Широколентов достъп до интернет в държавите – членки на ЕС: въпреки напредъка няма да бъдат постигнати всички цели на стратегията „Европа 2020“

Кратко изложение

За широколентовия достъп до интернет

I

„Широколентов достъп“ е общоприет термин, чрез който се обозначава високоскоростна връзка с интернет и други технически характеристики, които позволяват достъпа до или предоставянето на ново съдържание, приложения и услуги. Нарасналото значение на цифровите данни в днешно време означава, че добрата интернет връзка е важна не само за да могат европейските предприятия да останат конкурентоспособни в световната икономика, но и в по-общ план за насърчаване на социалното приобщаване.

II

Като част от стратегията „Европа 2020“ през 2010 г. ЕС е определил три цели за широколентовия достъп до интернет: до 2013 г. да се предостави основен широколентов достъп (до 30 мегабита в секунда, Mbps) на всички европейци; до 2020 г. да се осигури покритие с високоскоростен широколентов достъп (над 30 Mbps) за всички европейци; и до 2020 г. най-малко 50 % от европейските домакинства да станат абонати на свръхвисокоскоростна широколентова интернет връзка (над 100 Mbps). В подкрепа на тези цели за периода 2014–2020 г. ЕС е въвел серия от политики и регулаторни мерки и предоставил около 15 млрд. евро на държавите членки чрез различни източници и видове финансиране, включително 5,6 млрд. евро под формата на заеми от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ).

Начин на провеждане на одита на ЕСП

III

Сметната палата разгледа ефективността на предприетите действия от Европейската комисия и от държавите членки за постигане на целите на стратегията „Европа 2020“ относно широколентовия достъп до интернет.

IV

Одитът обхвана програмните периоди 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г. и всички източници на финансиране, включително подпомагането, предоставено от ЕИБ. Одитната дейност на Сметната палата обхвана всички онези звена на Комисията, които играят важна роля в широколентовия достъп до интернет, както и ЕИБ. За да придобие по-подробна представа за националните проблеми, Сметната палата се съсредоточи върху пет държави членки: Германия, Ирландия, Италия, Полша и Унгария. ЕСП посети също така широк кръг от други заинтересовани страни (като например национални регулаторни органи, бизнес сдружения и телекомуникационни асоциации, сдружения на потребителите и синдикални организации).

Констатации на Сметната палата

V

Сметната палата установи, че като цяло покритието с широколентов достъп в ЕС се подобрява, но не всички цели на стратегията „Европа 2020“ ще бъдат постигнати. Селските райони, където частният сектор има по-малко стимули да инвестира в осигуряването на широколентов достъп, остават по-слабо свързани от градовете, а броят на абонатите на свръхвисокоскоростна широколентова интернет връзка значително изостава от целта.

VI

По отношение на трите цели, въпреки че почти всички държави членки са постигнали целта за покритие с основен широколентов достъп до 2013 г., най-вероятно това няма да се случи с целта за високоскоростен широколентов достъп до 2020 г. Селските райони остават проблематични в повечето държави членки — до средата на 2017 г. 14 държави имат под 50 % покритие в селските райони. За третата цел — брой абонати на свръхвисокоскоростен широколентов достъп, до средата на 2017 г. само 5 % от домакинствата са имали абонамент за интернет връзка с такава скорост, спрямо целта за 50 % до 2020 г. Въпреки тези проблеми, ако техните планове бъдат осъществени съгласно първоначалния замисъл, три от петте проверени държави членки може да бъдат в състояние да постигнат целите на Комисията за 2025 г., една от които е всички домакинства да имат достъп до свръхвисокоскоростен широколентов достъп с възможност за достигане на скорост 1 Gbps. Подкрепата от Комисията е оценена положително от държавите членки, но мониторингът не е координиран между генералните дирекции.

VII

Всички държави членки бяха разработили стратегии за широколентов достъп, но в проверените от Сметната палата държави имаше слабости. Някои държави членки бяха закъснели с приключването на своите стратегии, а целите им невинаги бяха в съответствие с тези на стратегията „Европа 2020“. Не всички държави членки бяха преодолели предизвикателствата, свързани с тяхната традиционна инфраструктура за интернет (тяхната телефонна инфраструктура), което може да има последици за подходящата скорост в краткосрочен и дългосрочен план.

VIII

Различни фактори ограничават напредъка на държавите членки към постигането на техните цели относно широколентовия достъп. Финансирането в селските и крайградските райони не е решено задоволително в три от проверените държави членки, а един голям проект на ЕИБ, финансиран по Европейския фонд за стратегически инвестиции, не е насочен към районите, в които има най-голяма нужда от публично подпомагане. Сметната палата установи, че правната и конкурентната среда са създали проблеми в две държави членки. Освен това в една държава членка беше установена липса на координация между отделните програмни периоди.

Какви са препоръките на Сметната палата

IX

Сметната палата отправя препоръки в три области: относно стратегическото планиране, регулаторната среда и насърчаването на конкуренцията чрез финансиране. Тези препоръки включват следното:

• Държавите членки следва да разработят нови планове за периода след 2020 г.
• Комисията следва да изясни прилагането на насоките относно държавната помощ, тъй като някои държави членки ги тълкуват по начин, който може да ограничи инвестициите им в широколентов достъп. Тя следва също така да подпомага усилията на държавите членки за насърчаване на по-голяма конкуренция в предоставянето на широколентови услуги чрез стимулиране на създаването на подходящи мрежи и обединяване на по-малки проекти в проекти с критичен размер, когато това е уместно.
• ЕИБ следва да насочи подкрепата си чрез ЕФСИ и CEBF към проекти със среден и голям размер в районите, където има най-голяма нужда от публично подпомагане, в съответствие с целта за подпомагане на по-рискови проекти.

Въведение

Широколентовият достъп до интернет и неговото значение

01

Цифровите данни по интернет играят все по-голяма роля в живота на гражданите, правителствата и бизнеса. За да остане Европа конкурентоспособна в световната икономика, добрите равнища на скоростта на интернет и на достъпа до него, предоставен чрез широколентови мрежи, са от съществено значение. Например:

• Увеличение с 10 % на широколентовите връзки в дадена страна би могло да доведе до 1 % увеличение на БВП на глава от населението¹;
• увеличение с 10 % на широколентовите връзки би могло да повиши производителността на труда с 1,5 % през следващите пет години²; и
• инвестициите в широколентов достъп до интернет ще спомогнат и за постигането на качествено образование, насърчаване на социалното приобщаване и ще бъдат от полза за селските и отдалечените райони.

Някои заинтересовани страни³ считат, че широколентовият достъп до интернет е толкова важен, че следва да се разглежда като комунална услуга от първа необходимост, редом с другите комунални услуги като пътища, вода, електроенергия и газ.

02

В контекста на достъпа до интернет терминът „широколентов“ няма конкретен технически смисъл, а се използва за всяка инфраструктура за достъп до високоскоростен интернет, която работи непрекъснато и е по-бърза от традиционния достъп до интернет през телефонната мрежа. Комисията е определила три категории скорости на изтегляне:

• „Основен широколентов достъп“ за скорости между 144 Kbps и 30 Mbps;
• „Високоскоростен широколентов достъп“ за скорости между 30 Mbps и 100 Mbps; и
• „Свръхвисокоскоростен широколентов достъп“ за скорости, по-високи от 100 Mbps.

03

По принцип една мрежа за широколентов достъп се състои от три части: опорна мрежа, връзки от типа „средна миля“ и „последна миля“ до крайните потребители (вж. фигура 1)⁴.

04

При оценяването на скоростта на интернет е важно да се разграничават скоростите на изтегляне и на качване. Скоростта на изтегляне се отнася се отнася до скоростта на получаване на данни от отдалечена система, например при навигация в интернет или предаване на видеоизображения. Скоростта на качване се отнася до скоростта, с която данните се изпращат до отдалечена система, например при видеоконферентна връзка. Други технически характеристики стават все по-актуални за предоставянето на някои услуги (като например видеоконферентна връзка, услуги „в облак“, свързано шофиране и електронно здравеопазване). Видът на използваната инфраструктура определя горната граница на скоростта на връзката. Съществуват пет вида инфраструктура, която може да предоставя широколентови услуги: линии с оптични влакна, коаксиален кабел, медни телефонни проводници, наземен безжичен достъп (антенни устройства/кули) и сателит (вж. таблица 1). Поради бързото технологично развитие широколентови услуги могат да бъдат предоставени и от други технологии (вж. каре 1).

