A banda larga nos Estados-Membros da UE: apesar dos progressos, nem todos os objetivos da Estratégia Europa 2020 serão alcançados

Síntese

Banda larga

I

Banda larga é o termo normalmente utilizado para designar a Internet com velocidades mais elevadas e outras características técnicas que possibilitam o acesso a novos conteúdos, aplicações e serviços ou a sua disponibilização. Devido ao aumento da importância dos dados digitais, atualmente são essenciais boas ligações à Internet, não só para que as empresas europeias permaneçam competitivas na economia mundial, mas também, em termos mais gerais, para promover a inclusão social.

II

No âmbito da sua Estratégia Europa 2020, em 2010 a UE definiu três objetivos em matéria de banda larga: fazer chegar a banda larga básica (até 30 megabits por segundo, Mbps) a todos os europeus até 2013; assegurar que todos os europeus têm acesso a banda larga rápida (superior a 30 Mbps) até 2020 e garantir que 50% ou mais dos agregados familiares europeus aderem à banda larga ultrarrápida (superior a 100 Mbps) até 2020. Para conseguir realizar estes objetivos, a UE introduziu várias medidas de natureza política e regulamentar e disponibilizou cerca de 15 mil milhões de euros aos Estados-Membros no período de 2014-2020 por meio de diversas fontes e tipos de financiamento, incluindo 5,6 mil milhões de euros em empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI).

Como foi realizada a auditoria do Tribunal

III

O Tribunal analisou a eficácia das medidas tomadas pela Comissão Europeia e pelos Estados-Membros para alcançar os objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga.

IV

A auditoria abrangeu os períodos de programação de 2007-2013 e de 2014-2020, bem como todas as fontes de financiamento da UE, incluindo o apoio prestado pelo BEI. A auditoria do Tribunal estendeu-se a todos os serviços da Comissão que desempenham um papel importante no domínio da banda larga, bem como ao BEI. Para compreender melhor as questões que se colocam a nível nacional, o Tribunal centrou-se em cinco Estados-Membros: Irlanda, Alemanha, Hungria, Polónia e Itália. Além disso, visitou diversas outras partes interessadas (designadamente entidades reguladoras nacionais, associações empresariais e de telecomunicações, associações de consumidores e sindicatos).

Constatações do Tribunal

V

O Tribunal constatou que a cobertura de banda larga tem vindo a melhorar, em termos gerais, em toda a UE, mas que nem todos os objetivos da Estratégia Europa 2020 serão alcançados. As zonas rurais, onde existem menos incentivos ao investimento do setor privado na oferta de banda larga, continuam a estar menos ligadas do que as cidades, e a adesão à banda larga ultrarrápida está significativamente aquém do objetivo definido.

VI

No que se refere aos três objetivos, embora quase todos os Estados-Membros tenham alcançado o objetivo de assegurar a cobertura de banda larga básica até 2013, o mesmo não deverá acontecer relativamente ao objetivo da banda larga rápida até 2020. As zonas rurais continuam a ser problemáticas na maioria dos Estados-Membros: em meados de 2017, 14 tinham uma cobertura inferior a 50% nessas zonas. Relativamente ao terceiro objetivo, a adesão à banda larga ultrarrápida, em meados de 2017 apenas 5% dos agregados familiares tinham subscrito ligações à Internet a esta velocidade, face a um objetivo de 50% até 2020. Apesar destes problemas, se os seus planos forem executados conforme previsto, três dos cinco Estados-Membros examinados poderão estar numa posição favorável para alcançar os objetivos fixados pela Comissão para 2025, sendo um deles o acesso de todos os agregados familiares a banda larga ultrarrápida, que poderá evoluir para 1 Gbps. O apoio da Comissão foi avaliado como positivo pelos Estados-Membros, mas o acompanhamento não é coordenado entre as Direções-Gerais.

VII

Todos os Estados-Membros tinham desenvolvido estratégias no domínio da banda larga, verificando-se, contudo, insuficiências nas que foram examinadas pelo Tribunal. Alguns Estados-Membros concluíram as suas estratégias tardiamente, e os seus objetivos nem sempre eram coerentes com os da Estratégia Europa 2020. Nem todos os Estados-Membros tinham considerado os problemas relacionados com a infraestrutura da Internet já existente (a infraestrutura telefónica), que poderia ter repercussões na disponibilidade de velocidades adequadas a médio e a longo prazo.

VIII

Vários fatores limitaram os progressos que realizam no sentido de cumprir os seus objetivos em matéria de banda larga. Em três dos Estados-Membros examinados pelo Tribunal, não foi prestada atenção suficiente ao financiamento nas zonas rurais e suburbanas e um importante projeto apoiado pelo BEI através do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos não se centrou nos domínios em que o apoio do setor público é mais necessário. O Tribunal constatou que o ambiente jurídico e concorrencial levantou problemas em dois Estados-Membros. Além disso, verificou que existe falta de coordenação entre diferentes períodos de programação num Estado-Membro.

Recomendações do Tribunal

IX

O Tribunal formula recomendações em três domínios: o planeamento estratégico, o ambiente regulamentar e a promoção da concorrência através do financiamento. Estas recomendações incluem, nomeadamente, as seguintes:

• os Estados-Membros devem elaborar novos planos para o período após 2020;
• a Comissão deve clarificar a aplicação das orientações relativas aos auxílios estatais, uma vez que alguns Estados-Membros estão a interpretá-las de uma forma que poderá limitar o seu financiamento da banda larga. Deve, além disso, apoiar os esforços envidados pelos Estados-Membros para promover uma maior concorrência na prestação de serviços de banda larga, incentivando a configuração de redes adequadas e agregando, nos casos apropriados, projetos de menor dimensão a projetos de dimensão crítica;
• o BEI deve centrar o seu apoio através do FEIE e do Fundo de Investimento em Banda Larga do MIE em projetos de dimensão pequena e média nos domínios em que o apoio do setor público é mais necessário, em conformidade com o objetivo que consiste em apoiar projetos mais arriscados.

Introdução

A banda larga e a sua importância

01

Os dados digitais transmitidos através da Internet desempenham um papel cada vez maior nas vidas dos cidadãos, nas administrações públicas e nas empresas. Para que a Europa se mantenha competitiva na economia mundial, são essenciais bons níveis de velocidade e acesso à Internet, nomeadamente os que são assegurados pela banda larga. Por exemplo:

• um aumento de 10% nas ligações de banda larga num país poderia dar origem a um aumento anual de 1% do PIB per capita¹;
• um aumento de 10% nas ligações de banda larga poderia aumentar a produtividade laboral em 1,5% nos próximos cinco anos²;
• os investimentos na banda larga também ajudarão a proporcionar uma educação de qualidade, promover a inclusão social e favorecer as regiões rurais e periféricas.

Algumas partes interessadas³ consideram que a importância da banda larga lhe confere um estatuto de serviço essencial, a par de serviços como as estradas, a água, a eletricidade e o gás.

02

No contexto do acesso à Internet, o termo “banda larga” não tem um significado técnico específico, sendo utilizado para designar qualquer infraestrutura de acesso à Internet de alta velocidade que esteja permanentemente em funcionamento e seja mais rápida do que o acesso tradicional por linha telefónica. A Comissão definiu três categorias de velocidades de descarregamento:

• “banda larga básica” para velocidades entre 144 kbps e 30 Mbps;
• “banda larga rápida” para velocidades entre 30 e 100 Mbps;
• “banda larga ultrarrápida” para velocidades superiores a 100 Mbps.

03

Uma rede de acesso de banda larga é geralmente composta por três partes: a rede de base, a rede intermédia e as ligações de “último quilómetro” aos utilizadores finais (ver figura 1)⁴.

04

Ao avaliar a velocidade da Internet, é importante distinguir entre as velocidades de carregamento e de descarregamento. A velocidade de descarregamento diz respeito ao débito a que são recebidos os dados de um sistema remoto, nomeadamente ao navegar na Internet ou ao visualizar vídeos transmitidos em fluxo; a velocidade de carregamento diz respeito ao débito a que os dados são enviados para um sistema remoto, por exemplo durante uma videoconferência. Outras características técnicas estão a tornar-se cada vez mais relevantes para a prestação de determinados serviços (por exemplo, videoconferência, computação em nuvem, condução conectada e saúde em linha). O tipo de infraestrutura utilizada determina a velocidade máxima da ligação. Existem cinco tipos de infraestruturas que podem prestar serviços de banda larga: as linhas de fibra ótica, o cabo coaxial, as linhas telefónicas de cobre, os sistemas sem fios terrestres (antenas/torres) e o satélite (ver quadro 1). Devido à rápida evolução tecnológica, outras tecnologias estão a adquirir a capacidade de fornecer serviços de banda larga rápida (ver caixa 1).

