Efficacité énergétique des bâtiments: donner plus d'importance à la rentabilité

Synthèse

I

Face au défi posé par l'atténuation du changement climatique, les dirigeants de l'UE se sont engagés à réduire la consommation d'énergie des États membres de 20 % pour 2020 et de 32,5 % pour 2030 par rapport aux projections. La réalisation de ces objectifs passe essentiellement par l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments. Ces derniers sont en effet responsables de la majeure partie de la consommation d'énergie, et recèlent donc le plus grand gisement d'économies.

II

La dernière évaluation des progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs d'efficacité énergétique montre que l'objectif que l'UE s'est fixé pour 2020 ne sera probablement pas atteint, la consommation d'énergie de l'Union étant repartie à la hausse depuis 2014. Avec nos recommandations, nous entendons aider l'UE à atteindre son objectif d'efficacité énergétique pour 2030 en améliorant la rentabilité des dépenses au titre de sa politique de cohésion pour la période 2021‑2027.

III

Les programmes opérationnels de la politique de cohésion disposaient, pris collectivement, d'un budget d'environ 14 milliards d'euros – soit 4 % de l'ensemble des fonds relevant de cette politique pour la période 2014‑2020 (357 milliards d'euros) – destinés à l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments, dont 4,6 milliards d'euros affectés plus spécifiquement aux bâtiments résidentiels. À cette somme s'ajoutent 5,4 milliards d'euros de cofinancement national alloués par les États membres aux différents types de bâtiments, dont 2 milliards aux bâtiments résidentiels.

IV

Nous nous sommes rendus dans cinq États membres (la Bulgarie, la Tchéquie, l'Irlande, l'Italie (Pouilles) et la Lituanie) qui ont consacré à l'efficacité énergétique des bâtiments quelque 2,9 milliards d'euros sur l'enveloppe qui leur était allouée au titre de la politique de cohésion. Nous avons cherché à déterminer si ce budget était utilisé selon un bon rapport coût-efficacité et si la Commission et les États membres avaient mis en œuvre les recommandations formulées dans notre rapport spécial n° 21/2012 concernant l'efficacité énergétique des bâtiments publics.

V

La Commission a publié des orientations détaillées destinées à améliorer les investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments, et notamment leur rentabilité, comme nous l'avons recommandé dans ce rapport spécial. Nous avons relevé des exemples de bonnes pratiques, à savoir l'utilisation d'instruments financiers combinés à des subventions et la modulation du taux d'aide pour accroître l'effet de levier exercé sur les financements privés et réduire le risque d'effet d'aubaine.

VI

Les États membres exigeaient que les projets soient fondés sur un audit énergétique, mais aussi qu'ils permettent de réaliser des économies d'énergie et d'améliorer le classement énergétique des bâtiments. Dans la plupart des cas, ils allouaient le budget aux projets selon le principe du «premier arrivé, premier servi», et n'évaluaient donc pas leurs coûts et avantages relatifs. De ce fait, ils privilégiaient rarement les projets qui permettaient de réaliser des économies d'énergie ou d'obtenir d'autres avantages à moindre coût.

VII

Le système de suivi ne fournit aucune donnée sur l'énergie économisée grâce aux fonds investis par l'UE dans la rénovation des bâtiments résidentiels. Cela signifie que la Commission n'est pas en mesure d'évaluer la contribution du budget de l'UE à l'objectif de celle-ci en matière d'efficacité énergétique. Aucun indicateur ne mesure les autres avantages susceptibles d'être générés par ces investissements.

VIII

Comme dans notre rapport spécial n° 21/2012, nous parvenons à la conclusion que les dépenses consacrées par l'UE à l'efficacité énergétique des bâtiments ne sont pas effectuées dans une optique de rentabilité. Une meilleure gestion, en particulier au niveau de la sélection des projets, pourrait permettre d'augmenter les économies d'énergie par euro investi.

IX

Dans un contexte où l'UE revoit ses ambitions à la hausse en ce qui concerne ses objectifs d'efficacité énergétique et où les budgets s'annoncent plus serrés, il est plus important que jamais de veiller à la rentabilité des dépenses. Face à ce constat, nous formulons des recommandations qui devraient aider l'UE à atteindre son objectif d'efficacité énergétique pour 2030 en améliorant la rentabilité de ses dépenses au titre de la politique de cohésion pour la période 2021‑2027. Ces recommandations portent sur la planification et le ciblage des investissements, la sélection des projets qui permettent de réaliser des économies d'énergie plus importantes et d'obtenir d'autres avantages en dépensant moins grâce à l'évaluation des coûts et des avantages relatifs, l'utilisation d'indicateurs permettant de mesurer les économies d'énergie et les autres avantages obtenus, et l'octroi de récompenses pour les mesures qui permettent de réaliser des économies d'énergie de manière rentable.

Introduction

Objectifs d'efficacité énergétique et progrès accomplis

01

L'amélioration de l'efficacité énergétique consiste à consommer moins d'énergie pour un niveau de réalisation équivalent¹. En utilisant l'énergie de façon plus efficiente, les citoyens de l'UE peuvent réduire leurs factures énergétiques, contribuer à la protection de leur santé et de l'environnement, et améliorer la qualité de l'air.

02

Les investissements écoénergétiques types cofinancés par l'UE comprennent le renforcement de l'isolation des bâtiments, la pose de fenêtres à haute performance énergétique, l'installation de systèmes de régulation thermique et la modernisation des systèmes de chauffage.

03

En 2012, la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique² a intégré l'objectif consistant à améliorer l'efficacité énergétique de 20 % pour 2020 (par rapport aux projections de consommation d'énergie pour cette année-là). La directive révisée relative à l'efficacité énergétique (2018/2002/UE)³ a repris le grand objectif plus ambitieux consistant à améliorer l'efficacité énergétique de l'UE d'au moins 32,5 % d'ici à 2030.

04

La nouvelle Commission s'est engagée à appliquer le principe de primauté de l'efficacité énergétique en se concentrant sur la manière dont l'UE pourrait améliorer davantage la performance énergétique des bâtiments et faire augmenter les taux de rénovation⁴.

05

Les données d'Eurostat (février 2020) montrent qu'en 2018, la consommation d'énergie primaire dans les États membres de l'UE dépassait de 4,9 % les objectifs de 2020 (voir figure 2).

06

La dernière évaluation des progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs d'efficacité énergétique montre que l'objectif que l'UE s'est fixé pour 2020 ne sera probablement pas atteint⁵. Compte tenu de cette évolution, l'objectif que l'UE s'est fixé pour 2030 (réduire sa consommation d'énergie d'au moins 32,5 %) sera encore plus difficile à atteindre. La consommation d'énergie devrait diminuer surtout dans les secteurs qui recèlent le plus grand gisement d'économies, comme les bâtiments. La figure 3 montre une ventilation de la consommation d'énergie par secteur dans l'UE.

07

Ce sont les bâtiments, et en particulier les bâtiments résidentiels, qui consomment le plus d'énergie dans l'UE, les secteurs des transports et de l'industrie occupant respectivement les deuxième et troisième positions. C'est également le secteur dans lequel les plus importantes économies d'énergie sont susceptibles d'être réalisées en Europe⁶. Dans les ménages de l'UE, le chauffage et l'eau chaude représentent à eux seuls 79 % de la totalité de la consommation finale d'énergie⁷. Les économies d'énergie que les rénovations de bâtiments permettent de réaliser découlent le plus souvent de l'amélioration des systèmes d'isolation, de chauffage et de refroidissement, ainsi que d'éclairage. Le présent rapport porte sur ces types d'investissements. Notre récent rapport spécial n° 01/2020 a, quant à lui, été axé sur les exigences minimales de l'UE en matière d'efficacité énergétique et l'étiquetage énergétique des appareils électriques⁸.

08

Selon les estimations de la Commission, la réalisation de l'objectif d'efficacité énergétique pour 2030 nécessiterait d'investir quelque 282 milliards d'euros par an dans la rénovation du parc immobilier de l'UE⁹. Si tous les investissements dans les bâtiments publics et résidentiels prévus au budget de la politique de cohésion de l'UE sont réalisés, ils représenteront quelque 2 milliards d'euros par an pour la période 2014‑2020.

Dépenses et cadre juridique de l'UE

09

Pour la période 2014‑2020, une enveloppe de 14 milliards d'euros a été prévue pour les investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments publics et résidentiels au titre du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion. Les États membres y ont ajouté 5 milliards d'euros de cofinancement national. La ventilation de ce budget par État membre est présentée en annexe. La figure 4 montre la ventilation du budget de la politique de cohésion de l'UE consacré aux investissements écoénergétiques pour la période 2014‑2020.

10

La directive de 2010 sur la performance énergétique des bâtiments¹⁰ contient plusieurs dispositions visant à améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments neufs comme des bâtiments existants, notamment:

1. des exigences minimales en matière de performance énergétique pour les bâtiments neufs et les travaux de rénovation importants de bâtiments existants;
2. la délivrance obligatoire, lors de la vente ou de la location d'un bâtiment, de certificats de performance énergétique indiquant la performance énergétique actuelle du bâtiment en question et recommandant des mesures d'amélioration¹¹ (voir exemple à la figure 5).

11

La directive de 2012 relative à l'efficacité énergétique comporte aussi des dispositions destinées à améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments. Parmi celles-ci figurent les mécanismes d'obligations en matière d'efficacité énergétique, qui contraignent les parties obligées, telles que les entreprises de vente d'énergie et les distributeurs d'énergie, à respecter des objectifs d'économies d'énergie quantitatifs pour l'ensemble de leur portefeuille de clients. Il est ressorti de l'analyse d'impact de la directive révisée qu'à la fin de 2016, ils avaient plus contribué à la réalisation d'économies d'énergie (34 %) qu'aucune autre mesure (accords volontaires, mesures fiscales, mécanismes de financement et incitations financières).