Таблица 1

Видове широколентова инфраструктура и съществуващи технологии на пазара¹

Жична или безжична	Инфраструктура	Индикативна скорост на изтегляне	Индикативна скорост на качване
Жична	Оптична	до 2,5 Gbps	до 1,2 Gbps
	Коаксиален кабел	от 300 Mbps до 2 Gbps	до 50 Mbps
	Медни телефонни проводници	от 5 Mbps до 100 Mbps	до 10 Mbps
Безжична	Наземен безжичен достъп	60 Mbps	до 10 Mbps
	Сателитна	до 20 Mbps	до 8 Mbps

Източник: Анализ на ЕСП въз основа на Acreo Swedish ICT.

05

Всяка от тези технологии има свои характеристики, както и разходи и ползи, като съществуващите медни телефонни проводници са най-евтината технология за по-ниска скорост, а оптичният кабел предоставя най-висока скорост на по-висока цена. Бъдещите приложения във връзка с „интернет на предметите“ (вж. каре 2) ще изискват от тези мрежи по-висока скорост и надеждност⁵. Като цяло, въвеждането на технология, която предоставя по-високи скорости, е по-скъпо от въвеждането на такава, която предоставя по-ниски скорости, въпреки че разходите за поддръжка са по-ниски. Освен това разходите за управление на операторите вероятно също ще намалеят прогресивно с излизането от експлоатация на по-старите мрежи.

Политики на ЕС за широколентовия достъп до интернет

06

Стартираната през 2010 г. стратегия „Европа 2020“ е дългосрочната стратегия на ЕС за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж⁶. Тя се състои от седем водещи инициативи. В една от тях, „Програма в областта на цифровите технологии за Европа“⁷, се определят цели за високоскоростен и свръхвисокоскоростен интернет с цел максимално оползотворяване на социалния и икономическия потенциал на информационните и комуникационните технологии (ИКТ), главно чрез интернет, за гражданите и предприятията от ЕС. В Програмата в областта на цифровите технологии, актуализирана през 2012 г.⁸, се определят три цели за широколентовия достъп:

• до 2013 г. да се предостави основен широколентов достъп за всички европейци;
• до 2020 г. да се осигури покритие с високоскоростен широколентов достъп (> 30 Mbps) за всички европейци; и
• до 2020 г. да се осигури присъединяване към свръхвисокоскоростна широколентова интернет връзка (> 100 Mbps) за най-малко 50 % от европейските домакинства.

Първите две цели са насочени към осигуряването на определени скорости, а третата се отнася до търсенето от потребителите. Тези цели са се превърнали в отправна точка за публичната политика в целия ЕС и са дали насоки за публичните и частните инвестиции. В каре 3 е представена сравнимата цел за САЩ.

07

През 2010 г. Комисията също определи обща рамка за действие на равнището на ЕС и на държавите членки за постигане на тези цели. Изискванията за държавите членки включваха необходимостта: i) да разработят и въведат в действие до 2012 г. национални планове за широколентов достъп; ii) да предприемат мерки, включително правни разпоредби, за улесняване на инвестициите в широколентова инфраструктура; и iii) да използват в пълен размер средствата от структурните фондове и фондовете за развитие на селските райони.

08

През септември 2016 г. в Съобщение, известно още като „Общество на гигабитов интернет до 2025 г.“⁹, Комисията определи три стратегически цели за 2025 г., които допълват посочените в Програмата в областта на цифровите технологии за 2020 г.:

• Свързаност най-малко 1 гигабит¹⁰ за всички основни средища, движещи социално-икономическото развитие (като например училища, транспортни центрове и основни доставчици на обществени услуги);
• осигуряване на непрекъснато 5G покритие за всички градски райони и всички основни сухопътни транспортни маршрути; и
• всички европейски домакинства както в селата, така и в градовете да имат интернет свързаност със скорост на изтегляне най-малко 100 Mbps и с възможност за достигане на гигабитова скорост.

Финансово подпомагане от ЕС за широколентова инфраструктура

09

През 2013 г. Европейската комисия изчисли, че за постигане на целите относно широколентовия достъп за 2020 г. ще са необходими близо 250 млрд. евро¹¹. Повторното използване на съществуващата инфраструктура и ефективното прилагане на Директивата за намаляване на разходите¹² обаче биха могли да намалят тези разходи¹³.

10

Секторът на телекомуникациите е основният частен инвеститор в широколентова инфраструктура. Някои сегменти от пазара, като например селските райони, не са привлекателни за частните инвеститори. За да се осигури приемлива широколентова свързаност в тези райони, е необходимо финансиране от публичния сектор, независимо дали то е на национално, регионално или общинско равнище. ЕС представлява допълнителен източник на средства, допълващ другите източници на публично финансиране (на национално, регионално или местно ниво), в райони с неефективност на пазара. В някои държави членки ЕС може да е единственият източник на публично финансиране.

11

За програмния период 2014 – 2020 г. ЕС е предоставил на държавите членки почти 15 млрд. евро за подпомагане на широколентовия достъп, включително 5,6 млрд. евро под формата на заеми от ЕИБ, което е съществено увеличение спрямо отпуснатите 3 млрд. евро за периода 2007 – 2013 г. Това представлява около 6 % от общия размер на необходимите инвестиции. Има пет основни източника на финансиране (вж. таблица 2).

Таблица 2

Обобщено представяне на източниците на финансиране за програмните периоди 2007–2013 г. и 2014–2020 г.

Източник на финансиране	Вид помощ	Размер на средствата през програмния период (в млн. евро)
		2014 – 2020 г.	2007 – 2013 г.
Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове):
Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРЗ),	Безвъзмездна финансова помощ	6 019	2 456
Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)	Безвъзмездна финансова помощ	921	282
Европейски фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ)1	Заеми	2 032	–
Механизъм за свързване на Европа (МСЕ)
Дългов инструмент на МСЕ	Заеми	16
Инициатива WIFI4EU	Безвъзмездна финансова помощ	120
Фонд за широколентова връзка в Европа (CEBF), от който	Собствен капитал	240	–
от Комисията		100
от ЕИБ и ЕФСИ		140
Европейска инвестиционна банка (ЕИБ)	Заеми	5 600
Общо отпуснати		14 948	2 738

Източник: Анализ на ЕСП въз основа на данни на Комисията и ЕИБ.

12

Заедно с държавите членки Комисията управлява структурните фондове (ЕФРР, ЕЗФРСР). Тя предоставя и гаранции в подкрепа на проекти, финансирани от ЕИБ. ЕИБ отговаря за управлението на собствените си заеми и Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ). Комисията управлява Механизма за свързване на Европа (МСЕ), като е планирано част от наличните средства за широколентов достъп по МСЕ да се инвестират във Фонда за широколентова връзка в Европа (CEBF). CEBF ще се ръководи от независим управител и ще има правомощия да действа съгласно мандата, съгласуван между ЕИБ, Комисията и другите партньори във финансирането.

Обхват и подход на одита

13

Предмет на одита беше ефективността на предприетите действия от Комисията, държавите членки и ЕИБ за постигане на целите на стратегията „Европа 2020“ относно широколентовия достъп до интернет. Това е от особено значение, тъй като крайният срок 2020 г. наближава, а Комисията е обявила нови цели за 2025 г. В тази връзка Сметната палата провери:

• дали държавите членки ще могат да постигнат целите на стратегията „Европа 2020“ относно широколентовия достъп и дали Комисията е наблюдавала тези постижения;
• дали държавите членки са разработили подходящи стратегии за постигането на тези цели; и
• дали държавите членки изпълняват ефективно стратегиите си – включително избраните мерки и източници на финансиране (в това число ЕИБ), както и създадената регулаторна, конкурентна и технологична среда.

Сметната палата също така провери подпомагането от Комисията във връзка с тези три теми.

14

Настоящият одит обхвана всички източници на финансиране, изброени в таблица 2: ЕФРР, ЕЗФРСР, МСЕ, ЕФСИ, заеми от ЕИБ и CEBF. Той се съсредоточи върху пет държави членки: Германия, Ирландия, Италия, Полша и Унгария. Тези държави членки представляват около 40 % от населението на ЕС и бяха избрани, за да се осигури подходящ баланс по отношение на географското разпределение и на аспектите на покритието с широколентов достъп, като например селските райони и цената на абонамента. В одита бяха обхванати програмните периоди 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г.

15

На равнището на ЕС одитът обхвана всички генерални дирекции на Комисията, които имат важна роля за широколентовия достъп¹⁴, както и ЕИБ по отношение на ЕФСИ и CEBF. Одитният екип посети различни заинтересовани страни и НПО в Брюксел и в държавите членки: телекомуникационни асоциации, сдружения на потребителите и сдружения на предприятията. Посещенията в проверените държави членки включваха министерствата, отговорни за създаването и прилагането на стратегията за широколентовия достъп, компетентните органи за управление на програмите, финансирани чрез ЕСИ фондовете, службите по широколентовия достъп и националните регулаторни органи. Сметната палата използва и принос на експерти по телекомуникации по отношение на констатациите, заключенията и препоръките в настоящия доклад.