Quadro 1

Tipos de infraestruturas de banda larga e atual tecnologia comercial¹

Com fios ou sem fios	Infraestrutura	Velocidade de descarregamento indicativa	Velocidade de carregamento indicativa
Com fios	Fibra	até 2,5 Gbps	até 1,2 Gbps
	Cabo coaxial	entre 300 Mbps e 2 Gbps	até 50 Mbps
	Linha telefónica de cobre	entre 5 Mbps e 100 Mbps	até 10 Mbps
Sem fios	Sem fios terrestre	60 Mbps	até 10 Mbps
	Satélite	até 20 Mbps	até 8 Mbps

Fonte: análise do TCE, com base no Acreo Swedish ICT.

05

Cada uma destas tecnologias tem as suas características específicas, bem como custos e benefícios, sendo a linha telefónica de cobre a tecnologia mais barata para uma velocidade mais lenta e a fibra aquela que proporciona a velocidade mais rápida a um custo mais elevado. As futuras aplicações relacionadas com a Internet das coisas (ver caixa 2) exigirão velocidades mais rápidas e uma maior envergadura e fiabilidade destas redes⁵. Em geral, a implantação de uma tecnologia que disponibilize velocidades mais elevadas tem custos superiores à de outra que permita velocidades mais baixas, embora com custos de manutenção menores. Além disso, também os custos de gestão dos operadores deverão reduzir-se progressivamente, à medida que as redes tradicionais são desativadas.

Políticas da UE em matéria de banda larga

06

Lançada em 2010, a Estratégia Europa 2020 é a estratégia da UE a longo prazo para o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo⁶. Contém sete iniciativas emblemáticas. Uma delas, intitulada “Uma Agenda Digital para a Europa”⁷, define metas para que a Internet rápida e ultrarrápida maximize o potencial social e económico das tecnologias da informação e da comunicação (TIC), em especial a Internet, para os cidadãos e as empresas da UE. A Agenda Digital, atualizada em 2012⁸, estabelece três objetivos em matéria de banda larga:

• fazer chegar a banda larga básica a todos os europeus até 2013;
• assegurar que todos os europeus têm acesso a banda larga rápida (> 30 Mbps) até 2020;
• garantir que 50% ou mais dos agregados familiares europeus aderem à banda larga ultrarrápida (> 100 Mbps) até 2020.

Os dois primeiros objetivos centram-se na oferta de determinadas velocidades, ao passo que o terceiro diz respeito à procura pelos utilizadores. Estes objetivos tornaram-se uma referência para as políticas públicas em toda a UE e orientaram o investimento público e privado. O objetivo comparável para os EUA encontra-se na caixa 3.

07

Em 2010, a Comissão também definiu um quadro comum de ação a nível da UE e dos Estados-Membros com vista a cumprir estes objetivos. Os requisitos impostos aos Estados-Membros incluíam a necessidade de: i) elaborar e pôr em prática, até 2012, planos nacionais para a banda larga; ii) tomar medidas, nomeadamente disposições legais, para facilitar os investimentos em banda larga; iii) utilizar plenamente os fundos estruturais e de desenvolvimento rural.

08

Em setembro de 2016, a Comissão identificou, numa comunicação muitas vezes designada por “Sociedade a Gigabits para 2025”⁹, três objetivos estratégicos para 2025 que complementam os estabelecidos na Agenda Digital para 2020:

• conectividade com uma velocidade mínima de 1 gigabit por segundo¹⁰ para todos os principais agentes socioeconómicos (tais como escolas, plataformas de transporte e principais prestadores de serviços públicos);
• cobertura 5G ininterrupta em todas as zonas urbanas e todas as grandes vias de transporte terrestre;
• acesso a uma conectividade Internet com uma velocidade de descarregamento de pelo menos 100 Mbps, que poderá evoluir para velocidades da ordem dos gigabits, para todos os agregados familiares da Europa, rurais ou urbanos.

Apoio financeiro da UE às infraestruturas de banda larga

09

A Comissão Europeia estimou, em 2013, que o montante necessário para realizar os objetivos para 2020 em matéria de banda larga poderá chegar aos 250 mil milhões de euros¹¹. No entanto, a reutilização das infraestruturas existentes e a aplicação eficaz da Diretiva Redução de Custos¹² poderiam baixar estes custos¹³.

10

O setor das telecomunicações é o principal investidor privado em infraestruturas de banda larga. Alguns segmentos do mercado, como as zonas rurais, não são atrativos para os investidores privados. É necessário financiamento do setor público, quer a nível nacional, regional ou municipal, para proporcionar uma conectividade de banda larga aceitável nestas zonas. A UE é uma fonte de financiamento adicional e complementar a outras fontes de financiamento público (nacional, regional ou local) em zonas com deficiências de mercado, podendo, em alguns Estados-Membros, constituir a principal dessas fontes.

11

Para o período de programação de 2014-2020, a UE disponibiliza aos Estados-Membros quase 15 mil milhões de euros, incluindo 5,6 mil milhões de euros em empréstimos do BEI, para o apoio à banda larga, o que representa um aumento significativo face aos 3 mil milhões de euros do período de 2007-2013. Este montante representa cerca de 6% do investimento total necessário. Existem cinco fontes de financiamento principais (ver quadro 2).

Quadro 2

Resumo das fontes de financiamento para os períodos de programação de 2007-2013 e 2014-2020

Fonte de financiamento	Tipo de apoio	Montante afetado no período de programação (milhões de euros)
		2014-2020	2007-2013
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI):
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER),	Subvenções	6 019	2 456
Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)	Subvenções	921	282
Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE)1	Empréstimos	2 032	-
Mecanismo Interligar a Europa (MIE)
Instrumento de dívida do MIE	Empréstimos	16
Iniciativa WIFI4EU	Subvenções	120
Fundo de Investimento em Banda Larga do MIE (CEBF), do qual	Capital próprio	240	-
da Comissão		100
do BEI e do FEIE		140
Banco Europeu de Investimento (BEI)	Empréstimos	5 600
Total disponível		14 948	2 738

Fonte: Análise do TCE baseada em dados da Comissão e do BEI.

12

A Comissão gere os fundos estruturais (FEDER, FEADER) juntamente com os Estados-Membros e disponibiliza igualmente uma garantia de apoio a projetos financiados pelo BEI. O BEI é responsável pela gestão dos seus próprios empréstimos e do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). A Comissão gere o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), sendo parte do financiamento disponível para a banda larga no âmbito deste mecanismo destinado ao investimento no Fundo de Investimento em Banda Larga do MIE (CEBF). O CEBF será gerido por um gestor de fundos independente e estará vinculado a agir nos termos do mandato acordado entre o BEI, a Comissão e os restantes parceiros de financiamento.

Âmbito e método de auditoria

13

O Tribunal analisou a eficácia das medidas tomadas pela Comissão, pelos Estados-Membros e pelo BEI para alcançar os objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga. Esta questão é especialmente pertinente devido à aproximação do prazo de 2020 e ao facto de a Comissão ter comunicado novos objetivos para 2025. Para o efeito, verificou:

• se é provável que os Estados-Membros alcancem os objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga e se a Comissão acompanhou estas realizações;
• se os Estados-Membros desenvolveram estratégias adequadas para alcançar estes objetivos;
• se os Estados-Membros aplicaram as suas estratégias de modo eficaz, tendo sido nomeadamente analisadas as medidas e as fontes de financiamento escolhidas (incluindo o BEI), bem como os ambientes regulamentares, concorrenciais e tecnológicos estabelecidos.

O Tribunal examinou também o apoio prestado pela Comissão nestes três aspetos.

14

A auditoria abrangeu todas as fontes de financiamento enumeradas no quadro 2: FEDER, FEADER, MIE, FEIE, empréstimos do BEI e CEBF. Centrou-se em cinco Estados-Membros: Irlanda, Alemanha, Hungria, Polónia e Itália. Estes Estados-Membros representam cerca de 40% da população da UE e foram selecionados para proporcionar um equilíbrio razoável em termos de distribuição geográfica e de certos aspetos de cobertura da banda larga, como a ruralidade e o custo da subscrição. A auditoria abrangeu os períodos de programação de 2007-2013 e de 2014-2020.

15

A nível da UE, a auditoria abrangeu todas as Direções-Gerais da Comissão que desempenham um papel significativo no domínio da banda larga¹⁴, bem como o BEI no que diz respeito ao FEIE e ao CEBF. A equipa de auditoria visitou várias partes interessadas e organizações não governamentais (ONG) pertinentes em Bruxelas e nos Estados-Membros: associações de telecomunicações, associações de consumidores e associações empresariais. As visitas nos Estados-Membros examinados incluíram os ministérios responsáveis pela elaboração e pela execução da estratégia em matéria de banda larga, os organismos responsáveis pela gestão dos programas financiados através dos FEEI, os serviços competentes em matéria de banda larga e as entidades reguladoras nacionais. O Tribunal recebeu ainda o contributo de peritos em telecomunicações, que deram o seu parecer sobre as observações, as conclusões e as recomendações formuladas no presente relatório.

