Ενεργειακή απόδοση των κτιρίων: επιβεβλημένη η μεγαλύτερη εστίαση στην οικονομική αποδοτικότητα

Σύνοψη

I

Αντιμέτωποι με την πρόκληση του μετριασμού της κλιματικής αλλαγής, οι ηγέτες της ΕΕ δεσμεύθηκαν να εξοικονομήσουν το 20 % της προβλεπόμενης κατανάλωσης ενέργειας των κρατών μελών της ΕΕ έως το 2020 και το 32,5 % έως το 2030. Η βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων αποτελεί βασικό εργαλείο για την επίτευξη αυτών των στόχων. Τα κτίρια καταναλώνουν το μεγαλύτερο μερίδιο ενέργειας, έχοντας παράλληλα το μεγαλύτερο δυναμικό εξοικονόμησης ενέργειας.

II

Από την τελευταία αξιολόγηση που πραγματοποιήθηκε σχετικά με την πρόοδο των κρατών μελών προς την επίτευξη των στόχων για την ενεργειακή απόδοση προκύπτει ότι ο στόχος της ΕΕ για το 2020 είναι απίθανο να επιτευχθεί, δεδομένου ότι η κατανάλωση ενέργειας στην ΕΕ παρουσιάζει και πάλι αυξητική τάση από το 2014 και μετά. Στόχος μας είναι να διατυπώσουμε συστάσεις που θα βοηθήσουν την ΕΕ να επιτύχει τον στόχο για την ενεργειακή απόδοση του 2030, βελτιώνοντας την οικονομική αποδοτικότητα των δαπανών της πολιτικής συνοχής την περίοδο 2021‑2027.

III

Συνολικά, στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων για την πολιτική συνοχής, για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων διατέθηκε προϋπολογισμός ύψους περίπου 14 δισεκατομμυρίων ευρώ, ήτοι ποσό ίσο με το 4 % του συνόλου των κονδυλίων της πολιτικής συνοχής της περιόδου 2014‑2020 (357 δισεκατομμύρια ευρώ), εκ των οποίων 4,6 δισεκατομμύρια ευρώ προορίζονταν για κτίρια κατοικιών. Επιπλέον, τα κράτη μέλη προϋπολόγισαν 5,4 δισεκατομμύρια ευρώ ως εθνική συγχρηματοδότηση για όλα τα είδη κτιρίων, εκ των οποίων 2 δισεκατομμύρια ευρώ για κτίρια κατοικιών.

IV

Πραγματοποιήσαμε επισκέψεις σε πέντε κράτη μέλη [Βουλγαρία, Τσεχία, Ιρλανδία, Ιταλία (Απουλία), Λιθουανία] τα οποία διέθεσαν περίπου 2,9 δισεκατομμύρια ευρώ από τα κονδύλια της πολιτικής συνοχής για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων. Αξιολογήσαμε κατά πόσον ο συγκεκριμένος προϋπολογισμός εκτελέστηκε με οικονομικά αποδοτικό τρόπο και κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη υλοποίησαν τις συστάσεις που είχαμε διατυπώσει στην ειδική έκθεσή μας 21/2012 σχετικά με την ενεργειακή απόδοση των δημόσιων κτιρίων.

V

Η Επιτροπή έχει εκδώσει εκτεταμένες κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση των επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια, συμπεριλαμβανομένης της οικονομικής αποδοτικότητάς τους, όπως εισηγούμασταν και εμείς στην ειδική έκθεσή μας 21/2012. Εντοπίσαμε παραδείγματα ορθής πρακτικής: τη χρήση χρηματοδοτικών μέσων σε συνδυασμό με επιχορηγήσεις και τη διαφοροποίηση του ποσοστού ενίσχυσης για την αύξηση της μόχλευσης της ιδιωτικής χρηματοδότησης και τη μείωση του κινδύνου εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης.

VI

Τα κράτη μέλη απαιτούσαν τα έργα να βασίζονται σε ενεργειακό έλεγχο, να συμβάλλουν ως έναν βαθμό επιτυγχάνουν ορισμένα επίπεδα εξοικονόμησης ενέργειας και να βελτιώνουν την ενεργειακή κατάταξη των κτιρίων. Στις περισσότερες περιπτώσεις, διέθεταν τον προϋπολογισμό σε έργα βάσει χρονικής προτεραιότητας, γεγονός που δεν τους επέτρεπε να αξιολογούν το σχετικό κόστος και τα οφέλη. Αυτό σήμαινε ότι σπανίως έδιναν προτεραιότητα σε έργα που συνέβαλλαν στην εξοικονόμηση ενέργειας ή απέφεραν άλλα οφέλη με χαμηλότερο κόστος.

VII

Το σύστημα παρακολούθησης δεν παρέχει δεδομένα για την ενέργεια που εξοικονομείται μέσω της διάθεσης κονδυλίων της ΕΕ για την ανακαίνιση κτιρίων κατοικιών. Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να αξιολογεί τη συνεισφορά του ενωσιακού προϋπολογισμού στον στόχο ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ. Κανένας δείκτης δεν μετρά τα λοιπά οφέλη που μπορούν να προκύψουν από τις εν λόγω επενδύσεις.

VIII

Όπως και στην ειδική έκθεσή μας 21/2012, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι οι δαπάνες της ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων δεν διατίθενται με γνώμονα την οικονομική αποδοτικότητά τους. Η καλύτερη διαχείριση, ιδίως ως προς την επιλογή των έργων, θα μπορούσε να οδηγήσει σε μεγαλύτερη εξοικονόμηση ενέργειας ανά επενδυόμενο ευρώ.

IX

Δεδομένων των αυξημένων φιλοδοξιών της ΕΕ όσον αφορά τους στόχους για την ενεργειακή απόδοση και της προοπτικής κατάρτισης αυστηρότερων προϋπολογισμών, η διασφάλιση της οικονομικής αποδοτικότητας των δαπανών είναι σημαντικότερη από ποτέ. Βάσει των ανωτέρω, διατυπώνουμε συστάσεις που θα βοηθήσουν την ΕΕ να επιτύχει τον στόχο για την ενεργειακή απόδοση του 2030, βελτιώνοντας την οικονομική αποδοτικότητα των δαπανών της πολιτικής συνοχής την περίοδο 2021‑2027. Στις συστάσεις αυτές περιλαμβάνονται ο σχεδιασμός και η στόχευση των επενδύσεων, η επιλογή έργων που αποφέρουν μεγαλύτερη εξοικονόμηση ενέργειας και άλλα οφέλη με χαμηλότερο κόστος μέσω της αξιολόγησης του σχετικού κόστους και οφέλους, η χρήση δεικτών για τη μέτρηση των εξοικονομήσεων ενέργειας και άλλων οφελών και η επιβράβευση των μέτρων που επιτυγχάνουν εξοικονόμηση ενέργειας με οικονομικά αποδοτικό τρόπο.

Εισαγωγή

Στόχοι όσον αφορά την ενεργειακή απόδοση και σχετική πρόοδος

01

Βελτιωμένη ενεργειακή απόδοση σημαίνει χρήση λιγότερων εισροών ενέργειας για ισοδύναμο επίπεδο εκροών¹. Με την αποδοτικότερη χρήση της ενέργειας, οι πολίτες της ΕΕ μπορούν να μειώσουν τους λογαριασμούς τους που αφορούν την κατανάλωση ενέργειας, να προστατεύσουν την υγεία τους και το περιβάλλον, καθώς και να βελτιώσουν την ποιότητα του αέρα.

02

Οι τυπικές επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης που συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ περιλαμβάνουν την ενίσχυση της μόνωσης των κτιρίων, την τοποθέτηση ενεργειακά αποδοτικών παραθύρων, την εγκατάσταση συστημάτων θερμικού ελέγχου και την αναβάθμιση των συστημάτων τηλεθέρμανσης.

03

Το 2012, ενσωματώθηκε στην οδηγία 2012/27/ΕΕ² για την ενεργειακή απόδοση ο στόχος της ενεργειακής απόδοσης κατά 20 % έως το 2020 (σε σύγκριση με την προβλεπόμενη κατανάλωση ενέργειας το 2020). Η αναθεωρημένη οδηγία 2018/2002/ΕΕ³ για την ενεργειακή απόδοση αντικατόπτριζε έναν περισσότερο φιλόδοξο πρωταρχικό στόχο ως προς την ενεργειακή απόδοση της ΕΕ για το 2030, με ποσοστό τουλάχιστον 32,5 %.

04

Η νέα Επιτροπή δεσμεύθηκε να εφαρμόσει την αρχή της προτεραιότητας στην ενεργειακή απόδοση, με έμφαση στον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ μπορεί να βελτιώσει περαιτέρω την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων και να επιταχύνει τα ποσοστά ανακαίνισης⁴.

05

Από τα στοιχεία της Eurostat (Φεβρουάριος 2020) προκύπτει ότι το 2018 η κατανάλωση πρωτογενούς ενέργειας στα κράτη μέλη της ΕΕ ήταν κατά 4,9 % υψηλότερη από τους στόχους για το 2020 (βλέπε γράφημα 2):

06

Η τελευταία αξιολόγηση της προόδου των κρατών μελών προς την επίτευξη των στόχων για την ενεργειακή απόδοση δείχνει ότι ο στόχος για το 2020 είναι απίθανο να επιτευχθεί⁵. Η τάση αυτή καθιστά ακόμη δυσκολότερη την επίτευξη του στόχου της ΕΕ για το 2030 όσον αφορά τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά τουλάχιστον 32,5 %. Η κατανάλωση ενέργειας πρέπει να μειωθεί, ιδίως στους τομείς με τις μεγαλύτερες δυνατότητες εξοικονόμησης ενέργειας, όπως τα κτίρια. Στο γράφημα 3 παρουσιάζεται η κατανομή της κατανάλωσης ενέργειας ανά τομέα στην ΕΕ:

07

Τα κτίρια, ιδίως αυτά που χρησιμοποιούνται ως κατοικίες, έχουν τη μεγαλύτερη κατανάλωση ενέργειας στην ΕΕ, και ακολουθούν οι τομείς των μεταφορών και της βιομηχανίας. Αποτελούν επίσης τον τομέα με το μεγαλύτερο δυναμικό ως προς την εξοικονόμηση ενέργειας στην Ευρώπη⁶. Στα νοικοκυριά της ΕΕ, μόνο η θέρμανση και το ζεστό νερό αντιστοιχούν στο 79 % της συνολικής τελικής κατανάλωσης ενέργειας⁷. Η εξοικονόμηση ενέργειας από τις ανακαινίσεις κτιρίων προέρχεται, κατά κανόνα, από την καλύτερη μόνωση, τα συστήματα θέρμανσης και ψύξης και τον φωτισμό. Μολονότι η παρούσα έκθεση επικεντρώνεται σε αυτά τα είδη επενδύσεων, η πρόσφατη ειδική έκθεσή μας 01/2020 εστίαζε στις ελάχιστες απαιτήσεις ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ και στις ενεργειακές ετικέτες των συσκευών⁸.

08

Η Επιτροπή εκτίμησε ότι η επίτευξη του στόχου ενεργειακής απόδοσης για το 2030 θα απαιτούσε επενδύσεις ύψους περίπου 282 δισεκατομμυρίων ευρώ ετησίως για την ανακαίνιση του κτιριακού δυναμικού της ΕΕ⁹. Στην περίπτωση που πραγματοποιηθούν όλες οι προϋπολογισμένες επενδύσεις στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής της ΕΕ, οι οποίες σχετίζονται με δημόσια κτίρια και κτίρια κατοικιών, τότε οι ανωτέρω δαπάνες θα ανέλθουν σε περίπου 2 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως την περίοδο 2014‑2020.

Δαπάνες και νομικό πλαίσιο της ΕΕ

09

Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Ταμείο Συνοχής προέβλεπαν, την περίοδο 2014‑2020, την παροχή 14 δισεκατομμυρίων ευρώ για επενδύσεις στον τομέα της ενεργειακής απόδοσης σε δημόσια κτίρια και κτίρια κατοικιών. Τα κράτη μέλη συμπλήρωσαν τους προϋπολογισμούς αυτούς με εθνική συγχρηματοδότηση ύψους 5 δισεκατομμυρίων ευρώ. Η κατανομή του εν λόγω προϋπολογισμού ανά κράτος μέλος παρουσιάζεται στο παράρτημα. Στο γράφημα 4 παρουσιάζεται η κατανομή του προϋπολογισμού για την πολιτική συνοχής της ΕΕ, ο οποίος προορίζεται για επενδύσεις που αφορούν την ενεργειακή απόδοση την περίοδο 2014‑2020.

10

Η οδηγία για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων του 2010¹⁰ περιλαμβάνει διάφορες διατάξεις για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης τόσο των νέων όσο και των υφιστάμενων κτιρίων, όπως:

1. τις ελάχιστες απαιτήσεις ενεργειακής απόδοσης για τα νέα κτίρια και τις ανακαινίσεις μεγάλης κλίμακας των κτιρίων·
2. υποχρεωτικά πιστοποιητικά ενεργειακής απόδοσης που συνοδεύουν την πώληση και μίσθωση των κτιρίων, στα οποία αναφέρεται η τρέχουσα ενεργειακή απόδοση του κτιρίου, και συνιστώνται μέτρα για τη βελτίωσή της¹¹ (βλέπε παράδειγμα στο γράφημα 5).

11

Η οδηγία για την ενεργειακή απόδοση του 2012 περιλαμβάνει επίσης διατάξεις για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων. Σε αυτές περιλαμβάνονται τα καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης, τα οποία ορίζουν για τα υπόχρεα μέρη, όπως οι εταιρείες πώλησης ενέργειας ή οι διανομείς ενέργειας, απαιτήσεις για την επίτευξη ποσοτικών στόχων ως προς την εξοικονόμηση ενέργειας σε ολόκληρο το χαρτοφυλάκιο των πελατών τους. Η εκτίμηση επιπτώσεων της αναθεωρημένης οδηγίας κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, έως το τέλος του 2016, οι διατάξεις αυτές είχαν συμβάλει περισσότερο στην εξοικονόμηση ενέργειας (34 %) από οποιοδήποτε άλλο μεμονωμένο μέτρο (εθελοντικές συμφωνίες, φορολογικά μέτρα, καθώς και καθεστώτα και κίνητρα χρηματοδότησης).

12

Η οδηγία για την ενεργειακή απόδοση του 2012 απαιτούσε επίσης από τα κράτη μέλη να υποβάλλουν ανά τριετία εθνικά σχέδια δράσης για την ενεργειακή απόδοση (ΕΣΔΕΑ), τα οποία θα κάλυπταν σημαντικά μέτρα βελτίωσης της ενεργειακής απόδοσης, καθώς και την αναμενόμενη ή/και επιτευχθείσα εξοικονόμηση ενέργειας. Η Επιτροπή αξιολογεί τα ΕΣΔΕΑ και εκτιμά την πρόοδο των κρατών μελών προς την επίτευξη των εθνικών στόχων ενεργειακής απόδοσης. Η Επιτροπή διαβιβάζει την ετήσια αξιολόγησή της στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Βάσει της αξιολόγησης των εκθέσεων και των ΕΣΔΕΑ, η Επιτροπή μπορεί να διατυπώσει συστάσεις προς τα κράτη μέλη.