Констатации и оценки

Въпреки че покритието с широколентов достъп се подобрява навсякъде в ЕС, някои цели на стратегията „Европа 2020“ вероятно няма да бъдат постигнати

16

Сметната палата извърши преглед на постигнатия напредък от държавите членки от 2010 г. насам по отношение на трите цели на Програмата в областта на цифровите технологии (вж. точки 6 и 7). ЕСП също така взе предвид това дали държавите членки ще могат да постигнат целите за 2025 г. и разгледа мониторинга от страна на Комисията и нейното подпомагане за държавите членки.

Всички държави членки са постигнали целта за покритие с основен широколентов достъп до 2016 г.

Цел 1: до 2013 г. да се осигури основен широколентов достъп за всички европейци

17

В края на 2013 г. всички държави членки с изключение на трите балтийски държави (Естония, Латвия и Литва) са постигнали целта за покритие с основен широколентов достъп. До края на юни 2016 г. на практика всички граждани на ЕС са имали достъп до основни широколентови мрежи, а 98 % от домакинствата са имали достъп до фиксирани широколентови връзки.

Две от петте проверени държави членки може да постигнат целта за покритие от 30 Mbps до 2020 г., но селските райони остават проблематични в повечето държави членки

Цел 2: до 2020 г. да се осигури покритие с високоскоростен широколентов достъп (> 30 Mbps) за всички европейци

18

Сметната палата установи значително подобрение в повечето държави членки по отношение на тази цел. Делът на домакинствата в ЕС с достъп до високоскоростен широколентов интернет се е увеличил от 48 % през 2011 г. на 80 % през юни 2017 г. Към тази дата Малта вече е постигнала целта. Остават обаче важни различия между държавите членки: Гърция и Франция са постигнали около 50 % покритие, а още седем държави членки остават под 80 % (вж. фигура 2).

19

В петте одитирани държави членки от 2011 г. до 2017 г. се наблюдава също тенденция към по-голямо покритие (вж. фигура 3). Чрез комбинация от частни и публични инвестиции от 2011 г. насам Ирландия, Италия и Унгария значително са увеличили покритието си с високоскоростен широколентов достъп. Освен това тези три държави членки имат планове да увеличат допълнително това покритие в селските и крайградските райони.

20

В случаите на Ирландия и Италия обаче, въз основа на напредъка от миналото и настоящите планове, изглежда малко вероятно скоростта от 30 Mbps да бъде достъпна за всички граждани до 2020 г. Две държави членки — Германия и Унгария, все още биха могли да постигнат покритие на 100 % от населението със скорост 30 Mbps до 2020 г., съгласно техните планове за разполагане на широколентови мрежи. В края на 2017 г. плановете за разгръщане в Полша не включват покритието до 2020 г. на 13 % от домакинствата, предимно в крайградските и селските райони (вж. точка 57).

21

Това общо увеличение на покритието с високоскоростен широколентов достъп крие значителна разлика между покритието в градските и в селските райони. През 2016 г. селските райони на ЕС са имали покритие за 47 % от домакинствата, спрямо 80 % обща средна стойност¹⁵. Само в три сравнително малки или урбанизирани държави членки – Люксембург, Малта и Нидерландия – покритието в селските райони е равностойно на това в градските райони (вж. фигура 4). В много държави членки покритието в селските райони е значително по-ниско от общото покритие, а за 14 държави членки покритието с високоскоростен широколентов достъп в тези райони е по-малко от 50 %. Без добро широколентово покритие има риск селските райони да пропуснат икономическите и социалните ползи, които може да произтекат от него (вж. точка 1).

22

Във Франция актуализираният национален план за широколентов достъп от 2013 г. има за цел до 2022 г. да се постигне покритие на цялото население със скорост 30 Mbps, при покритие на 80 % от населението чрез оптични линии. В доклад от януари 2017 г. обаче Сметната палата на Франция е поставила под съмнение уместността на използването на оптични линии в някои райони, тъй като разходите за оптичните линии са високи, а времето за изпълнение е твърде дълго. Сега Франция обмисля да използва други технологии в някои райони, като например фиксирани безжични връзки 4G.

Въпреки че повечето от проверените държави членки вероятно няма да постигнат целта за абонамент до 2020 г. …

Цел 3: до 2020 г. да се осигури абонамент за свръхвисокоскоростна широколентова интернет връзка (> 100 Mbps) за най-малко 50 % от европейските домакинства

23

Наличието на свръхвисокоскоростна широколентова връзка е необходимо условие, за да може едно домакинство да се абонира за услугата със скорост 100 Mbps. Присъединяването към мрежата чрез абонамент обаче е обусловено също и от търсенето и зависи от многобройни променливи, като например възраст и образование на населението, цена на абонамента и покупателна способност. Цел 3 остава голямо предизвикателство за всички държави членки. Въпреки че от 2013 г. насам присъединяването чрез абонамент се е увеличило, през 2017 г. то е останало под 20 % в 19 държави членки, което е много под целта за 50 %. В средата на 2017 г. само 15 % от домакинствата в ЕС имат абонамент за връзка със скорост най-малко 100 Mbps (вж. фигура 5). Сметната палата констатира, че целите за Общество на гигабитов интернет до 2025 г. (точка 8) не включват цел за присъединяване чрез абонамент.

24

През 2017 г. в петте проверени държави членки абонаментът е варирал от под 5 % до почти 30 %. За тези пет държави членки, с изключение на Унгария, демонстрираната степен на увеличение на присъединяването чрез абонамент от 2013 г. насам няма да бъде достатъчна за постигане на целта за 50 % абонати до 2020 г. (вж. фигура 6).

… въз основа на настоящите им планове три от проверените държави членки може да бъдат в състояние да постигнат целите за 2025 г.

25

В Съобщението на Комисията от 2016 г. относно обществото на гигабитов интернет са определени три стратегически цели, които да бъдат постигнати до 2025 г. Тези цели допълват определените в Програмата в областта на цифровите технологии за 2020 г. и изискват скорости от 100 Mbps до 1 Gbps.

26

Както е посочено по-горе (вж. точка 20), Ирландия и Италия няма да могат да постигнат 100 % покритие със скорост 30 Mbps до 2020 г. Ако настоящите им планове обаче бъдат изпълнени в първоначалния им вид, заедно с Унгария, Ирландия и Италия те ще бъдат в по-благоприятна позиция да постигнат целите за 2025 г. В тези държави членки използваните технологии за увеличаване на покритието – предимно коаксиален кабел и оптични линии – позволяват скорости над 100 Mbps, в някои случаи с възможност за достигане на скорост 1 Gbps. Другите две държави членки ще трябва да адаптират плановете си, за да отразят целите за 2025 г.

Подкрепата от Комисията е оценена положително от държавите членки, но мониторингът не е координиран между генералните дирекции.

27

Сметната палата провери дали Комисията е предоставила на държавите членки насоки относно широколентовия достъп и дали е подпомогнала практическото изпълнение на техните планове. Тя разгледа въпроса Комисията е подпомогнала държавите членки в мониторинга на техните постижения, включително дали Комисията ги е насърчила да преодолеят недостатъците във връзка с постигането на целите относно широколентовия достъп до интернет.

Насоките и подкрепата на Комисията обхващат многобройни въпроси и непрекъснато са се развивали, за да подобрят изпълнението

28

Комисията е предоставила широк кръг от насоки, които обхващат няколко различни теми. Те включват Съобщения (като например Насоките на ЕС относно прилагането на правилата за държавна помощ във връзка с бързото разполагане на широколентови мрежи¹⁶), наръчници с разяснения в различни области, изготвени за Комисията от трети страни (като например „Ръководство за инвестиции във високоскоростен широколентов достъп“¹⁷ и „Разяснение на правилата за държавна помощ във връзка с широколентовия достъп, Електронно ръководство за лицата, които взимат решения“¹⁸), както и разпространение на добри практики. В каре 4 е посочен пример за полезни насоки, предоставени от Комисията.

29

Освен писмени насоки, Комисията е предоставила на държавите членки практическа техническа помощ (например JASPERS²⁰), експертен опит и насоки при различни обстоятелства (например изпълнение на предварителните условия, включително картографиране, както е посочено по-горе²¹, и изпълнение на оперативните програми). Комисията също така е създала Европейска мрежа от служби по широколентов достъп (вж. каре 5).

30

Петте проверени държави членки съобщиха на Сметната палата, че оценяват като положителна официалната и неофициалната подкрепа, предоставена от Комисията.

Комисията извършва редовен мониторинг, но по недостатъчно координиран начин

31

Комисията извършва редовен мониторинг на състоянието на широколентовия достъп в държавите членки и обобщава информацията на равнището на ЕС. В отделните генерални дирекции на Комисията обаче няма общ мониторинг в подкрепа на постигането на целите на стратегия „Европа 2020“ относно широколентовия достъп.

