom 6.11.2013, S. 11).

¹⁴ Sonderbericht Nr. 20/2019 des Hofes „EU-Informationssysteme zur Unterstützung der Grenzkontrolle: insgesamt wirkungsvoll, doch unzureichender Fokus auf aktuellen und vollständigen Daten“.

¹⁵ Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2018) 410, S. 22 und Sonderbericht Nr. 20/2019 des Hofes, Ziffer 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 1168/2011.

¹⁸ Artikel 11 der Verordnung (EU) 2016/1624.

¹⁹ Im Sonderbericht Nr. 22/2020 des Hofes wurde die Zusammenarbeit zwischen den EU-Agenturen behandelt, die einen wesentlichen Bestandteil der integrierten europäischen Grenzverwaltung bildet.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Beschluss des Verwaltungsrats Nr. 1/2020 vom 4. Januar 2020 über die Annahme der Profile des Personals, das für die ständige Reserve der Europäischen Grenz- und Küstenwache zur Verfügung zu stellen ist.

²² Sonderbericht Nr. 22/2020 des Hofes.

²³ Abrufbar unter https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Artikel 26 der Verordnung (EU) 2016/1624 und Artikel 47 der Verordnung (EU) 2019/1896 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2019.

²⁵ Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht und Europol, EU Drug Markets Report 2019 (EU-Drogenmarktbericht 2019), S. 137.

²⁶ Artikel 82 der Verordnung (EU) 2019/1896.

²⁷ Sonderbericht Nr. 20/2019 des Hofes, Ziffer 22.

²⁸ Einrichtung an einem Punkt an der EU-Außengrenze, der starkem Migrationsdruck ausgesetzt ist und als Erstaufnahmezentrum fungiert, in dem die Identität ankommender Migranten festgestellt, sie registriert und ihre Fingerabdrücke genommen werden.

Zeitschiene

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung	22.10.2019
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (bzw. die sonstigen geprüften Stellen)	17.1.2021
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	20.4.2021
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission in allen Sprachfassungen	7.5.2021
Eingang der offiziellen Antworten der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) in allen Sprachfassungen	14.4.2021

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6089-3	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/161525	QJ-AB-21-010-DE-N
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