El apoyo de Frontex a la gestión de las fronteras exteriores: ha sido insuficientemente eficaz hasta la fecha

Resumen

El Convenio de Schengen creó un espacio único de circulación sin inspecciones en las fronteras interiores. La vigilancia y el control de las fronteras exteriores son fundamentales para facilitar la libre circulación de personas y de mercancías en el interior de este espacio y, al mismo tiempo, tratar de garantizar la seguridad interior y prevenir posibles amenazas en las fronteras.

Creada en 2004, Frontex se convirtió en la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas mediante la adopción del Reglamento (UE) 2016/1624, lo que amplió considerablemente el mandato original de la Agencia y la capacitó para facilitar una gestión europea integrada de las fronteras en la frontera exterior de la Unión, donde los principales responsables son los Estados miembros.

Solo tres años más tarde, el Reglamento (UE) 2019/1896 amplió las competencias de Frontex para que pasara de desempeñar un papel de apoyo y coordinación a ejercer una función operativa. Esta medida implicó un aumento exponencial de los recursos con la creación de un cuerpo permanente de 10 000 miembros de personal operativo de aquí a 2027 y un presupuesto medio de 900 millones de euros al año.

Analizamos si Frontex llevó a cabo cuatro de sus seis actividades principales para contribuir eficazmente a llevar a la práctica una gestión europea integrada de las fronteras y ayudar así a los Estados miembros a prevenir y detectar la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza y responder a esos delitos. También examinamos si Frontex estaba preparada para cumplir su nuevo y ampliado mandato de 2019. Es la primera vez que examinamos el modo en que Frontex realiza estas actividades, tal como se definen en el Reglamento de 2016. Nuestro informe es oportuno, ya que la última evaluación externa de la Agencia se publicó en julio de 2015, y el Reglamento (UE) 2019/1896 se aprobó sin que se llevara a cabo una evaluación de impacto. La auditoría abarcó el período comprendido entre el final de 2016 (cuando entraron en vigor las nuevas responsabilidades de Frontex) y febrero de 2020.

En general, consideramos que el apoyo de Frontex a los Estados miembros o los países asociados a Schengen en la lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza no es suficientemente eficaz. Constatamos que Frontex no ha cumplido de forma plena su mandato de 2016, y destacamos varios riesgos relacionados con el mandato confiado a Frontex en 2019.

Observamos que, aunque existe un sistema funcional de intercambio de información para apoyar la lucha contra la inmigración ilegal, no ha resultado lo bastante eficaz para proporcionar un conocimiento preciso, completo y actualizado de la situación de la frontera exterior de la Unión Europea (UE). Todavía no se ha establecido un sistema adecuado de intercambio de información en materia de delincuencia transfronteriza, lo que afecta a la capacidad de Frontex y de los Estados miembros para vigilar las fronteras exteriores y, en caso necesario, responder con rapidez a las amenazas detectadas.

Frontex tuvo dificultades para utilizar la información de las autoridades nacionales de control fronterizo en el marco del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras y existen limitaciones jurídicas al uso de los datos localizados en los sistemas paneuropeos a efectos de análisis de riesgo. Además no puede aplicar el modelo integrado común de análisis de riesgos aplicado por la mayoría de los Estados miembros.

El proceso de recogida de datos que se lleva a cabo en el marco la evaluación de la vulnerabilidad de Frontex está afectado por problemas relacionados con la exhaustividad y la calidad de los datos, aunque los Estados miembros deberían facilitar la información que Frontex necesita.

Por lo que respecta a las operaciones conjuntas, el despliegue de recursos para prevenir, detectar y combatir la delincuencia transfronteriza todavía no está suficientemente desarrollado en las tareas cotidianas de Frontex. Al carecer de información sobre el coste y el rendimiento reales, los informes operativos de Frontex no ofrecen datos suficientes a los responsables políticos.

Frontex no ha tomado las medidas necesarias para adaptar su organización al mandato que recibió en 2016. Hemos detectado deficiencias en la planificación de los recursos humanos en la Unidad de Análisis de Riesgos y la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad, así como en la comunicación entre las unidades objeto de la auditoría, deficiencias que representan un riesgo importante para la eficacia de la nueva función operativa de la Agencia.

Por último, consideramos que existe un riesgo significativo de que Frontex tenga dificultades para cumplir el mandato que le asigna el Reglamento (UE) 2019/1896. El aumento exponencial de los recursos facilitados se acordó sin que se llevara a cabo una evaluación de las necesidades y el impacto en los Estados miembros, ni una evaluación de las actividades de Frontex desde 2015.

A partir de estas conclusiones, formulamos las siguientes recomendaciones específicas a Frontex y a la Comisión:

• mejorar el sistema de intercambio de información y el mapa europeo de situación;
• actualizar y aplicar el modelo integrado común de análisis de riesgos y garantizar el acceso a otras fuentes de información;
• desarrollar el potencial de la evaluación de la vulnerabilidad;
• mejorar la respuesta operativa de Frontex;
• afrontar los retos que plantea el nuevo mandato de Frontex.

Introducción

La entrada en vigor del Convenio de Schengen en 1995 supuso la supresión de las fronteras interiores y el establecimiento del espacio Schengen para la circulación libre y sin restricciones de las personas. Actualmente, el espacio Schengen abarca veintiséis países europeos¹.

En las conclusiones de la cumbre de la UE celebrada en Laeken en diciembre de 2001, los Estados miembros afirmaron que «una mejor gestión del control de las fronteras exteriores de la Unión contribuirá a la lucha contra el terrorismo, las redes de inmigración clandestina y la trata de seres humanos. El Consejo Europeo solicita al Consejo y a la Comisión que definan los mecanismos de cooperación entre los servicios encargados del control de las fronteras exteriores y que estudien las condiciones en que podría crearse un mecanismo o servicios comunes de control de fronteras exteriores»².

Para poner en práctica la gestión europea integrada de las fronteras, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión crearon Frontex³ en 2004⁴. La Agencia se creó bajo la premisa de que la responsabilidad del control y la vigilancia de las fronteras exteriores es compartida con los Estados miembros y esto no ha cambiado a lo largo de las posteriores modificaciones del reglamento constitutivo de Frontex.

El primer mandato de la Agencia consistía en mejorar y apoyar la cooperación interservicios y operativa entre las agencias de control fronterizo de los Estados miembros, y elaborar y promover políticas comunes de formación, evaluación de riesgos y operaciones conjuntas. Así pues, su denominación inicial fue «Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea».

El Reglamento de base de Frontex se ha modificado en cuatro ocasiones: en 2007⁵, 2011⁶, 2016⁷ y 2019⁸, y en cada una de ellas se ha ampliado de forma progresiva el mandato, las funciones y el presupuesto de la Agencia (de 19 millones de euros en 2006 a 330 millones de euros en 2019).

La primera modificación, en 2007, amplió el mandato inicial mediante el denominado «Reglamento RABIT», que permitía a la Agencia desplegar en los Estados miembros equipos de intervención rápida en las fronteras. Los equipos intervendrían, durante un período limitado, a petición de cualquier Estado miembro que se encontrara ante una situación de presión urgente y excepcional derivada de una gran afluencia de inmigrantes a través de canales irregulares. Era la primera vez que se hacía referencia a la «inmigración», fenómeno que no se menciona en el Reglamento de 2004.

En 2011 el aumento de los flujos migratorios en el mar Mediterráneo, causado principalmente por los acontecimientos políticos en África del Norte, y las deficiencias y limitaciones en la faceta operativa de la Agencia, dieron lugar a la segunda modificación del acto Fundacional de Frontex. Las principales modificaciones afectaban a la gestión de los sistemas de información de Frontex, también dentro del interior del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras, a la ampliación de la función de coordinación en las operaciones conjuntas de retorno, en operaciones conjuntas y en proyectos piloto, y a la nueva posibilidad de que Frontex adquiriera equipos individualmente o en régimen de copropiedad con un Estado miembro y enviara agentes de enlace a terceros países.

Durante el pico migratorio de 2015, los colegisladores de la UE y la Comisión consideraron que Frontex, que tenía un mandato limitado para ayudar a los Estados miembros a proteger sus fronteras exteriores, no contaba con personal ni equipos suficientes. Dependía, para sus recursos, de contribuciones voluntarias de los Estados miembros, y carecía de autoridad para llevar a cabo operaciones de gestión de las fronteras y de búsqueda y salvamento. A los colegisladores de la UE y a la Comisión les preocupaba que estas limitaciones entorpecieran la capacidad de Frontex para tratar y solucionar eficazmente la situación creada por la crisis de los refugiados. Este contexto dio lugar, en 2016, a la tercera modificación del Reglamento de base de la Agencia⁹, que entró en vigor el 6 de octubre de 2016, y Frontex pasó a llamarse «Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas», con funciones y competencias reforzadas tanto en la faceta operativa como en la de seguimiento y coordinación de la gestión de las fronteras. El Reglamento también estableció la Guardia Europea de Fronteras y Costas, integrada por la Agencia y las autoridades nacionales responsables de la gestión de las fronteras.

En el artículo 4 del Reglamento (UE) 2016/1624 se definen los componentes de la gestión europea integrada de las fronteras (véase el recuadro 1). Por primera vez, la gestión europea integrada de las fronteras tenía el objetivo jurídico, tal y como se indica en el considerando 2 del Reglamento, de «gestionar eficientemente el cruce de las fronteras exteriores y de hacer frente a los retos de la migración y a las posibles amenazas futuras en dichas fronteras, contribuyendo de este modo a combatir las formas graves de delincuencia con una dimensión transfronteriza y a asegurar un nivel elevado de seguridad interior en el seno de la Unión. Asimismo, es necesario actuar respetando los derechos fundamentales y salvaguardando la libre circulación de personas en el interior de la Unión».

Los colegisladores de la UE y de la Comisión aspiraban a obtener una Guardia Europea de Fronteras y Costas reforzada y plenamente operativa «para responder a las preocupaciones de los ciudadanos en cuanto a la seguridad y la protección de la Unión»¹⁰. En consecuencia, en septiembre de 2018, es decir, solo dos años después de que entrara en vigor la anterior modificación, la Comisión Europea presentó una propuesta de nuevo Reglamento para la Agencia. El Consejo alegó razones de necesidad urgente para justificar la ausencia de una evaluación de impacto en relación con la nueva legislación o una evaluación del mandato anterior. El nuevo Reglamento entró en vigor el 4 de diciembre de 2019. En el Anexo I se muestran los principales cambios del mandato de la Guardia Europea de Fronteras y Costas de la Agencia llevados a cabo en las modificaciones de 2016 y 2019.

La principal medida de esta modificación fue la creación de un cuerpo permanente, el primer servicio policial uniformado de la UE. El objetivo de este cuerpo sería subsanar la «brecha entre capacidades y expectativas» debida a la dependencia de la Agencia de las contribuciones de los Estados miembros o los países asociados a Schengen en lo referente a las guardias de fronteras y los equipos. El cuerpo, compuesto por personal estatutario la Agencia y otros agentes enviados en comisión de servicios con carácter obligatorio por los países de la UE para períodos de larga y corta duración, se irá desarrollando progresivamente hasta alcanzar 10 000 agentes en 2027, entre ellos 3 000 guardias de fronteras y costas, escoltas para retornos y expertos (véanse la ilustración 1 y la ilustración 2). Al mismo tiempo, el presupuesto de Frontex aumentará de 460 millones de euros en 2020 a una media de 900 millones de euros al año, para financiar todas las nuevas tareas y funciones mejoradas de la Agencia¹¹ (véase la ilustración 3).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes anuales de Frontex.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del Reglamento (UE) 2019/1896.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes anuales de Frontex.

Las siguientes funciones se consideran las principales actividades de Frontex, destinadas a apoyar a los Estados miembros o a los países asociados a Schengen en la gestión de las fronteras exteriores de la UE, descritas por Frontex en los siguientes términos:

• el seguimiento de la situación consiste en proporcionar un mapa lo más detallado, preciso y actualizado posible de la situación en las fronteras exteriores de la UE;
• el análisis de riesgos consiste en elaborar un perfil de las pautas y tendencias de la migración irregular y de las actividades delictivas transfronterizas, en particular la trata de seres humanos, en las fronteras exteriores;
• las evaluaciones de la vulnerabilidad valoran la capacidad y la disposición de cada Estado miembro para afrontar los retos en sus fronteras exteriores, incluida la presión migratoria;
• las operaciones conjuntas e intervenciones fronterizas rápidas (denominadas respuesta operativa), coordinadas y organizadas por Frontex, tienen por objeto ayudar a los Estados miembros en las zonas exteriores que están sometidas a importantes presiones migratorias. En sus operaciones, la Agencia despliega equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas junto con buques, aviones, vehículos y otros equipos técnicos suministrados por los Estados miembros;
• operaciones de retorno, cuya finalidad es ayudar a los Estados miembros, si lo solicitan o por iniciativa de la Agencia, a llevar a cabo las operaciones de retorno, organizando o coordinando operaciones nacionales y conjuntas entre diferentes Estados miembros y prestándoles asistencia en las operaciones de retorno forzoso y en las salidas voluntarias; así como en organizar o coordinar las operaciones de retorno en que los medios de transporte y los escoltas sean proporcionados por el país de destino no perteneciente a la UE;
• la formación de Frontex tiene por objeto desarrollar programas de formación y cursos especializados en diversos ámbitos para garantizar los más altos niveles de conocimiento profesional entre los guardias de fronteras de toda Europa.