32

Служителите на ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ ежегодно посещават държавите членки и изготвят доклади за пазара и регулацията, като например Индекс за навлизането на цифровите технологии в икономиката и обществото (DESI) и Доклад за напредъка на Европа в областта на цифровите технологии (EDPR). Тези документи дават възможност на държавите членки да сравнят постиженията си във времето и с тези на другите държави членки. Въпреки че Комисията събира необходимите данни и ги докладва на EDPR и неговите предшественици, докладваните показатели за свързаност в DESI не включват цел 3 (50 % от домакинствата да имат абонамент за връзка със скорост над 100 Mbps).

33

Мониторингът на ГД „Регионална и селищна политика“ се основава на определените показатели за всяка оперативна програма и се извършва чрез мониторингови комитети, в които Комисията има консултативна роля, и чрез годишни доклади за изпълнението. Определеният от Комисията общ показател за изпълнение за разходите на ЕФРР не позволява да се наблюдава напредъкът по постигането на трите цели на Програмата в областта на цифровите технологии за 2020 г., тъй като е определен като „Допълнителен брой домакинства с широколентов достъп със скорост най-малко 30 Mbps“ и не е разделен на високоскоростен широколентов достъп (над 30 Mbps) и свръхвисокоскоростен широколентов достъп (над 100 Mbps). Това важи и за ЕЗФРСР, за който ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е определила показателя за изпълнение като „Население, което се възползва от подобрени услуги/инфраструктури (ИТ или други)“. Както за ЕФРР, така и за ЕЗФРСР, общите показатели не правят разграничение между високоскоростен широколентов достъп и свръхвисокоскоростен широколентов достъп.

34

Прегледът на Сметната палата на избраните държави членки показа редица забавяния, които се отразяват върху постигането на целите на ЕС 2020. В случая на Ирландия, от 2015 г. насам при изпълнението на националния план за широколентов достъп се наблюдават закъснения. В Германия преговорите относно продукта за виртуално необвързан местен достъп (VULA) (точка 48) са отнели много време и имат потенциални вредни последици за конкуренцията. И накрая, в случая на Полша, в мониторинга на оперативните програми не е откроен проблемът с недостатъчното използване на опорната инфраструктура (точки 76—78). Към момента на одита нито един от тези три недостатъка не е бил изрично посочен в мониторинга на Комисията, а компетентните органи на държавите членки не са предприели корективни действия.

Всички държави членки са разработили стратегии за широколентов достъп, но в тези, проверени от Сметната палата, бяха установени слабости

35

Сметната палата провери дали държавите членки са разработили стратегии и са определили цели въз основа на целите на стратегията „Европа 2020“ относно широколентовия достъп и дали те съдържат пълна информация относно определянето на наличните ресурси, източниците на финансиране и отговорностите за тяхното прилагане. Сметната палата също така провери дали държавите членки са представили анализ, който обосновава избора на технология (линии с оптични влакна, медни телефонни проводници, коаксиален кабел, антена, сателит) за различните части на мрежата за широколентов достъп (вж. точка 3).

Всички държави членки са разработили стратегии, но със закъснение, а целите им невинаги са в съответствие с тези на стратегията „Европа 2020“

Срок на разработване на стратегиите

36

Съгласно водещата инициатива на ЕС по „Програмата в областта на цифровите технологии за Европа“ (точка 6) от държавите членки се изисква да „разработят и въведат в действие до 2012 г. национални планове за широколентов достъп, които да отговарят на определените в „Европа 2020“ цели относно покритието, скоростта и внедряването“.

37

Сметната палата установи, че всички проверени държави членки са разработили стратегии за широколентов достъп, но само Ирландия е публикувала стратегията си до крайния срок 2012 г. (вж. таблица 3). Останалите четири държави членки са публикували стратегиите си през 2014 г. и 2015 г. Ирландия е преразгледала стратегията си в края на 2015 г. поради установена неефективност на пазара. Това закъсняло приемане на стратегиите на държавите членки е намалило наличното време за изпълнение от осем години на пет или шест години, като потенциално е направило по-трудни за тези държави членки целите за увеличаване на широколентовото покритие до 2020 г.

Таблица 3

Дати на публикуване на стратегиите

Държава членка	Дата на публикуване на стратегията
Ирландия	Август 2012 г. Национален план за широколентов достъп. Впоследствие преразгледан през декември 2015 г.
Полша	Януари 2014 г.: Национален план за широколентов достъп
Германия	Август 2014 г.: Програма в областта на цифровите технологии за периода 2014 – 2017 г.
Унгария	Декември 2014 г.: Национална стратегия за информационни комуникации
Италия	Март 2015 г.: Национална стратегия за свръхвисокоскоростен широколентов достъп

Съответствие с целите на стратегията „Европа 2020“

38

Сметната палата провери дали държавите членки са определили цели въз основа на целите на стратегията „Европа 2020“ относно широколентовия достъп. Както е показано в таблица 4, Сметната палата установи, че всички проверени държави членки са включили в стратегиите си както цел 1, така и цел 2, съответно за покритие с основен и с високоскоростен широколентов достъп. За четири от петте проверени държави членки цел 1 вече е била постигната при публикуването на стратегиите. В някои случаи определените цели са по-амбициозни от целите на стратегията „Европа 2020“:

• В Германия за цел 2 вместо покритие от 30 Mbps до 2020 г., целта е до 2018 г. 100 % от населението да има покритие със скорост от 50 Mbps; а
• В Унгария за цел 2 целта е всяко домакинство да има достъп до интернет услуга със скорост 30 Mbps до 2018 г., а не до 2020 г.

Таблица 4

Цели относно широколентовия достъп на проверените държави членки спрямо целите на стратегия „Европа 2020“

Цели	Германия	Унгария	Ирландия	Италия	Полша
Цел 1: Основен широколентов достъп за цялото население до 2013 г.	✓✓	✓	✓	✓	✓
Цел 2: Покритие от 30 Mbps за цялото население до 2020 г.	✓✓	✓✓	✓	✓	✓
Цел 3: Над 50 % от домакинствата да имат абонамент за интернет връзка със скорост 100 Mbps до 2020 г.	✘	~	✘	~	~

Легенда: ✓ : една и съща цел; ✓✓ : по-амбициозна цел; ~ цел за покритие, но не и цел за абонати; ✘  не е заложена такава цел.

39

В стратегиите на някои държави членки е предоставена по-подробна информация за техните цели в сравнение с определените цели на високо равнище в стратегията „Европа 2020“. В Унгария в стратегията са определени допълнителни цели за минимални скорости на изтегляне и на качване съответно 7,5 Mbps и 1,7 Mbps. В Ирландия в стратегическия документ е определена минимална скорост на изтегляне 30 Mbps и са включени допълнителни цели, свързани например с минималната скорост на качване и с наличността на услугата.

40

Нито една от проверените държавите членки не е включила в стратегията си национална цел, свързана с цел 3—50 % от домакинствата да станат абонати на свръхвисокоскоростна широколентова интернет връзка със скорост най-малко 100 Mbps. Италия, Полша и Унгария са включили цели за покритие на домакинствата с интернет връзка със скорост 100 Mbps. (Покритието е необходимо, но не достатъчно условие за постигането на целта за абонати.) В Италия целта е да се предостави скорост най-малко 100 Mbps на 85 % от населението и на всички обществени сгради, както и промишлени зони, логистични центрове и райони от голям икономически интерес. Въпреки че стратегията на Италия не включва цел за абонати, в нейния инвестиционен план, който определя начина, по който възнамерява да приложи стратегията си, все пак е включена цел за абонати. В Полша и Унгария целите са до 2020 г. 50 % от домакинствата да имат достъп до услуги със скорост най-малко 100 Mbps.

Стратегиите, представени на Комисията от проверените държави членки, невинаги съдържат пълна информация

41

С цел да се гарантира наличието на необходимите условия за ефективно и ефикасно използване на европейските структурни и инвестиционни фондове, Комисията е разработила предварителни условия (ПУ) за програмния период 2014 – 2020 г. Като условие за финансиране, от държавите членки се изисква да определят дали са изпълнени съответните ПУ и да документират това в своите споразумения за партньорство²² или оперативни програми (ОП) (или да изготвят планове за това до края на 2016 г.).²³

42

ПУ във връзка с широколентовата инфраструктура се прилагат за държавите членки, търсещи съфинансиране от ЕФРР, и от тях се изисква да разработят национален или регионален план за широколентов достъп, който да съдържа:

• основан на икономически анализ план за инвестиции в инфраструктура, в който се отчитат съществуващата частна и публична инфраструктура и планираните инвестиции;
• модели за устойчиви инвестиции, които подобряват конкуренцията и осигуряват достъп до инфраструктура и услуги, които са отворени, на достъпна цена, разработени така че да осигуряват качество и да посрещат бъдещи нужди, в съответствие с правилата за конкуренцията и държавната помощ; и
• мерки за насърчаване на частните инвестиции.²⁴

43

И петте проверени държави членки са определили като изпълнени ПУ относно широколентовия достъп. Като част от проверката на споразуменията за партньорство и ОП, Комисията също е оценила условията като изпълнени за тези държави членки. Сметната палата обаче установи слабости в плановете на държавите членки за инвестиции в инфраструктура. На първо място, както е посочено в точка 40 по-горе, нито една от проверените държави членки не е определила в стратегията си цели за абонати на интернет връзка на скорост 100 Mbps – третата цел относно широколентовия достъп в стратегията „Европа 2020“. На второ място, плановете за широколентов достъп на Германия са непълни.