13

Τα ΕΣΔΕΑ θα αντικατασταθούν από τα εθνικά σχέδια για την ενέργεια και το κλίμα (ΕΣΕΚ), που τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλουν έως το τέλος του 2019 και τα οποία θα αποτελέσουν βασικό μέσο του σχεδιασμού τους. Τα ΕΣΔΕΑ θα διαδραματίσουν επίσης σημαντικό ρόλο στον προσδιορισμό των επενδυτικών αναγκών στον τομέα της ενεργειακής απόδοσης. Έως τις 31 Ιανουαρίου 2020, 18 από τα 27 κράτη μέλη είχαν υποβάλει τα ΕΣΕΚ τους.

Επιμερισμένη διαχείριση μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών

14

Στο πλαίσιο της Επιτροπής, η ενεργειακή πολιτική της ΕΕ αναπτύσσεται και εφαρμόζεται από τη Γενική Διεύθυνση Ενέργειας. Διατυπώνει προτάσεις για την προώθηση της ενεργειακής απόδοσης, επιβλέπει την εφαρμογή των οδηγιών και παρακολουθεί την πρόοδο των κρατών μελών προς την επίτευξη των στόχων για το κλίμα και την ενέργεια με τη βοήθεια του Κοινού Κέντρου Ερευνών και του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Περιβάλλοντος.

15

Η Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης είναι αρμόδια για τη διαχείριση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και του Ταμείου Συνοχής (ΤΣ). Συμβάλλει στην ενεργειακή πολιτική της ΕΕ με την παροχή χρηματοδότησης και επιμερίζεται με τα κράτη μέλη την ευθύνη για την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων. Την περίοδο 2014‑2020, διατύπωσε κατευθυντήριες οδηγίες για το περιεχόμενο των συμφωνιών εταιρικής σχέσης και των προγραμμάτων και, κατόπιν συζητήσεων με τα κράτη μέλη, τις ενέκρινε στην αρχή της δημοσιονομικής περιόδου. Άπαξ και τεθούν σε εφαρμογή, ο κύριος ρόλος της είναι η παρακολούθηση της εφαρμογής των εν λόγω προγραμμάτων, με τη συμμετοχή σε επιτροπές παρακολούθησης και τη συγκέντρωση των ετήσιων εκθέσεων υλοποίησης. Δεν συμμετέχει στην επιλογή των επιμέρους έργων. Τέλος, αξιολογεί τα αποτελέσματα της χρηματοδότησης.

16

Τα κράτη μέλη θέτουν προτεραιότητες στον τομέα της ενεργειακής απόδοσης, στο πλαίσιο της εθνικής νομοθεσίας και των ΕΣΔΕΑ, βάσει των εκτιμήσεων των αναγκών τους. Τα κράτη μέλη καταρτίζουν επιχειρησιακά προγράμματα και οι ορισθείσες διαχειριστικές αρχές θα επιλέγουν έργα μέσω κατάλληλων διαδικασιών και κριτηρίων επιλογής, λαμβάνοντας υπόψη την οικονομική αποδοτικότητα. Κατά την περίοδο 2014‑2020, η Επιτροπή παρείχε εκτενή καθοδήγηση στις διαχειριστικές αρχές σχετικά με τον τρόπο σχεδιασμού και εφαρμογής των προγραμμάτων τους (βλέπε γράφημα 6). Οι διαχειριστικές αρχές παρακολουθούν τις εκροές και τα αποτελέσματα των έργων βάσει δεικτών επιδόσεων και υποβάλλουν στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με την εξοικονόμηση ενέργειας και τα άλλα οφέλη των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

17

Δεδομένων των αυξημένων φιλοδοξιών της ΕΕ όσον αφορά τους στόχους ενεργειακής απόδοσης και της προοπτικής κατάρτισης αυστηρότερων προϋπολογισμών, η διασφάλιση της οικονομικής αποδοτικότητας των δαπανών είναι σημαντικότερη από ποτέ. Σκοπός της παρούσας έκθεσης είναι να αξιολογηθεί κατά πόσον οι συγχρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις στην ενεργειακή απόδοση των κτιρίων βοηθούν την ΕΕ να επιτύχει τους στόχους της με οικονομικά αποδοτικό τρόπο. Επιδίωξή μας είναι να διατυπώσουμε συστάσεις που θα βοηθήσουν την ΕΕ να επιτύχει τον στόχο ενεργειακής απόδοσης για το 2030, βελτιώνοντας την οικονομική αποδοτικότητα των δαπανών της πολιτικής συνοχής την περίοδο 2021‑2027.

18

Το κύριο ερώτημα του ελέγχου ήταν κατά πόσον οι συγχρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις στην ενεργειακή απόδοση των κτιρίων επιλέχθηκαν βάσει κριτηρίων που είναι πιθανόν να μεγιστοποιήσουν την οικονομική αποδοτικότητά τους. Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, εξετάσαμε, πρώτον, κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη καθόρισαν τις κατάλληλες προϋποθέσεις για την επιλογή οικονομικά αποδοτικών επενδύσεων (συμπεριλαμβανομένης της εκτίμησης των αναγκών, της στόχευσης της ενίσχυσης και του πλαισίου επιδόσεων) και, δεύτερον, αν τα κράτη μέλη εφάρμοσαν τα κατάλληλα κριτήρια επιλογής.

19

Πραγματοποιήσαμε επισκέψεις σε πέντε κράτη μέλη [Βουλγαρία, Τσεχία, Ιρλανδία, Ιταλία (Απουλία), Λιθουανία], τα οποία επιλέχθηκαν με γνώμονα τα ποσά που δαπάνησαν για την ενεργειακή απόδοση και τον στόχο της επίτευξης γεωγραφικής ισορροπίας. Τα εν λόγω κράτη μέλη διέθεσαν για τον σκοπό αυτό περίπου 2,9 δισεκατομμύρια ευρώ από τον προϋπολογισμό του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και του Ταμείου Συνοχής για την περίοδο 2014‑2020.

20

Οι ελεγκτικές εργασίες μας περιλάμβαναν την εξέταση και αξιολόγηση:

1. των εκτιμήσεων των εθνικών και περιφερειακών αναγκών, καθώς και των εθνικών σχεδίων δράσης για την ενεργειακή απόδοση,
2. των επιχειρησιακών προγραμμάτων και των διαδικασιών επιλογής έργων,
3. των συστημάτων παρακολούθησης και των δεδομένων των έργων σχετικά με την εξοικονόμηση ενέργειας.

21

Εστιάσαμε στις επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια κατοικιών, οι οποίες συγχρηματοδοτήθηκαν από το ΕΤΠΑ και το ΤΣ. Αξιολογήσαμε τον τρόπο με τον οποίο οι επενδύσεις αυτές συνάδουν με την πολιτική της ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση. Εξετάσαμε επίσης τη συνέχεια που δόθηκε στην ειδική έκθεσή μας 21/2012 σχετικά με την ενεργειακή απόδοση στα δημόσια κτίρια, στην Επιτροπή και στα τρία κράτη μέλη που είχαμε επισκεφθεί εκείνη την περίοδο (Τσεχία, Ιταλία και Λιθουανία), προκειμένου να αξιολογήσουμε τον βαθμό στον οποίο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη υλοποίησαν τις συστάσεις που διατυπώσαμε στην εν λόγω έκθεση¹².

Παρατηρήσεις

Οι βελτιωμένες κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής σχετικά με την εκτίμηση των αναγκών είχαν περιορισμένο αντίκτυπο στη συνολική στόχευση

22

Οι συμφωνίες εταιρικής σχέσης και τα επιχειρησιακά προγράμματα επιτρέπουν τη σαφή στόχευση των επενδύσεων όταν βασίζονται σε σωστές εκτιμήσεις αναγκών, οι οποίες περιλαμβάνουν:

1. αξιολόγηση της κατανάλωσης ενέργειας και των δυνατοτήτων εξοικονόμησης ενέργειας σε όλους τους τομείς, προκειμένου να εντοπιστούν οι κατηγορίες κτιρίων και δικαιούχων που θα αποτελέσουν στόχο των επενδύσεων,
2. εντοπισμό των φραγμών στις επενδύσεις, καθώς και των τομέων που χρήζουν περαιτέρω στήριξης, οι οποίοι περιλαμβάνονται στα ΕΣΔΕΑ των κρατών μελών·
3. αξιολόγηση της μορφής στήριξης (π.χ. επιχορηγήσεων ή χρηματοδοτικών μέσων) που είναι η καταλληλότερη για την ικανοποίηση των εντοπιζόμενων αναγκών, καθώς και για την ενθάρρυνση ριζικών ανακαινίσεων.

Τα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε δεν είχαν καθορίσει μια σαφή βάση για τη στόχευση των κονδυλίων της ΕΕ

23

Η Επιτροπή εξέδωσε εκτεταμένες κατευθυντήριες οδηγίες προς τα κράτη μέλη σχετικά με τον τρόπο εκτίμησης των αναγκών τους και τον σχεδιασμό των προγραμμάτων τους για τη χρηματοδότηση των επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια. Το γράφημα 6 παρέχει έναν χάρτη πορείας με τα βασικά βήματα που η Επιτροπή συνιστά να ακολουθούν οι διαχειριστικές αρχές.

24

Στις συμφωνίες εταιρικής σχέσης και στα επιχειρησιακά προγράμματά τους, και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη τόνιζαν την ανάγκη αύξησης της ενεργειακής απόδοσης του κτιριακού δυναμικού τους, ιδίως των κτιρίων κατοικιών. Τα περισσότερα από τα εν λόγω έγγραφα σχεδιασμού αναφέρονται στην εκτίμηση των αναγκών που περιλαμβάνεται στα ΕΣΔΕΑ ή σε άλλα εθνικά στρατηγικά έγγραφα για την ενέργεια.

25

Τα πέντε κράτη μέλη δεν περιέλαβαν στα ΕΣΔΕΑ τους όλες τις πληροφορίες που συνιστά το καθοδηγητικό σημείωμα και το υπόδειγμα της Επιτροπής¹³, όπως η αναμενόμενη και η επιτευχθείσα εξοικονόμηση ενέργειας για κάθε μέτρο, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ. Η οδηγία του 2012 για την ενεργειακή απόδοση δεν απαιτούσε από τα κράτη μέλη να θέσουν σε εφαρμογή τα μέτρα που περιλαμβάνονται στα ΕΣΔΕΑ τους, ούτε να υποβάλλουν εκθέσεις σχετικά με την εξοικονόμηση ενέργειας.

26

Στον πίνακα 1 παρέχεται επισκόπηση των κύριων στοιχείων των εκτιμήσεων αναγκών για τα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε:

Επιχειρησιακό πρόγραμμα	Προβλεπόταν κατάταξη των κτιρίων βάσει της κατανάλωσης ενέργειας;	Είχαν ποσοτικοποιηθεί η δυνητική εξοικονόμηση ενέργειας και οι επενδυτικές ανάγκες;	Αιτιολογούνταν σαφώς η χρήση κονδυλίων της ΕΕ;
Βουλγαρία Περιφέρειες σε ανάπτυξη	Όχι	Όχι	Ναι
Τσεχία Ολοκληρωμένο περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Όχι	Όχι	Ναι
Ιρλανδία Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία	Ναι	Ναι	Όχι (βλέπε πλαίσιο 1)
Ιταλία (Απουλία) Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Όχι	Όχι	Ναι
Λιθουανία Επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση	Ναι	Ναι	Ναι

Πηγή: ΕΕΣ.

27

Όσον αφορά την Τσεχία και την Ιταλία (Απουλία), οι διαπιστώσεις είναι παρόμοιες με εκείνες που αναφέρονται στην ειδική έκθεσή μας 21/2012, στην οποία διατυπώσαμε την παρατήρηση ότι τα επιχειρησιακά προγράμματα της περιόδου 2007‑2013 δεν συνοδεύονταν από κατάλληλες εκτιμήσεις αναγκών. Στις εν λόγω εκτιμήσεις δεν προσδιορίζονταν οι συγκεκριμένοι τομείς στους οποίους θα μπορούσε να εξοικονομηθεί ενέργεια, ούτε οι επιλογές για την επίτευξη των εν λόγω εξοικονομήσεων με οικονομικά αποδοτικό τρόπο, ούτως ώστε να δικαιολογούνται τα επιλεγέντα μέτρα και το κόστος τους.

28

Βάσει των ανωτέρω, συστήσαμε στην Επιτροπή η χρηματοδότηση της πολιτικής συνοχής της περιόδου 2014‑2020 να πραγματοποιείται μόνον εφόσον υπάρχει κατάλληλη εκτίμηση αναγκών σε επίπεδο προγράμματος. Ωστόσο, τρία [Βουλγαρία, Τσεχία και Ιταλία (Απουλία)] από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη το 2019 εξακολουθούσαν να μην βασίζουν τα επιχειρησιακά προγράμματά τους σε μια σωστή εκτίμηση της κατανάλωσης ενέργειας, ούτε να ποσοτικοποιούν τη δυνητική εξοικονόμηση ενέργειας και τις αντίστοιχες επενδυτικές ανάγκες. Στη Λιθουανία, η κατάσταση έχει βελτιωθεί, καθώς οι εθνικές αρχές ποσοτικοποιούν πλέον τα ανωτέρω.

Τα κράτη μέλη έχουν επίγνωση των φραγμών που παρακωλύουν τις επενδύσεις και οι οποίοι δεν έχουν αντιμετωπιστεί

29

Οι βελτιώσεις της ενεργειακής απόδοσης οδηγούν σε σημαντικές μειώσεις των λογαριασμών ενέργειας, αλλά πολλές επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια δεν πραγματοποιούνται λόγω φραγμών της αγοράς¹⁴. Σε αυτούς περιλαμβάνονται η έλλειψη ενημέρωσης και εμπειρογνωσίας σχετικά με τη χρηματοδότηση και τα οφέλη της ενεργειακής απόδοσης, το υψηλό αρχικό κόστος, τα κανονιστικά εμπόδια για τα κτίρια πολλαπλής ιδιοκτησίας (που συχνά απαιτούν ομοφωνία από τους στεγαστικούς οργανισμούς) και τα αντικρουόμενα συμφέροντα ιδιοκτητών και μισθωτών¹⁵. Πρόκειται για μια κατάσταση στην οποία ο ιδιοκτήτης του κτιρίου πληρώνει για τις αναβαθμίσεις της ενεργειακής απόδοσης, αλλά δεν είναι σε θέση να επωφεληθεί από τη μειωμένη χρήση ενέργειας, από την οποία ωφελείται ο μισθωτής. Ως εκ τούτου, ο ιδιοκτήτης έχει πιθανώς ελάχιστα κίνητρα για να επενδύσει σε βελτιώσεις της ενεργειακής απόδοσης.

30

Στη Βουλγαρία, την Τσεχία και τη Λιθουανία, οι διαχειριστικές αρχές και οι δικαιούχοι των έργων μας ανέφεραν ότι η δυσκολία επίτευξης συμφωνίας σε κτίρια πολλαπλής ιδιοκτησίας αποτελεί βασικό εμπόδιο για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης.

