Az épületek energiahatékonysága: továbbra is jobban kell összpontosítani a költséghatékonyságra

Összefoglalás

Az éghajlatváltozás mérséklésének kihívásával szembesülve az Unió vezetői elkötelezték magukat amellett, hogy 2020-ig megtakarítsák az uniós tagállamok előre jelzett energiafogyasztásának 20%-át, 2030-ig pedig 32,5%-át. E célértékek elérésének egyik fő eszköze az épületek energiahatékonyságának javítása. Az épületek fogyasztása teszi ki az energiafogyasztás legnagyobb részét, de az épületek rendelkeznek a legnagyobb energiamegtakarítási potenciállal is.

Az energiahatékonysági célok irányában tett tagállami előrehaladásról készült legfrissebb értékelés szerint az Unió 2020-ra kitűzött céljai valószínűleg nem teljesülnek, mivel az uniós energiafogyasztás 2014 óta ismét növekszik. Ajánlásaink célja a kohéziós politikával kapcsolatos 2021–2027-es kiadások költséghatékonyságának javításával segíteni a 2030-ra kitűzött energiahatékonysági uniós célok elérését.

A kohéziós politikai operatív programok együttesen – a 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó összes kohéziós politikai forrás (357 milliárd euró) 4%-át kitevő – körülbelül 14 milliárd eurós költségvetést rendeltek az épületek energiahatékonyságának javításához. Ebből az összegből 4,6 milliárd eurót lakóépületekre szántak. Emellett a tagállamok 5,4 milliárd eurót irányoztak elő a költségvetésükben az összes épület nemzeti társfinanszírozására, amiből 2 milliárd eurót szántak lakóépületekre.

Öt tagállamba látogattunk el (Bulgária, Csehország, Írország, Olaszország (Puglia), Litvánia), amelyek a kohéziós politikai forrásaikból mintegy 2,9 milliárd eurót rendeltek az épületek energiahatékonyságával kapcsolatos kiadásokhoz. Értékeltük, hogy költséghatékony módon történt-e ennek a költségvetésnek a felhasználása, valamint azt, hogy a Bizottság és a tagállamok végrehajtották-e a 21/2012. számú, a középületek energiahatékonyságáról szóló különjelentésünk ajánlásait.

A Bizottság – amint azt a 21/2012. számú különjelentésünkben javasoltuk – kiadott egy átfogó iránymutatást az épületek energiahatékonysági beruházásainak, és azon belül azok költséghatékonyságának a javítására vonatkozóan. Találtunk olyan követendő példákat, mint a pénzügyi eszközök vissza nem térítendő támogatásokkal együtt történő felhasználása, valamint a támogatási arány szintjének modulációja a magánfinanszírozás tőkeáttételének javítása és a „talált pénz” hatás kockázatának csökkentése érdekében.

A tagállamok megkövetelték, hogy a projektek alapuljanak energetikai auditon, biztosítsanak valamilyen szintű energiamegtakarítást, valamint javuljon általuk az épületek energetikai minősítése. A legtöbb esetben a tagállamok a költségvetést „érkezési sorrendben” osztották ki a projekteknek, így nem tudták értékelni azok relatív költségeit és hasznát, más szóval ritkán vettek más projektek elé olyanokat, amelyek kisebb költséggel értek el energiamegtakarítást vagy más előnyöket.

A monitoringrendszerek nem szolgálnak adatokkal a lakóépületek felújítására költött uniós alapok révén megtakarított energiára vonatkozóan. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság nem tudja felmérni, milyen mértékben járul hozzá az uniós költségvetés az Unió energiahatékonysági céljának eléréséhez. Nincsenek olyan mutatók, amelyek az e beruházások által esetlegesen generált egyéb előnyöket mérnék.

Amint a 21/2012. számú különjelentésünkben, most is azt állapítjuk meg, hogy nem a költséghatékonyság vezérli az épületek energiahatékonyságára irányuló uniós kiadásokat. A jobb irányítás – különösen a projektek kiválasztásának területén – az egy beruházott eurónyi összegre jutó magasabb energiamegtakarításhoz vezethetne.

Tekintettel az uniós energiahatékonysági célokkal kapcsolatos fokozott törekvésekre, illetve a költségvetés várható szigorodására, a kiadások költséghatékonyságának biztosítása minden eddiginél fontosabb. Ezen az alapon tesszük meg ajánlásainkat, hogy a kohéziós politikával kapcsolatos 2021–2027-es kiadások költséghatékonyságának javításával segítsük a 2030-ra kitűzött energiahatékonysági uniós célok elérését. Ajánlásaink felölelik a beruházások tervezését és célkiválasztását; a magasabb energiamegtakarítást és egyéb előnyöket alacsonyabb költségeken biztosító projektek kiválasztását a relatív költségek és hasznok értékelése révén; az energiamegtakarítás és egyéb előnyök mérésére szolgáló mutatók alkalmazását, valamint az olyan intézkedések jutalmazását, amelyek költséghatékony módon takarítanak meg energiát.

Bevezetés

Energiahatékonyság: célkitűzések és előrehaladás

A jobb energiahatékonyság az output szintjének kevesebb energia felhasználásával történő fenntartása¹. Az energia hatékonyabb felhasználása által az uniós polgárok csökkenthetik energiaszámláikat, segíthetik egészségük és környezetük védelmét, illetve a levegőminőség javítását.

Jellemzően uniós társfinanszírozású energiahatékonysági beruházás lehet az épületek pótlólagos hőszigetelése, az energiahatékony ablakok és hőszabályozási rendszerek felszerelése, valamint a fűtési rendszerek korszerűsítése.

© Shutterstock / PIXEL to the PEOPLE.

2012-ben a 2012/27/EU energiahatékonysági irányelvbe² felvették a 2020-ra szóló, az az évre előre jelzett energiafogyasztáshoz képest értett 20%-os energiahatékonysági célkitűzést. A felülvizsgált 2018/2002/EU energiahatékonysági irányelv³ már ambiciózusabb, legalább 32,5%-os kiemelt uniós energiahatékonysági célkitűzést állapított meg 2030-ra vonatkozóan.

Az új Bizottság elkötelezte magát amellett, hogy alkalmazza az energiahatékonyság elsődlegességének elvét, arra összpontosítva, hogy az Unió hogyan tudja tovább javítani az épületek energiahatékonyságát és növelni a felújítások arányát⁴.

Az Eurostat adatai (2020. február) azt mutatják, hogy 2018-ban az Unió tagállamaiban a primerenergia-fogyasztás még 4,9%-kal magasabb volt a 2020-ra kitűzött célértékeknél (lásd: 2. ábra):

Forrás: Eurostat energiamegtakarítási statisztikák, primerenergia-fogyasztás, 2018.

Az energiahatékonysági célok elérése irányában tett tagállami előrehaladás legfrissebb értékelése szerint az Unió 2020-ra kitűzött céljai valószínűleg nem teljesülnek⁵. Ilyen tendencia mellett még nehezebb lesz teljesíteni azt a 2030-ra kitűzött uniós célt, hogy az energiafogyasztás legalább 32,5%-kal csökkenjen. Az energiafogyasztásnak különösen a legnagyobb energiamegtakarítási potenciállal rendelkező ágazatokban, például az épületek esetében kell csökkennie. A 3. ábra az uniós energiafogyasztást ágazatonkénti bontásban mutatja be:

Forrás: Európai Számvevőszék, a végsőenergia-fogyasztásról szóló Eurostat-adatok alapján.

Az Unióban a közlekedést és az ipart megelőzve az épületek (különösen a lakóépületek) energiafogyasztása a legnagyobb. Egyben ez az ágazat rendelkezik Európában a legnagyobb elérhető energiamegtakarítási potenciállal⁶. Az Unió háztartásaiban önmagában a fűtés és a melegvíz-szolgáltatás teszi ki a teljes végsőenergia-felhasználás 79%-át⁷. Az épületek felújítása révén nyert energiamegtakarítás jellemzően a jobb hőszigetelésből, fűtési és hűtési rendszerekből és világításból fakad. Míg ez a jelentés elsősorban az ilyen típusú beruházásokat tárgyalja, nemrégiben készült 1/2020. sz. különjelentésünk középpontjában az Unió minimális energiahatékonysági követelményei és a készülékek energiacímkézése állt⁸.

A Bizottság becslése szerint a 2030-ra kitűzött energiahatékonysági cél eléréséhez körülbelül évi 282 milliárd eurót kellene beruházni az Unió épületállományának felújításába⁹. Ha a köz- és lakóépületek tekintetében valamennyi költségvetésbe vett uniós kohéziós politikai beruházásra sor kerül, akkor ennek összege körülbelül évi 2 milliárd eurót tesz ki a 2014 és 2020 közötti időszakban.

Uniós kiadások és jogi keretek

A 2014–2020-as Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap 14 milliárd eurót vett tervbe köz- és lakóépületeket érintő energiahatékonysági beruházásokra. A tagállamok ezeket a költségvetéseket 5 milliárd euró összegű nemzeti társfinanszírozással fejelték meg. E költségvetés tagállamok szerinti bontása a Mellékletben látható. A 4. ábra a 2014–2020-as uniós kohéziós politikán belül az energiahatékonysági beruházások költségvetésének lebontását mutatja be.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az épületek energiahatékonyságáról szóló 2010. évi irányelv¹⁰ több rendelkezést is tartalmaz mind az új, mind a meglévő épületek energiahatékonyságának javítására vonatkozóan, például:

1. minimális energiahatékonysági követelmények lépnek életbe az új épületekre és az épületek nagyobb felújítási munkáira vonatkozóan;
2. csak energiahatékonysági tanúsítványokkal lehet épületeket értékesíteni és bérbe adni; ezek bemutatják az épületek aktuális energiahatékonyságát és hatékonyságnövelő intézkedéseket javasolnak¹¹ (lásd: az 5. ábra példája).

© Shutterstock / By Milagli.

A 2012. évi energiahatékonysági irányelv az épületek energiahatékonyságának javítására irányuló rendelkezéseket is tartalmaz. Ilyen többek között az energiahatékonysági kötelezettségi rendszerekre vonatkozó rendelkezés, vagyis hogy a kötelezett feleknek – például energiaértékesítő vállalkozásoknak vagy elosztóknak – az ügyfélportfóliójuk egészére nézve teljesíteniük kell bizonyos számszerű energiamegtakarítási célértékeket. A felülvizsgált irányelv hatásvizsgálatának megállapítása szerint 2016 végéig ezek a rendszerek több energiamegtakarítással jártak (34%), mint bármely egyéb intézkedés (önkéntes megállapodások, adózási intézkedések, pénzügyi programok és ösztönzők).