44

Важен елемент на стратегията за широколентов достъп в Германия е процесът на картографиране на широколентовия достъп, който е започнал през 2010 г. Без качествени данни за този процес и без последващо определяне на това къде е вероятно да инвестира частният сектор и къде е необходима по-голяма публична интервенция, органите не са в състояние да разработят всеобхватния „план за инвестиции в инфраструктура“, който се изисква от ПУ. Качеството на данните и картографирането на широколентовия достъп са се подобрили значително от неговото стартиране през 2010 г., но невинаги са задоволителни, тъй като по-големите оператори на широколентови мрежи не актуализират картата със същата бързина, с която внедряват мрежата.

Не всички проверени държави членки са се справили с предизвикателствата, свързани с тяхната традиционна инфраструктура

45

Всяка една от проверените държави членки функционира в рамките на собствената си технологична, конкурентна и правна среда; това оказва влияние върху начина, по който всяка от тях се стреми да изпълни целите на стратегията „Европа 2020“. Полша и Унгария имат относително по-слабо развита традиционна инфраструктура с медни проводници за телефонни системи. Когато публичните органи са използвали модела при недостиг на финансиране за публичните търгове за широколентова инфраструктура (вж. каре 6), обикновено резултатът е бил използване на решения с кабели и оптични линии.

46

Германия, Ирландия и Италия имат добре развита традиционна инфраструктура с медни проводници. В Германия и Италия, когато в публичните търгове за широколентова инфраструктура е използван моделът при недостиг на финансиране, тенденцията е била да се използва инфраструктурата с медни проводници, притежавана от заварения оператор (националният традиционен телекомуникационен оператор). В Ирландия моделът при недостиг на финансиране е използван за публичния търг във връзка с националния план за широколентов достъп, но тръжната процедура е разработена така, че да не стимулира използването на медни проводници заради изискванията за скоростта. В Италия през 2016 г. органите са решили да използват модела на преки инвестиции за публични търгове за разгръщане на широколентов достъп чрез мрежа за отворен достъп на едро. В резултат на това е имало увеличено използване на решения за оптични линии и достъп до инфраструктура и услуги на приемливи цени.

47

В Германия завареният оператор използва широко векторни технологии, за да подобри широколентовото си покритие. Това е технология, която позволява по-голяма скорост по медни проводници. Чрез векторирането в момента са постижими скорости между 60 Mbps и 100 Mbps. В бъдеще може да са възможни скорости, които надхвърлят 100 Mbps за изтегляне.

48

Предимството на векторирането е, че е по-евтино от полагането на нова инфраструктура. Той обаче има своите ограничения. Първо, обявените скорости са за ограничен брой потребители; колкото повече потребители са свързани, толкова по-ниска е скоростта. Второ, векторирането е краткосрочно решение: то не е подходящо за бъдещето, така както са оптичните линии и коаксиалните кабели. Въпреки че може да е достатъчно добър за постигането на целите на стратегията „Европа 2020“, векторирането едва ли ще бъде достатъчно за амбициите на обществото на гигабитов интернет за 2025 г., когато ще се изискват скорости от 1 Gbps (точка 8). Трето, необходимото условие за векториране е само един доставчик да има изключителен физически достъп до последната миля (фигура 1), което потенциално ограничава конкуренцията. За да се справи с този проблем, след задълбочени дискусии с Комисията, през септември 2016 г. Германия уведоми за намерението си да използва продукт за виртуално необвързан местен достъп (VULA) във връзка с въвеждането на широколентова инфраструктура, финансирана с публични средства (вж. каре 7).

Различни фактори са ограничавали напредъка на държавите членки към постигането на целите относно широколентовия достъп

49

Сметната палата провери изпълнението на плановете за широколентов достъп в държавите членки с цел да определи факторите, които ограничават напредъка им към постигането на целите относно широколентовия достъп. ЕСП се съсредоточи върху финансирането в селските райони, създадената регулаторна и конкурентна среда и координацията между различните програмни периоди и източници на финансиране.

В някои държави членки финансирането в селските и крайградските райони не е организирано правилно

50

Сметната палата направи проверка дали държавите членки и ЕИБ са анализирали нуждите от широколентов достъп в различните райони (градски, крайградски и селски райони²⁶). ЕСП също така провери дали те са определили и разпределили подходящи източници на финансиране за всеки район в зависимост от неговите характеристики при гарантиране на допълняемост и избягване на припокривания.

51

Както е обяснено в точка 9, необходимите средства за постигане на целите относно широколентовия достъп до 2020 г. са били изчислени на 250 млрд. евро през 2013 г. ЕИБ също така е изчислила, че половината от разходите са в селските райони, където живее 20 % от населението.

Проверени държави членки

52

Частните оператори осигуряват по-голямата част от инвестициите за широколентов достъп. Останалата част от финансирането – „недостигът на финансиране“ – се определя на национално равнище. Четири от проверените държави членки (Ирландия, Италия, Полша и Унгария) са определели недостига на финансиране. Въпреки че всички проверени държави членки са използвали средства от ЕС, с изключение на Полша и Унгария по-голямата част от публичното подпомагане е предоставено от националния бюджет.²⁷ Три от петте проверени държави членки са определили райони с недостатъчна скорост на широколентовата връзка и са заделили средства от ЕСИ фондовете и публично финансиране.

53

Сметната палата установи, че от държавите членки, които са определили недостига на финансиране, само Италия и Унгария са отпуснали достатъчно средства за постигане на покритие с високоскоростен широколентов достъп за всички домакинства. Унгарските органи са извършили картографиране на широколентовия достъп през 2014 – 2015 г. и са установили, че трябва да бъдат покрити 883 000 обекта. Частните оператори са поели ангажимент да покрият 384 000 обекта и така са останали малко под 500 000 обекта за публична интервенция. Органите са разработили няколко покани за представяне на предложения и са отпуснали 164 млн. евро от ЕФРР и 29 млн. евро от националния бюджет за субсидиране на операторите чрез модела за недостиг на финансиране за обща субсидия на стойност 193 млн. евро за общия размер на инвестициите, включително частно финансиране в размер на 240 млн. евро.

54

Италианските органи са извършили картографиране през 2016 г. и 2017 г. и са поели задължения в размер на 3 млрд. евро за финансиране на широколентовия достъп във всички икономически нежизнеспособни райони. Органите са решили да използват модела на преки инвестиции (каре 6), за да създадат мрежа за отворен достъп на едро. Към момента на извършване на одита разпределянето на публичните средства все още не беше приключило, но се изчисляваше на 1,4 млрд. евро от ЕФРР и ЕЗФРСР (включително националното съфинансиране) и 1,6 млрд. евро от други национални източници.

55

В Ирландия, със започналия през 2013 г. процес на картографиране е определена областта на интервенция, която да бъде обхваната от националния план за широколентов достъп – първоначално 757 000 обекта. Картографирането е приключило през април 2017 г. с 540 000 обекта в областта на публична интервенция, тъй като завареният оператор е решил да покрие 300 000 обекта и защото са били добавени допълнителни обекти. Отпуснатата сума от правителството на Ирландия за разгръщане на широколентовия достъп е 275 млн. евро за периода 2016 – 2021 г., включително 75 млн. евро от ЕФРР. Въпреки че тръжната процедура не беше приключила към момента на извършване на одита, малко вероятно е тази сума да бъде достатъчна за преодоляване на недостига на финансиране. Освен това от септември 2017 г. до януари 2018 г. двама от оставащите трима кандидати са решили да се оттеглят от процедурата. Предвид факта, че в тръжната процедура остава само един кандидат, въздействието върху разходите и графика на въвеждането на широколентов достъп остава неясно към март 2018 г.