31

Άλλοι φραγμοί, που παρεμποδίζουν ιδίως τη χρήση μηχανισμών σύναψης συμβάσεων ενεργειακής απόδοσης, αφορούν, αφενός, τους κανόνες περί δημόσιων συμβάσεων, καθώς υπάρχει έλλειψη ασφάλειας δικαίου όσον αφορά τα ουσιώδη στοιχεία αυτών των συμβάσεων και δυσκολίες διάκρισης μεταξύ εργασιών, προμηθειών και υπηρεσιών¹⁶, και, αφετέρου, την καταχώριση των εν λόγω συμβάσεων στους εθνικούς λογαριασμούς του δημόσιου τομέα. Η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθειες για την άρση αυτών των φραγμών: το 2017 η Eurostat δημοσίευσε επεξηγηματικό σημείωμα¹⁷ που αποσαφηνίζει τον τρόπο καταχώρισης των εν λόγω συμβάσεων στους εθνικούς λογαριασμούς. Το εν λόγω σημείωμα συμπληρώθηκε το 2018 από περαιτέρω κατευθυντήριες οδηγίες που εκπονήθηκαν από κοινού με την ΕΤΕπ¹⁸.

32

Κανένα από τα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε δεν περιέγραφε τους φραγμούς που παρεμποδίζουν τις επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης στο έδαφός τους, ούτε τα μέτρα που ελήφθησαν για την αντιμετώπισή τους. Ωστόσο, δύο από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη ανέφεραν συγκεκριμένες πρωτοβουλίες για την άρση ορισμένων εμποδίων:

• Η Λιθουανία αποφάσισε ότι οι συμφωνίες σχετικά με τις αναβαθμίσεις της ενεργειακής απόδοσης σε πολυκατοικίες θα μπορούν να λαμβάνονται με απλή πλειοψηφία των ιδιοκτητών, και ότι θα παρέχεται δημόσια στήριξη σε ποσοστό 100 % για τις αναβαθμίσεις που πραγματοποιούσαν άτομα με χαμηλό εισόδημα (βλέπε πλαίσιο 2).
• Το 2018 η Τσεχία άρχισε να επιτρέπει στους στεγαστικούς συνεταιρισμούς να υποβάλλουν αίτηση για χρηματοδότηση από την ΕΕ για επενδύσεις στον τομέα της ενεργειακής απόδοσης, και το 2019 εγκαινίασε εθνική διαφημιστική εκστρατεία με σκοπό την ενημέρωση σχετικά με τη χρηματοδότηση της ενεργειακής απόδοσης.

Οι επιχορηγήσεις παραμένουν η κύρια μορφή στήριξης των επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης που χρηματοδοτεί η ΕΕ και δεν προορίζονται αποκλειστικά για ριζικές ανακαινίσεις

33

Οι επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης δημιουργούν οφέλη τόσο για τους ιδιοκτήτες (αύξηση της αξίας) όσο και για τους ενοίκους (μείωση των εξόδων ενέργειας). Προτού χρησιμοποιήσουν μαζικά τις επιχορηγήσεις, τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάζουν το ενδεχόμενο χρήσης των χρηματοδοτικών μέσων και των καινοτόμων μηχανισμών της αγοράς, όπως τις συμβάσεις ενεργειακής απόδοσης και τα καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης.

34

Οι επενδύσεις ύψους 4,6 δισεκατομμυρίων ευρώ που επέλεξαν τα κράτη μέλη για την ενεργειακή ανακαίνιση κτιρίων κατοικιών θα χρηματοδοτηθεί κατά 72 % με επιχορηγήσεις και κατά 28 % με χρηματοδοτικά μέσα.

35

Και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη ανέφεραν στις συμφωνίες εταιρικής σχέσης τους την πρόθεση να διερευνήσουν τη χρήση χρηματοδοτικών μέσων για τη στήριξη επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια. Ωστόσο, μόνο η Λιθουανία έχει μέχρι στιγμής χρησιμοποιήσει ενωσιακούς πόρους για τη δημιουργία ενός τέτοιου μέσου για τα κτίρια κατοικιών (βλέπε πλαίσιο 2).

36

Η Επιτροπή συνέστησε στα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν τα κονδύλια της πολιτικής συνοχής της ΕΕ, ιδίως όταν αυτά παρέχονται υπό τη μορφή επιχορηγήσεων, για τη στήριξη πρωτίστως ριζικών ανακαινίσεων που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις ενεργειακής απόδοσης και οδηγούν σε σημαντική εξοικονόμηση ενέργειας (συνήθως άνω του 60 %¹⁹).

37

Στον πίνακα 2 παρουσιάζεται επισκόπηση των ειδών των δικαιούχων, των μορφών στήριξης και των ποσοστών κρατικών ενισχύσεων που χρησιμοποιήθηκαν στο πλαίσιο των πέντε επιχειρησιακών προγραμμάτων που εξετάσαμε:

Επιχειρησιακό πρόγραμμα	Είδος δικαιούχων	Μορφή στήριξης	Ποσοστό κρατικής ενίσχυσης
Βουλγαρία Περιφέρειες σε ανάπτυξη	Ιδιώτες ιδιοκτήτες	Επιχορήγηση	100 %
Τσεχία Ολοκληρωμένο περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Ιδιώτες ιδιοκτήτες	Επιχορήγηση	30 % ή 40 % (ανάλογα με την εξοικονόμηση ενέργειας)
Ιρλανδία Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία	Δημόσιοι και ιδιώτες ιδιοκτήτες	Επιχορήγηση	100 %
Ιταλία (Απουλία) Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Δημόσιοι φορείς	Επιχορήγηση	100 % (ή 90 % για τους δικαιούχους που συγχρηματοδοτούν το 10 % του έργου)
Λιθουανία Επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση	Ιδιώτες ιδιοκτήτες	Δάνεια σε συνδυασμό με επιχορηγήσεις	15 % - 40 % επιχορήγηση Επιχορήγηση 100 % για τα νοικοκυριά χαμηλού εισοδήματος

Πηγή: ΕΕΣ βάσει στοιχείων που παρείχαν οι διαχειριστικές αρχές στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη.

38

Η χρήση διαφορετικών ποσοστών κρατικής ενίσχυσης στη Λιθουανία αποτελεί ορθή πρακτική για την αύξηση της μόχλευσης της ιδιωτικής χρηματοδότησης και τη μείωση του κινδύνου μη αποδοτικής δαπάνης. Μέσω της διαφοροποίησης αυτής, χορηγούνται υψηλότερα ποσοστά επιχορήγησης για έργα που συνεπάγονται μεγαλύτερη εξοικονόμηση ενέργειας ή την εγκατάσταση ατομικών μετρητών, καθώς και για νοικοκυριά χαμηλού εισοδήματος (κάτι που συμβάλλει στην αντιμετώπιση της ενεργειακής πενίας).

39

Στην Τσεχία μόνο το ένα τέταρτο των δικαιούχων υπέβαλαν πρόταση για έργα που ήταν επιλέξιμα για ποσοστό κρατικής ενίσχυσης 40 %, για την εξασφάλιση της οποίας έπρεπε να εξοικονομηθεί ενέργεια σε ποσοστό τουλάχιστον 40 % και μετά το πέρας των εργασιών τα κτίρια να υπαχθούν στην ενεργειακή κατηγορία «Β». Τα τρία τέταρτα των δικαιούχων υπέβαλαν πρόταση για έργα που ήταν επιλέξιμα για το χαμηλότερο ποσοστό κρατικής ενίσχυσης (30 %), για την οποία έπρεπε να εξοικονομηθεί ενέργεια μόνο σε ποσοστό 20 %. Οι δικαιούχοι θεωρούσαν ότι το οριακό όφελος από το υψηλότερο ποσοστό ενίσχυσης ήταν ανεπαρκές για την αντιστάθμιση του υψηλότερου κόστους περισσότερο ριζικών ανακαινίσεων.

40

Η Βουλγαρία, η Ιρλανδία και η Ιταλία (Απουλία) δεν διαφοροποιούσαν το ποσοστό κρατικής ενίσχυσης για την ενθάρρυνση ριζικότερων ανακαινίσεων ή για να λάβουν υπόψη το εύρος ή την πολυπλοκότητα των επενδύσεων, αλλά μόνο –στην περίπτωση της Ιταλίας (Απουλία)– για να παρακινήσουν τους δημόσιους φορείς να χρηματοδοτήσουν το 10 % της επένδυσης. Η Ιρλανδία εξήγησε ότι αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι ένα από τα δύο προγράμματα που συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ στοχεύει στους ηλικιωμένους και τα ευάλωτα άτομα που διατρέχουν κίνδυνο ενεργειακής πενίας.

41

Η έλλειψη διαφοροποίησης της ενίσχυσης συνεπάγεται τη χρηματοδότηση με πολύ υψηλό ποσοστό κρατικής ενίσχυσης ακόμη και απλών αναβαθμίσεων (π.χ. αναβαθμίσεις του φωτισμού, αντικαταστάσεις λεβήτων) με βραχύ χρόνο αποπληρωμής και χαμηλό κόστος ανά μονάδα. Στο πλαίσιο 3 παρατίθενται παραδείγματα δύο επιχειρησιακών προγραμμάτων που στόχευαν σε εύκολα υλοποιήσιμες αναβαθμίσεις της ενεργειακής απόδοσης.

42

Αυτές οι εύκολα υλοποιήσιμες αναβαθμίσεις μπορεί να έχουν ως αποτέλεσμα το «φαινόμενο του εγκλωβισμού», με το οποίο περιγράφεται μια κατάσταση κατά την οποία η εφαρμογή ορισμένων βασικών μέτρων ενεργειακής απόδοσης μειώνει την οικονομική αποδοτικότητα της υλοποίησης περισσότερο ολοκληρωμένων μέτρων στο μέλλον²⁰. Οι μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες δυνατότητες του κτιριακού δυναμικού ως προς την εξοικονόμηση ενέργειας μειώνονται, επειδή οι ανακαινίσεις που μπορούν να πραγματοποιηθούν σε ένα νοικοκυριό περιορίζονται συνήθως σε μία ή το πολύ δύο. Επομένως, η ανάγκη χορήγησης κρατικής ενίσχυσης, ιδίως ως επιχορήγησης με ποσοστό ενίσχυσης 100 %, είναι λιγότερο κατάλληλη για τις απλές αναβαθμίσεις από ό,τι για τις ριζικότερες ανακαινίσεις. Δεδομένου ότι οι απλές αναβαθμίσεις με βραχείς χρόνους αποπληρωμής είναι συνήθως οικονομικά βιώσιμες, θα έπρεπε να είχαν χρηματοδοτηθεί χωρίς δημόσια στήριξη ή με χρηματοδοτικά μέσα.

Η επιλογή των έργων δεν ανταποκρίνεται επαρκώς σε μια λογική οικονομικής αποδοτικότητας

43

Η οικονομική αποδοτικότητα πρέπει να αποτελεί μείζονα παράγοντα για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τις δημόσιες δαπάνες, ιδίως όταν πρόκειται για έργα ενεργειακής απόδοσης: η σύγκριση του κόστους και των οφελών των επενδύσεων επιτρέπει την επιλογή εκείνων που εξασφαλίζουν τη μεγαλύτερη εξοικονόμηση ενέργειας και λοιπά οφέλη ανά επενδυόμενο ευρώ, σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας που ορίζει το άρθρο 33 του δημοσιονομικού κανονισμού²¹. Στην εκτίμηση επιπτώσεων σχετικά με την προτεινόμενη οδηγία για την ενεργειακή απόδοση υποστηριζόταν ότι ο στόχος της μείωσης κατά 20 % της προβλεπόμενης κατανάλωσης ενέργειας της ΕΕ έως το 2020 θα μπορούσε να επιτευχθεί με τη θέσπιση οικονομικά αποδοτικών μέτρων. Τα κράτη μέλη όφειλαν να θεσπίσουν μέτρα για την τόνωση της οικονομικά αποδοτικής και ριζικής ανακαίνισης των κτιρίων²².

44

Η Επιτροπή παρείχε στα κράτη μέλη καθοδήγηση για την εφαρμογή κριτηρίων επιλογής τα οποία δίνουν προτεραιότητα στα οικονομικώς αποδοτικότερα έργα²³. Για τον σκοπό αυτό τα κράτη μέλη πρέπει:

1. Να απαιτούν τα έργα να βασίζονται σε ενεργειακό έλεγχο ή/και πιστοποιητικό ενεργειακής απόδοσης. Κατ' αυτό τον τρόπο, θα εντοπίζονται και θα ποσοτικοποιούνται οι οικονομικά αποδοτικές ευκαιρίες εξοικονόμησης ενέργειας και θα καθίσταται δυνατή η παρακολούθηση και η επαλήθευση της πραγματικά εξοικονομούμενης ενέργειας στο πλαίσιο του έργου.
2. Να καθορίζουν ελάχιστα ή/και ανώτατα όρια για βασικές παραμέτρους, όπως η ποσότητα ενέργειας που πρέπει να εξοικονομηθεί, η ελάχιστη ενεργειακή κατηγορία στην οποία πρέπει να καταταχθεί το κτίριο, η καθαρή παρούσα αξία, η απλή περίοδος αποπληρωμής²⁴ ή το κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας. Τα εν λόγω κατώτατα όρια πρέπει να ελαχιστοποιούν τον κίνδυνο χρηματοδότησης πολύ απλών μέτρων, που ενδέχεται να υλοποιηθούν ούτως ή άλλως (π.χ. αντικατάσταση του φωτισμού) και τα οποία συνήθως εξοφλούνται πολύ γρήγορα, καθώς και επενδύσεων υπερβολικά δαπανηρών για την εξοικονομούμενη ενέργεια(π.χ. με χρόνους αποπληρωμής που υπερβαίνουν την ωφέλιμη διάρκεια ζωής των χρησιμοποιούμενων υλικών). Στο γράφημα 8 παρουσιάζεται κατηγοριοποίηση των επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης, από την οποία προκύπτει ότι οι περισσότερο πολύπλοκες και φιλόδοξες ανακαινίσεις προϋποθέτουν συνήθως υψηλότερο κόστος και μεγαλύτερες περιόδους αποπληρωμής.
3. Να αξιολογούν το σχετικό κόστος και οφέλη των έργων, συμπεριλαμβανομένων των παράλληλων οφελών και των εξωτερικών επακολούθων (π.χ. υγεία, κοινωνική συνοχή, αστική αποκατάσταση, ανάπτυξη και απασχόληση, μείωση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης και της κλιματικής αλλαγής, εξοικονομήσεις στον δημόσιο προϋπολογισμό …) που θα πρέπει να παράγουν οι επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης, καθώς και να δίνουν προτεραιότητα σε έργα που συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων πολιτικής με τον πλέον οικονομικά αποδοτικό τρόπο.