Los costes operativos de estas actividades se presentan en la ilustración 4.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes anuales de Frontex.

Alcance y enfoque de la auditoría

En esta auditoría examinamos cuatro de las seis actividades principales de Frontex para conocer la eficacia de su contribución a la gestión europea integrada de las fronteras y cómo se preparaba Frontex para cumplir su nuevo mandato.

Para responder a la pregunta principal de auditoría, formulamos tres subpreguntas:

1. ¿Está Frontex cumpliendo su mandato de 2016 en lo que respecta a la lucha contra la inmigración ilegal?
2. ¿Está Frontex cumpliendo su mandato de 2016 en materia de lucha contra la delincuencia transfronteriza?
3. ¿Está Frontex bien preparada para cumplir su nuevo y ampliado mandato de 2019?

En 2019 informamos sobre las operaciones de retorno de Frontex (28 % de los costes operativos)¹². Esta auditoría de gestión se centró en las otras cuatro actividades principales de Frontex: seguimiento de la situación, análisis de riesgos, evaluación de la vulnerabilidad y respuesta operativa. Dado que la gestión de los recursos compartidos (9 %) es complementaria de la respuesta operativa (48 %), se ha incluido indirectamente en el ámbito de la auditoría. En conjunto, estas actividades representaron el 64 % de los 236,7 millones de euros de costes operativos de Frontex en 2019 (véase la ilustración 4).

Es la primera vez que examinamos el modo en que Frontex realiza estas actividades, tal como se definen en el Reglamento de 2016. Nuestro informe resulta oportuno, ya que la última evaluación externa de la Agencia se publicó en julio de 2015, y el Reglamento (UE) 2019/1896 se aprobó sin que se llevara a cabo una evaluación de impacto.

Estas actividades principales de la Agencia tienen por objeto ayudar a las autoridades nacionales, tanto en los distintos países como en la UE en su conjunto, a llevar a cabo un control efectivo de sus fronteras exteriores, y reforzarse mutuamente. Un fallo en un ámbito de actividad puede repercutir negativamente en otros ámbitos de actividad. A la inversa, una acción eficaz en una actividad puede tener efectos mutuamente positivos en las actividades de otros ámbitos. Por ejemplo, la identificación y la corrección adecuadas de una vulnerabilidad detectada durante las evaluaciones de la vulnerabilidad pueden dar lugar a un mayor control operativo, que mejoraría el conocimiento de la situación y supondría un análisis de riesgos más completo (véase la ilustración 5).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

La auditoría abarcó el período comprendido entre el final de 2016 (el año en que entraron en vigor las nuevas responsabilidades de Frontex) y febrero de 2020. Las actividades de Frontex relativas al respeto y a la protección de los derechos fundamentales no se incluyen en el ámbito de aplicación de la auditoría.

Para realizar la auditoría, visitamos a la organización auditada, Frontex, y nos reunimos con representantes de las distintas unidades de la Agencia. También celebramos reuniones con las autoridades fronterizas de Polonia e Italia, como muestra de los países en los que la Agencia realizaba operaciones conjuntas terrestres, aéreas y marítimas, y visitamos las instalaciones en las que se llevaban a cabo tales operaciones. Enviamos cuestionarios a los otros veinticinco Estados miembros y recibimos veinte respuestas (véase el Anexo II; no hubo respuestas de Chipre, Eslovenia, Grecia, Irlanda ni los Países Bajos). Por último, nuestra labor de auditoría incluyó revisiones documentales de la información comunicada por Frontex y por las autoridades nacionales italianas y polacas, así como de informes y documentos publicados por las autoridades nacionales, los organismos de investigación y el sector académico.

Observaciones

Existen carencias en la información de que dispone Frontex y en sus actividades de lucha contra la inmigración ilegal

En esta sección examinamos si Frontex está cumpliendo su mandato de 2016 en lo que respecta a la lucha contra la inmigración ilegal de las siguientes formas:

1. haciendo uso de un sistema de intercambio de información para proporcionar un mapa detallado, preciso y actualizado de la situación en las fronteras exteriores de la UE;
2. llevando a cabo sus actividades de modo que se apoye a los Estados miembros o los países asociados a Schengen;
3. facilitando información sobre las repercusiones o el coste de sus actividades.

En la ilustración 6 se resumen las conclusiones del Tribunal.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Hay lagunas e incoherencias en el marco de intercambio de información

Seguimiento de la situación

El Reglamento (UE) n.o 1052/2013 estableció el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR)¹³, marco de intercambio de información y cooperación entre Frontex y las distintas autoridades nacionales que se encargan de la vigilancia de fronteras. En este marco, Frontex comparte el mapa de situación europeo con los Estados miembros. El mapa de situación europeo es una interfaz gráfica en la que se presentan en tiempo cuasirreal datos e información sobre incidentes, recibidos de diversas autoridades fronterizas nacionales reunidas en el centro nacional de coordinación, así como datos obtenidos de los instrumentos de vigilancia implantados, como sensores, plataformas y otras fuentes (véase la ilustración 7). De este modo, Frontex pretende apoyar a los Estados miembros mejorando el seguimiento de la situación y la capacidad de reacción en las fronteras exteriores y la zona prefronteriza.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Este Reglamento, que desarrolla el acervo de Schengen, exige a los Estados miembros y a los países asociados a Schengen que registren todos los hechos relevantes que se produzcan a lo largo de la línea fronteriza entre los pasos fronterizos terrestres (denominada «frontera natural terrestre») y en el interior de la frontera marítima. No los obliga a notificar los hechos que se produzcan en los propios pasos fronterizos.

La intención del Reglamento era proporcionar a Frontex una información razonablemente sólida para contribuir a elaborar el mapa de situación de los hechos que se producen en la frontera exterior a lo largo de las principales rutas migratorias, por ejemplo, el Mediterráneo central, oriental y occidental, así como la ruta terrestre de los Balcanes Occidentales. Sin embargo, en nuestro Informe Especial n.o 20/2019¹⁴ observamos insuficiencias en la aplicación del Reglamento por los Estados miembros (véase el recuadro 2).

Además de poder acogerse a las exenciones relativas a los pasos fronterizos terrestres y marítimos, los Estados miembros y los países asociados a Schengen no están obligados a notificar los cruces ilícitos de las fronteras aéreas, ni en los pasos fronterizos aéreos ni en el espacio aéreo nacional. Aunque hay una minoría de Estados miembros y países asociados a Schengen que notifican de forma voluntaria hechos relacionados con las fronteras que se producen en los pasos fronterizos, la mayoría no lo hace. Esto implica que el mapa europeo de situación elaborado por Frontex no proporciona un mapa en tiempo cuasirreal de la situación en la frontera aérea de la UE ni en los pasos fronterizos terrestres y marítimos, lo que también corroboran las respuestas de los Estados miembros a nuestro cuestionario.

Por otra parte, los Estados miembros no han acordado normas sobre las capacidades de rendimiento de sus equipos de vigilancia de fronteras u otros equipos de control, y esta situación complica el cometido de Frontex de determinar las posibles vulnerabilidades que afectan a las capacidades de detección de los Estados miembros para el control fronterizo, y puede hacer que pasen inadvertidos cruces de fronteras y que, por tanto, se declaren menos hechos en EUROSUR.

La implantación de la red de centros nacionales de coordinación (CNC) en los treinta Estados miembros y países asociados a Schengen puede considerarse un logro importante. El CNC coordina e intercambia información entre las autoridades que se encargan de la vigilancia de las fronteras exteriores terrestres y marítimas a nivel nacional, así como con los demás CNC y la Agencia. Cuando son varias las autoridades nacionales que participan en la labor de control fronterizo, el CNC se utiliza a menudo como «plataforma» para fomentar la cooperación interinstitucional entre varias organizaciones pertenecientes a distintos ministerios. También se encarga de mantener el mapa de situación nacional.

Sin embargo, la red no ha implantado plenamente todas las funciones que se establecieron en el Reglamento. Por ejemplo, los niveles operativo y analítico de EUROSUR no se han implantado de forma completa o coherente. En el Anexo III se ofrece información sobre las funciones establecidas en el Reglamento y su implantación por los distintos Estados miembros y los miembros asociados de Schengen.

Análisis de riesgos

Frontex tuvo dificultades para utilizar los datos de EUROSUR a fin de llevar a cabo análisis estadísticos de riesgos, ya que los Estados miembros y los países asociados a Schengen no presentan sus informes en el marco de EUROSUR de manera coherente y utilizan formatos distintos, como se indica en el recuadro 2. Además, el detalle de información en los niveles analítico y operativo de EUROSUR es mínimo debido a las preocupaciones de los Estados miembros en materia de seguridad, y Frontex no puede utilizar dicha información para los análisis de riesgos a escala de la UE. En la mayoría de los casos, el nivel operativo no contiene información sobre los activos ni sobre los subniveles operativos, dado que la red no fue acreditada hasta enero de 2018¹⁵. Para superar estos problemas con EUROSUR, la Unidad de Análisis de Riesgos de Frontex solicita datos estadísticos procedentes de la red de análisis de riesgos de Frontex (FRAN) que son facilitados directamente por los Estados miembros y los países asociados a Schengen desde sus sistemas nacionales y que abarcan datos relativos a todos los tipos de fronteras.

Las actividades de Frontex no estaban suficientemente desarrolladas para prestar un apoyo eficaz a los Estados miembros y a los países asociados a Schengen

Seguimiento de la situación

Frontex envía a diario información oportuna y pertinente a las autoridades nacionales sobre la situación en las fronteras exteriores a través del mapa de situación europeo. También informa sobre hechos concretos que se producen en las zonas de operaciones asignadas a las operaciones conjuntas de Frontex. Además, ofrece servicios para proporcionar apoyo y valor añadido a las actividades operativas de los Estados miembros. También facilita plataformas de vigilancia en tiempo real (por ejemplo, vigilancia aérea) que han permitido dar respuestas operativas en tiempo real a incidentes en casos en los que se contaba con medios de los Estados miembros y los países asociados a Schengen o medios de operaciones conjuntas, lo cual puede resultar muy útil en situaciones de emergencia. En sus respuestas a nuestro cuestionario, los Estados miembros reconocieron las ventajas que aportaban estos servicios.

Sin embargo, el conocimiento por Frontex de los acontecimientos que se producen en las fronteras exteriores en tiempo casi real queda obstaculizado por deficiencias (en cuanto a la integridad, la coherencia y la puntualidad) en la calidad de los datos utilizados para generar el mapa de situación europeo, como se describe en el recuadro 2 y en el apartado 24. El resultado es un mosaico de mapas de situación nacionales y no un mapa de situación europeo único y uniforme. Desafortunadamente, los intentos anteriores de homogeneizar la introducción de datos (en particular, mediante la adopción de distintas revisiones de la guía de EUROSUR) no han subsanado estos problemas.

Análisis de riesgos

Desde la creación de Frontex en 2004, el análisis de riesgos ha ocupado un lugar central en su mandato. El objetivo de este análisis de riesgos es servir de base para la adopción de decisiones en Frontex, los Estados miembros y la Comisión. El análisis de riesgos apoya las actividades de Frontex, como la detección de nuevos modos de actuación y rutas migratorias, la lucha contra la delincuencia transfronteriza mediante la detección de rutas de contrabando, documentos fraudulentos y casos de trata de seres humanos, aspectos que forman parte de las competencias operativas de la Agencia.

Además de la información de EUROSUR, Frontex también recoge una amplia gama de datos de los Estados miembros, los organismos de la UE y los países y organizaciones asociados, así como de sus propias operaciones (especialmente en las entrevistas de acogida de migrantes y en las sesiones de información), con el fin de determinar cuáles son los factores clave que influyen en las tendencias migratorias y las impulsan. Esta labor abarca evaluaciones de topografía, demografía, prevención de crisis, geopolítica e inteligencia, que no están disponibles en EUROSUR. Frontex también emplea datos de dominio público (es decir, de otros socios de la UE y de organizaciones internacionales) sobre la situación en las fronteras de Europa y fuera de ellas. FRAN, la red especializada de expertos en inteligencia y analistas de riesgos, elabora informes trimestrales.

