Eficiența energetică a clădirilor: este în continuare necesar să se pună un accent mai mare pe raportul cost-eficacitate

Sinteză

I

Confruntați cu provocarea reprezentată de atenuarea schimbărilor climatice, liderii UE s-au angajat să reducă consumul de energie preconizat al statelor membre ale UE cu 20 % până în 2020 și cu 32,5 % până în 2030. Îmbunătățirea eficienței energetice a clădirilor este un instrument esențial pentru atingerea acestor obiective. Clădirile consumă cea mai mare pondere de energie și au cel mai mare potențial de economisire a energiei.

II

Cea mai recentă evaluare a progreselor înregistrate de statele membre în direcția atingerii obiectivelor în materie de eficiență energetică arată că este puțin probabil ca obiectivul UE pentru 2020 să fie atins, deoarece consumul de energie din UE este din nou în creștere din 2014. Curtea urmărește să formuleze recomandări care ar trebui să ajute UE să își atingă obiectivul în materie de eficiență energetică stabilit pentru 2030 prin îmbunătățirea eficacității cheltuielilor sale aferente politicii de coeziune pentru perioada 2021‑2027.

III

Împreună, programele operaționale din cadrul politicii de coeziune au alocat un buget de aproximativ 14 miliarde de euro, egal cu 4 % din totalul fondurilor destinate politicii de coeziune aferente perioadei 2014‑2020 (357 de miliarde de euro), pentru îmbunătățirea eficienței energetice a clădirilor, din care 4,6 miliarde de euro pentru clădirile rezidențiale. La această sumă se adaugă 5,4 miliarde de euro, reprezentând cofinanțare națională, alocate de statele membre pentru îmbunătățiri la toate tipurile de clădiri, din care aproximativ 2 miliarde de euro pentru clădirile rezidențiale.

IV

Curtea a vizitat cinci state membre [Bulgaria, Cehia, Irlanda, Italia (Apulia), Lituania] care au alocat pentru eficiența energetică a clădirilor aproximativ 2,9 miliarde de euro din fondurile lor destinate politicii de coeziune. Curtea a evaluat dacă acest buget era utilizat în mod eficient din punctul de vedere al costurilor și dacă statele membre și Comisia puseseră în aplicare recomandările formulate în Raportul special nr. 21/2012 al Curții privind eficiența energetică a clădirilor publice.

V

Comisia a emis orientări detaliate pentru îmbunătățirea investițiilor în eficiența energetică a clădirilor, inclusiv raportul cost-eficacitate al acestor investiții, conform recomandărilor formulate de Curte în Raportul special nr. 21/2012. Curtea a identificat exemple de bune practici: utilizarea instrumentelor financiare combinate cu granturi și adaptarea nivelului ratei ajutorului pentru a spori efectul de pârghie al finanțării private și pentru a reduce riscul de apariție a efectului de balast.

VI

Statele membre au impus ca proiectele să fie bazate pe un audit energetic, să asigure atingerea anumitor niveluri de economii de energie și să îmbunătățească performanța energetică a clădirilor. În majoritatea cazurilor, acestea au alocat bugetul unor proiecte potrivit principiului „primul venit, primul servit”, fapt care nu le-a permis să evalueze costurile și beneficiile relative ale proiectelor respective. Acest lucru a însemnat că statele membre au acordat rareori prioritate proiectelor care generau economii de energie sau alte beneficii la costuri mai scăzute.

VII

Sistemul de monitorizare nu furnizează date privind energia economisită prin cheltuirea fondurilor acordate de UE pentru renovarea clădirilor rezidențiale. Aceasta înseamnă că Comisia nu este în măsură să evalueze contribuția bugetului UE la atingerea obiectivului de eficiență energetică al UE. Niciun indicator nu măsoară celelalte beneficii pe care le pot genera aceste investiții.

VIII

La fel ca în Raportul special nr. 21/2012, Curtea concluzionează că cheltuielile UE pentru eficiența energetică a clădirilor nu sunt ghidate de raportul cost-eficacitate. O mai bună gestionare, în special în domeniul selecției proiectelor, ar putea conduce la economii de energie mai mari per euro investit.

IX

Pe fondul unei ambiții sporite în ceea ce privește obiectivele UE în materie de eficiență energetică și al perspectivei de reducere a bugetelor, asigurarea eficacității cheltuielilor este mai importantă ca oricând. Pe această bază, Curtea formulează recomandări care ar trebui să ajute UE să își atingă obiectivul în materie de eficiență energetică stabilit pentru 2030 prin îmbunătățirea eficacității cheltuielilor sale aferente politicii de coeziune pentru perioada 2021‑2027. Aceste recomandări acoperă planificarea și orientarea investițiilor, selecția proiectelor care generează economii de energie mai mari și alte beneficii la costuri mai scăzute prin evaluarea costurilor și a beneficiilor relative, utilizarea de indicatori pentru a măsura economiile de energie și alte beneficii, precum și acordarea de recompense pentru măsurile care generează economii de energie într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor.

Introducere

Obiectivele în materie de eficiență energetică și progresele înregistrate

01

Eficiență energetică îmbunătățită înseamnă un consum mai mic de energie pentru un nivel echivalent al rezultatelor¹. Utilizând energia într-un mod mai eficient, cetățenii Uniunii își pot reduce facturile la energie, pot contribui la protejarea sănătății lor și a mediului și pot îmbunătăți calitatea aerului.

02

Investițiile tipice în eficiența energetică cofinanțate de UE includ izolarea suplimentară a clădirilor, ferestre eficiente din punct de vedere energetic, sisteme de control termic și modernizări ale sistemelor de încălzire.

03

În 2012, Directiva 2012/27/UE² privind eficiența energetică a integrat obiectivul privind îmbunătățirea eficienței energetice cu 20 % până în 2020 (în comparație cu consumul de energie preconizat pentru 2020). Directiva revizuită 2018/2002/UE³ privind eficiența energetică a reflectat un obiectiv principal al UE în materie de eficiență energetică mai ambițios pentru 2030, de cel puțin 32,5 %.

04

Noua Comisie s-a angajat să aplice principiul priorității eficienței energetice, punând accentul pe modul în care UE poate îmbunătăți în continuare performanța energetică a clădirilor și poate accelera creșterea ratelor de renovare⁴.

05

Datele furnizate de Eurostat (februarie 2020) arată că, în 2018, consumul de energie primară din statele membre ale UE a fost cu 4,9 % mai mare decât obiectivele stabilite pentru 2020 (a se vedea figura 2).

06

Cea mai recentă evaluare a progreselor înregistrate de statele membre în direcția atingerii obiectivelor în materie de eficiență energetică arată că este puțin probabil ca obiectivul UE pentru 2020 să fie atins⁵. Această tendință face ca obiectivul UE pentru 2030 de reducere a consumului de energie cu cel puțin 32,5 % să fie și mai dificil de realizat. Consumul de energie ar trebui să scadă în special în sectoarele cu cel mai mare potențial de economii de energie, cum ar fi clădirile. În figura 3 este prezentată o defalcare pe sectoare a consumului de energie din UE.

07

Clădirile, în special cele rezidențiale, au cel mai mare consum de energie din UE, fiind urmate de sectorul transporturilor și de cel industrial. Clădirile reprezintă, de asemenea, sectorul cu cel mai mare potențial disponibil de economii de energie din Europa⁶. În gospodăriile din UE, numai încălzirea și apa caldă reprezintă 79 % din totalul consumului final de energie⁷. Economiile de energie obținute în urma renovării clădirilor rezultă, de regulă, dintr-o mai bună izolare, din sistemele de încălzire și de răcire și din iluminat. În timp ce prezentul raport pune accentul pe aceste tipuri de investiții, Raportul special nr. 01/2020 publicat recent de Curte s-a axat pe cerințele minime în materie de eficiență energetică de la nivelul UE și pe etichetele energetice pentru aparatura electrocasnică⁸.

08

Comisia a estimat că, pentru atingerea obiectivului în materie de eficiență energetică stabilit pentru 2030, ar fi necesare investiții de aproximativ 282 de miliarde de euro pe an în renovarea parcului imobiliar al UE⁹. Dacă s-ar efectua toate investițiile în clădiri publice și rezidențiale prevăzute în bugetul aferent politicii de coeziune a UE, acestea s-ar ridica la aproximativ 2 miliarde de euro pe an în perioada 2014‑2020.

Cheltuielile UE și cadrul juridic

09

Pentru perioada 2014‑2020, Fondul european de dezvoltare regională și Fondul de coeziune au prevăzut 14 miliarde de euro pentru investițiile în clădiri publice și rezidențiale. Statele membre au completat acest buget cu 5 miliarde de euro reprezentând cofinanțare națională. Defalcarea acestui buget pe state membre este disponibilă în anexă. În figura 4 este ilustrată defalcarea bugetului aferent politicii de coeziune a UE alocat investițiilor în eficiența energetică pentru perioada 2014‑2020.

10

Directiva din 2010 privind performanța energetică a clădirilor¹⁰ conține câteva dispoziții de îmbunătățire a eficienței energetice atât pentru clădirile noi, cât și pentru cele existente, cum ar fi:

1. cerințe minime în materie de performanță energetică pentru clădirile noi și pentru lucrările importante de renovare a clădirilor existente;
2. certificate de performanță energetică obligatorii care însoțesc vânzarea și închirierea clădirilor și în care se specifică performanța energetică actuală a unei clădiri, precum și măsurile recomandate pentru îmbunătățirea acestei performanțe¹¹ (a se vedea exemplul din figura 5).

11

Directiva din 2012 privind eficiența energetică include, de asemenea, dispoziții pentru îmbunătățirea eficienței energetice a clădirilor. Printre acestea se numără scheme de obligații în materie de eficiență energetică, care impun condiții pentru părțile obligate, precum furnizorii sau distribuitorii de energie, în vederea atingerii obiectivelor cantitative privind economiile de energie la nivelul portofoliului lor de clienți. În urma evaluării impactului directivei revizuite s-a concluzionat că, până la sfârșitul anului 2016, aceste scheme contribuiseră la realizarea mai multor economii de energie (34 %) decât orice altă măsură (acorduri voluntare, măsuri fiscale, scheme de finanțare și stimulente financiare).

12

Directiva din 2012 privind eficiența energetică a impus, de asemenea, statelor membre, să își prezinte, o dată la trei ani, planurile naționale de acțiune pentru eficiență energetică (PNAEE-uri), care acoperă măsurile semnificative de îmbunătățire a eficienței energetice și economiile de energie preconizate și/sau realizate. Comisia examinează PNAEE-urile și evaluează măsura în care statele membre au înregistrat progrese în direcția atingerii obiectivelor lor naționale în materie de eficiență energetică. Comisia transmite evaluarea sa anuală Parlamentului European și Consiliului. Pe baza propriei evaluări a rapoartelor și a PNAEE-urilor, Comisia poate formula recomandări pentru statele membre.