Observações

Embora a cobertura de banda larga esteja a melhorar em toda a UE, alguns objetivos da Estratégia Europa 2020 não deverão ser alcançados

16

O Tribunal analisou os progressos realizados pelos Estados-Membros desde 2010 face aos três objetivos da Agenda Digital (ver pontos 6 e 7). Além disso, teve em conta a probabilidade de os Estados-Membros alcançarem os objetivos estabelecidos para 2025 e avaliou o acompanhamento e o apoio que a Comissão lhes prestou.

Todos os Estados-Membros alcançaram o objetivo relativo à cobertura de banda larga básica até 2016

Objetivo 1: fazer chegar a banda larga básica a todos os europeus até 2013

17

No final de 2013, todos os Estados-Membros com exceção dos três Estados bálticos (Estónia, Letónia e Lituânia) tinham alcançado o objetivo relativo à cobertura de banda larga básica. No final de junho de 2016, praticamente todos os cidadãos da UE tinham acesso a redes de banda larga básica e 98% dos agregados familiares tinham acesso a ligações de banda larga fixas.

Dois dos cinco Estados-Membros examinados poderão alcançar o objetivo da cobertura de 30 Mbps até 2020, embora as zonas rurais continuem a ser problemáticas na maioria dos Estados-Membros

Objetivo 2: assegurar que todos os europeus têm acesso a banda larga rápida (> 30 Mbps) até 2020

18

Relativamente a este objetivo, o Tribunal observou melhorias significativas na maioria dos Estados-Membros. Em toda a UE, a percentagem de agregados familiares com acesso a banda larga rápida aumentou de 48% em 2011 para 80% em junho de 2017. Nessa data, Malta já tinha alcançado o objetivo. No entanto, continuam a verificar-se diferenças consideráveis entre Estados-Membros: a Grécia e a França tinham alcançado cerca de 50% de cobertura e outros sete Estados-Membros mantinham-se abaixo dos 80% (ver figura 2).

19

Nos cinco Estados-Membros auditados, a tendência era também de aumento da cobertura entre 2011 e 2017 (ver figura 3). Através de uma combinação de investimentos públicos e privados, a Hungria, a Irlanda e a Itália aumentaram significativamente a sua cobertura de banda larga rápida desde 2011. Além disso, estes três Estados-Membros têm planos para incrementar ainda mais esta cobertura nas zonas rurais e suburbanas.

20

No entanto, nos casos da Irlanda e da Itália, os progressos realizados até à data e os planos atuais indicam que é pouco provável que os 30 Mbps estejam disponíveis para todos os cidadãos até 2020. Dois Estados-Membros, a Hungria e a Alemanha, ainda poderão alcançar a cobertura integral da população com Internet a 30 Mbps até 2020, de acordo com os seus planos de implantação. Na Polónia, no final de 2017, os planos de implantação não incluíam a cobertura de 13% dos agregados familiares até 2020, sobretudo nas zonas suburbanas e rurais (ver ponto 57).

21

Este aumento geral da cobertura de banda larga rápida esconde uma discrepância significativa entre a cobertura nas zonas urbanas e nas zonas rurais. Por toda a UE, a cobertura nas zonas rurais era de 47% dos agregados familiares em 2016, face a uma cobertura global de 80%¹⁵. Apenas três Estados-Membros relativamente pequenos ou urbanizados – Malta, Luxemburgo e Países Baixos – possuíam uma cobertura nas zonas rurais equivalente à das zonas urbanas (ver figura 4). Em muitos Estados-Membros, a cobertura rural é muito inferior à cobertura total, e em 14 Estados-Membros a cobertura da banda larga de alta velocidade nas zonas rurais é inferior a 50%. Sem uma boa cobertura, existe o risco de as zonas rurais não aproveitarem as vantagens económicas e sociais que podem decorrer da banda larga (ver ponto 1).

22

Em França, o plano nacional de banda larga atualizado de 2013 tinha por objetivo uma cobertura de toda a população a velocidades de 30 Mbps até 2022, com uma cobertura de 80% da população com fibra ótica. Porém, num relatório de janeiro de 2017, o Tribunal de Contas francês questionou a pertinência da utilização da fibra em determinadas zonas, uma vez que os custos da fibra são elevados e a sua instalação é demasiado morosa. França está atualmente a ponderar utilizar outras tecnologias em determinadas zonas, como as ligações 4G sem fios fixas.

Embora a maioria dos Estados-Membros examinados não deva conseguir alcançar o objetivo de adesão até 2020…

Objetivo 3: garantir que 50% ou mais dos agregados familiares europeus aderem à banda larga ultrarrápida (> 100 Mbps) até 2020

23

A disponibilidade da banda larga ultrarrápida é um pré-requisito para que os agregados familiares possam aderir a serviços de 100 Mbps. No entanto, a adesão é igualmente motivada pela procura e depende de diversas variáveis, como a idade da população e o nível de habilitações académicas, o preço da subscrição e o poder de compra. O objetivo 3 continua a ser muito difícil de alcançar para todos os Estados-Membros. Embora a adesão tenha aumentado desde 2013, em 2017 manteve-se abaixo dos 20% em 19 Estados-Membros, muito aquém do objetivo de 50%. Em meados de 2017, em toda a UE, apenas 15% dos agregados familiares tinham subscrito ligações de pelo menos 100 Mbps (ver figura 5). O Tribunal observou que os objetivos da Sociedade a Gigabits para 2025 (ver ponto 8) não incluem um objetivo em matéria de adesão.

24

Nos cinco Estados-Membros examinados, a adesão variou entre menos de 5% e quase 30% em 2017. Nestes cinco Estados-Membros, salvo na Hungria, o ritmo do aumento da adesão verificado desde 2013 não seria suficiente para alcançar o objetivo de 50% de adesão até 2020 (ver figura 6).

… três dos Estados-Membros examinados poderão, com base nos seus planos atuais, estar em condições de alcançar os objetivos para 2025

25

Na sua comunicação de 2016 sobre a Sociedade a Gigabits, a Comissão definiu três objetivos estratégicos a alcançar até 2025. Estes objetivos complementam os estabelecidos na Agenda Digital para 2020 e implicam velocidades entre 100 Mbps e 1 Gbps.

26

Tal como explicado anteriormente (ver ponto 20), a Irlanda e a Itália não deverão alcançar o objetivo de 100% de cobertura a 30 Mbps até 2020. No entanto, se os seus planos atuais forem executados conforme previsto, estes países, juntamente com a Hungria, estarão em melhores condições de alcançar os objetivos para 2025. Nestes Estados-Membros, as tecnologias utilizadas para aumentar a cobertura, sobretudo o cabo coaxial e a fibra, permitem velocidades superiores a 100 Mbps, que em alguns casos poderão evoluir para 1 Gbps. Os outros dois Estados-Membros terão de adaptar os seus planos para refletirem os objetivos para 2025.

O apoio da Comissão foi avaliado como positivo pelos Estados-Membros, mas o acompanhamento não é coordenado entre as Direções-Gerais

27

O Tribunal examinou se a Comissão forneceu aos Estados-Membros orientações sobre a banda larga e se os apoiou na aplicação prática dos seus planos. Avaliou se a Comissão lhes prestou apoio no acompanhamento das suas realizações e, nomeadamente, se os encorajou a colmatarem as lacunas relacionadas com a consecução dos objetivos em matéria de banda larga.

As orientações e o apoio da Comissão abrangeram várias questões e foram prestados de forma contínua para melhorar a aplicação

28

A Comissão forneceu um amplo conjunto de orientações sobre vários temas diferentes, designadamente comunicações (como as Orientações da UE relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à implantação rápida de redes de banda larga¹⁶), guias explicativos em diferentes domínios elaborados por terceiros para a Comissão (como o Guide to High-Speed Broadband Investment (Guia de investimento em banda larga de alta velocidade)¹⁷ e The broadband State aid rules explained, An eGuide for Decision Makers (Explicação das regras relativas aos auxílios estatais em matéria de banda larga – Um guia eletrónico para os decisores)¹⁸), bem como a divulgação de boas práticas. A caixa 4 apresenta um exemplo de orientações úteis fornecidas pela Comissão.

29

Além de orientações escritas, a Comissão prestou apoio técnico prático (por exemplo, o programa JASPERS²⁰), perícia e orientações aos Estados-Membros em diferentes contextos (por exemplo, cumprimento das condicionalidades ex ante, incluindo o levantamento, como indicado acima²¹, e a execução dos programas operacionais). A Comissão criou igualmente a rede europeia de serviços competentes em matéria de banda larga (ver caixa 5).

30

Os cinco Estados-Membros examinados comunicaram ao Tribunal que consideraram positivo o apoio formal e informal prestado pela Comissão.

A Comissão realizou um acompanhamento regular, mas não suficientemente coordenado

31

A Comissão realiza um acompanhamento regular da situação da banda larga nos Estados-Membros e agrega as informações a nível da UE. No entanto, as Direções-Gerais da Comissão não asseguram um acompanhamento conjunto para apoiar a consecução dos objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga.

