Eficiência energética dos edifícios: ainda é necessária maior ênfase na relação custo-eficácia

Síntese

I

Perante o desafio de atenuar as alterações climáticas, os dirigentes da UE comprometeram‑se a fazer poupanças de 20% até 2020 e de 32,5% até 2030 no consumo de energia previsto dos Estados‑Membros. O aumento da eficiência energética dos edifícios é um dos instrumentos fundamentais para alcançar estes objetivos. Os edifícios consomem a maior parte da energia e têm o maior potencial de poupança de energia.

II

A avaliação mais recente dos progressos realizados pelos Estados‑Membros para concretizar os objetivos de eficiência energética revela que é pouco provável que o objetivo da UE para 2020 seja alcançado, uma vez que o consumo de energia da União tem vindo a aumentar de novo desde 2014. O Tribunal pretende formular recomendações que ajudem a UE a atingir o seu objetivo de eficiência energética para 2030 através da melhoria da relação custo‑eficácia das suas despesas no âmbito da política de coesão para o período de 2021‑2027.

III

No seu conjunto, os programas operacionais ao abrigo da política de coesão afetaram um orçamento de cerca de 14 milhões de euros, equivalente a 4% dos fundos da política de coesão para o período de 2014‑2020 (357 mil milhões de euros), para melhorar a eficiência energética dos edifícios. Destes, 4,6 mil milhões de euros destinam‑se a edifícios residenciais. Além disso, os Estados‑Membros previram um orçamento de 5,4 mil milhões de euros para o cofinanciamento nacional de todos os edifícios, dos quais 2 mil milhões de euros se destinam a edifícios residenciais.

IV

O Tribunal visitou cinco Estados‑Membros (Bulgária, República Checa, Irlanda, Itália (Apúlia) e Lituânia), que afetaram cerca de 2,9 mil milhões de euros dos seus fundos da política de coesão à promoção da eficiência energética dos edifícios. Avaliou se este orçamento estava a ser utilizado de forma eficaz em termos de custos e se a Comissão e os Estados‑Membros tinham aplicado as recomendações do Relatório Especial 21/2012 do Tribunal sobre a eficiência energética nos edifícios públicos.

V

A Comissão publicou orientações abrangentes para melhorar a eficiência energética dos investimentos em edifícios, incluindo a sua relação custo‑eficácia, como o Tribunal tinha recomendado no Relatório Especial 21/2012. O Tribunal encontrou exemplos de boas práticas, nomeadamente a utilização de instrumentos financeiros em combinação com subvenções e a modulação do nível da taxa de ajuda para aumentar a alavancagem do financiamento privado e reduzir o risco de efeito de inércia.

VI

Os Estados‑Membros exigiram que os projetos fossem baseados numa auditoria energética, com vista a proporcionar alguns níveis de poupança de energia e a melhorar a classificação energética dos edifícios. Na maioria dos casos, atribuíram o orçamento a projetos com base no critério da ordem de chegada das candidaturas, o que não lhes permitiu avaliar os seus custos e benefícios relativos. Por conseguinte, raramente foi dada prioridade a projetos que proporcionassem poupança de energia ou outros benefícios a custos mais baixos.

VII

O sistema de acompanhamento não fornece dados sobre a poupança energética resultante da aplicação dos fundos da UE na renovação de edifícios residenciais. Esta lacuna significa que a Comissão não consegue avaliar a contribuição do orçamento da UE para a concretização do seu objetivo de eficiência energética. Nenhum indicador mede os restantes benefícios que estes investimentos podem gerar.

VIII

Como no seu Relatório Especial 21/2012, o Tribunal concluiu que as despesas da UE em eficiência energética dos edifícios não são orientadas pela relação custo‑eficácia. Uma melhor gestão, especialmente no domínio da seleção de projetos, poderá aumentar a poupança de energia por cada euro investido.

IX

Num contexto de maior ambição para os objetivos de eficiência energética da UE e de uma perspetiva de contração dos orçamentos, é mais importante do que nunca assegurar a eficácia das despesas em termos de custos. Com esta realidade em mente, o Tribunal formula recomendações que devem ajudar a UE a atingir a sua meta de eficiência energética para 2030 melhorando a relação custo‑eficácia das suas despesas no âmbito da política de coesão para o período de 2021‑2027. Estas recomendações abrangem o planeamento e o direcionamento dos investimentos; a seleção dos projetos que proporcionem maiores poupanças de energia e outros benefícios a custos mais baixos, mediante uma avaliação dos seus custos e benefícios relativos; a utilização de indicadores para medir a poupança de energia e outros benefícios; e a recompensa de medidas que poupem energia com uma boa relação custo‑eficácia.

Introdução

Objetivos e progressos da eficiência energética

01

A melhoria da eficiência energética consiste na utilização de uma menor quantidade de energia para um nível equivalente de resultados¹. Ao utilizar a energia de forma mais eficiente, os cidadãos da UE podem reduzir as suas faturas energéticas, ajudar a proteger a sua saúde e o ambiente e melhorar a qualidade do ar.

02

Os investimentos em eficiência energética habitualmente cofinanciados pela UE incluem o reforço do isolamento dos edifícios, a colocação de janelas eficientes em termos energéticos, a instalação de sistemas de controlo térmico e a modernização dos sistemas de aquecimento.

03

Em 2012, a Diretiva Eficiência Energética 2012/27/UE² incorporou o objetivo de eficiência energética de 20% para 2020 (em comparação com o consumo energético previsto para 2020). A Diretiva (UE) 2018/2002 relativa à eficiência energética³ revista reflete o objetivo principal mais ambicioso, que consiste em melhorar a eficiência energética da UE em, pelo menos, 32,5% até 2030.

04

A nova Comissão comprometeu‑se a aplicar o princípio da «eficiência energética em primeiro lugar», com especial atenção para a forma como a UE pode melhorar mais o desempenho energético dos edifícios e acelerar as taxas de renovação⁴.

05

Os dados do Eurostat (fevereiro de 2020) mostram que, em 2018, o consumo de energia primária nos Estados‑Membros da UE foi 4,9% superior aos objetivos para 2020 (ver figura 2).

06

A avaliação mais recente sobre os progressos dos Estados‑Membros no sentido da realização dos objetivos de eficiência energética mostra que é pouco provável que a meta da UE para 2020 seja alcançada⁵. Esta tendência torna ainda mais difícil atingir o objetivo da UE para 2030, ou seja, reduzir o consumo de energia em, pelo menos, 32,5%. O consumo de energia deve diminuir especialmente nos setores com maior potencial de poupança de energia, como os edifícios. A figura 3 apresenta uma repartição do consumo de energia por setor na UE:

07

Os edifícios, em especial os residenciais, registam o maior consumo de energia na UE, seguidos pelos setores dos transportes e da indústria. Este é, também, o setor com o maior potencial de poupança de energia na Europa⁶. Nos agregados familiares da UE, o aquecimento e a água quente representam, por si só, 79% do consumo final total de energia⁷. A poupança de energia gerada pelas renovações dos edifícios resulta, normalmente, de um melhor isolamento, bem como de melhores sistemas de aquecimento e refrigeração e da iluminação. Enquanto o presente relatório incide sobre estes tipos de investimentos, o recente Relatório Especial 1/2020 do Tribunal centrou‑se nos requisitos mínimos da UE em matéria de eficiência energética e nas etiquetas energéticas dos aparelhos⁸.

  08

A Comissão estimou que a realização do objetivo de eficiência energética para 2030 exigiria um investimento de cerca de 282 mil milhões de euros por ano para a renovação do parque imobiliário da UE⁹. Se se realizarem todos os investimentos em edifícios públicos e residenciais orçamentados ao abrigo da política de coesão da UE, o total elevar‑se-á a cerca de 2 mil milhões de euros por ano no período de 2014‑2020.

Despesas e quadro jurídico da UE

09

Para o período de 2014‑2020, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo de Coesão previram 14 mil milhões de euros para investimentos em eficiência energética em edifícios públicos e residenciais. Os Estados‑Membros complementaram estes orçamentos com cinco mil milhões de euros de cofinanciamento nacional. A repartição deste orçamento por Estado‑Membro está disponível no anexo. A figura 4 mostra a repartição do orçamento da política de coesão da UE para investimentos em eficiência energética para o período de 2014‑2020.

10

A diretiva de 2010 relativa ao desempenho energético dos edifícios¹⁰ contém várias disposições destinadas a melhorar a eficiência energética dos edifícios novos e dos edifícios existentes, designadamente:

1. requisitos mínimos de desempenho energético para novos edifícios e grandes renovações dos edifícios;
2. certificados de desempenho energético obrigatórios que acompanham a venda e o arrendamento de edifícios, indicando o atual desempenho energético de um edifício e as medidas recomendadas para melhorar esse desempenho¹¹ (ver exemplo na figura 5).

11

A Diretiva Eficiência Energética de 2012 contém também disposições destinadas a melhorar a eficiência energética dos edifícios. Entre estas, incluem‑se os regimes de obrigação de eficiência energética, que impõem às partes sujeitas a obrigação, como as empresas de venda de energia ou os distribuidores de energia, o cumprimento de objetivos quantitativos de poupança de energia para toda a sua carteira de clientes. A avaliação de impacto da diretiva revista concluiu que, até ao final de 2016, estes regimes tinham contribuído mais para a poupança de energia (34%) do que qualquer outra medida isolada (acordos voluntários, medidas fiscais, regimes de financiamento e incentivos financeiros).