12

La directive de 2012 relative à l'efficacité énergétique imposait également aux États membres de présenter, tous les trois ans, leurs plans nationaux d'action en matière d'efficacité énergétique (PNAEE), qui détaillent les mesures significatives visant à améliorer l'efficacité énergétique et les économies d'énergie escomptées ou réalisées. La Commission examine les PNAEE et évalue dans quelle mesure les États membres ont progressé dans la réalisation des objectifs nationaux d'efficacité énergétique. Elle transmet son évaluation annuelle au Parlement européen et au Conseil. Sur la base de l'évaluation des rapports et des PNAEE, la Commission peut formuler des recommandations à l'attention des États membres.

13

Les PNAEE seront remplacés par des plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat. Les États membres, pour qui ils constitueront un instrument de planification essentiel, devaient les présenter avant fin 2019. Ces plans joueront également un rôle important dans le recensement des besoins d'investissement dans le domaine de l'efficacité énergétique. Au 31 janvier 2020, 18 des 27 États membres avaient présenté leurs plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat.

Gestion partagée entre la Commission et les États membres

14

Au sein de la Commission, la direction générale de l'énergie élabore et met en œuvre la politique énergétique de l'UE. Elle met au point des propositions visant à promouvoir l'efficacité énergétique, supervise la mise en œuvre des directives et suit les progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs en matière d'énergie avec l'aide du Centre commun de recherche et de l'Agence européenne pour l'environnement.

15

La direction générale de la politique régionale et urbaine est chargée de la gestion du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion (FC). Elle contribue à la politique énergétique de l'UE en fournissant des fonds et en partageant avec les États membres la responsabilité de l'efficience et de l'efficacité des programmes. Pour la période 2014‑2020, elle a établi des lignes directrices sur le contenu des accords de partenariat et des programmes et, après discussion avec les États membres, a adopté ceux-ci au début de la période de financement. Une fois ce cadre en place, elle a pour principale mission de suivre la mise en œuvre de ces programmes en participant aux comités de suivi et en recevant les rapports annuels sur la mise en œuvre. Elle ne participe pas à la sélection des différents projets. Enfin, elle évalue les résultats du financement.

16

Sur la base des évaluations de leurs besoins, les États membres fixent des priorités en matière d'efficacité énergétique dans la législation nationale et dans les PNAEE. Ils élaborent les programmes opérationnels, et les autorités de gestion désignées sélectionnent les projets à l'aide de procédures et de critères de sélection appropriés, en se fondant notamment sur leur rentabilité. Au cours de la période 2014‑2020, la Commission a fourni aux autorités de gestion des orientations détaillées sur les modalités de conception et de mise en œuvre de leurs programmes (voir figure 6). Les autorités de gestion effectuent un suivi des réalisations et des résultats des projets sur la base d'indicateurs de performance et informent la Commission des économies d'énergie réalisées et des autres avantages obtenus grâce aux programmes opérationnels.

Étendue et approche de l'audit

17

Dans un contexte où l'UE revoit ses ambitions à la hausse en ce qui concerne ses objectifs d'efficacité énergétique et où les budgets s'annoncent plus serrés, il est plus important que jamais de veiller à la rentabilité des dépenses. Le présent rapport a pour objectif de déterminer dans quelle mesure les investissements, cofinancés par l'UE, dans l'efficacité énergétique des bâtiments permettent à celle-ci de progresser à moindre coût vers ses objectifs. Avec nos recommandations, nous entendons aider l'UE à atteindre son objectif d'efficacité énergétique pour 2030 en améliorant la rentabilité des dépenses au titre de sa politique de cohésion pour la période 2021‑2027.

18

La question d'audit principale était de savoir si les investissements, cofinancés par l'UE, dans l'efficacité énergétique des bâtiments avaient été sélectionnés sur la base de critères susceptibles d'optimiser leur rentabilité. Pour répondre à cette question, nous avons examiné si la Commission et les États membres avaient fixé les conditions propices à la sélection d'investissements rentables (telles que l'évaluation des besoins, le ciblage de l'aide ou encore le cadre de performance) et si les États membres appliquaient des critères de sélection appropriés.

19

Nous nous sommes rendus dans cinq États membres (la Bulgarie, la Tchéquie, l'Irlande, l'Italie (Pouilles) et la Lituanie), sélectionnés dans le souci de respecter l'équilibre géographique et sur la base du montant consacré à l'efficacité énergétique. Pour la période 2014‑2020, ces États membres ont alloué quelque 2,9 milliards d'euros de leur budget relevant du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion dans ce domaine.

20

Nos travaux d'audit ont consisté à examiner et à évaluer:

1. l'appréciation des besoins nationaux et régionaux ainsi que les plans nationaux d'action en matière d'efficacité énergétique;
2. les programmes opérationnels et les procédures de sélection des projets;
3. les systèmes de suivi et les données des projets en matière d'économies d'énergie.

21

Nous nous sommes concentrés sur les investissements, cofinancés par le FEDER et le FC, dans l'efficacité énergétique des bâtiments résidentiels. Nous avons évalué la cohérence de ces investissements avec la politique de l'UE en matière d'efficacité énergétique. Nous avons également réalisé un suivi de notre rapport spécial n° 21/2012 sur l'efficacité énergétique des bâtiments publics, auprès de la Commission et dans les trois États membres dans lesquels nous nous sommes rendus à l'époque (la Tchéquie, l'Italie et la Lituanie), afin de déterminer dans quelle mesure la Commission et les États membres avaient mis en œuvre les recommandations formulées dans ce rapport¹².

Observations

L'amélioration des orientations de la Commission en matière d'évaluation des besoins a eu un impact limité sur le ciblage général

22

Les accords de partenariat et les programmes opérationnels permettent de cibler clairement les investissements lorsqu'ils reposent sur une évaluation solide des besoins, et notamment:

1. une évaluation de la consommation d'énergie et des économies d'énergie susceptibles d'être réalisées dans tous les secteurs afin de recenser les catégories de bâtiments et bénéficiaires à cibler;
2. un recensement des obstacles aux investissements et des domaines nécessitant un soutien supplémentaire mentionnés dans les PNAEE des États membres;
3. une évaluation de la forme d'aide (subventions ou instruments financiers, par exemple) la plus à même de répondre aux besoins recensés et d'encourager les rénovations lourdes.

Les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus n'avaient pas clairement défini comment cibler les fonds de l'UE

23

La Commission a publié à leur intention des orientations détaillées sur la manière d'évaluer leurs besoins et de concevoir leurs programmes destinés à financer les investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments. La figure 6 fournit une feuille de route répertoriant les principales étapes que la Commission a recommandé aux autorités de gestion de suivre.

24

Les cinq États membres où nous nous sommes rendus ont mis en évidence, dans leurs accords de partenariat et leurs programmes opérationnels, la nécessité d'accroître l'efficacité énergétique de leur parc immobilier, et des bâtiments résidentiels en particulier. La plupart de ces documents de planification faisaient référence à l'évaluation des besoins figurant dans les PNAEE ou dans d'autres documents stratégiques nationaux dans le domaine de l'énergie.

25

Les cinq États membres n'ont pas inclus dans leurs PNAEE toutes les informations recommandées dans la note d'orientation et le modèle fournis par la Commission¹³, telles que les économies d'énergie escomptées et réalisées pour chaque mesure, y compris celles financées par l'UE. La directive de 2012 relative à l'efficacité énergétique n'imposait pas aux États membres de mettre en place les mesures prévues dans leurs PNAEE ou de rendre compte des économies d'énergie réalisées.

26

Le tableau 1 donne une vue d'ensemble des principaux éléments de l'évaluation des besoins pour les cinq programmes opérationnels que nous avons examinés.

Programme opérationnel	Les bâtiments étaient-ils classés en fonction de leur consommation d'énergie?	Les économies d'énergie potentielles et les besoins d'investissement étaient-ils quantifiés?	L'utilisation des fonds de l'UE était-elle clairement justifiée?
Bulgarie Régions en croissance	Non	Non	Oui
Tchéquie Programme opérationnel régional intégré	Non	Non	Oui
Irlande Programme opérationnel régional pour le Sud et l'Est	Oui	Oui	Non (voir encadré 1)
Italie (Pouilles) Programme opérationnel régional	Non	Non	Oui
Lituanie Investissement pour la croissance et l'emploi	Oui	Oui	Oui

Source: Cour des comptes européenne.

27

En ce qui concerne la Tchéquie et l'Italie (Pouilles), nos constatations sont similaires à celles de notre rapport spécial n° 21/2012, dans lequel nous avions fait observer que les programmes opérationnels 2007‑2013 n'avaient pas été assortis d'évaluations des besoins adéquates. Ces dernières n'avaient recensé ni les secteurs spécifiques dans lesquels des économies d'énergie pourraient être réalisées, ni les possibilités d'y parvenir de manière rentable, ce qui aurait permis de justifier les mesures choisies et leur coût.

28

Sur cette base, nous avions recommandé à la Commission de subordonner le financement de la politique de cohésion pour la période 2014‑2020 à la réalisation d'une évaluation des besoins adéquate au niveau des programmes. Cependant, trois des cinq États membres où nous nous sommes rendus en 2019 (la Bulgarie, la Tchéquie et l'Italie (Pouilles)) ne fondaient toujours pas leurs programmes opérationnels sur une évaluation solide de la consommation d'énergie ni ne quantifiaient les économies d'énergie potentielles et les besoins d'investissement correspondants. En Lituanie, la situation s'est améliorée, puisque les autorités nationales quantifient à présent les besoins d'investissement et les économies d'énergie potentielles.

Les États membres ont connaissance des obstacles aux investissements, qui n'ont pas été levés

29

L'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments permet de réduire sensiblement les factures d'énergie, mais de nombreux investissements dans ce domaine ne sont pas réalisés en raison de barrières propres au marché¹⁴. Sont notamment en cause le manque de sensibilisation et d'expertise en ce qui concerne le financement de l'efficacité énergétique et ses avantages, les coûts initiaux élevés, les obstacles réglementaires liés à la copropriété (l'unanimité des copropriétaires étant souvent nécessaire), ainsi que la divergence d'intérêts entre propriétaires et locataires¹⁵. Il y a divergence d'intérêts lorsque le propriétaire du bâtiment paie pour les mises à niveau énergétiques mais ne peut pas recouvrer les économies réalisées par le locataire du fait de la baisse de la consommation d'énergie. En conséquence, le propriétaire sera souvent peu enclin à investir dans des travaux d'amélioration de l'efficacité énergétique.