32

O pessoal da DG CNECT visita os Estados-Membros anualmente e elabora relatórios sobre a situação do mercado e a regulamentação, como o Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade (DESI) e o Relatório Europeu sobre os Progressos em Matéria Digital (EDPR). Estes documentos permitem que os Estados-Membros comparem as suas realizações ao longo do tempo e com outros Estados-Membros. Embora a Comissão recolha os dados pertinentes e os tenha comunicado no EDPR e seus antecessores, os indicadores de conectividade constantes do DESI não incluem o objetivo nº 3 (50% dos agregados familiares com subscrições de Internet de velocidade superior a 100 Mbps).

33

O acompanhamento da DG REGIO baseia-se nos indicadores definidos para cada programa operacional e é realizado através dos comités de acompanhamento, em que a Comissão tem uma função consultiva, e dos relatórios anuais de execução. O indicador de resultados comum definido pela Comissão para a despesa do FEDER não permite o acompanhamento dos progressos no sentido da realização dos três objetivos da Agenda Digital 2020, uma vez que a sua definição é “Agregados familiares adicionais com acesso à banda larga de 30 Mbps, no mínimo” sem discriminar entre banda larga rápida (superior a 30 Mbps) e banda larga ultrarrápida (superior a 100 Mbps). O mesmo acontece também relativamente ao FEADER, para o qual a DG AGRI definiu como indicador de resultados “População que beneficia de serviços/infraestruturas aperfeiçoados (TI ou outros)”. Em ambos os casos, FEDER e FEADER, os indicadores comuns não estabelecem uma distinção entre banda larga rápida e ultrarrápida.

34

O exame do Tribunal aos Estados-Membros selecionados demonstrou diversos atrasos que afetaram a realização dos objetivos da Estratégia Europa 2020. No caso da Irlanda, a execução do plano nacional de banda larga regista atrasos desde 2015. Na Alemanha, as negociações sobre o produto de acesso local virtual desagregado (VULA) (ver ponto 48) têm sido demoradas, o que pode ter efeitos negativos em termos de concorrência. Por último, na Polónia, o acompanhamento dos programas operacionais não salientou a questão da subutilização da infraestrutura de base (ver pontos 76 a 78). No momento da auditoria, nenhuma destas três lacunas tinha sido explicitamente assinalada pelo acompanhamento realizado pela Comissão, e as autoridades dos Estados-Membros em causa não tinham tomado medidas corretivas.

Todos os Estados-Membros desenvolveram estratégias no domínio da banda larga, verificando-se, contudo, insuficiências nas que foram examinadas pelo Tribunal

35

O Tribunal examinou se os Estados-Membros conceberam estratégias e definiram objetivos com base nos objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga e se essas estratégias estabeleciam um inventário completo dos recursos disponíveis, das fontes de financiamento e definiam as responsabilidades pela sua execução. Verificou também se os Estados-Membros forneceram uma análise para justificar a escolha da tecnologia (fibra ótica, linha telefónica de cobre, cabo coaxial, antena ou satélite) para as diferentes partes da rede de acesso à banda larga (ver ponto 3).

Todos os Estados-Membros desenvolveram estratégias, mas fizeram-no tardiamente e os seus objetivos nem sempre eram coerentes com os da Estratégia Europa 2020

Data de publicação das estratégias

36

No âmbito da iniciativa emblemática “Agenda Digital para a Europa” da UE (ver ponto 6), os Estados-Membros foram instados a “[e]laborar e pôr em prática, até 2012, planos nacionais para a banda larga que cumpram os objetivos em termos de cobertura, de débitos e de penetração definidos na estratégia Europa 2020”.

37

O Tribunal constatou que todos os Estados-Membros examinados elaboraram estratégias em matéria de banda larga, mas que só a Irlanda publicou a sua dentro do prazo de 2012 (ver quadro 3). Os restantes quatro Estados-Membros publicaram as suas estratégias em 2014 e em 2015. A Irlanda reviu a sua estratégia no final de 2015 devido às deficiências de mercado identificadas. Estas adoções tardias das estratégias dos Estados-Membros reduziram o tempo disponível para a aplicação, que passou de oito anos para cinco ou seis anos, o que poderá dificultar a realização dos objetivos de aumento da cobertura da banda larga até 2020 nestes Estados-Membros.

Quadro 3

Datas de publicação das estratégias

Estado-Membro	Data de publicação da estratégia
Irlanda	Agosto de 2012: plano nacional de banda larga. Posteriormente revisto em dezembro de 2015.
Polónia	Janeiro de 2014: plano nacional de banda larga
Alemanha	Agosto de 2014: Agenda Digital 2014-2017
Hungria	Dezembro de 2014: Estratégia Nacional de Infocomunicação
Itália	Março de 2015: Estratégia Nacional para a Banda Larga Ultrarrápida

Coerência com os objetivos da Estratégia Europa 2020

38

O Tribunal examinou se os Estados-Membros definiram os objetivos com base nos objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga. Constatou, como salientado no quadro 4, que todos os Estados-Membros examinados incluíram os objetivos 1 e 2, respetivamente para a banda larga básica e rápida, nas suas estratégias. Relativamente a quatro deles, o objetivo 1 já tinha sido alcançado quando as estratégias foram publicadas. Em alguns casos, os objetivos definidos eram mais ambiciosos do que os da Estratégia Europa 2020:

• na Alemanha, relativamente ao objetivo 2, ao invés de uma cobertura de 30 Mbps até 2020, o objetivo é que 100% da população tenha velocidades de 50 Mbps até 2018;
• na Hungria, relativamente ao objetivo 2, o objetivo é um serviço de Internet com a velocidade mínima de 30 Mbps acessível para todos os agregados familiares até 2018, ao invés de 2020.

Quadro 4

Objetivos em matéria de banda larga dos Estados-Membros examinados em comparação com os objetivos da Estratégia Europa 2020

Objetivos	Alemanha	Hungria	Irlanda	Itália	Polónia
Objetivo 1: Banda larga básica para todos até 2013	✓✓	✓	✓	✓	✓
Objetivo 2: Cobertura de 30 Mbps para todos até 2020	✓✓	✓✓	✓	✓	✓
Objetivo 3: Mais de 50% dos agregados familiares com subscrições de 100 Mbps até 2020	✘	~	✘	~	~

Legenda: ✓ : mesmo objetivo; ✓✓ : objetivo mais ambicioso; ~ objetivo de cobertura, mas não de adesão; ✘ sem objetivo)

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Alguns Estados-Membros especificaram nas suas estratégias objetivos mais pormenorizados do que os objetivos de alto nível da Estratégia Europa 2020. Na Hungria, a estratégia previa objetivos adicionais para velocidades de carregamento e descarregamento mínimas de 7,5 e 1,7 Mbps, respetivamente. Na Irlanda, o documento de estratégia fixava a velocidade de descarregamento mínima em 30 Mbps, com objetivos adicionais relacionados, por exemplo, com a velocidade mínima de carregamento e a disponibilidade do serviço.

40

Nenhum dos Estados-Membros examinados estabeleceu na sua estratégia um objetivo nacional relacionado com o objetivo 3, ou seja, a adesão à banda larga ultrarrápida, de pelo menos 100 Mbps, por 50% dos agregados familiares. A Hungria, a Polónia e a Itália incluíram objetivos em matéria de cobertura dos agregados familiares com Internet a 100 Mbps. Essa cobertura é uma condição necessária, mas não suficiente, para alcançar o objetivo de adesão. Em Itália, o objetivo consiste em fornecer pelo menos 100 Mbps a 85% da população e a todos os edifícios públicos, bem como zonas industriais, centros de logística e zonas de interesse económico significativo. Embora na estratégia italiana não conste um objetivo em matéria de adesão, o seu plano de investimento, que define o modo como tenciona aplicar a estratégia, incluía um objetivo desse tipo. Na Hungria e na Polónia, pretende-se que 50% dos agregados familiares tenham acesso a serviços com velocidades mínimas de 100 Mbps até 2020.

As estratégias enviadas pelos Estados-Membros examinados à Comissão nem sempre estavam completas

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Para garantir que estão reunidas as condições necessárias à utilização eficaz e eficiente dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, a Comissão estabeleceu condicionalidades ex ante (CEA) para o período de programação de 2014-2020. Os Estados-Membros eram obrigados, como condição indispensável ao financiamento, a determinar se as CEA pertinentes se encontravam cumpridas e a documentar esse facto nos seus acordos de parceria²² ou programas operacionais (PO) (ou a ter planos para o fazer até ao final de 2016)²³.

42

As CEA relacionadas com as infraestruturas de banda larga aplicavam-se aos Estados-Membros candidatos a cofinanciamento do FEDER e exigiam que estes possuíssem um plano nacional ou regional de banda larga que contemplasse:

• um plano de investimentos em infraestruturas baseado numa análise económica que tivesse em conta as infraestruturas públicas e privadas existentes e os investimentos previstos;
• modelos de investimento sustentável que promovessem a concorrência e proporcionassem o acesso a infraestruturas e serviços abertos, a preço acessível, com qualidade e preparados para o futuro, em conformidade com as regras relativas à concorrência e aos auxílios estatais;
• medidas para estimular o investimento privado²⁴.