12

A Diretiva Eficiência Energética de 2012 exigia igualmente que, de três em três anos, os Estados‑Membros apresentassem o seu Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE), que deve abranger medidas significativas de melhoria da eficiência energética e as poupanças de energia esperadas e/ou alcançadas. A Comissão avalia os PNAEE e aprecia em que medida os Estados‑Membros realizaram progressos com vista à concretização dos seus objetivos nacionais de eficiência energética. Transmite depois a sua avaliação anual ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Com base na sua avaliação dos relatórios e dos PNAEE, a Comissão pode formular recomendações destinadas aos Estados‑Membros.

13

Os planos nacionais em matéria de energia e de clima (PNEC) substituirão os PNAEE. Os Estados‑Membros, para quem estes documentos serão um instrumento de planeamento fundamental, têm de os apresentar até ao final de 2019. Os PNEC desempenharão, também, um papel importante na identificação das necessidades de investimento no domínio da eficiência energética. Em 31 de janeiro de 2020, 18 dos 27 Estados‑Membros tinham apresentado os seus PNEC.

Gestão partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros

14

Na Comissão, a Direção‑Geral da Energia elabora e aplica a política energética da UE. Formula propostas para promover a eficiência energética, supervisiona a aplicação das diretivas e acompanha os progressos dos Estados‑Membros para a concretização dos objetivos em matéria de energia, com a ajuda do Centro Comum de Investigação e da Agência Europeia do Ambiente.

15

A Direção‑Geral da Política Regional e Urbana é responsável pela gestão do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão. Contribui para a política energética da UE através de financiamento e partilha com os Estados‑Membros a responsabilidade pela eficiência e eficácia dos programas. No período de 2014‑2020, definiu orientações para o conteúdo dos acordos de parceria e dos programas e, após debate com os Estados‑Membros, adotou‑os no início do período financeiro. Depois de estabelecidos os programas, a atribuição principal desta Direção‑Geral é acompanhar a sua execução, participando nos comités de acompanhamento e recebendo relatórios anuais de execução. Não participa na seleção dos diferentes projetos. Por último, avalia os resultados do financiamento.

16

Os Estados‑Membros definem as prioridades em termos de eficiência energética na legislação nacional e nos PNAEE, com base em avaliações das suas necessidades, e elaboram programas operacionais. As autoridades de gestão designadas selecionam projetos utilizando critérios e procedimentos de seleção adequados, tendo em conta a relação custo‑eficácia. No período de 2014‑2020, a Comissão disponibilizou orientações abrangentes às autoridades de gestão sobre a conceção e execução dos seus programas (ver figura 6). Estas autoridades controlam as realizações e os resultados dos projetos com base em indicadores de desempenho e apresentam relatórios à Comissão sobre a poupança de energia e outros benefícios gerados pelos programas operacionais.

Âmbito e método da auditoria

17

Num contexto de maior ambição para os objetivos de eficiência energética da UE e de uma perspetiva de contração dos orçamentos, é mais importante do que nunca assegurar a eficácia das despesas em termos de custos. O presente relatório visa avaliar a relação custo‑eficácia dos investimentos que a UE cofinancia em matéria de eficiência energética dos edifícios com vista à concretização dos seus objetivos. O Tribunal pretende formular recomendações que ajudem a UE a atingir o seu objetivo de eficiência energética para 2030 através da melhoria da relação custo‑eficácia das suas despesas no âmbito da política de coesão para o período de 2021‑2027.

18

A principal questão de auditoria consistia em saber se os investimentos cofinanciados pela UE no domínio da eficiência energética dos edifícios foram selecionados com base em critérios suscetíveis de maximizar a sua eficácia em termos de custos. Para responder a esta questão, o Tribunal examinou se a Comissão e os Estados‑Membros definiram as condições adequadas para a seleção de investimentos com uma boa relação custo‑eficácia (incluindo a avaliação das necessidades, o direcionamento da ajuda, um quadro de desempenho) e se aplicaram critérios de seleção adequados.

19

O Tribunal visitou cinco Estados‑Membros (Bulgária, República Checa, Irlanda, Itália (Apúlia) e Lituânia), selecionados com base no montante despendido em eficiência energética e visando ter um equilíbrio geográfico. Estes Estados‑Membros afetaram a este domínio cerca de 2,9 mil milhões de euros do seu orçamento do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão para o período de 2014‑2020.

20

O trabalho de auditoria do Tribunal envolveu o exame e a avaliação de:

1. avaliações das necessidades nacionais e regionais e planos nacionais de ação para a eficiência energética;
2. programas operacionais e procedimentos de seleção dos projetos;
3. sistemas de acompanhamento e dados dos projetos em matéria de poupança de energia.

21

O Tribunal focou‑se nos investimentos em eficiência energética em edifícios residenciais cofinanciados pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão. Avaliou a adequação destes investimentos à política da UE em matéria de eficiência energética. Realizou, também, o seguimento do Relatório Especial 21/2012 sobre a eficiência energética dos edifícios públicos, ao nível da Comissão e dos três Estados‑Membros visitados na altura (República Checa, Itália e Lituânia), para avaliar em que medida a Comissão e os Estados‑Membros aplicaram as recomendações formuladas pelo Tribunal neste relatório¹².

Observações

A melhoria das orientações da Comissão sobre a avaliação das necessidades teve um impacto limitado no direcionamento geral dos investimentos

22

Os acordos de parceria e os programas operacionais permitem um direcionamento claro dos investimentos, se baseados em avaliações adequadas das necessidades, que incluem:

1. uma avaliação do consumo de energia e do potencial de poupança de energia em todos os setores, para determinar as categorias de edifícios e os beneficiários a visar;
2. uma identificação dos obstáculos ao investimento e das áreas que necessitam de apoio suplementar incluídas nos PNAEE dos Estados‑Membros;
3. uma avaliação da forma de apoio (por exemplo, subvenções ou instrumentos financeiros) mais adequada para dar resposta às necessidades identificadas e estimular uma renovação profunda.

Os Estados-Membros visitados pelo Tribunal não tinham determinado uma base clara para direcionar os fundos da UE

23

A Comissão disponibilizou orientações abrangentes aos Estados‑Membros sobre a avaliação das suas necessidades e a conceção dos seus programas de financiamento de investimentos na eficiência energética dos edifícios. A figura 6 apresenta um roteiro das principais etapas que a Comissão recomenda às autoridades de gestão.

24

Os cinco Estados‑Membros visitados pelo Tribunal assinalaram, nos seus acordos de parceria e programas operacionais, a necessidade de aumentar a eficiência energética do seu parque imobiliário, em particular dos edifícios residenciais. A maior parte destes documentos de planeamento refere‑se à avaliação das necessidades incluída nos PNAEE ou noutros documentos estratégicos nacionais em matéria de energia.

25

Os cinco Estados‑Membros não incluíram nos seus PNAEE todas as informações recomendadas na nota de orientação da Comissão e no modelo¹³, tais como as poupanças de energia previstas e realizadas para cada medida, incluindo as financiadas pela UE. A Diretiva Eficiência Energética de 2012 não obrigava os Estados‑Membros a porem em prática as medidas incluídas nos seus PNAEE nem a comunicarem as poupanças de energia.

26

O quadro 1 apresenta uma panorâmica dos principais elementos das avaliações das necessidades relativamente aos cinco programas operacionais examinados pelo Tribunal.

Programa operacional	Os edifícios foram classificados com base no consumo de energia?	As potenciais poupanças de energia e as necessidades de investimento foram quantificadas?	A utilização dos fundos da UE foi claramente justificada?
Bulgária PO Regiões em Crescimento	Não	Não	Sim
República Checa PO Regional Integrado	Não	Não	Sim
Irlanda PO Regional do Sudeste	Sim	Sim	Não (ver caixa 1)
Itália (Apúlia) PO Regional	Não	Não	Sim
Lituânia PO Investimento no Crescimento e no Emprego	Sim	Sim	Sim

Fonte: TCE.

27

No caso da República Checa e de Itália (Apúlia), estas constatações são semelhantes às indicadas no Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, onde se observou que os programas operacionais do período de 2007‑2013 não tinham beneficiado de avaliações adequadas das necessidades. Estas avaliações não identificaram os setores específicos onde era possível alcançar poupanças de energia e as possibilidades de realizar estas poupanças de forma eficaz em termos de custos, justificando, assim, as medidas escolhidas e o seu custo.

28

Assim sendo, o Tribunal recomendou que a Comissão fizesse depender o financiamento da política de coesão para o período de 2014‑2020 da realização de uma avaliação adequada das necessidades ao nível do programa. No entanto, três dos cinco Estados‑Membros visitados pelo Tribunal em 2019, Bulgária, República Checa e Itália (Apúlia), continuam a não basear os seus programas operacionais numa avaliação sólida do consumo de energia, nem quantificam as potenciais poupanças de energia e as correspondentes necessidades de investimento. Na Lituânia, a situação melhorou na medida em que, atualmente, as autoridades nacionais quantificam as necessidades de investimento e as potenciais poupanças de energia.

Os Estados-Membros têm consciência dos obstáculos ao investimento, aos quais não se deu resposta

29

As melhorias em termos de eficiência energética geram reduções significativas nas faturas de energia, mas muitos investimentos em eficiência energética dos edifícios não se realizam devido a barreiras de mercado¹⁴. Estas dificuldades incluem a falta de consciência e de conhecimentos especializados sobre o financiamento e os benefícios da eficiência energética, os elevados custos iniciais, as barreiras regulamentares inerentes aos edifícios com vários proprietários (muitas vezes, é difícil obter a unanimidade dos condóminos) e os incentivos contraditórios (ou o dilema entre o proprietário e o arrendatário)¹⁵. Esta situação ocorre quando o proprietário do edifício paga as melhorias de eficiência energética, mas não recupera as poupanças decorrentes da redução do consumo de energia, que revertem para o inquilino. Consequentemente, o proprietário pode ter poucos incentivos para investir em melhorias da eficiência energética.