A 2012. évi energiahatékonysági irányelv azt is előírta a tagállamok számára, hogy háromévente nyújtsák be nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervüket, amelynek ki kell terjednie a jelentős energiahatékonysági intézkedésekre és a várt, illetve elért energiamegtakarításra is. A Bizottság értékeli a nemzeti energiahatékonysági cselekvési terveket, valamint azt, hogy a tagállamok mekkora előrelépést tettek nemzeti energiahatékonysági célkitűzéseik felé. A Bizottság az erről szóló éves értékelését megküldi az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A jelentések és a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervek értékelése alapján a Bizottság ajánlásokat tehet a tagállamoknak.

A nemzeti energiahatékonysági cselekvési terveket a nemzeti energia- és klímatervek fogják felváltani. A tagállamoknak 2019 végéig kell benyújtaniuk e terveket, amelyek alapvető tervezési eszközökként fognak működni, és fontos szerepet játszanak majd az energiahatékonyság terén mutatkozó beruházási igények azonosításában is. 2020. január 31-ig a 27 tagállamból 18 nyújtotta be nemzeti energia- és klímatervét.

A Bizottság és a tagállamok közötti megosztott irányítás

A Bizottságon belül az Energiaügyi Főigazgatóság dolgozza ki és hajtja végre az Unió energiapolitikáját: az energiahatékonyság ösztönzésére szolgáló javaslatokat fogalmaz meg, felügyeli az irányelvek végrehajtását, és a Közös Kutatóközpont és az Európai Környezetvédelmi Ügynökség segítségével nyomon követi a tagállamok által az energetikai célok felé tett előrehaladást.

Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és a Kohéziós Alap (KA) irányításáért a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság felelős. E főigazgatóság szerepe az uniós energiapolitikában az, hogy finanszírozást biztosít és a tagállamokkal együtt felel a programok hatékonyságáért és eredményességéért. A 2014–2020-as időszakban a partnerségi megállapodások és a programok tartalmára nézve iránymutatásokat állapított meg, majd a tagállamokkal folytatott tárgyalásokat követően a pénzügyi időszak kezdetén jóváhagyta azokat. Ennek megtörténte után elsődleges szerepe az, hogy e programok végrehajtását nyomon követve részt vesz monitoringbizottságokban és megkapja az éves végrehajtási jelentéseket. Az egyedi projektek kiválasztásában nem vesz részt. Végül értékeli a finanszírozás révén elért eredményeket.

A tagállamok az igényeik felmérése alapján prioritásokat állapítanak meg az energiahatékonyság területén a nemzeti jogszabályokban és a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervekben. A tagállamok kidolgozzák az operatív programokat, és a kijelölt irányító hatóságok feladata, hogy megfelelő kiválasztási eljárások alkalmazásával, a költséghatékonyság figyelembevételével kiválasszák a projekteket. A 2014 és 2020 közötti időszakban a Bizottság széleskörű iránymutatást adott az irányító hatóságoknak a programok megtervezése és végrehajtása tekintetében (lásd: 6. ábra). Az irányító hatóságok a teljesítménymutatók alapján nyomon követik a projektek outputjait és eredményeit, és beszámolnak a Bizottságnak az operatív programoknak köszönhető energiamegtakarításáról és egyéb előnyökről.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Tekintettel az uniós energiahatékonysági célokkal kapcsolatos fokozott törekvésekre, illetve a költségvetés várható szigorodására, a kiadások költséghatékonyságának biztosítása minden eddiginél fontosabb. Jelentésünk célja annak felmérése, hogy az uniós társfinanszírozásban megvalósuló, épületekre irányuló energiahatékonysági beruházások milyen költséghatékonysággal segítik az Uniót célkitűzései elérésében. Ajánlásaink célja a kohéziós politikával kapcsolatos 2021–2027-es kiadások költséghatékonyságának javításával segíteni a 2030-ra kitűzött energiahatékonysági uniós célok elérését.

A fő ellenőrzési kérdés az volt, hogy az uniós társfinanszírozásban megvalósuló, az épületekre irányuló energiahatékonysági beruházások kiválasztása olyan kritériumok alapján történt-e, amelyek várhatóan maximalizálják azok költséghatékonyságát. Ennek a kérdésnek a megválaszolásához megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és a tagállamok megfelelő feltételeket állapítottak-e meg a költséghatékony beruházások kiválasztásához (ideértve az igényfelméréseket, a támogatás célkiválasztását, a teljesítménymérési keretet), és hogy a tagállamok megfelelő kiválasztási szempontokat alkalmaztak-e.

Öt tagállamot kerestünk fel (Bulgária, Csehország, Írország, Olaszország (Puglia), Litvánia), amelyek kiválasztása az általuk energiahatékonyságra költött összeg alapján, illetve a földrajzi kiegyensúlyozottságra való törekvés jegyében történt. Ezek a tagállamok a 2014–2020-as Európai Regionális Fejlesztési Alapból és a Kohéziós Alapból származó költségvetésükből körülbelül 2,9 milliárd eurót rendeltek ehhez a területhez.

Ellenőrzésünk a következők felülvizsgálatát és felmérését foglalta magában:

1. a nemzeti és regionális igényfelmérések, valamint a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervek,
2. az operatív programok és a projektkiválasztási eljárások,
3. a monitoringrendszerek és az energiamegtakarítással kapcsolatos projektadatok.

Ellenőrzésünk középpontjában a lakóépületekre irányuló, az ERFA és a Kohéziós Alap társfinanszírozásában megvalósuló energiahatékonysági beruházások álltak. Felmértük, hogy ezek a beruházások hogyan illeszkednek az Unió energiahatékonysági politikájához. Továbbá hasznosulásvizsgálatot végeztünk a középületek energiahatékonyságáról szóló 21/2012. sz. különjelentésünkre nézve a Bizottságnál és az akkor felkeresett három tagállamban (Csehország, Olaszország és Litvánia), hogy felmérjük, milyen mértékben hajtották végre a Bizottság és a tagállamok az e jelentésben szereplő ajánlásainkat¹².

Észrevételek

A Bizottság igényfelmérésre vonatkozó, továbbfejlesztett iránymutatása kevés hatással volt az általános célkiválasztásra

A partnerségi megállapodások és az operatív programok lehetővé teszik a beruházások egyértelmű célkiválasztását, ha alapos igényfelmérésen alapulnak, amely a magában foglalja a következőket:

1. az energiafogyasztás és az energiamegtakarítási potenciál felmérése minden ágazatban, hogy azonosítsák a megcélzandó épületkategóriákat és kedvezményezetteket;
2. annak azonosítása, hogy mi akadályozza a beruházásokat, illetve hogy a tagállami nemzeti energiahatékonysági cselekvési terveken belül mely területek igényelnek további támogatást;
3. annak felmérése, hogy milyen támogatási forma (pl. vissza nem térítendő támogatások vagy pénzügyi eszközök) alkalmas leginkább arra, hogy kezelje az azonosított igényeket és ösztönözze a mélyfelújításokat.

Az általunk felkeresett tagállamok nem azonosították egyértelműen, hogy mire alapozzák az uniós források célkiválasztását

A Bizottság átfogó iránymutatást adott ki a tagállamok számára arról, hogyan mérjék fel az igényeiket és tervezzék meg programjaikat az épületekre irányuló energiahatékonysági beruházások finanszírozására vonatkozóan. A 6. ábrán láthatóak a Bizottság által az irányító hatóságoknak javasolt ütemterv fő lépései.

Forrás: Európai Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról), 14. o.

Mind az öt felkeresett tagállam rámutatott partnerségi megállapodásaiban és operatív programjaiban arra, hogy fokozni kell épületállományuk energiahatékonyságát, különösen a lakóépületekét. E tervezési dokumentumok zömmel a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervekben vagy más nemzeti energiastratégiai dokumentumokban foglalt igényfelmérésekre hivatkoztak.

Az öt tagállam nem vette fel nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervébe a Bizottság iránymutatásában és sablonjában¹³ ajánlott összes információt, például azt, hogy az egyes intézkedésektől, közöttük az uniós finanszírozásúaktól mekkora energiamegtakarítást vártak el, illetve mekkorát értek el azok révén. A 2012. évi energiahatékonysági irányelv nem írta elő a tagállamoknak, hogy a nemzeti energiahatékonysági cselekvési terveikben szereplő intézkedéseket bevezessék, illetve hogy beszámoljanak az energiamegtakarításokról.

Az 1. táblázat áttekintést ad a megvizsgált öt operatív program igényfelméréseinek fő elemeiről:

Forrás: Európai Számvevőszék.

1. háttérmagyarázat

Írországban egy korábban nemzeti finanszírozású rendszerben az uniós források felhasználása nem vezetett az energiahatékonyság javulásához

Az Írországban 2000 óta működő, nemzeti finanszírozású „Jobb energia – melegebb otthonok” program az energiaszegénység által veszélyeztetett, alacsony jövedelmű háztartásokra irányul, amelyek nem tudják megfizetni a megfelelő fűtést. 2014 óta a programot uniós forrásból társfinanszírozzák, így Írország úgy csökkentette annak nemzeti finanszírozását, hogy a programhoz rendelt teljes finanszírozás összege állandó maradt, körülbelül évi 20 millió eurós szinten (lásd: 7. ábra). Az uniós források felhasználása révén nem növekedtek vagy gyorsultak jelentős mértékben az energiahatékonyságba történő beruházások, hanem e források lényegében inkább kiváltották a nemzeti finanszírozást.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Csehország és Olaszország (Puglia) esetén hasonló megállapításokat tettünk, mint 21/2012. sz. különjelentésünkben, amikor azt tapasztaltuk, hogy a 2007–2013-as operatív programok esetében nem készültek megfelelő igényfelmérések. A felmérések nem azonosították, hogy mely ágazatokban lehet energiamegtakarítást elérni, sem azt, hogy milyen lehetőségek vannak e megtakarítások költséghatékony módon történő elérésére, amelyek indokolnák, hogy miért ezeket az intézkedéseket választották ki és miért ilyen költséggel.