Οι ενεργειακοί έλεγχοι και τα πιστοποιητικά απόδοσης αποτελούν καλή βάση για την αξιολόγηση των επενδύσεων

45

Και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη απαιτούσαν τα έργα να βασίζονται σε ενεργειακό έλεγχο, σε πιστοποιητικό ενεργειακής απόδοσης ή, τουλάχιστον, σε ενεργειακή αξιολόγηση (στην Ιρλανδία, η αξιολόγηση αυτή δεν κατέληγε στην έκδοση πιστοποιητικού το οποίο να αναφέρει την ενεργειακή κατηγορία του νοικοκυριού πριν από την εκτέλεση των εργασιών). Πρόκειται για σαφή βελτίωση σε σύγκριση με τις διαπιστώσεις της ειδικής έκθεσής μας 21/2012, στην οποία αναφέραμε ότι στην Τσεχία, την Ιταλία και τη Λιθουανία, οι ενεργειακοί έλεγχοι δεν αποτελούσαν ακόμη κοινή πρακτική. Την εποχή εκείνη είχαμε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι οι ενεργειακοί έλεγχοι δεν ήταν πάντοτε υποχρεωτικοί ή καλής ποιότητας²⁵ και εισηγούμασταν οι ενεργειακοί έλεγχοι να χρησιμοποιούνται ως βασική απαίτηση επιλογής.

46

Και στα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, οι δικαιούχοι έπρεπε να υποβάλουν πιστοποιητικό ενεργειακής απόδοσης μετά το πέρας των εργασιών, αναφέροντας τη νέα ενεργειακή κατηγορία και την ενεργειακή κατανάλωση του ανακαινισμένου νοικοκυριού ή κτιρίου. Η διαφορά στην κατανάλωση ενέργειας που δηλώνεται στα πιστοποιητικά πριν από την έναρξη των εργασιών και μετά την περάτωσή τους αποτελεί εκτίμηση της ενέργειας που εξοικονομείται χάρη στο έργο.

47

Στην Ιταλία (Απουλία) η διαχειριστική αρχή απαιτούσε από τα έργα να εγκαταστήσουν συστήματα για την παρακολούθηση της ποσότητας της ενέργειας που όντως παράγεται και καταναλώνεται από τα κτίρια. Στη Λιθουανία, το ποσοστό επιχορήγησης, το οποίο συμπληρώνει τα συγχρηματοδοτούμενα από την ΕΕ δάνεια, αυξήθηκε για τα έργα που συμπεριλαμβάνουν την εγκατάσταση ατομικών μετρητών στα νοικοκυριά (βλέπε σημείο 38).

48

Παρά τους περιορισμούς τους, οι εκτιμήσεις που βασίζονται στη διαφορά στην κατανάλωση ενέργειας που δηλώνεται στα πιστοποιητικά πριν από την έναρξη των εργασιών και μετά την περάτωσή τους επιτρέπουν να υπολογίζεται εύκολα η εξοικονομούμενη ενέργεια ανά έργο. Το εν λόγω αριθμητικό στοιχείο μπορεί να συγκριθεί με το κόστος του έργου προκειμένου να υπολογιστεί το εκτιμώμενο κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας. Στην ειδική έκθεσή μας 21/2012 συστήσαμε στην Επιτροπή να παρακολουθεί την οικονομική αποδοτικότητα των επιχειρησιακών προγραμμάτων, βάσει του κόστους ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας²⁶. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν συμφώνησε πλήρως με τη σύστασή μας και δεν την υλοποίησε.

Οι εθνικές αρχές επιλέγουν έργα που αναμένεται να συμβάλουν στην εξοικονόμηση ενέργειας, αλλά ορισμένες φορές με υψηλό κόστος

49

Στον πίνακα 3 παρουσιάζεται επισκόπηση των ελάχιστων απαιτήσεων ενεργειακής απόδοσης και των ανώτατων ορίων κόστους ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας για τα έργα στο πλαίσιο των πέντε επιχειρησιακών προγραμμάτων που εξετάσαμε:

Επιχειρησιακό πρόγραμμα	Ελάχιστη ενεργειακή κατηγορία μετά την εκτέλεση των εργασιών	Ελάχιστη εξοικονόμηση ενέργειας μετά την εκτέλεση των εργασιών	Μέγιστο κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας;
Βουλγαρία Περιφέρειες σε ανάπτυξη	Γ	60 % για ριζικές ανακαινίσεις, διαφορετικά δεν ορίζεται ελάχιστη εξοικονόμηση ενέργειας	Όχι, μόνο ανώτατα όρια κόστους ανά τετραγωνικό μέτρο
Τσεχία Ολοκληρωμένο περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Όχι	20 % για τα έργα που λαμβάνουν επιχορήγηση σε ποσοστό 30 %	Όχι, αλλά η υψηλή ιδιωτική συγχρηματοδότηση (60‑70 %) μειώνει τον κίνδυνο κανονιστικού υπερθεματισμού
	Γ	30 % για τα έργα που λαμβάνουν επιχορήγηση σε ποσοστό 30 %
	Β	40 % για τα έργα που λαμβάνουν επιχορήγηση σε ποσοστό 40 %
Ιρλανδία Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία	Ελάχιστη βελτίωση κατά μία ενεργειακή κατηγορία	Καμία απαίτηση	Όχι
Ιταλία (Απουλία) Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Γ	10 % (ή 30 % για την καλύτερη επίδοση)	Όχι
Λιθουανία Επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση	Δ	20 % για τα έργα που λαμβάνουν επιχορήγηση σε ποσοστό 15 % (έως το 2017)	Όχι, αλλά η υψηλή ιδιωτική συγχρηματοδότηση (60‑85 %) μειώνει τον κίνδυνο κανονιστικού υπερθεματισμού
	Γ	40 % για τα έργα που λαμβάνουν επιχορήγηση σε ποσοστό 40 % (έως τις 31/10/2017) και 30 % (από 1/11/2017)

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει πληροφοριών που παρείχαν οι διαχειριστικές αρχές.

50

Στη Βουλγαρία, την Τσεχία, την Ιταλία και τη Λιθουανία, αυτές οι απαιτήσεις ελάχιστης ενεργειακής απόδοσης μετά την εκτέλεση των εργασιών διασφάλισαν την ύπαρξη έργων με ορισμένο ελάχιστο επίπεδο φιλοδοξίας²⁷. Πρόκειται για θετική εξέλιξη σε σύγκριση με τις διαπιστώσεις του προηγούμενου ελέγχου μας.

51

Ωστόσο, η απουσία ανώτατων ορίων για το κόστος ανά μονάδα ενέργειας συνεπάγεται τον κίνδυνο χρηματοδότησης έργων που αποφέρουν χαμηλή εξοικονόμηση ενέργειας συγκριτικά με το κόστος τους. Αυτό σημαίνει ότι οι οικονομίες από τους λογαριασμούς ενέργειας τις οποίες εξασφαλίζουν τα έργα ενδέχεται να μην επαρκούν για την αποπληρωμή των αρχικών επενδύσεων εντός του κύκλου ζωής των χρησιμοποιούμενων υλικών (συνήθως 30 έτη²⁸).

52

Ο κίνδυνος αυτός είναι χαμηλότερος όταν οι δικαιούχοι συγχρηματοδοτούν μεγάλο μερίδιο του κόστους του έργου, όπως π.χ. στην Τσεχία και τη Λιθουανία, και μεγαλύτερος όταν η δημόσια στήριξη είναι πολύ υψηλή, όπως στη Βουλγαρία, την Ιρλανδία και την Ιταλία (Απουλία). Στον πίνακα 4 παρουσιάζεται επισκόπηση της μέσης απλής περιόδου αποπληρωμής των επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης που έλαβαν στήριξη στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων που εξετάσαμε.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα	Μέση απλή περίοδος αποπληρωμής των υποστηριζόμενων έργων
Βουλγαρία Περιφέρειες σε ανάπτυξη	Μη διαθέσιμη (δεδομένου ότι δεν συλλέγονται στοιχεία για την εξοικονομούμενη ενέργεια)
Τσεχία Ολοκληρωμένο περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	9 έτη
Ιρλανδία Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία	Μη διαθέσιμη (δεδομένου ότι δεν συλλέγονται στοιχεία για την εξοικονομούμενη ενέργεια)
Ιταλία (Απουλία) Περιφερειακό επίπεδο	24 έτη
Λιθουανία Επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση	11 έτη

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων που παρείχαν οι διαχειριστικές αρχές στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, εφαρμόζοντας την τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας του 2018 για τους οικιακούς καταναλωτές (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Electricity_price_statistics).

53

Η μέση απλή περίοδος αποπληρωμής για τα έργα ενεργειακής απόδοσης που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων που εξετάσαμε κυμαινόταν από 9 έως 24 έτη. Τα εν λόγω χρονικά διαστήματα είναι μεγαλύτερα από τον απλό μέσο όρο των επτά ετών που διαπιστώθηκε για τα 5 152 έργα τα οποία έχουν καταχωριστεί στη βάση δεδομένων για την ελαχιστοποίηση των κινδύνων της ενεργειακής απόδοσης (De-risking Energy Efficiency Platform-DEEP). Η εν λόγω βάση περιέχει δεδομένα προερχόμενα από δημόσια και ιδιωτικά επενδυτικά ταμεία και χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, εθνικές και περιφερειακές αρχές, καθώς και παρόχους λύσεων ενεργειακής απόδοσης σε ολόκληρη την ΕΕ²⁹. Η Επιτροπή δημιούργησε την εν λόγω βάση, προκειμένου να αυξήσει τις επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης στην ΕΕ μέσω της ανταλλαγής δεδομένων και της ανάλυσης ολοκληρωμένων έργων.

54

Στην Ιταλία (Απουλία), η απουσία ανώτατου ορίου για το κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας οδήγησε στη χρηματοδότηση διαφόρων δαπανηρών έργων, τα οποία θα εξοικονομήσουν ελάχιστη ενέργεια για την αποπληρωμή των υψηλών αρχικών επενδυτικών δαπανών τους εντός της διάρκειας ζωής των χρησιμοποιούμενων υλικών ή των ίδιων των κτιρίων. Όπως φαίνεται στο ακόλουθο γράφημα, το 35 % των έργων πιθανότατα δεν θα αποπληρώσουν το αρχικό κόστος επένδυσης εντός 30 ετών.

55

Στη Βουλγαρία και την Ιρλανδία, η έλλειψη δεδομένων παρακολούθησης όσον αφορά την εξοικονομούμενη ενέργεια που προκύπτει από έργα σε κτίρια κατοικιών καθιστά αδύνατη την αξιολόγηση της οικονομικής αποδοτικότητας των επενδύσεων.

56

Στην Ιρλανδία, το περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία αποσκοπούσε στη στήριξη ολοκληρωμένων και φιλόδοξων βελτιώσεων στον τομέα της ενεργειακής απόδοσης, οι οποίες θα επέφεραν βελτίωση της ενεργειακής κατάταξης κατά μία τουλάχιστον βαθμίδα³⁰. Στην πράξη, τα έργα δεν όριζαν κανέναν στόχο εξοικονόμησης ενέργειας, δεν ανέφεραν στοιχεία σχετικά με την εξοικονομούμενη ενέργεια και, για περισσότερο από το ήμισυ των νοικοκυριών που έλαβαν στήριξη, δεν βελτίωσαν την ενεργειακή κατάταξή τους (βλέπε σημείο 85).

57

Οι εν λόγω διαπιστώσεις είναι παρόμοιες με εκείνες που αναφέρονται στην ειδική έκθεσή μας 21/2012, στην οποία καταλήγαμε στο συμπέρασμα ότι τα έργα ενεργειακής απόδοσης σε δημόσια κτίρια αποδεικνύονταν συχνά υπερβολικά δαπανηρά για την ενέργεια που εξοικονομούσαν και είχαν υπερβολικά μακρά περίοδο αποπληρωμής (κατά μέσο όρο περίπου τα 50 έτη)³¹. Βάσει αυτών, εισηγούμασταν στην Επιτροπή τη σύσταση να ορίσει, κατά την επιλογή των έργων, μια μέγιστη αποδεκτή απλή περίοδο αποπληρωμής και ένα τυποποιημένο επενδυτικό κόστος ανά μονάδα ενέργειας προς εξοικονόμηση.

58

Στο έγγραφο «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding» της Επιτροπής αναφέρεται ότι μπορεί να καθοριστεί μέγιστη ή/και ελάχιστη περίοδος αποπληρωμής για τα έργα που είναι επιλέξιμα για χρηματοδότηση· ωστόσο κάτι τέτοιο μπορεί να επιφέρει το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της κατά προτεραιότητα χρηματοδότησης εύκολα υλοποιήσιμων έργων³². Βέβαια, στην πράξη, καμία από τις διαχειριστικές αρχές που επισκεφθήκαμε δεν είχε ορίσει τέτοια ανώτατα ή κατώτατα όρια.

Τα κριτήρια επιλογής εξακολουθούν να μην δίνουν προτεραιότητα στα πλέον οικονομικώς αποδοτικά έργα

59

Στον πίνακα 5 παρουσιάζεται επισκόπηση των διαδικασιών επιλογής έργων, των κύριων κριτηρίων κατανομής των κονδυλίων του προϋπολογισμού και επιλογής των έργων που χρησιμοποιήθηκαν στο πλαίσιο των πέντε επιχειρησιακών προγραμμάτων που εξετάσαμε:

Επιχειρησιακό πρόγραμμα	Διαδικασία επιλογής των έργων	Βασικά κριτήρια κατανομής του προϋπολογισμού	Βασικά κριτήρια επιλογής των έργων
Βουλγαρία Περιφέρειες σε ανάπτυξη	Ανοικτή διαδικασία (92 % του προϋπολογισμού)	Οι δήμοι επιλέγουν τα κτίρια με βάση την ηλικία, τον αριθμό των νοικοκυριών, την τοποθεσία κλπ. και όχι με βάση την οικονομική αποδοτικότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας	Για την ανοικτή διαδικασία δεν υπήρχαν κριτήρια σχετικά με την οικονομική αποδοτικότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας
	Διαγωνιστική διαδικασία (8 % του προϋπολογισμού)		Όσον αφορά τη διαδικασία του 2018 για τον άξονα 2, τα κριτήρια που συγκέντρωναν την υψηλότερη βαθμολογία αφορούσαν την οικονομική αποδοτικότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας
Τσεχία Ολοκληρωμένο περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Ανοικτή διαδικασία	Ανοικτή διαδικασία σε εθνικό επίπεδο	Δεν υπήρχαν κριτήρια σχετικά με την οικονομική αποδοτικότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας
Ιρλανδία Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία	Ανοικτή διαδικασία	Ο προϋπολογισμός διετίθετο στις τοπικές αρχές βάσει του αριθμού των υποβαλλόμενων αιτήσεων και όχι βάσει της οικονομικής αποδοτικότητας της εξοικονομούμενης ενέργειας	Δεν υπήρχαν κριτήρια σχετικά με την οικονομική αποδοτικότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας
Ιταλία (Απουλία) Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Διαγωνιστική διαδικασία	Διαγωνιστική διαδικασία	Τα κριτήρια που συγκέντρωναν την υψηλότερη βαθμολογία (65 στα 100) αφορούσαν την εξοικονόμηση ενέργειας
Λιθουανία Επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση	Ανοικτή διαδικασία	Ανοικτή διαδικασία	Δεν υπήρχαν κριτήρια σχετικά με την οικονομική αποδοτικότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας

Πηγή: ΕΕΣ βάσει στοιχείων που παρείχαν οι διαχειριστικές αρχές στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη.