30

Na Bulgária, na República Checa e na Lituânia, as autoridades de gestão e os beneficiários de projetos afirmaram que a dificuldade em chegar a acordo em edifícios com vários proprietários era um obstáculo fundamental à melhoria da eficiência energética.

31

Outros obstáculos, que impedem, em especial, a adoção de contratos de desempenho energético, relacionam‑se com as regras de contratação pública, já que existe insegurança jurídica sobre os elementos essenciais destes contratos e dificuldades em estabelecer uma distinção entre obras, fornecimentos e serviços¹⁶, bem como sobre o registo destes contratos nas contas públicas nacionais. A Comissão está a trabalhar para eliminar estas barreiras: em 2017, o Eurostat publicou uma nota de orientação¹⁷ que esclarece como registar estes contratos nas contas nacionais. Esta nota foi complementada em 2018 com orientações adicionais preparadas em colaboração com o BEI¹⁸.

32

Nenhum dos cinco programas operacionais examinados pelo Tribunal descreve as barreiras que impedem os investimentos em eficiência energética no seu território e as medidas tomadas para os superar. No entanto, dois dos cinco Estados‑Membros visitados comunicaram iniciativas específicas para o efeito:

• a Lituânia decidiu que uma maioria simples de proprietários poderia chegar a acordo sobre melhorias no domínio da eficiência energética em prédios de apartamentos e disponibilizou apoio público a 100% para melhorias no caso de pessoas com baixos rendimentos (ver caixa 2);
• em 2018, a República Checa começou a permitir que as cooperativas de habitação se candidatassem a financiamento da UE para investimentos em eficiência energética e, em 2019, deu início a uma campanha de publicidade nacional destinada a aumentar a sensibilização para o financiamento da eficiência energética.

As subvenções continuam a ser a principal forma de apoio aos investimentos em eficiência energética financiados pela UE e não estão reservadas para a renovação profunda

33

Os investimentos em eficiência energética geram benefícios tanto para os proprietários (aumento de valor), como para os ocupantes (redução dos custos da energia). Antes de recorrer a níveis significativos de apoio através de subvenções, os Estados‑Membros devem ponderar a utilização de instrumentos financeiros e de mecanismos de mercado inovadores, como contratos de desempenho energético e regimes de obrigação de eficiência energética.

34

Os investimentos em renovações com vista à eficiência energética de edifícios residenciais selecionados pelos Estados‑Membros, que ascendem a 4,6 mil milhões de euros, serão financiados em 72% através de subvenções e em 28% por instrumentos financeiros.

35

Os cinco Estados‑Membros visitados pelo Tribunal referiram, nos seus acordos de parceria, a intenção de explorar a utilização de instrumentos financeiros para apoiar os investimentos em eficiência energética dos edifícios. Contudo, até à data, só a Lituânia utilizou fundos da UE para criar um instrumento deste tipo para edifícios residenciais (ver caixa 2).

36

A Comissão recomendou aos Estados‑Membros que utilizassem o financiamento da política de coesão da UE, especialmente quando concedido sob a forma de subvenções, para apoiar principalmente renovações profundas, que vão além dos requisitos mínimos de desempenho energético e resultem numa poupança de energia significativa (normalmente, superior a 60%¹⁹).

37

O quadro 2 apresenta uma panorâmica dos tipos de beneficiários, das formas de apoio e das taxas de ajuda pública utilizadas no âmbito dos cinco programas operacionais examinados.

Programa operacional	Tipo de beneficiários	Tipo de apoio	Taxa de ajuda pública
Bulgária PO Regiões em Crescimento	Proprietários privados	Subvenção	100%
República Checa PO Regional Integrado	Proprietários privados	Subvenção	30% ou 40% (dependendo da poupança de energia)
Irlanda PO Regional do Sudeste	Proprietários públicos e privados	Subvenção	100%
Itália (Apúlia) PO Regional	Entidades públicas	Subvenção	100% (ou 90% para os beneficiários que cofinanciam 10% do projeto)
Lituânia PO Investimento no Crescimento e no Emprego	Proprietários privados	Empréstimos combinados com subvenções	15% - 40% de subvenção Subvenção a 100% para agregados familiares de baixos rendimentos

Fonte: TCE, com base nos dados fornecidos pelas autoridades de gestão visitadas.

38

A utilização de diferentes taxas de ajuda pública na Lituânia é uma boa prática para aumentar a alavancagem do financiamento privado e reduzir o risco de efeito de inércia. Através desta modulação, são proporcionadas taxas de ajuda mais elevadas a projetos que envolvam maiores poupanças de energia, a instalação de contadores individuais e agregados familiares de baixos rendimentos (o que ajuda a combater a pobreza energética).

39

Na República Checa, apenas um quarto dos beneficiários apresentou projetos elegíveis para a taxa de auxílio público de 40%, que exigia pelo menos uma poupança de energia de 40% e uma classificação energética «B» após as obras. Três quartos dos beneficiários apresentaram projetos elegíveis para a taxa de ajuda pública inferior (30%), que exigia apenas uma poupança de energia de 20%. Os beneficiários consideraram que o benefício suplementar da taxa de ajuda mais elevada era insuficiente para compensar os custos mais elevados de projetos de renovação mais profunda.

40

A Bulgária, a Irlanda e Itália (Apúlia) não modularam a taxa de ajuda pública para estimular renovações mais profundas ou contemplar a dimensão ou a complexidade dos investimentos, mas apenas – no caso de Itália (Apúlia) – a vontade de as entidades públicas financiarem 10% do investimento. A Irlanda avançou como motivo o facto de um dos dois regimes cofinanciados pela UE visar os idosos e as pessoas vulneráveis em risco de pobreza energética.

41

A falta de modulação da ajuda implica financiar até simples melhorias (por exemplo, melhoramentos em termos de iluminação, substituição de caldeiras) com uma taxa de ajuda pública muito elevada, com períodos de recuperação do investimento rápidos e custos unitários modestos. A caixa 3 apresenta exemplos de dois programas operacionais direcionados para melhorias de eficiência energética fáceis de realizar.

42

Estas melhorias fáceis de realizar podem resultar num «efeito de bloqueio», termo que se refere ao facto de que, depois de serem aplicadas algumas medidas básicas de eficiência energética, se torna menos eficiente em termos de custos aplicar medidas mais abrangentes no futuro²⁰. Este efeito pode reduzir o potencial de poupança de energia a médio e longo prazo do parque imobiliário, uma vez que o número de obras de renovação que um agregado é capaz de realizar está, normalmente, limitado a uma ou, no máximo, duas. A necessidade de ajudas públicas, especialmente sob a forma de subvenções com uma taxa de ajuda de 100%, é, por isso, menos adequada para melhorias simples do que para renovações em profundidade. Uma vez que as melhorias simples com períodos de recuperação rápidos são geralmente viáveis do ponto de vista financeiro, deviam ter sido financiadas sem ajuda pública ou através de instrumentos financeiros.

A eficácia em termos de custos não é um fator suficientemente determinante na seleção de projetos

43

A eficácia em termos de custos devia ser um fator determinante para as decisões relativas às despesas públicas, sobretudo quando dizem respeito a projetos de eficiência energética: comparar os custos e os benefícios dos investimentos permite selecionar os projetos que oferecem maiores poupanças de energia e outros benefícios por euro investido, em conformidade com os princípios da economia, da eficiência e da eficácia definidos no artigo 33.º do Regulamento Financeiro²¹. A avaliação de impacto que acompanha a proposta de diretiva relativa à eficiência energética afirma que o objetivo de poupar 20% do consumo de energia da UE previsto para 2020 poderia ser alcançado através da introdução de medidas eficazes em termos de custos. Os Estados‑Membros devem adotar medidas para estimular renovações profundas e eficazes em termos de custos em edifícios²².

44

A Comissão deu aos Estados‑Membros orientações no sentido de aplicarem critérios de seleção que deem prioridade a projetos mais eficazes em termos de custos²³, mediante:

1. a exigência de que os projetos sejam baseados num certificado de auditoria energética e/ou de desempenho energético. Estes certificados devem identificar e quantificar as oportunidades de poupança de energia com uma boa relação custo‑eficácia e permitir o acompanhamento e a verificação das poupanças de energia reais do projeto;
2. a fixação de limiares mínimos e/ou máximos para parâmetros essenciais, como a quantidade de energia a poupar, a classificação energética mínima que o edifício deve alcançar, o valor atual líquido, o período de recuperação simples²⁴ ou o custo por unidade de energia poupada. Estes limiares devem minimizar o risco de financiamento de medidas muito simples, suscetíveis de ocorrer de qualquer modo (por exemplo, substituições de iluminação, que em geral têm períodos de recuperação rápidos), bem como investimentos demasiado onerosos para a poupança de energia que geram (por exemplo, com períodos de recuperação mais longos do que o tempo de vida útil dos materiais utilizados). A figura 8 fornece uma categorização dos investimentos em eficiência energética, mostrando que as renovações mais complexas e ambiciosas implicam, normalmente, custos e períodos de recuperação mais elevados;
3. a avaliação dos custos e benefícios relativos dos projetos, incluindo os benefícios colaterais e externos que os investimentos em eficiência energética devem gerar (por exemplo, saúde, coesão social, reabilitação urbana, crescimento e emprego, redução da poluição atmosférica e das alterações climáticas, poupança nos orçamentos públicos, etc.) e a priorização de projetos que contribuam para a realização dos objetivos da política com a maior eficácia em termos de custos.