Los principales productos de la Unidad de Análisis de Riesgos de Frontex son:

• un análisis de riesgos anual;
• análisis especiales de riesgos sobre los Balcanes Occidentales y las fronteras orientales de la UE;
• documentos informativos ad hoc sobre riesgos emergentes, que a menudo se generan en respuesta a solicitudes de información específicas de la Comisión o el Consejo.

Las actividades de análisis de riesgos de Frontex han contribuido a la creación de FRAN, una comunidad de analistas de riesgos y expertos en inteligencia europeos. Al acordar y aplicar normas comunes, Frontex ha facilitado la comunicación entre colegas de otros países. Además, a través de FRAN todos los Estados miembros tienen acceso a los datos de los demás para sus actividades nacionales de análisis de riesgos.

Sin embargo, por motivos legales y a efectos de protección de datos, para la realización de análisis de riesgos, Frontex no tiene acceso a los datos ubicados en los sistemas paneuropeos que gestiona la Agencia de la Unión Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia o eu-LISA¹⁶ (responsable de la gestión operativa de los sistemas informáticos de gran magnitud), que son instrumentos fundamentales para aplicar las políticas de asilo, gestión de fronteras y migración de la UE. Estos sistemas, que mantienen registros de datos sobre visados, solicitudes de asilo, desplazamientos de personas y personas desaparecidas (en especial menores), así como información sobre determinadas propiedades, no facilitan a Frontex ningún informe estadístico que la Agencia pueda utilizar para la realización de análisis de riesgos, aparte de las estadísticas de acceso público.

Se ha encargado a Frontex la elaboración¹⁷ de un modelo integrado común de análisis de riesgos (CIRAM) que deberían aplicar la Agencia y los Estados miembros¹⁸. El 95 % de los 20 Estados miembros que respondieron a nuestro cuestionario aplican esta metodología común a sus análisis de riesgos nacionales. Sin embargo, a la propia Agencia le resulta imposible aplicar el modelo, ya que no puede evaluar de forma adecuada la vulnerabilidad de zonas fronterizas específicas (véase el recuadro 3). Aunque los Estados miembros y los países asociados a Schengen comparten sus medios de control fronterizo y los respectivos planes de despliegue con la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad de Frontex, en el momento de la auditoría dicha unidad no compartía esta información con la propia Unidad de Análisis de Riesgos de Frontex.

En sus respuestas a nuestro cuestionario, los Estados miembros señalaron que apreciaban la calidad de los productos de análisis de riesgos de Frontex. Sin embargo, también indicaron que la falta de un sistema de distribución común y estructurado limita la disponibilidad y el impacto de estos productos. Por ejemplo, el portal web de intercambio de información de Frontex («Frontex One-Stop Shop», FOSS) es la única plataforma común formal para el intercambio de información entre los guardias de fronteras europeos, y los Estados miembros consideran que la información disponible en ella es de gran utilidad para las actividades de estos. Sin embargo, el acceso a FOSS está limitado a los guardias de fronteras que participan en las operaciones de Frontex, y solo mientras estén desplegados. Además, el Centro Común de Investigación (JRC), que proporcionó la tecnología subyacente del portal FOSS, ha dejado de actualizar el software y de prestar mantenimiento o ayuda al usuario, lo que representa un riesgo para la continuidad de la plataforma y, por tanto, para la información que contiene. Hasta la fecha no se ha debatido en Frontex la posibilidad de sustituir el portal FOSS.

Evaluación de la vulnerabilidad

La evaluación de la vulnerabilidad exige que Frontex supervise y evalúe la disponibilidad de los equipos técnicos, los sistemas, las capacidades, los recursos, la infraestructura y el personal debidamente cualificado y formado que necesitan los Estados miembros para el control fronterizo. Los Estados miembros tienen que facilitar a la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad la información necesaria para que la evaluación pueda llevarse a cabo. El objetivo es evaluar la capacidad y la disposición de los Estados miembros para hacer frente a las amenazas y los retos presentes y futuros en las fronteras exteriores. Esta evaluación debe abarcar la capacidad de los Estados miembros para llevar a cabo todas las funciones de gestión de fronteras, incluida su capacidad para hacer frente a la posible llegada de un elevado número de personas a su territorio.

Tras su establecimiento mediante el Reglamento (UE) 1624/2016, en 2020 el proceso de evaluación de la vulnerabilidad entró en su cuarto año de funcionamiento. Durante este período, Frontex ha recopilado una imagen sin precedentes de las capacidades y vulnerabilidades de los Estados miembros en cada uno de los tramos de frontera, como también informaron los Estados miembros en sus respuestas a nuestro cuestionario. Las evaluaciones de la vulnerabilidad de 2017 y 2018 se llevaron a cabo a pesar de las graves limitaciones de recursos, que repercutieron en la calidad del trabajo. Por ejemplo, en 2016 Frontex solo tenía tres puestos asignados a esta función, una cifra que se elevó a veintitrés puestos (de los que se cubrieron quince) en 2018 y a veinticinco puestos (de los que se cubrieron veintitrés) en 2019. Examinamos una muestra de cinco evaluaciones y constatamos que la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad no había observado que un Estado miembro no había declarado un paso fronterizo en 2017 y 2018, lo que implica que la Unidad no lo había analizado.

El proceso de evaluación de la vulnerabilidad ha evolucionado a medida que se ha perfeccionado su metodología. Sin embargo, aunque los Estados miembros tienen la obligación de proporcionar datos fiables, la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad de Frontex sigue informando de la existencia de problemas relativos al carácter incompleto y la mala calidad de los datos de los Estados miembros, que constituyen la base del procedimiento. Por ejemplo, en 2019 las tasas de cumplimentación de datos entre los Estados miembros y los países asociados a Schengen se situaron entre el 53 % y el 98 %. En sus respuestas al cuestionario del Tribunal, dos Estados miembros adujeron razones de seguridad nacional para negarse a facilitar a Frontex la información que la Agencia había solicitado.

Por último, conforme a las disposiciones del reglamento de 2016, el proceso de evaluación de la vulnerabilidad se limita actualmente a las capacidades y vulnerabilidades nacionales. Las evaluaciones no se realizaron a escala regional ni de la UE. El Tribunal consideró que una evaluación de la Unión en su conjunto:

• sería más adecuada en el contexto del futuro despliegue del cuerpo permanente de Frontex; en tal caso, podría evaluarse periódicamente la propia capacidad de Frontex para afrontar los retos en las fronteras exteriores;
• detectaría vulnerabilidades coincidentes en países vecinos o en países pertenecientes al mismo entorno operativo regional; tales vulnerabilidades crean interdependencia entre los Estados miembros afectados;
• evaluaría la escala y la eficiencia de la cooperación entre las distintas agencias de la UE implicadas¹⁹.

Respuesta operativa

Desde su creación, la respuesta operativa de Frontex se ha centrado principalmente en apoyar a los Estados miembros en la lucha contra la migración ilegal, en gran medida mediante operaciones conjuntas en las fronteras exteriores (sobre todo en el mar, pero también en tierra o en aeropuertos). Estas operaciones se llevan a cabo tanto con recursos nacionales como con recursos (humanos y técnicos) puestos en común por los países participantes o facilitados por Frontex, y coordinados por la Agencia. Las operaciones son solicitadas por los Estados miembros, Frontex les asigna prioridad en función de su importancia y de los recursos disponibles, y se ejecutan según un plan operativo.

Operaciones conjuntas

La ubicación de las rutas de migración irregular más importantes hacia la Unión Europea ha supuesto que casi el 80 % del presupuesto de las operaciones conjuntas de Frontex se destine a operaciones ejecutadas en el mar. Algunas de estas (por ejemplo, «Minerva» y «Poseidón») también abarcan las inspecciones en los pasos fronterizos, pero el objetivo principal es fundamentalmente la vigilancia de las fronteras, y la mayoría de las operaciones están activas desde 2006 y 2007. En el anexo IV se presenta información más detallada sobre las operaciones marítimas conjuntas de Frontex. La eficacia del apoyo prestado a los Estados miembros mediterráneos para gestionar las presiones migratorias de los últimos quince años quedó confirmada por todas las partes a las que entrevistamos y no se ha analizado de nuevo en esta auditoría.

Frontex destina la mayor parte del 20 % restante de su presupuesto para operaciones conjuntas al establecimiento de puntos focales en puertos marítimos, aeropuertos y pasos fronterizos terrestres, donde Frontex facilita guardias de fronteras en puntos clave de las fronteras exteriores de la UE. En la auditoría se analizó el valor añadido de los puntos focales terrestres y aéreos de Frontex (se considera que los aeropuertos internacionales están muy expuestos a la migración irregular). Se llegó a la conclusión de que tienen poca incidencia en el control fronterizo global, debido a los escasos recursos humanos desplegados, a la corta duración de su despliegue y a los limitados puntos focales que participan en las operaciones.

Intervención fronteriza rápida

Un Estado miembro sometido a una presión urgente y excepcional en su frontera exterior, sobre todo cuando hay una gran cantidad de ciudadanos de terceros países que intentan entrar ilegalmente en su territorio, puede solicitar a Frontex que despliegue una intervención fronteriza rápida en su territorio durante un período limitado. Hasta el momento, solo Grecia ha activado el mecanismo, y lo ha hecho en cuatro ocasiones.

Para que las intervenciones fronterizas rápidas por parte de Frontex tengan resultados satisfactorios, es preciso que las partes implicadas en el proceso se conozcan y que se establezcan procedimientos eficaces en los Estados miembros para solicitar dicha intervención (véase el recuadro 4).

Contingentes de recursos humanos

De conformidad con el Reglamento (UE) 2016/1624, Frontex ha creado, entre otros, un contingente de equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, que incluye un contingente de reacción rápida y un contingente de equipos técnicos. Frontex contribuye al contingente de equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas aportando miembros, que los Estados miembros y los países asociados a Schengen envían a Frontex en comisión de servicios a través de procedimientos abiertos de contratación anuales (véase la ilustración 8). Según Frontex, el despliegue de los miembros de los equipos en comisión de servicios ha servido para ensayar —si bien a muy pequeña escala— un nuevo modelo de despliegue de recursos humanos en el marco del Reglamento de 2019.

Cada año Frontex evalúa sus necesidades de recursos humanos y de equipos técnicos, basándose en las prioridades señaladas por el análisis de riesgos y en la información disponible del año anterior: análisis de los datos resultantes de los despliegues de recursos humanos y de la eficacia y eficiencia de los distintos tipos de equipos técnicos. A partir de esta información, la Agencia pone en marcha un proceso de negociación (denominado «negociaciones bilaterales anuales»), en el que se concreta la contribución de cada país a las actividades operativas.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Constatamos que los Estados miembros han cumplido sus obligaciones de crear contingentes de reacción rápida. La Comisión ha justificado la creación de un cuerpo permanente de 10 000 personas²⁰ por las lagunas observadas en los compromisos asumidos por los Estados miembros en materia de recursos humanos. Sin embargo, observamos que la mayor parte de estas lagunas (85 % en 2019) corresponde a 3 de las 17 categorías de expertos en sus operaciones conjuntas (experto de alto nivel en análisis documental, funcionario encargado de la vigilancia de fronteras y funcionario encargado de la detección de vehículos robados). Además, el despliegue global de miembros de los equipos realizado por los Estados miembros y los países asociados a Schengen supera lo acordado en las negociaciones (véase la ilustración 9).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes de Frontex sobre los recursos operativos.

Constatamos que Frontex no ha concedido suficiente importancia a la función del mediador cultural, ni a las diferencias entre las competencias y las actitudes que se le exigen y las de un intérprete. Este perfil no se había incluido en la decisión del Consejo de Administración 38/2016, en la que se definían los perfiles que debían cumplir los guardias de fronteras de los equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas. Tampoco figuraba en la decisión del Consejo de Administración de 2020²¹ de crear el cuerpo permanente. En cambio, en esta decisión se incluyó la mediación cultural entre las tareas que debían llevar a cabo los especialistas en retorno, y se exigió que los funcionarios encargados de facilitar información a los migrantes demostraran un conocimiento cultural avanzado de los países de origen y de tránsito.

El papel de un intérprete es facilitar la comunicación asegurándose de que los comentarios que se hagan se traduzcan con precisión; en cambio, un mediador cultural ha de comprender las diferencias culturales y las normas sociales de las distintas culturas, e inspirar confianza a los recién llegados a la frontera, con el objetivo de evitar una ruptura de la comunicación. Durante las operaciones marítimas, en el punto de recepción un mediador cultural se relaciona con los migrantes que han realizado un viaje largo y arduo y que con frecuencia sufren un trauma psicológico por haber estado expuestos a la trata, la violencia de género o la tortura. El papel del mediador es decisivo en el proceso de recepción y en la recogida de información (relativa a los facilitadores, las rutas, los modos de actuación, etc.), e interviene en procesos fundamentales para Frontex, por ejemplo, el análisis de riesgos.