43

Os cinco Estados-Membros examinados consideraram cumpridas as CEA relativas à banda larga. No âmbito do seu exame dos acordos de parceria e dos PO, a Comissão também avaliou a condição como cumprida no que lhes diz respeito. No entanto, observou insuficiências nos planos dos investimentos em infraestruturas dos Estados-Membros. Em primeiro lugar, como referido no ponto 40, nenhum dos Estados-Membros examinados tinha definido, nas suas estratégias, objetivos de adesão à Internet a 100 Mbps, correspondentes ao terceiro objetivo da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga. Em segundo lugar, os planos da Alemanha em matéria de banda larga estavam incompletos.

44

Na Alemanha, um elemento importante da estratégia de banda larga era o processo de levantamento da banda larga, que foi iniciado em 2010. Sem dados de qualidade gerados por este processo e sem a consequente determinação dos prováveis destinos do investimento do setor privado e das necessidades de intervenção pública, as autoridades não estão em condições de elaborar o “plano de investimentos em infraestruturas” exaustivo exigido pelas CEA. A qualidade dos dados do levantamento da banda larga melhorou significativamente desde o seu lançamento em 2010, mas nem sempre é satisfatória, uma vez que os principais operadores de banda larga não atualizam o mapa tão rapidamente quanto implantam a rede.

Nem todos os Estados-Membros examinados tiveram em conta os desafios relacionados com as suas infraestruturas já existentes

45

Cada um dos Estados-Membros examinados opera no seu próprio ambiente tecnológico, concorrencial e jurídico, o que influencia o modo como procuram alcançar os objetivos da Estratégia Europa 2020. A Polónia e a Hungria herdaram infraestruturas de cobre relativamente menos desenvolvidas para os sistemas telefónicos. Quando as autoridades públicas utilizaram o modelo de financiamento do défice para a abertura de concursos públicos relativos a infraestruturas de banda larga (ver caixa 6), o resultado foi, geralmente, o recurso a soluções de cabo e de fibra.

46

A Alemanha, a Itália e a Irlanda herdaram uma infraestrutura de cobre bem desenvolvida. Na Alemanha e na Itália, quando se abriram concursos públicos para infraestruturas de banda larga segundo o modelo de financiamento do défice, observou-se a tendência para a utilização da infraestrutura de cobre pertencente ao operador nacional histórico na área das telecomunicações. Na Irlanda, recorre-se ao modelo de financiamento do défice para o concurso público relacionado com o plano nacional de banda larga, mas o procedimento de concurso é concebido de forma a não incentivar a utilização do cobre devido aos requisitos em matéria de velocidade. Em Itália, as autoridades decidiram em 2016 aplicar o modelo de investimento direto nos concursos públicos, para implantar a banda larga através de uma rede de acesso aberto grossista. O resultado foi o aumento da utilização de soluções de fibra e o acesso a infraestruturas e serviços a preços acessíveis.

47

Na Alemanha, o operador histórico está a fazer uma ampla utilização da tecnologia de vetorização para melhorar a sua cobertura de banda larga. Trata-se de uma tecnologia que permite aumentar a velocidade nas linhas de cobre. Graças à vetorização, podem alcançar-se, atualmente, velocidades de 60 a 100 Mbps. No futuro, poderão ser possíveis velocidades de descarregamento superiores a 100 Mbps.

48

A vetorização tem a vantagem de ser mais barata do que a construção de novas infraestruturas. No entanto, também tem limitações. Em primeiro lugar, as velocidades anunciadas pressupõem um número limitado de utilizadores: quanto mais utilizadores estão ligados, menor é a velocidade. Em segundo lugar, a vetorização é uma solução a curto prazo: não está preparada para o futuro, ao contrário da fibra e do cabo coaxial. Embora possa ser suficiente para cumprir os objetivos da Estratégia Europa 2020, a vetorização não deverá estar à altura das ambições da Sociedade a Gigabits para 2025, em que serão necessárias velocidades de 1 Gbps (ver ponto 8). Em terceiro lugar, a vetorização pressupõe que apenas um fornecedor tenha acesso físico exclusivo à rede de acesso, ou “último quilómetro” (ver figura 1), o que pode limitar a concorrência. Para resolver esta questão, após longos debates com a Comissão, a Alemanha comunicou em setembro de 2016 a sua intenção de utilizar um produto de acesso local virtual desagregado (VULA) para a implantação de infraestruturas de banda larga financiadas pelo erário público (ver caixa 7).

Vários fatores limitaram os progressos dos Estados-Membros no sentido de cumprir os objetivos em matéria de banda larga

49

O Tribunal examinou a execução dos planos relativos à banda larga nos Estados-Membros para determinar os fatores que limitam os progressos destes rumo à consecução dos objetivos em matéria de banda larga. O Tribunal centrou-se no financiamento nas zonas rurais, no ambiente regulamentar e concorrencial e na coordenação entre diferentes períodos de programação e fontes de financiamento.

Não foi prestada atenção suficiente ao financiamento nas zonas rurais e suburbanas em alguns Estados-Membros

50

O Tribunal avaliou se os Estados-Membros e o BEI analisaram as necessidades de banda larga em diferentes zonas (urbanas, suburbanas e rurais²⁶). Além disso, verificou se definiram as fontes de financiamento e afetaram os montantes adequados para cada zona em função das suas características, garantindo a complementaridade e evitando sobreposições.

51

Como indicado no ponto 9, estima-se que o montante necessário para alcançar os objetivos em matéria de banda larga para 2020 poderá chegar aos 250 mil milhões de euros em 2013. O BEI também estimou que metade dos custos diz respeito às zonas rurais, onde vive 20% da população.

Estados-Membros examinados

52

A maior parte dos investimentos em banda larga é proveniente de operadores privados. O restante financiamento (correspondente ao “défice de financiamento”) é decidido a nível nacional. Quatro dos Estados-Membros examinados (Hungria, Irlanda, Itália e Polónia) estimaram o défice de financiamento. Embora todos os Estados-Membros examinados tenham utilizado fundos da UE, com exceção da Polónia e da Hungria a maior parte do apoio público à banda larga provém do orçamento nacional²⁷. Três dos cinco Estados-Membros examinados assinalaram zonas em que a velocidade de banda larga era insuficiente e reservaram-lhes o financiamento dos FEEI e do setor público.

53

O Tribunal constatou que, dos Estados-Membros que tinham estimado o défice de financiamento, só a Hungria e a Itália tinham afetado recursos suficientes para alcançar a cobertura de banda larga rápida para todos os agregados familiares. As autoridades húngaras procederam a um levantamento de banda larga em 2014-2015 e determinaram que era necessário garantir a cobertura de 883 000 locais. Os operadores privados comprometeram-se a garantir a cobertura de 384 000 locais, deixando pouco menos de 500 000 para intervenção pública. As autoridades prepararam vários convites à apresentação de propostas e afetaram 164 milhões de euros do FEDER e 29 milhões de euros do orçamento nacional para subsidiar os operadores através do modelo de financiamento do défice, numa subvenção total de 193 milhões de euros para um investimento total, incluindo financiamento privado, de 240 milhões de euros.

54

As autoridades italianas procederam a um levantamento em 2016 e 2017 e autorizaram 3 mil milhões de euros para financiar a implantação da banda larga em todas as zonas não comercialmente viáveis. Decidiram utilizar o modelo de investimento direto (ver caixa 6) para criar uma rede de acesso aberto grossista. No momento da auditoria, a afetação dos fundos provenientes de fontes públicas ainda não estava concluída, mas as estimativas apontavam para 1,4 mil milhões de euros do FEDER e do FEADER (incluindo o cofinanciamento nacional) e 1,6 mil milhões de euros de outras fontes nacionais.

55

Na Irlanda, o processo de levantamento iniciado em 2013 definiu a área de intervenção a abranger pelo plano nacional de banda larga, que consistia inicialmente em 757 000 locais. O levantamento foi concluído em abril de 2017 com 540 000 locais na área de intervenção pública, uma vez que o operador histórico tinha decidido cobrir 300 000 locais e que tinham sido acrescentados locais adicionais. O montante afetado pelo Governo irlandês para a implantação da banda larga foi de 275 000 milhões de euros para o período de 2016-2021, incluindo 75 milhões de euros do FEDER. Embora o concurso não estivesse concluído no momento da auditoria, este montante não deverá ser suficiente para cobrir o défice de financiamento. Acresce que, entre setembro de 2017 e janeiro de 2018, dois dos três proponentes remanescentes decidiram retirar-se do processo. Restando apenas um proponente no concurso, à data de março de 2018 o impacto sobre o custo e calendário da implantação da banda larga não era ainda claro.