As auditorias energéticas e os certificados de desempenho energético constituem uma boa base para avaliar os investimentos

45

Os cinco Estados‑Membros visitados exigiram que os projetos tivessem por base uma auditoria energética, um certificado de desempenho energético ou, pelo menos, uma avaliação energética (na Irlanda, não resultou daqui a emissão de um certificado indicando a classe energética da habitação antes das obras). Esta situação representa uma clara melhoria, em comparação com as constatações do Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, em que se referiu que na República Checa, na Itália e na Lituânia as auditorias energéticas ainda não eram prática corrente. Na altura, o Tribunal concluiu que estas auditorias nem sempre eram obrigatórias ou de boa qualidade²⁵ e recomendou a sua realização enquanto principal requisito de seleção.

46

Nos cinco Estados‑Membros visitados, os beneficiários tiveram de apresentar um certificado de desempenho energético após as obras, indicando a nova classe energética e o consumo de energia do agregado familiar ou do edifício renovado. A diferença no consumo de energia indicada nos certificados emitidos antes e depois das obras possibilita uma estimativa da poupança de energia resultante do projeto.

47

Em Itália (Apúlia), a autoridade de gestão exigiu que os projetos instalassem sistemas de vigilância da quantidade de energia efetivamente produzida e consumida nos edifícios. Na Lituânia, a taxa de ajuda pública, que complementa os empréstimos cofinanciados pela UE, foi aumentada para projetos que incluam a instalação de contadores individuais nos agregados familiares (ver ponto 38).

48

Apesar das suas limitações, as estimativas baseadas na diferença de consumo de energia indicada nos certificados emitidos antes e depois das obras permitem calcular facilmente a quantidade de energia poupada por projeto. Este valor pode ser comparado com o custo do projeto para calcular um custo estimado por unidade de energia poupada. No seu Relatório Especial 21/2012, o Tribunal recomendou à Comissão que acompanhasse a relação custo‑eficácia dos programas operacionais com base no custo por unidade de energia economizada²⁶. No entanto, a Comissão não concordou inteiramente com a recomendação e não a aplicou.

As autoridades nacionais selecionam projetos com previsão de poupança de energia, mas, por vezes, a um custo elevado

49

O quadro 3 apresenta uma panorâmica dos requisitos mínimos de eficiência energética e dos limiares máximos para o custo por unidade de energia poupada para projetos ao abrigo dos cinco programas operacionais examinados.

Programa operacional	Classificação energética mínima após as obras	Poupança energética mínima após as obras	Custos máximos por unidade de energia poupada?
Bulgária PO Regiões em Crescimento	C	60% para renovações profundas, sem mínimos nos outros casos	Não, só limites máximos de custo por metro quadrado
República Checa PO Regional Integrado	Não	20% para os projetos que recebem uma taxa de ajuda pública de 30%	Não, mas um elevado cofinanciamento privado (60‑70%) reduz o risco de sobrerregulação
	C	30% para os projetos que recebem uma taxa de ajuda pública de 30%
	B	40% para os projetos que recebem uma taxa de ajuda pública de 40%
Irlanda PO Regional do Sudeste	Mínimo de uma melhoria na classificação energética	Nenhum requisito	Não
Itália (Apúlia) PO Regional	C	10% (ou 30% para obter a melhor pontuação)	Não
Lituânia PO Investimento no Crescimento e no Emprego	D	20% para os projetos que recebem uma taxa de ajuda pública de 15% (até 2017)	Não, mas um elevado cofinanciamento privado (60‑85%) reduz o risco de sobrerregulação
	C	40% para os projetos com taxas de ajuda pública de 40% (até 31.10.2017) e 30% (a partir de 1.11.2017)

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelas autoridades de gestão.

50

Na Bulgária, na República Checa, em Itália e na Lituânia, estes requisitos mínimos de eficiência energética após as obras asseguraram a realização de projetos com um patamar mínimo de ambição²⁷. Trata‑se de uma evolução positiva em comparação com as constatações da auditoria anterior do Tribunal.

51

No entanto, a ausência de limites máximos para o custo por unidade de energia acarreta um risco de financiamento de projetos que resultem em baixas economias de energia proporcionalmente aos seus custos, o que significa que as poupanças nas faturas energéticas geradas pelos projetos podem ser insuficientes para recuperar os investimentos iniciais durante a vida útil dos materiais utilizados (normalmente, 30 anos²⁸).

52

Este risco é mais baixo quando os beneficiários cofinanciam uma grande parte dos custos dos projetos – como no caso da República Checa e da Lituânia – e mais alto quando o apoio público é muito elevado – como no caso da Bulgária, da Irlanda e de Itália (Apúlia). O quadro 4 apresenta o período médio de recuperação simples dos investimentos em eficiência energética apoiados pelos programas operacionais examinados pelo Tribunal.

Programa operacional	Período médio de recuperação simples dos projetos apoiados
Bulgária PO Regiões em Crescimento	Não disponível (uma vez que não são recolhidos dados sobre a energia poupada)
República Checa PO Regional Integrado	9 anos
Irlanda PO Regional do Sudeste	Não disponível (uma vez que não são recolhidos dados sobre a energia poupada)
Itália (Apúlia) PO Regional	24 anos
Lituânia PO Investimento no Crescimento e no Emprego	11 anos

Fonte: TCE com base nos dados fornecidos pelas autoridades de gestão visitadas, aplicando o preço da eletricidade para os consumidores domésticos em 2018 (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics‑explained/index.php?title=Electricity_price_statistics).

53

O período médio de recuperação simples dos projetos de eficiência energética apoiados pelos programas operacionais examinados pelo Tribunal varia entre 9 e 24 anos. Estes períodos são mais longos que a média simples de 7 anos para os 5 512 projetos da Plataforma de Redução dos Riscos da Eficiência Energética. Esta plataforma contém dados indicados por fundos de investimento públicos e privados, instituições financeiras, autoridades nacionais e regionais e fornecedores de soluções de eficiência energética em toda a UE²⁹. A Comissão criou esta plataforma para aumentar os investimentos em eficiência energética na UE através da partilha de dados e da análise de projetos concluídos.

54

Em Itália (Apúlia), a ausência de um limite máximo para o custo por unidade de energia poupada levou ao financiamento de vários projetos dispendiosos, que resultarão numa poupança de energia demasiado pequena para recuperar os elevados custos do investimento inicial durante o tempo de vida dos materiais utilizados ou dos próprios edifícios. Como se mostra no gráfico seguinte, 35% dos projetos não deverão recuperar o custo do investimento inicial no prazo de 30 anos.

55

Na Bulgária e na Irlanda, a falta de dados de acompanhamento da poupança de energia resultante de projetos em edifícios residenciais torna impossível avaliar a relação custo‑eficácia dos investimentos.

56

Na Irlanda, o Programa Operacional Regional do Sudeste visava apoiar «melhorias extensas e ambiciosas no domínio da eficiência energética que resultem, pelo menos, na subida de um escalão na classificação de eficiência energética»³⁰. Na prática, os projetos não definiram qualquer objetivo de poupança energética, não comunicaram informações sobre a poupança de energia e, no caso de mais de metade dos agregados familiares apoiados, não houve melhoria das classificações energéticas (ver ponto 85).

57

Estas constatações são semelhantes às indicadas no Relatório Especial 21/2012, em que se concluiu que os projetos de eficiência energética dos edifícios públicos eram frequentemente demasiado onerosos para a poupança energética gerada e tinham períodos de recuperação demasiado longos (em média, cerca de 50 anos)³¹. Por conseguinte, o Tribunal recomendou que a Comissão estabelecesse um período máximo de recuperação simples e um custo de investimento normalizado por unidade de energia a poupar quando da seleção dos projetos.

58

O documento da Comissão Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding indica que pode ser definido um período máximo e/ou mínimo de recuperação para os projetos elegíveis para financiamento; contudo, daí pode resultar um «efeito de bloqueio», com a atribuição de prioridade a medidas fáceis de realizar³². Não obstante, na prática, nenhuma das autoridades de gestão visitadas tinha fixado tais limites.

Os critérios de seleção ainda não dão prioridade à maioria dos projetos com uma boa relação custo-eficácia

59

O quadro 5 apresenta uma panorâmica dos tipos de beneficiários, das formas de apoio e das taxas de ajuda pública utilizadas no âmbito dos cinco programas operacionais examinados.

Programa operacional	Procedimento de seleção de projetos	Principais critérios de atribuição de orçamento	Principais critérios de seleção de projetos
Bulgária PO Regiões em Crescimento	Convites abertos à apresentação de propostas (92% do orçamento)	Os municípios selecionam edifícios com base na idade, número de agregados familiares, localização, etc., е não na relação custo‑ficácia da poupança de energia	Para os convites abertos à apresentação de propostas, não há critérios relacionados com a relação custo‑eficácia da poupança de energia
	Convites à apresentação de propostas em regime concorrencial (8% do orçamento)		Para o convite à apresentação de propostas de 2008 do eixo 2, critérios que atribuem mais pontos à relação custo‑eficácia da poupança de energia
República Checa PO Regional Integrado	Convites abertos à apresentação de propostas	Convites abertos à apresentação de propostas à escala nacional	Não há critérios relacionados com a relação custo‑eficácia da poupança de energia
Irlanda PO Regional do Sudeste	Convites abertos à apresentação de propostas	Orçamento atribuído às autoridades locais com base no número de pedidos recebidos, não na relação custo‑eficácia da poupança de energia	Não há critérios relacionados com a relação custo‑eficácia da poupança de energia
Itália (Apúlia) PO Regional	Convites à apresentação de propostas em regime concorrencial	Convites à apresentação de propostas em regime concorrencial	Critérios de atribuição da maioria dos pontos (65 de 100) relacionados com a poupança de energia
Lituânia PO Investimento no Crescimento e no Emprego	Convites abertos à apresentação de propostas	Convites abertos à apresentação de propostas	Não há critérios relacionados com a relação custo‑eficácia da poupança de energia

Fonte: TCE, com base nos dados fornecidos pelas autoridades de gestão visitadas.