Ennek alapján azt javasoltuk, hogy a Bizottság a programok szintjén kialakítandó megfelelő igényfelméréstől tegye függővé a 2014–2020-as kohéziós politika finanszírozását. A 2019-ben felkeresett öt tagállamból három (Bulgária, Csehország és Olaszország (Puglia)) azonban még mindig nem alapozta operatív programját az energiafogyasztás alapos felmérésére, és nem számszerűsítette sem a potenciális energiamegtakarítást, sem az azoknak megfelelő beruházási igényeket. Litvániában a helyzet javult, mivel a nemzeti hatóságok most már számszerűsítik a beruházási igényeket és a potenciális energiamegtakarításokat.

A tagállamok tisztában vannak vele, hogy a beruházások előtt milyen akadályok állnak, ezeket azonban nem hárították el

Az energiahatékonysági fejlesztések jelentős mértékben csökkentik az energiaszámlákat, de a piaci korlátok miatt számos, az épületekre irányuló energiahatékonysági fejlesztés elmarad¹⁴. Ilyen korlát az energiahatékonyság finanszírozásával és előnyeivel kapcsolatos tudatosság és szakértelem hiánya, a magas indulási költségek, a több tulajdonosú épületek esetén a szabályozási akadályok (lakásszövetkezetek esetén gyakran csak egyhangú döntés lehetséges), valamint a tulajdonos/bérlő érdekellentétének dilemmája¹⁵. Olyan helyzetről van szó, amikor az energiahatékonysági korszerűsítéseket az épület tulajdonosa fedezi, de a csökkentett energiafogyasztásból fakadó megtakarítás a bérlőnél jelentkezik, és azt a tulajdonos nem tudja behajtani. Ebből adódóan könnyen előfordulhat, hogy a tulajdonos nem érez kellő ösztönzést az energiahatékonyságot javító beruházásokra.

Bulgáriában, Csehországban és Litvániában az irányító hatóságok és a projektkedvezményezettek szavai szerint az energiahatékonyság javításának gyakran az állja útját, hogy a több tulajdonosú épületek esetén nehéz megállapodásra jutni.

Akadályokat állítanak a közbeszerzési szabályok is – különösen az energiahatékonysági szerződések mechanizmusainak elterjedését illetően –, mivel az ilyen szerződések lényegi elemeit jogbizonytalanság jellemzi, nehéz különbséget tenni építési beruházás, árubeszerzés és szolgáltatásnyújtás között¹⁶ és nehéz ezeket a szerződéseket közszférabeli nemzeti számlákon rögzíteni. A Bizottság dolgozik ezeknek az akadályoknak az elhárításán: 2017-ben az Eurostat közzétett egy iránymutatást¹⁷, amely tisztázta, hogyan kell rögzíteni ezeket a szerződéseket a nemzeti számlákon. Ezt 2018-ban az EBB-vel közösen kidolgozott további iránymutatások egészítették ki¹⁸.

Az általunk vizsgált öt operatív program egyike sem írta le, hogy területükön milyen akadályok állnak az energiahatékonysági beruházások előtt, sem az azok leküzdésére tett intézkedéseket. Az öt felkeresett tagállam közül kettő azért beszámolt egyes akadályok elhárítására irányuló konkrét kezdeményezésekről.

• Litvánia úgy döntött, hogy a tulajdonosok egyszerű többséggel is megállapodhassanak a többlakásos épületek energiahatékonysági korszerűsítéseiről, és 100%-os állami támogatást biztosított a korszerűsítésekhez az alacsony jövedelmű személyek számára (lásd: 2. háttérmagyarázat);
• 2018-től Csehország lehetővé teszi, hogy lakásszövetkezetek uniós finanszírozást igényeljenek energiahatékonysági beruházásokhoz, és 2019-ben nemzeti tájékoztató kampánnyal hívta fel a figyelmet az energiahatékonyság finanszírozásának fontosságára.

Továbbra is a vissza nem térítendő támogatások jelentik az Unió által finanszírozott támogatások fő formáját, és ezek nem csak mélyfelújítások céljára vehetők igénybe

Az energiahatékonysági beruházások mind a tulajdonosok (értéknövekedés), mind a lakók (az energiaköltségek csökkenése) javára szolgálnak. Mielőtt jelentős mértékű vissza nem térítendő támogatáshoz folyamodnának, a tagállamoknak mérlegelniük kell a pénzügyi eszközök és innovatív piaci mechanizmusok, például energiahatékonysági szerződések és energiahatékonysági kötelezettségi rendszerek alkalmazását.

A lakóépületek energiahatékonysági felújítására a tagállamok által előirányzott, 4,6 milliárd euró értékű beruházást 72%-ban vissza nem térítendő támogatások útján, 28%-ban pedig pénzügyi eszközök útján finanszírozzák.

Mind az öt felkeresett tagállam rögzítette partnerségi megállapodásaiban, hogy szándékozik megvizsgálni, miként folyamodhatna pénzügyi eszközökhöz az épületek energiahatékonysági beruházásait támogatandó. Eddig azonban csak Litvánia használt fel uniós forrásokat arra, hogy bevezessen egy ilyen eszközt a lakóépületekre vonatkozóan (lásd: 2. háttérmagyarázat).

A Bizottság ajánlása szerint a tagállamoknak az uniós kohéziós politika keretében – különösen a vissza nem térítendő támogatás formájában – nyújtott finanszírozást elsősorban a minimális energiahatékonysági követelményeket meghaladó és jelentős (jellemzően több mint 60%-os¹⁹) energiamegtakarítást eredményező mélyfelújításokra kell felhasználniuk.

A 2. táblázat áttekintést nyújt az általunk megvizsgált öt operatív program esetén a kedvezményezettek típusairól, a támogatási formákról és az állami támogatás arányáról:

Forrás: Európai Számvevőszék, a felkeresett irányító hatóságok által szolgáltatott adatok alapján.

A különböző arányú állami támogatások litvániai felhasználása követendő példa a magánfinanszírozás tőkeáttételének fokozására, valamint a „talált pénz” hatás kockázatának csökkentésére. E moduláció révén magasabb arányú támogatásban részesülnek a nagyobb energiamegtakarítást megcélzó projektek, az egyedi fogyasztásmérők telepítése, illetve az alacsony jövedelmű háztartások (ami segíti az energiaszegénység kezelését).

Csehországban csak a kedvezményezettek egynegyede nyújtott be a 40%-os állami támogatásra jogosult projekteket, amelyhez legalább 40%-os energiamegtakarítást, valamint a munkálatok után „B” energetikai minősítést kellett elérni. A kedvezményezettek háromnegyede az alacsonyabb (30%-os) állami támogatásra jogosult projekteket nyújtott be, amelynél csak 20%-os energiamegtakarítás volt előírva. A kedvezményezettek úgy érzékelték, hogy a magasabb támogatási arány járulékos előnyei nem ellentételezik a mélyebb felújítást célzó projektek magasabb költségeit.

Bulgária, Írország és Olaszország (Puglia) esetében az állami támogatási arány modulálása nem a mélyebb felújításokat ösztönözte vagy a beruházások terjedelmét, illetve összetettségét vette figyelembe, hanem – Olaszország (Puglia) esetében – csupán azt, hogy az állami szervezetek készek voltak finanszírozni a beruházás 10%-át. Írország ezt azzal magyarázta, hogy a két uniós társfinanszírozású program egyike az idősekre és az energiaszegénység szempontjából kiszolgáltatott helyzetben lévő személyekre irányul.

A támogatásmoduláció elmaradása miatt még a gyors megtérüléssel és szerény egységköltséggel járó, egyszerű korszerűsítésekre (pl. világítás korszerűsítése, kazáncsere) is nagyon magas állami támogatási arány mellett kerül sor. A 3. háttérmagyarázat példáiban két operatív program a legkönnyebben elérhető eredményekkel járó energiahatékonysági korszerűsítésekre irányul.

3. háttérmagyarázat

A legkönnyebben elérhető eredményekkel járó energiahatékonysági korszerűsítésekre irányuló operatív programok: két példa

Írországban a 100%-ban állami támogatású „Jobb energia – melegebb otthonok” program projektjei nagyrészt egyszerű korszerűsítéseket foglalnak magukba (gipszkartonozás, padlásszigetelés, melegvíztartályok burkolatának szigetelése, falüregek szigetelése). Az ilyen típusú korszerűsítések viszonylag olcsók (a 2014–2017-es időszakban finanszírozott projektek átlagos költsége 3 161 euró volt) és általában gyorsan megtérülnek. A legtöbb támogatott háztartás energetikai minősítése azonban nem javult a projektet követően (lásd: 85. bekezdés), ami megerősíti, hogy a beruházások nem eredményeztek jelentős energiamegtakarítást.

Olaszországban a 2007–2013-as energetikai interregionális operatív program – amelyet a 21/2012. sz. különjelentésünk hasznosulásvizsgálata során tekintettünk át – Campaniában, Calabriában, Pugliában és Szicíliában támogatott energiahatékonysági projekteket. A 2014. és 2015. évi, 100%-os támogatási arányú pályázati felhívásoknál csak egyszerű korszerűsítések kerültek előválogatásra, jellemzően LED égők és hőszivattyúk vásárlása és telepítése. E választásnak köszönhetően a hatóságok gyorsan, a 2015. december 31-i határidő lejárta előtt el tudták költeni a költségvetés fennmaradó részét, és a beruházások átlagos megtérülési ideje is rövid volt. E választás azonban magával vonta a „talált pénz” hatás magas kockázatát is, vagyis azt, hogy olyan, szokványos korszerűsítéseket finanszíroznak, amelyekre uniós finanszírozás hiányában is sor került volna.

© Shutterstock / Marko Mitrovicv.

Ezek a legkönnyebben elérhető eredményekkel járó korszerűsítések „kényszerkötődési” hatással járhatnak, vagyis mihelyt megvalósul valamilyen alapvető energiahatékonysági intézkedés, onnan kezdve már kevésbé költséghatékony átfogóbb intézkedések későbbi beépítése²⁰. Emiatt csökkenhet az épületállomány közép- és hosszú távon elérhető energiamegtakarításának potenciálja, hiszen egy háztartásban rendszerint nem lehet egy vagy legfeljebb két felújításnál többet elvégezni. Ezért egyszerű korszerűsítések esetén az állami támogatás, különösen a 100%-os vissza nem térítendő támogatás kevésbé megfelelő, mint mélyebb felújítások esetén. Mivel a gyors megtérülési idejű, egyszerű korszerűsítések pénzügyi szempontból általában életképesek, ezért ezeket köztámogatás nélkül vagy pénzügyi eszközök révén kellett volna finanszírozni.