56

В Германия органите не са определели размера на общите разходи за покриване на всички домакинства със скорост от 30 Mbps и поради това не са определили на централно равнище недостига на инвестиции.²⁸ За периода 2014 – 2017 г. правителството на Германия е отделило повече от 4 млрд. евро чрез федералната програма за широколентов достъп за финансиране на проектите на общините за широколентов достъп. Шестнадесетте „Länder“ (регионални провинции) и федералната инвестиционна банка²⁹ имат собствени програми за финансиране³⁰. В допълнение, средствата от ЕС за широколентов достъп възлизат на 362 млн. евро: 225 млн. евро от ЕЗФРСР и 137 млн. евро от ЕФРР. И накрая, от 2014 г. насам ЕИБ е отпуснала 2,2 млрд. евро чрез шест заема. Поради липсата на анализ на недостига на финансиране от страна на германските органи обаче не е ясно дали това равнище на публично подпомагане ще бъде достатъчно за постигането на 100 % покритие със скорост 30 Mbps.

57

В Полша, в публикувания през януари 2014 г. национален план за широколентов достъп се предвижда, че все още предстои да бъдат покрити с широколентов достъп 5,7 млн. домакинства, при общ размер на разходите 4,3 млрд. евро. Частните оператори ще покрият 3,1 млн. домакинства в икономически жизнеспособните райони при разходи от 2 до 3 млрд. евро. Предоставените средства от ЕФРР за ОП „Цифрова Полша“ се изчисляват в националния план за широколентов достъп в размер на 1,3-2,2 млрд. евро. Към момента на извършване на одита обаче два от посочените в националния план за широколентов достъп инструменти за финансиране³¹ не се прилагаха и не бяха определени нови източници на финансиране за развитие на широколентовия достъп. До януари 2018 г. са организирани три покани за представяне на предложения за ОП „Цифрова Полша“ и е използван един финансов инструмент. Сметната палата установи, че при вече поетите задължения за по-голямата част от средствата от ЕФРР, приблизително 1,3 млн. домакинства – сред тези, които е най-трудно да бъдат свързани – може да останат несвързани, ако не се намерят допълнителни източници на финансиране.

Финансиране от ЕИБ

58

В стратегията на ЕИБ се вземат предвид трите цели относно широколентовия достъп на „Програмата в областта на цифровите технологии за Европа“ в нейните оперативни планове за периода 2014 – 2016 г. и 2017 – 2019 г. За финансирането на широколентова инфраструктура ЕИБ може да използва набор от заеми и финансови инструменти в зависимост от размера на проектите и равнищата на риск. Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) има за цел да финансира по-рискови проекти със среден до голям размер (съответно 15 – 50 млн. евро и над 50 млн. евро). Фондът за широколентова връзка в Европа (CEBF), който в края на декември 2017 г. не функционираше, е предназначен основно да отпуска финансиране до 30 млн. евро на по-малки проекти.

59

От 2015 г. до 2017 г. ЕИБ е предоставила 2,0 млрд. евро от ЕФСИ за финансиране на проекти, свързани с широколентовия достъп. Сметната палата провери един проект, финансиран чрез ЕФСИ, който представлява около една четвърт от тази сума – заемът от ЕФСИ е в размер на 500 млн. евро при обща стойност на проекта 1,8 млрд. евро. Целта на проекта е да се увеличи широколентовото покритие чрез използване на оптични линии.

60

Сметната палата установи три основни слабости по отношение на този проект. Първо, проектът не се е фокусирал върху районите с недостиг на свързаност, а е увеличил високоскоростното широколентовото покритие предимно в райони, които вече са икономически жизнеспособни, например градове. Второ, Сметната палата не откри доказателства, че ЕФСИ е бил най-подходящият инструмент за финансиране. Този проект е можел да бъде финансиран със заем от ЕИБ поради своя размер и заради районите, в които е внедрен широколентов достъп. Трето, за някои райони проектът вече е бил получил близо 400 млн. евро безвъзмездна финансова помощ от ЕФРР, което е намалило риска за ЕИБ.

61

Планираният размер на CEBF е около 500 млн. евро: 100 млн. евро, предоставени от Комисията чрез МСЕ³², 140 млн. евро от ЕИБ (собствени средства и ЕФСИ), 150 млн. евро от други международни финансови институции и национални насърчителни банки³³ и цел за най-малко 100 млн. евро от частни инвеститори. По време на одита се планираше CEBF да започне да функционира в началото на 2018 г. CEBF е предназначен за финансиране чрез собствен капитал и квазикапиталови средства на по-дребномащабни, високорискови проекти за широколентов достъп в райони с недостиг на свързаност. По-малките проекти може да се обединят, за да достигнат критичен размер и да имат право на подпомагане от CEBF.

62

CEBF има за цел всяка година от 2017 г. до 2021 г. да инвестира в между 7 и 12 проекта за широколентов достъп в 20 държави. Той следва да подпомогне внедряването на широколентов достъп в още 3 до 6 млн. домакинства. CEBF е предназначен да допълни другите налични инструменти за финансиране от ЕИБ, като се насочи към по-малките проекти. Поради размера на CEBF от близо 500 млн. евро обаче той може даде само ограничен принос за необходимите инвестиции в райони със слабо широколентово покритие.

Правната и конкурентната среда създават проблеми в някои държави членки

63

Сметната палата провери дали държавите членки са създали подходяща правна и регулаторна среда с цел да стимулират конкуренцията за широколентовите услуги съгласно приложимото законодателство на ЕС. С оглед на това Сметната палата анализира всяка от проверените държави членки по отношение на:

• препоръката на Комисията относно регулирания достъп до мрежи за достъп от следващо поколение³⁴,
• Директивата относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги³⁵, както и
• препоръката на Комисията относно съгласувани задължения за недопускане на дискриминация и методологии за определяне на разходите с цел насърчаване на конкуренцията и подобряване на средата за инвестиции в широколентова инфраструктура³⁶.

64

Сметната палата установи, че Италия, Полша и Унгария имат подходяща регулаторна и конкурентна среда за широколентов достъп. В случая на Германия и Ирландия бяха установени слабости, които пораждат проблеми с конкуренцията.

65

В националния регулаторен орган ComReg на Ирландия през 2015 г. и 2016 г. са документирани многобройни жалби от оператори във връзка с достъпа до мрежата и неговото ценообразуване за случаи от 2010 г. нататък. Процесът на анализиране на жалбите е бил продължителен и в някои случаи е довел до съдебни производства (чийто резултат беше неизвестен към момента на извършване на одита), тъй като завареният оператор не се е съобразил с решението или с корективните действия. Ето защо способността на Ирландия да осигурява изпълнението на своите регулаторни решения и корективни действия е била ограничена. Сметната палата констатира, че ComReg се стреми да увеличи правомощията си.

66

В Германия Сметната палата установи три слабости, които засягат конкурентната среда:

• Въпреки правното задължение за улесняване на смяната на оператора, което съществува от повече от четири години, както става ясно от броя на получените от НРО жалби, смяната на доставчика на широколентови услуги остава проблематична за клиентите, тъй като отнема много време и често има неблагоприятни последици.
• В независимо изпитване, извършено през 2015 г. и 2016 г., се посочва, че едва 12 % от потребителите получават максимална скорост на пренос на данни, както е посочено в договора им.³⁷
• Алтернативните оператори са се оплакали от вида услуги, които могат да предлагат чрез VULA – метода за регулиране на векторните технологии (точки 47–48). В резултат на това някои оператори са решили да изградят собствена оптична мрежа.

Държавна помощ за инвестиции в широколентова инфраструктура

67

Наред с другите видове инвестиции, публичните инвестиции в широколентова инфраструктура също се подчиняват на правилата за държавна помощ, които имат за цел да ограничат всяко нарушаване на конкуренцията в резултат на публично подпомагане³⁸. Насоките относно правилата за държавна помощ във връзка с широколентовите мрежи бяха приети през 2009 г. и преразгледани през януари 2013 г. В тях се определя обхватът на възможната държавна интервенция за широколентов достъп във връзка със скорости от 30 Mbps, като различните райони се определят като „черни“, „сиви“ или „бели“, в зависимост от степента на конкуренцията за предоставяне на покритие³⁹. По принцип „белите“ райони отговарят на условията за отпускане на държавна помощ. В „сивите“ райони Комисията трябва да извърши по-подробен анализ, за да провери дали е необходима държавна интервенция. В „черните“ райони широколентовите услуги се предоставят при конкурентни условия и държавната помощ е разрешена само при определени условия, в т.ч. дали е постигната „радикална промяна“ в предоставянето на услуги.

68

Комисията счита, че макар тези насоки да се отнасят до Програмата в областта на цифровите технологии, която посочва конкретно скорост от 30 Mbps, те са подходящи и за скоростта от 100 Mbps и за целите на обществото на гигабитов интернет. Някои държави членки обаче тълкуват насоките относно държавната помощ по различен начин: те считат, че публичното финансиране е забранено, когато интервенцията увеличава скоростта над 30 Mbps в „черните“ и „сивите“ райони. Поради тази разлика в тълкуването държавите членки са решили да не използват публични инвестиции за подпомагане на оператори в „черните“ и „сивите“ райони.