13

Planurile naționale integrate privind energia și clima vor înlocui PNAEE-urile. Aceste planuri, care vor constitui un instrument-cheie de planificare pentru statele membre, trebuiau să fie prezentate până la sfârșitul anului 2019. De asemenea, planurile în cauză vor juca un rol important în identificarea nevoilor de investiții în domeniul eficienței energetice. Până la 31 ianuarie 2020, 18 din cele 27 de state membre își prezentaseră planurile naționale integrate privind energia și clima.

Gestiune partajată între Comisie și statele membre

14

În cadrul Comisiei, Direcția Generală Energie elaborează și pune în aplicare politica energetică a UE. Aceasta formulează propuneri pentru promovarea eficienței energetice, supraveghează punerea în aplicare a directivelor și monitorizează progresele înregistrate de statele membre în direcția atingerii obiectivelor în materie de energie cu ajutorul Centrului Comun de Cercetare și al Agenției Europene de Mediu.

15

Direcția Generală Politică Regională și Urbană este responsabilă de gestionarea Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) și a Fondului de coeziune. Aceasta contribuie la politica energetică a UE prin acordarea de finanțare și împarte cu statele membre responsabilitatea pentru eficiența și eficacitatea programelor. În perioada 2014‑2020, aceeași direcție generală a stabilit orientări pentru conținutul acordurilor de parteneriat și al programelor și, după consultarea statelor membre, le-a adoptat la începutul perioadei financiare. Ulterior introducerii acestora, rolul principal al direcției generale în cauză este acela de a monitoriza implementarea acestor programe, prin participarea la comitetele de monitorizare și primirea rapoartelor anuale de implementare. Această direcție generală nu este implicată în selecția proiectelor individuale. În cele din urmă, ea evaluează rezultatele finanțării.

16

Pe baza evaluării nevoilor proprii, statele membre stabilesc priorități în domeniul eficienței energetice în cadrul legislației naționale și al PNAEE-urilor. Statele membre elaborează programe operaționale, iar autoritățile de management desemnate selectează proiectele utilizând proceduri și criterii de selecție adecvate și ținând seama de raportul cost-eficacitate. În perioada 2014‑2020, Comisia a pus la dispoziția autorităților de management orientări detaliate cu privire la modul de elaborare și de implementare a programelor lor (a se vedea figura 6). Autoritățile de management monitorizează realizările și rezultatele proiectelor pe baza unor indicatori de performanță și informează Comisia cu privire la economiile de energie și la alte beneficii generate de programele operaționale.

Sfera și abordarea auditului

17

Pe fondul unei ambiții sporite în ceea ce privește obiectivele UE în materie de eficiență energetică și al perspectivei de reducere a bugetelor, asigurarea eficacității cheltuielilor este mai importantă ca oricând. Prezentul raport urmărește să evalueze modul în care investițiile cofinanțate de UE în eficiența energetică a clădirilor ajută Uniunea, într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor, să își realizeze obiectivele. Curtea urmărește să formuleze recomandări care ar trebui să ajute UE să își atingă obiectivul în materie de eficiență energetică stabilit pentru 2030 prin îmbunătățirea eficacității cheltuielilor sale aferente politicii de coeziune pentru perioada 2021‑2027.

18

Principala întrebare de audit a fost dacă investițiile cofinanțate de UE în eficiența energetică a clădirilor au fost selectate utilizând criterii susceptibile să maximizeze raportul lor cost-eficacitate. Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a examinat dacă Comisia și statele membre au stabilit condițiile adecvate pentru selecția investițiilor eficiente din punctul de vedere al costurilor (inclusiv evaluarea nevoilor, orientarea ajutorului și cadrul de performanță) și dacă statele membre aplicau criterii de selecție adecvate.

19

Curtea a vizitat cinci state membre [Bulgaria, Cehia, Irlanda, Italia (Apulia) și Lituania], selectate cu scopul de a asigura un echilibru geografic și pe baza sumei pe care acestea au cheltuit-o pentru eficiența energetică. Aceste state membre au alocat aproximativ 2,9 miliarde de euro din bugetul aferent Fondului european de dezvoltare regională și Fondului de coeziune în acest domeniu pentru perioada 2014‑2020.

20

Activitatea de audit a Curții a implicat examinarea și analizarea:

1. evaluărilor privind nevoile naționale și regionale și a planurilor naționale de acțiune în materie de eficiență energetică;
2. programelor operaționale și a procedurilor de selecție a proiectelor;
3. sistemelor de monitorizare și a datelor privind economiile de energie cuprinse în proiecte.

21

Curtea s-a concentrat pe investițiile în eficiența energetică a clădirilor rezidențiale, cofinanțate din FEDR și din Fondul de coeziune. Ea a evaluat modul în care aceste investiții corespund politicii UE în materie de eficiență energetică. De asemenea, Curtea a analizat situația acțiunilor întreprinse în urma recomandărilor formulate în Raportul său special nr. 21/2012 privind eficiența energetică a clădirilor publice, la Comisie și în cele trei state membre pe care Curtea le-a vizitat la momentul respectiv (Cehia, Italia și Lituania), pentru a evalua în ce măsură Comisia și statele membre au pus în aplicare recomandările formulate de Curte în acest raport¹².

Observații

Îmbunătățirea orientărilor Comisiei privind evaluarea nevoilor a avut un impact limitat asupra direcționării generale a investițiilor

22

Acordurile de parteneriat și programele operaționale permit o orientare clară a investițiilor atunci când se bazează pe evaluări solide ale nevoilor, care includ:

1. o evaluare a consumului de energie și a potențialului de economii de energie care pot fi realizate în toate sectoarele pentru a identifica beneficiarii vizați și categoriile de clădiri din grupul-țintă;
2. o identificare a obstacolelor în calea investițiilor și a domeniilor care necesită sprijin suplimentar incluse în PNAEE-urile statelor membre;
3. o evaluare a formei de sprijin (de exemplu, granturi sau instrumente financiare) care este cea mai potrivită pentru a răspunde nevoilor identificate și pentru a încuraja renovările aprofundate.

Statele membre vizitate de Curte nu identificaseră o bază clară pentru direcționarea fondurilor UE

23

Comisia a emis orientări detaliate pentru statele membre cu privire la modalitățile de a-și evalua nevoile și de a-și elabora programele prin care se finanțează investițiile în eficiența energetică a clădirilor. În figura 6 este prezentată o foaie de parcurs cu etapele-cheie recomandate de Comisie autorităților de management.

24

Toate cele cinci state membre pe care Curtea le-a vizitat au identificat, în acordurile lor de parteneriat și în programele lor operaționale, nevoia de a spori eficiența energetică a parcurilor lor imobiliare, în special a clădirilor rezidențiale. Majoritatea acestor documente de planificare făceau trimitere la evaluarea nevoilor inclusă în PNAEE-uri sau în alte documente strategice naționale în domeniul energiei.

25

Cele cinci state membre nu au inclus în PNAEE-urile lor toate informațiile recomandate în nota de orientare și în modelul pus la dispoziție de Comisie¹³, cum ar fi economiile de energie preconizate și realizate pentru fiecare măsură, inclusiv cele finanțate de UE. Directiva din 2012 privind eficiența energetică nu a impus statelor membre să instituie măsurile incluse în PNAEE-urile lor sau să raporteze economiile de energie realizate.

26

În tabelul 1 este prezentată o imagine de ansamblu a principalelor elemente ale evaluărilor privind nevoile pentru cele cinci programe operaționale examinate de Curte.

Programul operațional	A existat o clasificare a clădirilor în funcție de consumul de energie?	Au fost cuantificate economiile de energie potențiale și nevoile de investiții?	A existat o justificare clară pentru utilizarea fondurilor UE?
Bulgaria Programul operațional „Dezvoltarea regiunilor”	Nu	Nu	Da
Cehia Programul operațional regional integrat	Nu	Nu	Da
Irlanda Programul operațional regional pentru sud și est	Da	Da	Nu (a se vedea caseta 1)
Italia (Apulia) Programul operațional regional	Nu	Nu	Da
Lituania Investiții pentru creștere economică și locuri de muncă	Da	Da	Da

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

27

În ceea ce privește Cehia și Italia (Apulia), aceste constatări sunt similare cu cele cuprinse în Raportul special nr. 21/2012 al Curții, în care aceasta a atras atenția că programele operaționale din perioada 2007‑2013 nu beneficiaseră de evaluări adecvate ale nevoilor. Evaluările respective nu au identificat sectoarele specifice în care s-ar putea realiza economii de energie și nici opțiunile pentru realizarea acelor economii într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor, fapt care ar fi putut justifica măsurile alese și costul acestora.

28

Pe această bază, Curtea a recomandat Comisiei să condiționeze finanțarea politicii de coeziune pentru perioada 2014‑2020 de efectuarea unei evaluări adecvate a nevoilor la nivel de program. Totuși, trei dintre cele cinci state membre pe care Curtea le-a vizitat în 2019 [Bulgaria, Cehia și Italia (Apulia)] continuau să nu își bazeze programele operaționale pe o evaluare solidă a consumului de energie și nici nu își cuantificau economiile de energie potențiale și nevoile de investiții corespunzătoare. În Lituania, situația s-a îmbunătățit, deoarece în prezent autoritățile naționale cuantifică nevoile de investiții și economiile de energie potențiale.

Statele membre sunt conștiente de obstacolele în calea investițiilor, care nu au fost eliminate

29

Îmbunătățirea eficienței energetice generează reduceri semnificative ale facturilor la energie, dar numeroase investiții în eficiența energetică a clădirilor nu se materializează din cauza obstacolelor existente pe piață¹⁴. Acestea includ lipsa conștientizării și a expertizei în ceea ce privește finanțarea eficienței energetice și avantajele acesteia, costurile inițiale ridicate, obstacolele de natură normativă legate de clădirile în coproprietate (care impun adesea unanimitatea pentru asociațiile de proprietari) și divergența de interese dintre proprietari și locatari sau dilema proprietar/locatar¹⁵. Aceasta se referă la situația în care proprietarul clădirii plătește pentru îmbunătățirea eficienței energetice, dar nu poate recupera economiile rezultate din scăderea consumului de energie pe care le acumulează locatarul. Prin urmare, este posibil ca proprietarul să nu fie suficient de motivat să investească în îmbunătățirea eficienței energetice.

30

În Bulgaria, în Cehia și în Lituania, autoritățile de management și beneficiarii proiectelor au informat Curtea că dificultatea de a ajunge la un acord în clădirile cu mai mulți proprietari constituia un obstacol major în calea îmbunătățirii eficienței energetice.