A projektek kiválasztását nem kellő mértékben vezérlik költséghatékonysági megfontolások

Amikor közkiadásokról születik döntés, az egyik fő tényezőnek a költséghatékonyságnak kellene lennie, különösen ha energiahatékonysági projektekről van szó: a beruházások költségeinek és előnyeinek összevetése révén ki lehet választani, hogy mely beruházások kínálnak nagyobb energiamegtakarítást és egyéb előnyöket egy euróra számítva, a költségvetési rendelet²¹ 33. cikkében megfogalmazott gazdaságossági, hatékonysági és eredményességi elvekkel összhangban. A javasolt energiahatékonysági irányelvhez készült hatásvizsgálat érvei szerint az az uniós cél, hogy 2020-ig a becsült energiafogyasztás 20%-kal csökkenjen, költséghatékonysági intézkedések bevezetésével is elérhető. Ezen érvek szerint a tagállamoknak lépéseket kell tenniük az épületek költséghatékony mélyfelújításának ösztönzése érdekében²².

A Bizottság iránymutatása szerint a tagállamoknak olyan kiválasztási szempontokat kell alkalmazniuk, amelyek a költséghatékonyabb projekteket sorolják előre²³. Ebből a célból:

1. elő kell írni, hogy a projektek energetikai auditon, illetve energiahatékonysági tanúsítványon alapuljanak. Ezek azonosítsák és számszerűsítsék a költséghatékony energiamegtakarítási lehetőségeket, és tegyék lehetővé a projekt tényleges energiamegtakarításának nyomon követését és ellenőrzését;
2. minimális, illetve maximális küszöbértékeket kell meghatározni az olyan fő paraméterekre nézve, mint a megtakarítandó energia mennyisége, az épület által elérendő minimális energetikai minősítés, a nettó jelenérték, az egyszerű megtérülési idő²⁴, az egységnyi megtakarított energia költsége. E küszöbértékek révén legyen minimalizálható az a kockázat, hogy amúgy is valószínűen sorra kerülő egyszerű intézkedéseket (pl. fényforrások lecserélése, ami jellemzően nagyon gyorsan megtérül), illetve olyan beruházásokat finanszírozzanak, amelyek túl drágák az általuk elérhető energiamegtakarításhoz képest (pl. ahol a megtérülési idő hosszabb, mint a felhasznált anyagok hasznos élettartama). Az energiahatékonysági beruházásokat csoportosító 8. ábra tanúsága szerint az összetettebb és ambiciózusabb felújítások általában többe kerülnek és hosszabb idő alatt térülnek meg;
3. értékelni kell a projektek relatív költségeit és előnyeit, beleértve az energiahatékonysági beruházásoktól várt járulékos előnyöket és externáliákat (pl. egészségügy, társadalmi kohézió, városrehabilitáció, növekedés és munkahelyteremtés, a légszennyezés és az éghajlatváltozás csökkentése, az állami költségvetés megtakarításai…) is, és azokat a projekteket kell előre sorolni, amelyek a legköltséghatékonyabb módon járulnak hozzá a szakpolitikai célkitűzések eléréséhez.

Forrás: Európai Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról), 46. o.

Az energetikai auditok és energetikai tanúsítványok jó alapot adnak a beruházások értékeléséhez

Mind az öt felkeresett tagállam előírta, hogy a projektek alapuljanak energetikai auditon, energiahatékonysági tanúsítványon vagy legalább energetikai értékelésen (Írországban ez nem eredményezte olyan tanúsítvány kiadását, amely feltünteti, hogy a háztartás a munkálatokat megelőzően melyik energetikai osztályba tartozott). Ez egyértelmű javulást jelent ahhoz képest, hogy 21/2012. sz. különjelentésünk megállapításai szerint az energetikai audit Csehországban, Olaszországban és Litvániában akkor még nem volt általános gyakorlat. Akkori következtetésünk szerint az energetikai auditok nem mindig voltak kötelezőek, illetve jó minőségűek²⁵, és azt javasoltuk, hogy azok alkalmazása legyen elsődleges kiválasztási követelmény.

A kedvezményezetteknek mind az öt felkeresett tagállamban a munkálatokat követő energiahatékonysági tanúsítvánnyal kellett szolgálniuk, amely feltünteti a felújított háztartás vagy épület új energetikai osztályát és energiafogyasztását. A munkálatokat megelőző, illetve az azokat követő tanúsítványban szereplő energiafogyasztás különbsége alapján meg lehet becsülni a projektnek köszönhetően megtakarított energia mennyiségét.

Olaszországban (Puglia) az irányító hatóság előírta, hogy a projektek során telepítsenek az épületekben ténylegesen megtermelt és elfogyasztott energia mennyiségét nyomon követő rendszereket. Litvániában az uniós társfinanszírozású kölcsönöket kiegészítő, vissza nem térítendő támogatás magasabb volt azokra a projektekre nézve, amelyek keretében egyedi fogyasztásmérőket telepítenek a háztartásokban (lásd: 38. bekezdés).

A munkálatokat megelőző, illetve az azokat követő tanúsítványban szereplő energiafogyasztás különbségén alapuló becslésnek ugyan megvannak a maga korlátai, ám ezt az adatot könnyen be lehet gyűjteni a projektenként megtakarított energiára vonatkozóan. Ez az adat összevethető a projekt költségével, és így kiszámítható az egységnyi megtakarított energiára jutó becsült költség. 21/2012. sz. különjelentésünkben azt javasoltuk a Bizottságnak, hogy az operatív programok költséghatékonyságát az egységnyi megtakarított energiára jutó költség révén kövesse nyomon²⁶. A Bizottság azonban nem értett egyet teljes mértékben az ajánlásunkkal, és nem hajtotta végre azt.

A nemzeti hatóságok olyan projekteket választanak ki, amelyek várhatóan energiát takarítanak meg, de időnként ezek magas költséggel járnak

A 3. táblázat áttekintést nyújt az általunk vizsgált öt operatív program keretében végrehajtott projektek minimális energiahatékonysági követelményeiről és az egységnyi megtakarított energiára jutó költség maximális küszöbértékeiről:

Forrás: Európai Számvevőszék, az irányító hatóságok által kapott információk alapján.

Bulgáriában, Csehországban, Olaszországban és Litvániában a munkálatok utáni energiahatékonyság ezen minimális követelményeinek köszönhetően a projektek ambíciója elért egy bizonyos minimumszintet²⁷. Ez pozitív fejlemény a korábbi ellenőrzésünk megállapításaihoz képest.

Mivel azonban az egy energiaegységre jutó költségre nem vonatkozik felső korlát, fennáll az a kockázat, hogy olyan projektek részesülnek finanszírozásban, amelyek a költségeikhez képest alacsony energiamegtakarítást generálnak. Más szóval a projektek által generált, az energiaszámlákban megmutatkozó pénzügyi megtakarítások esetleg nem elegendőek ahhoz, hogy a kezdeti befektetés a felhasznált anyagok élettartama (jellemzően 30 év²⁸) alatt megtérüljön.

Ez a kockázat alacsonyabb, ha a kedvezményezettek a projekt költségeinek magas hányadát társfinanszírozzák, pl. Csehországban és Litvániában, és nagyobb, ha az állami támogatás nagyon magas, pl. Bulgáriában, Írországban és Olaszországban (Puglia). A 4. táblázat áttekintést nyújt a vizsgált operatív programok keretében támogatott energiahatékonysági beruházások átlagos egyszerű megtérülési idejéről.

Forrás: Európai Számvevőszék, a felkeresett irányító hatóságok által szolgáltatott adatok alapján, a háztartási fogyasztókra vonatkozó 2018-as villamosenergia-ár alkalmazásával (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Electricity_price_statistics/hu).

Az általunk megvizsgált operatív programok esetén az energiahatékonysági projektek átlagos egyszerű megtérülési ideje 9–24 év volt. Ez hosszabb, mint a De‑risking Energy Efficiency (Az energiahatékonyság kockázatmentesítése) platformon rögzített 5152 projekt 7 éves egyszerű átlaga. A platform olyan adatokat tartalmaz, amelyeket az Unió-szerte működő állami és magán beruházási alapok és pénzügyi intézmények, nemzeti és regionális hatóságok, valamint energiahatékonysági megoldások szolgáltatói²⁹ adtak meg. Ezt a platformot a Bizottság hozta létre annak érdekében, hogy fellendítsék az uniós energiahatékonysági beruházásokat adatmegosztás és a befejezett projektek elemzése révén.

Olaszországban (Puglia) az egységnyi megtakarított energiára jutó költségekkel kapcsolatos felső határ hiánya több drága projekt finanszírozásához vezetett, amelyek túl kevés energiát fognak megtakarítani ahhoz, hogy megtérítsék a magas kezdeti beruházási költségeket a felhasznált anyagok vagy maguk az épületek élettartamán belül. Amint a következő ábrán látható, a projektek 35%-a esetén valószínűleg nem fog megtérülni a kezdeti beruházási költség 30 éven belül.

Forrás: Európai Számvevőszék, a felkeresett irányító hatóságok által szolgáltatott adatok alapján, a háztartási fogyasztókra vonatkozó 2018-as villamosenergia-ár alkalmazásával (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Electricity_price_statistics/hu).

Bulgáriában és Írországban a lakóépületek esetén a projektenként megtakarított energiára vonatkozó monitoringadatok hiánya miatt a beruházások költséghatékonyságának felmérése lehetetlen.

Írországban a Déli és Keleti Regionális Operatív Program a „legalább egy energiahatékonysági minősítési javulást eredményező, átfogó és ambiciózus energiahatékonysági fejlesztések”³⁰ támogatására irányult. A gyakorlatban a projektek nem határoztak meg semmilyen energiamegtakarítási célkitűzést, nem számoltak be a megtakarított energiáról, és a támogatott háztartások több mint fele nem javított az energetikai minősítésén (lásd: 85. bekezdés).

Ezek a megállapítások hasonlóak a 21/2012. sz. különjelentésünkben tett megállapításokhoz, amelyek szerint a középületekben megvalósult energiahatékonysági projektek gyakran túlságosan költségesek voltak az általuk megtakarított energiához képest, és megtérülési idejük túlságosan hosszú volt (átlagosan körülbelül 50 év)³¹. Ennek alapján azt javasoltuk, hogy a Bizottság állapítson meg egy maximális elfogadható egyszerű megtérülési időt és egy egységnyi megtakarítandó energiára jutó standard beruházási költséget a projektek kiválasztásakor.

