Der Breitbandausbau in den EU-Mitgliedstaaten: Trotz Fortschritten werden nicht alle Ziele der Strategie Europa 2020 erreicht

Zusammenfassung

Die Breitbandtechnologie und der Breitbandausbau

I

"Breitband" ist die gängige Bezeichnung für schnelle Internetverbindungen und andere technische Eigenschaften, die den Abruf oder die Bereitstellung neuer Inhalte, Anwendungen und Dienste ermöglichen. Da digitale Daten immer mehr an Bedeutung gewinnen, sind gute Internetverbindungen mittlerweile unerlässlich, und zwar nicht nur für europäische Unternehmen, damit sie sich weiterhin im globalen Wettbewerb behaupten können, sondern auch im weiteren Sinne zur Förderung der sozialen Inklusion.

II

Im Rahmen ihrer Strategie Europa 2020 legte die EU im Jahr 2010 drei Ziele für den Breitbandausbau fest. Diese bestehen darin, bis 2013 grundlegende Breitbanddienste (bis zu 30 Megabit pro Sekunde, Mbit/s) für alle Europäer verfügbar zu machen, bis 2020 alle Europäer mit schnellen Breitbanddiensten (über 30 Mbit/s) zu versorgen und bis 2020 sicherzustellen, dass mindestens 50 % aller europäischen Haushalte ultraschnelle Breitbandverbindungen (über 100 Mbit/s) nutzen. Um das Erreichen dieser Ziele zu unterstützen, hat die EU eine Reihe politischer und ordnungspolitischer Maßnahmen umgesetzt und den Mitgliedstaaten im Zeitraum 2014-2020 über verschiedene Finanzierungsquellen und -arten einen Betrag von rund 15 Milliarden Euro bereitgestellt, wovon 5,6 Milliarden Euro auf Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) entfallen.

Zur Prüfung des Hofes

III

Der Hof untersuchte die Wirksamkeit der Maßnahmen, die von der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten zum Erreichen der Breitbandziele der Strategie Europa 2020 ergriffen wurden.

IV

Die Prüfung bezog sich auf die Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020 sowie sämtliche EU-Finanzierungsquellen, einschließlich der von der EIB bereitgestellten Unterstützung. Die Prüfungstätigkeit erstreckte sich auf alle Teile der Kommission, die eine wesentliche Rolle im Bereich Breitband spielen, sowie auf die EIB. Um nähere Erkenntnisse über die Gegebenheiten auf einzelstaatlicher Ebene zu erlangen, konzentrierte sich der Hof auf fünf Mitgliedstaaten: Deutschland, Irland, Italien, Ungarn und Polen. Darüber hinaus besuchte der Hof eine Reihe weiterer Interessenträger (wie nationale Regulierungsbehörden, Unternehmensverbände und Verbände von Telekommunikationsbetreibern, Verbraucherverbände und Gewerkschaften).

Feststellungen des Hofes

V

Der Hof stellte fest, dass sich die Breitbandversorgung EU-weit im Allgemeinen verbessert hat, es jedoch nicht gelingen wird, alle Ziele der Strategie Europa 2020 zu erreichen. Die Anbindung von ländlichen Gebieten, in denen es für den Privatsektor weniger attraktiv ist, in die Breitbandversorgung zu investieren, ist nach wie vor schlechter als die von Städten, und die Nutzung ultraschneller Breitbanddienste liegt deutlich unter der Zielvorgabe.

VI

Was die drei Ziele anbelangt, so haben zwar fast alle Mitgliedstaaten das Ziel einer grundlegenden Breitbandversorgung bis 2013 erreicht, beim Ziel einer Versorgung mit schnellen Breitbanddiensten bis 2020 wird dies aber aller Voraussicht nach nicht der Fall sein. Die Anbindung der ländlichen Gebiete ist in den meisten Mitgliedstaaten nach wie vor problematisch: In 14 von ihnen lag die Versorgungsrate in ländlichen Gebieten Mitte 2017 noch unter 50 %. Hinsichtlich des dritten Ziels, der Nutzung ultraschneller Breitbanddienste, ist festzustellen, dass Mitte 2017 lediglich 15 % der Haushalte einen Vertrag für einen Internetanschluss mit dieser Geschwindigkeit abgeschlossen hatten - das Ziel liegt jedoch bei 50 % bis zum Jahr 2020. Trotz dieser Probleme bestehen in drei der fünf geprüften Mitgliedstaaten, sofern ihre Pläne wie vorgesehen umgesetzt werden, gute Aussichten, dass die von der Kommission für 2025 gesteckten Ziele erreicht werden, u. a. das Ziel, dass alle Privathaushalte Zugang zu ultraschnellen Breitbanddiensten haben sollten, die auf 1 Gbit/s aufgerüstet werden können. Die Unterstützung der Kommission wurde von den Mitgliedstaaten positiv bewertet, doch stimmen sich die Generaldirektionen bei der Überwachung nicht ab.

VII

Alle Mitgliedstaaten hatten Breitbandstrategien entwickelt. Die vom Hof untersuchten Strategien wiesen jedoch Mängel auf. Einige Mitgliedstaaten stellten ihre Strategien mit Verspätung fertig, und ihre Ziele stimmten nicht immer mit den Zielen der Strategie Europa 2020 überein. Nicht alle Mitgliedstaaten hatten sich mit den Herausforderungen im Zusammenhang mit ihrer bestehenden Internetinfrastruktur (ihrer Telefoninfrastruktur) auseinandergesetzt, was Auswirkungen darauf haben könnte, ob mittel- und langfristig angemessene Geschwindigkeiten erzielt werden können.