60

Com exceção de Itália (Apúlia) e de um convite de pequena dimensão à apresentação de propostas na Bulgária (8% do orçamento), na prática as autoridades de gestão visitadas pelo Tribunal atribuíram os fundos disponíveis a projetos de eficiência energética dos edifícios residenciais através de convites abertos à apresentação de propostas, ou seja, com base, num critério da ordem de chegada das candidaturas. Esta opção proporcionou às autoridades de gestão um fluxo constante de candidaturas e, de um modo geral, prazos de tratamento rápidos.

61

No entanto, a utilização destes procedimentos de convites abertos à apresentação de propostas não permite avaliar os custos e benefícios dos projetos, onde se incluem a relação custo‑eficácia da poupança de energia e, também, os benefícios colaterais que os investimentos em eficiência energética deveriam gerar (por exemplo, melhorias na saúde, reabilitação urbana e reduções ao nível da pobreza energética, dos valores das faturas energéticas, das alterações climáticas e da poluição atmosférica). Em consequência, não foi dada prioridade aos projetos que proporcionassem maiores poupanças de energia ou outros benefícios a custos mais baixos.

62

Apenas a Itália (Apúlia) utilizou um convite à apresentação de propostas em regime concorrencial para avaliar a relação custo‑eficácia dos projetos de eficiência energética (ver caixa 4).

63

Estas constatações são semelhantes às apresentadas no Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, em que se concluiu³³ que a relação custo‑eficácia não era um fator determinante quando os Estados‑Membros atribuíam financiamento a medidas e projetos no domínio da eficiência energética. Por conseguinte, o Tribunal recomendou a utilização de critérios de seleção de projetos baseados em custos de investimento normalizados por unidade de energia a poupar.

  64

O documento Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, publicado pela Comissão, afirma que «os Estados‑Membros devem utilizar critérios para determinar quais os projetos no domínio da eficiência energética mais eficazes em termos de custos e que devem ser considerados prioritários para efeitos de seleção»³⁴. No entanto, as presentes constatações mostram que, em grande medida, esta orientação não foi aplicada.

Um quadro de desempenho fraco

65

As informações sobre o desempenho no domínio da eficiência energética devem dar provas dos resultados alcançados com o orçamento da UE e mostrar que o mesmo foi bem aplicado (prestação de contas)³⁵. Estes dados devem demonstrar que os Estados‑Membros selecionaram projetos eficazes em termos de custos.

66

Para assegurar um direcionamento das despesas para os resultados, as orientações da Comissão³⁶ recomendam que o quadro de desempenho inclua:

1. objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados para cada programa operacional, definindo a forma como as medidas cofinanciadas pela UE contribuem para os objetivos de eficiência energética da UE;
2. indicadores que permitam controlar as realizações físicas e os resultados dos projetos. Uma vez que o principal objetivo das despesas auditadas é poupar energia, estes indicadores devem comunicar, em primeiro lugar, a quantidade de energia poupada e, eventualmente, outros resultados gerados pelos projetos. O sistema de acompanhamento deve permitir a agregação destes dados para a apresentação de relatórios sobre a energia poupada pelos programas operacionais e, por conseguinte, sobre o contributo do orçamento da UE para os seus objetivos no domínio da eficiência energética;
3. condicionalidades ex ante, para assegurar a existência das condições necessárias a uma despesa eficaz e eficiente, e uma reserva de desempenho, para recompensar programas operacionais que possam demonstrar poupanças de energia com uma boa relação custo‑eficácia.

Os indicadores comuns medem a energia poupada pelos investimentos em edifícios públicos, mas não em edifícios residenciais

67

Os cinco programas operacionais examinados pelo Tribunal definiram objetivos específicos para as suas ações no domínio da eficiência energética, com base na necessidade de aumentar a eficiência energética do seu parque imobiliário, nomeadamente dos edifícios residenciais (ver ponto 24). Os objetivos são pertinentes para o objetivo principal da UE em matéria de eficiência energética e estão calendarizados (uma vez que os resultados devem ser alcançados até 2023). No entanto, nenhum dos programas operacionais examinados definiu a quantidade prevista de poupança energética que os investimentos devem proporcionar ou o custo esperado por unidade de energia poupada.

68

Os regulamentos específicos dos fundos³⁷ estabelecem uma lista de indicadores comuns de realizações que os Estados‑Membros devem utilizar sempre que o indicador seja relevante para exprimir as realizações do investimento apoiado. Os dois indicadores comuns de realizações relevantes para as despesas com a eficiência energética dos edifícios são os seguintes:

1. indicador comum de realizações n.º 31, «Número de agregados familiares com consumo de energia melhorado», que se relaciona com as despesas destinadas a renovações visando a eficiência energética de edifícios residenciais;
2. indicador comum de realizações n.º 32, «Decréscimo do consumo de energia primária nos edifícios públicos», que mede a energia poupada graças às despesas destinadas, principalmente, a renovações com vista à eficiência energética de edifícios públicos.

69

A figura 10 e a figura 11 mostram os progressos realizados até 2018 em relação à meta para 2023 dos indicadores comuns de realizações n.ºs 31 e 32.

70

Em relação aos investimentos em eficiência energética dos edifícios públicos, o indicador comum de realizações n.º 32 informa sobre a energia poupada. Contudo, para investimentos em eficiência energética dos edifícios residenciais, o indicador comum de realizações n.º 31 visa o número de agregados familiares com uma melhor classificação energética e não a energia poupada.

71

Uma vez que não existem indicadores comuns que forneçam informações sobre a quantidade de poupança energética gerada pelos investimentos em edifícios residenciais, não é possível conhecer a quantidade de energia que será poupada pelo investimento previsto de 4,6 mil milhões de euros³⁸ do orçamento da UE para o período de 2014‑2020 em projetos de eficiência energética em edifícios residenciais. Também não é possível quantificar o contributo do orçamento da UE no seu conjunto para os objetivos da União no domínio da eficiência energética.

72

Estas constatações são semelhantes às do Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, em que se concluiu³⁹ que os indicadores de desempenho estabelecidos para medidas de eficiência energética não eram adequados para programas de acompanhamento e que os resultados das medidas de eficiência energética em toda a UE não podiam ser agregados. Assim, o Tribunal recomenda a utilização de indicadores de desempenho comparáveis em toda a UE. A Comissão executou parcialmente esta recomendação introduzindo, para o período de 2014‑2020, o indicador de realizações comum n.º 32, que contempla a poupança de energia gerada por investimentos financiados pela UE, mas apenas para edifícios públicos. Para o período de 2021‑2027, a Comissão propôs o indicador comum de resultados RCR26, «Consumo final de energia anual (composto por: consumo residencial, privado não‑residencial e público não‑residencial)».

73

Para além dos indicadores comuns de realizações, os cinco programas operacionais examinados utilizaram os seguintes indicadores específicos dos programas, que devem ser direcionados para os investimentos específicos que apoiam:

Programa operacional	Indicador	Unidade de medida	Valor de referência em 2013	Valor em 2018 (ou o último comunicado)	Evolução
Bulgária PO Regiões em Crescimento	Consumo de energia final dos agregados familiares	(em 1 000 tep*)	2 257	2 319	-
	Consumo de energia final da administração pública, comércio e serviços	(em 1 000 tep)	964	1 200	- -
República Checa PO Regional Integrado	Consumo de energia final dos agregados familiares	MWh/ano	70 027 778	80 497 553	- -
Irlanda PO Regional do Sudeste	Desempenho térmico médio das unidades habitacionais na região do sudeste	kWh/m2/ano	210	144	++
Itália (Apúlia) PO Regional	Consumo de eletricidade da administração pública por unidade de trabalho	GWh	3,2	3,3	-
Lituânia PO Investimento no Crescimento e no Emprego	Consumo de energia final nos setores dos serviços e doméstico	(em 1 000 tep)	2 110	2 090	+

*A tonelada equivalente de petróleo (tep) é uma unidade de energia que representa a quantidade de energia libertada pela queima de uma tonelada de petróleo bruto. Aproximadamente 11 630 quilowatt‑hora (kWh).

Fonte: TCE, com base nos dados fornecidos pelas autoridades de gestão visitadas.

74

Nos cinco Estados‑Membros visitados pelo Tribunal, estes indicadores de «resultados» são de natureza estatística, dando informações, por exemplo, sobre o consumo de energia de todos os edifícios de um Estado‑Membro, e não apenas dos edifícios renovados ao abrigo de projetos financiados pela UE. Por conseguinte, estes indicadores não dão conta da poupança de energia resultante de investimentos no domínio da eficiência energética financiados pela UE.

75

Três dos cinco Estados‑Membros visitados recolheram dados sobre a poupança energética resultante de projetos individuais, incluindo os relativos a edifícios residenciais. No entanto, a Comissão não solicitou aos Estados‑Membros que fornecessem dados que permitissem acompanhar o custo médio por unidade de energia poupada.

76

Nos seus documentos de planeamento, a Comissão e os Estados‑Membros declararam que os investimentos em eficiência energética também geram outros benefícios além da poupança de energia (por exemplo, melhorias na saúde, reabilitação urbana, qualidade de vida, redução da pobreza energética, dos valores das faturas energéticas, das alterações climáticas e da poluição atmosférica). Porém, nenhum dos Estados‑Membros visitados utiliza indicadores para medir estes benefícios adicionais.