A Bizottság „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról) című dokumentuma szerint „a finanszírozásra jogosult projektek esetén meghatározható egy maximális, illetve minimális megtérülési idő, emiatt azonban berögzülhet az, hogy elsőként a legkönnyebben elérhető eredményekkel járó megoldások részesülnének finanszírozásban”³². A gyakorlatban azonban egyik felkeresett irányító hatóság sem állapított meg ilyen küszöbértékeket.

A kiválasztási szempontok alapján továbbra sem a legköltséghatékonyabb projektek sorolódnak előre

Az 5. táblázat áttekintést nyújt a vizsgált öt operatív program keretében alkalmazott projekt-kiválasztási eljárásokról, fő költségvetés-felosztási és projekt-kiválasztási kritériumokról:

Forrás: Európai Számvevőszék, a felkeresett irányító hatóságok által szolgáltatott adatok alapján.

Olaszország (Puglia) és Bulgáriában egy kisebb felhívás (a költségvetés 8%-a) kivételével a felkeresett irányító hatóságok a gyakorlatban nyilvános ajánlatkéréseket alkalmazva, vagyis érkezési sorrendben osztották fel a költségvetést a lakóépületekben megvalósuló energiahatékonysági projektek között. Ennek köszönhetően az irányító hatóságok folyamatosan kaphatták a pályázatokat, és általában gyors feldolgozási idővel dolgozhattak.

Amikor azonban ilyen nyilvános ajánlatkérési eljáráshoz folyamodnak, nem lehetséges értékelni a projektek relatív költségeit és hasznait. Ilyen haszon többek között az energiamegtakarítás költséghatékonysága, valamint az energiahatékonysági beruházások által generált járulékos hasznok (pl. az egészségi állapot javulása, városrehabilitáció, valamint az, hogy enyhül az energiaszegénység, csökkennek az energiaszámlák, enyhül az éghajlatváltozás és a légszennyezés). Ebből adódóan nem került sor az olyan projektek elsőbbségi kezelésére, amelyek kisebb költséggel takarítanak meg több energiát, illetve nyújtanak egyéb előnyöket.

Csak Olaszország (Puglia) alkalmazott versenyfelhívást az energiahatékonysági projektek relatív költséghatékonyságának értékelésére (lásd: 4. háttérmagyarázat).

Ezek a megállapítások hasonlóak a 21/2012. sz. különjelentésünkben tett megállapításokhoz, amelyek szerint³³ a költséghatékonyság nem volt meghatározó tényező, amikor a tagállamok felosztották az energiahatékonysági intézkedésekre és projektekre szánt finanszírozást. Ennek alapján az egységnyi megtakarítandó energiára jutó standard beruházási költségen alapuló projekt-kiválasztási kritériumok alkalmazását ajánlottuk.

A Bizottság által közzétett „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról) című dokumentum szerint „a tagállamoknak kritériumok alkalmazásával kell meghatározniuk, hogy mely energiahatékonysági projektek a legköltséghatékonyabbak, és a kiválasztásnál ezeket kell előre sorolni”³⁴. Jelenlegi megállapításaink szerint ez azonban nagyrészt nem került végrehajtásra.

Gyenge teljesítménymérési keret

Az energiahatékonysági kiadásokkal kapcsolatos teljesítményinformációknak ki kell mutatniuk, hogy mi az, amit az uniós költségvetéssel elértek, és azt is, hogy a költségvetést megfelelően használták fel (elszámoltathatóság)³⁵. Ezekből az információkból annak kellene kiderülnie, hogy a tagállamok költséghatékony projekteket választottak ki.

A kiadások eredményorientáltságának biztosítása érdekében a Bizottság iránymutatása³⁶ szerint a teljesítménymérési keretnek magában kell foglalnia a következőket:

1. konkrét, mérhető, elérhető, releváns és ütemezett célkitűzések az egyes operatív programokra vonatkozóan, meghatározva, hogy az uniós társfinanszírozású intézkedések milyen módon járulnak hozzá az Unió energiahatékonysági célkitűzéseihez;
2. a projektek fizikai outputjainak és eredményeinek nyomon követését lehetővé tevő mutatók. Mivel a vizsgált kiadások fő célja az energiamegtakarítás, ezeknek a mutatóknak elsősorban a megtakarított energia mennyiségét kell kimutatniuk, és lehetőség szerint a projektek által generált egyéb eredményeket is. A monitoringrendszernek lehetővé kell tennie az ilyen adatok összesítését, hogy be lehessen számolni az operatív programok révén megtakarított energiáról, és így arról, hogyan járult hozzá az uniós költségvetés az Unió energiahatékonysági célkitűzéseinek eléréséhez;
3. előzetes feltételrendszerek annak biztosítására, hogy fennálljanak a kiadások hatékonyságához és eredményességéhez szükséges feltételek, valamint egy teljesítménytartalék, az olyan operatív programok jutalmazására, amelyek kimutathatóan költséghatékony módon érnek el energiamegtakarítást.

A közös mutatók a középületek esetén mérik a beruházások által megtakarított energiát, de a lakóépületek esetén nem

Mind az öt vizsgált operatív program konkrét célkitűzéseket határozott meg az energiahatékonysági intézkedéseire vonatkozóan, abból kiindulva, hogy javítani kellett az egyes programok épületállományának, különösen a lakóépületeknek az energiahatékonyságát (lásd: 24. bekezdés). A célkitűzések relevánsak a kiemelt uniós energiahatékonysági célkitűzés szempontjából, és határidőhöz kötöttek (mivel az eredményeket 2023-ig kell elérni). Egyik vizsgált operatív program sem határozta meg azonban a beruházás által teljesítendő energiamegtakarítás várt mennyiségét, sem az egységnyi megtakarított energiára jutó várt költségeket.

Az alapspecifikus rendeletek³⁷ megadnak egy közös outputmutató-listát, amelyet a tagállamoknak minden olyan alkalommal használniuk kell, amikor a mutató releváns az adott támogatott beruházás outputjának szempontjából. Az épületekre fordított energiahatékonysági kiadások esetén releváns két közös outputmutató a következő:

1. 31. közös outputmutató: „A jobb energiafogyasztási osztályba sorolt háztartások száma”, amely a lakóépületek energiahatékonysági felújítására irányuló kiadásokhoz kapcsolódik;
2. 32. közös outputmutató: „A középületek éves elsődleges energiafogyasztásának csökkentése”, amely főként a középületek energiahatékonysági felújítására irányuló beruházások által megtakarított energiát méri.

A 10. ábra és a 11. ábra a 31. és a 32. közös outputmutatóra nézve 2018-ig elért előrehaladást mutatja a 2023-ra kitűzött célértékhez viszonyítva.

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság adatai alapján.

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság adatai alapján.

A középületek energiahatékonysági beruházásaira vonatkozóan a 32. közös outputmutató a megtakarított energiáról számol be. A lakóépületek energiahatékonysági beruházásaira vonatkozóan azonban a 31. közös outputmutató az energetikai minősítésüket javító háztartások számát adja meg, nem pedig a megtakarított energiát.

Mivel nincs olyan közös mutató, amely a lakóépületekben megvalósuló beruházások által megtakarított energiáról számolna be, nem tudható, hogy a 2014–2020-as uniós költségvetésből történő, a lakóépületek energiahatékonysági beruházásaira fordítandó 4,6 milliárd euró³⁸ értékű beruházás révén összesen mennyi energiát fognak megtakarítani. Azt sem lehet számszerűsíteni, hogy az uniós költségvetés összesen mennyivel járult hozzá az Unió energiahatékonysági célkitűzéseinek eléréséhez.

Ezek a megállapítások hasonlóak a 21/2012. sz. különjelentésünkben tett megállapításokhoz, amelyek szerint³⁹ az energiahatékonysági intézkedésekre vonatkozó teljesítménymutatók nem alkalmasak a programok nyomon követésére, és az Unió-szerte tett energiahatékonysági intézkedések eredményeit nem lehet összesíteni. Ennek alapján uniós szinten összevethető teljesítménymutatók alkalmazását javasoltuk. A Bizottság részben végrehajtotta ezt az ajánlást azáltal, hogy a 2014–2020-as időszakra vonatkozóan bevezette a 32. közös outputmutatót, amely az uniós finanszírozású beruházások által megtakarított energiáról számol be, de csak a középületekre vonatkozóan. A 2021–2027-es időszakra vonatkozóan a Bizottság javasolta az RCR26 közös eredménymutatót: „Éves végsőenergia-fogyasztás (ebből: lakossági, magán nem lakossági, állami nem lakossági)”.

A közös outputmutatók mellett a vizsgált öt operatív program a következő programspecifikus mutatókat használta (amelyeknek az általuk támogatott konkrét beruházásokra kell irányulniuk):

* A tonna olajegyenérték az egy tonna nyersolaj elégetéséből felszabaduló energia mennyiségével meghatározott energiaegység. Értéke hozzávetőleg 11 630 kilowattóra (kWh).

Forrás: Európai Számvevőszék, a felkeresett irányító hatóságok által szolgáltatott adatok alapján.

Ezek az „eredménymutatók” mind az öt felkeresett tagállamban statisztikai jellegűek, és például egy tagállam összes épületének energiafogyasztásáról számolnak be, az uniós finanszírozású projektek által felújított épületekről külön nem. Ez okozza tehát, hogy ezek a mutatók nem számolnak be az uniós finanszírozású energiahatékonysági beruházásokból származó energiamegtakarításról.

A felkeresett öt tagállamból három gyűjtött adatokat az egyes projektek által megtakarított energia mennyiségéről, a lakóépületekről is. A Bizottság arra azonban nem kérte a tagállamokat, hogy szolgáltassanak adatokat az egységnyi megtakarított energiára jutó átlagköltség nyomon követéséhez.

Tervezési dokumentumaikban a Bizottság és a tagállamok leszögezték, hogy az energiahatékonysági beruházások az energiamegtakarítás mellett más hasznokat is generálnak (pl. az egészségi állapot javulása, városrehabilitáció, valamint az, hogy enyhül az energiaszegénység, csökkennek az energiaszámlák, enyhül az éghajlatváltozás és a légszennyezés). Egyik felkeresett tagállam sem alkalmazott azonban mutatókat e járulékos hasznok mérésére.