VIII

Verschiedene Faktoren begrenzten die Fortschritte der Mitgliedstaaten beim Erreichen ihrer Breitbandziele. In drei der geprüften Mitgliedstaaten wurde der Finanzierung in ländlichen Gebieten und städtischen Randgebieten nicht angemessen Rechnung getragen, und bei einem über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen unterstützten großen EIB-Projekt lag der Fokus nicht auf den Gebieten, in denen öffentliche Unterstützung am dringendsten benötigt wird. Der Hof stellte fest, dass das rechtliche und wettbewerbliche Umfeld in zwei Mitgliedstaaten Probleme aufwarf. Darüber hinaus stellte der Hof in einem Mitgliedstaat einen Mangel an Koordinierung zwischen den Programmplanungszeiträumen fest.

Empfehlungen des Hofes

IX

Der Hof unterbreitet Empfehlungen zu drei Bereichen, nämlich zur strategischen Planung, zum ordnungspolitischen Umfeld und zur Förderung des Wettbewerbs durch Finanzierung. Unter anderem werden folgende Empfehlungen ausgesprochen:

• Die Mitgliedstaaten sollten neue Pläne für die Zeit nach 2020 ausarbeiten.
• Die Kommission sollte klarstellen, wie die Leitlinien für staatliche Beihilfen anzuwenden sind, da einige Mitgliedstaaten sie in einer Weise auslegen, die eine Einschränkung ihrer Investitionen in Breitband nach sich ziehen könnte. Außerdem sollte die Kommission die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen unterstützen, für mehr Wettbewerb bei der Bereitstellung von Breitbanddiensten zu sorgen, indem Anreize für die Errichtung geeigneter Netze und ggf. die Zusammenlegung kleinerer Projekte zu Projekten mit einer kritischen Größe geschaffen werden.
• Die EIB sollte ihre Unterstützung aus dem EFSI und dem Connecting-Europe-Breitbandfonds entsprechend dem Ziel, risikoreichere Projekte zu finanzieren, auf kleine und mittlere Projekte in den Gebieten konzentrieren, in denen öffentliche Mittel am dringendsten benötigt werden.

Einleitung

Breitbandverbindungen und ihre Bedeutung

01

Über das Internet verbreitete digitale Daten spielen eine immer größere Rolle im Leben der Bürgerinnen und Bürger sowie für die Arbeit von öffentlichen Verwaltungen und Unternehmen. Damit Europa sich im globalen Wettbewerb weiterhin behaupten kann, sind eine hohe Internetgeschwindigkeit und ein guter Internetzugang, wie sie Breitbandverbindungen bieten, unerlässlich. Einige Beispiele:

• Eine Zunahme der Breitbandverbindungen in einem Land um 10 % könnte einen Anstieg des jährlichen BIP pro Kopf um 1 % bewirken¹.
• Eine Zunahme der Breitbandverbindungen um 10 % könnte die Arbeitsproduktivität über die kommenden fünf Jahre um 1,5 % erhöhen².
• Investitionen in den Breitbandausbau tragen außerdem dazu bei, dass hochwertige Bildungsangebote bereitgestellt werden können, fördern die soziale Inklusion und nutzen ländlichen und abgelegenen Regionen.

Einige Interessenträger³ vertreten die Auffassung, die Breitbandversorgung sei so wichtig, dass sie neben Versorgungsnetzen wie Straßen, Wasser, Elektrizität und Gas als wesentliche Versorgungsleistung gelten sollte.

02

Der Begriff "Breitband" im Zusammenhang mit Internetzugang hat keine spezifische technische Bedeutung, sondern bezeichnet jegliche Infrastruktur für schnellen Internetzugang, die dauerhaft aktiv und schneller als herkömmlicher Internetzugang per Einwahl ist. Die Kommission hat drei Kategorien von Downloadgeschwindigkeiten festgelegt:

• "grundlegende Breitbanddienste" für Geschwindigkeiten zwischen 144 Kbit/s und 30 Mbit/s;
• "schnelle Breitbanddienste" für Geschwindigkeiten zwischen 30 und 100 Mbit/s;
• "ultraschnelle Breitbanddienste" für Geschwindigkeiten über 100 Mbit/s.

03

Ein Breitband-Zugangsnetz besteht in der Regel aus drei Teilen: dem Backbone-Netz, der mittleren Netzebene ("mittlere Meile") und den Teilnehmeranschlussleitungen ("letzte Meile") zum Endnutzer (siehe Abbildung 1)⁴.

04

Bei der Bewertung der Internetgeschwindigkeit muss unbedingt zwischen Download- und Uploadgeschwindigkeiten unterschieden werden. Die Downloadgeschwindigkeit bezieht sich auf die Rate, mit der Daten aus einem entfernten System empfangen werden, etwa beim Browsen im Internet oder Streamen von Videos. Die Uploadgeschwindigkeit bezieht sich auf die Rate, mit der Daten an ein entferntes System gesendet werden, etwa bei Videokonferenzen. Andere technische Eigenschaften gewinnen für die Bereitstellung bestimmter Dienste (wie Videokonferenzen, Cloud-Computing, vernetztes Fahren und elektronische Gesundheitsdienste) immer mehr an Bedeutung. Die obere Grenze der Verbindungsgeschwindigkeit hängt davon ab, welche Art von Infrastruktur verwendet wird. Insgesamt gibt es fünf Arten von Infrastrukturen, mit denen Breitbanddienste bereitgestellt werden können: Glasfaserleitungen, Koaxialkabel, Kupfertelefonleitungen, terrestrische drahtlose Systeme (Antennenstandorte/Funktürme) und Satellit (siehe Tabelle 1). Infolge der raschen technologischen Entwicklung können schnelle Breitbanddienste mittlerweile auch über andere Technologien bereitgestellt werden (siehe Kasten 1).

Tabelle 1

Arten von Breitbandinfrastruktur und derzeitige kommerzielle Technologie¹

Drahtgebunden oder drahtlos	Infrastruktur	Richtgröße Downloadgeschwindigkeit	Richtgröße Uploadgeschwindigkeit
Drahtgebunden	Glasfaser	bis zu 2,5 Gbit/s	bis zu 1,2 Gbit/s
	Koaxialkabel	300 Mbit/s bis zu 2 Gbit/s	bis zu 50 Mbit/s
	Kupfertelefonleitung	5 Mbit/s bis zu 100 Mbit/s	bis zu 10 Mbit/s
Drahtlos	Terrestrische drahtlose Systeme	60 Mbit/s	bis zu 10 Mbit/s
	Satellit	bis zu 20 Mbit/s	bis zu 8 Mbit/s

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Acreo Swedish ICT.