Os indicadores não podem ser usados para medir a relação custo-eficácia

77

Nenhum dos indicadores utilizados nos cinco Estados‑Membros visitados mede a relação custo‑eficácia dos investimentos em eficiência energética dos edifícios. Na sequência de constatações semelhantes na sua auditoria anterior, o Tribunal recomendou que se fizesse um acompanhamento do custo por unidade de energia poupada, bem como do período de recuperação previsto e efetivamente alcançado⁴⁰. Este acompanhamento poderá ajudar a identificar valores de referência e limiares para a seleção de projetos (ver ponto 58), bem como a avaliar o desempenho dos programas operacionais ao nível da concretização dos resultados pretendidos, no âmbito da afetação da reserva de desempenho (ver ponto 82).

78

No entanto, a Comissão não concordou inteiramente com a recomendação do Tribunal, uma vez que considerou que a comparabilidade dos indicadores recomendados seria limitada, dado que dependem de muitos fatores (por exemplo, preços da energia, clima). A Comissão não concebeu o seu sistema de acompanhamento para o período de 2014‑2020 para controlo da relação custo‑eficácia dos investimentos, nomeadamente mediante a recolha de dados sobre o custo por unidade de energia poupada. Por conseguinte, apesar da alegada maior orientação para os resultados das despesas da política de coesão no período de 2014‑2020, a recomendação do Tribunal ainda não foi aplicada.

79

Com base nos números comunicados pela Comissão, o Tribunal calculou o custo médio por habitação renovada (ver figura 12). Contudo, a Comissão considera que estes valores não traduzem nem o custo real dos investimentos nem a totalidade dos benefícios conferidos.

A Comissão afetou a reserva de desempenho para medidas de eficiência energética com base nas despesas e nos resultados, e não na poupança de energia

80

A fim de assegurar que estão em vigor as medidas necessárias para promover investimentos em eficiência energética com uma boa relação custo‑eficácia, a Comissão exigiu que os Estados‑Membros cumprissem uma condicionalidade ex ante específica no início do período de programação de 2014‑2020. As ações a realizar para o cumprimento desta condicionalidade consistiram em medidas com vista a garantir:

1. a existência de requisitos mínimos relacionados com o desempenho energético dos edifícios;
2. o estabelecimento de um sistema de certificação do desempenho energético dos edifícios;
3. um planeamento estratégico da eficiência energética;
4. o fornecimento aos clientes finais de contadores individuais.

81

À exceção de Itália, todos os Estados‑Membros visitados tinham posto em prática estas medidas desde o início do período de programação de 2014‑2020. A Itália pôs em prática as medidas a) e b) em 2017, ou seja, três anos após o início do período de programação de 2014‑2020.

82

A fim de assegurar uma orientação para os resultados nos programas operacionais, a UE pôs de parte uma reserva de desempenho (igual a 6% do financiamento da política de coesão) e, em agosto de 2019, atribuiu-a a prioridades que tinham alcançado os seus objetivos intermédios. No caso de haver dois indicadores, ambos devem alcançar, pelo menos, 85% do seu valor intermédio. No caso de haver três (ou mais) indicadores, dois deles devem alcançar, pelo menos, 85% do seu valor intermédio e, o terceiro, pelo menos 75% do seu valor intermédio.

83

Como o Tribunal assinalou nos seus relatórios anteriores⁴¹, estes objetivos intermédios são expressos em termos de indicadores de despesas e de resultados. Os cinco programas operacionais examinados expressaram os objetivos intermédios para as medidas de eficiência energética em termos de despesas e de número de agregados familiares com uma classificação energética melhorada.

84

Com exceção da Lituânia, a Comissão decidiu se atribuiria ou não a reserva de desempenho para medidas de eficiência energética com base em despesas e resultados, não na poupança de energia em edifícios residenciais ou na relação custo‑eficácia dos investimentos.

85

Na Irlanda, os indicadores comunicados à Comissão, «número de agregados familiares com consumo de energia melhorado» e «montante total das despesas elegíveis», não são fiáveis. Na sequência da auditoria do Tribunal e das observações da Comissão, as autoridades irlandesas comunicaram que as classificações energéticas não melhoraram para 52% dos agregados familiares que beneficiaram de obras de renovação ao abrigo dos programas Better Energy Warmer Homes em 2017. Atualmente, as autoridades irlandesas estão a rever os projetos referentes às habitações objeto de trabalhos de renovação em 2014, 2015, 2016 e 2018, para verificar em quantos não houve melhoria da classificação energética.

86

No caso da Lituânia, em agosto de 2019, a Comissão, com base num relatório de auditoria do sistema nacional, considerou que existia uma deficiência grave na qualidade e fiabilidade do sistema de acompanhamento no seu conjunto e dos dados relativos a indicadores comuns e específicos. A situação não era específica das medidas de eficiência energética. Por conseguinte, a Comissão ainda não atribuiu a reserva de desempenho a qualquer das medidas do programa operacional da Lituânia.

Conclusões e recomendações

87

O Tribunal examinou cinco programas operacionais da Bulgária, República Checa, Irlanda, Itália (Apúlia) e Lituânia, que afetaram a este domínio cerca de 2,9 mil milhões de euros do seu orçamento do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão. Avaliou se este orçamento estava a ser utilizado de forma eficaz em termos de custos e se a Comissão e os Estados‑Membros tinham aplicado as recomendações do Relatório Especial 21/2012 do Tribunal sobre a eficiência energética dos edifícios públicos.

88

Como no relatório anterior, o Tribunal concluiu que as despesas da UE em eficiência energética dos edifícios não são orientadas pela relação custo‑eficácia. Apesar da melhoria das orientações da Comissão, o Tribunal detetou insuficiências persistentes, especialmente no plano da seleção de projetos. Os investimentos financiados ainda não se centram na obtenção da maior poupança de energia potencial para o orçamento investido. Procedimentos de seleção de projetos mais centrados na eficácia em termos de custos podem conduzir a poupanças energéticas mais elevadas por euro investido.

89

Uma vez que estes fundos são despendidos em regime de gestão partilhada, tanto a Comissão como os Estados‑Membros são responsáveis pela sua utilização com vista a obter o maior impacto possível. No entanto, a Comissão considera que a seleção dos projetos é da exclusiva responsabilidade dos Estados‑Membros. Num contexto de maior ambição para os objetivos de eficiência energética da UE e de uma perspetiva de contração dos orçamentos, é mais importante do que nunca assegurar a eficácia das despesas em termos de custos.

90

O Tribunal constatou que as necessidades identificadas pelos Estados‑Membros nos seus Planos Nacionais de Ação para a Eficiência Energética não puderam ser devidamente consideradas quando da conceção dos programas operacionais para o período de 2014‑2020, devido a limitações de calendário. Para o período de 2021‑2027, os Estados‑Membros tinham de apresentar, à Comissão, os seus planos nacionais em matéria de energia e de clima até 31 de dezembro de 2019 e as suas estratégias nacionais de renovação a longo prazo até 10 de março de 2020. Estes documentos estratégicos deveriam chegar a tempo de os Estados‑Membros os refletirem nos programas da política de coesão.

91

No que se refere às avaliações das necessidades dos próprios programas operacionais, o Tribunal constatou que:

• os cinco programas operacionais examinados identificaram a necessidade de aumentar a eficiência energética do seu parque imobiliário, em particular dos edifícios residenciais, mas não quantificaram as potenciais poupanças de energia e as correspondentes necessidades de investimento (pontos 23 a 28);
• nenhum dos cinco programas operacionais examinados descreve as barreiras que impedem os investimentos em eficiência energética. No entanto, a Lituânia e a República Checa tinham tomado iniciativas para eliminar alguns obstáculos (pontos 29 a 32);
• apesar de os investimentos em eficiência energética gerarem um fluxo de poupança de custos para o proprietário e/ou arrendatário do edifício, criando a justificação comercial para a utilização de instrumentos financeiros reembolsáveis, quatro dos cinco programas operacionais examinados continuam a utilizar as subvenções como o único meio de financiar estes investimentos. Só a Lituânia pôs em prática com sucesso um instrumento financeiro da UE, que concedeu empréstimos preferenciais para a renovação de cerca de 4 000 edifícios de apartamentos (pontos 33 a 35);
• apesar da orientação da Comissão para se incentivarem renovações profundas concedendo‑lhes uma taxa de ajuda mais elevada, três dos cinco Estados‑Membros visitados não modularam as taxas de ajuda e concederam subvenções a 100%, independentemente das poupanças de energia previstas pelos projetos. A Lituânia e a República Checa modularam a taxa de ajuda para maximizar a alavancagem do financiamento privado (pontos 36 a 42).

Recomendação 1 – Melhorar o planeamento e o direcionamento dos investimentos

Antes de aprovar programas que propõem utilizar fundos da política de coesão em medidas de eficiência energética, a Comissão deve avaliar se estes programas:

1. se baseiam numa análise das ações necessárias para disponibilizar instrumentos financeiros ou mecanismos de mercado, tais como contratos de desempenho energético, e promover a utilização eficaz em termos de custos de subvenções financiadas pela UE para renovações profundas que ultrapassem os requisitos mínimos de desempenho energético, tendo em conta as condições específicas de mercado;
2. estão em consonância com os seus planos nacionais em matéria de energia e de clima e as suas estratégias nacionais de renovação a longo prazo;
3. definem a previsão de poupança de energia resultante da utilização dos fundos da UE.

Prazo: a tempo para a aprovação dos programas para 2021-2027.