Frontex no facilitó información sobre el impacto ni el coste de sus actividades

El artículo 8, apartado 3 del Reglamento (UE) 2016/1624 establece que la Agencia «pondrá a disposición del público información precisa y exhaustiva sobre sus actividades».

Aunque Frontex ofrece amplia información sobre las actividades que lleva a cabo²², en sus informes (tanto los públicos como los de circulación limitada) no siempre se analiza su rendimiento ni el impacto real de sus actividades, lo que ha podido dar lugar a una adopción de decisiones legislativas insuficientemente fundamentada.

En el ámbito de la evaluación de la vulnerabilidad, Frontex publica una síntesis de su actividad. Esta publicación tiene una difusión restringida e informa sobre el número de recomendaciones formuladas y el grado de aplicación por parte de los Estados miembros. En cambio, en el ámbito del análisis de riesgos, Frontex no publica una síntesis de la actividad que lleva a cabo en esta materia durante el año ni evalúa el impacto de sus productos.

Frontex elabora un gran número de informes²³ con el fin de evaluar las operaciones conjuntas. Sin embargo, hay tres aspectos clave de sus actividades que no se publican.

En primer lugar, los reglamentos²⁴ exigen que Frontex evalúe los resultados de las operaciones conjuntas. Sin embargo, la Agencia no lleva a cabo una evaluación sólida de estas actividades. En su informe sobre las operaciones marítimas conjuntas, a pesar de la importante proporción de estas operaciones en el total de sus actividades, Frontex no distingue entre los resultados de su propio apoyo y los de las actividades nacionales efectuadas por el Estado miembro de acogida en el ejercicio normal de sus funciones. Además, en los informes no se indica que se presenten los resultados y las actividades realizadas tanto por Frontex como por las autoridades nacionales, en la zona de operaciones, durante el período en que estas se llevan a cabo.

En segundo lugar, en sus informes sobre los recursos operativos, Frontex facilita información relativa a los recursos necesarios, comprometidos y desplegados, pero no explica las desviaciones ni señala los efectos de las posibles carencias de recursos. Los informes no ofrecen una visión clara de la eficacia o las deficiencias de la contribución real de los Estados miembros a las operaciones conjuntas y pueden inducir a los lectores a malinterpretar la existencia de lagunas (véase el apartado 51).

En tercer lugar, Frontex no facilita información sobre el coste real de sus operaciones conjuntas, ni agregada ni desglosada por operaciones (marítimas y aéreas) y por tipos de costes (por ejemplo, recursos humanos y equipos ligeros, o equipos pesados). Partiendo de la premisa de que los datos definitivos solo están disponibles en el año n+2, Frontex únicamente presenta costes basados en estimaciones que pueden revelar diferencias considerables.

Frontex no apoya eficazmente la lucha contra la delincuencia transfronteriza

En esta sección examinamos si Frontex está cumpliendo su mandato de 2016 en lo que respecta a la lucha contra la delincuencia transfronteriza de las siguientes formas:

1. recurriendo a un sistema de intercambio de información para proporcionar un mapa detallado, preciso y actualizado de la situación en las fronteras exteriores de la UE;
2. llevando a cabo sus actividades de modo que se apoye a los Estados miembros o los países asociados a Schengen.

El resultado de nuestro análisis se expone en la ilustración 10 y puede contrastarse con la contribución prevista descrita en la ilustración 5.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Todavía no existe un marco adecuado de intercambio de información para apoyar la lucha contra la delincuencia transfronteriza

Para que el modelo de gestión integrada de las fronteras funcione es preciso que todas las autoridades nacionales pertinentes y todas las agencias de la UE lleven a cabo una recogida y un intercambio sistemáticos de información. Así pues, la información que se emplea en el modelo y en sus productos analíticos no debe limitarse a las autoridades de la guardia de fronteras, sino que debe abarcar a todas las autoridades pertinentes, como los organismos policiales y las autoridades aduaneras que se encargan de la gestión de las fronteras.

Aunque la responsabilidad de aplicar la gestión europea integrada de las fronteras se comparte entre los Estados miembros y países asociados a Schengen y Frontex desde 2016, todavía no existe un marco general de gestión integrada de las fronteras para el intercambio de información y la cooperación. EUROSUR debe facilitar la infraestructura y los instrumentos necesarios para vigilar las fronteras exteriores, y ha de prestar apoyo tanto a Frontex como a los Estados miembros en su lucha contra la delincuencia transfronteriza. El Reglamento (UE) n.o 1052/2013 creó EUROSUR en 2013, pero no se actualizó para reflejar el nuevo mandato de Frontex hasta diciembre de 2019, en virtud del Reglamento (UE) 2019/1896. Además, los nuevos requisitos de notificación descritos en esta revisión no entrarán en vigor hasta diciembre de 2021. Sin embargo, este sistema adolece de importantes limitaciones:

• en virtud del Reglamento sobre EUROSUR, cada Estado miembro y país asociado a Schengen cuenta con un centro nacional de coordinación que se encarga del intercambio de información. Sin embargo, los Estados miembros y los países asociados a Schengen no están obligados a garantizar que en los centros nacionales de coordinación estén representadas todas las autoridades pertinentes necesarias para elaborar un mapa de situación fiable, lo que dificulta la ejecución efectiva de la gestión europea integrada de las fronteras. Las aduanas y los guardias de fronteras están reconocidos como socios estratégicos en las tareas de control fronterizo en las fronteras exteriores de la UE, pero actualmente no existe un marco de intercambio de información para compartir datos e inteligencia;
• no hay coherencia entre los Estados miembros en lo que respecta a la notificación de delitos transfronterizos en EUROSUR. Frontex ha intentado crear un catálogo de incidentes delictivos transfronterizos de común acuerdo con los Estados miembros y los países asociados a Schengen, pero las diferentes clasificaciones legislativas nacionales han complicado la tarea. En consecuencia, dado que no se han establecido requisitos de notificación vinculantes y que los guardias de fronteras no disponen de orientaciones sobre los hechos que deben notificar, la notificación es incoherente. Las respuestas de los Estados miembros a nuestro cuestionario también reflejan esta situación.

Para analizar estratégicamente los riesgos de la delincuencia transfronteriza en el contexto de la gestión europea integrada de fronteras, Frontex necesita información exhaustiva. Sin embargo, solo se comparte con Frontex la información sobre la inmigración ilegal, y no la relacionada con otros ámbitos de responsabilidad, como el control aduanero, el control de la pesca o el control ambiental.

El apoyo de Frontex a la lucha contra la delincuencia transfronteriza es limitado

Frontex tiene la misión de apoyar a los Estados miembros y los países asociados a Schengen en su lucha contra la delincuencia transfronteriza organizada (en cooperación con otras agencias europeas competentes). A través de este apoyo, proporcionaría a los Estados miembros y los países asociados a Schengen un mayor conocimiento de la situación a nivel europeo, en concreto mediante la realización de análisis de riesgos relacionados con la delincuencia transfronteriza y la elaboración del mapa de situación europeo, así como mediante la detección de cualquier vulnerabilidad a la que se enfrenten los Estados miembros al cumplir con responsabilidades de control fronterizo y la puesta en marcha de una respuesta operativa conjunta cuando sea necesario.

El conocimiento de la situación de la delincuencia transfronteriza por parte de Frontex se ve obstaculizado no solo por la falta de un sistema adecuado de intercambio de información, sino también por el hecho de que desde 2012 no se ha actualizado el CIRAM para incluir información sobre la delincuencia transfronteriza en respuesta a la ampliación del mandato de la Agencia en 2016.

La atención prestada permanentemente a la inmigración ilegal ha dado lugar a que los productos de análisis de riesgo de Frontex tengan un cierto sesgo geográfico (véanse el apartado 45 y el Anexo IV), ya que la existencia de rutas migratorias en el Mediterráneo ha persistido durante mucho tiempo. Esto significa que, aunque estos productos han aumentado el conocimiento de las autoridades fronterizas sobre la presión que ejerce la inmigración ilegal en determinadas zonas fronterizas, no reflejan del mismo modo las demás dificultades a las que se enfrentan otras zonas de la frontera exterior.

Para dar respuesta a esta cuestión, Frontex creó en 2018 la comunidad de inteligencia marítima y red de análisis de riesgos (MIC-RAN) con vistas a desarrollar capacidades de análisis de riesgos marítimos contra la delincuencia transfronteriza y favorecer la cooperación de la UE en las funciones de guardacostas. Aunque esta red solo cubre el ámbito marítimo, ya ha demostrado su utilidad, por ejemplo, al llamar la atención de las autoridades de la guardia de fronteras sobre el fenómeno del contrabando de drogas en buques comerciales. Sin embargo, la MIC-RAN está limitada geográficamente, a pesar de su importancia para una gestión integrada eficaz de las fronteras exteriores²⁵.

La Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad de Frontex no empezó a evaluar la capacidad de los Estados miembros y los países asociados a Schengen para detectar y combatir la delincuencia transfronteriza hasta el proceso de evaluación de la vulnerabilidad de 2019. En 2020, cinco de las doscientas preguntas se referían a la delincuencia transfronteriza. No se formularon preguntas sobre la seguridad del personal desplegado en los puestos fronterizos, que puede ser un ámbito de riesgo en vista de la amenaza que suponen los combatientes extranjeros y el terrorismo.

Dado que las capacidades de detección de los Estados miembros en las fronteras aéreas están actualmente exentas de los procedimientos de evaluación de la vulnerabilidad de Frontex, no existe una supervisión centralizada eficaz de la capacidad de los Estados miembros para inspeccionar, detectar o interceptar los cruces de fronteras aéreas potencialmente ilegales en la UE (véase el recuadro 5). Además, la evaluación de la vulnerabilidad llevada a cabo por Frontex no analiza si las autoridades aduaneras de los Estados miembros y los países asociados a Schengen están preparadas para suministrar datos de calidad en el momento oportuno que permitan el conocimiento de la situación y un análisis de riesgos, ya que estos ámbitos son competencia nacional.

Por lo que respecta a la respuesta operativa, Frontex aún no ha desarrollado suficientemente la prevención, la detección y la persecución de la delincuencia transfronteriza en sus actividades cotidianas. Los Estados miembros valoran positivamente los instrumentos que utiliza la Agencia, como las jornadas de acción conjunta, en las que se reúnen distintos Estados miembros, autoridades policiales y organizaciones internacionales para combatir diversos delitos, como el contrabando de drogas y armas, la inmigración ilegal y la trata de seres humanos. En sus respuestas a nuestro cuestionario, Los Estados miembros consideran que se trata de una experiencia de aprendizaje y que pueden seguir aprovechándola en su institución de origen. Sin embargo, el impacto de la respuesta operativa se limita a la zona geográfica de los Estados miembros participantes por el tiempo que duran las operaciones.

Frontex aún no está preparada para ejecutar eficazmente su mandato de 2019

Analizamos si Frontex está preparada para afrontar el reto que plantea su mandato de 2019 y si los Estados miembros se encuentran en condiciones de facilitar a la Agencia toda la información que necesita para ejecutarlo.

Frontex aún no se ha adaptado a las exigencias de su mandato de 2016

Examinamos si, tras establecerse en 2016 la responsabilidad de la gestión integrada de las fronteras y la nueva función de evaluación de la vulnerabilidad en el mandato de Frontex, la Agencia ha realizado una rápida reevaluación estratégica de sus necesidades de recursos humanos en los ámbitos del análisis de riesgos y la evaluación de la vulnerabilidad. Sin embargo, la Agencia atendió sus nuevas responsabilidades de manera puntual, y no comenzó a responder sistemáticamente a sus necesidades hasta 2019.

Tras la entrada en vigor de su nuevo mandato en 2016, se confirieron a la división de operaciones competencias para asumir la nueva actividad de evaluación de la vulnerabilidad, y se asignó la tarea a su Unidad de Análisis de Riesgos. En 2017, Frontex se reorganizó y la división se desdobló en dos. Las actividades de análisis de riesgos y evaluación de vulnerabilidad se separaron y se situaron en una de estas divisiones, denominadas división de conocimiento de la situación y de supervisión. Se creó la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad, a la que se dotó de personal integrado por antiguos miembros de la Unidad de Análisis de Riesgos, pero no se llevó a cabo un análisis formal para definir los perfiles de competencias necesarios ni el número de personas necesarias para cada perfil, lo que influyó en la calidad del trabajo (véase el apartado 41).