05

Jede dieser Technologien weist eigene Merkmale sowie Kosten und Vorteile auf, wobei die bestehenden Kupfertelefonleitungen die kostengünstigste Technologie für eine geringere Geschwindigkeit darstellen und Glasfaser die höchste Geschwindigkeit zu höheren Kosten ermöglicht. Für die künftigen Anwendungen im Zusammenhang mit dem Internet der Dinge (siehe Kasten 2) werden diese Netze höhere Geschwindigkeiten, einen größeren Maßstab und mehr Zuverlässigkeit bieten müssen⁵. Generell ist die Einführung von Technologien, die höhere Geschwindigkeiten ermöglichen, mit höheren Kosten verbunden als die Einführung von Technologien mit niedrigeren Geschwindigkeiten, obwohl die Wartungskosten geringer sind. Außerdem verringern sich mit der Außerbetriebsetzung der bestehenden Netze wahrscheinlich nach und nach auch die Verwaltungskosten der Betreiber.

Die EU-Breitbandpolitik

06

Im Jahr 2010 wurde Europa 2020, die langfristige Strategie der EU für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, auf den Weg gebracht⁶. Diese Strategie umfasst sieben Leitinitiativen. Mit einer dieser Initiativen, die den Titel "Eine Digitale Agenda für Europa"⁷ trägt, wurden Ziele für schnelles und ultraschnelles Internet eingeführt, um für eine bestmögliche Entfaltung des sozialen und wirtschaftlichen Potenzials der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT), insbesondere des Internets, für Bürger und Unternehmen in der EU zu sorgen. Mit der Digitalen Agenda, die 2012 aktualisiert wurde⁸, wurden drei Ziele für die Breitbandversorgung aufgestellt:

• bis 2013 grundlegende Breitbanddienste für alle Europäer verfügbar zu machen;
• bis 2020 die Versorgung aller Europäer mit schnellen Breitbanddiensten (>30 Mbit/s) sicherzustellen;
• bis 2020 sicherzustellen, dass mindestens 50 % aller europäischen Haushalte ultraschnelle Breitbandverbindungen (>100 Mbit/s) nutzen.

Die ersten beiden Ziele konzentrieren sich auf die Bereitstellung bestimmter Geschwindigkeiten, das dritte bezieht sich auf die Nachfrage durch die Nutzer. Diese Ziele haben sich zu einer Referenz für die Politik in der gesamten EU entwickelt und waren richtungsweisend für öffentliche und private Investitionen. Das vergleichbare Ziel für die USA ist in Kasten 3 beschrieben.

07

Im Jahr 2010 legte die Kommission auch einen gemeinsamen Rahmen für Maßnahmen auf Ebene der EU und der Mitgliedstaaten fest, um diese Zielvorgaben zu erreichen. Unter anderem sollten die Mitgliedstaaten i) bis 2012 nationale Breitbandpläne durchführungsreif ausarbeiten, ii) Maßnahmen ergreifen, einschließlich Rechtsvorschriften, um Breitbandinvestitionen zu erleichtern, und iii) die Mittel für Struktur- und ländliche Entwicklung umfassend ausschöpfen.

08

Im September 2016 legte die Kommission in einer Mitteilung, die gemeinhin unter dem Titel "Eine Gigabit-Gesellschaft bis 2025"⁹ bekannt ist, drei strategische Ziele für 2025 fest, welche die Ziele der Digitalen Agenda für 2020 ergänzen:

• Anbindung mit mindestens 1 Gigabit¹⁰ für alle sozioökonomischen Schwerpunkte (wie Schulen, Verkehrsknotenpunkte und Hauptanbieter öffentlicher Dienste);
• Versorgung aller Stadtgebiete und aller wichtigen Landverkehrsverbindungen mit einer durchgängigen 5G-Konnektivität;
• alle europäischen Privathaushalte sollen unabhängig davon, ob sie sich auf dem Land oder in der Stadt befinden, Zugang zu einer Internetanbindung mit mindestens 100 Mbit/s Downloadgeschwindigkeit erhalten, die auf Gigabit-Geschwindigkeit aufgerüstet werden kann.

Finanzielle Unterstützung der EU für Breitbandinfrastrukturen

09

Die Europäische Kommission schätzte im Jahr 2013, dass bis zu 250 Milliarden Euro benötigt werden, um die Breitbandziele für 2020 zu erreichen¹¹. Allerdings könnten sich diese Kosten durch die Weiternutzung bestehender Infrastrukturen und die wirksame Anwendung der Kostensenkungsrichtlinie¹² verringern¹³.

10

Der Telekommunikationssektor ist der wichtigste private Investor im Bereich der Breitbandinfrastrukturen. Einige Segmente des Marktes, etwa ländliche Gebiete, sind für private Investoren nicht attraktiv. Um für eine akzeptable Breitbandanbindung in diesen Gebieten zu sorgen, bedarf es finanzieller Mittel des öffentlichen Sektors, sei es auf nationaler, regionaler oder kommunaler Ebene. Die von der EU bereitgestellten Mittel bilden eine zusätzliche Finanzierungsquelle zu anderen öffentlichen (nationalen, regionalen oder lokalen) Fördermitteln in Gebieten, in denen der Markt versagt hat. In einigen Mitgliedstaaten stellen die EU-Mittel die wichtigste öffentliche Finanzierungsquelle dar.