31

Alte obstacole, care împiedică în special adoptarea unor mecanisme bazate pe contracte de performanță energetică, sunt legate de normele privind achizițiile publice, deoarece există insecuritate juridică cu privire la elementele esențiale ale acestor contracte și dificultăți în ceea ce privește diferențierea între lucrări, furnizare și servicii¹⁶, precum și cu privire la înregistrarea acestor contracte în conturile naționale ale sectoarelor publice. Comisia depune eforturi pentru eliminarea acestor obstacole: în 2017, Eurostat a publicat o notă de orientare¹⁷ în care clarifică modalitatea de înregistrare a acestor contracte în conturile naționale. În 2018, această notă a fost completată cu orientări suplimentare elaborate împreună cu BEI¹⁸.

32

Niciunul dintre cele cinci programe operaționale examinate de Curte nu descria obstacolele care împiedicau investițiile în eficiența energetică pe teritoriul lor și nici măsurile adoptate pentru depășirea acestora. Totuși, două dintre cele cinci state membre vizitate de Curte au menționat inițiative specifice pentru eliminarea unor obstacole:

• Lituania a decis că proprietarii ar putea decide cu majoritate simplă în privința îmbunătățirii eficienței energetice în clădirile cu mai multe apartamente și a acordat persoanelor cu venituri reduse sprijin din fonduri publice în proporție de 100 % pentru îmbunătățirile aduse (a se vedea caseta 2);
• în 2018, Cehia a început să permită societăților cooperative de locuințe să solicite finanțare din partea UE pentru investiții în eficiența energetică, iar în 2019 a început o campanie publicitară națională de sensibilizare cu privire la finanțarea eficienței energetice.

Principala formă de sprijin finanțată de UE pentru investițiile în eficiența energetică rămân granturile, care nu sunt rezervate pentru renovările aprofundate

33

Investițiile în eficiența energetică generează beneficii atât pentru proprietari (o creștere a valorii), cât și pentru ocupanți (o reducere a cheltuielilor cu energia). Înainte de a utiliza niveluri semnificative de sprijin sub formă de granturi, statele membre ar trebui să ia în considerare utilizarea instrumentelor financiare și a mecanismelor de piață inovatoare, precum contractele de performanță energetică și schemele de obligații în materie de eficiență energetică.

34

Investițiile de 4,6 miliarde de euro selectate de statele membre, care corespund renovărilor vizând eficiența energetică a clădirilor rezidențiale, vor fi finanțate în proporție de 72 % prin granturi și în proporție de 28 % prin instrumente financiare.

35

Toate cele cinci state membre vizitate de Curte au menționat în acordurile lor de parteneriat intenția de a explora utilizarea unor instrumente financiare pentru a sprijini investițiile în eficiența energetică a clădirilor. Până în prezent însă, doar Lituania a utilizat fonduri UE pentru a pune în aplicare un astfel de instrument pentru clădirile rezidențiale (a se vedea caseta 2).

36

Comisia a recomandat statelor membre să utilizeze fondurile aferente politicii de coeziune a UE, în special atunci când acestea sunt acordate sub formă de granturi, pentru a sprijini în principal renovările aprofundate care depășesc cerințele minime în materie de performanță energetică și care generează economii de energie semnificative (în general, peste 60 %¹⁹).

37

În tabelul 2 este prezentată o imagine de ansamblu a tipurilor de beneficiari, a formelor de sprijin și a ratelor ajutorului public utilizate în cadrul celor cinci programe operaționale examinate de Curte.

Programul operațional	Tipul de beneficiari	Forma de sprijin	Rata ajutorului public
Bulgaria Programul operațional „Dezvoltarea regiunilor”	Proprietari privați	Grant	100 %
Cehia Programul operațional regional integrat	Proprietari privați	Grant	30 % sau 40 % (în funcție de economiile de energie obținute)
Irlanda Programul operațional regional pentru sud și est	Proprietari publici și privați	Grant	100 %
Italia (Apulia) Programul operațional regional	Entități publice	Grant	100 % (sau 90 % pentru beneficiarii care cofinanțează 10 % din proiect)
Lituania Investiții pentru creștere economică și locuri de muncă	Proprietari privați	Împrumuturi combinate cu granturi	15 % - 40 % grant 100 % grant pentru gospodăriile cu venituri reduse

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de autoritățile de management vizitate.

38

Utilizarea unor rate diferite ale ajutorului public în Lituania constituie o bună practică pentru creșterea efectului de pârghie asupra finanțării private și pentru reducerea riscului de apariție a efectului de balast. Prin această adaptare, sunt acordate rate de grant mai mari pentru proiectele care implică economii de energie mai mari sau instalarea de contoare individuale, precum și pentru gospodăriile cu venituri reduse (ceea ce contribuie la combaterea sărăciei energetice).

39

În Cehia, doar un sfert dintre beneficiari au prezentat proiecte eligibile pentru o rată a ajutorului public de 40 %, a cărei acordare era condiționată de realizarea de economii de energie de cel puțin 40 % și de obținerea unei performanțe energetice de clasă „B” în urma efectuării lucrărilor. Trei sferturi dintre beneficiari au prezentat proiecte eligibile pentru rata mai mică (30 %) a ajutorului public, care impunea realizarea unor economii de energie de doar 20 %. Beneficiarii au perceput avantajul suplimentar oferit de rata mai mare a ajutorului ca fiind insuficient pentru a compensa costurile mai ridicate ale proiectelor de renovare mai aprofundată.

40

Bulgaria, Irlanda și Italia (Apulia) nu au ajustat rata ajutorului public pentru a stimula renovările mai aprofundate sau pentru a lua în considerare amploarea sau complexitatea investițiilor, ci doar – în cazul Italiei (Apulia) – disponibilitatea entităților publice de a finanța 10 % din investiție. Irlanda a explicat că acest lucru se datorează faptului că unul dintre cele două programe cofinanțate de UE vizează persoanele în vârstă și persoanele vulnerabile expuse riscului de sărăcie energetică.

41

Lipsa adaptării ajutorului implică finanțarea cu o rată foarte ridicată a ajutorului public chiar și pentru îmbunătățirile simple (de exemplu, îmbunătățiri ale iluminatului, înlocuiri ale boilerelor), care au perioade scurte de recuperare a investiției și costuri unitare modeste. În caseta 3 sunt prezentate două exemple de programe operaționale care vizează îmbunătățiri ale eficienței energetice „ușor de realizat”.

42

Aceste îmbunătățiri „ușor de realizat” pot genera un „efect de blocare” prin faptul că, după ce au fost puse în aplicare unele măsuri de bază privind eficiența energetică, introducerea unor măsuri mai cuprinzătoare în viitor devine mai puțin eficientă din punctul de vedere al costurilor²⁰. Acest lucru poate reduce potențialul parcului imobiliar în materie de economisire a energiei pe termen mediu și lung, deoarece numărul de renovări pe care le poate efectua o gospodărie este de obicei limitat la una sau maximum două renovări. Astfel, necesitatea ajutorului public, în special sub formă de granturi cu o rată de 100 % a ajutorului, este mai puțin adecvată pentru îmbunătățirile simple decât pentru renovările mai aprofundate. Deoarece îmbunătățirile simple care au perioade scurte de recuperare a investiției sunt de obicei viabile din punct de vedere financiar, acestea ar fi trebuit să fie finanțate fără sprijin acordat din fonduri publice sau prin intermediul unor instrumente financiare.

Selecția proiectelor nu este suficient determinată de o logică bazată pe raportul cost-eficacitate

43

Raportul cost-eficacitate ar trebui să fie un factor determinant major al deciziilor privind cheltuielile publice, în special în cazul proiectelor în materie de eficiență energetică: compararea costurilor și a beneficiilor investițiilor permite alegerea acelor proiecte care oferă economii de energie mai mari și alte beneficii per euro investit, în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității prevăzute la articolul 33 din Regulamentul financiar²¹. În studiul de impact care însoțește propunerea de directivă privind eficiența energetică s-a susținut că obiectivul privind economisirea până în 2020 a 20 % din consumul de energie preconizat al UE ar putea fi atins prin introducerea unor măsuri eficiente din punctul de vedere al costurilor. Statele membre ar trebui să instituie măsuri de stimulare a unor renovări aprofundate ale clădirilor, care să fie eficiente din punctul de vedere al costurilor²².

44

Comisia a îndrumat statele membre să aplice criterii de selecție care să acorde prioritate celor mai eficiente proiecte din punctul de vedere al costurilor²³. În acest scop, ar fi necesar:

1. să se introducă cerința ca proiectele să fie bazate pe un audit energetic și/sau pe un certificat de performanță energetică. Aceste măsuri ar trebui să permită identificarea și cuantificarea oportunităților de realizare a unor economii de energie eficiente din punctul de vedere al costurilor, precum și monitorizarea și verificarea economiilor de energie efectiv realizate ca urmare a punerii în aplicare a proiectului;
2. să se stabilească praguri minime și/sau maxime pentru parametrii-cheie, cum ar fi cantitatea de energie care trebuie economisită, performanța energetică minimă pe care ar trebui să o atingă clădirea, valoarea actuală netă, perioada simplă de recuperare a investiției²⁴ și costul pe unitate de energie economisită. Aceste praguri ar trebui să reducă la minimum riscul de a finanța măsuri foarte simple care este probabil să se realizeze oricum (de exemplu, înlocuirea sistemelor de iluminat, care au, de regulă, o perioadă de recuperare a investiției foarte scurtă), precum și investiții prea costisitoare în raport cu economiile de energie pe care le generează (de exemplu, cu perioade de recuperare a investiției mai lungi decât durata de viață utilă a materialelor utilizate). În figura 8 este prezentată o clasificare a investițiilor în eficiența energetică, care arată că renovările mai complexe și mai ambițioase generează de obicei costuri mai mari și perioade mai lungi de recuperare a investiției;
3. să se evalueze costurile și avantajele relative ale proiectelor, inclusiv avantajele conexe și externalitățile (de exemplu: sănătate, coeziune socială, reabilitare urbană, creștere economică și locuri de muncă, reducerea poluării aerului și a schimbărilor climatice, economii la bugetul de stat etc.) pe care ar trebui să le genereze investițiile în eficiența energetică și să se acorde prioritate proiectelor care contribuie la obiectivele de politică în cel mai eficient mod din punctul de vedere al costurilor.

Auditurile energetice și certificatele de performanță constituie o bază solidă pentru evaluarea investițiilor

45

Toate cele cinci state membre pe care Curtea le-a vizitat au impus ca proiectele să fie bazate pe un audit energetic, pe un certificat de performanță energetică sau, cel puțin, pe o evaluare energetică (în Irlanda, acest lucru nu a condus la emiterea unui certificat care să specifice clasa energetică a gospodăriei înaintea realizării lucrărilor). Acest lucru reprezintă o îmbunătățire clară, în comparație cu constatările din Raportul special nr. 21/2012, în care Curtea a semnalat că în Cehia, în Italia și în Lituania auditurile energetice nu erau încă o practică obișnuită. La data respectivă, Curtea a concluzionat că auditurile energetice nu erau întotdeauna obligatorii sau de bună calitate²⁵ și a recomandat ca acestea să fie utilizate drept criteriu principal de selecție.