En 2019, la División de Conocimiento y Seguimiento de la Situación de Frontex trató de determinar sus necesidades presentes y futuras en la Unidad de Análisis de Riesgos y la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad. Constatamos que:

• la Unidad de Análisis de Riesgos tiene un déficit de analistas con diferentes perfiles (por ejemplo, criminología, competencias de análisis anticipatorio y análisis temático, en particular el análisis de riesgos marítimos);
• la Unidad de Evaluación de la Vulnerabilidad debe determinar las competencias y capacidades que necesita, señalar las carencias y elaborar un plan de talento a largo plazo conforme a sus objetivos estratégicos.

Aunque el intercambio de información y la cooperación entre las distintas unidades empresariales de Frontex siempre han sido importantes, ahora son fundamentales debido a la nueva función operativa que asumió Frontex cuando se creó el cuerpo permanente. En el Documento de Programación de Frontex para 2018‑2020 se ha reconocido que, a pesar de que la actividad cotidiana de cada departamento se rige por una cultura de flexibilidad, prevalece una cultura de compartimentación. Una cultura de funcionamiento en departamentos en la que no se ponga en común la información disponible puede perjudicar la interconexión de las actividades de Frontex. Por ejemplo, hasta febrero de 2020, Frontex no implantó procedimientos que permitieran intercambiar información sobre la evaluación de la vulnerabilidad entre las unidades operativas. Queda por desarrollar un mecanismo estructurado para compartir los resultados de la evaluación de la vulnerabilidad con otras unidades operativas de Frontex.

El mandato de 2019 prevé un aumento rápido y exponencial de los recursos de Frontex

En virtud del nuevo Reglamento, Frontex dispondrá de un cuerpo permanente de hasta 10 000 personas operativas de aquí a 2027 (véase la ilustración 2 y el apartado 11) El presupuesto de Frontex aumentará de 460 millones de euros en 2020 (véase la ilustración 3) a una media anual de unos 900 millones de euros para el período 2021‑2027. La magnitud del incremento previsto, tanto desde el punto de vista presupuestario como de personal, también puede medirse en función de los días-persona disponibles para las operaciones conjuntas. Del nivel actual de 300 000 días-persona (véase la ilustración 9) se pasará a unos 2 270 000 días-persona, es decir, más de 7,5 veces el nivel actual de recursos humanos desplegados.

No se evaluaron los posibles efectos que la creación del cuerpo permanente tendría en los Estados miembros. El 81 % de los Estados miembros que respondieron a nuestro cuestionario prevén que el Reglamento de 2019 repercutirá en el número de sus agentes, lo que hará necesaria una contratación adicional y la formación de nuevos guardias de fronteras con la perspectiva de que Frontex contrate a su cuerpo permanente a partir del personal actualmente asignado al control de las fronteras nacionales, lo que tendrá consecuencias presupuestarias y organizativas. Los Estados miembros tampoco están seguros de los posibles efectos que tendrá el número de agentes que deberá contratar Frontex por perfil y por categoría, tal como se prevé en el Reglamento, ni de la duración de los futuros despliegues.

La última evaluación externa de la Agencia se publicó en julio de 2015. Aunque el Reglamento (UE) 1624/2016 exigía que los resultados de Frontex se evaluaran antes de octubre de 2019, tal evaluación no se efectuó, ya que el nuevo mandato de la Agencia entró en vigor en noviembre de 2019. Según el Reglamento (UE) 2019/1896, la próxima evaluación externa deberá realizarse antes del 5 de diciembre de 2023. Se trata de un período importante en el que se habrán producido transformaciones profundas en el mandato, la estructura y el papel de la Agencia.

Por último, aunque la legislación confiere al cuerpo permanente un poder ejecutivo, puede ser menos eficaz si el Estado miembro de acogida no autoriza²⁶ la realización de tareas como el control de identidad, la autorización de entrada y la vigilancia de las fronteras. Los guardias de fronteras que visitan otros Estados miembros no tienen permiso para acceder a los sistemas de información de sus países anfitriones para efectuar controles²⁷. Esta restricción limita en gran medida las actividades que el cuerpo permanente podría realizar durante los despliegues.

Existe el riesgo de que Frontex no obtenga la información necesaria para desarrollar sus actividades contra la delincuencia transfronteriza

Todos los Estados miembros, excepto España, transfieren manualmente los datos sobre los incidentes detectados en sus fronteras desde sus sistemas nacionales a EUROSUR y a JORA, la aplicación de información sobre operaciones conjuntas («Joint Operations Reporting Application»). Los operadores también están obligados a traducir los datos de los incidentes al inglés, aunque con diferentes niveles de dominio del idioma.

Se establecerán de forma progresiva requisitos adicionales de notificación en el marco de EUROSUR durante un período de transición de dos años, de conformidad con el Reglamento (UE) 2019/1896. En sus respuestas a nuestro cuestionario, los Estados miembros indicaron que sus actuales requisitos de notificación ya representan una carga importante, y que no estaban seguros de su capacidad para hacer frente a su mayor volumen de trabajo a menos que se automatizara el proceso de transmisión de datos entre los sistemas nacionales y la base de datos de EUROSUR. La notificación de hechos en los pasos fronterizos terrestres y aéreos supone un aumento importante del trabajo. Por ejemplo, según Eurostat, 409 millones de pasajeros que viajaban a lugares no pertenecientes a la UE o desde ellos cruzaron los pasos fronterizos aéreos de la Unión en 2018.

Pese a su mandato de adoptar todas las medidas necesarias para facilitar el intercambio de información pertinente para sus tareas con la Comisión y los Estados miembros, según estos, la participación directa de Frontex en cualquier intento de automatizar más el proceso, todavía no es manifiesta.

Conclusiones y recomendaciones

En general, consideramos que el apoyo de Frontex a los Estados miembros o los países asociados a Schengen en la lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza no es suficientemente eficaz. Constatamos que Frontex no ha cumplido plenamente su mandato de 2016, y señalamos varios riesgos relacionados con el mandato asignado a la Agencia en 2019.

Presentamos nuestras conclusiones y recomendaciones sobre la lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza para cada una de las actividades principales de Frontex: intercambio de información, análisis de riesgos, evaluación de la vulnerabilidad y respuesta operativa.

Constatamos que aunque existe un marco funcional de intercambio de información para apoyar la lucha contra la inmigración ilegal, no funcionaba suficientemente bien como para proporcionar un conocimiento preciso, completo y actualizado de la situación de la frontera exterior de la UE (véanse los apartados 25 a 29 y el recuadro 2). Todavía no se ha creado un marco adecuado de intercambio de información (apartados 63 a 65).

Frontex presenta información sobre migración puntual y pertinente sobre la situación en las fronteras exteriores y sobre acontecimientos específicos (apartado 31). Sin embargo, la falta de información (apartados 26 y 32), las normas técnicas sobre equipos de control fronterizo (apartado 27) y un catálogo común para informar de la delincuencia transfronteriza, la información en tiempo casi real sobre la situación en la frontera aérea de la UE y los retrasos en la actualización del CIRAM (apartados 64 y 67) afectan negativamente a la construcción de un mapa de situación completo en las fronteras exteriores de la UE.

Desde el punto de vista de la delincuencia transfronteriza, existe también una desconexión entre el mandato establecido en los reglamentos de Frontex y el entorno regulador en el que opera la Agencia: no todas las autoridades competentes (por ejemplo, aduanas) se han incluido en el Reglamento EUROSUR, por lo que no se informa de todos los acontecimientos pertinentes (apartado 64).

El Reglamento (UE) 2018/841 introdujo requisitos de notificación adicionales de EUROSUR significativos para los Estados miembros, y se espera que el proceso de transmisión de datos entre los sistemas nacionales y la base de datos de EUROSUR necesitará automatizarse para que los Estados miembros cumplan los requisitos (apartados 82 y 83). Sin embargo, según los Estados miembros, la participación directa de Frontex en los intentos de automatizar el proceso en mayor medida todavía no es evidente (apartado 84).

1. Para mejorar el marco actual de EUROSUR, Frontex debería:
   
   
   1. Evaluar periódicamente la calidad de los datos utilizados para elaborar el mapa de situación europeo;
   2. supervisar y apoyar a los Estados miembros en la correcta aplicación de EUROSUR estableciendo de común acuerdo procedimientos para subsanar las deficiencias detectadas;
   3. guiar a los Estados miembros en la elaboración de un catálogo común para la notificación de incidentes delictivos transfronterizos;
   4. apoyar a los Estados miembros automatizando la traducción y el proceso de transferencia entre los sistemas nacionales y la base de datos de EUROSUR.
2. Para garantizar la interoperabilidad de los equipos comunes y facilitar la adquisición por los Estados miembros de capacidades de control compatibles, Frontex debería establecer normas técnicas para los equipos, con la aprobación de la Comisión y los Estados miembros representados en el Consejo de Administración de Frontex.
3. Para poder disponer de un mapa de situación europeo completo, la Comisión debería estudiar nuevas formas de lograr una cooperación eficaz entre Frontex y otros organismos competentes a los que no se aplique directamente el Reglamento (UE) 2019/1896.

Plazo: Mediados de 2022.

Frontex tuvo dificultades para utilizar la información de EUROSUR y existen limitaciones legales al uso de los datos situados en los sistemas paneuropeos alojados en eu-LISA a efectos de realizar análisis de riesgos (apartados 30 y 37). Pese a estar obligada por la legislación, Frontex no puede aplicar el modelo común integrado de análisis de riesgos porque no puede evaluar la vulnerabilidad de secciones fronterizas específicas cuando los Estados miembros no proporcionan la información necesaria (apartado 38).

El impacto del análisis de riesgos de Frontex en materia de migración se ve debilitado por la falta de una red de distribución ampliamente accesible para sus productos. Por tanto, esto significa que los guardias de fronteras no tienen acceso fácil a los productos de Frontex, a pesar de que dichos productos podrían ser muy útiles para el desempeño de sus funciones (apartado 39) Además, Frontex no dispone de la información que necesita para llevar a cabo análisis de riesgo sobre la delincuencia transfronteriza (apartado 65), excepto en categorías específicas relativas a la inmigración ilegal. Por otra parte, el modelo integrado común de análisis de riesgos no se ha actualizado para reflejar esta dimensión de los riesgos en las fronteras (apartado 67). En consecuencia, Frontex no puede proporcionar análisis de todos los aspectos pertinentes de la delincuencia transfronteriza, aunque ello permitiría a los Estados miembros y países asociados al espacio Schengen adoptar medidas apropiadas para responder a los riesgos identificados o mitigarlos (apartados 68 y 69).

1. Frontex debería:
   
   
   1. informar sobre la observancia por los Estados miembros del cumplimiento del marco EUROSUR para facilitar la información necesaria para el análisis de riesgos basado en el CIRAM.
   2. actualizar el CIRAM para incorporar en él la delincuencia transfronteriza;
   3. facilitar una mayor disponibilidad de los productos de análisis de riesgos entre los guardias de fronteras en Europa.
2. Frontex y la Comisión deberían adoptar medidas para garantizar la elaboración de informes estadísticos personalizados para la realización de análisis de riesgos y la evaluación de la vulnerabilidad de Frontex, derivados de los sistemas que gestiona eu-LISA y de otras fuentes (por ejemplo, otras autoridades y agencias de la UE con responsabilidades de control fronterizo).

Plazo: Final de 2022.

En 2016 se asignó a Frontex la tarea de llevar a cabo evaluaciones de la vulnerabilidad de los Estados miembros para valorar su capacidad y su disposición a afrontar amenazas y retos presentes y futuros en las fronteras exteriores (apartados 40 y 41). Aunque los Estados miembros deberían facilitar la información solicitada por Frontex, siguen existiendo problemas derivados del carácter incompleto y la mala calidad de los datos que dificultan el proceso de recogida de datos (apartado 42). De acuerdo con las disposiciones del Reglamento de 2016, la evaluación de vulnerabilidad de Frontex se limita actualmente al ámbito nacional y no se aplica a escala europea o interestatal, aunque ello ayudaría a detectar coincidencias o a evaluar la cooperación entre las agencias de la UE (apartado 43).

La unidad de evaluación de la vulnerabilidad de Frontex no comenzó a evaluar las vulnerabilidades relativas a la delincuencia transfronteriza hasta 2019, y su capacidad de emprender dichas evaluaciones aún se está desarrollando (apartados 70 y 71).

1. Frontex debería determinar y subsanar, en colaboración con los Estados miembros, los problemas actuales de recogida de datos que están afectando a la evaluación de la vulnerabilidad, mediante la definición de los problemas que afectan al suministro de información por parte de los Estados miembros y el establecimiento de una hoja de ruta para rectificar la situación.
2. Frontex debería desarrollar su metodología y sus capacidades de evaluación de la vulnerabilidad para:
   
   
   1. evaluar de manera eficaz las vulnerabilidades relacionadas con la delincuencia transfronteriza;
   2. detectar y, en su caso, evaluar las posibles vulnerabilidades comunes que afecten a varios países en regiones específicas;
   3. supervisar los casos en que las medidas destinadas a subsanar las vulnerabilidades detectadas en un país concreto puedan tener repercusiones en los países vecinos.