11

Die EU stellt den Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2014-2020 für die Förderung des Breitbandausbaus mit nahezu 15 Milliarden Euro (einschließlich 5,6 Milliarden Euro an EIB-Darlehen) deutlich mehr Mittel bereit als im Zeitraum 2007-2013 (3 Milliarden Euro). Dieser Betrag entspricht etwa 6 % der erforderlichen Gesamtinvestitionen. Die Mittel stammen hauptsächlich aus fünf Finanzierungsquellen (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2

Zusammenfassung der Finanzierungsquellen für die Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020

Finanzierungsquelle	Art der Förderung	Betrag im Programmplanungszeitraum (Millionen Euro)
		2014-2020	2007-2013
Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds):
Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE),	Finanzhilfen	6 019	2 456
Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)	Finanzhilfen	921	282
Europäischer Fonds für strategische Investitionen (EFSI)1	Darlehen	2 032	-
Fazilität "Connecting Europe" (CEF)
CEF-Fremdfinanzierungsinstrument	Darlehen	16
WIFI4EU-Initiative	Finanzhilfen	120
Connecting-Europe-Breitbandfonds (CEBF), davon	Eigenkapital	240	-
von der Kommission		100
von der EIB und aus dem EFSI		140
Europäische Investitionsbank (EIB)	Darlehen	5 600
Insgesamt verfügbar		14 948	2 738

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Daten der Kommission und der EIB.

12

Die Kommission verwaltet die Strukturfonds (EFRE und ELER) gemeinsam mit den Mitgliedstaaten. Sie leistet zudem eine Garantie für von der EIB finanzierte Projekte. Die EIB ist für die Verwaltung ihrer eigenen Darlehen sowie für die Verwaltung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) zuständig. Die Kommission verwaltet die Fazilität "Connecting Europe", wobei ein Teil der im Rahmen dieser Faziliät für Breitband vorgesehenen Mittel in den Connecting-Europe-Breitbandfonds (CEBF) investiert werden soll. Der CEBF soll von einem unabhängigen Fondsmanager verwaltet werden, dessen Mandat von der EIB, der Kommission und anderen Finanzierungspartnern vereinbart wird.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

13

Im Rahmen der Prüfung wurde die Wirksamkeit der Maßnahmen untersucht, die von der Kommission, den Mitgliedstaaten und der EIB zum Erreichen der Breitbandziele der Strategie Europa 2020 ergriffen wurden. Dies ist insofern besonders relevant, als das Zieljahr 2020 näher kommt und die Kommission neue Ziele für 2025 veröffentlicht hat. Zu diesem Zweck analysierte der Hof,

• ob es wahrscheinlich ist, dass die Mitgliedstaaten die Breitbandziele der Strategie Europa 2020 erreichen, und ob die Kommission das Erreichen dieser Ziele überwacht hat;
• ob die Mitgliedstaaten geeignete Strategien entwickelt haben, um diese Ziele zu erreichen;
• ob die Mitgliedstaaten ihre Strategien - darunter die gewählten Maßnahmen und Finanzierungsquellen (einschließlich der EIB) sowie die geschaffenen ordnungspolitischen, wettbewerbsbezogenen und technologischen Rahmenbedingungen - wirksam umgesetzt haben.

Darüber hinaus untersuchte der Hof die Unterstützungsmaßnahmen der Kommission hinsichtlich dieser drei Aspekte.

14

Diese Prüfung bezog sich auf alle in Tabelle 2 aufgeführten Finanzierungsquellen (EFRE, ELER, CEF, EFSI, EIB-Darlehen und CEBF) und konzentrierte sich auf die folgenden fünf Mitgliedstaaten: Deutschland, Irland, Italien, Ungarn und Polen. Diese Mitgliedstaaten, in denen rund 40 % der Einwohner der EU leben, wurden so ausgewählt, dass ein angemessenes Gleichgewicht in Bezug auf die geografische Verteilung und Aspekte der Breitbandversorgung, wie ländlicher Charakter und Abonnementkosten, gegeben ist. Die Prüfung betraf die beiden Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020.

15

Auf EU-Ebene erstreckte sich die Prüfung auf alle Generaldirektionen der Kommission, die eine wesentliche Rolle im Bereich Breitband spielen¹⁴, sowie auf die EIB im Hinblick auf den EFSI und den CEBF. Das Prüferteam besuchte verschiedene maßgebliche Interessenträger und Nichtregierungsorganisationen in Brüssel und in den Mitgliedstaaten: Verbände von Telekommunikationsbetreibern, Verbraucherverbände und Unternehmensverbände. In den geprüften Mitgliedstaaten wurden u. a. folgende Stellen besucht: Ministerien, die für die Festlegung und Umsetzung der Breitbandstrategie zuständig sind, Einrichtungen, die für die Verwaltung der im Rahmen der ESI-Fonds geförderten Programme verantwortlich sind, Breitband-Kompetenzbüros und nationale Regulierungsbehörden. Darüber hinaus flossen Beiträge von Telekommunikationsexperten in die Bemerkungen, Schlussfolgerungen und Empfehlungen dieses Berichts ein.

Bemerkungen

Obwohl sich die Breitbandversorgung EU-weit verbessert, werden einige Ziele der Strategie Europa 2020 voraussichtlich nicht erreicht werden

16

Der Hof überprüfte, welche Fortschritte die Mitgliedstaaten seit 2010 im Hinblick auf die drei Ziele der Digitalen Agenda erzielt haben (siehe Ziffern 6-7). Dabei berücksichtigte er auch, ob es wahrscheinlich ist, dass die Mitgliedstaaten die Ziele für 2025 erreichen. Ferner beurteilte er die Begleitung und Unterstützung der Mitgliedstaaten durch die Kommission.

Alle Mitgliedstaaten hatten im Jahr 2016 das Ziel einer grundlegenden Breitbandversorgung erreicht

Ziel 1: grundlegende Breitbanddienste für alle Europäer bis 2013

17

Ende 2013 hatten alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme der drei baltischen Staaten (Estland, Lettland und Litauen) das Ziel einer grundlegenden Breitbandversorgung erreicht. Ende Juni 2016 hatten praktisch alle Bürger in der EU Zugang zu grundlegenden Breitbandnetzen und 98 % der Haushalte hatten Zugang zu Festnetzbreitbandanschlüssen.