46

În toate cele cinci state membre vizitate de Curte, beneficiarii trebuiau să prezinte un certificat de performanță energetică post-lucrări, în care să se specifice noua clasă energetică și consumul de energie al gospodăriei sau al clădirii renovate. Diferența dintre consumul de energie specificat în certificatul prealabil lucrărilor și cel specificat în certificatul post-lucrări oferă o estimare a energiei economisite datorită proiectului.

47

În Italia (Apulia), autoritatea de management impunea ca proiectele să includă instalarea de sisteme pentru monitorizarea cantității de energie efectiv produse și consumate în clădiri. În Lituania, rata de grant, care completează împrumuturile cofinanțate de UE, a fost majorată pentru proiectele care includ instalarea de contoare individuale în gospodării (a se vedea punctul 38).

48

În pofida limitărilor pe care le prezintă, estimările bazate pe diferența dintre consumul de energie specificat în certificatul prealabil lucrărilor și cel specificat în certificatul post-lucrări permit calcularea cu ușurință a energiei economisite per proiect. Această cifră poate fi comparată cu costul proiectului pentru a calcula un cost estimat pe unitate de energie economisită. În Raportul special nr. 21/2012, Curtea a recomandat Comisiei să monitorizeze raportul cost-eficacitate al programelor operaționale pe baza costului pe unitate de energie economisită²⁶. Comisia nu a fost însă în totalitate de acord cu recomandarea Curții și nu a pus-o în aplicare.

Autoritățile naționale selectează proiecte care ar urma să genereze economii de energie, dar uneori la un cost ridicat

49

În tabelul 3 este prezentată o imagine de ansamblu a cerințelor minime în materie de eficiență energetică și a pragurilor maxime pentru costul pe unitate de energie economisită aferente proiectelor din cadrul celor cinci programe operaționale examinate de Curte.

Programul operațional	Performanță energetică minimă după efectuarea lucrărilor	Economii minime de energie după efectuarea lucrărilor	Costul maxim pe unitate de energie economisită?
Bulgaria Programul operațional „Dezvoltarea regiunilor”	C	60 % pentru renovări aprofundate, altfel fără economii minime	Nu, doar plafoane ale costului pe metru pătrat
Cehia Programul operațional regional integrat	Nu	20 % pentru proiectele care primesc o rată de grant de 30 %	Nu, dar cofinanțarea privată ridicată (60-70 %) reduce riscul ca proiectele să implice cheltuieli excesive inutile (gold-plating)
	C	30 % pentru proiectele care primesc o rată de grant de 30 %
	B	40 % pentru proiectele care primesc o rată de grant de 40 %
Irlanda Programul operațional regional pentru sud și est	Îmbunătățirea performanței energetice cu minimum o clasă	Nicio cerință	Nu
Italia (Apulia) Programul operațional regional	C	10 % (sau 30 % pentru a obține cel mai bun punctaj)	Nu
Lituania Investiții pentru creștere economică și locuri de muncă	D	20 % pentru proiectele care primesc o rată de grant de 15 % (până în 2017)	Nu, dar cofinanțarea privată ridicată (60-85 %) reduce riscul ca proiectele să implice cheltuieli excesive inutile
	C	40 % pentru proiectele care primesc o rată de grant de 40 % (până la 31.10.2017) și, respectiv, de 30 % (de la 1.11.2017)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor primite de autoritățile de management.

50

În Bulgaria, în Cehia, în Italia și în Lituania, aceste cerințe minime în materie de eficiență energetică după efectuarea lucrărilor au asigurat un nivel minim de ambiție al proiectelor²⁷. Aceasta este o evoluție pozitivă în comparație cu constatările Curții din cadrul auditului său precedent.

51

Totuși, lipsa plafoanelor pentru costul pe unitate de energie economisită implică un risc de finanțare a unor proiecte care vor genera economii de energie reduse în raport cu costurile lor. Acest lucru înseamnă că economiile financiare generate de proiecte la facturile de energie ar putea fi insuficiente pentru recuperarea investițiilor inițiale pe durata de viață a materialelor utilizate (de regulă, 30 de ani²⁸).

52

Riscul este mai redus atunci când beneficiarii cofinanțează o mare parte din costurile proiectului, de exemplu, în Cehia și în Lituania, și este mai ridicat atunci când sprijinul acordat din fonduri publice este foarte ridicat, și anume, în Bulgaria, în Irlanda și în Italia (Apulia). În tabelul 4 este prezentată o imagine de ansamblu a perioadei simple medii de recuperare a investițiilor în eficiența energetică sprijinite în cadrul programelor operaționale examinate de Curte.

Programul operațional	Perioada simplă medie de recuperare a investițiilor aferentă proiectelor care au beneficiat de sprijin
Bulgaria Programul operațional „Dezvoltarea regiunilor”	Nu este disponibilă (deoarece nu sunt colectate date privind energia economisită)
Cehia Programul operațional regional integrat	9 ani
Irlanda Programul operațional regional pentru sud și est	Nu este disponibilă (deoarece nu sunt colectate date privind energia economisită)
Italia (Apulia) Programul operațional regional	24 de ani
Lituania Investiții pentru creștere economică și locuri de muncă	11 ani

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de autoritățile de management vizitate și aplicând prețurile la energia electrică pentru consumatorii casnici din 2018 (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Electricity_price_statistics).

53

Pentru proiectele în materie de eficiență energetică din cadrul programelor operaționale examinate, perioada simplă medie de recuperare a investiției era cuprinsă între 9 și 24 de ani. Aceste perioade sunt mai lungi decât perioada simplă medie de recuperare a investiției observată pentru cele 5 152 de proiecte înregistrate pe platforma europeană de reducere a riscurilor asociate investițiilor în eficiența energetică, care este de 7 ani. Această platformă conține date furnizate de fonduri de investiții publice și private și de instituții financiare, de autorități naționale și regionale, precum și de furnizori de soluții în materie de eficiență energetică din întreaga UE²⁹. Comisia a creat această platformă pentru a promova investițiile în eficiența energetică din UE prin schimbul de date și prin analiza proiectelor finalizate.

54

În Italia (Apulia), lipsa unui plafon al costului pe unitate de energie economisită a condus la finanțarea mai multor proiecte costisitoare, care vor conduce la economisirea unei cantități prea mici de energie pentru a permite recuperarea costurilor ridicate ale investiției inițiale pe durata de viață a materialelor utilizate sau a clădirilor propriu-zise. Așa cum se arată în graficul următor, pentru 35 % dintre proiecte, este puțin probabil să se recupereze costul investiției inițiale într-o perioadă de 30 de ani.

55

În Bulgaria și în Irlanda, evaluarea raportului cost-eficacitate al investițiilor este imposibilă din cauza lipsei datelor de monitorizare privind energia economisită în urma punerii în aplicare a proiectelor vizând clădirile rezidențiale.

56

În Irlanda, Programul operațional regional pentru sud și est urmărea să sprijine „îmbunătățiri cuprinzătoare și ambițioase ale eficienței energetice care să conducă la îmbunătățirea performanței energetice cu cel puțin o clasă”³⁰. În practică, proiectele nu au definit niciun obiectiv de economisire a energiei, nu au întocmit niciun raport cu privire la energia economisită și, pentru mai mult de jumătate dintre gospodăriile care au beneficiat de sprijin, performanțele energetice nu fost îmbunătățite (a se vedea punctul 85).

57

Aceste constatări sunt similare cu cele prezentate în Raportul special nr. 21/2012, în care Curtea a concluzionat că proiectele în materie de eficiență energetică a clădirilor publice erau adesea prea costisitoare în raport cu energia economisită și aveau perioade excesiv de lungi de recuperare a investițiilor (în medie, aproximativ 50 de ani)³¹. Pe această bază, Curtea a recomandat Comisiei ca, atunci când selectează proiectele, să stabilească o perioadă simplă maximă de recuperare a investiției care să fie acceptabilă, precum și un cost standard al investiției pe unitate de energie care trebuie economisită.

58

În documentul intitulat Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, Comisia precizează că „în cazul proiectelor care sunt eligibile pentru finanțare, poate fi definită o perioadă maximă și/sau minimă de recuperare a investiției; acest lucru poate însă genera un efect de blocare, proiectele ușor de realizat fiind finanțate cu prioritate”³². Cu toate acestea, în practică, niciuna dintre autoritățile de management vizitate nu a stabilit astfel de praguri.

Criteriile de selecție nu acordă prioritate nici în prezent celor mai eficiente proiecte din punctul de vedere al costurilor

59

În tabelul 5 este prezentată o imagine de ansamblu a procedurilor de selecție a proiectelor, precum și a principalelor criterii de selecție a proiectelor și de alocare a bugetului utilizate în cadrul celor cinci programe operaționale examinate de Curte.

Programul operațional	Procedura de selecție a proiectelor	Principalele criterii de alocare a bugetului	Principalele criterii de selecție a proiectelor
Bulgaria Programul operațional „Dezvoltarea regiunilor”	Cereri deschise de proiecte (92 % din buget)	Municipalitățile selectează clădirile pe baza vechimii, a numărului de gospodării, a amplasării etc., și nu pe baza raportului cost-eficacitate al economiilor de energie	Pentru cererile deschise de proiecte, nu există criterii legate de raportul cost-eficacitate al economiilor de energie
	Cerere de proiecte concurențială (8 % din buget)		Pentru cererea de proiecte din 2018 din cadrul axei 2, criteriile care aduc cele mai multe puncte sunt legate de raportul cost-eficacitate al economiilor de energie
Cehia Programul operațional regional integrat	Cereri deschise de proiecte	Cereri de proiecte deschise la nivel național	Nu există criterii legate de raportul cost-eficacitate al economiilor de energie
Irlanda Programul operațional regional pentru sud și est	Cereri deschise de proiecte	Buget alocat autorităților locale pe baza numărului de cereri primite, și nu pe baza raportului cost-eficacitate al economiilor de energie	Nu există criterii legate de raportul cost-eficacitate al economiilor de energie
Italia (Apulia) Programul operațional regional	Cerere de proiecte concurențială	Cerere de proiecte concurențială	Criteriile care aduc cele mai multe puncte (65 din 100) sunt legate de economiile de energie
Lituania Investiții pentru creștere economică și locuri de muncă	Cereri deschise de proiecte	Cereri deschise de proiecte	Nu există criterii legate de raportul cost-eficacitate al economiilor de energie

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de autoritățile de management vizitate.