   Plazo: final de 2022.

3. La Comisión debería estudiar las posibles ventajas de ampliar el alcance de la evaluación de la vulnerabilidad de Frontex a escala regional y de la UE.

Plazo: cuando se revise el marco regulador.

Frontex ha llevado a cabo tres intervenciones fronterizas rápidas para ayudar a Estados miembros que se han visto sometidos a una presión migratoria urgente y excepcional en sus fronteras exteriores. Desde 2007, Frontex ha organizado ejercicios anuales para proporcionar formación a todas las partes que pudieran estar implicadas. En 2019 no re realizó ningún ejercicio de este tipo (apartados 47 y 48 y recuadro 4).

Pese a la importancia, tanto desde el punto de vista humano como de inteligencia, de la recepción de migrantes en el curso de las operaciones conjuntas de lucha contra la inmigración ilegal, Frontex no ha otorgado suficiente importancia al papel de mediador cultural (apartados 52 y 53).

Frontex es una Agencia que suscita el interés del público. Sin embargo, aunque sus informes son extensos, a menudo no ofrecen a los lectores datos sobre su rendimiento efectivo o el impacto real de sus actividades. Por ejemplo, los informes de evaluación de las operaciones conjuntas no distinguen entre los resultados de Frontex y los de las actividades nacionales, no proporcionan una imagen clara de la eficacia o las insuficiencias de la contribución real de los Estados miembros a las operaciones conjuntas, ni tampoco facilitan información sobre el coste real de las operaciones conjuntas (apartados 55 a 60). Los responsables legislativos necesitan información sólida para tomar decisiones con conocimiento de causa (apartado 51).

Frontex debería:

1. llevar a cabo ejercicios anuales de intervención rápida, en especial en los países que pudieran albergar este tipo de intervención, con el fin de que todas las partes implicadas estén bien preparadas;
2. definir el marco de competencias del mediador cultural y tomar medidas para que los Estados miembros adopten el mismo planteamiento;
3. elaborar una metodología para evaluar los resultados de sus actividades operativas, en particular de sus operaciones conjuntas;
4. publicar los costes finales de sus operaciones cuando estén disponibles.

Plazo: Final de 2022.

Frontex no ha tomado las medidas necesarias para adaptar su organización a fin de cumplir el mandato que recibió en 2016. Hemos detectado deficiencias en la planificación de los recursos humanos y en las unidades de evaluación de la vulnerabilidad (apartados 74 a 76), que carecen de las competencias necesarias.

Tras la adopción del Reglamento (UE) 2019/1896 y el cambio fundamental de la actividad de Frontex, que pasó de desempeñar un papel de apoyo a las políticas y la coordinación a ejercer una función operativa con la creación del cuerpo permanente, detectamos problemas de comunicación entre las unidades que han sido objeto de esta auditoría. Frontex opera en una cultura de compartimentación (apartado 77), lo que contradice las interdependencias inherentes a las actividades abarcadas por la presente auditoría.

Para cumplir su nuevo mandato, Frontex dispondrá de 10 000 nuevos miembros de personal operativo de aquí a 2027 (cuerpo permanente) y recibirá un presupuesto medio de 900 millones de euros al año. Estas cifras representan un aumento muy considerable con respecto a la situación actual. Se elaboraron sin unos criterios establecidos para determinar las necesidades de Frontex de un mandato que no está definido claramente, sin acceso a información sobre el coste real y el impacto de las operaciones de Frontex (apartados 57 a 60) y sin una evaluación de su impacto en los Estados miembros (apartado 79).

Alegando una necesidad urgente, el nuevo Reglamento se aprobó sin una evaluación de impacto ni una valoración de si Frontex había cumplido su mandato anterior (apartado 80). Además, los Estados miembros prevén problemas presupuestarios y organizativos derivados de la repercusión del cuerpo permanente en sus efectivos (apartado 79). Por otra parte, no está claro que el cuerpo permanente pueda funcionar de la manera prevista (apartado 81).

Frontex debería:

1. realizar un análisis formal para determinar sus necesidades de personal, especialmente en los ámbitos del análisis de riesgos y la evaluación de la vulnerabilidad;
2. mejorar sus procedimientos de comunicación interna para velar por que se comparta la información según el principio de la «necesidad de conocer».

Plazo: Final de 2021.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del jueves, 29 de abril de 2021.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas: información adicional sobre los mandatos de 2016 y 2019

Anexo II – Respuestas de los Estados miembros al cuestionario del Tribunal

Anexo III – Aplicación de EUROSUR por los treinta Estados miembros y países asociados a Schengen

En la siguiente ilustración se resumen las funciones que se establecieron en el Reglamento y se proporciona la información más reciente disponible sobre su aplicación por los distintos Estados miembros y los países asociados a Schengen.

Nota: Hay un Estado miembro que no participó en la adopción del Reglamento sobre EUROSUR y no queda vinculado por este ni está sujeto a su aplicación.

Otros tres países se consideran «no disponible» («n. d.») para muchas funciones porque su situación fronteriza no las necesita. Otros dos países tienen entradas «no disponible» relacionadas con la definición de las zonas fronterizas y las actividades de vigilancia correspondientes porque en el momento del informe se había asignado a sus zonas fronterizas un nivel de impacto bajo, y en tales casos no estaban obligados a describir la reacción correspondiente.

Fuente: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2018) 410.

• El centro nacional de coordinación está operativo

Cada uno de los Estados miembros debe designar, gestionar y mantener un centro nacional de coordinación que se encargue de la coordinación y el intercambio de información entre todas las autoridades nacionales que tengan responsabilidades de vigilancia de las fronteras exteriores, así como con los demás centros nacionales de coordinación y la Agencia.

• El centro nacional de coordinación coopera con todas las autoridades encargadas de la vigilancia de las fronteras

El centro nacional de coordinación garantiza el oportuno intercambio de información y la cooperación entre todas las autoridades nacionales con responsabilidades en materia de vigilancia de las fronteras exteriores, así como con otros centros nacionales de coordinación y con la Agencia;

• El centro nacional de coordinación cumple las funciones enumeradas en el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1052/2013

El centro nacional de coordinación:

• garantiza el oportuno intercambio de información con las autoridades de búsqueda y salvamento, las autoridades policiales y las autoridades de asilo e inmigración a escala nacional;
• establece y mantiene el mapa de situación nacional;
• apoya la planificación y ejecución de las actividades nacionales de vigilancia de las fronteras;
• coordina el sistema nacional de vigilancia de fronteras, de conformidad con la legislación nacional;
• contribuye a medir regularmente los efectos de las actividades nacionales de vigilancia de las fronteras;
• coordina las acciones operativas con otros Estados miembros.

• El centro nacional de coordinación funciona de forma ininterrumpida

El centro nacional de coordinación funciona las veinticuatro horas del día y los siete días de la semana.

• El centro nacional de coordinación mantiene el mapa de situación nacional

El centro nacional de coordinación establece y mantiene un mapa de situación nacional que ofrece a todas las autoridades con responsabilidades de control y vigilancia de las fronteras exteriores a nivel nacional información efectiva, precisa y oportuna. El mapa de situación nacional incluye información recogida a partir del sistema nacional de vigilancia de fronteras, así como de sensores fijos y móviles gestionados en el ámbito nacional, misiones de patrulla y otros sistemas y autoridades nacionales pertinentes, que pueden ser funcionarios de enlace, centros operativos y puntos de contacto. También incluye información facilitada por Frontex, los centros nacionales de coordinación en otros Estados miembros, y los sistemas de notificación de buques. El mapa de situación nacional cuenta con tres niveles: el nivel relativo a los hechos, el nivel operativo y el nivel analítico.

• Se ha establecido el nivel relativo a los hechos del mapa de situación nacional

El nivel relativo a los hechos del mapa de situación nacional se construye a partir de incidentes relativos a los siguientes aspectos:

• los cruces no autorizados de las fronteras, con información acerca de incidentes que entrañen un riesgo para las vidas de los migrantes;
• la delincuencia transfronteriza;
• las situaciones de crisis;
• otros hechos, como vehículos, buques y otras embarcaciones y personas no identificados y sospechosos presentes en las fronteras exteriores, así como cualquier otro suceso que pueda tener un impacto significativo sobre el control de las fronteras exteriores.

• Se ha establecido el nivel operativo del mapa de situación nacional

El nivel operativo del mapa de situación nacional se construye a partir de información sobre los siguientes aspectos:

• Activos propios de los Estados miembros, que pueden incluir los activos militares que asisten a una misión policial, y zonas operativas, con información sobre la posición, el estado y el tipo de los activos propios y sobre las autoridades implicadas. Cabe señalar que el centro nacional de coordinación puede decidir, a petición de la autoridad nacional responsable de los activos, restringir el acceso a esta información en función de la necesidad de conocerla.
• las condiciones del terreno y meteorológicas en las fronteras exteriores.

• Se ha establecido el nivel analítico del mapa de situación nacional

El nivel analítico del mapa de situación nacional se construye a partir de los siguientes elementos:

• información sobre acontecimientos e indicadores clave;
• informes analíticos, tendencias en las evaluaciones de riesgos, controles regionales y notas de información;
• información analizada pertinente, en particular, para la atribución de los niveles de impacto a las zonas de la frontera exterior;
• imágenes de referencia, mapas de contexto, validación de la información analizada y análisis de cambios (imágenes de observación de la Tierra), así como datos sobre detección de cambios, datos georreferenciados y mapas de permeabilidad de las fronteras exteriores.

• El mapa de situación de las zonas fronterizas se comparte con los Estados miembros vecinos

Los centros nacionales de coordinación de los Estados miembros vecinos compartirán entre sí, directamente y en tiempo cuasirreal, el mapa de situación de las zonas vecinas de la frontera exterior en relación con:

• incidentes y otros hechos importantes contenidos en el nivel relativo a los hechos;
• informes tácticos de análisis de riesgos recogidos en el nivel analítico.

• Se respeta la protección de datos

Cuando el mapa de situación nacional se utilice para el tratamiento de datos personales, dichos datos se tratarán de conformidad con las disposiciones pertinentes sobre protección de datos.

• Se han definido las zonas fronterizas

Cada Estado miembro divide sus fronteras exteriores terrestres y marítimas en zonas fronterizas que notifica a la División. La Agencia y el Estado miembro evalúan conjuntamente la atribución de los niveles de impacto.

• Las actividades de vigilancia corresponden a los niveles de impacto atribuidos

Los Estados miembros se cercioran de que las actividades de vigilancia realizadas en las zonas de la frontera exterior corresponden a los niveles de impacto atribuidos de la siguiente manera:

• cuando se atribuya un nivel de impacto bajo a una zona de la frontera exterior, las autoridades nacionales responsables organizan una vigilancia regular sobre la base de análisis de riesgos y garantizan que se mantenga en la zona fronteriza suficiente personal y recursos preparados para el rastreo, la identificación y la interceptación;
• cuando se atribuya un nivel de impacto medio a una zona de la frontera exterior, además de las medidas arriba indicadas, las autoridades nacionales responsables se aseguran de que se tomen medidas adecuadas de vigilancia en dicha zona, e informan al centro nacional de coordinación de que se han tomado tales medidas;
• cuando se atribuya un nivel de impacto alto a una zona de la frontera exterior, además de las medidas tomadas para los casos de impacto medio, los Estados miembros, a través del centro nacional de coordinación, se aseguran de que se facilite a las autoridades nacionales encargadas de esa zona de la frontera el apoyo necesario y se tomen medidas de vigilancia reforzada. El Estado miembro de que se trate puede solicitar el apoyo de la Agencia, con arreglo a las condiciones, para iniciar operaciones conjuntas o intervenciones rápidas.

El centro nacional de coordinación informará regularmente a la Agencia de las medidas adoptadas en las zonas fronterizas nacionales a las que se haya atribuido un nivel de impacto alto.

Cuando se haya atribuido un nivel de impacto medio o alto a una de sus secciones fronterizas exteriores que sea adyacente a la sección fronteriza de otro Estado miembro, el centro nacional de coordinación se pondrá en contacto con el centro nacional de coordinación del Estado miembro vecino y tratará de coordinar las medidas transfronterizas necesarias.

Anexo IV – Actividades en el marco de las operaciones marítimas

Frontex ha organizado operaciones marítimas conjuntas desde 2006. Aunque los nombres de estas operaciones han cambiado a lo largo de los años, Frontex ha tenido una presencia continua en estas zonas geográficas.

La ilustración siguiente describe el momento en que tales operaciones estuvieron activas y su localización.