Zwei der fünf geprüften Mitgliedstaaten könnten das Ziel einer Versorgung mit 30 Mbit/s bis 2020 erreichen, doch die ländlichen Gebiete sind in den meisten Mitgliedstaaten nach wie vor problematisch

Ziel 2: Versorgung aller Europäer mit schnellen Breitbanddiensten (>30 Mbit/s) bis 2020

18

Im Hinblick auf dieses Ziel stellte der Hof erhebliche Verbesserungen in den meisten Mitgliedstaaten fest. EU-weit erhöhte sich der Anteil der Haushalte mit Zugang zu schnellen Breitbanddiensten von 48 % im Jahr 2011 auf 80 % im Juni 2017. Malta hatte zu diesem Zeitpunkt das Ziel bereits erreicht. Allerdings bestehen nach wie vor erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten: Griechenland und Frankreich hatten eine Versorgungsrate von rund 50 % erreicht, und weitere sieben Mitgliedstaaten blieben unter 80 % (siehe Abbildung 2).

19

In den fünf geprüften Mitgliedstaaten ging die Tendenz zwischen 2011 und 2017 ebenfalls hin zu einer höheren Versorgungsrate (siehe Abbildung 3). Durch eine Kombination privater und öffentlicher Investitionen haben Ungarn, Irland und Italien die Versorgung mit schnellen Breitbandverbindungen seit 2011 erheblich gesteigert. Darüber hinaus planen die drei genannten Mitgliedstaaten, diese Versorgung in ländlichen Gebieten und städtischen Randgebieten weiter zu verbessern.

20

Allerdings erscheint im Fall Irlands und Italiens - ausgehend von den vergangenen Fortschritten und den derzeitigen Plänen - eine Versorgung aller Bürger mit 30 Mbit/s bis 2020 wenig wahrscheinlich. Zwei Mitgliedstaaten (Ungarn und Deutschland) könnten, nach ihren Ausbauplänen zu urteilen, das Ziel einer 100%igen Versorgung der Bevölkerung mit 30 Mbit/s bis 2020 noch erreichen. In Polen war die Versorgung von 13 % der Haushalte bis 2020, vor allem in Stadtrandgebieten und ländlichen Gebieten, Ende 2017 nicht Teil der Ausbaupläne (siehe Ziffer 57).

21

Hinter diesem allgemeinen Anstieg der Versorgung mit schnellen Breitbanddiensten verbirgt sich jedoch ein erhebliches Versorgungsgefälle zwischen städtischen und ländlichen Gebieten. EU-weit belief sich die Versorgungsrate in ländlichen Gebieten 2016 auf 47 % der Haushalte, während der allgemeine Durchschnitt 80 % betrug¹⁵. Nur in drei relativ kleinen bzw. verstädterten Mitgliedstaaten - Malta, Luxemburg und den Niederlanden - war die Versorgung in den ländlichen Gebieten und in den städtischen Gebieten gleich (siehe Abbildung 4). In vielen Mitgliedstaaten bleibt die Versorgung auf dem Land weit hinter der Gesamtversorgung zurück, und in 14 Mitgliedstaaten liegt die Versorgung mit Hochgeschwindigkeitsbreitbandverbindungen in ländlichen Gebieten unter 50 %. Ohne eine gute Breitbandabdeckung besteht die Gefahr, dass ländliche Gebiete nicht von den potenziellen wirtschaftlichen und sozialen Vorteilen profitieren können (siehe Ziffer 1).

22

In Frankreich zielte der aktualisierte nationale Breitbandplan von 2013 auf die Versorgung der gesamten Bevölkerung mit Geschwindigkeiten von 30 Mbit/s bis 2022 ab, wobei 80 % der Bevölkerung eine Glasfaserverbindung erhalten sollten. Allerdings stellte der französische Rechnungshof in einem Bericht von Januar 2017 die Zweckmäßigkeit des Einsatzes von Glasfaser in bestimmten Gebieten infrage, da die Kosten für Glasfaser hoch seien und die Umsetzung zu lange dauere. Frankreich erwägt nun den Einsatz anderer Technologien wie ortsfeste 4G-Drahtlosverbindungen in bestimmten Gebieten.

Während die meisten geprüften Mitgliedstaaten das Nutzungsziel bis 2020 voraussichtlich nicht erreichen werden …

Ziel 3: Nutzung ultraschneller Breitbandverbindungen (>100 Mbit/s) durch mindestens 50 % aller europäischen Haushalte bis 2020

23

Die Verfügbarkeit von ultraschnellem Breitband ist die Voraussetzung dafür, dass Haushalte Verträge über 100 Mbit/s-Dienste abschließen. Die Nutzung wird jedoch auch von der Nachfrage bestimmt und hängt von mehreren Variablen wie Altersstruktur und Bildungsgrad der Bevölkerung, Abonnementpreisen und Kaufkraft ab. Ziel 3 stellt für alle Mitgliedstaaten weiterhin eine große Herausforderung dar. Obwohl die Nutzung seit 2013 zugenommen hat, lag sie 2017 in 19 Mitgliedstaaten nach wie vor unter 20 % und damit weit unterhalb des 50 %-Ziels. EU-weit hatten Mitte 2017 lediglich 15 % der Haushalte einen Vertrag für einen Anschluss mit mindestens 100 Mbit/s abgeschlossen (siehe Abbildung 5). Der Hof stellt fest, dass die Ziele zur Gigabit-Gesellschaft für 2025 (Ziffer 8) kein Ziel für die Nutzung umfassen.

24

In den fünf geprüften Mitgliedstaaten lag die Nutzungsrate im Jahr 2017 in einer Bandbreite von unter 5 % bis fast 30 %. Außer in Ungarn würde die in diesen fünf Mitgliedstaaten seit 2013 verzeichnete Zuwachsrate nicht ausreichen, um bis 2020 das Nutzungsziel von 50 % zu erreichen (siehe Abbildung 6).