60

Με εξαίρεση την Ιταλία (Απουλία) και μια ελάσσονα πρόσκληση (8 % του προϋπολογισμού) στη Βουλγαρία, οι διαχειριστικές αρχές που επισκεφθήκαμε διέθεταν, κατά πάγια τακτική, τον προϋπολογισμό για έργα ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια κατοικιών χρησιμοποιώντας ανοικτές διαδικασίες, δηλαδή βάσει χρονικής προτεραιότητας. Η μέθοδος αυτή επέτρεψε στις διαχειριστικές αρχές να έχουν συνεχώς υποψηφίους και, κατά κανόνα, σύντομους χρόνους διεκπεραίωσης.

61

Ωστόσο, η χρήση των εν λόγω ανοικτών διαδικασιών δεν επιτρέπει την αξιολόγηση του σχετικού κόστους και οφέλους των έργων. Σε αυτά περιλαμβάνονται η οικονομική αποδοτικότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας και επίσης τα παράλληλα οφέλη που θα πρέπει να αποφέρουν οι επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης (π.χ. βελτιώσεις στον τομέα της υγείας, αποκατάσταση των πόλεων και μείωση της ενεργειακής πενίας, των λογαριασμών ενέργειας, της κλιματικής αλλαγής, της ατμοσφαιρικής ρύπανσης). Κατά συνέπεια, δεν δόθηκε προτεραιότητα σε έργα που αποφέρουν μεγαλύτερη εξοικονόμηση ενέργειας ή άλλα οφέλη με χαμηλότερο κόστος.

62

Μόνο η Ιταλία (Απουλία) προκήρυξε διαγωνισμό για την αξιολόγηση της σχετικής οικονομικής αποδοτικότητας των έργων ενεργειακής απόδοσης (βλέπε πλαίσιο 4).

63

Οι διαπιστώσεις αυτές είναι παρόμοιες με εκείνες που αναφέρονται στην ειδική έκθεσή μας 21/2012, στην οποία καταλήγαμε στο συμπέρασμα³³ ότι η οικονομική αποδοτικότητα δεν αποτέλεσε αποφασιστικό παράγοντα για τη διάθεση χρηματοδότησης εκ μέρους των κρατών μελών σε μέτρα και έργα ενεργειακής απόδοσης. Βάσει αυτών, εισηγούμασταν τη σύσταση να χρησιμοποιούνται κριτήρια επιλογής έργων που βασίζονται σε τυποποιημένο επενδυτικό κόστος ανά μονάδα ενέργειας προς εξοικονόμηση.

64

Στο έγγραφο «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding» που δημοσίευσε η Επιτροπή αναφέρεται ότι τα κράτη μέλη πρέπει να χρησιμοποιούν κριτήρια για τον προσδιορισμό των έργων ενεργειακής απόδοσης που είναι τα πλέον οικονομικώς αποδοτικά και τα οποία πρέπει να επιλέγονται κατά προτεραιότητα³⁴. Ωστόσο, οι τρέχουσες διαπιστώσεις μας δείχνουν ότι κάτι τέτοιο παραμένει ως επί το πλείστον ανεφάρμοστο.

Ανεπαρκές πλαίσιο επιδόσεων

65

Τα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις των δαπανών για την ενέργεια πρέπει να καταδεικνύουν τι έχει επιτευχθεί με τον προϋπολογισμό της ΕΕ και να αποδεικνύουν ότι τα σχετικά κονδύλια δαπανήθηκαν σωστά (λογοδοσία)³⁵. Από τις πληροφορίες αυτές πρέπει να προκύπτει ότι τα κράτη μέλη επέλεξαν οικονομικώς αποδοτικά έργα.

66

Προκειμένου να διασφαλιστεί ο προσανατολισμός των δαπανών στην επίτευξη αποτελεσμάτων, η Επιτροπή συνιστά το πλαίσιο επιδόσεων³⁶ να περιλαμβάνει:

1. Ειδικούς, μετρήσιμους, επιτεύξιμους, συναφείς και χρονικά προσδιορισμένους στόχους για κάθε επιχειρησιακό πρόγραμμα, με προσδιορισμό του τρόπου με τον οποίο τα συγχρηματοδοτούμενα από την ΕΕ μέτρα συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ.
2. Δείκτες που να επιτρέπουν την παρακολούθηση των φυσικών εκροών και των αποτελεσμάτων των έργων. Δεδομένου ότι ο κύριος στόχος των ελεγχόμενων δαπανών είναι η εξοικονόμηση ενέργειας, οι δείκτες αυτοί πρέπει να αναφέρουν κυρίως την ποσότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας και, ενδεχομένως, άλλα αποτελέσματα που προκύπτουν από τα έργα. Το σύστημα παρακολούθησης πρέπει να επιτρέπει τη συγκέντρωση των εν λόγω δεδομένων για την υποβολή αναφορών σχετικά με την ενέργεια που εξοικονομείται στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων και, ως εκ τούτου, τη συμβολή του προϋπολογισμού της ΕΕ στους στόχους ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ.
3. Εκ των προτέρων αιρεσιμότητες, προκειμένου να εξασφαλίζονται οι αναγκαίες προϋποθέσεις για την αποτελεσματική και αποδοτική χρήση των δαπανών, καθώς και ένα αποθεματικό επίδοσης για την επιβράβευση των επιχειρησιακών προγραμμάτων που μπορούν να αποδείξουν την εξοικονόμηση ενέργειας με οικονομικά αποδοτικό τρόπο.

Οι κοινοί δείκτες μετρούν την ενέργεια που εξοικονομείται από επενδύσεις σε δημόσια κτίρια αλλά όχι από εκείνες σε κτίρια κατοικιών

67

Και τα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε όριζαν συγκεκριμένους στόχους για τις δράσεις ενεργειακής απόδοσης, λαμβάνοντας ως βάση την ανάγκη αύξησης της ενεργειακής απόδοσης του κτιριακού δυναμικού τους, ιδίως των κτιρίων κατοικιών (βλέπε σημείο 24). Οι στόχοι είναι συναφείς με τον πρωταρχικό στόχο ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ και είναι χρονικά καθορισμένοι (δεδομένου ότι τα αποτελέσματα πρέπει να επιτευχθούν έως το 2023). Ωστόσο, κανένα από τα επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε δεν καθόριζε την αναμενόμενη ποσότητα ενέργειας που πρέπει να εξοικονομηθεί χάρη στις επενδύσεις ή το αναμενόμενο κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας.

68

Οι ειδικοί για κάθε ταμείο κανονισμοί³⁷ ορίζουν έναν κατάλογο κοινών δεικτών εκροής που πρέπει να χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη, σε περίπτωση που ο δείκτης είναι συναφής για την αναφορά των εκροών που παρήγαγαν οι επενδύσεις που έλαβαν στήριξη. Οι δύο κοινοί δείκτες εκροής που αφορούν τις δαπάνες για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων είναι οι εξής:

1. κοινός δείκτης εκροής αριθ. 31, «Αριθμός νοικοκυριών με βελτιωμένη κατάταξη ενεργειακής κατανάλωσης», ο οποίος αφορά δαπάνες για τις ενεργειακές ανακαινίσεις κτιρίων κατοικιών,
2. κοινός δείκτης εκροής αριθ. 32, «Μείωση της ετήσιας κατανάλωσης πρωτογενούς ενέργειας των δημόσιων κτιρίων», ο οποίος μετρά την ενέργεια που εξοικονομείται από τις δαπάνες που προορίζονται κυρίως για την ενεργειακή ανακαίνιση δημόσιων κτιρίων.

69

Στο γράφημα 10 και στο γράφημα 11 παρουσιάζεται η πρόοδος που σημειώθηκε έως το 2018 έναντι της τιμής-στόχου για το 2023 όσον αφορά τους κοινούς δείκτες εκροής αριθ. 31 και 32.

70

Όσον αφορά τις επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης σε δημόσια κτίρια, ο κοινός δείκτης εκροής αριθ. 32 αφορά την εξοικονομούμενη ενέργεια. Ωστόσο, όσον αφορά τις επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια κατοικιών, ο κοινός δείκτης εκροής αριθ. 31 αφορά τον αριθμό των νοικοκυριών με βελτιωμένη κατάταξη ενεργειακής κατανάλωσης και όχι την εξοικονομούμενη ενέργεια.

71

Δεδομένου ότι δεν υπάρχει κοινός δείκτης που να αφορά το ποσό της ενέργειας που εξοικονομείται από επενδύσεις σε κτίρια κατοικιών, δεν είναι δυνατόν να γνωρίζουμε πόση ενέργεια θα εξοικονομηθεί χορηγώντας τα προβλεπόμενα 4,6 δισεκατομμύρια ευρώ³⁸ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ της περιόδου 2014‑2020 σε επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης που θα πραγματοποιηθούν σε κτίρια κατοικιών. Επίσης, δεν είναι δυνατόν να ποσοτικοποιηθεί το σύνολο της συνεισφοράς του προϋπολογισμού της ΕΕ στους στόχους ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ.

72

Οι διαπιστώσεις αυτές είναι παρόμοιες με εκείνες που περιέχονται στην ειδική έκθεσή μας 21/2012, στην οποία καταλήγαμε στο συμπέρασμα³⁹ ότι οι δείκτες επιδόσεων για τα μέτρα ενεργειακής απόδοσης δεν ήταν κατάλληλοι για την παρακολούθηση των προγραμμάτων και τα αποτελέσματα των εν λόγω μέτρων δεν μπορούσαν να ομαδοποιηθούν σε επίπεδο ΕΕ. Βάσει των ανωτέρω, εισηγούμασταν να χρησιμοποιούνται συγκρίσιμοι δείκτες επιδόσεων σε ολόκληρη την ΕΕ. Η Επιτροπή εφάρμοσε εν μέρει τη σύσταση αυτή θεσπίζοντας, για την περίοδο 2014‑2020, τον κοινό δείκτη εκροής αριθ. 32, σχετικά με την υποβολή εκθέσεων για την ενέργεια που εξοικονομείται από επενδύσεις που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ, αλλά μόνο για τα δημόσια κτίρια. Για την περίοδο 2021‑2027, η Επιτροπή έχει προτείνει τον κοινό δείκτη αποτελέσματος RCR26 «Ετήσια τελική κατανάλωση ενέργειας (σχετικά με: κατοικίες, ιδιωτικά μη οικιστικά κτίρια, δημόσια μη οικιστικά κτίρια)».

73

Εκτός από τους κοινούς δείκτες εκροής, τα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε χρησιμοποίησαν τους ακόλουθους ειδικούς ανά πρόγραμμα δείκτες, οι οποίοι θα πρέπει να στοχεύουν στις ειδικές επενδύσεις που στηρίζουν.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα	Δείκτης	Μονάδα μέτρησης	Τιμή βάσης το 2013	Τιμή το 2018 (ή τελευταία αναφερθείσα)	Πρόοδος
Βουλγαρία Περιφέρειες σε ανάπτυξη	Τελική κατανάλωση ενέργειας από τα νοικοκυριά	(σε 1 000 ΤΙΠ *)	2 257	2 319	-
	Τελική κατανάλωση ενέργειας από τη δημόσια διοίκηση, το εμπόριο και τις υπηρεσίες	(σε 1 000 ΤΙΠ)	964	1 200	- -
Τσεχία Ολοκληρωμένο περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Τελική κατανάλωση ενέργειας από τα νοικοκυριά	(MWh/έτος)	70 027 778	80 497 553	- -
Ιρλανδία Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία	Μέση θερμική απόδοση των κατοικιών στη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία	kWh/m2/έτος	210	144	++
Ιταλία (Απουλία) Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα	Κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας από τη δημόσια διοίκηση ανά μονάδα εργασίας	GWh	3,2	3,3	-
Λιθουανία Επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση	Τελική κατανάλωση ενέργειας στους τομείς των υπηρεσιών και των νοικοκυριών	(σε 1 000 ΤΙΠ)	2 110	2 090	+

* Ο τόνος ισοδυνάμου πετρελαίου (ΤΙΠ) αποτελεί μονάδα ενέργειας, η οποία ορίζεται ως η ποσότητα ενέργειας που εκλύεται από την καύση ενός τόνου αργού πετρελαίου. Αντιστοιχεί περίπου σε 11 630 κιλοβατώρες (kWh).

Πηγή: ΕΕΣ βάσει στοιχείων που παρείχαν οι διαχειριστικές αρχές στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη.

74

Και στα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, οι εν λόγω δείκτες «αποτελέσματος» είναι στατιστικής φύσης και αναφέρονται, για παράδειγμα, στην κατανάλωση ενέργειας του συνόλου των κτιρίων σε ένα κράτος μέλος και όχι μόνο των κτιρίων που ανακαινίστηκαν στο πλαίσιο έργων χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ. Ως εκ τούτου, οι δείκτες αυτοί δεν αναφέρουν τις εξοικονομήσεις ενέργειας που προκύπτουν από επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ.

75

Τρία από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη συνέλεγαν στοιχεία σχετικά με την ποσότητα της ενέργειας που εξοικονομούνταν από μεμονωμένα έργα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αφορούσαν κτίρια κατοικιών. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν ζήτησε από τα κράτη μέλη να της παράσχουν στοιχεία, προκειμένου να παρακολουθήσει το μέσο κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας.

76

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δήλωσαν στα έγγραφα σχεδιασμού τους ότι οι επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης παράγουν επίσης και άλλα οφέλη πέραν της εξοικονόμησης ενέργειας (π.χ. βελτιώσεις στον τομέα της υγείας, αποκατάσταση της αστικής ζωής, ποιότητα ζωής, μείωση της ενεργειακής πενίας, λογαριασμοί ενέργειας, ατμοσφαιρική ρύπανση). Ωστόσο, κανένα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη δεν χρησιμοποιούσε δείκτες για τη μέτρηση αυτών των πρόσθετων οφελών.

Οι δείκτες δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την παρακολούθηση της οικονομικής αποδοτικότητας

77

Κανένας από τους δείκτες που χρησιμοποιούνται στα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη δεν μετρά την οικονομική αποδοτικότητα των επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης σε κτίρια. Έπειτα από παρόμοιες διαπιστώσεις στο πλαίσιο του προηγούμενου ελέγχου μας, εισηγηθήκαμε την παρακολούθηση του κόστους ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας, καθώς και της προβλεπόμενης και της πραγματικής περιόδου αποπληρωμής⁴⁰. Αυτό θα μπορούσε να συμβάλει στον εντοπισμό δεικτών αναφοράς και κατώτατων ορίων για την επιλογή των έργων (βλέπε σημείο 58), καθώς και στην αξιολόγηση των επιδόσεων των επιχειρησιακών προγραμμάτων όσον αφορά την επίτευξη των επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων, κατά την αποδέσμευση του αποθεματικού επίδοσης (βλέπε σημείο 82).