30

En Bulgarie, en Tchéquie et en Lituanie, les autorités de gestion et les bénéficiaires des projets nous ont dit que la difficulté à parvenir à un accord dans les copropriétés constituait un obstacle majeur à l'amélioration de l'efficacité énergétique.

31

D'autres obstacles, qui entravent en particulier l'utilisation des contrats de performance énergétique, ont trait aux règles en matière de marchés publics, étant donné qu'il existe une incertitude juridique quant aux éléments essentiels de ces contrats ainsi que des difficultés à opérer une distinction entre les travaux, les fournitures et les services¹⁶, et à enregistrer ces contrats dans les comptes nationaux du secteur public. La Commission s'emploie à lever ces obstacles: en 2017, Eurostat a publié une note d'orientation¹⁷ donnant des précisions sur la manière d'enregistrer ces contrats dans les comptes nationaux. En 2018 sont venues s'ajouter à cette note des orientations complémentaires élaborées avec la BEI¹⁸.

32

Aucun des cinq programmes opérationnels que nous avons examinés ne décrivait les obstacles entravant les investissements écoénergétiques sur leur territoire ni les mesures prises pour y remédier. Deux des cinq États membres visités ont toutefois mentionné des initiatives spécifiques visant à lever certains obstacles:

• la Lituanie a décidé que les propriétaires pourraient convenir à la majorité simple de procéder à des mises à niveau énergétiques dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et que l'État prendrait en charge à 100 % les mises à niveau pour les personnes à faible revenu (voir encadré 2);
• depuis 2018, la Tchéquie autorise les coopératives de logements à demander un financement de l'UE pour des investissements écoénergétiques et, en 2019, elle a lancé une campagne publicitaire nationale de sensibilisation au financement de l'efficacité énergétique.

La principale forme d'aide aux investissements écoénergétiques financée par l'UE reste les subventions, qui ne sont pas réservées aux rénovations lourdes

33

Les investissements écoénergétiques génèrent des avantages tant pour les propriétaires (augmentation de la valeur du logement) que pour les occupants (réduction des factures d'énergie). Avant de recourir massivement aux subventions, les États membres devraient envisager d'utiliser des instruments financiers et des mécanismes de marché innovants, tels que les contrats de performance énergétique et les mécanismes d'obligations en matière d'efficacité énergétique.

34

Les investissements dans la rénovation énergétique des bâtiments résidentiels sélectionnés par les États membres, qui s'élèvent à 4,6 milliards d'euros, seront financés au moyen de subventions (72 %) et d'instruments financiers (28 %).

35

Les cinq États membres dans lesquels nous nous sommes rendus ont mentionné dans leurs accords de partenariat l'intention d'étudier la possibilité de recourir à des instruments financiers pour soutenir les investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments. Toutefois, jusqu'à présent, seule la Lituanie a utilisé des fonds de l'UE pour mettre en place un tel instrument pour les bâtiments résidentiels (voir encadré 2).

36

La Commission a recommandé aux États membres d'utiliser les fonds de la politique de cohésion de l'UE, en particulier lorsqu'ils sont fournis sous forme de subventions, principalement pour soutenir les rénovations lourdes allant au-delà des exigences minimales en matière de performance énergétique et permettant de réaliser des économies d'énergie importantes (en général plus de 60 %¹⁹).

37

Le tableau 2 donne une vue d'ensemble des types de bénéficiaires, des formes d'aide ainsi que des taux d'aide publique utilisés dans le cadre des cinq programmes opérationnels examinés.

Programme opérationnel	Type de bénéficiaires	Forme d'aide	Taux d'aide publique
Bulgarie Régions en croissance	Propriétaires privés	Subventions	100 %
Tchéquie Programme opérationnel régional intégré	Propriétaires privés	Subventions	30 % ou 40 % (selon les économies d'énergie)
Irlande Programme opérationnel régional pour le Sud et l'Est	Propriétaires publics et privés	Subventions	100 %
Italie (Pouilles) Programme opérationnel régional	Entités publiques	Subventions	100 % (ou 90 % dans le cas des bénéficiaires qui cofinancent 10 % du projet)
Lituanie Investissement pour la croissance et l'emploi	Propriétaires privés	Prêts combinés à des subventions	Subventions couvrant 15 % à 40 % des coûts Subventions couvrant 100 % des coûts pour les ménages à faible revenu

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par les autorités de gestion visitées.

38

L'application de différents taux d'aide publique en Lituanie est une bonne pratique qui permet d'accroître l'effet de levier exercé sur les financements privés et de réduire le risque d'effet d'aubaine. Grâce à cette modulation, des taux de subvention plus élevés sont accordés aux projets visant à réaliser des économies d'énergie plus importantes ou comprenant l'installation de compteurs individuels, et aux ménages à faible revenu (ce qui contribue à la lutte contre la précarité énergétique).

39

En Tchéquie, un quart seulement des bénéficiaires ont présenté des projets éligibles au taux d'aide publique de 40 %, réservé aux projets permettant de réaliser au moins 40 % d'économies d'énergie et d'obtenir la classe énergétique «B» après les travaux. Les trois quarts des bénéficiaires ont présenté des projets éligibles au taux inférieur (30 %) d'aide publique, pour lequel les économies d'énergie à réaliser n'étaient que de 20 %. Les bénéficiaires estimaient que l'avantage marginal offert par le taux d'aide supérieur ne suffisait pas à compenser les coûts plus élevés des projets de rénovations plus lourdes.

40

La Bulgarie, l'Irlande et l'Italie (Pouilles) ne modulaient pas le taux d'aide publique pour encourager des rénovations plus lourdes ou pour tenir compte de l'ampleur ou de la complexité des investissements, mais seulement – dans le cas de l'Italie – pour prendre en considération la volonté des entités publiques de financer 10 % de l'investissement. L'Irlande a expliqué que cette situation était due au fait que l'un des deux programmes cofinancés par l'UE ciblait les personnes âgées et vulnérables exposées au risque de précarité énergétique.

41

Du fait de l'absence de modulation de l'aide, de simples travaux de modernisation (modernisation de l'éclairage, remplacements de chaudières, etc.) caractérisés par des délais de récupération courts et des coûts unitaires modestes sont financés avec un taux d'aide publique très élevé. L'encadré 3 donne deux exemples de programmes opérationnels axés sur des mises à niveau énergétiques faciles à réaliser.

42

Ces mises à niveau faciles à réaliser peuvent entraîner un «effet de blocage», qui désigne le fait qu'une fois que des mesures écoénergétiques de base ont été mises en œuvre, il est moins rentable de les compléter ensuite par des mesures de plus grande ampleur²⁰. Le gisement d'économies d'énergie à moyen et à long terme que recèle le parc immobilier risque de s'en trouver réduit, étant donné que chaque ménage ne peut généralement procéder qu'à une seule rénovation, voire à deux au maximum. L'aide publique, en particulier sous la forme de subventions couvrant l'intégralité des coûts, se prête donc moins aux simples travaux de modernisation qu'aux rénovations plus lourdes. Étant donné que les simples travaux de modernisation assortis de délais de récupération courts sont généralement viables financièrement, ils n'auraient pas dû être financés par des aides publiques, ou l'être au moyen d'instruments financiers.

La sélection des projets ne répond pas suffisamment à une logique de rentabilité

43

La rentabilité devrait jouer un rôle déterminant dans les décisions mobilisant des dépenses publiques, en particulier lorsqu'il s'agit de projets en matière d'efficacité énergétique: en comparant les coûts et les avantages des investissements, il est possible de sélectionner ceux qui permettent d'obtenir davantage d'économies d'énergie et autres avantages par euro investi, conformément aux principes d'économie, d'efficience et d'efficacité énoncés à l'article 33 du règlement financier²¹. L'analyse d'impact accompagnant la proposition de directive relative à l'efficacité énergétique a fait valoir que l'objectif de réduire de 20 % la consommation d'énergie de l'UE pour 2020 par rapport aux projections pourrait être atteint par l'introduction de mesures rentables. Les États membres devraient mettre en place des mesures visant à stimuler des rénovations lourdes de bâtiments qui soient rentables²².

44

La Commission a conseillé aux États membres d'appliquer des critères de sélection qui donnent la priorité aux projets qui présentent une rentabilité plus élevée²³. À cet effet, il conviendrait:

1. d'exiger que les projets soient fondés sur un audit énergétique et/ou sur un certificat de performance énergétique. Ces mesures devraient permettre de déterminer et de quantifier les économies d'énergie qui peuvent être réalisées d'une façon rentable ainsi que d'effectuer un suivi et un contrôle des économies d'énergie que le projet a réellement permis de réaliser;
2. de fixer des seuils et/ou des plafonds pour les paramètres clés, tels que la quantité d'énergie à économiser, la classe énergétique minimale que le bâtiment devrait atteindre, la valeur actuelle nette, le délai de récupération simple²⁴ et le coût par unité d'énergie économisée. Ces seuils et plafonds devraient minimiser le risque de financer des mesures très simples qui, de toute façon, seront vraisemblablement réalisées (par exemple, le remplacement de l'éclairage, qui est généralement assorti d'un délai de récupération très court), ainsi que des investissements trop coûteux par rapport aux économies d'énergie qu'ils génèrent (par exemple, des investissements dont le délai de récupération est supérieur à la durée de vie utile des matériaux utilisés). La figure 8 fournit un classement des investissements écoénergétiques, qui indique que les rénovations plus complexes et plus ambitieuses sont généralement plus coûteuses et assorties de délais de récupération plus longs;
3. d'évaluer les coûts et les avantages relatifs des projets, y compris les avantages accessoires et les externalités (santé, cohésion sociale, réhabilitation urbaine, croissance et emploi, réduction de la pollution et atténuation du changement climatique, économies pour le budget de l'État, etc.) que les investissements écoénergétiques devraient générer, et de donner la priorité aux projets qui contribuent de la manière la plus rentable possible aux objectifs de la politique menée.