56

Na Alemanha, as autoridades não determinaram o custo total da cobertura de todos os agregados familiares com velocidades de 30 Mbps e, portanto, não trataram da questão do défice de financiamento a nível central²⁸. O Governo alemão reservou mais de 4 mil milhões de euros através do programa federal de banda larga para o período de 2014-2017 para o financiamento dos projetos dos municípios neste domínio. Os 16 Länder (estados regionais) e o banco federal de investimento²⁹ têm programas de financiamento próprios³⁰. Além disso, os fundos da UE para a banda larga ascendem a 362 milhões de euros: 225 milhões de euros do FEADER e 137 milhões de euros do FEDER. Por último, desde 2014, o BEI concedeu 2,2 mil milhões de euros através de seis empréstimos. No entanto, uma vez que as autoridades alemãs não efetuaram uma análise do défice de financiamento, é difícil saber se este nível de apoio público será suficiente para alcançar os 100% de cobertura a 30 Mbps.

57

Na Polónia, segundo as estimativas do plano nacional de banda larga publicado em janeiro de 2014, ainda faltava cobrir 5,7 milhões de agregados familiares com banda larga rápida, o que teria um custo total de 4,3 mil milhões de euros. Os operadores privados cobririam 3,1 milhões de agregados familiares em zonas comercialmente viáveis, com um custo de 2 a 3 mil milhões de euros. Os fundos do FEDER disponibilizados para o PO Digital Poland situam-se, segundo as estimativas do plano nacional de banda larga, entre 1,3 e 2,2 mil milhões de euros. Contudo, no momento da auditoria, dois dos instrumentos nacionais de financiamento especificados no plano nacional de banda larga³¹ não estavam em vigor, e não tinham sido encontradas novas fontes de financiamento possíveis para o desenvolvimento da banda larga. Em janeiro de 2018, tinham sido organizados três convites à apresentação de propostas para o PO Digital Poland e tinha sido aplicado um instrumento financeiro. O Tribunal constatou que, com a maioria dos fundos do FEDER já autorizados, 1,3 milhões de agregados familiares – entre os mais difíceis de ligar à rede – poderão permanecer sem ligação caso não se encontrem fontes de financiamento adicionais.

Financiamento do BEI

58

A estratégia do BEI tem em conta os três objetivos em matéria de banda larga da Agenda Digital para a Europa nos seus planos operacionais para 2014-2016 e 2017-2019. Relativamente ao financiamento das infraestruturas de banda larga, o BEI pode utilizar diversos empréstimos e instrumentos financeiros, consoante a dimensão e o nível de risco dos projetos. O Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) visa financiar projetos mais arriscados de dimensão média ou grande (15-50 milhões de euros e acima de 50 milhões de euros, respetivamente). O Fundo de Investimento em Banda Larga do MIE (CEBF), que não se encontrava operacional no final de dezembro de 2017, foi sobretudo concebido para disponibilizar financiamento até 30 milhões de euros para projetos de menor envergadura.

59

Entre 2015 e 2017, o BEI disponibilizou 2,0 mil milhões de euros do FEIE para financiar projetos relacionados com a banda larga. O Tribunal examinou um projeto financiado através do FEIE que representa cerca de um quarto deste valor, elevando-se o empréstimo do FEIE a 500 milhões de euros, para um custo total do projeto de 1,8 mil milhões de euros. O projeto tinha por objetivo aumentar a cobertura de banda larga através da utilização da fibra.

60

O Tribunal detetou três grandes insuficiências relacionadas com este projeto. Em primeiro lugar, o projeto não incidiu sobre zonas insuficientemente servidas, aumentando a cobertura de banda larga de alta velocidade sobretudo em zonas que já eram comercialmente viáveis, como as cidades. Em segundo lugar, o Tribunal não encontrou provas de que o FEIE fosse o melhor instrumento de financiamento. Na verdade, este projeto poderia ter sido financiado com um empréstimo do BEI devido à sua dimensão e devido às zonas em que implantou a banda larga. Em terceiro lugar, para determinadas zonas, o projeto já tinha recebido quase 400 milhões de euros de subvenções do FEDER, reduzindo o risco suportado pelo BEI.

61

A dimensão prevista do CEBF é de cerca de 500 milhões de euros: 100 milhões de euros concedidos pela Comissão através do MIE³², 140 milhões de euros do BEI (fundos próprios e FEIE), 150 milhões de euros de outras instituições financeiras internacionais e bancos de fomento nacionais³³ e uma meta de, pelo menos, 100 milhões de euros de investidores privados. No momento da auditoria, previa-se que o CEBF ficasse operacional no início de 2018. O CEBF visa financiar projetos de banda larga de pequena escala e risco elevado em zonas insuficientemente servidas através de capital ou quase-capital. Os projetos mais pequenos poderão ser agregados para alcançar uma dimensão crítica e poderem beneficiar de apoio do CEBF.

62

Está previsto que o CEBF invista em cerca de 7 a 12 projetos de banda larga por ano entre 2017 e 2021, em 20 países. Deve apoiar a implantação de banda larga em 3 a 6 milhões de agregados familiares adicionais. Foi concebido para complementar outros instrumentos de financiamento à disposição do BEI, concentrando-se em projetos de menor dimensão. No entanto, a dimensão planeada para o CEBF, de cerca de 500 milhões de euros, apenas lhe permite uma contribuição limitada para o investimento necessário em zonas com baixa cobertura de banda larga.

O ambiente jurídico e concorrencial levanta problemas em alguns Estados-Membros

63

O Tribunal examinou se os Estados-Membros tinham instituído um ambiente jurídico e regulamentar adequado, destinado a incentivar a concorrência no que se refere aos serviços de banda larga, em conformidade com a legislação da UE aplicável na matéria. Por conseguinte, analisou a situação em cada Estado-Membro tendo em conta:

• a Recomendação da Comissão sobre o acesso regulamentado às redes de acesso da próxima geração³⁴;
• a Diretiva relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas³⁵;
• a Recomendação da Comissão sobre a coerência das obrigações de não discriminação e dos métodos de cálculo dos custos para promover a concorrência e melhorar o contexto do investimento em banda larga³⁶.

64

O Tribunal concluiu que a Hungria, a Itália e a Polónia possuíam ambientes regulamentares e concorrenciais adequados para a banda larga. No caso da Irlanda e da Alemanha, o Tribunal detetou insuficiências que resultaram em problemas de concorrência.

65

Na Irlanda, a entidade reguladora nacional (ComReg) registou em 2015 e 2016 várias reclamações de operadores relacionadas com o acesso à rede e o respetivo preço, respeitantes ao ano de 2010 e seguintes. O processo de análise das reclamações era moroso e, em alguns casos, resultou em ações judiciais (cujos resultados não eram conhecidos no momento da auditoria), uma vez que o operador histórico não cumpriu a decisão ou a medida corretiva. A capacidade da Irlanda para exigir o cumprimento das suas decisões regulamentares e medidas corretivas era, por conseguinte, limitada. O Tribunal observa que a ComReg está a tentar reforçar os seus poderes.

66

Na Alemanha, o Tribunal detetou três insuficiências que afetam o ambiente concorrencial:

• apesar de uma obrigação jurídica existente há mais de quatro anos destinada a facilitar a mudança de operador, a julgar pelo número de reclamações recebidas pela entidade reguladora nacional, a mudança de fornecedor de banda larga continua a ser problemática para os clientes, por ser morosa e frequentemente perturbadora do serviço;
• um teste independente, realizado em 2015 e em 2016, mostrou que apenas 12% dos utilizadores beneficiavam da velocidade máxima de transferência de dados indicada no seu contrato³⁷;
• os outros operadores queixaram-se do tipo de serviços que podem oferecer utilizando o VULA, o método empregado para regular a tecnologia de vetorização (ver pontos 47 e 48). Como resultado, alguns operadores decidiram criar a sua própria rede de fibra.

Auxílios estatais para investimentos em banda larga

67

O investimento público em banda larga pelos Estados-Membros está, à semelhança de outras formas de investimento, sujeito a regras relativas aos auxílios estatais, concebidas para limitar distorções da concorrência resultantes dos apoios do setor público³⁸. As orientações relativas aos auxílios estatais à implantação da banda larga foram adotadas em 2009 e revistas em janeiro de 2013. Definem o âmbito de possíveis intervenções estatais no domínio da banda larga em relação a velocidades de 30 Mbps definindo diferentes zonas como negras, cinzentas ou brancas, consoante o grau de concorrência para a concessão de cobertura³⁹. As zonas brancas são, em princípio, elegíveis para auxílios estatais. Nas zonas cinzentas, a Comissão tem de realizar uma análise mais pormenorizada para verificar se é necessária intervenção estatal. Nas zonas negras, os serviços de banda larga são prestados em condições de concorrência e os auxílios estatais só são permitidos em determinadas condições, entre as quais a realização ou não de uma “mudança radical” na prestação do serviço.

68

A Comissão entende que, embora estas orientações se refiram à Agenda Digital, que menciona especificamente 30 Mbps, também são pertinentes para os objetivos de 100 Mbps e da Sociedade a Gigabits. No entanto, alguns Estados-Membros interpretam as orientações relativas aos auxílios estatais de modo diferente, considerando que o financiamento público não é permitido quando a intervenção aumenta a velocidade além dos 30 Mbps nas zonas negras e cinzentas. Esta diferença na interpretação levou Estados-Membros a optarem por não recorrer ao investimento público para apoiar operadores em zonas negras e cinzentas.