Hera (Atlántico del Nordeste)

Iniciada en 2006, Hera representó la respuesta a un enorme aumento de la inmigración irregular procedente de África Occidental hacia las Islas Canarias de España en el océano Atlántico, tras el cierre de la ruta del estrecho de Gibraltar debido a la instalación por España del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) y a una contundente respuesta de las autoridades marroquíes a los intentos de salida de posibles migrantes.

Indalo (Mediterráneo occidental)

Iniciada en noviembre de 2007, Indalo fue la primera operación conjunta en la costa mediterránea de España. En el marco de esta operación, Frontex desplegó patrullas para detectar la migración irregular procedente de la ruta migratoria que se había vuelto a abrir desde la costa norteafricana (Marruecos y Argelia).

Minerva (puertos marítimos del Mediterráneo occidental)

Iniciada en agosto de 2007 con el objetivo de controlar exhaustivamente la costa meridional de la España peninsular, Minerva pretendía reforzar los controles fronterizos en los puertos marítimos de Algeciras y Almería y los controles de identidad en el puerto marítimo de Ceuta, y asegurar el control de las aguas costeras españolas que registran el mayor número de llegadas de migrantes procedentes de Argelia y Marruecos.

Minerva dio lugar a un refuerzo de la Operación Paso del Estrecho, que ha sido una operación de verano dirigida por las autoridades españolas desde 1987 (del 15 de junio al 15 de septiembre). Su objetivo es organizar el desplazamiento transfronterizo de los trabajadores migrantes y sus familias procedentes de distintas partes de Europa (principalmente Francia, Bélgica y Alemania) que regresan a África del Norte para pasar sus vacaciones anuales.

Tritón (Mediterráneo central)

El 1 de noviembre de 2014 Frontex inició la operación Tritón para patrullar el Mediterráneo y ayudar a Italia a hacer frente a la afluencia de migrantes en sus costas. Tritón abarcaba las zonas en que tenían lugar tanto la operación Hermes (el sur de Sicilia y la zona de las islas de Lampedusa y Pantelleria) como la operación Eneas (en las costas de Calabria y Apulia). Las operaciones Hermes y Eneas finalizaron el 31 de octubre de 2014.

Además, la operación Mare Nostrum, una operación naval y aérea de un año de duración que había iniciado el Gobierno italiano el 18 de octubre de 2013 para hacer frente al aumento de la inmigración a Europa durante el segundo semestre de 2013 y a los ahogamientos de migrantes frente a las costas de Lampedusa, fue suspendida por las autoridades italianas. En lugar de centrarse en la búsqueda y el rescate, como hacía la operación Mare Nostrum, la operación Tritón se centró en la protección de las fronteras.

Themis (Mediterráneo central)

Iniciada en febrero de 2018, la operación Themis sustituyó a Tritón. A petición de las autoridades italianas, se ajustó su zona de operaciones con respecto a la zona en que tuvo lugar la operación conjunta Tritón en 2017 reduciendo la zona de operaciones del Mediterráneo central y ampliando la del mar Adriático. En el marco de la operación Themis, Frontex sigue estando presente en los puntos críticos italianos, donde los agentes desplegados por la Agencia ayudan a las autoridades italianas a registrar a los migrantes, tomar sus impresiones dactilares y confirmar sus nacionalidades.

Poseidón (Mediterráneo oriental)

Poseidón comenzó en 2006, cuando Grecia solicitó ayuda a Frontex para la vigilancia de sus fronteras marítimas y terrestres con Turquía.

La operación conjunta se divide en dos secciones: la operación Poseidón marítima, que supervisa las fronteras marítimas de la UE con Turquía en los mares Mediterráneo y Egeo, y la operación Poseidón terrestre, que supervisa la frontera terrestre del sureste de la UE con Turquía en el río Evros.

Siglas y acrónimos

CIRAM: Modelo integrado común de análisis de riesgos

eu-LISA: Agencia de la Unión Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia

Europol: Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial

EUROSUR: Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras

FOSS: «Frontex One-Stop Shop» (portal web de intercambio de información de Frontex)

FRAN: Red de análisis de riesgos de Frontex

JORA: «Joint Operations Reporting Application» (aplicación de información sobre operaciones conjuntas)

MIC-RAN: Comunidad de inteligencia marítima y red de análisis de riesgos

Glosario

Centro nacional de coordinación (CNC): Órgano que coordina las actividades entre las autoridades de vigilancia de fronteras de los Estados miembros y sirve de centro para que intercambien información entre sí y con Frontex.

Comunidad de inteligencia marítima y red de análisis de riesgos (MIC-RAN): Red que tiene por objeto desarrollar las capacidades en materia de análisis de riesgos marítimos de los Estados miembros y favorecer la cooperación entre los guardacostas de la UE en la lucha contra la delincuencia transfronteriza.

Conocimiento de la situación: Conocimiento de la situación de la actividad transfronteriza ilegal en las fronteras exteriores, basado en la vigilancia, la detección y el rastreo continuos.

Control de fronteras: Inspecciones y labores de vigilancia que se realizan en una frontera sobre las personas que la cruzan o pretenden cruzarla.

Delincuencia transfronteriza: Actividad delictiva con una dimensión transfronteriza en su planificación, ejecución o repercusiones.

Experto de alto nivel en análisis documental: Agente que lleva a cabo exámenes exhaustivos de una amplia gama de documentos relacionados con los viajes.

Fronteras exteriores: Frontera, incluidos los aeropuertos y los puertos marítimos, lacustres o fluviales, entre un Estado miembro de la UE y un tercer país.

Fronteras interiores: Frontera entre los Estados miembros de la UE, incluidos los aeropuertos y los puertos marítimos, fluviales y lacustres utilizados para viajar y comerciar en el interior de la UE.

Gestión integrada de las fronteras: Coordinación y cooperación entre las autoridades y agencias de la UE y de los Estados miembros que participan en la seguridad y la facilitación del comercio en las fronteras exteriores de la UE.

Intervención fronteriza rápida: Intervención iniciada y coordinada por Frontex para ayudar a un Estado miembro que se encuentra sometido a una presión urgente y excepcional en su frontera exterior.

Modelo integrado común de análisis de riesgos (CIRAM): Metodología de análisis de riesgos empleada por Frontex y los Estados miembros para facilitar el intercambio de información y la cooperación en materia de seguridad fronteriza, con el fin de contribuir a una mayor coherencia en la gestión de las fronteras exteriores.

Paso fronterizo: Lugar en el que se puede cruzar legalmente una frontera.

Red de análisis de riesgos de Frontex (FRAN): Red que conecta a Frontex con los expertos en análisis de riesgos y en inteligencia de los Estados miembros.

Vigilancia de fronteras: Supervisión de una frontera para evitar el cruce ilegal de personas.

Respuestas de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex)

La Agencia es consciente de estas carencias, que se han identificado en el «INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la evaluación del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR)», elaborado por la Comisión en 2018 en colaboración con Frontex y los Estados miembros/países asociados a Schengen (EM/PAS). Tales conclusiones se tuvieron posteriormente en cuenta en el Reglamento (UE) n.o 2019/1896, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 24, apartado 3, por el que «la Comisión adoptará un acto de ejecución por el que se establezcan los detalles de los niveles de información de los mapas de situación y las normas para el establecimiento de mapas de situación específicos. El acto de ejecución especificará el tipo de información que debe facilitarse, las entidades responsables de la recogida, el tratamiento, el archivo y la transmisión de información específica, los plazos máximos de notificación, las normas sobre protección y seguridad de los datos, y los mecanismos de control de calidad conexos». El acto no se ha publicado aún y, por tanto, no se ha iniciado el trabajo de ejecución.

De conformidad con el Reglamento (UE) n.o 2019/1896 sobre Frontex, el objetivo del desarrollo de normas técnicas para equipamiento es garantizar la interoperabilidad y la compatibilidad de los medios técnicos utilizados en las actividades operativas de la UE.

Sobre la base de una metodología definida por Frontex en colaboración con los Estados miembros y la Comisión, la Agencia llevará a cabo un proceso global de normalización que incluirá, entre otros aspectos, el desarrollo de normas técnicas relativas al equipamiento utilizado en las operaciones de Frontex, y el desarrollo de normas técnicas para el intercambio de información.

La carencia ya se identificó durante una evaluación efectuada por la Comisión Europea en 2018 y se aborda en el acto de ejecución sobre los mapas de situación de EUROSUR. Los informes de la red de análisis de riesgos de Frontex se incluirán en el marco integrado de EUROSUR para el intercambio de información y la cooperación operativa.

Frontex también ha empezado a facilitar información en tiempo real sobre eventos en las zonas prefronterizas de las fronteras exteriores de la UE, más allá de las zonas de operaciones conjuntas coordinadas por Frontex. Cabe señalar, asimismo, que gracias a la información facilitada por las aeronaves de vigilancia de Frontex a las autoridades de búsqueda y salvamento (incluidas las de terceros países), la Agencia contribuyó en 2020 a salvar las vidas de casi 10 000 migrantes, solo en la región del Mediterráneo central.

Las razones de que la Agencia no aplicara el modelo común de análisis de riesgos integrado (CIRAM, por sus siglas en inglés) van más allá de la falta de intercambio de información sobre la evaluación de la vulnerabilidad (EV) de determinadas zonas fronterizas dentro de Frontex. Por otra parte, el alcance del análisis de riesgos es mucho más amplio (abarca todos los elementos de la gestión europea integrada de las fronteras) que el alcance de la EV, limitado a las actividades de control de fronteras y algunos otros aspectos. La EV representa actualmente un mecanismo de control de calidad y no cubre todo el espectro de vulnerabilidades que se describe en el modelo CIRAM 2.0.

Esta información solo se encuentra parcialmente a disposición de Frontex, debido a las restricciones impuestas por decisión de los Estados miembros. La Agencia tiene solo opciones limitadas para aplicar la metodología CIRAM íntegra a sus productos de análisis de riesgos.

Aunque las actividades de evaluación de la vulnerabilidad (EV) se centran en la evaluación de los recursos nacionales de los Estados miembros/países asociados a Schengen (EM/PAS) y el grado de preparación general, desde el principio se han puesto en marcha varias iniciativas para ir más allá de una mera evaluación de las capacidades nacionales.

Entre ellas figuran las siguientes:

• Evaluaciones de vulnerabilidad rápidas y conjuntas, en caso de retos emergentes en las fronteras exteriores de la UE que afecten a múltiples EM/PAS.
• Ejercicios de simulación regionales para evaluar la preparación de los EM/PAS vecinos frente a un posible escenario de crisis futura en sus fronteras exteriores.
• Informe bianual sobre las actividades de EV que se presenta al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión [de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 32, apartado 11, del Reglamento sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas (GEFC) 2.0] con un análisis de los retos y deficiencias comunes a los que se enfrentan las autoridades de control de fronteras en el conjunto de la UE, más allá de la evaluación de las capacidades nacionales.
• Productos del conocimiento para apoyar las actividades de planificación de las partes interesadas de la GEFC. Tales productos permiten canalizar los resultados de las EV a diversos procesos de planificación de la Agencia (en sintonía con los requisitos establecidos en el Reglamento GEFC 2.0 (como los artículos 9, 54 y 64).

En las fronteras terrestres, además de las actividades operativas en los pasos fronterizos indicadas en las observaciones, Frontex coordina la ejecución de actividades operativas en las zonas fronterizas entre los pasos fronterizos, las denominadas «fronteras verdes». Estas actividades operativas consisten principalmente en proporcionar apoyo a las capacidades de vigilancia fronteriza de los Estados miembros de acogida. Se trata de actividades operativas significativas por su tamaño y resultados.

Además, Frontex lleva a cabo actividades operativas con competencias ejecutivas en los terceros países en los que se ha celebrado el acuerdo de estatuto de la UE. Tal es el caso de Albania y Montenegro.

La Agencia reconoce el valor de la experiencia acumulada a partir de las actividades operativas en las fronteras exteriores, incluidas las intervenciones fronterizas rápidas reales y los ejercicios periódicos.

En 2019 no se llevó a cabo ningún ejercicio de intervención rápida, dado que el legislador estaba negociando el nuevo mandato con vistas a su adopción.

El Reglamento de 2019 introdujo cambios significativos y la evolución de las capacidades y la capacidad de respuesta de la GEFC, en particular mediante el establecimiento del cuerpo permanente. Estos cambios definen necesidades completamente nuevas en relación con los ejercicios de intervención rápida.

Dos intervenciones fronterizas rápidas iniciadas en 2020 durante el arranque de la pandemia de COVID-19 han concluido con éxito.

El Reglamento de 2019 prevé que los Estados miembros adopten un plan de contingencia para la gestión de sus fronteras y el retorno. De conformidad con las estrategias nacionales de gestión integrada de las fronteras, los planes de contingencia describirán todas las medidas y los recursos necesarios para el posible refuerzo de las capacidades, incluida la logística y el apoyo tanto a escala nacional como de la Agencia.