Les audits énergétiques et les certificats de performance constituent une bonne base pour l'évaluation des investissements

45

Les cinq États membres où nous nous sommes rendus exigeaient tous que les projets soient fondés sur un audit énergétique, un certificat de performance énergétique ou, à tout le moins, une évaluation énergétique (en Irlande, cela n'a pas abouti à la délivrance d'un certificat indiquant la classe énergétique du logement avant les travaux). Il s'agit d'une nette amélioration par rapport aux constatations de notre rapport spécial n° 21/2012, dans lequel nous avions signalé qu'en Tchéquie, en Italie et en Lituanie, les audits énergétiques n'étaient pas encore une pratique courante. À l'époque, nous étions parvenus à la conclusion que les audits énergétiques étaient parfois facultatifs ou de mauvaise qualité²⁵, et nous avions recommandé qu'ils soient utilisés comme principal critère de sélection.

46

Dans les cinq États membres dans lesquels nous nous sommes rendus, les bénéficiaires devaient fournir à l'issue des travaux un certificat de performance énergétique indiquant la nouvelle classe énergétique et la consommation d'énergie du logement ou du bâtiment rénové. La différence entre la consommation d'énergie indiquée sur les certificats établis avant et après les travaux donne une estimation de l'énergie économisée grâce au projet.

47

En Italie (Pouilles), l'autorité de gestion exigeait des projets qu'ils comportent l'installation de systèmes de surveillance de la quantité d'énergie effectivement produite et consommée dans les bâtiments. En Lituanie, le taux de subvention, qui complète les prêts cofinancés par l'UE, a été relevé pour les projets incluant l'installation de compteurs individuels dans les logements (voir point 38).

48

En dépit de leurs limites, les estimations fondées sur la différence de consommation d'énergie indiquée dans les certificats établis avant et après les travaux permettent de calculer facilement l'énergie que le projet a permis d'économiser. Ce chiffre peut être comparé au coût du projet afin d'estimer le coût par unité d'énergie économisée. Dans notre rapport spécial n° 21/2012, nous avions recommandé à la Commission de réaliser un suivi de la rentabilité des programmes opérationnels sur la base du coût par unité d'énergie économisée²⁶. Toutefois, la Commission n'a pas pleinement souscrit à notre recommandation et ne l'a pas mise en œuvre.

Les autorités nationales sélectionnent des projets qui doivent permettre de réaliser des économies d'énergie, mais pour un coût parfois élevé

49

Le tableau 3 donne une vue d'ensemble des exigences minimales en matière d'efficacité énergétique et du plafonnement du coût par unité d'énergie économisée définis pour les projets relevant des cinq programmes opérationnels que nous avons examinés.

Programme opérationnel	Classe énergétique minimale à atteindre après travaux	Économies d'énergie minimales à atteindre après travaux	Plafonnement du coût par unité d'énergie économisée?
Bulgarie Régions en croissance	C	Aucun minimum, sauf pour les rénovations lourdes pour lesquelles un seuil de 60 % est fixé	Non, plafonnement du coût au mètre carré uniquement
Tchéquie Programme opérationnel régional intégré	Aucune	20 % pour les projets subventionnés à hauteur de 30 %	Non, mais la part élevée du cofinancement privé (60-70 %) réduit le risque de dépenses somptuaires
	C	30 % pour les projets subventionnés à hauteur de 30 %
	B	40 % pour les projets subventionnés à hauteur de 40 %
Irlande Programme opérationnel régional pour le Sud et l'Est	Amélioration d'au moins une classe énergétique	Aucune exigence	Non
Italie (Pouilles) Programme opérationnel régional	C	10 % (ou 30 % pour obtenir la note maximale)	Non
Lituanie Investissement pour la croissance et l'emploi	D	20 % pour les projets subventionnés à hauteur de 15 % (jusqu'en 2017)	Non, mais la part élevée du cofinancement privé (60-85 %) réduit le risque de dépenses somptuaires
	C	40 % pour les projets subventionnés à hauteur de 40 % (jusqu'au 31.10.2017) ou à hauteur de 30 % (à partir du 1.11.2017)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations reçues des autorités de gestion.

50

En Bulgarie, en Tchéquie, en Italie et en Lituanie, du fait des exigences minimales en matière d'efficacité énergétique après travaux, les projets présentés étaient relativement ambitieux²⁷. Il s'agit d'un progrès par rapport aux constatations tirées de notre précédent audit.

51

Toutefois, l'absence de plafonnement du coût par unité d'énergie économisée génère un risque que soient financés des projets permettant de réaliser peu d'économies d'énergie par rapport à leur coût. Par conséquent, les économies financières générées par les projets sur les factures d'énergie pourraient ne pas suffire pour récupérer l'investissement initial avant la fin de la durée de vie des matériaux utilisés (généralement 30 ans²⁸).

52

Ce risque est plus faible lorsque les bénéficiaires cofinancent une part importante des coûts du projet, ce qui est par exemple le cas en Tchéquie et en Lituanie. Il est a contrario plus élevé lorsque le financement public est très important, comme en Bulgarie, en Irlande et en Italie (Pouilles). Le tableau 4 donne une vue d'ensemble du délai de récupération simple moyen des investissements écoénergétiques ayant bénéficié du soutien des programmes opérationnels que nous avons examinés.

Programme opérationnel	Délai de récupération simple moyen des projets ayant bénéficié d'un soutien
Bulgarie Régions en croissance	Non disponible (aucune donnée n'est collectée sur l'énergie économisée)
Tchéquie Programme opérationnel régional intégré	9 ans
Irlande Programme opérationnel régional pour le Sud et l'Est	Non disponible (aucune donnée n'est collectée sur l'énergie économisée)
Italie (Pouilles) Programme opérationnel régional	24 ans
Lituanie Investissement pour la croissance et l'emploi	11 ans

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par les autorités de gestion visitées et en appliquant les prix de l'électricité pour les consommateurs résidentiels constatés en 2018 (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Electricity_price_statistics/fr).

53

Pour les projets en matière d'efficacité énergétique relevant des programmes opérationnels que nous avons examinés, le délai de récupération simple moyen allait de 9 à 24 ans, des chiffres bien supérieurs au délai de récupération simple moyen des 5 152 projets enregistrés sur la plateforme DEEP («De-risking Energy Efficiency Platform»), qui est de sept ans. Cette plateforme contient des données fournies par des institutions financières et des fonds d'investissement publics et privés, des autorités nationales et régionales, ainsi que des fournisseurs de solutions en matière d'efficacité énergétique dans l'ensemble de l'UE²⁹. La Commission a créé cette plateforme dans le but de promouvoir les investissements écoénergétiques au sein de l'UE grâce au partage de données et à l'analyse de projets achevés.

54

En Italie (Pouilles), l'absence de plafonnement du coût par unité d'énergie économisée a conduit à financer plusieurs projets onéreux, qui ne permettront d'économiser que trop peu d'énergie pour récupérer les coûts d'investissement initiaux élevés sur la durée de vie des matériaux utilisés ou des bâtiments eux-mêmes. Comme le montre le graphique ci-après, pour 35 % des projets, il est peu probable que le coût d'investissement initial soit récupéré dans un délai de 30 ans.

55

En Bulgarie et en Irlande, l'évaluation de la rentabilité des investissements est impossible, faute de données permettant d'effectuer un suivi de l'énergie économisée grâce aux projets menés sur les bâtiments résidentiels.

56

En Irlande, le programme opérationnel régional pour le Sud et l'Est visait à encourager une amélioration globale et ambitieuse de l'efficacité énergétique qui aboutisse à une progression d'au moins une classe énergétique³⁰. Dans la pratique, les projets ne comportaient pas d'objectif d'économie d'énergie, aucun rapport à cet égard n'a été établi, et la classe énergétique de plus de la moitié des logements subventionnés n'a pas été améliorée (voir point 85).

57

Ces constatations rappellent celles de notre rapport spécial n° 21/2012, dans lequel nous avions conclu que les projets en matière d'efficacité énergétique dans les bâtiments publics étaient souvent trop onéreux au regard des économies d'énergie réalisées et présentaient des délais de récupération trop longs (de l'ordre de 50 ans en moyenne)³¹. Face à ce constat, nous avions recommandé à la Commission de fixer un délai de récupération simple maximal qui soit acceptable ainsi qu'un coût d'investissement standard par unité d'énergie à économiser lors de la sélection des projets.

58

Dans ses recommandations techniques sur le financement de la rénovation énergétique des bâtiments avec les fonds de la politique de cohésion, la Commission précise qu'un délai de récupération maximal et/ou minimal peut être fixé pour les projets éligibles à un financement; cela peut néanmoins entraîner un effet de blocage, les projets faciles à réaliser étant financés en priorité³². Dans la pratique, toutefois, aucune des autorités de gestion visitées n'avait fixé de telles limites.

Les critères de sélection ne donnent toujours pas la priorité aux projets les plus rentables

59

Le tableau 5 donne une vue d'ensemble des procédures de sélection des projets, ainsi que des principaux critères de sélection des projets et d'allocation budgétaire utilisés dans le cadre des cinq programmes opérationnels examinés.

Programme opérationnel	Procédure de sélection des projets	Principaux critères d'allocation budgétaire	Principaux critères de sélection des projets
Bulgarie Régions en croissance	Appels ouverts (92 % du budget)	Les municipalités sélectionnent les bâtiments en fonction notamment de l'année de leur construction, du nombre de ménages ou de leur localisation, et non de la rentabilité des économies d'énergie.	Pour les appels ouverts, aucun critère lié à la rentabilité des économies d'énergie
	Appel concurrentiel (8 % du budget)		Pour l'appel 2018 de l'axe 2, les critères valant le plus de points étaient liés à la rentabilité des économies d'énergie.
Tchéquie Programme opérationnel régional intégré	Appels ouverts	Appels ouverts à l'échelle nationale	Aucun critère lié à la rentabilité des économies d'énergie
Irlande Programme opérationnel régional pour le Sud et l'Est	Appels ouverts	Budget alloué aux collectivités locales sur la base du nombre de demandes reçues et non de la rentabilité des économies d'énergie	Aucun critère lié à la rentabilité des économies d'énergie
Italie (Pouilles) Programme opérationnel régional	Appel concurrentiel	Appel concurrentiel	Les critères valant le plus de points (65 sur 100) étaient liés aux économies d'énergie.
Lituanie Investissement pour la croissance et l'emploi	Appels ouverts	Appels ouverts	Aucun critère lié à la rentabilité des économies d'énergie

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par les autorités de gestion visitées.