Изместване на публични инвестиции

69

Понастоящем няма правно задължение операторите да изпълняват плановете си за въвеждане, представени по време на процеса на картографиране. Един оператор може да реши да не разгърне широколентов достъп в район, в който по-рано е планирал да инвестира. И обратно, един оператор може да реши да разгърне широколентов достъп в район, в който по-рано не е планирал да инвестира, като потенциално измести публичните инвестиции (вж. каре 8). И двата случая водят до забавяне на широколентовото покритие в районите с неефективност на пазара.

Въпреки че някои държави членки са подобрили процеса на координация на инвестициите в широколентова инфраструктура, в една проверена държава членка Сметната палата установи липса на координация между отделните програмни периоди

70

Сметната палата провери дали държавите членки са управлявали и координирали проектите за широколентов достъп в необходимата степен и дали са осигурили икономии от мащаба, както и подходящ технически и административен капацитет. Сметната палата също така провери дали държавите членки са координирали мерките си през различните програмни периоди, така че да осигурят най-голям принос за своите стратегии.

Координация на процеса на инвестиции в широколентова инфраструктура

71

В три от проверените държави членки – Ирландия, Италия и Унгария – Сметната палата установи, че подходящото ниво на координация е подпомогнало внедряването на широколентов достъп и е осигурило икономии от мащаба. В Ирландия например изпълнението на националния план за широколентов достъп е под надзора на Министерството на комуникациите, действията във връзка с климата и околната среда (DCCAE). DCCAE гарантира, че стратегията за широколентов достъп се осъществява с публични субсидии (от ЕФРР и националния бюджет) и ръководи свързаната с нея тръжна процедура на национално равнище.

72

В Италия в първите години на програмния период 2007 – 2013 г. не е имало координация между източниците на финансиране за широколентов достъп: ЕФРР, ЕЗФРСР и националните средства. През програмния период 2014 – 2020 г. изпълнението на националния план за широколентов достъп се извършва под отговорността на един субект, Infratel – дружество, изцяло притежавано от Министерството на икономическото развитие. Infratel отговаря за изпълнението и мониторинга на националния план за широколентов достъп, като това включва и управлението на тръжната процедура. Infratel координира и финансирането от националните и регионалните източници, както и от ЕФРР и ЕЗФРСР. Следователно различните източници на финансова подкрепа допринасят по координиран начин за постигането на целите относно широколентовия достъп.

73

В Унгария правителството е публикувало своя национален план за широколентов достъп през 2014 г. (Национална стратегия за информационни комуникации), а Програмата за свръхскоростен интернет (SZIP) е стартирана през 2015 г. с цел да се гарантира разгръщането на високоскоростен широколентов достъп. За внедряването на широколентова инфраструктура ЕФРР и националното финансиране се управляват на централно равнище за програмния период 2014 – 2020 г.

74

В Полша Сметната палата установи, че координацията между източниците на финансиране се е подобрила. През програмния период 2007 – 2013 г. ЕФРР е използван заедно с националното финансиране. Въпреки ясно определените разделителни линии между националните и регионалните ОП е имало закъснения при подаването на уведомления относно схемата за помощ за опорна инфраструктура във всяка регионална ОП, което на свой ред е забавило осъществяването на „последната миля“. Тъй като през периода 2014 – 2020 г. подпомагането се предоставя само по една ОП, финансирана от ЕФРР, Сметната палата не установи проблеми с двойно финансиране.

75

В Германия Сметната палата установи липса на координация при използването на различните източници на финансиране. Отговорността за осъществяването на внедряването на широколентов достъп се поема на регионално (Länder) и общинско равнище, а финансовата подкрепа е на национално и регионално равнище, което води до фрагментирана широколентова инфраструктура. Освен средствата от ЕС, предоставени чрез две програми по ЕЗФРСР и осем програми по ЕФРР, както и федералното финансиране от националния план „Програма в областта на цифровите технологии за периода 2014–2017 г.“, 16-те Länder и федералната инвестиционна банка⁴⁰ имат собствени програми за финансиране (точка 56). В края на декември 2017 г. не е бил приключен нито един проект, въпреки че на регионалните правителства са били предоставени повече от 3 млрд. евро.

Координация между програмните периоди в Полша

76

В Полша Сметната палата установи, че органите не са успели да гарантират координирано използване на средствата през предходния и текущия програмен период.

77

През програмния период 2007 – 2013 г. 240 млн. евро от финансирането от ЕС са използвани за изграждане на широколентова инфраструктура в райони с недостиг на свързаност в пет различни региона в Източна Полша, с обща стойност на проектите 347 млн. евро. Проектите са третирани като големи проекти и са одобрени пряко от Комисията. Те подлежат също на решение на Комисията относно държавната помощ. Националните и регионалните органи са очаквали, че връзките от типа „последна миля“ ще бъдат извършени пряко от частните оператори или че частните оператори ще бъдат подпомогнати с финансиране от ОП „Цифрова Полша“ през програмния период 2014–2020 г.

78

В поканите за представяне на предложения за ОП „Цифрова Полша“ обаче оферентите не са били насърчени да се свържат към опорната инфраструктура, финансирана през периода 2007 – 2013 г. Към момента на извършване на одита през юни 2017 г. се използваше по-малко от 1 % от капацитета на опорната мрежа. На Сметната палата не бяха предостави данни за ефективни действия, предприети от Полша за справяне с това недостатъчно използване.

Заключения и препоръки

79

Сметната палата стига до заключението, че въпреки осъществения напредък, не всички цели относно широколентовия достъп ще бъдат постигнати до 2020 г. Всички държави членки са постигнали целта за покритие с основен широколентов достъп до 2016 г. Две от петте проверени държави членки може да постигнат целта за покритие от 30 Mbps до 2020 г., но селските райони остават проблематични в повечето държави членки. И накрая, въпреки че вероятно нито една от проверените държави членки няма да може да постигне целта за абонати до 2020 г., съгласно настоящите планове на три от проверените държави членки те може да бъдат в състояние да постигнат целите за 2025 г. Предоставената от Комисията подкрепа е оценена като положителна от държавите членки, но нейният мониторинг не е координиран между генералните дирекции (точки 16 – 34).

80

Въпреки че всички държави членки са разработили стратегии за широколентов достъп, някои от тях са публикувани по-късно от крайния срок 2012 г., а в проверените от Сметната палата стратегии на държавите членки се съдържат слабости. Стратегиите невинаги са в съответствие с целите на ЕС 2020: въпреки че в някои от тях са определени цели, които са по-амбициозни от тези на стратегията „ЕС 2020“, нито една от проверените държави членки не беше включила в стратегията си национална цел във връзка с цел 3 — 50 % от домакинствата да станат абонати на свръхвисокоскоростна широколентова интернет връзка (точки 36–40). Съгласно разпоредбите за предварителни условия относно ЕСИ фондовете за периода 2014 – 2020 г. от държавите членки се изисква да въведат национални или регионални планове с подробна информация за планираните инвестиции. Въпреки че Комисията е преценила тези условия за изпълнени от всички проверени държави членки, Сметната палата установи пример, при който липсва основен елемент: Германия не е била разработила достатъчно качествени данни, които да осигурят основа за всеобхватен инвестиционен план, въпреки че качеството на картографските данни се е подобрило в последните години (точка 41).

81

Решенията на държавите членки за инвестиции в широколентова инфраструктура се влияят от тяхната съществуваща традиционна инфраструктура. За разлика от Полша и Унгария, поради заварените си телефонни системи Германия, Ирландия и Италия са разполагали с добре развита инфраструктура от медни проводници. Ирландия и Италия са планирали своите инвестиции така, че да стимулират оферентите да преминат от медни линии към оптични кабели, които са в състояние да предоставят много по-високи скорости. За разлика от тях Германия използва в широка степен „векторни“ технологии. Тяхното предимство е, че увеличават скоростта по медните линии, но не предлагат трайната скорост на оптичните кабели и потенциално ограничават възможностите за конкуренция (точки 45 – 48).

82

Различни фактори на средата са ограничавали напредъка на държавите членки към постигането на целите относно широколентовия достъп. Те са свързани с финансирането, конкурентната и правната среда.

83

По отношение на финансирането, от проверените държави членки само Германия не е определила необходимата финансова подкрепа от публичния сектор – „недостиг на финансиране“. Въпреки че Германия е предоставила над 8 млрд. евро от различни източници, не е ясно дали те ще бъдат достатъчни. От другите четири държави членки само Италия и Унгария са отпуснали достатъчно публични средства за постигането на цел 2 — високоскоростен широколентов достъп за всички домакинства. В Полша например не са били използвани два от финансовите инструменти, посочени в нейния национален план, и не са били определени потенциални нови източници на финансиране (точки 52 – 57).