78

Ωστόσο, η Επιτροπή δεν συμφώνησε πλήρως με τη σύστασή μας, καθώς θεώρησε ότι η συγκρισιμότητα των συνιστώμενων δεικτών θα ήταν περιορισμένη, δεδομένου ότι οι δείκτες αυτοί εξαρτώνται από πολλούς παράγοντες (π.χ. τις τιμές της ενέργειας, το κλίμα). Η Επιτροπή δεν σχεδίασε το σύστημα παρακολούθησης για την περίοδο 2014‑2020 κατά τρόπο ώστε να μπορεί να συλλέγει στοιχεία για το κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας και έτσι να παρακολουθεί την οικονομική αποδοτικότητα των επενδύσεων. Κατά συνέπεια, παρά το γεγονός ότι οι δαπάνες για την πολιτική συνοχής την περίοδο 2014‑2020 θεωρούνται ότι είναι περισσότερο προσανατολισμένες στα αποτελέσματα, η σύστασή μας δεν έχει ακόμη εφαρμοστεί.

79

Βάσει των αριθμητικών στοιχείων που ανέφερε η Επιτροπή, υπολογίσαμε το μέσο κόστος ανά ανακαινισμένο νοικοκυριό (βλέπε γράφημα 12). Ωστόσο, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα στοιχεία αυτά δεν αντικατοπτρίζουν το πραγματικό κόστος των επενδύσεων, ούτε καλύπτουν το πλήρες φάσμα των παρεχόμενων οφελών.

Η Επιτροπή διέθεσε το αποθεματικό επίδοσης για μέτρα ενεργειακής απόδοσης βάσει των δαπανών και των εκροών και όχι βάσει της εξοικονομούμενης ενέργειας

80

Προκειμένου να εξασφαλιστεί η υλοποίηση των απαραίτητων δράσεων για την προώθηση των οικονομικά αποδοτικών επενδύσεων ενεργειακής απόδοσης, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να πληρούν μια ειδική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2014‑2020. Οι δράσεις που έπρεπε να αναληφθούν για την εκπλήρωση αυτής της αιρεσιμότητας συνίσταντο σε:

1. ελάχιστες απαιτήσεις σχετικά με την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων,
2. σύστημα πιστοποίησης της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων,
3. στρατηγικό σχεδιασμό για την ενεργειακή απόδοση,
4. παροχή ατομικών μετρητών στους τελικούς πελάτες.

81

Με εξαίρεση την Ιταλία, όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη είχαν θέσει σε εφαρμογή τις εν λόγω δράσεις από την αρχή της περιόδου προγραμματισμού 2014‑2020. Η Ιταλία έθεσε σε εφαρμογή το 2017 τις δράσεις α) και β), ήτοι τρία έτη μετά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2014‑2020.

82

Προκειμένου να διασφαλίσει τον προσανατολισμό των επιχειρησιακών προγραμμάτων προς την επίτευξη αποτελεσμάτων, η ΕΕ δημιούργησε ένα αποθεματικό επίδοσης (ίσο με το 6 % της χρηματοδότησης της πολιτικής συνοχής), το οποίο διέθεσε τον Αύγουστο του 2019 σε προτεραιότητες που είχαν επιτύχει τα ορόσημά τους. Σε περίπτωση που υπάρχουν δύο δείκτες, πρέπει αμφότεροι να επιτύχουν τουλάχιστον το 85 % της τιμής του οροσήμου. Στην περίπτωση που υπάρχουν τρεις (ή περισσότεροι) δείκτες, δύο πρέπει να επιτύχουν τουλάχιστον το 85 % και ο άλλος τουλάχιστον το 75 % της τιμής του οροσήμου.

83

Όπως αναφέρεται σε προηγούμενες δημοσιεύσεις μας⁴¹, τα εν λόγω ορόσημα εκφράζονται υπό τη μορφή δεικτών δαπάνης και εκροής. Τα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε εξέφραζαν τα ορόσημα για τα μέτρα ενεργειακής απόδοσης ως δαπάνες και αριθμό νοικοκυριών με βελτιωμένη ενεργειακή κατηγορία.

84

Με εξαίρεση τη Λιθουανία, η Επιτροπή αποφάσιζε για τη διάθεση ή μη του αποθεματικού επίδοσης για μέτρα ενεργειακής απόδοσης, βάσει των δαπανών και των εκροών, και όχι βάσει της ενέργειας που εξοικονομήθηκε σε κτίρια κατοικιών ή της οικονομικής αποδοτικότητας των επενδύσεων.

85

Όσον αφορά την Ιρλανδία, οι δείκτες «αριθμός νοικοκυριών με βελτιωμένη κατάταξη ενεργειακής κατανάλωσης» και «συνολικό ποσό επιλέξιμων δαπανών» που αναφέρθηκαν στην Επιτροπή δεν είναι αξιόπιστοι. Συνεπεία του ελέγχου μας και των παρατηρήσεων της Επιτροπής, οι ιρλανδικές αρχές ανέφεραν ότι δεν βελτιώθηκε η ενεργειακή κατάταξη του 52 % των νοικοκυριών που ανακαινίστηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος «Better Energy Warmer Home Schemes» το 2017. Οι ιρλανδικές αρχές επανεξετάζουν, επί του παρόντος, τα έργα με τα νοικοκυριά που ανακαινίστηκαν το 2014, το 2015, το 2016 και το 2018, προκειμένου να επαληθεύσουν τον αριθμό εκείνων που δεν βελτίωσαν την ενεργειακή κατάταξή τους.

86

Όσον αφορά τη Λιθουανία, τον Αύγουστο του 2019, η Επιτροπή θεώρησε, βάσει μιας έκθεσης ελέγχου σχετικά με το εθνικό σύστημα, ότι υπήρχαν σοβαρές ανεπάρκειες σχετικά με την ποιότητα και την αξιοπιστία του συνόλου του συστήματος παρακολούθησης και των δεδομένων για τους κοινούς και ειδικούς δείκτες. Η διαπίστωση αυτή δεν αφορούσε ειδικά τα μέτρα ενεργειακής απόδοσης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν έχει διαθέσει ακόμη το αποθεματικό επίδοσης σε κάποιο από τα μέτρα του επιχειρησιακού προγράμματος της Λιθουανίας.

Συμπεράσματα και συστάσεις

87

Εξετάσαμε πέντε επιχειρησιακά προγράμματα στη Βουλγαρία, την Τσεχία, την Ιρλανδία, την Ιταλία (Απουλία) και τη Λιθουανία, καθώς οι χώρες αυτές διέθεσαν, για τον συγκεκριμένο τομέα, περίπου 2,9 δισεκατομμύρια ευρώ από τον προϋπολογισμό τους στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και του Ταμείου Συνοχής. Αξιολογήσαμε κατά πόσον ο συγκεκριμένος προϋπολογισμός εκτελέστηκε με οικονομικά αποδοτικό τρόπο και κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη υλοποίησαν τις συστάσεις που είχαμε διατυπώσει στην ειδική έκθεσή μας 21/2012 σχετικά με την ενεργειακή απόδοση στα δημόσια κτίρια.

88

Όπως και στην προηγούμενη έκθεσή μας, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι οι δαπάνες της ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων δεν διατίθενται με γνώμονα την οικονομική αποδοτικότητα. Παρά τη βελτίωση των κατευθυντήριων οδηγιών από την Επιτροπή, διαπιστώσαμε ότι εξακολουθούν να υπάρχουν αδυναμίες, ιδίως όσον αφορά την επιλογή των έργων. Οι χρηματοδοτούμενες επενδύσεις εξακολουθούν να μην εστιάζονται στην επίτευξη της μέγιστης δυνητικής εξοικονόμησης ενέργειας για τον προϋπολογισμό που επενδύεται. Οι διαδικασίες επιλογής έργων με μεγαλύτερη εστίαση στην οικονομική αποδοτικότητα θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε μεγαλύτερη εξοικονόμηση ενέργειας ανά επενδυόμενο ευρώ.

89

Δεδομένου ότι τα εν λόγω κονδύλια δαπανώνται στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τη χρήση των κονδυλίων κατά τρόπο που να εξασφαλίζει τον μεγαλύτερο δυνατό αντίκτυπο. Ωστόσο, η Επιτροπή θεωρεί ότι η επιλογή των έργων αποτελεί αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Δεδομένων των αυξημένων φιλοδοξιών της ΕΕ όσον αφορά τους στόχους ενεργειακής απόδοσης και της προοπτικής κατάρτισης αυστηρότερων προϋπολογισμών, η διασφάλιση της οικονομικής αποδοτικότητας των δαπανών είναι σημαντικότερη από ποτέ.

90

Διαπιστώσαμε ότι οι ανάγκες που προσδιόρισαν τα κράτη μέλη στα εθνικά σχέδια δράσης για την ενεργειακή απόδοση δεν θα μπορούσαν να ληφθούν δεόντως υπόψη κατά τον σχεδιασμό των επιχειρησιακών προγραμμάτων της περιόδου 2014‑2020, εξαιτίας χρονικών περιορισμών. Όσον αφορά την περίοδο 2021‑2027, τα κράτη μέλη έπρεπε να υποβάλουν στην Επιτροπή τα εθνικά σχέδια για την ενέργεια και το κλίμα έως τις 31 Δεκεμβρίου 2019 και τις εθνικές μακροπρόθεσμες στρατηγικές ανακαίνισης κτιρίων έως τις 10 Μαρτίου 2020. Τα εν λόγω έγγραφα στρατηγικής πρέπει να υποβληθούν εγκαίρως ώστε να ληφθούν υπόψη από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των προγραμμάτων της πολιτικής συνοχής.

91

Όσον αφορά τις εκτιμήσεις αναγκών των ίδιων των επιχειρησιακών προγραμμάτων, διαπιστώσαμε ότι:

• Και στα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε διαπιστωνόταν η ανάγκη να αυξηθεί η ενεργειακή απόδοση του κτιριακού δυναμικού τους, ιδίως των κτιρίων κατοικιών, αλλά η δυνητική εξοικονόμηση ενέργειας και οι αντίστοιχες επενδυτικές ανάγκες δεν ποσοτικοποιούνταν (σημεία 23 έως 28).
• Κανένα από τα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε δεν περιέγραφε τους φραγμούς που δημιουργούν προσκόμματα στις επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης. Ωστόσο, η Λιθουανία και η Τσεχία είχαν αναλάβει πρωτοβουλίες για την άρση ορισμένων φραγμών (σημεία 29 έως 32).
• Μολονότι οι επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης επιφέρουν οικονομίες για τον ιδιοκτήτη ή/και τον μισθωτή του κτιρίου, γεγονός που συνηγορεί υπέρ της χρήσης επιστρεπτέων χρηματοδοτικών μέσων, τέσσερα από τα πέντε επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάσαμε εξακολουθούν να χρησιμοποιούν τις επιχορηγήσεις ως μοναδικό μέσο χρηματοδότησης των εν λόγω επενδύσεων. Μόνον η Λιθουανία έθεσε σε εφαρμογή ένα επιτυχημένο χρηματοδοτικό μέσο της ΕΕ, το οποίο χορήγησε προτιμησιακά δάνεια για την ανακαίνιση περίπου 4 000 πολυκατοικιών (σημεία 33 έως 35).
• Παρά την παροχή καθοδήγησης από την Επιτροπή ώστε να δοθούν κίνητρα για ριζικές ανακαινίσεις, με υψηλότερο ποσοστό χρηματοδότησής τους, τρία από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη δεν προέβαιναν σε διαφοροποίηση των ποσοστών ενίσχυσης και παρείχαν επιχορηγήσεις σε ποσοστό 100 % ανεξαρτήτως της αναμενόμενης εξοικονόμησης ενέργειας που θα απέφεραν τα έργα. Η Λιθουανία και η Τσεχία διαφοροποίησαν το ποσοστό ενίσχυσης με σκοπό τη μεγιστοποίηση της μόχλευσης της ιδιωτικής χρηματοδότησης (σημεία 36 έως 42).

Σύσταση 1 – Βελτίωση του σχεδιασμού και της στόχευσης των επενδύσεων

Πριν από την έγκριση προγραμμάτων που προτείνουν τη διάθεση κονδυλίων για μέτρα ενεργειακής απόδοσης στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, η Επιτροπή πρέπει να επαληθεύει ότι τα προγράμματα:

1. Βασίζονται σε ανάλυση των δράσεων που απαιτούνται για τη θέση σε εφαρμογή χρηματοδοτικών μέσων ή μηχανισμών της αγοράς, όπως η σύναψη συμβάσεων ενεργειακής απόδοσης και η προώθηση της οικονομικά αποδοτικής χρήσης επιχορηγήσεων που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ για ριζικές ανακαινίσεις που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις ενεργειακής απόδοσης, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές συνθήκες της αγοράς.
2. Ευθυγραμμίζονται με τα εθνικά σχέδια για την ενέργεια και το κλίμα και με τις εθνικές μακροπρόθεσμες στρατηγικές ανακαίνισης.
3. Καθορίζουν την εκτιμώμενη εξοικονόμηση ενέργειας συνεπεία της χρήσης των κονδυλίων της ΕΕ.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Εγκαίρως για την έγκριση των προγραμμάτων της περιόδου 2021-2027.

92

Όσον αφορά την επιλογή των έργων, διαπιστώσαμε τα εξής:

• Και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις απαιτούσαν τα έργα να βασίζονται σε ενεργειακό έλεγχο και να παρέχουν πιστοποιητικό ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων πριν από την έναρξη των εργασιών, καθώς και μετά την περάτωσή τους (σημεία 45 έως 48).
• Όλα τα κράτη μέλη –πλην της Ιρλανδίας– στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη απαιτούσαν από τα έργα να διαπνέονται από ορισμένο βαθμό φιλοδοξίας, ορίζοντας την ελάχιστη ενεργειακή κατηγορία στην οποία πρέπει να καταταχθούν τα κτίρια μετά την ολοκλήρωση των έργων ή/και τα ελάχιστα ποσοστά εξοικονόμησης ενέργειας που θα πρέπει να επιτύχουν τα έργα. Ωστόσο, δεν υπήρχαν ανώτατα όρια στο κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας, με αποτέλεσμα να επιλέγονται έργα που ήταν υπερβολικά δαπανηρά σε σχέση με την ενέργεια που αναμενόταν να εξοικονομήσουν (σημεία 49 έως 58).
• Με εξαίρεση την Ιταλία (Απουλία), τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη κατένειμαν τον προϋπολογισμό σε έργα βάσει χρονικής προτεραιότητας, χρησιμοποιώντας διαδικασίες ανοικτής πρόσκλησης υποβολής προτάσεων που δεν επέτρεπαν να λαμβάνεται υπόψη το σχετικό κόστος και οφέλη των έργων, ούτε να δίνεται προτεραιότητα σε έργα που ενδέχεται να αποφέρουν μεγαλύτερη εξοικονόμηση ενέργειας ή άλλα οφέλη με χαμηλότερο κόστος (σημεία 59 έως 64).