60

À l'exception de l'Italie (Pouilles) et d'un appel de moindre envergure (8 % du budget) en Bulgarie, dans la pratique, les autorités de gestion visitées ont utilisé des appels ouverts pour allouer leurs enveloppes budgétaires aux projets en matière d'efficacité énergétique des bâtiments résidentiels; en d'autres termes, les financements ont été alloués selon le principe du «premier arrivé, premier servi». Cette méthode leur a permis de recevoir en permanence des candidatures et d'assurer, en général, des délais de traitement rapides.

61

Néanmoins, le recours à ce type de procédure ne permet pas d'évaluer les coûts et les avantages relatifs des projets. Il s'agit notamment de la rentabilité des économies d'énergie et des avantages accessoires que les investissements écoénergétiques devraient procurer (l'amélioration de la santé, la réhabilitation urbaine, la lutte contre le changement climatique, ainsi que la réduction de la précarité énergétique, des factures d'énergie et de la pollution atmosphérique, etc.). En conséquence, les projets permettant de réaliser des économies d'énergie plus importantes ou procurant d'autres avantages à moindre coût n'ont pas été considérés comme prioritaires.

62

Seule l'Italie (Pouilles) a eu recours à un appel concurrentiel pour évaluer la rentabilité relative des projets en matière d'efficacité énergétique (voir encadré 4).

63

Ces constatations sont similaires à celles figurant dans notre rapport spécial n° 21/2012, dans lequel nous avions conclu³³ que la rentabilité n'était pas un facteur déterminant pour les États membres lors de l'affectation des fonds à des mesures et à des projets en matière d'efficacité énergétique. Sur cette base, nous avions recommandé l'utilisation de critères de sélection des projets qui tiennent compte des coûts d'investissement standard par unité d'énergie à économiser.

64

Dans les recommandations techniques sur le financement de la rénovation énergétique des bâtiments avec les fonds de la politique de cohésion qu'elle a publiées, la Commission indique que les États membres doivent utiliser des critères permettant de déterminer quels projets en matière d'efficacité énergétique sont les plus rentables et devraient être sélectionnés en priorité³⁴. Toutefois, les présentes constatations montrent que ces indications n'ont généralement pas été suivies.

Un cadre de performance insuffisant

65

Les informations concernant la performance des dépenses en matière d'efficacité énergétique devraient mettre en évidence les réalisations accomplies avec le budget de l'UE et prouver que ce dernier a été dépensé à bon escient (obligation de rendre compte)³⁵. Elles devraient démontrer que les États membres ont sélectionné des projets rentables.

66

Pour veiller à ce que les dépenses soient axées sur les résultats, la Commission recommande³⁶ que le cadre de performance comprenne:

1. des objectifs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés pour chaque programme opérationnel, qui définissent la manière dont les mesures cofinancées par l'UE contribuent aux objectifs de cette dernière en matière d'efficacité énergétique;
2. des indicateurs permettant d'assurer un suivi des réalisations physiques et des résultats des projets. L'objectif principal des dépenses examinées étant d'économiser l'énergie, ces indicateurs devraient rendre compte en priorité de la quantité d'énergie économisée et, éventuellement, des autres résultats produits par les projets. Le système de suivi devrait permettre d'agréger ces données pour rendre compte de l'énergie économisée grâce aux programmes opérationnels et, ainsi, de la contribution du budget de l'UE aux objectifs de cette dernière en matière d'efficacité énergétique;
3. des conditions ex ante qui garantissent que les éléments nécessaires à des dépenses efficaces et efficientes sont réunis, et une réserve de performance pour récompenser les programmes opérationnels capables de démontrer qu'ils génèrent des économies d'énergie à moindre coût.

Les indicateurs communs mesurent l'énergie que les investissements ont permis d'économiser dans les bâtiments publics mais pas dans les bâtiments résidentiels

67

Les cinq programmes opérationnels que nous avons examinés ont tous défini des objectifs spécifiques pour leurs actions en matière d'efficacité énergétique avec en ligne de mire la nécessité d'accroître l'efficacité énergétique de leur parc immobilier, en particulier des bâtiments résidentiels (voir point 24). Ces objectifs relèvent du grand objectif de l'UE en matière d'efficacité énergétique et sont datés (les résultats devant être atteints d'ici à 2023). Toutefois, aucun des programmes opérationnels que nous avons examinés n'a chiffré les économies d'énergie à atteindre grâce aux investissements ni le coût escompté par unité d'énergie économisée.

68

Les règlements propres à chaque Fonds³⁷ établissent une liste d'indicateurs communs de réalisation que les États membres devraient utiliser dès lors qu'ils permettent de rendre compte des réalisations produites par les investissements bénéficiant d'un soutien. Les deux indicateurs communs de réalisation concernant les dépenses en matière d'efficacité énergétique des bâtiments sont les suivants:

1. l'indicateur commun de réalisation n° 31 «Nombre de ménages disposant d'un meilleur classement en matière de consommation énergétique», qui se rapporte aux dépenses de rénovation énergétique des bâtiments résidentiels;
2. l'indicateur commun de réalisation n° 32 «Diminution de la consommation annuelle d'énergie primaire des bâtiments publics», qui mesure l'énergie économisée grâce aux dépenses, lesquelles sont essentiellement consacrées à la rénovation énergétique des bâtiments publics.

69

La figure 10 et la figure 11 montrent les progrès accomplis en 2018 par rapport à la valeur cible pour 2023 pour les indicateurs communs de réalisation n^os 31 et 32.

70

Pour les investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments publics, l'indicateur commun de réalisation n° 32 rend compte de l'énergie économisée. Pour les investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments résidentiels, l'indicateur commun de réalisation n° 31, quant à lui, rend compte du nombre de ménages disposant d'un meilleur classement énergétique, et non de l'énergie économisée.

71

Étant donné qu'il n'existe pas d'indicateur commun rendant compte de la quantité d'énergie économisée grâce aux investissements dans les bâtiments résidentiels, il est impossible de savoir combien d'énergie sera économisée grâce à l'investissement prévu de 4,6 milliards d'euros³⁸ du budget 2014‑2020 de l'UE dans ces projets. Il est également impossible de quantifier la contribution totale du budget de l'UE aux objectifs de celle-ci en matière d'efficacité énergétique.

72

Ces constatations sont similaires à celles de notre rapport spécial n° 21/2012, dans lequel nous avions conclu³⁹ que les indicateurs de performance des mesures écoénergétiques n'étaient pas adaptés au suivi des programmes et que les résultats de ces mesures à l'échelle de l'UE ne pouvaient pas être consolidés. Face à ce constat, nous avions recommandé d'utiliser des indicateurs de performance comparables entre eux dans l'ensemble de l'UE. La Commission a partiellement mis en œuvre cette recommandation en introduisant, pour la période 2014‑2020, l'indicateur commun de réalisation n° 32, qui rend compte de l'énergie économisée grâce aux investissements financés par l'UE, mais uniquement pour les bâtiments publics. Pour la période 2021‑2027, la Commission a proposé l'indicateur commun de résultat RCR 26 «Consommation finale d'énergie annuelle (dont: utilisateurs résidentiels, non résidentiels privés et non résidentiels publics)».

73

Outre les indicateurs communs de réalisation, les cinq programmes opérationnels examinés ont utilisé les indicateurs spécifiques suivants, qui devaient être ciblés sur les investissements particuliers qu'ils soutiennent.

Programme opérationnel	Indicateur	Unité de mesure	Valeur de référence de 2013	Valeur en 2018 (ou dernière valeur déclarée)	Progression
Bulgarie Régions en croissance	Consommation finale d'énergie des ménages	milliers de tep*	2 257	2 319	-
	Consommation finale d'énergie par l'administration publique, le commerce et les services	milliers de tep	964	1 200	- -
Tchéquie Programme opérationnel régional intégré	Consommation finale d'énergie des ménages	MWh/an	70 027 778	80 497 553	- -
Irlande Programme opérationnel régional pour le Sud et l'Est	Performance thermique moyenne des unités de logement dans la région Sud et Est	kWh/m2/an	210	144	++
Italie (Pouilles) Programme opérationnel régional	Consommation d'électricité de l'administration publique par unité de travail	GWh	3,2	3,3	-
Lituanie Investissement pour la croissance et l'emploi	Consommation finale d'énergie dans les secteurs des services et des ménages	milliers de tep	2 110	2 090	+

* La tonne d'équivalent pétrole (tep) est une unité de mesure de l'énergie qui correspond à la quantité d'énergie libérée par la combustion d'une tonne de pétrole brut. Elle équivaut approximativement à 11 630 kilowattheures (kWh).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par les autorités de gestion visitées.

74

Dans les cinq États membres où nous nous sommes rendus, ces indicateurs de «résultats» étaient de nature statistique et rendaient compte, par exemple, de la consommation d'énergie de tous les bâtiments d'un État membre, et pas seulement des bâtiments rénovés dans le cadre de projets financés par l'UE. Ils ne rendaient donc pas compte des économies d'énergie résultant des investissements écoénergétiques financés par l'UE.

75

Trois des cinq États membres où nous nous sommes rendus collectaient des données sur la quantité d'énergie économisée grâce aux différents projets, y compris pour les bâtiments résidentiels. Toutefois, la Commission ne demandait pas aux États membres de fournir des données permettant d'assurer un suivi du coût moyen par unité d'énergie économisée.

76

La Commission et les États membres ont indiqué dans leurs documents de planification que les avantages procurés par les investissements écoénergétiques ne se limitaient pas aux économies d'énergie (ils contribuent notamment à l'amélioration de la santé et de la qualité de vie, à la réhabilitation urbaine, ainsi qu'à la diminution de la précarité énergétique, des factures d'énergie et de la pollution atmosphérique). Toutefois, aucun des États membres où nous nous sommes rendus n'utilisait d'indicateurs pour mesurer ces avantages supplémentaires.