La parte de los planes de contingencia que requiere el apoyo adicional de la Guardia Europea de Fronteras y Costas la prepararán conjuntamente el Estado miembro en cuestión y la Agencia, en estrecha coordinación con los Estados miembros vecinos.

Esto debería responder a la observación sobre la falta de procedimientos para solicitar una intervención rápida.

La actividad piloto en 2018 y 2019 se preparó con el fin de poner a prueba el modo en que el concepto de «miembros de los equipos en comisión de servicio» podría seguir desarrollándose en términos de despliegues durante periodos superiores a tres meses. Esto se hizo más evidente una vez que las negociaciones del Reglamento de 2019 estaban llegando a su fin y el concepto de «cuerpo permanente» se hizo realidad, en especial en su categoría 2 de comisiones de servicio a largo plazo.

Frontex reconoce la distinción entre las tareas relacionadas con la interpretación y las relacionadas con la mediación cultural.

Esta última se percibe como una tarea general que forma parte de las responsabilidades de todos los perfiles del cuerpo permanente. Los funcionarios aprenden a respetar la dignidad y el origen cultural de los nacionales de terceros países en las sesiones de formación y en las comunicaciones operativas, que a menudo incluyen aportaciones de organizaciones humanitarias como la OIM. En particular, los que prestan apoyo a la gestión de la migración, como los expertos en entrevistas, participan en los tutoriales proporcionados por los asesores en materia de entrevistas que también cubren el ámbito de la mediación cultural.

El perfil del mediador cultural no se estableció por separado porque el planteamiento de Frontex consiste en combinar y crear un perfil plurifuncional, en lugar de asignar una sola función a una sola persona. Además, los recursos humanos con competencias exclusivas en mediación cultural no son necesariamente accesibles desde las fuerzas policiales de los Estados miembros, que hasta 2020 eran los principales proveedores de las actividades operativas.

La mediación cultural también es muy importante en el ámbito del retorno, en particular en el caso de la cooperación y el asesoramiento de terceros países [el asesoramiento incluye hablar con el (posible) retornado sobre las posibilidades de retorno voluntario, los procedimientos de retorno, las obligaciones y las posibilidades de apoyo a la reintegración]. En la formación para la actividad pertinente de los especialistas en retorno se presta especial atención a estas capacidades y actitudes relacionadas con las diferencias culturales.

En 2021, la División de Conocimiento y Supervisión de la Situación está llevando a cabo una revisión de la cartera y probando parámetros para medir el impacto y la satisfacción en relación con los productos entregados.

Los informes de evaluación proporcionan una evaluación del impacto de la actividad que consta no solo de los recursos adicionales que se ofrecen como resultado de la operación conjunta, sino también como resultado de los mayores esfuerzos a escala nacional, debido asimismo a la operación conjunta. Tales esfuerzos no sólo se realizan en términos de recursos adicionales disponibles, sino también como resultado de la función de coordinación que la Agencia aporta con su experiencia y sus conocimientos especializados a los Estados miembros. Estos elementos son difíciles de medir.

Frontex está obligada a elaborar informes de evaluación dentro de los 60 días siguientes a la conclusión de las operaciones conjuntas. Los Estados miembros también están obligados a presentar sus declaraciones de gastos en el plazo de 75 días. En consecuencia, es posible que Frontex no tenga la información disponible en el momento de la redacción del informe para facilitar las cifras reales.

Los costes asumidos en cada operación conjunta, desglosados por categoría, se indican en los respectivos informes finales de evaluación con distribución limitada. Los datos se basan en la supervisión actualizada de los despliegues ejecutados y los pagos tramitados en el momento de generación de los Informes. No obstante, el coste real final de las operaciones conjuntas solo se encuentra disponible en el año N+2, cuando se realizan todos los pagos en virtud de los acuerdos de subvención. Además, los administradores disponen de datos financieros actualizados diariamente a través del sistema informático para facilitar la toma de decisiones.

Aparte de la descripción del Tribunal, la carencia adicional se debe a la limitada información relacionada con la delincuencia transfronteriza que proporcionan todos los servicios a escala nacional dedicados a la prevención, la detección y la lucha contra la delincuencia transfronteriza. Esto se refiere también a las autoridades aduaneras.

Todas las autoridades nacionales responsables de la gestión integrada de las fronteras deben facilitar información para el análisis de riesgos y la evaluación de vulnerabilidades, lo que permitiría preparar y aplicar la respuesta operativa global para prevenir, detectar y combatir los delitos transfronterizos.

Además, Frontex está cooperando también con otras agencias de la UE y organizaciones internacionales en el ámbito de la lucha contra la delincuencia transfronteriza, y se esfuerza por reducir las lagunas de sensibilización y garantizar la sinergia con otras entidades con funciones en esta materia, en particular Europol e Interpol. La amplia participación en el ciclo de actuación de la UE/EMPACT respalda este proceso.

Con el fin de seguir apoyando el intercambio de información sobre delitos transfronterizos en el ámbito marítimo, Frontex también puso en marcha en 2020 los diálogos marítimos quincenales con todas las entidades de Frontex y los Estados miembros que participan en el control del ámbito marítimo, para intercambiar información sobre posibles buques de interés controlados en tiempo real en las fronteras de la UE. Con vistas a complementar el uso de diversos servicios y tras una evaluación conjunta, las aeronaves de vigilancia de Frontex o la vigilancia por satélite se activan directamente y la información se comunica a los Estados miembros competentes a través de la red de centros nacionales de coordinación.

Las operaciones conjuntas tienen un carácter polivalente y contribuyen a la prevención, detección y lucha contra la delincuencia transfronteriza. Las jornadas de acción conjunta (JAC) desarrolladas en el marco del ciclo de actuación de la UE/EMPACT responden a las expectativas de los Estados miembros de la UE y están estrechamente interrelacionadas con las operaciones conjuntas. Asimismo, algunos proyectos piloto específicos que ha puesto en marcha Frontex desarrollan la capacidad para avanzar en la lucha contra la delincuencia transfronteriza. La Agencia participa asimismo en las actividades operativas coordinadas por otras entidades, en especial Interpol y Europol, pero también en las acciones preparadas por las autoridades aduaneras en el marco del Grupo de Cooperación Aduanera (operaciones aduaneras conjuntas).

El marco de la EMPACT permite racionalizar los esfuerzos y la contribución de Frontex, de manera colectiva con otras entidades, en el marco de la plataforma a escala de la UE y con arreglo a los objetivos establecidos por la UE para la lucha contra los delitos internacionales graves.

En 2020, a pesar de la pandemia, Frontex coordinó tres jornadas de acción conjunta (JAC) en el marco del ciclo de actuación de la UE/EMPACT, y todas ellas se llevaron a cabo utilizando la plataforma de operaciones conjuntas de Frontex en curso, enriquecidas por elementos adicionales que potencian el impacto de la aplicación de la ley.

De hecho, es necesario seguir desarrollando la respuesta operativa a la delincuencia transfronteriza con el compromiso de diversas autoridades de los Estados miembros de la UE, las agencias de la UE y organizaciones internacionales, así como de terceros países. Las experiencias recabadas durante las JAC y las necesidades de los Estados miembros deben servir para preparar actividades operativas más específicas y adaptadas a cada caso en un futuro próximo.

En 2020 se ha puesto en marcha un programa de transformación con el objeto de mejorar los procesos divisionales, la eficacia de los resultados y la utilización más eficiente de los recursos.

En noviembre de 2019 se estableció una política formal de puesta en común de conocimientos, basada en el principio de la necesidad de conocer, y en febrero de 2020 se adoptó una política de puesta en común de datos.

Con referencia al Reglamento (UE) n.o 1052/2013, Frontex ofrece y promueve desde 2013 una interfaz de programación automatizada (API) denominada «Interfaz de integración de nodos de EUROSUR» (NII), que permite a los EM/PAS participantes en EUROSUR conectar sus sistemas nacionales y facilitar el intercambio automatizado de información.

El Reglamento (UE) n.o 2019/1896 exige un cambio de paradigma para EUROSUR, que en la actualidad se ha convertido en un marco integrado para el intercambio de información y la cooperación operativa (no un sistema), centrado en los datos e independiente del sistema. Esto, junto con las normas operativas y técnicas que desarrollará Frontex, fomentará un intercambio automatizado de información entre los EM/PAS y entre estos y Frontex.

Frontex no forma parte oficialmente del proceso de adaptación para el acto de ejecución sobre los mapas de situación de EUROSUR. El trabajo sobre estas normas solo podrá comenzar una vez que esté en vigor el acto de ejecución sobre los mapas de situación de EUROSUR.

El Reglamento (UE) n.o 2019/1896 exige un cambio de paradigma para EUROSUR, que en la actualidad se ha convertido en un marco integrado para el intercambio de información y de cooperación operativa (no un sistema), centrado en los datos e independiente del sistema. Esto, junto con las normas operativas y técnicas que desarrollará Frontex, fomentará un intercambio automatizado de información entre los EM/PAS y entre estos y Frontex. El trabajo sobre estas normas solo podrá comenzar una vez que esté en vigor el acto de ejecución sobre los mapas de situación de EUROSUR.

Frontex acepta esta recomendación.

Las disposiciones jurídicas se definen en el acto de ejecución sobre los mapas de situación de EUROSUR. Una vez en vigor, Frontex comenzará la ejecución.

Frontex acepta esta recomendación.

El CIRAM se encuentra en proceso de actualización y, en consecuencia, Frontex puede facilitar análisis de numerosos aspectos importantes de la delincuencia transfronteriza que permiten a los Estados miembros y los países asociados a Schengen adoptar medidas apropiadas para abordar o mitigar los riesgos identificados.

Frontex acepta esta recomendación.

Frontex acepta esta recomendación.

Frontex mantiene ya contactos con eu-LISA y la DG HOME para garantizar la provisión de tales datos.

Frontex acepta esta recomendación.

Frontex acepta esta recomendación.

Frontex acepta esta recomendación.

Frontex acepta esta recomendación.

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y Justicia. La auditoría fue dirigida por Leo Brincat, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Romuald Kayibanda, jefe de Gabinete, y Annette Farrugia, agregada de Gabinete; Sabine Hiernaux-Fritsch, gerente principal; Andrej Minarovic, jefe de tarea; y Emmanuel-Douglas Hellinakis y Florin-Alexandru Farcas, auditores.

Notas finales

¹ Veintidós Estados miembros de la UE (Bélgica, Chequia, Dinamarca, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, los Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia y Suecia), así como Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.

² Conclusiones de la Presidencia, reunión del Consejo Europeo en Laeken los días 14 y 15 de diciembre de 2001, apartado 42 (SN 300/1/01 REV 1).

³ Derivado de la expresión francesa «Frontières extérieures».

⁴ Reglamento (CE) n.º 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004 (DO L 349 de 25.11.2004, p. 1).

⁵ Reglamento (CE) n.^o 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras (DO L 199 de 31.07.2007, p. 30).

⁶ Reglamento (UE) n.^o 1168/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011 (DO L 304 de 22.11.2011, p. 1).

⁷ Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas (DO L 251 de 16.9.2016, p. 1).

⁸ Reglamento (EU) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas (DO L 295 de 14.11.2019, p. 1).

⁹ Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas.

¹⁰ COM(2018) 631: Propuesta de un nuevo Reglamento sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Informe Especial n.^o 24/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados».

¹³ Reglamento (UE) n.º 1052/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de, 22 de octubre de 2013 (DO L 295 de 6.11.2013, p. 11).

¹⁴ Informe Especial 20/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Sistemas de información de la UE en controles fronterizos: un instrumento sólido, pero son necesarios unos datos más puntuales y exhaustivos».

¹⁵ Documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2018) 410, p. 22, e Informe Especial n.^o 20/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Artículo 4 del Reglamento (UE) n.^o 1168/2011.

¹⁸ Artículo 11 del Reglamento (UE) 2016/1624.

¹⁹ En el Informe Especial 22/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo se examinó la cooperación entre las agencias, un componente importante de la gestión europea integrada de las fronteras.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Decisión del Consejo de administración 1/2020 de 4 de enero de 2020 sobre la adopción de los perfiles que deberán facilitarse al cuerpo permanente de la Guardia Europea de Fronteras y Costas.

²² Informe Especial 22/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo.

²³ Pueden consultarse en https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Artículo 26 del Reglamento (UE) 2016/1624 y artículo 47 del Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019.

²⁵ Europol, Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (EMCDDA), EU drug markets report 2019, p. 137.

²⁶ Artículo 82 del Reglamento (UE) 2019/1896.

²⁷ Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo 20/2019, apartado 22.

²⁸ Instalación, situada en un punto de la frontera exterior de la UE con una gran presión migratoria, que actúa como primer centro de acogida, en la que se identifica y registra a los recién llegados y se les toman las impresiones dactilares.

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