60

Cu excepția Italiei (Apulia) și a unei cereri minore de proiecte (8 % din buget) lansate în Bulgaria, în practică, autoritățile de management vizitate de Curte au alocat bugetul pentru proiectele în materie de eficiență energetică a clădirilor rezidențiale utilizând cereri deschise de proiecte, și anume, potrivit principiului „primul venit, primul servit”. Acest lucru a permis autorităților de management să primească propuneri în permanență și să asigure, în general, perioade scurte de procesare a acestora.

61

Totuși, utilizarea acestor cereri deschise de proiecte nu permite evaluarea costurilor și a beneficiilor relative ale proiectelor. Acestea includ raportul cost-eficacitate al economiilor de energie și, de asemenea, beneficiile conexe pe care ar trebui să le genereze investițiile în eficiența energetică (de exemplu, îmbunătățirea sănătății, reabilitarea urbană și reduceri ale sărăciei energetice, ale facturilor la energie, ale schimbărilor climatice și ale poluării aerului). În consecință, nu s-a acordat prioritate proiectelor care generează economii de energie mai mari sau alte beneficii la costuri mai scăzute.

62

Doar Italia (Apulia) a utilizat o cerere de proiecte concurențială pentru a evalua raportul cost-eficacitate relativ al proiectelor în materie de eficiență energetică (a se vedea caseta 4).

63

Aceste constatări sunt similare cu cele prezentate în Raportul special nr. 21/2012, în care Curtea a concluzionat³³ că raportul cost-eficacitate nu era un factor determinant atunci când statele membre alocau fonduri pentru măsuri și proiecte în materie de eficiență energetică. Pe această bază, Curtea a recomandat să se utilizeze criterii de selecție a proiectelor bazate pe costurile standard de investiție pe unitate de energie care trebuie economisită.

64

În documentul intitulat Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, Comisia afirmă că „statele membre trebuie să utilizeze criterii pentru a stabili care dintre proiectele în materie de eficiență energetică sunt cele mai eficiente din punctul de vedere al costurilor și ar trebui selectate cu prioritate”³⁴. Constatările actuale arată însă că, în general, această abordare nu a fost pusă în aplicare.

Un cadru de performanță insuficient

65

Informațiile privind performanța cheltuielilor în materie de eficiență energetică ar trebui să ilustreze rezultatele obținute cu fondurile din bugetul UE și să demonstreze că acestea au fost cheltuite în mod corespunzător (asigurarea răspunderii de gestiune)³⁵. Aceste informații ar trebui să arate că statele membre au selectat proiecte eficiente din punctul de vedere al costurilor.

66

Pentru a asigura orientarea către rezultate a cheltuielilor, Comisia recomandă³⁶ ca în cadrul de performanță să se includă:

1. obiective specifice, măsurabile, realizabile, relevante și determinate în timp pentru fiecare program operațional, care să definească modul în care măsurile cofinanțate de UE contribuie la atingerea obiectivelor Uniunii în materie de eficiență energetică;
2. indicatori care să permită monitorizarea realizărilor fizice și a rezultatelor proiectelor. Deoarece scopul principal al cheltuielilor auditate este acela de a economisi energie, acești indicatori ar trebui să raporteze în principal cu privire la cantitatea de energie economisită și, eventual, la alte rezultate generate de proiecte. Sistemul de monitorizare ar trebui să permită agregarea acestor date pentru a raporta cu privire la energia economisită cu ajutorul programelor operaționale și, astfel, cu privire la contribuția bugetului UE la atingerea obiectivelor Uniunii în materie de eficiență energetică;
3. condiționalități ex ante, pentru a asigura faptul că sunt îndeplinite condițiile necesare pentru cheltuieli eficace și eficiente, precum și o rezervă de performanță, pentru recompensarea programelor operaționale care pot demonstra că generează economii de energie într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor.

Indicatorii comuni măsoară energia economisită ca urmare a investițiilor efectuate în clădirile publice, dar nu și în clădirile rezidențiale

67

Toate cele cinci programe operaționale examinate de Curte au definit obiective specifice pentru acțiunile lor în materie de eficiență energetică, pe baza necesității de a spori eficiența energetică a parcului lor imobiliar, în special a clădirilor rezidențiale (a se vedea punctul 24). Obiectivele sunt relevante pentru obiectivul principal al UE în materie de eficiență energetică și sunt încadrate în timp (deoarece rezultatele trebuie obținute până în 2023). Totuși, niciunul dintre programele operaționale examinate de Curte nu a definit cantitatea preconizată de economii de energie pe care investițiile ar trebui să o asigure sau costul preconizat pe unitate de energie economisită.

68

Regulamentele specifice fiecărui fond³⁷ stabilesc o listă de indicatori de realizare comuni pe care statele membre ar trebui să îi utilizeze ori de câte ori aceștia sunt relevanți pentru a exprima realizările generate de investițiile care beneficiază de sprijin. Cei doi indicatori de realizare comuni relevanți pentru cheltuielile în materie de eficiență energetică a clădirilor sunt următorii:

1. indicatorul de realizare comun nr. 31 – „Numărul de gospodării cu clasificare îmbunătățită în materie de consum de energie”, care se referă la cheltuielile efectuate pentru renovările vizând eficiența energetică a clădirilor rezidențiale;
2. indicatorul de realizare comun nr. 32 – „Scăderea consumului anual de energie primară al clădirilor publice”, care măsoară energia economisită ca urmare a cheltuielilor efectuate în principal pentru renovările vizând eficiența energetică a clădirilor publice.

69

În figura 10 și în figura 11 sunt prezentate progresele înregistrate până în 2018 în raport cu valoarea-țintă stabilită pentru 2023 pentru indicatorii de realizare comuni nr. 31 și 32.

70

Pentru investițiile în eficiența energetică a clădirilor publice, indicatorul de realizare comun nr. 32 oferă informații cu privire la energia economisită. Pentru investițiile în eficiența energetică a clădirilor rezidențiale însă, indicatorul de realizare comun nr. 31 oferă informații cu privire la numărul de gospodării care au o performanță energetică îmbunătățită, iar nu cu privire la energia economisită.

71

Deoarece nu există niciun indicator comun care să ofere informații cu privire la cantitatea de energie economisită ca urmare a investițiilor efectuate în clădirile rezidențiale, nu se poate cunoaște cantitatea de energie care va fi economisită ca urmare a investițiilor în valoare de 4,6 miliarde de euro³⁸, planificate din bugetul UE pentru perioada 2014‑2020, în eficiența energetică a clădirilor rezidențiale. În mod similar, întreaga contribuție a bugetului UE la atingerea obiectivelor de eficiență energetică ale UE nu poate fi nici ea cuantificată.

72

Aceste constatări sunt similare cu cele cuprinse în Raportul special nr. 21/2012 al Curții, în care s-a concluzionat³⁹ că indicatorii de performanță pentru măsurile privind eficiența energetică nu erau adecvați pentru monitorizarea programelor și că rezultatele măsurilor privind eficiența energetică pe teritoriul UE nu au putut fi agregate. Pe această bază, Curtea a recomandat să se utilizeze indicatori de performanță comparabili pe teritoriul UE. Comisia a pus parțial în aplicare această recomandare, introducând, pentru perioada 2014‑2020, indicatorul de realizare comun nr. 32, care oferă informații cu privire la energia economisită ca urmare a investițiilor finanțate de UE, însă doar pentru clădirile publice. Pentru perioada 2021‑2027, Comisia a propus indicatorul de rezultat comun RCR26 – „Consumul final anual de energie (din care: clădiri rezidențiale, clădiri nerezidențiale private și clădiri nerezidențiale publice)”.

73

Pe lângă indicatorii de realizare comuni, cele cinci programe operaționale examinate de Curte au utilizat următorii indicatori specifici programelor, care ar trebui să fie orientați către investițiile specifice pe care le sprijină programele:

Programul operațional	Indicatorul	Unitatea de măsură	Valoarea de referință din 2013	Valoarea din 2018 (sau cea mai recentă valoare raportată)	Progresele înregistrate
Bulgaria Programul operațional „Dezvoltarea regiunilor”	Consumul final de energie din gospodării	(în 1 000 tep*)	2 257	2 319	-
	Consumul final de energie din administrația publică, comerț și servicii	(în 1 000 tep)	964	1 200	- -
Cehia Programul operațional regional integrat	Consumul final de energie din gospodării	MWh/an	70 027 778	80 497 553	- -
Irlanda Programul operațional regional pentru sud și est	Performanța termică medie a unităților locative din regiunile sud și est	kWh/m2/an	210	144	++
Italia (Apulia) Programul operațional regional	Consumul de energie din administrația publică pe unitate de muncă	GWh	3,2	3,3	-
Lituania Investiții pentru creștere economică și locuri de muncă	Consumul final de energie din sectorul serviciilor și din gospodării	(în 1 000 tep)	2 110	2 090	+

* Tona echivalent petrol (tep) este o unitate de energie definită drept cantitatea de energie eliberată la arderea unei tone de țiței. Aceasta reprezintă aproximativ 11 630 de kilowați-oră (kWh).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de autoritățile de management vizitate.

74

În toate cele cinci state membre vizitate de Curte, acești indicatori „de rezultat” sunt de natură statistică, oferind informații, de exemplu, cu privire la consumul de energie al tuturor clădirilor dintr-un stat membru, și nu doar cu privire la clădirile renovate în cadrul proiectelor finanțate de UE. Prin urmare, acești indicatori nu oferă informații cu privire la economiile de energie care rezultă în urma investițiilor în eficiența energetică finanțate de UE.

75

Trei dintre cele cinci state membre vizitate de Curte colectau date privind cantitatea de energie economisită prin diferite proiecte individuale, inclusiv cele privind clădirile rezidențiale. Totuși, Comisia nu a solicitat statelor membre să furnizeze date pentru monitorizarea costului mediu pe unitate de energie economisită.

76

Comisia și statele membre au specificat, în documentele lor de planificare, că investițiile în eficiența energetică generează și alte beneficii pe lângă economiile de energie (de exemplu, îmbunătățirea sănătății, reabilitarea urbană, calitatea vieții, reducerea sărăciei energetice, a facturilor la energie, a poluării aerului). Totuși, niciunul dintre statele membre vizitate de Curte nu a utilizat indicatori pentru a măsura aceste beneficii suplimentare.

Indicatorii nu pot fi utilizați pentru a monitoriza raportul cost-eficacitate

77

Niciunul dintre indicatorii utilizați în cele cinci state membre vizitate de Curte nu măsoară raportul cost-eficacitate al investițiilor în eficiența energetică a clădirilor. În urma unor constatări similare în cadrul auditului său anterior, Curtea a recomandat monitorizarea costului pe unitate de energie economisită, a perioadei preconizate pentru recuperarea investiției și a perioadei efective de recuperare⁴⁰. Acest lucru ar putea contribui la identificarea unor valori de referință și a unor praguri pentru selecția proiectelor (a se vedea punctul 58), precum și la evaluarea performanței programelor operaționale în ceea ce privește obținerea rezultatelor preconizate ale acestora, evaluare care are loc în contextul alocării rezervei de performanță (a se vedea punctul 82).