… bestehen in drei der geprüften Mitgliedstaaten angesichts ihrer derzeitigen Pläne gute Aussichten, dass die Ziele für 2025 verwirklicht werden

25

In der Mitteilung der Kommission von 2016 zur Gigabit-Gesellschaft wurden drei strategische Ziele festgelegt, die bis 2025 erreicht werden sollen. Diese Ziele ergänzen die Ziele der Digitalen Agenda für 2020 und erfordern Geschwindigkeiten zwischen 100 Mbit/s und 1 Gbit/s.

26

Wie bereits erläutert (siehe Ziffer 20), ist es unwahrscheinlich, dass Irland und Italien die 100%ige Versorgung mit 30 Mbit/s bis 2020 erreichen. Werden die derzeitigen Pläne jedoch wie vorgesehen umgesetzt, bestehen in Irland und Italien ebenso wie in Ungarn bessere Aussichten auf Verwirklichung der Ziele für 2025. In diesen Mitgliedstaaten ermöglichen die für die Erhöhung der Versorgungsrate eingesetzten Technologien - vor allem Koaxialkabel und Glasfaser - Geschwindigkeiten von über 100 Mbit/s, die in einigen Fällen auf 1 Gbit/s aufgerüstet werden können. Die anderen beiden Mitgliedstaaten werden ihre Pläne anpassen müssen, um den Zielen für 2025 Rechnung zu tragen.

Die Unterstützung der Kommission wurde von den Mitgliedstaaten positiv bewertet, doch stimmen sich die Generaldirektionen bei der Überwachung nicht ab

27

Der Hof untersuchte, ob die Kommission den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen für den Breitbandausbau und Unterstützung bei der praktischen Umsetzung ihrer Pläne bot. Er beurteilte, ob die Kommission die Mitgliedstaaten bei der Überwachung ihrer Ergebnisse unterstützte; dabei wurde auch darauf geachtet, ob die Kommission die Mitgliedstaaten dazu anhielt, sich mit den Defiziten im Hinblick auf das Erreichen der Breitbandziele auseinanderzusetzen.

Orientierungshilfen und Unterstützung durch die Kommission erstreckten sich auf eine Vielzahl von Themen und wurden kontinuierlich bereitgestellt, um die Umsetzung zu verbessern

28

Die Kommission bot ein breites Spektrum an Orientierungshilfen zu unterschiedlichen Themen. Dazu zählten Mitteilungen (wie die Leitlinien der EU für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandausbau¹⁶), von Dritten für die Kommission erstellte Leitfäden in verschiedenen Bereichen (etwa der "Guide to High-Speed Broadband Investment"¹⁷ oder "The broadband State aid rules explained, An eGuide for Decision Makers"¹⁸) sowie die Verbreitung bewährter Verfahren. Ein Beispiel für nützliche Orientierungshilfen der Kommission ist Kasten 4 zu entnehmen.

29

Zusätzlich zu schriftlichen Orientierungshilfen stellte die Kommission den Mitgliedstaaten auch praktische technische Unterstützung (z. B. JASPERS²⁰), Fachwissen und Beratung in verschiedenen Bereichen bereit (z. B. zur Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten, einschließlich der Kartierung, siehe oben²¹, sowie zur Umsetzung der operationellen Programme). Außerdem richtete die Kommission das Europäische Netz der Breitband-Kompetenzbüros ein (siehe Kasten 5).

30

Die fünf geprüften Mitgliedstaaten teilten dem Hof mit, dass sie die formelle und informelle Unterstützung durch die Kommission positiv beurteilten.

Die Kommission führte regelmäßig Überwachungsmaßnahmen durch, die jedoch nicht ausreichend koordiniert waren

31

Die Kommission überwacht den aktuellen Stand des Breitbandausbaus in den Mitgliedstaaten regelmäßig und fasst die Informationen auf EU-Ebene zusammen. Allerdings gehen die Generaldirektionen der Kommission bei der Überwachung nicht gemeinsam vor, um das Erreichen der Breitbandziele der Strategie Europa 2020 zu unterstützen.

32

Mitarbeiter der GD CNECT statten den Mitgliedstaaten jährlich Besuche ab und erstellen Marktberichte und regulatorische Berichte wie den Index für die digitale Wirtschaft und Gesellschaft (DESI) und den Bericht über den Stand der Digitalisierung in Europa (EDPR). Anhand dieser Dokumente können die Mitgliedstaaten ihre Ergebnisse im zeitlichen Verlauf und mit anderen Mitgliedstaaten vergleichen. Obwohl die Kommission die einschlägigen Daten erhebt und im Bericht über den Stand der Digitalisierung in Europa (EDPR) und in den Vorläuferdokumenten vorlegt, enthalten die Konnektivitätsindikatoren im Index für die digitale Wirtschaft und Gesellschaft keine Angaben zu Ziel 3 (50 % der Haushalte haben Verträge für Anschlüsse von über 100 Mbit/s).

33

Die Überwachung der GD REGIO beruht auf den für die einzelnen operationellen Programme festgelegten Indikatoren und erfolgt im Rahmen der Jährlichen Durchführungsberichte und der Begleitausschüsse, in denen die Kommission eine beratende Rolle hat. Anhand des von der Kommission für EFRE-Ausgaben festgelegten gemeinsamen Outputindikators ist eine Überwachung der Fortschritte bei der Verwirklichung aller drei Ziele der Digitalen Agenda für 2020 nicht möglich, da der Indikator definiert ist als "zusätzliche Haushalte, die Breitbandzugang mit mindestens 30 Mbit/s haben" und keine Unterteilung nach schnellen (über 30 Mbit/s) und ultraschnellen (über 100 Mbit/s) Breitbandverbindungen vorgenommen wird. Dies gilt auch für den ELER, für den die GD AGRI "Personen, die von verbesserten Dienstleistungen/Infrastrukturen profitieren (IT usw.)" als Outputindikator festgelegt hat. Sowohl beim EFRE als auch beim ELER wird bei den gemeinsamen Indikatoren nicht zwischen schnellen und ultraschnellen Breitbandverbindungen unterschieden.