Les indicateurs ne permettent pas de contrôler la rentabilité

77

Aucun des indicateurs utilisés dans les cinq États membres où nous nous sommes rendus ne permet de mesurer la rentabilité des investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments. Face aux constatations similaires tirées de notre précédent audit, nous avions recommandé de mettre en place un suivi de l'évolution du coût par unité d'énergie économisée ainsi que du délai de récupération prévu et effectif⁴⁰. Cette démarche pouvait contribuer à définir des valeurs de référence et des seuils pour la sélection de projets (voir point 58) ainsi qu'à évaluer dans quelle mesure les programmes opérationnels ont obtenu les résultats escomptés lors de l'attribution de la réserve de performance (voir point 82).

78

Toutefois, la Commission n'a pas pleinement souscrit à notre recommandation, estimant que la comparabilité des indicateurs recommandés serait limitée en raison de la diversité des facteurs dont ils dépendent (comme les prix de l'énergie ou le climat). Elle n'a pas conçu son système de suivi pour la période 2014‑2020 de manière à pouvoir recueillir des données sur le coût par unité d'énergie économisée et, ainsi, contrôler la rentabilité des investissements. Par conséquent, bien que les dépenses de la politique de cohésion pour la période 2014‑2020 soient présentées comme davantage axées sur les résultats, notre recommandation n'a pas encore été mise en œuvre.

79

Sur la base des chiffres communiqués par la Commission, nous avons calculé le coût moyen par ménage dont le logement a été rénové (voir figure 12). La Commission estime toutefois que ces chiffres ne rendent pas compte des coûts réels des investissements et ne reflètent pas la totalité des avantages obtenus.

La Commission a alloué la réserve de performance pour les mesures écoénergétiques sur la base des dépenses et des réalisations, et non de l'énergie économisée

80

Afin de garantir la mise en place des mesures nécessaires pour promouvoir des investissements rentables dans l'efficacité énergétique, la Commission a demandé aux États membres de respecter une condition ex ante spécifique pour le début de la période de programmation 2014‑2020. À cet effet, ils étaient tenus de mettre en œuvre des mesures:

1. destinées à assurer que des exigences minimales existent pour la performance énergétique des bâtiments;
2. nécessaires pour établir un système de certification de la performance énergétique des bâtiments;
3. visant à assurer une planification stratégique en matière d'efficacité énergétique;
4. destinées à doter les clients finals de compteurs individuels.

81

À l'exception de l'Italie, tous les États membres où nous nous sommes rendus avaient mis en place ces mesures dès le début de la période de programmation 2014‑2020. L'Italie a mis en place les mesures a) et b) en 2017, soit trois ans après le début de la période de programmation 2014‑2020.

82

Afin de veiller à ce que les programmes opérationnels soient axés sur les résultats, l'UE a mis de côté une réserve de performance (équivalente à 6 % des fonds de la politique de cohésion) et l'a allouée en août 2019 aux priorités pour lesquelles les valeurs intermédiaires avaient été atteintes. En présence de deux indicateurs, tous deux doivent atteindre au moins 85 % de la valeur intermédiaire. En présence de trois indicateurs (ou plus), deux d'entre eux doivent atteindre au moins 85 % de la valeur intermédiaire et l'autre (ou les autres), au moins 75 %.

83

Comme nous l'avons mentionné dans nos précédentes publications⁴¹, ces valeurs intermédiaires sont exprimées sous la forme d'indicateurs de dépenses et de réalisation. Pour les cinq programmes opérationnels que nous avons examinés, les valeurs intermédiaires pour les mesures écoénergétiques étaient exprimées sous la forme de dépenses et du nombre de ménages disposant d'un meilleur classement énergétique.

84

Hormis pour la Lituanie, la Commission a décidé d'allouer ou non la réserve de performance pour les mesures écoénergétiques sur la base des dépenses et des réalisations, et non de l'énergie économisée dans les bâtiments résidentiels ou de la rentabilité des investissements.

85

En ce qui concerne l'Irlande, les indicateurs «Nombre de ménages disposant d'un meilleur classement en matière de consommation énergétique» et «Montant total des dépenses éligibles» communiqués à la Commission n'étaient pas fiables. À la suite de notre audit et des observations de la Commission, les autorités irlandaises ont indiqué que le classement énergétique n'avait pas été amélioré pour 52 % des ménages dont le logement a été rénové dans le cadre du programme «Better Energy Warmer Home» en 2017. Elles examinent actuellement les projets concernant les ménages dont le logement a été rénové en 2014, 2015, 2016 ou 2018 afin de vérifier combien d'entre eux n'ont pas vu d'amélioration de leur classement énergétique.

86

En ce qui concerne la Lituanie, se fondant sur un rapport d'audit relatif au système national, la Commission a estimé en août 2019 que la qualité et la fiabilité de l'ensemble du système de suivi et des données relatives aux indicateurs communs et spécifiques présentaient de graves défaillances. Ce constat n'était pas propre aux mesures écoénergétiques. Par conséquent, la Commission n'a encore alloué la réserve de performance à aucune des mesures prévues dans le programme opérationnel de la Lituanie.

Conclusions et recommandations

87

Nous avons examiné cinq programmes opérationnels en Bulgarie, en Tchéquie, en Irlande, en Italie (Pouilles) et en Lituanie, pays qui ont alloué à l'efficacité énergétique des bâtiments quelque 2,9 milliards d'euros de leur budget relevant du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion. Nous avons cherché à déterminer si ce budget était utilisé selon un bon rapport coût-efficacité et si la Commission et les États membres avaient mis en œuvre les recommandations formulées dans notre rapport spécial n° 21/2012 concernant l'efficacité énergétique dans les bâtiments publics.

88

Comme dans notre précédent rapport, nous concluons que les dépenses de l'UE en matière d'efficacité énergétique des bâtiments ne sont pas axées sur la rentabilité. Malgré une meilleure orientation de la part de la Commission, nous avons constaté des faiblesses persistantes, en particulier dans la sélection des projets. Les investissements financés ne s'attachent toujours pas à réaliser les économies d'énergie les plus importantes possibles au regard du budget investi. Si elles étaient davantage axées sur la rentabilité, les procédures de sélection des projets pourraient conduire à une augmentation des économies d'énergie générées par chaque euro investi.

89

Étant donné que ces fonds sont en gestion partagée, la Commission et les États membres sont chargés collectivement de veiller à ce qu'ils soient utilisés de manière à optimiser leur impact. La Commission estime toutefois que la sélection des projets relève de la seule responsabilité des États membres. Dans un contexte où l'UE revoit ses ambitions à la hausse en ce qui concerne ses objectifs en matière d'efficacité énergétique et où les budgets s'annoncent plus serrés, il est plus important que jamais de veiller à la rentabilité des dépenses.

90

Nous avons constaté que les besoins recensés par les États membres dans les plans nationaux d'action en matière d'efficacité énergétique n'avaient pas pu être correctement pris en considération lors de l'élaboration des programmes opérationnels 2014‑2020 en raison de contraintes de calendrier. Pour la période 2021‑2027, les États membres devaient présenter leurs plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat et leurs stratégies nationales de rénovation à long terme à la Commission au plus tard, respectivement, le 31 décembre 2019 et le 10 mars 2020. La mise à disposition de ces documents suffisamment tôt devrait permettre leur prise en considération dans les programmes de la politique de cohésion.

91

En ce qui concerne les évaluations des besoins figurant dans les programmes opérationnels eux-mêmes, nous avons constaté que:

• les cinq programmes opérationnels que nous avons examinés ont tous mis en évidence la nécessité d'accroître l'efficacité énergétique du parc immobilier, en particulier des bâtiments résidentiels, mais n'ont pas quantifié les économies d'énergie potentielles et les besoins d'investissement correspondants (points 23 à 28);
• aucun des cinq programmes opérationnels examinés ne décrivait les obstacles aux investissements écoénergétiques. La Lituanie et la Tchéquie avaient toutefois pris des initiatives pour lever certains d'entre eux (points 29 à 32);
• bien que les investissements écoénergétiques génèrent des économies pour le propriétaire et/ou le locataire du bâtiment – ce qui plaide en faveur de l'utilisation d'instruments financiers remboursables –, pour quatre des cinq programmes opérationnels que nous avons examinés, les subventions restaient le seul outil utilisé pour financer ces investissements. Seule la Lituanie a mis en place, avec succès, un instrument financier de l'UE qui a permis l'octroi de prêts à taux bonifiés pour la rénovation de quelque 4 000 immeubles comprenant plusieurs appartements (points 33 à 35);
• bien que la Commission ait conseillé d'encourager les rénovations lourdes en rehaussant le taux d'aide pour ces travaux, trois des cinq États membres où nous nous sommes rendus n'ont pas modulé le taux d'aide et ont subventionné des projets intégralement, quelles qu'aient été les économies d'énergie qu'ils étaient censés procurer. La Lituanie et la Tchéquie ont modulé le taux d'aide afin d'optimiser l'effet de levier exercé sur les financements privés (points 36 à 42).

Recommandation n° 1 – Mieux planifier et cibler les investissements

Avant d'approuver des programmes qui proposent de consacrer des fonds de la politique de cohésion à des mesures écoénergétiques, la Commission devrait déterminer s'ils:

1. reposent sur une analyse des mesures nécessaires pour mettre en place des instruments financiers ou des mécanismes de marché, tels que les contrats de performance énergétique, et s'ils encouragent l'utilisation rentable de subventions financées par l'UE pour les rénovations lourdes allant au-delà des exigences minimales en matière de performance énergétique compte tenu des conditions spécifiques du marché;
2. sont en adéquation avec les plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat et les stratégies nationales de rénovation à long terme;
3. estiment les économies d'énergie possibles grâce à l'utilisation des fonds de l'UE.

Quand? En temps utile pour l'adoption des programmes de la période 2021-2027.