78

Totuși, Comisia nu a fost pe deplin de acord cu recomandarea Curții, deoarece a considerat că comparabilitatea indicatorilor recomandați ar fi limitată, dat fiind faptul că acești indicatori depind de numeroși factori (de exemplu, prețurile la energie electrică, clima). Comisia nu și-a elaborat sistemul de monitorizare pentru perioada 2014‑2020 astfel încât să poată colecta date privind costul pe unitate de energie economisită și să monitorizeze astfel raportul cost-eficacitate al investițiilor. Prin urmare, deși s-a susținut că cheltuielile aferente politicii de coeziune pentru perioada 2014‑2020 au fost orientate într-o mai mare măsură către rezultate, recomandarea Curții încă nu a fost pusă în aplicare.

79

Pe baza datelor furnizate de Comisie, Curtea a calculat costul mediu per gospodărie renovată (a se vedea figura 12). Comisia consideră însă că aceste cifre nu oferă informații despre costurile reale ale investițiilor și nu reflectă totalitatea beneficiilor obținute.

Comisia a alocat rezerva de performanță pentru măsurile în materie de eficiență energetică pe baza cheltuielilor și a realizărilor, iar nu pe baza energiei economisite

80

Pentru a asigura punerea în aplicare a măsurilor necesare pentru promovarea investițiilor eficiente din punctul de vedere al costurilor în eficiența energetică, Comisia a solicitat statelor membre să îndeplinească o condiționalitate ex ante specifică până la începutul perioadei de programare 2014‑2020. Acțiunile care trebuiau puse în aplicare pentru îndeplinirea acestei condiționalități constau în:

1. măsuri menite să asigure faptul că există cerințe minime legate de performanța energetică a clădirilor;
2. măsuri necesare pentru instituirea unui sistem de certificare a performanței energetice a clădirilor;
3. măsuri pentru a asigura o planificare strategică în materie de eficiență energetică;
4. măsuri menite să asigure furnizarea de contoare individuale consumatorilor finali.

81

Cu excepția Italiei, toate statele membre vizitate de Curte au instituit aceste măsuri de la începutul perioadei de programare 2014‑2020. Italia a instituit măsurile (a) și (b) în 2017, și anume după trei ani de la debutul perioadei de programare 2014‑2020.

82

Pentru a asigura orientarea către rezultate a programelor operaționale, UE a constituit o rezervă de performanță (egală cu 6 % din fondurile destinate politicii de coeziune) și a alocat-o, în august 2019, priorităților pentru care fuseseră atinse valorile intermediare. În cazul în care există doi indicatori, ambii trebuie să atingă cel puțin 85 % din valoarea lor intermediară. În cazul în care există trei (sau mai mulți) indicatori, doi dintre aceștia trebuie să atingă cel puțin 85 % din valorile lor intermediare, iar celălalt (sau ceilalți) trebuie să atingă cel puțin 75 %.

83

Astfel cum a menționat Curtea în rapoartele sale anterioare⁴¹, aceste valori intermediare sunt exprimate sub forma unor indicatori de cheltuieli și de realizare. În cadrul celor cinci programe operaționale examinate de Curte, valorile intermediare pentru măsurile de eficiență energetică erau exprimate în termeni de cheltuieli și de număr de gospodării cu performanță energetică îmbunătățită.

84

Cu excepția Lituaniei, Comisia a decis dacă să aloce sau nu rezerva de performanță pentru măsurile de eficiență energetică pe baza cheltuielilor și a realizărilor, și nu pe baza energiei economisite în clădirile rezidențiale sau pe baza raportului cost-eficacitate al investițiilor.

85

În Irlanda, indicatorii „numărul de gospodării cu clasificare îmbunătățită în materie de consum de energie” și „cuantumul total al cheltuielilor eligibile” comunicați Comisiei nu sunt fiabili. În urma auditului efectuat de Curte și a observațiilor formulate de Comisie, autoritățile irlandeze au precizat că, pentru 52 % dintre gospodăriile renovate în cadrul programului Better Energy Warmer Home în 2017, performanțele energetice nu s-au îmbunătățit. În prezent, autoritățile irlandeze examinează proiectele privind gospodăriile renovate în 2014, în 2015, în 2016 și în 2018, cu scopul de a verifica pentru câte astfel de gospodării performanța energetică nu s-a îmbunătățit.

86

În ceea ce privește Lituania, pe baza unui raport de audit privind sistemul național, Comisia a considerat, în august 2019, că existau deficiențe grave în ceea ce privește calitatea și fiabilitatea întregului sistem de monitorizare și a datelor privind indicatorii comuni și specifici. Această constatare nu era specifică pentru măsurile în materie de eficiență energetică. Prin urmare, Comisia nu a alocat încă rezerva de performanță niciuneia dintre măsurile prevăzute în programul operațional din Lituania.

Concluzii și recomandări

87

Curtea a examinat cinci programe operaționale în Bulgaria, în Cehia, în Irlanda, în Italia (Apulia) și în Lituania, care au alocat eficienței energetice a clădirilor aproximativ 2,9 miliarde de euro din bugetele lor aferente Fondului european de dezvoltare regională și Fondului de coeziune. Curtea a evaluat dacă acest buget era utilizat în mod eficient din punctul de vedere al costurilor și dacă statele membre și Comisia au pus în aplicare recomandările formulate de Curte în Raportul special nr. 21/2012 privind eficiența energetică în clădirile publice.

88

La fel ca în raportul său anterior, Curtea concluzionează că cheltuielile efectuate de UE în materie de eficiență energetică a clădirilor nu răspund unei logici bazate pe raportul cost-eficacitate. În pofida îmbunătățirii orientărilor Comisiei, Curtea a constatat deficiențe persistente, în special în ceea ce privește selecția proiectelor. Investițiile finanțate nu pun nici în prezent accentul pe realizarea celor mai mari economii de energie posibile în raport cu bugetul investit. Procedurile de selecție a proiectelor care pun un accent mai mare pe raportul cost-eficacitate ar putea conduce la economii de energie mai mari per euro investit.

89

Deoarece aceste fonduri sunt cheltuite în cadrul gestiunii partajate, Comisia și statele membre sunt responsabile împreună pentru utilizarea fondurilor astfel încât să se obțină cel mai mare impact. Totuși, Comisia consideră că selecția proiectelor este responsabilitatea exclusivă a statelor membre. Pe fondul unei ambiții sporite în ceea ce privește obiectivele UE în materie de eficiență energetică și al perspectivei de reducere a bugetelor, asigurarea eficacității cheltuielilor este mai importantă ca oricând.

90

Curtea a constatat că nevoile identificate de statele membre în planurile naționale de acțiune în materie de eficiență energetică nu au putut fi luate în considerare în mod corespunzător la elaborarea programelor operaționale pentru perioada 2014‑2020 din cauza constrângerilor legate de timp. Pentru perioada 2021‑2027, statele membre trebuiau să prezinte Comisiei planurile lor naționale integrate privind energia și clima până la 31 decembrie 2019 și strategiile lor naționale de renovare pe termen lung până la 10 martie 2020. Aceste documente strategice trebuie să ajungă în timp util pentru a fi reflectate de statele membre în programele din cadrul politicii de coeziune.

91

În ceea ce privește evaluările nevoilor care figurează în programele operaționale propriu-zise, Curtea a constatat că:

• toate cele cinci programe operaționale examinate de Curte au identificat nevoia de a spori eficiența energetică a parcurilor lor imobiliare, în special a clădirilor rezidențiale, dar nu au cuantificat economiile de energie potențiale și nevoile de investiții corespunzătoare (punctele 23-28);
• niciunul dintre cele cinci programe operaționale examinate nu descria obstacolele care împiedicau investițiile în eficiența energetică. Totuși, Lituania și Cehia adoptaseră inițiative pentru eliminarea unor obstacole (punctele 29-32);
• în pofida faptului că investițiile în eficiența energetică generează un flux de economii pentru proprietarul și/sau locatarul clădirii, fapt care pledează în favoarea utilizării unor instrumente financiare rambursabile, pentru patru dintre cele cinci programe operaționale examinate de Curte granturile sunt în continuare utilizate ca unic mijloc de finanțare a acestor investiții. Doar Lituania a instituit cu succes un instrument financiar al UE care a permis acordarea de împrumuturi preferențiale pentru a contribui la renovarea a aproximativ 4 000 de clădiri cu mai multe apartamente (punctele 33-35);
• în pofida recomandării Comisiei de a încuraja renovările aprofundate prin acordarea unei rate mai mari a ajutorului pentru aceste lucrări, trei dintre cele cinci state membre vizitate de Curte nu au ajustat ratele ajutorului și au acordat granturi de 100 % indiferent de economiile de energie preconizate pe care trebuiau să le genereze proiectele. Lituania și Cehia au ajustat rata ajutorului pentru a maximiza efectul de pârghie exercitat asupra finanțării private (punctele 36-42).

Recomandarea 1 – Îmbunătățirea planificării și a orientării investițiilor

Înainte de a aproba programe care propun cheltuirea de fonduri din cadrul politicii de coeziune pentru măsuri privind eficiența energetică, Comisia ar trebui să evalueze dacă acestea:

1. se bazează pe o analiză a acțiunilor necesare pentru instituirea unor instrumente financiare sau mecanisme de piață, precum contractele de performanță energetică, și încurajează utilizarea eficientă din punctul de vedere al costurilor a granturilor acordate de UE pentru renovările aprofundate care depășesc cerințele minime în materie de performanță energetică, ținând seama de condițiile specifice ale pieței;
2. sunt aliniate cu planurile naționale integrate privind energia și clima și cu strategiile naționale de renovare pe termen lung;
3. definesc economiile de energie estimate ca urmare a utilizării fondurilor UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în timp util pentru aprobarea programelor aferente perioadei 2021-2027.

92

În ceea ce privește selecția proiectelor, Curtea a constatat următoarele:

• toate cele cinci state membre vizitate impuneau ca proiectele să fie bazate pe un audit energetic și să fie însoțite de un certificat prealabil lucrărilor și de un certificat post-lucrări privind performanța energetică a clădirilor (punctele 45-48);
• toate statele membre vizitate de Curte – cu excepția Irlandei – solicitau proiecte cu un anumit nivel de ambiție, stabilind performanțe energetice minime pe care clădirile trebuiau să le atingă în urma efectuării lucrărilor și/sau procente minime de economii de energie pe care proiectele trebuiau să le genereze. Cu toate acestea, nu existau plafoane pentru costul pe unitate de energie economisită, fapt care a condus la selectarea de proiecte prea costisitoare în raport cu economiile de energie preconizate (punctele 49-58);
• Cu excepția Italiei (Apulia), statele membre vizitate de Curte au alocat bugetele pentru proiecte potrivit principiului „primul venit, primul servit”, prin proceduri de tip „cereri deschise de proiecte”, care nu permit luarea în considerare a costurilor și a beneficiilor relative ale proiectelor și nici acordarea de prioritate proiectelor care ar putea produce economii de energie mai mari sau alte beneficii la costuri mai scăzute (punctele 59-64).