A mutatók nem alkalmasak a költséghatékonyság nyomon követésére

A felkeresett öt tagállamban alkalmazott mutatók egyike sem méri az épületekre fordított energiahatékonysági beruházások költséghatékonyságát. A korábbi ellenőrzésükben szereplő hasonló megállapításokat követve ajánlottuk az egységnyi megtakarított energiára jutó költségek, valamint a tervezett és elért megtérülési időszak nyomon követését⁴⁰. Ez segíthet azonosítani a referenciaértékeket és küszöbértékeket a projektek kiválasztásánál (lásd: 58. bekezdés), valamint a teljesítménytartalék elosztásakor értékelni az operatív programok teljesítményét arra nézve, hogy mennyiben érik el a tervezett eredményeket (lásd: 82. bekezdés).

A Bizottság azonban nem értett egyet teljes mértékben az ajánlásunkkal, mivel szerinte az ajánlott mutatók kevésé összevethetőek, hiszen számos tényezőtől függenek (pl. energiaárak, éghajlat). A Bizottság nem a beruházások költséghatékonyságának nyomon követésére tervezte a 2014–2020-as monitoringrendszerét, így nem gyűjtötte az egységnyi megtakarított energiára jutó költségekre vonatkozó adatokat. A Bizottság állítása szerint ugyan a 2014–2020-as időszakban növekedett a kohéziós politikai kiadások eredményorientáltsága, ám az említett ok miatt ajánlásunkat még nem hajtották végre.

A Bizottság által bejelentett adatok alapján kiszámítottuk az egy felújított háztartásra jutó átlagköltséget (lásd: 12. ábra). A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy e számadatok nem jelzik a beruházások valós költségét és nem képezik le a nekik köszönhető előnyök teljes körét.

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság által szolgáltatott adatok alapján (az energetikai minősítését javító egy háztartásra jutó átlagos költséget úgy számítottuk ki, hogy elosztottuk a lakóépületek energiahatékonysági felújítására irányuló (a Mellékletben feltüntetett) kiadásokat az energetikai minősítésüket javító háztartásoknak a 2018. december 31-ig a 31. közös outputmutató alatt jelentett számával). Azon nyolc tagállam esetében (FI, GR, IT, MT, NL, SE, SK, UK), amelyek nem számoltak be energetikai minősítésüket javító háztartásokról, az ábra nem tünteti fel az egy háztartásra jutó átlagos költséget.

A Bizottság a kiadások és az outputok alapján, nem pedig a megtakarított energia alapján rendelte a teljesítménytartalékot az energiahatékonysági intézkedésekhez

Hogy sor kerülhessen a költséghatékony energiahatékonysági beruházások előmozdításához szükséges intézkedésekre, a Bizottság előírta a tagállamoknak, hogy a 2014–2020-as programozási időszak kezdetére feleljenek meg egy külön előzetes feltételrendszernek. A feltételek teljesítéséhez a következőket kellett intézkedésekkel biztosítani:

1. az épületek energiahatékonyságával kapcsolatos minimumkövetelmények alkalmazása;
2. az épületek energiahatékonyságát igazoló tanúsítási rendszer;
3. az energiahatékonysággal kapcsolatos stratégiai tervezés;
4. a végső felhasználók egyedi fogyasztásmérőkkel való ellátása.

Olaszország kivételével az összes felkeresett tagállam bevezette ezeket az intézkedéseket a 2014–2020-as programozási időszak kezdetétől. Olaszország az a) és a b) intézkedést 2017-ben vezette be, azaz három évvel a 2014–2020-as programozási időszak kezdetét követően.

Az operatív programok eredményorientáltságának biztosítására az Unió teljesítménytartalékot különített el (ennek összege a kohéziós politikai források 6%-át teszi ki), és 2019 augusztusában olyan prioritásokhoz rendelte azt, amelyek elérték részcéljaikat. Két mutató esetén mindkét mutatónak el kell érnie legalább a részcél értékének 85%-át. Három (vagy több) mutató esetén két mutatónak el kell érnie a részcél értékének legalább 85%-át, míg a többi mutatónak legalább 75%-ot kell elérnie.

Amint korábbi jelentéseinkben rámutattunk⁴¹, az ilyen részcélok kifejezése kiadási és outputmutatókkal történik. A vizsgált öt operatív program az energiahatékonysági intézkedések részcéljait a kiadások, valamint az energetikai minősítésüket javító háztartások száma révén fejezte ki.

Litvánia kivételével a Bizottság a kiadásokra és az outputokra alapozva döntötte el, hogy a teljesítménytartalékot odaítélje-e az energiahatékonysági intézkedéseknek, nem pedig a lakóépületekben megtakarított energia vagy a beruházások költséghatékonysága alapján.

Írországban „a jobb energiafogyasztási osztályba sorolt háztartások száma” és „az elszámolható kiadások teljes összege” elnevezésű, a Bizottságnak bejelentett mutatók nem megbízhatóak. Ellenőrzésünket és a bizottsági észrevételeket követően az ír hatóságok arról számoltak be, hogy a „Jobb energia – melegebb otthonok” program keretében felújított háztartások 52%-ánál 2017-ben nem javult az energetikai minősítés. Az ír hatóságok jelenleg vizsgálják felül a 2014-ben, 2015-ben, 2016-ban és 2018-ban felújított háztartásokkal kapcsolatos projekteket, hogy megvizsgálják, hány háztartás esetén nem javult az energetikai minősítés.

Litvánia esetében 2019. augusztusban a Bizottság egy tagállami rendszer-ellenőrzési jelentés alapján úgy ítélte meg, hogy súlyos hiányosságok voltak az egész monitoringrendszer, valamint a közös és a specifikus mutatókról szóló adatok minőségében és megbízhatóságában, és ez nem csak az energiahatékonysági intézkedésekre vonatkozott. Ezért a Bizottság még nem rendelte hozzá a teljesítménytartalékot a litván operatív programban szereplő egyik intézkedéshez sem.

Következtetések és ajánlások

Öt operatív programot vizsgáltunk meg Bulgáriában, Csehországban, Írországban, Olaszországban (Puglia) és Litvániában, amelyek az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és a Kohéziós Alapból származó költségvetésükből kb. 2,9 milliárd eurót rendeltek ehhez a területhez. Értékeltük, hogy költséghatékony módon történt-e ennek a költségvetésnek a felhasználása, valamint azt, hogy a Bizottság és a tagállamok alkalmazták-e a 21/2012. sz., a középületek energiahatékonyságáról szóló különjelentésünk ajánlásait.

Amint a korábbi jelentésünkben, úgy most is azt állapítottuk meg, hogy az épületek energiahatékonyságára irányuló uniós kiadásokat nem a költséghatékonyság vezérli. A Bizottságtól kapott jobb iránymutatás dacára tartós hiányosságokat tapasztaltunk, különösen a projektek kiválasztása terén. A finanszírozott beruházások középpontjában továbbra sem az áll, hogy a költségvetési ráfordításból a legnagyobb potenciális energiamegtakarítást érjék el. Ha a projekt-kiválasztási eljárások jobban a költséghatékonyságra összpontosítanának, akkor minden beruházott euróval nagyobb energiamegtakarítást lehetne elérni.

Mivel ezen források elköltése közös irányítás alatt történik, a Bizottság és a tagállamok egyaránt felelősek azért, hogy azokat a legnagyobb hatás elérésére alkalmas módon használják fel. A Bizottság megítélése szerint azonban a projektek kiválasztása a tagállamok kizárólagos felelőssége. Tekintettel az uniós energiahatékonysági célokkal kapcsolatos fokozott törekvésekre, illetve a költségvetés várható szigorodására, a kiadások költséghatékonyságának biztosítása minden eddiginél fontosabb.

Megállapítottuk, hogy a tagállamok által a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervekben azonosított igényeket a 2014–2020-as operatív programok megtervezésekor nem lehetett megfelelő módon figyelembe venni, egyes ütemezési korlátok miatt. A 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozóan a tagállamoknak a nemzeti energia- és klímatervüket 2019. december 31-ig, a nemzeti hosszú távú felújítási stratégiájukat pedig 2020. március 10-ig kellett benyújtaniuk a Bizottságnak. E stratégiai dokumentumoknak időben be kell érkezniük ahhoz, hogy azokat a tagállamok be tudják építeni a kohéziós politikai programokba.

Maguknak az operatív programoknak az igényfelmérését illetően a következőket állapítottuk meg:

• Mind az öt általunk megvizsgált operatív program rámutatott arra, hogy fokozni kell épületállományuk energiahatékonyságát, különösen a lakóépületek esetén, de nem számszerűsítette a potenciális energiamegtakarítást és az ennek megfelelő beruházási igényeket (23–28. bekezdés);
• A vizsgált öt operatív program egyike sem írta le, hogy milyen akadályok állnak az energiahatékonysági beruházások előtt. Litvánia és Csehország azonban tett lépéseket egyes akadályok elhárítására (29–32. bekezdés);
• Annak ellenére, hogy az energiahatékonysági beruházások folyamatos költségmegtakarítást generálnak az épület tulajdonosa, illetve bérlője számára, ami üzleti szempontból indokolja a visszatérítendő pénzügyi eszközök alkalmazását, az öt vizsgált operatív programból négy továbbra is kizárólag vissza nem térítendő támogatásokból finanszírozza ezeket a beruházásokat. Csak Litvánia vezetett be egy sikeres uniós pénzügyi eszközt, amely kedvezményes kölcsön révén segít felújítani körülbelül 4000 többlakásos épületet (33–35. bekezdés);
• A Bizottság azon iránymutatása ellenére, hogy a mélyfelújításokat az ilyen típusú munkálatok magasabb arányú támogatásával kell ösztönözni, a felkeresett öt tagállam közül három nem modulálta a támogatási arányokat, és a projektek által várhatóan teljesített energiamegtakarítástól függetlenül 100%-os vissza nem térítendő támogatást biztosított. Litvánia és Csehország modulálta a támogatási arányt annak érdekében, hogy maximalizálja a magánfinanszírozás tőkeáttételét (36–42. bekezdés).