92

No que diz respeito à seleção dos projetos, o Tribunal constatou que:

• os cinco Estados‑Membros visitados exigiram que os projetos se baseassem numa auditoria energética e que apresentassem um certificado de desempenho energético dos edifícios antes e depois das obras (pontos 45 a 48);
• todos os Estados‑Membros visitados – com exceção da Irlanda – exigiram um certo grau de ambição nos projetos, mediante a fixação de uma classificação energética mínima que os edifícios deviam alcançar após a realização das obras e/ou de percentagens mínimas de poupança de energia que os projetos deviam proporcionar. No entanto, não foram definidos limites para o custo por unidade de energia poupada, o que resultou em projetos demasiado onerosos para a energia que esperam poupar (pontos 49 a 58);
• com exceção de Itália (Apúlia), os Estados‑Membros visitados atribuíram o orçamento a projetos com base no critério da ordem de chegada das candidaturas, mediante convites abertos à apresentação de propostas, que não permite ter em conta os custos e benefícios relativos dos projetos nem dar prioridade aos projetos suscetíveis de proporcionarem maiores poupanças de energia ou outros benefícios a custos mais baixos (pontos 59 a 64).

Recomendação 2 – Melhorar os procedimentos de seleção dos projetos

Para o período de 2021‑2027, a Comissão deve assegurar que as autoridades de gestão cumprem os requisitos do Regulamento Financeiro no que concerne aos princípios de economia e eficiência, nomeadamente pela utilização de procedimentos de seleção de projetos que:

• fixem limiares mínimos e/ou máximos para parâmetros essenciais (como a quantidade de energia a poupar, a classificação energética mínima que o edifício deve alcançar no final do projeto, o valor atual líquido, o período de recuperação simples ou o custo por unidade de energia poupada);
• avaliem os custos e benefícios relativos dos projetos e selecionem os que proporcionam maiores poupanças de energia e outros benefícios a um custo mais baixo.

Prazo: a tempo para a aprovação dos programas para 2021-2027.

93

No que diz respeito à seleção dos projetos, o Tribunal constatou que:

• não existe nenhum indicador para medir a energia poupada pelos investimentos em edifícios residenciais, pelo não é possível conhecer o contributo do orçamento da UE para os seus objetivos no domínio da eficiência energética. Também não há qualquer indicador que meça outros benefícios que estes investimentos devem gerar (pontos 67 a 76);
• nenhum dos indicadores utilizados nos Estados‑Membros visitados mede a eficácia em termos de custos dos investimentos em edifícios, uma vez que a Comissão não concebeu o seu sistema de acompanhamento para o período de 2014‑2020 para fornecer informações sobre o custo por unidade de energia poupada (pontos 77 a 79);
• todas as autoridades de gestão visitadas (com exceção de Itália (Apúlia)) realizaram atempadamente as ações definidas pela condicionalidade ex ante para os investimentos em eficiência energética. No entanto, os critérios de atribuição da reserva de desempenho não asseguraram a orientação das despesas para os resultados, uma vez que a Comissão a afetou com base nas despesas e nos resultados e não na poupança de energia ou na relação custo‑eficácia (pontos 80 a 86).

Recomendação 3 – Tornar o quadro de desempenho mais orientado para os resultados, para melhor acompanhar os progressos no sentido do cumprimento dos objetivos de eficiência energética da UE e melhorar a prestação de contas

A Comissão deve:

1. disponibilizar informações sobre as despesas agregadas e a quantidade de energia poupada ou outros resultados gerados pelos investimentos;
2. definir indicadores para acompanhar a relação custo‑eficácia dos investimentos;
3. utilizar estes indicadores ao tomar decisões sobre a afetação de recursos no âmbito da avaliação intercalar do período de 2021‑2027.

Prazo: a tempo para a aprovação dos programas para o período de 2021-2027 para a alínea b) e após a aprovação de todos os programas para o período de 2021‑2027 para as alíneas a) e c).

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos MILIONIS, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 30 de março de 2020.

Anexo

Anexo I Fundos da política de coesão para a eficiência energética dos edifícios no período de 2014-2020

Estados-Membros	Orçamento para edifícios residenciais	Orçamento para edifícios públicos	Orçamento para edifícios (soma de edifícios residenciais e públicos)	% do orçamento para edifícios relativamente ao total do orçamento dos fundos da política de coesão no Estado-Membro	% do orçamento para edifícios utilizado até 31.12.2018	Despesas com edifícios residenciais até 31.12.2018
AT	0	5 893 940	5 893 940	1%	19%	0
BE	12 000 000	26 330 513	38 330 513	2%	14%	2 004 843
BG	116 091 519	80 508 006	196 599 525	3%	15%	12 844 101
CY	20 500 000	23 500 000	44 000 000	6%	20%	7 058 821
CZ	373 969 708	617 437 463	991 407 171	5%	21%	90 193 054
DE	0	892 832 893	892 832 893	5%	9%	0
DK	0	0	0	0%	0%	0
EE	174 636 461	1 863 044	176 499 505	5%	46%	80 542 195
ES	557 157 926	1 028 280 396	1 585 438 322	5%	7%	80 505 722
FI	1 996 928	12 011 720	14 008 648	1%	19%	571 466
FR	454 230 674	257 357 785	711 588 459	5%	22%	126 810 646
GR	248 138 321	307 639 356	555 777 677	3%	8%	26 600 287
HR	90 000 000	181 810 805	271 810 805	3%	23%	42 350 578
HU	250 323 411	902 749 679	1 153 073 090	5%	27%	65 880 774
IE	84 500 000	0	84 500 000	8%	27%	22 653 118
IT	41 534 286	1 053 215 228	1 094 749 514	3%	10%	1 793 395
LT	336 171 919	160 392 880	496 564 799	7%	46%	208 021 084
LU	1 203 638	2 407 277	3 610 915	9%	39%	636 990
LV	150 000 000	182 545 246	332 545 246	8%	6%	6 587 902
MT	5 088 170	4 866 946	9 955 116	1%	33%	2 400 000
NL	9 652 206	20 164 314	29 816 520	3%	33%	800 000
PL	750 703 882	1 502 887 179	2 253 591 061	3%	23%	68 664 689
PT	143 626 068	442 916 876	586 542 944	3%	3%	10 061 529
RO	444 330 119	741 840 094	1 186 170 213	5%	9%	81 954 405
SE	13 637 164	12 561 834	26 198 998	2%	6%	908 540
SI	6 600 000	142 360 000	148 960 000	5%	26%	1 016 859
SK	111 388 554	474 886 480	586 275 034	4%	34%	111 338 723
UK	161 251 913	75 302 550	236 554 463	2%	14%	6 710 616
UE‑28	4 558 732 867	9 154 562 505	13 713 295 372	4%	18%	1 058 910 337

Fonte: TCE, com base nos dados fornecidos pela Comissão Europeia.

Glossário

Acordos de parceria: acordos celebrados entre a Comissão Europeia e cada Estado‑Membro para o período de programação de 2014‑2020. Estabelecem os planos das autoridades nacionais relativos à utilização do financiamento concedido ao abrigo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e definem os objetivos estratégicos e as prioridades de investimento de cada país, em articulação com os objetivos globais da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. São elaborados pelo Estado‑Membro em concertação com a Comissão, que tem de os aprovar.

Auditoria energética: uma auditoria energética padrão é composta por uma análise energética exaustiva dos sistemas energéticos de uma instalação. Consiste especialmente na criação de uma base de referência para a sua utilização de energia, numa avaliação da poupança de energia e na relação custo‑eficácia de medidas de poupança de energia adequadamente selecionadas.

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local designada pelo Estado‑Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento da respetiva execução e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os resultados obtidos.

Condicionalismos ex ante: condições, baseadas em critérios predefinidos para o cumprimento, estabelecidos no Regulamento Disposições Comuns, que são consideradas requisitos prévios necessários para a utilização eficaz e eficiente dos fundos da política de coesão da UE. Na elaboração dos programas operacionais relativos ao período de programação de 2014‑2020, os Estados‑Membros tiveram de avaliar se essas condições foram cumpridas. Se não fosse o caso, era necessário elaborar planos de ação para garantir o seu cumprimento até 31 de dezembro de 2016.

Contratos de desempenho energético: acordo contratual celebrado entre o beneficiário e a parte que aplica uma medida de melhoria da eficiência energética, verificada e acompanhada durante todo o período do contrato, nos termos do qual os investimentos (obra, fornecimento ou serviço) nessa medida são pagos por contrapartida de um nível de melhoria da eficiência energética definido contratualmente ou de outro critério de desempenho energético que tenha sido acordado, nomeadamente economias financeiras (artigo 2.º, n.º 27, da Diretiva Eficiência Energética 2012/27/UE).

Eficiência energética: consiste na utilização de uma menor quantidade de energia para obter um nível equivalente de atividade ou serviços económicos. Os investimentos em eficiência energética proporcionam uma melhor compensação económica e societal que os investimentos em abastecimento de energia. A eficiência energética aumenta o potencial de crescimento económico, torna as empresas mais competitivas, reduz as faturas energéticas das famílias e conduz a uma menor dependência da importação de energia, à redução das emissões e a uma melhor qualidade do ar.

Investimento com uma boa relação custo‑eficácia: alternativa de menor custo para alcançar um determinado nível de desempenho ou alternativa com o mais elevado nível de desempenho por determinado nível de custo. Pode igualmente ser utilizado para a comparação e definição de prioridades de projetos alternativos dentro de um programa. (Kreith, F. e Goswami Y. D., Handbook of Energy Efficiency and Renewable Energy, Taylor & Francis, Boca Raton, EUA, 2007). O princípio da eficiência, que visa a melhor relação entre os recursos utilizados, as atividades realizadas e o cumprimento dos objetivos é um requisito das despesas do orçamento da UE (ver artigo 33.º, n.º 1, alínea b) do Regulamento Financeiro).