34

Die Prüfung der ausgewählten Mitgliedstaaten durch den Hof zeigte, dass zahlreiche Verzögerungen eingetreten sind, die Auswirkungen auf das Erreichen der Europa-2020-Ziele haben. Im Falle von Irland kommt es seit 2015 bei der Umsetzung des nationalen Breitbandplans zu Verzögerungen. In Deutschland nahmen die Verhandlungen über das virtuell entbündelte lokale Zugangsprodukt (virtual unbundled local access, VULA) (Ziffer 48) viel Zeit in Anspruch, was sich negativ auf den Wettbewerb auswirken könnte. Im Falle Polens schließlich wurde bei der Überwachung der operationellen Programme nicht auf das Problem der unzureichenden Nutzung der Backbone-Infrastruktur eingegangen (Ziffern 76-78). Zum Zeitpunkt der Prüfung war keines dieser drei Defizite durch die Überwachung der Kommission explizit ermittelt worden, und die betreffenden Behörden der Mitgliedstaaten hatten keine Abhilfemaßnahmen ergriffen.

Alle Mitgliedstaaten entwickelten Breitbandstrategien, die untersuchten Strategien wiesen allerdings Mängel auf

35

Der Hof untersuchte, ob die Mitgliedstaaten Strategien konzipiert und Ziele festgelegt haben, die auf den Breitbandzielen der Strategie Europa 2020 basieren, und ob diese Strategien insofern vollständig waren, als die verfügbaren Ressourcen, die Finanzierungsquellen sowie die Zuständigkeiten für die Umsetzung genannt wurden. Außerdem untersuchte der Hof, ob die Mitgliedstaaten die Wahl der Technologie (Glasfaser, Kupfertelefonleitung, Koaxialkabel, Antenne, Satellit) für die verschiedenen Teile des Breitband-Zugangsnetzes anhand einer Analyse begründeten (siehe Ziffer 3).

Alle Mitgliedstaaten entwickelten Strategien, allerdings mit Verspätung, und ihre Ziele stimmten nicht immer mit den Zielen der Strategie Europa 2020 überein

Zeitlicher Rahmen der Strategien

36

Im Rahmen der EU-Leitinitiative "Digitale Agenda für Europa" (Ziffer 6) mussten die Mitgliedstaaten "bis 2012 nationale Breitbandpläne durchführungsreif ausarbeiten, die die Zielvorgaben der Strategie Europa 2020 für Verbreitungsgrad, Geschwindigkeit und Einführung erfüllen".

37

Der Hof stellte fest, dass alle geprüften Mitgliedstaaten Breitbandstrategien entwickelt haben, doch nur Irland seine Strategie fristgerecht im Jahr 2012 veröffentlichte (siehe Tabelle 3). Die anderen vier Mitgliedstaaten veröffentlichten ihre Strategien in den Jahren 2014 und 2015. Irland überarbeitete seine Strategie Ende 2015, da Marktversagen festgestellt worden war. Durch die verspätete Annahme ihrer Strategien hatten die Mitgliedstaaten für die Umsetzung statt acht nur fünf bzw. sechs Jahre Zeit, sodass die Verwirklichung der Ziele zur Erhöhung der Breitbandversorgung bis 2020 für diese Mitgliedstaaten mit größeren Herausforderungen verbunden sein könnte.

Tabelle 3

Veröffentlichungstermine der Strategien

Mitgliedstaat	Zeitpunkt der Veröffentlichung der Strategie
Irland	August 2012: Nationaler Breitbandplan. Nachträgliche Überarbeitung im Dezember 2015
Polen	Januar 2014: Nationaler Breitbandplan
Deutschland	August 2014: Digitale Agenda 2014-2017
Ungarn	Dezember 2014: Nationale Infokommunikationsstrategie
Italien	März 2015: Nationale Strategie für ultraschnelle Breitbandverbindungen

Übereinstimmung mit den Zielen der Strategie Europa 2020

38

Der Hof untersuchte, ob die Mitgliedstaaten Ziele festgelegt haben, die auf den Breitbandzielen der Strategie Europa 2020 basieren. Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, stellte der Hof fest, dass alle geprüften Mitgliedstaaten die Ziele 1 und 2 - d. h. Versorgung mit grundlegenden Breitbanddiensten bzw. Versorgung mit schnellen Breitbanddiensten - in ihre Strategien integriert hatten. Vier der fünf geprüften Mitgliedstaaten hatten Ziel 1 zum Zeitpunkt der Veröffentlichung ihrer Strategie bereits erreicht. In einigen Fällen waren die Ziele ehrgeiziger als die Ziele der Strategie Europa 2020:

• In Deutschland wurde für Ziel 2 nicht die Versorgung mit 30 Mbit/s bis 2020, sondern die Versorgung der gesamten Bevölkerung mit Geschwindigkeiten von 50 Mbit/s bis 2018 anvisiert.
• In Ungarn bestand für Ziel 2 die Vorgabe, dass jeder Haushalt bis 2018 anstatt 2020 Zugang zu einer Internetverbindung von mindestens 30 Mbit/s haben sollte.