Olyan programok jóváhagyása előtt, amelyek energiahatékonysági intézkedésekkel kapcsolatos kohéziós politikai ráfordításokat javasolnak, a Bizottság mérje fel, hogy ezekkel kapcsolatban teljesülnek-e a következők:

1. a programok a pénzügyi eszközök vagy piaci mechanizmusok bevezetéséhez szükséges intézkedések (mint például az energiahatékonysági szerződések) elemzésén alapulnak, és elősegítik az uniós finanszírozású vissza nem térítendő támogatások költséghatékony alkalmazását a minimális energiahatékonysági követelményeket meghaladó mélyfelújítások esetében, az egyedi piaci feltételeket is figyelembe véve;
2. a programok összhangban vannak a nemzeti energia- és klímatervekkel és a nemzeti hosszú távú felújítási stratégiákkal;
3. a programok meghatározzák az uniós források felhasználása révén elért, becsült energiamegtakarítást.

Határidő: a 2021–2027-es programok jóváhagyásáig.

A projektek kiválasztását illetően a következőket állapítottuk meg:

• Mind az öt felkeresett tagállam előírta, hogy a projektek alapuljanak energetikai auditon és szolgáljanak az épületekről a munkálatokat megelőző és a munkálatokat követő energiahatékonysági tanúsítvánnyal (45–48. bekezdés);
• Írország kivételével minden felkeresett tagállam bizonyos ambíciószintet várt el a projektektől, amennyiben meghatározták, hogy milyen minimális energetikai minősítést kell az épületeknek elérniük a munkálatok után, illetve megszabták a projektek által teljesítendő energiamegtakarítás minimális százalékos értékét. Nem voltak azonban az egységnyi megtakarított energia költségére vonatkozó felső határértékek, ami azt eredményezte, hogy a projektek által várhatóan elért energiamegtakarítás túl költséges (49–58. bekezdés);
• Olaszország (Puglia) kivételével a felkeresett tagállamok érkezési sorrendben osztották ki a költségvetést a projekteknek, nyilvános ajánlatkérési eljárások révén, ami nem teszi lehetővé sem a projektek relatív költségeinek és hasznainak mérlegelését, sem azt, hogy azon projekteket sorolják a többi elé, amelyek valószínűleg alacsonyabb költségen érnek el magasabb energiamegtakarítást vagy más előnyöket (59–64. bekezdés).

A 2021 és 2027 közötti időszakra nézve a Bizottság gondoskodjon arról, hogy a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség elvei tekintetében az irányító hatóságok teljesítik a költségvetési rendelet követelményeit, és ennek érdekében olyan projekt-kiválasztási eljárásokat alkalmaznak, amelyek:

• meghatározzák a fő paraméterekre (például a megtakarítandó energia mennyisége, az épület által a projektet követően minimálisan elérendő energetikai minősítés, a nettó jelenérték, az egyszerű megtérülési idő vagy az egységnyi megtakarított energia költsége) vonatkozó minimális, illetve maximális küszöbértékeket;
• értékelik a projektek relatív költségeit és hasznait, és azokat választják ki, amelyek alacsonyabb költségen érnek el magasabb energiamegtakarítást és egyéb előnyöket.

Határidő: a 2021–2027-es programok jóváhagyásáig.

A teljesítménymérési keretet illetően a következőket állapítottuk meg:

• Nincs olyan mutató, amely a lakóépületekre irányuló beruházások által megtakarított energiát méri, így nem tudhatjuk, hogy az uniós költségvetés milyen mértékben járul hozzá az Unió energiahatékonysági céljainak eléréséhez. Emellett nincs olyan mutató sem, amely a beruházások által generálandó egyéb előnyöket mérné (67–76. bekezdés);
• Az általunk felkeresett tagállamokban alkalmazott mutatók egyike sem méri az épületekre irányuló beruházások költséghatékonyságát, mivel a Bizottság nem úgy tervezte meg a 2014–2020-as időszak monitoringrendszerét, hogy az információkat szolgáltasson az egységnyi megtakarított energiára jutó költségről (77–79. bekezdés);
• Olaszország (Puglia) kivételével) az összes felkeresett irányító hatóság időben elvégezte az előzetes feltételrendszer által az energiahatékonysági beruházásokra vonatkozóan meghatározott intézkedéseket. A teljesítménytartalék elosztására vonatkozó kritériumok azonban nem biztosították a kiadások eredményorientáltságát, mivel a Bizottság a kiadások és az outputok, nem pedig az energiamegtakarítás vagy a költséghatékonyság alapján osztotta ki azt (80–86. bekezdés).

Javasoljuk, hogy a Bizottság:

1. szolgáltasson információkat mind az összesített kiadásokra, mind a megtakarított energia mennyiségére vagy a beruházásoknak köszönhető egyéb eredményekre vonatkozóan;
2. határozzon meg mutatókat a beruházások költséghatékonyságának nyomon követésére;
3. használja fel ezeket a mutatókat, amikor a 2021–2027-es időszak félidős felülvizsgálata során meghozza a források elosztásáról szóló döntéseket.

Határidő: a b) esetében a 2021–2027-es programok jóváhagyásáig, az a) és a c) esetében pedig valamennyi 2021–2027-es program jóváhagyása után.

A jelentést 2020. március 30-i luxembourgi ülésén fogadta el a Nikolaos MILIONIS számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Melléklet

I. melléklet. Az épületek energiahatékonyságára fordított kohéziós források (2014–2020)

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság által szolgáltatott adatok alapján.

Fogalomtár

Előzetes feltételek: A közös rendelkezésekről szóló 1303/2013 rendeletben megállapított, előre meghatározott teljesítési kritériumokon alapuló feltételek, amelyeket az uniós kohéziós politikai alap eredményes és hatékony felhasználásával kapcsolatos szükséges előfeltételeknek tekintenek. A 2014–2020-as programidőszak operatív programjainak előkészítése során a tagállamoknak értékelniük kell e feltételek meglétét. Ha azok nem teljesültek, akkor cselekvési terveket kellett készíteni azzal céllal, hogy a feltételek 2016. december 31-ig teljesüljenek.

Energetikai audit: A szokványos energetikai audit egy létesítmény energiarendszereinek átfogó energetikai elemzéséből áll. Konkrétan részét képezi az energiafelhasználásra vonatkozó referenciaértékek kidolgozása, valamint a potenciális energiamegtakarítás és a megfelelően kiválasztott energiatakarékossági intézkedések költséghatékonyságának értékelése.

Energiahatékonyság: Azt jelenti, hogy adott gazdasági tevékenység végzését vagy szolgáltatás nyújtását kevesebb energia felhasználásával oldják meg. Az energiahatékonysági beruházások jobb gazdasági és társadalmi megtérülést biztosítanak, mint az energiaellátási beruházások. Az energiahatékonyság növeli a gazdasági növekedési potenciált és a vállalatok versenyképességét, csökkenti a háztartások energiaszámláit, az energiaimporttól való függőséget és a károsanyag-kibocsátást, valamint javítja a levegőminőséget.

Energiahatékonysági kötelezettségi rendszerek: A 2012/27/EU energiahatékonysági irányelv 7. cikke által meghatározott piaci alapú eszközök, amelyek a „kötelezett felek” számára portfóliójuk egészére nézve számszerűsíthető energiamegtakarítási célértékek teljesítését írja elő. A kötelezett felek lehetnek kiskereskedelmi energiaértékesítő vállalatok, energiaelosztók vagy közlekedési célú üzemanyagelosztók.

Energiahatékonysági szerződések: A kedvezményezett és az energiahatékonyság-javító intézkedést nyújtó szolgáltató között létrejött olyan szerződéses megállapodás, amelyet a szerződés teljes időtartama alatt ellenőriznek és nyomon követnek, és amelynek keretében az adott intézkedésbe való beruházásért (építés, beszerzés vagy szolgáltatás) a kifizetés a szerződésben megállapodott szintű energiahatékonyság-javulással vagy más, megállapodás szerinti energiahatékonysági kritériummal (például pénzügyi megtakarítás) összefüggésben történik (a 2012/27/EU energiahatékonysági irányelv 2. cikkének (27) bekezdése).

Épületek költségoptimalizálását szolgáló módszertan: A költségoptimalizálást szolgáló módszertan célja, hogy a tagállamokban létrejöjjön az épületek minimális energiahatékonysági szintjének javítására szolgáló jogi keret, s ennek köszönhetően sor kerüljön minden gazdaságilag racionális intézkedésre.

Irányító hatóság: Egy tagállam által valamely operatív program irányítására kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi szerv. Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, végrehajtásuk monitoringja, valamint a Bizottság felé történő beszámolás az elért eredményekről.

Kohéziós politika: az Unió fő beruházási politikája, amelynek célja a régiók és a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségek csökkentése. Ez az ellenőrzés különösen két alappal foglalkozott:

a) Kohéziós Alap (KA): Az Unión belüli gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségek csökkentésére és a fenntartható fejlődés előmozdítására irányuló uniós alap, amely olyan tagállamokban végrehajtott beruházásokat támogat, ahol az egy lakosra jutó bruttó nemzeti jövedelem nem éri el az uniós átlag 90%-át.

b) Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): Uniós alap, amelynek célja a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése az egész Európai Unióban a régiók közötti egyensúlyhiányok pénzügyi támogatás révén történő korrigálásával, elsősorban a következő kiemelt területeken: innováció és kutatás; digitális menetrend; kis- és középvállalkozások, valamint a karbonszegény gazdaság, a környezetvédelem és a fenntartható közlekedés.

Költséghatékony beruházás: Egy adott teljesítmény eléréséhez szükséges legalacsonyabb költségvonzatú alternatíva, vagy az adott költségszintből megvalósítható legnagyobb teljesítményű alternatíva. A fogalom az egy programon belüli alternatív projektek összehasonlítására és rangsorolására is felhasználható. (Kreith, F., Goswami, Y. D., Handbook of Energy Efficiency and Renewable Energy [Az energiahatékonyság és a megújuló energiaforrások kézikönyve], Taylor & Francis, Boca Raton, USA, 2007). A hatékonyság elvének megvalósulása, vagyis az igénybe vett erőforrások, a végzett tevékenységek és a célkitűzések megvalósítása közötti minél jobb kapcsolat az uniós költségvetési kiadások egyik követelménye (lásd: a költségvetési rendelet 33. cikke (1) bekezdésének b) pontja).