Metodologia de otimização da rentabilidade dos edifícios: esta metodologia destina‑se a criar um quadro jurídico para aumentar os requisitos mínimos dos Estados‑Membros em matéria de desempenho energético para os edifícios, garantindo a adoção de todas as medidas economicamente racionais.

Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE): instrumentos estratégicos, a nível dos Estados‑Membros, para o planeamento, coordenação e aplicação de medidas de eficiência energética em todos os setores. Definem responsabilidades e podem avaliar necessidades e afetar orçamentos. São uma obrigação a cumprir pelos Estados‑Membros, mas não têm qualquer relação direta com o financiamento da política de coesão. Não existe qualquer obrigação legal de informar sobre as poupanças de energia realizadas através dos fundos da UE, nem uma obrigação de utilizar os fundos da UE para financiar os domínios identificados nos PNAEE.

Política de coesão: principal política de investimento da UE, que visa reduzir as disparidades económicas e sociais entre as regiões e os Estados‑Membros. A presente auditoria abrangeu, em especial, os dois fundos seguintes:

a) Fundo de Coesão (FC): fundo da UE que visa reduzir as disparidades económicas e sociais e promover o desenvolvimento sustentável na União através do financiamento de investimentos nos Estados‑Membros cujo rendimento nacional bruto por habitante é inferior a 90% da média da UE.

b) Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): fundo da UE que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os desequilíbrios entre as suas regiões através de apoio financeiro, em particular em domínios de ação prioritários, como a inovação e investigação, a agenda digital, as pequenas e médias empresas, a economia de baixo teor de carbono, o ambiente e os transportes sustentáveis.

Programa operacional (PO): estabelece as prioridades e os objetivos específicos de um Estado‑Membro ou de uma região e a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional, público e privado) dos fundos da política de coesão será utilizado num determinado período (atualmente o período de 2014‑2020) para financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para alcançar um determinado número de objetivos definidos ao nível do eixo prioritário do PO. Um PO é elaborado pelo Estado‑Membro e deve ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Os PO apenas podem ser alterados durante o período em questão mediante acordo de ambas as partes.

Regimes de obrigação de eficiência energética: instrumentos baseados no mercado, definidos no artigo 7.º da Diretiva Eficiência Energética 2012/27/UE, que impõem às «partes sujeitas a obrigação» o cumprimento de objetivos quantitativos de poupança de energia para toda a sua carteira de clientes. As partes sujeitas a obrigação podem ser empresas de venda de energia a retalho, distribuidores de energia ou distribuidores de combustível para transportes.

Reserva de desempenho: representa 6% dos recursos afetados ao FEDER e ao Fundo de Coesão no âmbito do objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego. Estes fundos estão incluídos nos programas, mas serão definitivamente afetados ou reafetados, em função do resultado da análise de desempenho a realizar em 2019.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Nikolaos Milionis.
A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE João Figueiredo, com a colaboração de Michael Bain, responsável principal; Lorenzo Pirelli, responsável de tarefa; Aris Konstantinidis, Radostina Simeonova e Jolanta Žemailaitė, auditores. Miroslava Chakalova‑Siddy e Richard Moore prestaram assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Lorenzo Pirelli, João Figueiredo, Paula Betencourt, Aris Konstantinidis, Terje Teppan-Niesen e Michael Bain.

Notas

¹ Diretiva 2012/27/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativa à eficiência energética, que altera as Diretivas 2009/125/CE e 2010/30/UE e revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE (JO L 315 de 14.11.2012, p. 1). Artigo 2.º, n.º 4: O resultado pode referir‑se ao desempenho, serviços, bens ou energia […].

² Ibid.

³ Diretiva (UE) 2018/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que altera a Diretiva 2012/27/UE relativa à eficiência energética (JO L 328 de 21.12.2012, p. 210).

⁴ Pacto Ecológico Europeu – Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões; COM(2019) 640 final, de 11.12.2019.

⁵ COM(2019) 224 final, «Relatório relativo à avaliação de 2018 dos progressos verificados nos Estados‑Membros no sentido da realização dos objetivos nacionais de eficiência energética para 2020 e da aplicação da Diretiva Eficiência Energética, conforme estabelecido no artigo 24.º, n.º 3, da Diretiva Eficiência Energética 2012/27/UE».

⁶ Comissão (2017), Good practice in energy efficiency, secção «Lessons learnt», p. 18 e SWD(2016) 408 final, Evaluation of the Directive 2010/31/EU on the energy performance of buildings, p. 15.

⁷ Ver https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/heating-and-cooling

⁸ Ver Relatório Especial 1/2020 do Tribunal, «Ação da UE em matéria de conceção ecológica e de etiquetagem energética: um importante contributo para uma maior eficiência energética afetado por atrasos significativos e incumprimento».

⁹ Documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2016) 405 final, Impact assessment accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2012/27/EU on Energy Efficiency.

¹⁰ Diretiva 2010/31/UE, de 19 de maio de 2010, relativa ao desempenho energético dos edifícios.

¹¹ Artigo 11.º da Diretiva 2010/31/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de maio de 2010, relativa ao desempenho energético dos edifícios

¹² Ver Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, «Relação custo‑eficácia dos investimentos da política de coesão na eficiência energética» (www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR12_21/SR12_21_PT.PDF)

¹³ COM(2013) 762 final, Aplicação da Diretiva Eficiência Energética – Orientações da Comissão e SWD(2013) 180 final, Guidance for National Energy Efficiency Action Plans, secções 3.2.4 e 3.2.5.

¹⁴ Comissão (2017), Good practice in energy efficiency, p. 15.

¹⁵ Relatório do Centro Comum de Investigação (2014), Overcoming the split incentive barrier in the building sector.

¹⁶ Instituto Nacional de Energia Alternativa italiano: ENEA (2017): The Energy Performance Contracts.

¹⁷ Comissão (2017), Eurostat Guidance note: the recording of energy performance contracts in government accounts.

¹⁸ https://www.eib.org/attachments/pj/guide_to_statistical_treatment_of_epcs_en.pdf

¹⁹ Ver Diretiva relativa ao desempenho energético dos edifícios de 2010 e COM(2013) 225 final, «Apoio financeiro à eficiência energética dos edifícios».

²⁰ Comissão Europeia (2014), Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, p. 45.

²¹ Regulamento Financeiro (UE, Euratom) 2018/1046, de 18 de julho de 2018.

²² Artigo 19.º da Diretiva Eficiência Energética 2012/27/UE.

²³ Comissão Europeia (2014), Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding.

²⁴ O período de recuperação simples é um dos métodos de avaliação da relação custo‑eficácia indicados no documento da Comissão (2014) Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding. Mede o tempo necessário para que a acumulação de poupanças geradas pelo projeto recupere o investimento inicial.

²⁵ Ver Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, pontos 41 a 44.

²⁶ Ver Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, recomendação 2.

²⁷ Em linha com o documento da Comissão Europeia (2014), Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding (p. 55), onde se recomenda às autoridades de gestão que exijam que os projetos resultem numa subida de, pelo menos, dois ou três escalões na classificação energética para serem elegíveis, de modo evitar a seleção de medidas fáceis de realizar.

²⁸ Com base nas disposições da Diretiva 2010/31/CE da UE e da norma europeia EN 15459:2007.

²⁹ Ver https://deep.eefig.eu/

³⁰ Ver secção 4 c) do Programa Operacional Regional do Sudeste, na Irlanda (2014‑2020).

³¹ Ver Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, ponto 52, alínea a).

³² Comissão (2014), Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, p. 54.

³³ Ver Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, ponto 51, alínea b).

³⁴ Comissão (2014), Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding, p. 54.

³⁵ Em consonância com o princípio da boa gestão financeira estabelecido no artigo 33.º do Regulamento Financeiro (UE/Euratom) 2018/1046, de 18 de julho de 2018.

³⁶ Comissão (2014), Guidance for Member States on performance framework, review and reserve e Comissão (2014), Guidance on ex‑ante conditionalities.

³⁷ Artigo 5.º e anexo I do Regulamento (UE) n.º 1300/2013 relativo ao Fundo de Coesão. Artigo 6.º e anexo I do Regulamento (UE) n.º 1301/2013 relativo ao FEDER.

³⁸ É este o orçamento afetado pelos Estados‑Membros em 31 de janeiro de 2020.

³⁹ Ver Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, ponto 51, alínea c).

⁴⁰ Ver Relatório Especial 21/2012 do Tribunal, recomendação 2.

⁴¹ Relatório Especial 15/2017 (https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=43174), Parecer 6/2018 (https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=47745), documento informativo «O desempenho no domínio da coesão (https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=50385).

⁴² Regulamento (UE) 2018/1999, artigo 2.º, n.º 18.

⁴³ Adotada enquanto parte do Pacote Energias Limpas para Todos os Europeus em novembro de 2016 [COM(2016) 860 final, 30.11.2016].

⁴⁴ «Feasibility study to finance low-cost energy efficiency measures in low-income households from EU funds», Relatório final para a DG Energia, agosto de 2016 — https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/low_cost_energy_efficiency_measures_-_final_report.pdf.

⁴⁵ Regulamento de Execução (UE) n.º 215/2014 da Comissão, artigo 5.º, n.º 1.

⁴⁶ COM(2018) 375 final, 29.5.2018; ver, nomeadamente, o artigo 67.º.

Cronologia

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria	23.1.2019
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	16.12.2019
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	11.3.2020
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	20.4.2020

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