Σύσταση 2 – Βελτίωση των διαδικασιών επιλογής των έργων

Όσον αφορά την περίοδο 2021‑2027, η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει ότι οι διαχειριστικές αρχές πληρούν τις απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού σε σχέση με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας, ιδίως χρησιμοποιώντας τις διαδικασίες επιλογής έργων που:

• Ορίζουν ελάχιστα ή/και μέγιστα ανώτατα όρια για τις βασικές παραμέτρους (π.χ. την ποσότητα ενέργειας που πρέπει να εξοικονομηθεί, την ελάχιστη ενεργειακή κατάταξη που πρέπει να επιτύχει το κτίριο μετά το έργο, την καθαρή παρούσα αξία, την απλή περίοδο αποπληρωμής ή το κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας).
• Αξιολογούν το σχετικό κόστος και οφέλη των έργων και επιλέγουν εκείνα που αποφέρουν υψηλότερες εξοικονομήσεις ενέργειας και άλλα οφέλη με χαμηλότερο κόστος.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Εγκαίρως για την έγκριση των προγραμμάτων της περιόδου 2021-2027.

93

Όσον αφορά το πλαίσιο επιδόσεων, διαπιστώσαμε ότι:

• Δεν υπάρχει δείκτης μέτρησης της ενέργειας που εξοικονομείται από επενδύσεις σε κτίρια κατοικιών και, επομένως, δεν είναι δυνατόν να γνωρίζουμε τη συνεισφορά του προϋπολογισμού της ΕΕ στους στόχους ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ. Δεν υπάρχει επίσης δείκτης για τη μέτρηση των άλλων οφελών που πρέπει να παράγουν οι συγκεκριμένες επενδύσεις (σημεία 67 έως 76).
• Κανένας από τους δείκτες που χρησιμοποιούνται στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη δεν μετρά την οικονομική αποδοτικότητα των επενδύσεων σε κτίρια, επειδή η Επιτροπή δεν σχεδίασε το σύστημα παρακολούθησής της για την περίοδο 2014‑2020 κατά τρόπο ώστε να μπορεί να συγκεντρώνει πληροφορίες σχετικά με το κόστος ανά μονάδα εξοικονομούμενης ενέργειας (σημεία 77 έως 79).
• Όλες οι διαχειριστικές αρχές στις οποίες πραγματοποιήσαμε επίσκεψη [με εξαίρεση της Ιταλίας (Απουλία)] υλοποίησαν εγκαίρως τις δράσεις που ορίζονται από την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα για τις επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης. Ωστόσο, τα κριτήρια για την κατανομή του αποθεματικού επίδοσης δεν διασφάλιζαν ότι οι δαπάνες θα ήταν προσανατολισμένες στα αποτελέσματα, δεδομένου ότι η Επιτροπή διέθεσε το αποθεματικό με βάση τις δαπάνες και τις εκροές και όχι την εξοικονομούμενη ενέργεια ή την οικονομική αποδοτικότητα (σημεία 80 έως 86).

Σύσταση 3 – Το πλαίσιο επιδόσεων να προσανατολιστεί περισσότερο προς τα αποτελέσματα, προκειμένου να παρακολουθείται καλύτερα η πρόοδος προς την επίτευξη των στόχων ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ και η βελτίωση της λογοδοσίας

Η Επιτροπή πρέπει:

1. Να παρέχει πληροφορίες τόσο για τις συνολικές δαπάνες όσο και για την ποσότητα της εξοικονομούμενης ενέργειας ή για άλλα αποτελέσματα που προκύπτουν από τις επενδύσεις.
2. Να καθορίσει δείκτες για την παρακολούθηση της οικονομικής αποδοτικότητας των επενδύσεων.
3. Τέλος, να χρησιμοποιήσει τους δείκτες αυτούς κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την κατανομή των πόρων στο πλαίσιο της ενδιάμεσης επανεξέτασης της περιόδου 2021‑2027.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: όσον αφορά το στοιχείο β), εγκαίρως για την έγκριση των προγραμμάτων της περιόδου 2021-2027 και, όσον αφορά τα στοιχεία α) και γ), μόλις εγκριθούν όλα τα προγράμματα της περιόδου 2021-2027.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει ο Νικόλαος ΜΗΛΙΩΝΗΣ, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 30ής Μαρτίου 2020.

Παράρτημα

Παράρτημα I - Κονδύλια της πολιτικής συνοχής της περιόδου 2014-2020 για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων

Κράτη μέλη	Προϋπολογισμός για κτίρια κατοικιών	Προϋπολογισμός για δημόσια κτίρια	Προϋπολογισμός για κτίρια (άθροισμα κτιρίων κατοικιών και δημόσιων κτιρίων)	% του προϋπολογισμού για τα κτίρια επί του συνόλου των κονδυλίων της πολιτικής συνοχής ανά κράτος μέλος	% του προϋπολογισμού για τα κτίρια έως τις 31.12.2018	Δαπάνες για κτίρια κατοικιών έως τις 31.12.2018
AT	0	5 893 940	5 893 940	1 %	19 %	0
BE	12 000 000	26 330 513	38 330 513	2 %	14 %	2 004 843
BG	116 091 519	80 508 006	196 599 525	3 %	15 %	12 844 101
CY	20 500 000	23 500 000	44 000 000	6 %	20 %	7 058 821
CZ	373 969 708	617 437 463	991 407 171	5 %	21 %	90 193 054
DE	0	892 832 893	892 832 893	5 %	9 %	0
DK	0	0	0	0 %	0 %	0
EE	174 636 461	1 863 044	176 499 505	5 %	46 %	80 542 195
ES	557 157 926	1 028 280 396	1 585 438 322	5 %	7 %	80 505 722
FI	1 996 928	12 011 720	14 008 648	1 %	19 %	571 466
FR	454 230 674	257 357 785	711 588 459	5 %	22 %	126 810 646
GR	248 138 321	307 639 356	555 777 677	3 %	8 %	26 600 287
HR	90 000 000	181 810 805	271 810 805	3 %	23 %	42 350 578
HU	250 323 411	902 749 679	1 153 073 090	5 %	27 %	65 880 774
IE	84 500 000	0	84 500 000	8 %	27 %	22 653 118
IT	41 534 286	1 053 215 228	1 094 749 514	3 %	10 %	1 793 395
LT	336 171 919	160 392 880	496 564 799	7 %	46 %	208 021 084
LU	1 203 638	2 407 277	3 610 915	9 %	39 %	636 990
LV	150 000 000	182 545 246	332 545 246	8 %	6 %	6 587 902
MT	5 088 170	4 866 946	9 955 116	1 %	33 %	2 400 000
NL	9 652 206	20 164 314	29 816 520	3 %	33 %	800 000
PL	750 703 882	1 502 887 179	2 253 591 061	3 %	23 %	68 664 689
PT	143 626 068	442 916 876	586 542 944	3 %	3 %	10 061 529
RO	444 330 119	741 840 094	1 186 170 213	5 %	9 %	81 954 405
SE	13 637 164	12 561 834	26 198 998	2 %	6 %	908 540
SI	6 600 000	142 360 000	148 960 000	5 %	26 %	1 016 859
SK	111 388 554	474 886 480	586 275 034	4 %	34 %	111 338 723
UK	161 251 913	75 302 550	236 554 463	2 %	14 %	6 710 616
EU των 28	4 558 732 867	9 154 562 505	13 713 295 372	4 %	18 %	1 058 910 337

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων που παρείχε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Γλωσσάριο

Αποθεματικό επίδοσης: Αντιστοιχεί στο 6 % των πόρων που διατίθενται στο ΕΤΠΑ και το ΤΣ, στο πλαίσιο του στόχου «Επενδύσεις στην ανάπτυξη και την απασχόληση». Οι πόροι αυτοί αποτελούν μεν τμήμα των προγραμμάτων, αλλά η οριστική κατανομή ή ανακατανομή τους εξαρτάται από το αποτέλεσμα της επανεξέτασης επιδόσεων του 2019.

Διαχειριστική αρχή: Εθνικός, περιφερειακός ή τοπικός φορέας που ορίζεται από κράτος μέλος για τη διαχείριση ενός επιχειρησιακού προγράμματος. Στα καθήκοντά της συγκαταλέγονται η επιλογή των προς χρηματοδότηση έργων, η παρακολούθηση της υλοποίησής τους και η υποβολή στοιχείων στην Επιτροπή σχετικά με τα επιτυγχανόμενα αποτελέσματα.

Εθνικό σχέδιο δράσης για την ενεργειακή απόδοση (ΕΣΔΕΑ): Στρατηγικό εργαλείο σε επίπεδο κρατών μελών για τον σχεδιασμό, τον συντονισμό και την εφαρμογή μέτρων ενεργειακής απόδοσης σε όλους τους τομείς. Καθορίζει τις αρμοδιότητες και μπορεί να περιλαμβάνει εκτίμηση αναγκών και κατανομή προϋπολογισμών. Η κατάρτιση ΕΣΔΕΑ αποτελεί υποχρέωση των κρατών μελών, αλλά δεν συνδέεται άμεσα με τη χρηματοδότηση της συνοχής. Δεν υπάρχει νομική απαίτηση, ούτε υποχρέωση υποβολής αναφορών για την εξοικονόμηση ενέργειας που επιτυγχάνεται μέσω των ταμείων της ΕΕ, ούτε υποχρέωση χρήσης κονδυλίων της ΕΕ για τη χρηματοδότηση των τομέων που προσδιορίζονται στα ΕΣΔΕΑ.

Εκ των προτέρων αιρεσιμότητες: Προϋποθέσεις, οι οποίες βασίζονται σε προκαθορισμένα κριτήρια συμμόρφωσης που προβλέπονται στον κανονισμό περί κοινών διατάξεων αριθ. 1303/2013 και θεωρούνται αναγκαία προαπαιτούμενα για την αποτελεσματική και αποδοτική χρήση των πόρων της πολιτικής συνοχής. Κατά την κατάρτιση επιχειρησιακών προγραμμάτων για την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020, τα κράτη μέλη πρέπει να αξιολογούν κατά πόσον πληρούνται οι εν λόγω προϋποθέσεις. Σε περίπτωση μη πλήρωσής τους, έπρεπε να καταρτιστούν σχέδια δράσης που να διασφαλίζουν τη συμμόρφωση με αυτές έως τις31 Δεκεμβρίου 2016.

Ενεργειακή απόδοση: Αναφέρεται στη χρήση λιγότερων εισροών ενέργειας για ισοδύναμο επίπεδο οικονομικής δραστηριότητας ή υπηρεσίας. Οι επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης παρέχουν καλύτερη οικονομική και κοινωνική απόδοση από ό,τι οι επενδύσεις στον ενεργειακό εφοδιασμό. Η ενεργειακή απόδοση αυξάνει τις δυνατότητες για οικονομική ανάπτυξη, καθιστά τις επιχειρήσεις περισσότερο ανταγωνιστικές, μειώνει τους λογαριασμούς κατανάλωσης ενέργειας των νοικοκυριών και οδηγεί σε χαμηλότερη ενεργειακή εξάρτηση από τις εισαγωγές, σε μείωση των εκπομπών και σε βελτίωση της ποιότητας του αέρα.

Ενεργειακός έλεγχος: Ένας τυπικός ενεργειακός έλεγχος συνίσταται σε ολοκληρωμένη ενεργειακή ανάλυση των ενεργειακών συστημάτων μιας εγκατάστασης. Συγκεκριμένα, περιλαμβάνει την ανάπτυξη ενός βασικού σεναρίου σχετικά με την κατανάλωση ενέργειας, την αξιολόγηση της δυνητικής εξοικονόμησης ενέργειας και την οικονομική αποδοτικότητα κατάλληλα επιλεγμένων μέτρων διατήρησης της ενέργειας.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Ορίζει τις προτεραιότητες και τους ειδικούς στόχους ενός κράτους μέλους ή μιας περιφέρειας, καθώς και τον τρόπο με τον οποίο η χρηματοδότηση (συγχρηματοδότηση από την ΕΕ και από εθνικούς πόρους του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα) που προέρχεται από πόρους της πολιτικής συνοχής θα χρησιμοποιηθεί κατά τη διάρκεια δεδομένης περιόδου (επταετία επί του παρόντος) για τη χρηματοδότηση έργων. Τα έργα αυτά πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη ορισμένου αριθμού στόχων, οι οποίοι καθορίζονται στο επίπεδο του άξονα προτεραιότητας του επιχειρησιακού προγράμματος. Τα ΕΠ καταρτίζονται από το εκάστοτε κράτος μέλος και πρέπει να εγκριθούν από την Επιτροπή προτού εκτελεστεί οποιαδήποτε πράξη πληρωμής από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Κατά τη διάρκεια της καλυπτόμενης περιόδου, τα εν λόγω προγράμματα μπορούν να τροποποιηθούν μόνον κατόπιν συμφωνίας των μερών.

Καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης: Πρόκειται για αγορακεντρικά μέσα, οριζόμενα από το άρθρο 7 της οδηγίας 2012/27/ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση, τα οποία επιβάλλουν για τα «υπόχρεα μέρη» απαιτήσεις ως προς την επίτευξη ποσοτικών στόχων εξοικονόμησης ενέργειας σε ολόκληρο το χαρτοφυλάκιό τους. Τα υπόχρεα μέρη μπορούν να είναι οι εταιρείες λιανικής πώλησης ενέργειας, οι διανομείς ενέργειας ή καυσίμων μεταφοράς.

Μεθοδολογία βέλτιστου κόστους για τα κτίρια: Η μεθοδολογία βέλτιστου κόστους έχει ως στόχο να δημιουργήσει ένα νομικό πλαίσιο για την αύξηση, από τα κράτη μέλη, των ελάχιστων απαιτήσεων ενεργειακής απόδοσης για τα κτίρια, το οποίο να διασφαλίζει ότι λαμβάνονται όλα τα οικονομικώς ορθολογικά μέτρα.

Οικονομικά αποδοτική επένδυση: Η επιλογή του χαμηλότερου κόστους για την επίτευξη ενός συγκεκριμένου επιπέδου επιδόσεων ή η επιλογή του υψηλότερου επιπέδου επιδόσεων για δεδομένο επίπεδο κόστους. Μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί για τη σύγκριση και την προτεραιοποίηση των διαφόρων πιθανών έργων στο πλαίσιο ενός προγράμματος. (Kreith, F., Goswami, Y. D. Handbook of Energy Efficiency and Renewable Energy, Taylor & Francis, Boca Raton, USA, 2007). Η αρχή της αποδοτικότητας, η οποία αφορά τη βέλτιστη σχέση μεταξύ των χρησιμοποιούμενων πόρων, των αναλαμβανόμενων δράσεων και των επιτυγχανόμενων στόχων αποτελεί απαίτηση στο πλαίσιο των δαπανών του προϋπολογισμού της ΕΕ (βλέπε άρθρο 33, παράγραφος 1, στοιχείο β), του δημοσιονομικού κανονισμού).