Nemzeti energiahatékonysági cselekvési terv: Tagállami szintű stratégiai eszközök az összes ágazatban történő energiahatékonysági intézkedések tervezésére, koordinálására és végrehajtására. Ezek a cselekvési tervek megállapítják a felelősségeket; kiterjedhetnek a szükségletek felbecsülésére és a költségvetés elosztására is. A nemzeti energiahatékonysági cselekvési terveket a tagállamoknak kötelező teljesíteniük, de azok nem kapcsolódnak közvetlenül a Kohéziós Alaphoz. Nincsen jogi előírás vagy kötelezettség arra, hogy a tagállamok beszámoljanak az uniós alapok révén elért energiamegtakarításról, sem olyan kötelezettség, hogy uniós forrásokat használjanak fel a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervekben azonosított területek finanszírozására.

Operatív program (OP): Meghatározza egy tagállam vagy régió prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt, hogy a kohéziós politikai alapokból származó forrásokat (uniós, tagállami köz-, illetve magán társfinanszírozás) miként használják fel az adott – jelenleg 2014–2020-es – időszakban a projektek finanszírozására. Ezeknek a projekteknek hozzá kell járulniuk az operatív program prioritási tengelyének szintjén meghatározott bizonyos számú célkitűzés teljesüléséhez. Az operatív programot a tagállam készíti el, és azt az uniós költségvetésből történő kifizetések folyósítása előtt a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az operatív programokat a tárgyidőszakban csak mindkét fél egyetértésével lehet módosítani.

Partnerségi megállapodások: Az Európai Bizottság és az egyes tagállamok között jönnek létre a 2014–2020-as programidőszakra. Kifejtik, hogy a tagállami hatóságok hogyan tervezik felhasználni az európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) által nyújtott finanszírozást, és felvázolják az egyes országok stratégiai céljait és beruházási prioritásait, összekapcsolva azokat az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó Európa 2020 stratégia általános céljaival. Az egyes megállapodásokat a Bizottsággal folytatott párbeszéd keretében az érintett tagállam dolgozza ki, és a Bizottság fogadja el.

Teljesítménytartalék: A „beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzés keretében az ERFA-hoz és a KA-hoz rendelt erőforrások 6%-ának felel meg. Ezek a pénzeszközök a programok részét képezik, de végleges kiosztásuk vagy újbóli kiosztásuk a 2019. évi teljesítmény-felülvizsgálat eredményétől függ.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Nikolaos Milionis számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést João Figueiredo számvevőszéki tag vezette Michael Bain ügyvezető és Lorenzo Pirelli feladatvezető támogatásával. Az ellenőrző csoport tagjai Aris Konstantinidis, Radostina Simeonova és Jolanta Žemailaitė voltak. A nyelvi támogatást Miroslava Chakalova‑Siddy és Richard Moore biztosította.

Balról jobbra: Lorenzo Pirelli, João Figueiredo, Paula Betencourt, Aris Konstantinidis, Terje Teppan-Niesen és Michael Bain.

Végjegyzetek

¹ Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 2012/27/EU irányelve az energiahatékonyságról, a 2009/125/EK és a 2010/30/EU irányelv módosításáról, valamint a 2004/8/EK és a 2006/32/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről (HL L 315., 2012.11.14., 1. o.). A 2. cikk (4) bekezdése: Az output vonatkozhat teljesítményre, szolgáltatásokra, termékekre vagy energiára.

² Uo.

³ Az Európai Parlament és a Tanács 2018. december 11-i 2018/2002/EU irányelve az energiahatékonyságról szóló 2012/27/EU irányelv módosításáról (HL L 328., 2018.12.21., 210. o.).

⁴ Az európai zöld megállapodás – A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, az Európai Tanácsnak, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. COM(2019) 640 final, 2019.12.11.

⁵ Bizottság (2019) 224 final, „A tagállamok által a 2020-ra vonatkozó nemzeti energiahatékonysági célkitűzések elérése és az energiahatékonyságról szóló irányelv végrehajtása terén elért előrehaladás 2018. évi értékelése”, a 2012/27/EU irányelv 24. cikkének (3) bekezdésében előírtak szerint.

⁶ 2017, Bizottság, „Bevált gyakorlatok az energiahatékonyság terén” – Tanulságok, 18. o. és COM SWD(2016) 408 final, „Az épületek energiahatékonyságáról szóló 2010/31/EU irányelv értékelése”, 15. o.

⁷ Lásd: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/heating-and-cooling

⁸ Lásd: 1/2020. sz. különjelentés: „A környezettudatos tervezés és az energiafogyasztási címkézés terén az uniós fellépések jelentősen hozzájárulnak az energiahatékonyság javításához, ugyanakkor komoly késedelmek és gyakori szabálytalanságok is jellemzik őket”.

⁹ Bizottsági szolgálati munkadokumentum (2016) 405 final, Az energiahatékonyságról szóló 2012/27/EU irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslatot kísérő hatásvizsgálat.

¹⁰ A 2010. május 19-i 2010/31/EU irányelv az épületek energiahatékonyságáról.

¹¹ Az épületek energiahatékonyságáról szóló 2010. május 19-i 2010/31/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 11. cikke.

¹² Lásd: 21/2012. sz. különjelentés: „Az energiahatékonyságot célzó kohéziós beruházások költséghatékonysága”: www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR12_21/SR12_21_HU.PDF

¹³ COM(2013) 762 final: Bizottsági iránymutatás az energiahatékonysági irányelv végrehajtásáról és SWD(2013) 180 final: Iránymutatás a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervekhez, 3.2.4. és 3.2.5. szakasz.

¹⁴ Bizottság (2017): „Bevált gyakorlat az energiahatékonyság terén”, 15. o.

¹⁵ JRC-jelentés (2014), „Overcoming the split incentive barrier in the building sector” (Az érdekellentétekkel kapcsolatos akadály leküzdése az építőipari ágazatban).

¹⁶ Olasz Nemzeti Energiaügynökség: ENEA (2017): „Az energiahatékonysági szerződések”.

¹⁷ Bizottság (2017) „Eurostat iránymutatás: az energiahatékonysági szerződések rögzítése az államháztartási számlákon”.

¹⁸ https://www.eib.org/attachments/pj/guide_to_statistical_treatment_of_epcs_en.pdf

¹⁹ Lásd: 2010. évi irányelv az épületek energiahatékonyságáról és „Pénzügyi támogatás az épületek energiahatékonyságának javítására”, COM(2013) 225 final.

²⁰ Lásd: Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról), 45. o.

²¹ A 2018. július 18-i 2018/1046/EU, Euratom költségvetési rendelet.

²² A 2012/27/EU energiahatékonysági irányelv 4. cikke.

²³ Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról).

²⁴ Az egyszerű megtérülési idő a költséghatékonyság értékelésének egyik módszere, amint azt a Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról) című dokumentuma jelzi. Az ahhoz szükséges időről van szó, hogy a projekt által generált halmozott megtakarításokból visszakapjuk az induló befektetést.

²⁵ Lásd: 21/2012. sz. különjelentésünk 41–44. bekezdése.

²⁶ Lásd: 21/2012. sz. különjelentés, 2. ajánlás.

²⁷ Összhangban az Európai Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról) című dokumentumával (55. o.), amelynek ajánlása szerint – elkerülendő, hogy csak könnyen elérhető eredményeket hozó projektek kerüljenek kiválasztásra – az irányító hatóságoknak elő kellene írniuk, hogy csak olyan projektek legyenek támogathatóak, amelyek legalább két vagy három szinttel növelik az energetikai minősítést.

²⁸ A 2010/31/EK irányelv rendelkezései és az EN 15459:2007 európai szabvány alapján.

²⁹ Lásd: https://deep.eefig.eu/

³⁰ Lásd: a 2014–2020-as Ír Déli és Keleti Regionális Operatív Program 4. szakaszának c) pontja.

³¹ Lásd: 21/2012. sz. különjelentés, 52. bekezdés a) pont.

³² Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról), 54. o.

³³ Lásd: 21/2012. sz. különjelentés, 51. bekezdés b) pont.

³⁴ Bizottság (2014), „Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding” (Technikai iránymutatás az épületek energetikai felújításának kohéziós politikai források felhasználásával történő finanszírozásáról), 54. o.

³⁵ A hatékony és eredményes pénzgazdálkodásnak a 2018. július 18-i 2018/1046/EU/Euratom költségvetési rendelet 33. cikkében megállapított elvével összhangban.

³⁶ Bizottság (2014), „Iránymutatás a tagállamok számára a teljesítménymérési keretről, felülvizsgálatról és tartalékról” és Bizottság (2014), „Iránymutatás az előzetes feltételrendszerről”.

³⁷ A Kohéziós Alapról szóló 1300/2013/EU rendelet 5. cikke és I. melléklete. Az ERFA-ról szóló 1301/2013/EU rendelet 6. cikke és I. melléklete.

³⁸ A tagállamok által elkülönített költségvetés összege (2020. január 31.).

³⁹ Lásd: 21/2012. sz. különjelentés, 51. bekezdés c) pont.

⁴⁰ Lásd: 21/2012. sz. különjelentésünk 2. ajánlása.

⁴¹ 15/2017. sz. különjelentés (https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_15/SR_PARTNERSHIP_HU.pdf), 6/2018. sz. vélemény (https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=47745), tájékoztató: „A teljesítményorientáltság megvalósítása a kohéziós politika terén” (https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=50385).

⁴² (EU) 2018/1999 rendelet, 2. cikk, 18. pont.

⁴³ A „Tiszta energia minden európainak” csomag részeként 2016 novemberében elfogadva, COM(2016) 860 final, 2016.11.30.

⁴⁴ Feasibility study to finance low-cost energy efficiency measures in low-income households from EU funds [Megvalósíthatósági tanulmány az alacsony jövedelmű háztartások alacsony költségű energiahatékonysági intézkedéseinek uniós alapokból történő finanszírozásához], az Energiaügyi Főigazgatóság zárójelentése, 2016. augusztus, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/low_cost_energy_efficiency_measures_-_final_report.pdf.

⁴⁵ (EU) 215/2014 bizottsági végrehajtási rendelet, 5. cikk, (1) bekezdés.

⁴⁶ COM(2018) 375 final, 2018.5.29, lásd különösen a 67. cikket.

Kronológia

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2020

SZERZŐI JOGI NYILATKOZAT

© Európai Unió, 2020

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

1. ábra: © Shutterstock / PIXEL to the PEOPLE.

5. ábra: © Shutterstock / Milagli.

3. háttérmagyarázathoz tartozó kép: © Shutterstock / Marko Mitrovicv.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licencét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.