92

En ce qui concerne la sélection des projets, nous avons fait les constatations suivantes:

• les cinq États membres visités exigeaient tous que les projets soient fondés sur un audit énergétique et qu'ils soient accompagnés d'un certificat de performance énergétique des bâtiments avant et après travaux (points 45 à 48);
• tous les États membres où nous nous sommes rendus – à l'exception de l'Irlande – exigeaient des projets assez ambitieux en fixant un classement énergétique minimal que les bâtiments devaient atteindre après travaux et/ou des pourcentages minimaux d'économies d'énergie que les projets devaient produire. Toutefois, aucun plafond n'a été fixé en ce qui concerne le coût par unité d'énergie économisée, ce qui a conduit à sélectionner des projets trop onéreux au regard de l'énergie qu'ils devaient permettre d'économiser (points 49 à 58);
• à l'exception de l'Italie (Pouilles), les États membres où nous nous sommes rendus ont alloué leurs enveloppes budgétaires aux projets selon le principe du «premier arrivé, premier servi» au moyen de procédures d'appel ouvert, ce qui ne permet pas de prendre en considération le coût et les avantages relatifs des projets, ni de donner la priorité à ceux susceptibles de générer des économies d'énergie plus importantes ou d'autres avantages à moindre coût (points 59 à 64).

Recommandation n° 2 – Améliorer les procédures de sélection de projets

Pour la période 2021‑2027, la Commission devrait veiller à ce que les autorités de gestion satisfassent aux exigences du règlement financier relatives aux principes d'efficacité, d'efficience et d'économie, notamment en recourant à des procédures de sélection de projets qui:

• fixent des seuils et/ou des plafonds pour les paramètres clés (par exemple la quantité d'énergie à économiser, la classe énergétique minimale que le bâtiment devrait atteindre à l'issue du projet, la valeur actuelle nette, le délai de récupération simple ou le coût par unité d'énergie économisée);
• évaluent les coûts et les avantages relatifs des projets et sélectionnent ceux qui génèrent des économies d'énergie plus importantes et d'autres avantages à moindre coût.

Quand? En temps utile pour l'adoption des programmes de la période 2021-2027.

93

En ce qui concerne le cadre de performance, nous avons fait les constatations suivantes:

• il n'existe pas d'indicateur mesurant l'énergie économisée grâce aux investissements dans les bâtiments résidentiels et il est donc impossible de connaître la contribution du budget de l'UE aux objectifs de celle-ci en matière d'efficacité énergétique. Il n'existe pas non plus d'indicateur mesurant les autres avantages que ces investissements devraient produire (points 67 à 76);
• aucun des indicateurs utilisés dans les États membres où nous nous sommes rendus ne permet de mesurer la rentabilité des investissements dans les bâtiments, étant donné que la Commission n'a pas conçu son système de suivi pour la période 2014‑2020 de manière à recueillir des informations sur le coût par unité d'énergie économisée (points 77 à 79);
• toutes les autorités de gestion auprès desquelles nous nous sommes rendus (à l'exception de l'Italie – Pouilles) ont mis en place en temps utile les mesures définies par la condition ex ante applicable aux investissements écoénergétiques. Toutefois, les critères d'attribution de la réserve de performance ne garantissaient pas que les dépenses étaient axées sur les résultats, la Commission l'ayant attribuée sur la base des dépenses et des réalisations, plutôt que sur la base de l'énergie économisée ou de la rentabilité (points 80 à 86).

Recommandation n° 3 – Axer davantage le cadre de performance sur les résultats afin d'assurer un meilleur suivi de la progression vers les objectifs d'efficacité énergétique de l'UE et de renforcer l'obligation de rendre compte

La Commission devrait:

1. fournir des informations à la fois sur les dépenses globales et sur la quantité d'énergie économisée ou les autres résultats obtenus grâce aux investissements;
2. définir des indicateurs permettant de contrôler la rentabilité des investissements;
3. utiliser ces indicateurs pour décider d'allouer ou non des ressources lors de l'examen à mi-parcours pour la période 2021‑2027.

Quand? En temps utile pour l'adoption des programmes de la période 2021-2027 pour la recommandation b), et une fois que l'ensemble des programmes de la période 2021-2027 auront été adoptés pour les recommandations a) et c).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos MILIONIS, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 30 mars 2020.

Annexe

Annexe I – Fonds relevant de la politique de cohésion pour la période 2014-2020 et consacrés à l'efficacité énergétique des bâtiments

États membres	Budget consacré aux bâtiments résidentiels	Budget consacré aux bâtiments publics	Budget consacré aux bâtiments en général (résidentiels et publics)	% des fonds de l'État membre relevant de la politique de cohésion consacrés aux bâtiments	% du budget consacré aux bâtiments dépensé au 31.12.2018	Dépenses consacrées aux bâtiments résidentiels au 31.12.2018
AT	0	5 893 940	5 893 940	1 %	19 %	0
BE	12 000 000	26 330 513	38 330 513	2 %	14 %	2 004 843
BG	116 091 519	80 508 006	196 599 525	3 %	15 %	12 844 101
CY	20 500 000	23 500 000	44 000 000	6 %	20 %	7 058 821
CZ	373 969 708	617 437 463	991 407 171	5 %	21 %	90 193 054
DE	0	892 832 893	892 832 893	5 %	9 %	0
DK	0	0	0	0 %	0 %	0
EE	174 636 461	1 863 044	176 499 505	5 %	46 %	80 542 195
ES	557 157 926	1 028 280 396	1 585 438 322	5 %	7 %	80 505 722
FI	1 996 928	12 011 720	14 008 648	1 %	19 %	571 466
FR	454 230 674	257 357 785	711 588 459	5 %	22 %	126 810 646
GR	248 138 321	307 639 356	555 777 677	3 %	8 %	26 600 287
HR	90 000 000	181 810 805	271 810 805	3 %	23 %	42 350 578
HU	250 323 411	902 749 679	1 153 073 090	5 %	27 %	65 880 774
IE	84 500 000	0	84 500 000	8 %	27 %	22 653 118
IT	41 534 286	1 053 215 228	1 094 749 514	3 %	10 %	1 793 395
LT	336 171 919	160 392 880	496 564 799	7 %	46 %	208 021 084
LU	1 203 638	2 407 277	3 610 915	9 %	39 %	636 990
LV	150 000 000	182 545 246	332 545 246	8 %	6 %	6 587 902
MT	5 088 170	4 866 946	9 955 116	1 %	33 %	2 400 000
NL	9 652 206	20 164 314	29 816 520	3 %	33 %	800 000
PL	750 703 882	1 502 887 179	2 253 591 061	3 %	23 %	68 664 689
PT	143 626 068	442 916 876	586 542 944	3 %	3 %	10 061 529
RO	444 330 119	741 840 094	1 186 170 213	5 %	9 %	81 954 405
SE	13 637 164	12 561 834	26 198 998	2 %	6 %	908 540
SI	6 600 000	142 360 000	148 960 000	5 %	26 %	1 016 859
SK	111 388 554	474 886 480	586 275 034	4 %	34 %	111 338 723
UK	161 251 913	75 302 550	236 554 463	2 %	14 %	6 710 616
EU-28	4 558 732 867	9 154 562 505	13 713 295 372	4 %	18 %	1 058 910 337

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données fournies par la Commission européenne.

Glossaire

Accords de partenariat: accords conclus entre la Commission européenne et chaque État membre pour la période de programmation 2014‑2020. Ils décrivent la manière dont les autorités nationales prévoient d'utiliser les crédits des Fonds structurels et d'investissement européens (ou «Fonds ESI») et exposent les objectifs stratégiques et les priorités d'investissement pour chaque pays, en les rapprochant des objectifs généraux de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Ils sont élaborés par l'État membre en concertation avec la Commission et doivent être adoptés par cette dernière.

Audit énergétique: un audit énergétique standard consiste en une analyse énergétique complète des systèmes énergétiques d'une installation. Il comprend en particulier la fixation d'une référence en matière de consommation d'énergie de l'installation, ainsi qu'une évaluation des économies d'énergie possibles et de la rentabilité de mesures de conservation de l'énergie appropriées.

Autorité de gestion: organisme national, régional ou local désigné par l'État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a notamment pour tâches de sélectionner les projets à financer, de suivre leur mise en œuvre et de rendre compte à la Commission des résultats obtenus.

Conditions ex ante: exigences qui reposent sur des critères de vérification du respect des conditions prédéfinis établis dans le règlement portant dispositions communes n° 1303/2013 et qui sont considérées comme des conditions préalables à l'utilisation efficace et efficiente des fonds relevant de la politique de cohésion de l'UE. Lors de l'élaboration des programmes opérationnels relevant de la période de programmation 2014‑2020, les États membres devaient vérifier si ces conditions étaient remplies. Si tel n'était pas le cas, ils étaient tenus d'établir des plans d'action devant permettre d'y satisfaire pour le 31 décembre 2016.

Contrat de performance énergétique: accord contractuel entre le bénéficiaire et le fournisseur d'une mesure visant à améliorer l'efficacité énergétique, vérifiée et surveillée pendant toute la durée du contrat, aux termes duquel les investissements (travaux, fournitures ou services) dans cette mesure sont rémunérés en fonction d'un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique qui est contractuellement défini ou d'un autre critère de performance énergétique convenu, tel que des économies financières (article 2, paragraphe 27, de la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique).

Efficacité énergétique: fait de consommer moins d'énergie pour fournir un niveau équivalent d'activités ou de prestations économiques. Les investissements consacrés à l'efficacité énergétique fournissent un meilleur retour économique et sociétal que les investissements dans l'approvisionnement en énergie. L'efficacité énergétique se traduit par des possibilités de croissance économique supérieures, une plus grande compétitivité des entreprises, des factures d'énergie moins élevées pour les ménages, une moindre dépendance envers les importations d'énergie, une réduction des émissions et une amélioration de la qualité de l'air.

Investissement rentable: la moins onéreuse des solutions permettant d'atteindre un niveau de performance donné ou la solution qui permet d'atteindre le plus haut niveau de performance pour un coût donné. La rentabilité peut également servir à comparer et à hiérarchiser les différents projets possibles au sein d'un programme (Kreith, F., Goswami, Y. D., Handbook of Energy Efficiency and Renewable Energy, Taylor & Francis, Boca Raton, États-Unis, 2007). Le principe d'efficience, qui vise le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre, les activités entreprises et les objectifs atteints, constitue une exigence en matière d'utilisation du budget de l'UE (voir article 33, paragraphe 1, point b) du règlement financier).