Afastamento do investimento público

69

Os operadores não têm, de momento, qualquer obrigação jurídica de executar os planos de implantação assumidos durante o processo de levantamento. Um operador pode decidir não implantar banda larga numa zona em que tenha planeado investir. Por outro lado, também pode decidir implantar banda larga numa zona onde tenha planeado não investir, potencialmente afastando o investimento público (ver caixa 8). Ambos os casos levam a um atraso na cobertura da banda larga em zonas com deficiências de mercado.

Alguns Estados-Membros melhoraram o processo de coordenação dos investimentos em banda larga, mas o Tribunal detetou uma falta de coordenação entre períodos de programação num dos Estados-Membros examinados

70

O Tribunal verificou se os Estados-Membros geriram e coordenaram os projetos de banda larga ao nível adequado e se asseguraram economias de escala, juntamente com capacidade técnica e administrativa adequada. Examinou, além disso, se os Estados-Membros coordenaram as suas medidas entre períodos de programação para melhor contribuir para as respetivas estratégias.

Coordenação do processo de investimento em banda larga

71

Em três dos Estados-Membros examinados, a Irlanda, a Itália e a Hungria, o Tribunal concluiu que a implantação da banda larga se caracterizou por um nível de coordenação adequado e assegurou economias de escala. Por exemplo, na Irlanda, a execução do plano nacional de banda larga é supervisionada pelo Departamento de Comunicações, Ação Climática e Ambiente (DCCAE). O DCCAE garante que a estratégia de banda larga é aplicada com subsídios públicos (FEDER e orçamento nacional) e gere o respetivo procedimento de concurso a nível nacional.

72

Em Itália, no período de programação de 2007-2013, as fontes de financiamento para a banda larga não foram coordenadas entre o FEDER, o FEADER e os fundos nacionais nos primeiros anos. No período de programação de 2014-2020, a execução do plano nacional de banda larga é da responsabilidade de uma única entidade, a Infratel, uma empresa que é detida exclusivamente pelo Ministério do Desenvolvimento Económico. A Infratel é responsável pela execução e pelo acompanhamento do plano nacional de banda larga, o que inclui a gestão do procedimento de concurso. Esta entidade coordena também o financiamento proveniente de fontes nacionais e regionais, do FEDER e do FEADER. As diferentes fontes de apoio financeiro contribuem, assim, de forma coordenada para alcançar os objetivos em matéria de banda larga.

73

Na Hungria, o governo lançou o seu plano nacional de banda larga em 2014 (designado por “Estratégia Nacional de Infocomunicação”) e o Programa de Internet Super-rápida (SZIP) em 2015 para garantir a implantação da banda larga rápida. Para a implantação da infraestrutura de banda larga, o FEDER e o financiamento nacional são geridos a nível central para o período de programação de 2014-2020.

74

Na Polónia, o Tribunal constatou que a coordenação das fontes de financiamento melhorou. O FEDER foi utilizado juntamente com o financiamento nacional no período de programação de 2007-2013. Embora tenham sido definidas linhas de demarcação claras entre os PO nacionais e regionais, verificaram-se atrasos na comunicação do programa de apoio à infraestrutura de base em cada PO regional, o que atrasou, por sua vez, a instalação da rede de acesso, ou “último quilómetro”. No período de 2014-2020, uma vez que o apoio é canalizado ao abrigo de um PO único no âmbito do FEDER, o Tribunal não detetou problemas de sobreposição.

75

Na Alemanha, o Tribunal observou falta de coordenação na utilização das várias fontes de financiamento. A responsabilidade pela implantação da banda larga cabe aos níveis regional (Länder) e municipal, ao passo que o apoio financeiro é prestado ao nível nacional e regional, o que resulta numa fragmentação da infraestrutura de banda larga. Para além dos fundos da UE disponibilizados através de dois programas do FEADER e oito programas do FEDER e do financiamento federal do plano nacional “Agenda Digital 2014-2017”, 16 Länder e o banco federal de investimento⁴⁰ têm programas de financiamento próprios (ver ponto 56). No final de dezembro de 2017, embora tenham sido afetados mais de 3 mil milhões de euros aos governos regionais, não tinham sido concluídos quaisquer projetos.

Coordenação entre períodos de programação na Polónia

76

Na Polónia, o Tribunal constatou que as autoridades não conseguiram garantir uma utilização coordenada dos fundos no período de programação anterior nem no atual.

77

No período de programação de 2007-2013, foram utilizados 240 milhões de euros de financiamento da UE para construir infraestruturas de banda larga em zonas insuficientemente servidas em cinco regiões diferentes da Polónia Oriental, com um custo total de 347 milhões de euros. Os projetos foram tratados como grandes projetos e aprovados diretamente pela Comissão. Foram, além disso, sujeitos a uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais. As autoridades nacionais e regionais esperavam que as ligações do “último quilómetro” fossem realizadas diretamente pelos operadores privados ou que estes recebessem financiamento do PO Digital Poland no período de programação de 2014-2020.

78

No entanto, os convites à apresentação de propostas do PO Digital Poland não incentivaram os proponentes a estabelecer uma ligação à infraestrutura de base financiada no período de 2007-2013. No momento da auditoria, em junho de 2017, estava a ser utilizado menos de 1% da capacidade da rede de base. O Tribunal não recebeu provas de que a Polónia tenha tomado medidas eficazes para corrigir esta subutilização.

Conclusão e recomendações

79

O Tribunal conclui que, apesar dos progressos realizados, nem todos os objetivos em matéria de banda larga serão alcançados até 2020. Todos os Estados-Membros cumpriram o objetivo relativo à cobertura de banda larga básica até 2016. Dois deles poderão realizar o objetivo da cobertura de 30 Mbps até 2020, embora as zonas rurais continuem a ser problemáticas na maioria dos Estados-Membros. Por último, apesar de ser pouco provável que algum dos Estados-Membros examinados alcance o objetivo de adesão até 2020, três deles poderão, com base nos seus planos atuais, estar em condições de alcançar os objetivos definidos para 2025. O apoio prestado pela Comissão foi considerado positivo pelos Estados-Membros, mas o seu acompanhamento não é coordenado entre as Direções-Gerais (ver pontos 16 a 34).

80

Embora todos os Estados-Membros tenham desenvolvido estratégias no domínio da banda larga, algumas foram publicadas após o prazo de 2012, e o Tribunal detetou insuficiências nas que examinou. As estratégias nem sempre eram coerentes com os objetivos da Estratégia Europa 2020: apesar de alguns objetivos serem mais ambiciosos do que os da Estratégia Europa 2020, nenhum dos Estados-Membros examinados pelo Tribunal incluiu na sua estratégia um objetivo nacional relacionado com o objetivo 3, ou seja, a adesão à banda larga ultrarrápida por 50% dos agregados familiares (ver pontos 36 a 40). Em conformidade com as disposições das condicionalidades ex ante que regem os FEIE para 2014-2020, os Estados-Membros têm de dispor de planos nacionais ou regionais de pormenor sobre os investimentos planeados. A Comissão constatou que estas condições tinham sido cumpridas por todos os Estados-Membros examinados, mas o Tribunal encontrou um exemplo de falta de um elemento fundamental: a Alemanha não tinha obtido dados de qualidade suficiente para criar a base de um plano de investimento exaustivo, embora a qualidade dos dados do levantamento tenha melhorado nos últimos anos (ver ponto 41).

81

As decisões dos Estados-Membros relativas aos investimentos em banda larga são afetadas pelas infraestruturas que herdaram. Ao contrário da Polónia e da Hungria, os sistemas telefónicos existentes na Itália, na Irlanda e na Alemanha denotam uma infraestrutura de cobre bem desenvolvida. A Itália e a Irlanda conceberam os seus investimentos de modo a incentivar os proponentes a trocarem o cobre pela fibra, que proporciona velocidades muito superiores. A Alemanha, por outro lado, utiliza amplamente a tecnologia de “vetorização”. Esta tecnologia tem a vantagem de aumentar a velocidade nas linhas de cobre, mas não oferece a velocidade da fibra, preparada para o futuro, e poderá restringir a concorrência (ver pontos 45 a 48).

82

Vários fatores ambientais limitaram os progressos dos Estados-Membros no sentido de cumprir os objetivos em matéria de banda larga, nomeadamente no que diz respeito ao ambiente financeiro, concorrencial e jurídico.

83

Em termos de financiamento, dos Estados-Membros examinados, só a Alemanha não estimou o apoio financeiro necessário do setor público, o chamado “défice de financiamento”. Embora tenha disponibilizado mais de 8 mil milhões de euros a partir de diversas fontes, é difícil saber se esse valor será suficiente. Dos outros quatro Estados-Membros, só a Hungria e a Itália afetaram recursos públicos suficientes para alcançar o objetivo 2, ou seja, fazer chegar a banda larga rápida a todos os agregados familiares. Na Polónia, por exemplo, dois dos instrumentos financeiros especificados no seu plano nacional não se encontravam em vigor, não tendo sido identificadas novas fontes de financiamento possíveis (ver pontos 52 a 57).