84

ЕИБ разполага с набор от заеми и финансови инструменти в зависимост от размера на проектите и равнището на риска. Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) е предназначен да финансира по-рискови и големи проекти. Сметната палата провери заем от 500 млн. евро, отпуснат от ЕИБ от този фонд за един проект за широколентов достъп. Проектът не е насочен към разгръщането на широколентов достъп само в „бели“ и „сиви“ райони и вече е бил ползвал подкрепа от ЕЗФРСР в размер на почти 400 млн. евро. Ето защо заемът не беше в съответствие с целта за финансиране на по-рискови проекти за широколентов достъп (точки 58 – 60).

85

Създадената правна и конкурентна среда от Италия, Полша и Унгария е задоволителна. В Ирландия ограниченията на правомощията на националния регулаторен орган да осигурява изпълнението на решенията си може да намалят възможностите за ефективна конкуренция, а конкурентната среда в Германия беше засегната от редица проблеми. Германия беше засегната и от факта, че операторите не са правно обвързани с по-рано поетите ангажименти по отношение на техните инвестиционни планове, което би могло да доведе до допълнителни забавяния при предоставянето на широколентов достъп в районите, където конкуренцията е ограничена. През 2013 г. Комисията актуализира насоките си относно държавната помощ във връзка с широколентовите мрежи. Сметната палата обаче установи, че някои държави членки тълкуват насоките по начин, който може да ограничи предоставяното от тях публично финансиране за широколентов достъп в районите, където вече има покритие от 30 Mbps (точки 63 – 69).

86

Като се има предвид наборът от различни източници на финансиране, с които разполагат държавите членки, както и свързаните с него дълги периоди от време, ефективната координация е от основно значение за успешните инвестиции в широколентов достъп. В Ирландия, Италия и Унгария Сметната палата установи, че подходящото ниво на координация е спомогнало за предоставянето на широколентов достъп и е осигурило икономии от мащаба. Това не е така в Германия. И накрая, през програмния период 2007 – 2013 г. Полша е изразходвала около 240 млн. евро за широколентова инфраструктура в източната част на страната. Впоследствие обаче операторите не са имали стимул да използват тази инфраструктура и към момента на извършване на одита се използваше по-малко от 1 % от нея, без да има данни за предприети действия от полските органи за решаване на този проблем (точки 76 – 78).

87

Препоръките на Сметната палата са групирани в три области: стратегическо планиране, регулаторна среда и насърчаване на конкуренцията.

Стратегическо планиране

1. Комисията следва да изиска от всички държави членки, въз основа на текущия напредък спрямо трите цели на ЕС 2020, да откроят районите, в които тези цели може да не бъдат постигнати до 2020 г., и когато е възможно, да включат корективни действия.

   Целева дата на изпълнение: септември 2018 г.

2. 2) Като част от подготовката за програмния период след 2020 г. всички държави членки следва да разработят изменени планове, за да покажат как възнамеряват да постигнат съответните цели на високо равнище за широколентов достъп след 2020 г., независимо дали това са целите на обществото на гигабитов интернет за 2025 г. или други цели.

   Целева дата на изпълнение: декември 2019 г.

3. За програмния период след 2020 г. Комисията следва да разработи общи съгласувани показатели за изпълнение и резултати, които да бъдат използвани в оперативните програми на държавите членки и да дават възможност за проследяване на напредъка по съответните цели на високо равнище, като същевременно вземе предвид нуждата от ограничаване на броя на показателите.

   Целева дата на изпълнение: декември 2019 г.

Регулаторна среда

1. Всички държави членки следва да преразгледат мандата на своя национален регулаторен орган в съответствие с преразгледаната регулаторна рамка на ЕС за телекомуникационните компании, така че този орган да може да налага на операторите своите препоръки и корективни действия (включително санкции за неизпълнение).

   Целева дата на изпълнение: декември 2019 г.

2. Комисията следва да разясни на държавите членки прилагането на насоките за държавна помощ във връзка с целите за скорост 100 Mbps и целите на обществото на гигабитов интернет.

   Целева дата на изпълнение: декември 2018 г.

Насърчаване на конкуренцията чрез финансиране

1. Комисията следва да подпомага държавите членки да стимулират създаването на мрежи за отворен достъп на пазара на едро в „белите“ и „сивите“ райони чрез разработване на подходяща правна рамка, насоки и указания. Този вид мрежи следва да допринасят за една задоволителна конкурентна среда, която да доведе до предоставяне на по-добри услуги за потребителите.

   Целева дата на изпълнение — до юни 2020 г.

2. Комисията следва да разпространява добри практики, да издава насоки и указания, за да стимулира органите в държавите членки да обединяват по-малки проекти цел постигане на икономии от мащаба, когато това е уместно. Това следва да направи тези проекти икономически по-жизнеспособни и по този начин да улесни достъпа до финансиране.

   Целева дата на изпълнение: декември 2018 г.

3. ЕИБ следва да насочи подкрепата си чрез ЕФСИ и CEBF към проекти със среден и голям размер в „белите“ и „сивите“ райони в съответствие с целта за подпомагане на по-рискови проекти. Освен това показателите за изпълнение и резултати при приключване на проектите следва да включват, когато е уместно, броя на покритите и свързаните обекти в „белите“ и „сивите“ райони, както и указване на постижимата скорост на широколентовата връзка.

   Целева дата на изпълнение: декември 2018 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 21 март 2018 г.

Речник на термините и съкращения

Опорна мрежа: Основният високоскоростен хардуер и линии за пренос на една телекомуникационна мрежа (например интернет).

МСЕ: Механизъм за свързване на Европа

ГД: Генерална дирекция

AGRI: ГД „Земеделие и развитие на селските райони“

CNECT: ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“

ГД COMP: ГД „Конкуренция“

ГД ECFIN: ГД „Икономически и финансови въпроси“

REGIO: ГД „Регионална и селищна политика“

ЕФСИ: Европейски фонд за стратегически инвестиции

EФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ЕСИ фондове: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕС: Европейски съюз

Цели на стратегията „Европа 2020“ относно широколентовия достъп до интернет: Цели във връзка с широколентовия достъп до интернет, определени в Програмата в областта на цифровите технологии за Европа, една от седемте водещи инициативи на стратегията „Европа 2020“, приета от Комисията през 2010 г. Тези цели са i) до 2013 г. да се осигури основен широколентов достъп (от 144 Kbps до 30 Mbps) за всички европейци; ii) до 2020 г. да се осигури покритие с високоскоростен широколентов достъп (> 30 Mbps) за всички европейци; и iii) до 2020 г. най-малко 50 % от европейските домакинства да станат абонати на свръхвисокоскоростна широколентова интернет връзка (> 100 Mbps).

Предварителни условия: Условия, основаващи се на предварително определени критерии, които се считат за необходими предпоставки за ефективното и ефикасно използване на подпомагане от Съюза. При изготвянето на оперативните програми по Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Кохезионния фонд (КФ) и Европейския социален фонд (ЕСФ) в рамките на програмния период 2014 – 2020 г. държавите членки трябва да преценят дали тези условия са изпълнени. Ако не са били изпълнени, трябва да бъдат изготвени планове за действие, които да гарантират изпълнението им до 31 декември 2016 г.

Gbps: Единица за пренос на данни, равна на 1 000 000 000 бита в секунда.

Цели на обществото на гигабитов интернет до 2025 г.: През септември 2016 г. в Съобщение на Комисията, известно още като „Общество на гигабитов интернет до 2025 г.“, се определят три стратегически цели за 2025 г., които допълват посочените цели в Програмата в областта на цифровите технологии за 2020 г.

Заварени оператори: Дружество, което по-рано е функционирало като монопол, но което вече предоставя услуги при конкурентни условия. Много заварени оператори са наследили предимства от предишния си статут на монополисти (като например мрежи и клиенти).

Kbps: Единица за пренос на данни, равна на 1 000 бита в секунда.

Mbps: Единица за пренос на данни, равна на 1 000 000 бита в секунда.

НПШД: Национален план за широколентов достъп

ОП: Оперативна програма

Присъединяване на абонати: В контекста на настоящия доклад присъединяването на абонати е показател, избран от Европейската комисия. То се определя като процент на домакинствата, които имат абонамент за широколентов достъп, спрямо общия брой на домакинствата.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II, специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Г-жа Илиана Иванова — ръководител на Одитния състав, е докладващият член на ЕСП. Тя беше подпомогната от Михаил Стефанов — ръководител на кабинета, James Verity — аташе в кабинета; Niels-Erik Brokopp — главен ръководител; Romuald Kayibanda — ръководител на задача; Przemyslaw Dowgialo, Alessandra Falcinelli, Anna Fiteni, Agota Marczinko, Ana Popescu, Michael Spang, Lutz Venske и Angelika Zych — одитори.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-872-9780-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/84943	QJ-AB-18-008-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-9836-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/982336	QJ-AB-18-008-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.