Mécanismes d'obligations en matière d'efficacité énergétique: instruments fondés sur le marché définis à l'article 7 de la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique, qui imposent aux «parties obligées» d'atteindre des objectifs quantitatifs en matière d'économies d'énergie pour l'ensemble de leur portefeuille. Les parties obligées peuvent être des entreprises de vente d'énergie au détail, des distributeurs d'énergie ou des distributeurs de carburants destinés aux transports.

Méthode de l'optimalité en fonction des coûts appliquée aux bâtiments: méthode visant à établir un cadre juridique qui permette d'accroître les exigences minimales des États membres en matière de performance énergétique des bâtiments et de s'assurer que toutes les mesures économiquement rationnelles soient prises.

Plan national d'action en matière d'efficacité énergétique (PNAEE): outil stratégique utilisé au niveau des États membres pour la programmation, la coordination et la mise en œuvre de mesures écoénergétiques dans tous les secteurs. Ce plan définit les responsabilités et peut comporter une estimation des besoins et la répartition des budgets. L'établissement des PNAEE est une obligation faite aux États membres, mais sans lien direct avec les financements relevant de la cohésion. Aucune exigence ou obligation légale n'impose de rendre compte des économies d'énergie obtenues grâce aux Fonds de l'UE. En outre, aucune disposition n'oblige à utiliser les fonds octroyés par l'Union pour financer les domaines recensés dans les PNAEE.

Politique de cohésion: principale politique d'investissement de l'UE, qui vise à réduire les disparités économiques et sociales entre régions et entre États membres. L'audit faisant l'objet du présent rapport a porté en particulier sur deux Fonds:

a) le Fonds de cohésion (FC): Fonds de l'UE visant à réduire les disparités économiques et sociales et à promouvoir le développement durable au sein de celle-ci en finançant des investissements dans les États membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'Union;

b) le Fonds européen de développement régional (FEDER): Fonds de l'UE visant à renforcer la cohésion économique et sociale sur l'ensemble du territoire de celle-ci en corrigeant les déséquilibres entre ses régions par l'apport d'un soutien financier, en particulier dans les domaines prioritaires tels que l'innovation et la recherche, la stratégie numérique, les petites et moyennes entreprises, l'économie à faible intensité de carbone, l'environnement et les transports durables.

Programme opérationnel (PO): programme établissant les priorités et les objectifs spécifiques d'un État membre ou d'une région, ainsi que les modalités d'utilisation des financements (cofinancements de l'UE et cofinancements publics et privés au niveau national) octroyés au titre de la politique de cohésion au cours d'une période déterminée (actuellement 2014‑2020) pour soutenir des projets. Ces projets doivent contribuer à la réalisation d'un certain nombre d'objectifs définis au niveau de l'axe prioritaire du PO. Les PO sont élaborés par les États membres et doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l'UE. Pendant la période couverte, ils ne peuvent être modifiés que par accord entre les deux parties.

Réserve de performance: montant correspondant à 6 % des ressources allouées au FEDER et au FC au titre de l'objectif «Investissement pour la croissance et l'emploi». Ces crédits sont inscrits au budget des programmes, mais leur allocation définitive ou leur réaffectation dépendent du résultat de l'examen de la performance qui a eu lieu en 2019.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre I (Utilisation durable des ressources naturelles), présidée par M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. João Figueiredo, Membre de la Cour, assisté de: M. Michael Bain, manager principal; M. Lorenzo Pirelli, chef de mission; M^mes Radostina Simeonova et Jolanta Žemailaitė, ainsi que M. Aris Konstantinidis, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M^me Miroslava Chakalova-Siddy et M. Richard Moore.

De gauche à droite: Lorenzo Pirelli, João Figueiredo, Paula Betencourt, Aris Konstantinidis, Terje Teppan-Niesen et Michael Bain.

Notes

¹ Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (JO L 315 du 14.11.2012, p. 1). En vertu de son article 2, paragraphe 4, ces réalisations peuvent désigner aussi bien des résultats que des services, des marchandises ou de l'énergie.

² Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (JO L 315 du 14.11.2012, p. 1).

³ Directive 2018/2002/UE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique (JO L 328 du 21.12.2018, p. 210).

⁴ Le pacte vert pour l'Europe – Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Document COM(2019) 640 final du 11 décembre 2019.

⁵ Document COM(2019) 224 de la Commission intitulé «Évaluation en 2018 des progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs nationaux d'efficacité énergétique pour 2020 et dans la mise en œuvre de la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique», établi en application de l'article 24, paragraphe 3, de cette directive.

⁶ Document de la Commission intitulé «Good practice in energy efficiency – Lessons learnt», 2017, p. 18, et document de travail des services de la Commission SWD(2016) 408 final intitulé «Evaluation of the Directive 2010/31/EU on the energy performance of buildings», p. 15.

⁷ Voir la page https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/heating-and-cooling

⁸ Voir le rapport spécial n° 01/2020 intitulé «Actions de l'UE dans le domaine de l'écoconception et de l'étiquetage énergétique: une contribution importante à l'efficacité énergétique, malgré des retards considérables et un non-respect de la réglementation».

⁹ Document de travail des services de la Commission SWD(2016) 405 final intitulé «Impact assessment accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2012/27/EU on Energy Efficiency».

¹⁰ Directive 2010/31/UE du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments.

¹¹ Article 11 de la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments.

¹² Voir le rapport spécial n° 21/2012 intitulé «Rentabilité des investissements consacrés à l'efficacité énergétique dans le cadre de la politique de cohésion»: www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR12_21/SR12_21_FR.PDF

¹³ Document COM(2013) 762 final – Communication de la Commission mettant en œuvre la directive sur l'efficacité énergétique – lignes directrices de la Commission et document SWD(2013) 180 final intitulé «Guidance for National Energy Efficiency Action Plans», sections 3.2.4 et 3.2.5.

¹⁴ Commission européenne, «Good practice in energy efficiency», 2017, p. 15.

¹⁵ Rapport de 2014 du JRC intitulé «Overcoming the split incentive barrier in the building sector».

¹⁶ Document de 2017 de l'Agence nationale italienne de l'énergie (ENEA) relatif aux contrats de performance énergétique.

¹⁷ Commission européenne, «Eurostat Guidance note: the recording of energy performance contracts in government accounts», 2017.

¹⁸ https://www.eib.org/attachments/pj/guide_to_statistical_treatment_of_epcs_en.pdf

¹⁹ Voir la directive de 2010 sur la performance énergétique des bâtiments et le document COM(2013) 225 final intitulé «Soutien financier en faveur de l'efficacité énergétique dans les bâtiments».

²⁰ Voir Commission européenne, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding», 2014, p. 45.

²¹ Règlement financier (UE, Euratom) 2018/1046 du 18 juillet 2018.

²² Article 4 de la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique.

²³ Commission européenne, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding», 2014.

²⁴ Le délai de récupération simple est l'une des méthodes d'évaluation de la rentabilité mentionnées dans le document de 2014 de la Commission intitulé «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding». Il mesure le temps nécessaire pour que les économies cumulées générées par le projet permettent de récupérer l'investissement initial.

²⁵ Voir notre rapport spécial n° 21/2012, points 41 à 44.

²⁶ Voir le rapport spécial n° 21/2012, recommandation n° 2.

²⁷ Conformément aux recommandations techniques diffusées en 2014 par la Commission européenne sur le financement de la rénovation énergétique des bâtiments avec les fonds de la politique de cohésion («Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding», p. 55), qui invitaient les autorités de gestion à exiger, pour qu'ils soient éligibles, que les projets permettent d'améliorer la performance énergétique d'au moins deux ou trois classes, afin d'éviter que les porteurs de projets optent pour la solution de facilité.

²⁸ Sur la base des dispositions de la directive 2010/31/CE et de la norme européenne EN 15 459:2007.

²⁹ Voir https://deep.eefig.eu/

³⁰ Voir section 4, point c), du programme opérationnel régional irlandais 2014‑2020 pour le Sud et l'Est.

³¹ Voir rapport spécial n° 21/2012, point 52, lettre a).

³² Commission européenne, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding», 2014, p. 54.

³³ Voir rapport spécial n° 21/2012, point 51, lettre b).

³⁴ Commission européenne, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding», 2014, p. 54.

³⁵ En application du principe de bonne gestion financière énoncé à l'article 33 du règlement (UE, Euratom) n° 2018/1046 du 18 juillet 2018.

³⁶ Commission européenne, «Guidance for Member States on performance framework, review and reserve» et «Guidance on ex-ante conditionalities», 2014.

³⁷ Article 5 et annexe I du règlement (UE) n° 1300/2013 relatif au Fonds de cohésion. Article 6 et annexe I du règlement (UE) n° 1301/2013 relatif au FEDER.

³⁸ Ce montant correspond au budget alloué par les États membres au 31 janvier 2020.

³⁹ Voir rapport spécial n° 21/2012, point 51, lettre c).

⁴⁰ Voir notre rapport spécial n° 21/2012, recommandation n° 2.

⁴¹ Rapport spécial n° 15/2017 (https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=43 174), avis n° 6/2018 (https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=47 745) et document d'information intitulé «La performance dans le domaine de la cohésion» (https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=50 385).

⁴² Article 2, paragraphe 18, du règlement (UE) 2018/1999.

⁴³ Adopté dans le cadre du paquet «Une énergie propre pour tous les Européens» en novembre 2016, COM(2016) 860 final, 30.11.2016.

⁴⁴ «Feasibility study to finance low-cost energy efficiency measures in low-income households from EU funds», rapport final pour la DG Énergie, août 2016, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/low_cost_energy_efficiency_measures_-_final_report.pdf.

⁴⁵ Règlement d’exécution(UE) nº 215/2014 de la Commission, Article 5, paragraphe 1.

⁴⁶ COM(2018) 375 final, 29.5.2018, voir en particulier l’article 67.

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	23.1.2019
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	16.12.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	11.3.2020
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	20.4.2020

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1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

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