Πολιτική συνοχής: Η κύρια επενδυτική πολιτική της ΕΕ, η οποία αποσκοπεί στη μείωση των οικονομικών και κοινωνικών ανισοτήτων μεταξύ των περιφερειών και των κρατών μελών. Ο εν προκειμένω έλεγχος αφορούσε ιδίως δύο ταμεία:

α) το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ): ταμείο της ΕΕ για τη μείωση των οικονομικών και κοινωνικών ανισοτήτων και για την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης στην ΕΕ μέσω χρηματοδοτικών επενδύσεων στα κράτη μέλη με ακαθάριστο εθνικό εισόδημα ανά κάτοικο που δεν υπερβαίνει το 90 % του μέσου όρου της ΕΕ.

β) το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ): ταμείο της ΕΕ με στόχο την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση με τη διόρθωση των περιφερειακών ανισορροπιών μέσω της παροχής οικονομικής στήριξης, ιδίως για τους τομείς προτεραιότητας όπως η έρευνα και η καινοτομία, το ψηφιακό θεματολόγιο, οι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, η οικονομία χαμηλών εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα, το περιβάλλον και οι βιώσιμες μεταφορές.

Σύμβαση ενεργειακής απόδοσης: Συμβατική συμφωνία μεταξύ του δικαιούχου και του παρόχου μέτρου βελτίωσης της ενεργειακής απόδοσης, η οποία επαληθεύεται και παρακολουθείται καθ’ όλη τη διάρκεια ισχύος της σύμβασης, στο πλαίσιο της οποίας πραγματοποιούνται πληρωμές για επενδύσεις (εργασίες, προμήθεια ή υπηρεσία) για το μέτρο αυτό, οι οποίες συνδέονται με ένα συμβατικώς συμφωνηθέν επίπεδο βελτίωσης της ενεργειακής απόδοσης ή με άλλο συμφωνηθέν κριτήριο ενεργειακής απόδοσης, όπως η εξοικονόμηση χρημάτων (άρθρο 2, παράγραφος 27, της οδηγίας 2012/27/EΕ για την ενεργειακή απόδοση).

Συμφωνίες εταιρικής σχέσης (ΣΕΣ): Συνάπτονται μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των επιμέρους κρατών μελών για την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020. Περιγράφουν με ποιον τρόπο οι εθνικές αρχές προτίθενται να χρησιμοποιήσουν τη χρηματοδότηση από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ), καθώς και τους στρατηγικούς στόχους και τις επενδυτικές προτεραιότητες κάθε χώρας, συνδέοντάς τα με τους συνολικούς στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» για έξυπνη, βιώσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη. Καταρτίζονται από το κράτος μέλος σε συνεννόηση με την Επιτροπή και εγκρίνονται από αυτή.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου I (Βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων) του οποίου προεδρεύει ο Νικόλαος Μηλιώνης, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο João Figueiredo, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Michael Bain, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, Lorenzo Pirelli, υπεύθυνο έργου, Άρη Κωνσταντινίδη, ελεγκτή, Radostina Simeonova και Jolanta Žemailaitė, ελέγκτριες. Η Miroslava Chakalova-Siddy και ο Richard Moore παρείχαν γλωσσική υποστήριξη.

Από αριστερά: Lorenzo Pirelli, João Figueiredo, Paula Betencourt, Άρης Κωνσταντινίδης, Terje Teppan-Niesen και Michael Bain.

Παραπομπές

¹ Οδηγία 2012/27/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, για την ενεργειακή απόδοση, την τροποποίηση των οδηγιών 2009/125/ΕΚ και 2010/30/ΕΕ και την κατάργηση των οδηγιών 2004/8/ΕΚ και 2006/32/ΕΚ (ΕΕ L 315 της 14.11.2012, σ. 1). Άρθρο 2, παράγραφος 4: Οι εκροές μπορούν να συνίστανται σε επιδόσεις, υπηρεσίες, αγαθά ή ενέργεια.

² Όπ. π.

³ Οδηγία 2018/2002/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για την τροποποίηση της οδηγίας 2012/27/ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση (ΕΕ L 328 της 21.12.2018, σ. 210).

⁴ Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία - Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών. COM(2019) 640 τελικό της 11.12.2019.

⁵ Επιτροπή (2019) 224 τελικό, «Αξιολόγηση του 2018 σχετικά με την πρόοδο που σημείωσαν τα κράτη μέλη προς την επίτευξη των εθνικών στόχων ενεργειακής απόδοσης για το 2020 και την εφαρμογή της οδηγίας για την ενεργειακή απόδοση, όπως ορίζεται στο άρθρο 24, παράγραφος 3, της οδηγίας 2012/27/ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση».

⁶ Έγγραφο της Επιτροπής με τίτλο «Good practice in energy efficiency – Lessons learnt», 2017, σ. 18 και έγγραφο SWD(2016) 408 final, με τίτλο «Evaluation of the Directive 2010/31/EU on the energy performance of buildings», σ. 15.

⁷ Βλέπε https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/heating-and-cooling

⁸ Βλέπε ειδική έκθεση 01/2020: «Η δράση της ΕΕ στον τομέα του οικολογικού σχεδιασμού και της ενεργειακής επισήμανσης: Η σημαντική συμβολή της στη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης περιορίζεται λόγω μεγάλων καθυστερήσεων και προβλημάτων μη συμμόρφωσης».

⁹ Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (2016) 405 final, «Impact assessment accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2012/27/EU on Energy Efficiency».

¹⁰ Οδηγία 2010/31/ΕΕ της 19ης Μαΐου 2010 για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων.

¹¹ Άρθρο 11 της οδηγίας 2010/31/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Μαΐου 2010, για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων.

¹² Βλέπε ειδική έκθεση 21/2012: «Οικονομική αποδοτικότητα των επενδύσεων που αφορούν την ενεργειακή απόδοση στο πλαίσιο της πολιτικής Συνοχής»: www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR12_21/SR12_21_EL.PDF

¹³ COM(2013) 762 τελικό: Εφαρμογή της οδηγίας για την ενεργειακή απόδοση – Καθοδηγητικό έγγραφο της Επιτροπής και SWD (2013) 180 τελικό: «Guidance for National Energy Efficiency Action Plans», ενότητες 3.2.4 και 3.2.5.

¹⁴ Επιτροπή: «Good practice in energy efficiency», 2017, σ. 15.

¹⁵ Έκθεση του JRC με τίτλο «Overcoming the split incentive barrier in the building sector», 2014.

¹⁶ Έγγραφο του 2017 της Ιταλικής Εθνικής Υπηρεσίας Ενέργειας (ΕΝΕΑ) σχετικά με τις συμβάσεις ενεργειακής απόδοσης.

¹⁷ Επιτροπή «Eurostat Guidance note: the recording of energy performance contracts in government accounts» 2017.

¹⁸ https://www.eib.org/attachments/pj/guide_to_statistical_treatment_of_epcs_en.pdf

¹⁹ Βλέπε οδηγία του 2010 για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων και COM(2013) 225 final «Χρηματοδοτική στήριξη για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων».

²⁰ Βλέπε Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding», 2014, σ. 45.

²¹ Δημοσιονομικός κανονισμός ΕΕ/Ευρατόμ 2018/1046 της 18ης Ιουλίου 2015.

²² Άρθρο 4 της οδηγίας 2012/27/ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση.

²³ Βλέπε Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding», 2014.

²⁴ Η απλή περίοδος αποπληρωμής είναι μία από τις μεθόδους αξιολόγησης της οικονομικής αποδοτικότητας, η οποία αναφέρεται στο έγγραφο του 2014 της Επιτροπής με τίτλο «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding». Μετρά τον χρόνο που απαιτείται μέχρις ότου οι συσσωρευμένες οικονομίες ενέργειας από το έργο φθάσουν στο ύψος της αρχικής επένδυσης.

²⁵ Βλέπε την ειδική έκθεσή μας 21/2012, σημεία 41 έως 44.

²⁶ Βλέπε ειδική έκθεση 21/2012, σύσταση 2.

²⁷ Σύμφωνα με το έγγραφο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, με τίτλο «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion policy funding», 2014, σ. 55, με το οποίο συνιστάται στις διαχειριστικές αρχές να απαιτούν από τα έργα, προκειμένου να είναι επιλέξιμα, να βελτιώσουν την ενεργειακή κατηγορία τους τουλάχιστον κατά δύο ή τρεις βαθμίδες, ούτε ώστε να αποτρέπεται η υλοποίηση της εύκολης λύσης στο πλαίσιο των έργων.

²⁸ Βάσει των διατάξεων της οδηγίας 2010/31/ΕΚ και του ευρωπαϊκού προτύπου EN 15459: 2007.

²⁹ Βλέπε https://deep.eefig.eu/

³⁰ Βλέπε ενότητα 4 c) του περιφερειακού επιχειρησιακού προγράμματος για τη Νότια και Ανατολική Ιρλανδία της περιόδου 2014‑2020.

³¹ Βλέπε ειδική έκθεση 21/2012, σημείο 52α).

³² Επιτροπή, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding», 2014, σ. 54.

³³ Βλέπε ειδική έκθεση 21/2012, σημείο 51 β).

³⁴ Επιτροπή, «Technical Guidance on Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding», 2014, σ. 54.

³⁵ Σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που ορίζεται στο άρθρο 33 του δημοσιονομικού κανονισμού EΕ/EURATOM 2018/1046, της 18ης Ιουλίου 2018.

³⁶ Επιτροπή, «Guidance for Member States on performance framework, review and reserve», 2014 και Επιτροπή «Guidance on ex-ante conditionalities» (2014).

³⁷ Άρθρο 5 και παράρτημα I του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1300/2013 για το Ταμείο Συνοχής. Άρθρο 6 και παράρτημα I του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1301/2013 για το ΕΤΠΑ.

³⁸ Πρόκειται για τον προϋπολογισμό που είχαν διαθέσει τα κράτη μέλη έως τις 31 Ιανουαρίου 2020.

³⁹ Βλέπε ειδική έκθεση 21/2012, σημείο 51, στοιχείο γ).

⁴⁰ Βλέπε την ειδική έκθεσή μας 21/2012, σύσταση 2.

⁴¹ Ειδική έκθεση 15/2017 (https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=43174), γνώμη 6/2018 (https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=47745) και ενημερωτικό έγγραφο «Επίτευξη επιδόσεων στον τομέα της συνοχής» (https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=50385).

⁴² Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 2018/1999, άρθρο 2 παράγραφος 18.

⁴³ Εγκρίθηκε στο πλαίσιο της δέσμης μέτρων «Καθαρή ενέργεια για όλους τους Ευρωπαίους», τον Νοέμβριο του 2016, COM(2016) 860 final της 30.11.2016.

⁴⁴ «Feasibility study to finance low-cost energy efficiency measures in low-income households from EU funds» (Μελέτη σκοπιμότητας για τη χρηματοδότηση μέτρων ενεργειακής απόδοσης χαμηλού κόστους σε νοικοκυριά χαμηλού εισοδήματος από κονδύλια της ΕΕ), τελική έκθεση για τη ΓΔ Ενέργειας, Αύγουστος 2016, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/low_cost_energy_efficiency_measures_-_final_report.pdf.

⁴⁵ Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 215/2014 της Επιτροπής, άρθρο 5 παράγραφος 1.

⁴⁶ COM(2018) 375 final της 29.5.2018, βλ. ιδίως το άρθρο 67.

Χρονογραμμή

Στάδιο	Ημερομηνία
Έγκριση του υπομνήματος σχεδιασμού του ελέγχου / Έναρξη του ελέγχου	23.1.2019
Επίσημη διαβίβαση του σχεδίου έκθεσης στην Επιτροπή (ή σε άλλο ελεγχόμενο)	16.12.2019
Έγκριση της οριστικής έκθεσης μετά τη διαδικασία εκατέρωθεν ακρόασης	11.3.2020
Παραλαβή των επίσημων απαντήσεων της Επιτροπής (ή άλλου ελεγχομένου) σε όλες τις γλώσσες	20.4.2020

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4398-8	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/615188	QJ-AB-20-004-EL-N
HTML	ISBN 978-92-847-4379-7	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/801653	QJ-AB-20-004-EL-Q

Δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2020.

Η πολιτική για την περαιτέρω χρήση εγγράφων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) εφαρμόζεται δυνάμει της απόφασης αριθ. 6‑2019 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για την πολιτική ανοικτών δεδομένων και την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Με εξαίρεση τις περιπτώσεις όπου ορίζεται διαφορετικά (π.χ. σε χωριστές ανακοινώσεις περί πνευματικής ιδιοκτησίας), το περιεχόμενο του ΕΕΣ που ανήκει στην ΕΕ παραχωρείται βάσει της άδειας Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Αυτό σημαίνει ότι επιτρέπεται η περαιτέρω χρήση, υπό τον όρο ότι αναφέρεται η πηγή και επισημαίνονται οι αλλαγές. Απαγορεύεται η διαστρέβλωση του αρχικού νοήματος ή μηνύματος των εγγράφων από τον περαιτέρω χρήστη. Το ΕΕΣ δεν φέρει ευθύνη για οποιαδήποτε συνέπεια προερχόμενη από την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Εάν συγκεκριμένο περιεχόμενο αναφέρεται σε ταυτοποιήσιμα φυσικά πρόσωπα, π.χ. φωτογραφίες υπαλλήλων του ΕΕΣ, ή περιλαμβάνει έργα τρίτων, υποχρεούστε να μεριμνήσετε για την απόκτηση των αναγκαίων δικαιωμάτων. Όταν λαμβάνεται έγκριση, η έγκριση αυτή ακυρώνει την ανωτέρω γενική έγκριση και αναφέρει σαφώς τυχόν περιορισμούς στην χρήση.

Για τη χρήση ή την αναπαραγωγή περιεχομένου που δεν ανήκει στην ΕΕ, μπορεί να χρειάζεται να ζητήσετε άδεια απευθείας από τους κατόχους των δικαιωμάτων.

Γράφημα 1: © Shutterstock / PIXEL to the PEOPLE.

Γράφημα 5: © Shutterstock / Milagli.

Φωτογραφία του πλαισίου 3: © Shutterstock / Marko Mitrovicv.

Το λογισμικό ή τα έγγραφα που καλύπτονται από δικαιώματα βιομηχανικής ιδιοκτησίας, όπως τα διπλώματα ευρεσιτεχνίας, τα εμπορικά σήματα, τα καταχωρισμένα σχέδια, οι λογότυποι και οι επωνυμίες/ονομασίες, εξαιρούνται από την πολιτική του ΕΕΣ για την περαιτέρω χρήση και δεν σας παρέχεται σχετική άδεια.

Η «οικογένεια» των ιστοτόπων των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στον τομέα europa.eu, παρέχει συνδέσμους προς ιστοτόπους τρίτων. Δεδομένου ότι το ΕΕΣ δεν τους ελέγχει, σας συνιστούμε να εξετάζετε τις πολιτικές τους για την προστασία του ιδιωτικού απορρήτου και της πνευματικής ιδιοκτησίας.

Χρήση του λογοτύπου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου

Δεν επιτρέπεται η χρήση του λογοτύπου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου χωρίς την προηγούμενη σύμφωνη γνώμη του οργάνου.

Επικοινωνήστε με την ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Βρείτε πληροφορίες σχετικά με την ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/index_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να καταφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1952 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον ιστότοπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να καταφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.