84

O BEI dispõe de diversos instrumentos financeiros e de empréstimos, consoante a dimensão e o nível de risco do projeto. O Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) visa financiar projetos mais arriscados e de maior dimensão. O Tribunal examinou um empréstimo de 500 milhões de euros concedido pelo BEI a partir deste fundo para um projeto de banda larga. Este projeto não se centrou na implantação da banda larga em zonas brancas e cinzentas e já tinha beneficiado de apoio do FEDER no valor de quase 400 milhões de euros. O empréstimo não respeitou, portanto, o objetivo de financiar projetos de banda larga mais arriscados (ver pontos 58 a 60).

85

O ambiente jurídico e concorrencial criado pela Hungria, pela Itália e pela Polónia foi adequado. Na Irlanda, as limitações do poder da entidade reguladora nacional para fazer cumprir as suas decisões poderá reduzir a margem para uma concorrência efetiva, enquanto na Alemanha o ambiente concorrencial foi afetado por diversos problemas. A Alemanha foi, além disso, afetada pelo facto de os operadores não se encontrarem juridicamente vinculados aos compromissos assumidos previamente no que se refere aos seus planos de investimento, o que pode atrasar a oferta de banda larga em zonas onde a concorrência é limitada. Em 2013, a Comissão atualizou as orientações relativas aos auxílios estatais à implantação da banda larga. No entanto, o Tribunal constatou que alguns Estados-Membros estão a interpretar as orientações de uma forma que poderá limitar o financiamento público que disponibilizam à banda larga em zonas que já possuam uma cobertura de 30 Mbps (ver pontos 63 a 69).

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Tendo em conta o conjunto de diferentes fontes de financiamento ao dispor dos Estados-Membros e os longos períodos envolvidos, uma coordenação eficaz é fundamental para o êxito do investimento na banda larga. Na Irlanda, na Itália e na Hungria, o Tribunal concluiu que a implantação da banda larga se caracterizou por um nível de coordenação adequado e assegurou economias de escala. No caso da Alemanha, não se verificou esta situação. Por último, a Polónia despendeu cerca de 240 milhões de euros no período de programação de 2007-2013 em infraestruturas de banda larga no leste do país. No entanto, os operadores não foram incentivados a utilizar esta infraestrutura, cuja taxa de utilização era inferior a 1% no momento da auditoria, em junho de 2017, sem provas de que as autoridades polacas tenham tomado medidas para resolver este problema (ver pontos 76 a 78).

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As recomendações do Tribunal estão agrupadas em três domínios: o planeamento estratégico, o ambiente regulamentar e a promoção da concorrência.

Planeamento estratégico

1. A Comissão deve solicitar a todos os Estados-Membros que, com base nos progressos já realizados no âmbito dos três objetivos da Estratégia Europa 2020, indiquem os aspetos em que estes poderão não ser alcançados até 2020, definindo, se possível, medidas corretivas.

   Prazo de execução: setembro de 2018.

2. Todos os Estados-Membros devem, no âmbito dos preparativos para o período de programação pós-2020, elaborar planos revistos que demonstrem de que modo tencionam cumprir os objetivos de alto nível pertinentes em matéria de banda larga após 2020, sejam os da Sociedade a Gigabits para 2025 ou outros.

   Prazo de execução: dezembro de 2019.

3. A Comissão deve, para o período de programação pós-2020, definir indicadores de resultados e de realizações comuns e coerentes para utilização nos programas operacionais dos Estados-Membros, permitindo o acompanhamento dos progressos face aos objetivos de alto nível pertinentes e tendo ao mesmo tempo em conta a necessidade de limitar o número de indicadores.

   Prazo de execução: dezembro de 2019.

Ambiente regulamentar

1. Todos os Estados-Membros devem rever o mandato das suas entidades reguladoras nacionais nos termos da revisão do quadro regulamentar da UE para as telecomunicações, a fim de garantir que são capazes de impor as suas recomendações e medidas corretivas (incluindo sanções por incumprimento) aos operadores.

   Prazo de execução: dezembro de 2019.

2. A Comissão deve clarificar, junto dos Estados-Membros, a aplicação das orientações relativas aos auxílios estatais no que se refere aos objetivos de 100 Mbps e da Sociedade a Gigabits.

   Prazo de execução: dezembro de 2018.

Promoção da concorrência através do financiamento

1. A Comissão deve apoiar os Estados-Membros a incentivar a criação de redes de acesso aberto grossista em zonas brancas e cinzentas, definindo um quadro jurídico apropriado, bem como orientações e diretrizes. Este tipo de rede deverá promover um ambiente concorrencial adequado, conducente a uma melhor prestação de serviços aos utilizadores.

   Prazo de execução: junho de 2020.

2. A Comissão deve divulgar as melhores práticas e publicar orientações e diretrizes para incentivar a agregação, nos casos apropriados, de projetos de menor dimensão pelas autoridades nos Estados-Membros, com vista a alcançar economias de escala. Deste modo, estes projetos deverão passar a ser mais viáveis do ponto de vista comercial, facilitando o acesso ao financiamento.

   Prazo de execução: dezembro de 2018.

3. O BEI deve centrar o seu apoio através do FEIE e do CEBF em projetos de dimensão pequena e média em zonas brancas e cinzentas, em conformidade com o objetivo de apoiar projetos mais arriscados. Além disso, os indicadores de resultados e de realizações aplicados quando da conclusão dos projetos devem incluir, quando aplicável, o número de locais cobertos e ligados à rede nas zonas brancas e cinzentas, bem como uma indicação das velocidades de banda larga alcançáveis.

   Prazo de execução: dezembro de 2018.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de março de 2018.

Glossário, siglas e acrónimos

Adesão: No contexto do presente relatório, a adesão é um indicador selecionado pela Comissão Europeia. É definido como a percentagem de agregados familiares que possuem uma subscrição de banda larga em comparação com o número total de agregados familiares.

Condicionalidades ex ante: Condições, baseadas em critérios predefinidos, consideradas indispensáveis para uma utilização eficaz e eficiente do apoio da União. Ao elaborarem programas operacionais (PO) no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), do Fundo de Coesão (FC) e do Fundo Social Europeu (FSE) para o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros deviam avaliar se essas condições estavam preenchidas. Se não estivessem, era necessário elaborar planos de ação até 31 de dezembro de 2016 para garantir o seu cumprimento.

DG: Direção-Geral

DG AGRI: DG Agricultura e Desenvolvimento Rural

DG CNECT: DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias

DG COMP: DG Concorrência

DG ECFIN: DG Assuntos Económicos e Financeiros

DG REGIO: DG Política Regional e Urbana

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FEIE: Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos

Gbps: Gigabit por segundo; unidade de medida da quantidade de dados transferidos igual a mil milhões de bits por segundo.

kbps: Kilobit por segundo; unidade de medida da quantidade de dados transferidos igual a um milhar de bits por segundo.

Mbps: Megabit por segundo; unidade de medida da quantidade de dados transferidos igual a um milhão de bits por segundo.

MIE: Mecanismo Interligar a Europa

Objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de banda larga: Objetivos definidos em matéria de banda larga na Agenda Digital para a Europa, uma das sete iniciativas emblemáticas da Estratégia Europa 2020, adotada pela Comissão em 2010. Estes objetivos são i) fazer chegar a banda larga básica (de 144 kbps até 30 Mbps) a todos os europeus até 2013, ii) assegurar que todos os europeus têm acesso a uma cobertura de banda larga rápida (> 30 Mbps) até 2020 e iii) garantir que 50% ou mais dos agregados familiares europeus aderem à banda larga ultrarrápida (> 100 Mbps) até 2020.

Objetivos da Sociedade a Gigabits para 2025: Em setembro de 2016, a Comissão definiu, numa comunicação muitas vezes designada por “Sociedade a Gigabits para 2025”, três objetivos estratégicos para 2025 que complementam os estabelecidos na Agenda Digital para 2020.

Operador histórico: Empresa que funcionava como um monopólio, mas que atualmente presta serviços no mercado concorrencial. Muitos operadores históricos herdaram vantagens da sua anterior posição de monopolista (por exemplo, as redes e os clientes).

PNBL: Plano nacional de banda larga

PO: Programa Operacional

Rede de base: O principal hardware e linhas de transmissão de alta velocidade de uma rede de telecomunicações (como a Internet).

UE: União Europeia

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão. Iliana Ivanova, Decana desta Câmara, foi a relatora, tendo contado com a colaboração de Mihail Stefanov, chefe de gabinete; James Verity, assessor de gabinete; Niels-Erik Brokopp, responsável principal; Romuald Kayibanda, responsável de tarefa; e Przemyslaw Dowgialo, Alessandra Falcinelli, Anna Fiteni, Agota Marczinko, Ana Popescu, Michael Spang, Lutz Venske e Angelika Zych, auditores.

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9766-2	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/411467	QJ-AB-18-008-PT-N
HTML	ISBN 978-92-872-9842-3	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/121197	QJ-AB-18-008-PT-Q

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