Recomandarea 2 – Îmbunătățirea procedurilor de selecție a proiectelor

Pentru perioada 2021‑2027, Comisia ar trebui să se asigure că autoritățile de management îndeplinesc cerințele prevăzute de Regulamentul financiar în raport cu principiile economiei, eficienței și eficacității, în special prin utilizarea unor proceduri de selecție a proiectelor care:

• stabilesc praguri minime și/sau maxime pentru parametrii-cheie (de exemplu, cantitatea de energie care trebuie economisită, performanța energetică minimă pe care ar trebui să o atingă clădirea după finalizarea proiectului, valoarea actuală netă, perioada simplă de recuperare a investiției sau costul pe unitate de energie economisită);
• evaluează costurile și beneficiile relative ale proiectelor și le selectează pe cele care asigură economii de energie mai mari și alte beneficii la un cost mai scăzut.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în timp util pentru aprobarea programelor aferente perioadei 2021-2027.

93

În ceea ce privește cadrul de performanță, Curtea a constatat următoarele:

• nu există niciun indicator care să măsoare energia economisită ca urmare a investițiilor efectuate în clădirile rezidențiale și, prin urmare, este imposibil să se cunoască contribuția bugetului UE la atingerea obiectivelor Uniunii în materie de eficiență energetică. De asemenea, nu există niciun indicator care să măsoare alte beneficii pe care ar trebui să le genereze aceste investiții (punctele 67-76);
• niciunul dintre indicatorii utilizați în statele membre vizitate de Curte nu măsoară raportul cost-eficacitate al investițiilor în clădiri, deoarece Comisia nu și-a elaborat sistemul de monitorizare pentru perioada 2014‑2020 astfel încât să furnizeze informații privind costul pe unitate de energie economisită (punctele 77-79);
• toate autoritățile de management pe care le-a vizitat Curtea [cu excepția Italiei (Apulia)] au instituit în timp util măsurile definite de condiționalitatea ex ante pentru investițiile în eficiența energetică. Totuși, criteriile pentru alocarea rezervei de performanță nu asigurau orientarea cheltuielilor către rezultate, deoarece Comisia a alocat această rezervă pe baza cheltuielilor și a realizărilor, iar nu pe baza energiei economisite sau a raportului cost-eficacitate (punctele 80-86).

Recomandarea 3 – Orientarea cadrului de performanță într-o mai mare măsură către rezultate, pentru a asigura o mai bună monitorizare a progreselor înregistrate în direcția realizării obiectivelor UE în materie de eficiență energetică și pentru a îmbunătăți asigurarea răspunderii de gestiune

Comisia ar trebui:

1. să furnizeze informații atât cu privire la cheltuielile agregate, cât și cu privire la cantitatea de energie economisită sau la alte rezultate generate de investiții;
2. să definească indicatori pentru monitorizarea raportului cost-eficacitate al investițiilor;
3. să utilizeze acești indicatori la adoptarea deciziilor privind alocarea resurselor în cadrul evaluării la jumătatea perioadei pentru perioada 2021‑2027.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în timp util pentru aprobarea programelor aferente perioadei 2021-2027 pentru recomandarea de la litera (b) și după aprobarea tuturor programelor aferente perioadei 2021-2027 pentru recomandările de la literele (a) și (c).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Nikolaos MILIONIS, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 30 martie 2020.

Anexă

Anexa – Fondurile destinate politicii de coeziune în perioada 2014-2020 alocate pentru îmbunătățirea eficienței energetice a clădirilor

Statele membre	Bugetul pentru clădirile rezidențiale	Bugetul pentru clădirile publice	Bugetul pentru clădiri (suma bugetelor pentru clădirile rezidențiale și pentru cele publice)	Proporția bugetului pentru clădiri din bugetul total al fondurilor destinate politicii de coeziune în statul membru	Proporția din bugetul pentru clădiri cheltuit până la 31.12.2018	Cheltuielile efectuate pentru clădirile rezidențiale până la 31.12.2018
AT	0	5 893 940	5 893 940	1 %	19 %	0
BE	12 000 000	26 330 513	38 330 513	2 %	14 %	2 004 843
BG	116 091 519	80 508 006	196 599 525	3 %	15 %	12 844 101
CY	20 500 000	23 500 000	44 000 000	6 %	20 %	7 058 821
CZ	373 969 708	617 437 463	991 407 171	5 %	21 %	90 193 054
DE	0	892 832 893	892 832 893	5 %	9 %	0
DK	0	0	0	0 %	0 %	0
EE	174 636 461	1 863 044	176 499 505	5 %	46 %	80 542 195
ES	557 157 926	1 028 280 396	1 585 438 322	5 %	7 %	80 505 722
FI	1 996 928	12 011 720	14 008 648	1 %	19 %	571 466
FR	454 230 674	257 357 785	711 588 459	5 %	22 %	126 810 646
GR	248 138 321	307 639 356	555 777 677	3 %	8 %	26 600 287
HR	90 000 000	181 810 805	271 810 805	3 %	23 %	42 350 578
HU	250 323 411	902 749 679	1 153 073 090	5 %	27 %	65 880 774
IE	84 500 000	0	84 500 000	8 %	27 %	22 653 118
IT	41 534 286	1 053 215 228	1 094 749 514	3 %	10 %	1 793 395
LT	336 171 919	160 392 880	496 564 799	7 %	46 %	208 021 084
LU	1 203 638	2 407 277	3 610 915	9 %	39 %	636 990
LV	150 000 000	182 545 246	332 545 246	8 %	6 %	6 587 902
MT	5 088 170	4 866 946	9 955 116	1 %	33 %	2 400 000
NL	9 652 206	20 164 314	29 816 520	3 %	33 %	800 000
PL	750 703 882	1 502 887 179	2 253 591 061	3 %	23 %	68 664 689
PT	143 626 068	442 916 876	586 542 944	3 %	3 %	10 061 529
RO	444 330 119	741 840 094	1 186 170 213	5 %	9 %	81 954 405
SE	13 637 164	12 561 834	26 198 998	2 %	6 %	908 540
SI	6 600 000	142 360 000	148 960 000	5 %	26 %	1 016 859
SK	111 388 554	474 886 480	586 275 034	4 %	34 %	111 338 723
UK	161 251 913	75 302 550	236 554 463	2 %	14 %	6 710 616
UE-28	4 558 732 867	9 154 562 505	13 713 295 372	4 %	18 %	1 058 910 337

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană.

Glosar

Acorduri de parteneriat: acorduri încheiate între Comisia Europeană și fiecare stat membru pentru perioada de programare 2014‑2020. Acestea stabilesc modul în care autoritățile naționale intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) și specifică obiectivele strategice și prioritățile de investiții ale fiecărei țări, punându-le în legătură cu obiectivele globale ale Strategiei Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. Acordurile sunt elaborate de statele membre în dialog cu Comisia și trebuie să fie adoptate de către Comisie.

Audit energetic: un audit energetic standard constă într-o analiză energetică cuprinzătoare a sistemelor energetice ale unei instalații. Acesta include, în special, elaborarea unei baze de referință pentru utilizarea energiei, o evaluare a economiilor de energie potențiale, precum și o evaluare a raportului cost-eficacitate al măsurilor de conservare a energiei selectate în mod adecvat.

Autoritate de management: autoritate națională, regională sau locală desemnată de statul membru pentru a gestiona un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selecția proiectelor în vederea finanțării, monitorizarea punerii în aplicare a proiectelor și raportarea către Comisie cu privire la rezultatele obținute.

Condiționalități ex ante: condiții, bazate pe criterii predefinite de verificare a îndeplinirii, stabilite în Regulamentul privind dispozițiile comune 1303/2013 și care sunt considerate condiții prealabile necesare pentru utilizarea eficace și eficientă a fondurilor destinate politicii de coeziune a UE. La elaborarea programelor operaționale din perioada de programare 2014‑2020, statele membre au obligația de a evalua dacă sunt îndeplinite aceste condiții. În cazul în care ele nu sunt îndeplinite, este necesar să se elaboreze planuri de acțiune pentru a se asigura îndeplinirea lor până la 31 decembrie 2016.

Contract de performanță energetică: acord contractual încheiat între beneficiarul și furnizorul unei măsuri de îmbunătățire a eficienței energetice, verificată și monitorizată pe toată perioada contractului, prin care investițiile (activitatea, aprovizionarea sau serviciile) în măsura respectivă sunt plătite proporțional cu un nivel al îmbunătățirii eficienței energetice convenit prin contract sau cu un alt criteriu convenit privind performanța energetică, cum ar fi economiile financiare [articolul 2 punctul 27 din Directiva 2012/27/EU privind eficiența energetică].

Eficiență energetică: se referă la utilizarea unei cantități mai reduse de energie de intrare pentru un nivel echivalent de activitate economică sau serviciu. Investițiile în eficiență energetică asigură o rentabilitate economică și socială mai bună decât investițiile în aprovizionarea cu energie. Eficiența energetică sporește potențialul de creștere economică, face ca întreprinderile să fie mai competitive, reduce facturile la energie ale gospodăriilor și conduce la scăderea dependenței de importurile de energie, la reducerea emisiilor și la îmbunătățirea calității aerului.

Investiție eficientă din punctul de vedere al costurilor: alternativa cu costul cel mai scăzut pentru realizarea unui anumit nivel de performanță sau alternativa cu cel mai ridicat nivel de performanță pentru un anumit nivel al costului. De asemenea, aceasta ar putea fi utilizată pentru a compara proiectele alternative din cadrul unui program și pentru a stabili o ordine de prioritate a acestora. (Kreith, F., Goswami, Y. D. Handbook of Energy Efficiency and Renewable Energy, Taylor & Francis, Boca Raton, SUA, 2007). Principiul eficienței, care se referă la raportul optim dintre resursele utilizate, activitățile întreprinse și îndeplinirea obiectivelor, este o condiție pentru cheltuielile efectuate din bugetul UE [a se vedea articolul 33 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul financiar].

Metodologie optimă din punctul de vedere al costurilor pentru clădiri: metodă care vizează crearea unui cadru juridic pentru a spori cerințele minime de performanță energetică pentru clădiri stabilite de statele membre, cu scopul de a asigura faptul că au fost adoptate toate măsurile raționale din punct de vedere economic.

Plan național de acțiune pentru eficiență energetică (PNAEE): un instrument strategic utilizat la nivelul statelor membre pentru planificarea, coordonarea și punerea în aplicare a măsurilor în materie de eficiență energetică în toate sectoarele. În cadrul acestui plan se stabilesc responsabilitățile; el poate conține o estimare a nevoilor și alocarea bugetelor. Elaborarea PNAEE-urilor constituie o obligație care trebuie îndeplinită de către statele membre, dar ele nu au legătură directă cu fondurile destinate coeziunii. Nu există nicio cerință legală și nicio obligație de a raporta cu privire la economiile de energie realizate prin intermediul fondurilor UE și nicio obligație de a utiliza fonduri ale UE pentru a finanța domeniile identificate în PNAEE-uri.

Politica de coeziune: principala politică de investiții a UE, al cărei obiectiv este reducerea decalajelor economice și sociale dintre regiuni și dintre statele membre. Prezentul audit a vizat în special două fonduri:

(a) Fondul de coeziune: un fond al UE destinat reducerii disparităților economice și sociale, precum și promovării dezvoltării durabile în Uniune prin finanțarea investițiilor în statele membre în care venitul național brut pe cap de locuitor este mai mic de 90 % din media UE.

(b) Fondul european de dezvoltare regională (FEDR): un fond al UE care urmărește să consolideze coeziunea economică și socială în întreaga Uniune Europeană, corectând dezechilibrele între regiuni prin acordarea de sprijin financiar, în special pentru domenii prioritare cum ar fi inovarea și cercetarea, agenda digitală, întreprinderile mici și mijlocii și economia cu emisii scăzute de dioxid de carbon, mediul și transportul durabil.

Program operațional: stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru sau ale unei regiuni, precum și modul în care va fi utilizată finanțarea (atât cea din partea UE, cât și cofinanțarea din fonduri publice și private naționale) din fondurile destinate politicii de coeziune într-o anumită perioadă (în prezent, 2014‑2020) pentru a finanța proiecte. Aceste proiecte trebuie să contribuie la realizarea unei serii de obiective specificate la nivelul axei prioritare a programului operațional. Programele operaționale sunt elaborate de statele membre și trebuie să fie aprobate de către Comisie înainte de efectuarea oricăror plăți de la bugetul UE. Ele pot fi modificate în perioada vizată numai cu acordul ambelor părți.

Rezervă de performanță: reprezintă 6 % din resursele alocate pentru FEDR și pentru Fondul de coeziune în cadrul obiectivului privind investițiile pentru creștere economică și locuri de muncă. Aceste fonduri sunt incluse în bugetele programelor, dar sunt alocate definitiv sau realocate în funcție de rezultatele examinării performanțelor din 2019.

Scheme de obligații în materie de eficiență energetică: instrumente de piață, definite la articolul 7 din Directiva 2012/27/UE privind eficiența energetică, care impun codiții pentru „părțile obligate” în vederea atingerii obiectivelor cantitative privind economiile de energie la nivelul portofoliului lor. Părțile obligate pot fi întreprinderi furnizoare de energie, distribuitori de energie sau distribuitori de combustibil pentru transport.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – Utilizarea durabilă a resurselor naturale, condusă de domnul Nikolaos Milionis, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul João Figueiredo, membru al Curții, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Michael Bain, manager principal; Lorenzo Pirelli, coordonator; Aris Konstantinidis, Radostina Simeonova și Jolanta Žemailaitė, auditori. Miroslava Chakalova-Siddy și Richard Moore au asigurat sprijin lingvistic.

De la stânga la dreapta: Lorenzo Pirelli, João Figueiredo, Paula Betencourt, Aris Konstantinidis, Terje Teppan-Niesen și Michael Bain.

Note

¹ Directiva 2012/27/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2012 privind eficiența energetică, de modificare a Directivelor 2009/125/CE și 2010/30/UE și de abrogare a Directivelor 2004/8/CE și 2006/32/CE (JO L 315, 14.11.2012, p. 1). Potrivit articolului 2 punctul 4 din această directivă, rezultatele pot fi legate de performanță, de servicii, de bunuri sau de energie.

² Ibidem.

³ Directiva 2018/2002/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 de modificare a Directivei 2012/27/UE privind eficiența energetică (JO L 328, 21.12.2018, p. 210).

⁴ Pactul verde european – Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor [COM(2019) 640 final] din 11.12.2019.

⁵ COM(2019) 224 final, „Evaluarea pentru 2018 a progreselor realizate de statele membre în direcția realizării obiectivelor naționale de eficiență energetică pentru 2020 și în direcția punerii în aplicare a Directivei privind eficiența energetică”, conform articolului 24 alineatul (3) din Directiva 2012/27/UE.

⁶ Documentul Comisiei intitulat Good practice in energy efficiency – Lessons learnt, 2017, p. 18 și documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2016) 408 final, Evaluation of the Directive 2010/31/EU on the energy performance of buildings, p. 15.

⁷ A se vedea https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/heating-and-cooling

⁸ A se vedea Raportul special nr. 01/2020, intitulat „Acțiunile UE în domeniul proiectării ecologice și al etichetării energetice: o contribuție importantă la o eficiență energetică mai mare, în pofida unor întârzieri semnificative și a nerespectării reglementărilor”.

⁹ Documentul de lucru al serviciilor Comisiei (2016) 405 final, intitulat Impact assessment accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2012/27/EU on Energy Efficiency.

¹⁰ Directiva 2010/31/UE din 19 mai 2010 privind performanța energetică a clădirilor.

¹¹ Articolul 11 din Directiva 2010/31/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 mai 2010 privind performanța energetică a clădirilor.

¹² A se vedea Raportul special nr. 21/2012, intitulat „Raportul cost-eficacitate al investițiilor în eficiența energetică efectuate în cadrul politicii de coeziune”: https://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr12_21/sr12_21_ro.pdf

¹³ COM(2013) 762 final: Punerea în aplicare a directivei privind eficiența energetică – orientările Comisiei și SWD(2013) 180 final, intitulat Guidance for National Energy Efficiency Action Plans, secțiunile 3.2.4 și 3.2.5.

¹⁴ Comisia Europeană, Good practice in energy efficiency, 2017, p. 15.

¹⁵ Raportul JRC, Overcoming the split incentive barrier in the building sector, 2014.

¹⁶ Documentul Agenției naționale a energiei din Italia (ENEA), intitulat The Energy Performance Contracts, 2017.

¹⁷ Comisia Europeană, Eurostat Guidance note: the recording of energy performance contracts in government accounts, 2017.

¹⁸ https://www.eib.org/attachments/pj/guide_to_statistical_treatment_of_epcs_en.pdf

¹⁹ A se vedea Directiva din 2010 privind performanța energetică a clădirilor și documentul COM(2013) 225 final, intitulat „Sprijinul financiar pentru eficiența energetică a clădirilor”.

²⁰ Comisia Europeană, Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, 2014, p. 45.

²¹ Regulamentul financiar (UE, Euratom) 2018/1046 din 18 iulie 2018.

²² Articolul 4 din Directiva 2012/27/UE privind eficiența energetică.

²³ Comisia Europeană, Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, 2014.

²⁴ Perioada simplă de recuperare a investiției este una dintre metodele de evaluare a raportului cost-eficacitate menționate în documentul din 2014 al Comisiei intitulat Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding. Aceasta măsoară timpul necesar pentru ca economiile acumulate generate de proiect să permită recuperarea investiției inițiale.

²⁵ A se vedea punctele 41-44 din Raportul special nr. 21/2012 al Curții.

²⁶ A se vedea recomandarea 2 din Raportul special nr. 21/2012 al Curții.

²⁷ În conformitate cu documentul Comisiei Europene intitulat Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, p. 55, în care se recomandă autorităților de management să stabilească drept condiție de eligibilitate ca proiectele să contribuie la creșterea performanței energetice cu cel puțin două sau trei clase, cu scopul de a evita finanțarea unor îmbunătățiri „ușor de realizat”.

²⁸ Pe baza dispozițiilor Directivei 2010/31/CE și a Standardului european EN 15459:2007.

²⁹ A se vedea  https://deep.eefig.eu/

³⁰ A se vedea secțiunea 4 litera (c) din Programul operațional regional pentru sud și est din Irlanda pentru perioada 2014‑2020.

³¹ A se vedea punctul 52 litera (a) din Raportul special nr. 21/2012.

³² Comisia Europeană, Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, 2014, p. 54.

³³ A se vedea punctul 51 litera (b) din Raportul special nr. 21/2012.

³⁴ Comisia Europeană, Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, 2014, p. 54.

³⁵ În conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare stabilit la articolul 33 din Regulamentul financiar (UE, Euratom) 2018/1046 din 18 iulie 2018.

³⁶ Comisia Europeană, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, 2014, și Comisia Europeană, Guidance on ex-ante conditionalities, 2014.

³⁷ Articolul 5 și anexa I la Regulamentul (UE) nr. 1300/2013 privind Fondul de coeziune. Articolul 6 și anexa I la Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 privind FEDR.

³⁸ Acesta este bugetul alocat de statele membre la 31 ianuarie 2020.

³⁹ A se vedea Raportul special nr. 21/2012, punctul 51 litera (c).

⁴⁰ A se vedea recomandarea 2 din Raportul special nr. 21/2012 al Curții.

⁴¹ Raportul special nr. 15/2017 (https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=43174), Avizul nr. 6/2018 (https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=47745) și Documentul de informare intitulat „Asigurarea performanței în domeniul coeziunii” (https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=50385).

⁴² Regulamentul (UE) 2018/1999, articolul 2 punctul 18.

⁴³ Adoptată în noiembrie 2016, în cadrul pachetului „Energie curată pentru toți europenii”, COM(2016) 860 final, 30.11.2016.

⁴⁴ „Studiu de fezabilitate privind finanțarea din fondurile UE a unor măsuri de asigurare a eficienței energetice cu costuri mici în gospodăriile cu venituri reduse” (Feasibility study to finance low-cost energy efficiency measures in low-income households from EU funds), Raport final adresat Direcției Generale Energie, august 2016, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/low_cost_energy_efficiency_measures_-_final_report.pdf.

⁴⁵ Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 215/2014 al Comisiei.

⁴⁶ COM(2018) 375 final, 29.5.2018, a se vedea în special articolul 67.

Calendar

Etapa	Data
Adoptarea planului de audit / Demararea auditului	23.1.2019
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport	16.12.2019
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie	11.3.2020
Primirea răspunsurilor oficiale ale Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice	20.4.2020

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4407-7	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/72351	QJ-AB-20-004-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-4389-6	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/403095	QJ-AB-20-004-RO-Q

COPYRIGHT

© Uniunea Europeană, 2020.

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul inițial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene, sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți. Dacă se obține o astfel de autorizație, ea anulează autorizația de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o autorizație în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor:

Figura 1: © Shutterstock / PIXEL to the PEOPLE.

Figura 5: © Shutterstock / Milagli.

Imaginea din caseta 3: © Shutterstock / Marko Mitrovicv.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare și nu se acordă nicio licență pentru acestea.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.