Tabelle 4

Die Breitbandziele der geprüften Mitgliedstaaten im Vergleich zu den Zielen der Strategie Europa 2020

Ziele	Deutschland	Ungarn	Irland	Italien	Polen
Ziel 1: Grundlegende Breitbanddienste für die gesamte Bevölkerung bis 2013	✓✓	✓	✓	✓	✓
Ziel 2: Versorgung mit 30 Mbit/s für die gesamte Bevölkerung bis 2020	✓✓	✓✓	✓	✓	✓
Ziel 3: Über 50 % der Haushalte haben bis 2020 Verträge für Internetanschlüsse mit 100 Mbit/s	✘	~	✘	~	~

Legende: ✓ : gleichlautendes Ziel; ✓✓ : anspruchsvolleres Ziel; ~ Versorgungsziel, aber kein Nutzungsziel; ✘ kein Ziel)

39

In den Strategien einiger Mitgliedstaaten waren die Ziele detaillierter als die hochrangigen Ziele der Strategie Europa 2020. In der Strategie Ungarns wurden zusätzliche Ziele für Download- und Uploadgeschwindigkeiten von mindestens 7,5 Mbit/s bzw. 1,7 Mbit/s festgelegt. In Irland wurden in dem Strategiepapier eine Downloadgeschwindigkeit von mindestens 30 Mbit/s sowie zusätzliche Ziele beispielsweise in Bezug auf die Mindest-Uploadgeschwindigkeit und die Diensteverfügbarkeit festgelegt.

40

Keiner der geprüften Mitgliedstaaten nahm in seine Strategie ein nationales Ziel mit Bezug zu Ziel 3 auf, das die Nutzung ultraschneller Breitbandverbindungen von mindestens 100 Mbit/s durch 50 % der Haushalte betrifft. Ungarn, Polen und Italien bezogen Ziele für die Versorgung von Haushalten mit 100 Mbit/s ein. (Die Versorgung ist eine notwendige Voraussetzung für die Verwirklichung des Nutzungsziels, für sich genommen jedoch nicht ausreichend.) In Italien sollen 85 % der Bevölkerung, alle öffentlichen Gebäude sowie Industriegebiete, Logistikdrehkreuze und Gebiete von besonderem wirtschaftlichen Interesse mit mindestens 100 Mbit/s versorgt werden. In der italienischen Strategie ist zwar kein Nutzungsziel angegeben, doch der Investitionsplan, in dem dargelegt ist, wie das Land seine Strategie umzusetzen gedenkt, enthielt ein solches Nutzungsziel. In Ungarn und Polen wird angestrebt, dass 50 % der Haushalte bis 2020 Zugang zu Diensten mit Geschwindigkeiten von mindestens 100 Mbit/s haben sollten.

Die der Kommission übermittelten Strategien der geprüften Mitgliedstaaten waren nicht immer vollständig

41

Um sicherzustellen, dass die notwendigen Voraussetzungen für eine wirksame und wirtschaftliche Verwendung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds gegeben sind, entwickelte die Kommission Ex-ante-Konditionalitäten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020. Als Bedingung für eine Förderung mussten die Mitgliedstaaten feststellen, ob die jeweiligen Ex-ante-Konditionalitäten erfüllt waren, und dies in ihren Partnerschaftsvereinbarungen²² oder operationellen Programmen dokumentieren (oder darlegen, wie sie diese Vorgaben bis Ende 2016 erfüllen werden)²³.

42

Die für die Breitbandinfrastruktur geltende Ex-ante-Konditionalität betraf Mitgliedstaaten, die eine Kofinanzierung aus dem EFRE anstrebten. Um dafür in Betracht zu kommen, mussten sie über einen nationalen oder regionalen Breitbandplan verfügen, der folgende Elemente aufweist:

• einen Plan für Infrastrukturinvestitionen auf der Grundlage einer Wirtschaftsanalyse, bei der die vorhandene private und öffentliche Infrastruktur und Investitionspläne berücksichtigt werden;
• nachhaltige wettbewerbsfördernde Investitionsmodelle, die offene, erschwingliche, hochwertige und zukunftsfähige Infrastrukturen und Dienstleistungen zugänglich machen und mit den Vorschriften für Wettbewerb und staatliche Beihilfen in Einklang stehen;
• Maßnahmen zur Anregung der privaten Investitionstätigkeit²⁴.

43

Alle fünf geprüften Mitgliedstaaten beurteilten die Ex-ante-Konditionalität im Bereich Breitband als erfüllt. Im Rahmen ihrer Prüfung der Partnerschaftsvereinbarungen und OP gelangte die Kommission ebenfalls zu der Bewertung, dass die Bedingung für diese Mitgliedstaaten erfüllt war. Der Hof stellte jedoch Mängel in den Plänen der Mitgliedstaaten für Infrastrukturinvestitionen fest. Erstens enthielt, wie in Ziffer 40 oben erwähnt, keine der Strategien der geprüften Mitgliedstaaten Ziele für die Nutzung von Verbindungen von 100 Mbit/s (drittes Breitbandziel der Strategie Europa 2020). Zweitens war Deutschlands Breitbandplan unvollständig.

44

In Deutschland bildete die Erstellung von Breitbandkarten, die 2010 begann, ein wichtiges Element der Breitbandstrategie. Ohne hochwertige Daten aus diesem Vorgang und der darauf aufbauenden Ermittlung der Bereiche, in denen der Privatsektor voraussichtlich investieren wird, und der Bereiche, in denen verstärkt öffentliche Interventionen benötigt werden, sind die Behörden nicht in der Lage, den in der Ex-ante-Konditionalität geforderten umfassenden "Plan für Infrastrukturinvestitionen" zu entwickeln. Die Qualität der Daten der Breitbandkartierung hat sich seit deren Beginn im Jahr 2010 erheblich verbessert, ist jedoch nicht immer zufriedenstellend, da die Aktualisierung der Karten durch größere Breitbandanbieter nicht mit der Geschwindigkeit mithält, in der der Netzausbau erfolgt.

Nicht alle geprüften Mitgliedstaaten haben sich mit den Herausforderungen im Zusammenhang mit ihrer bestehenden Infrastruktur auseinandergesetzt

45

Jeder der geprüften Mitgliedstaaten ist in seinem eigenen technologischen, wettbewerblichen und rechtlichen Umfeld tätig; dies hat Einfluss darauf, wie jeder von ihnen versucht, die Ziele der Strategie Europa 2020 zu erreichen. Polen und Ungarn verfügen über eine herkömmliche Kupferinfrastruktur für Telefonsysteme, die relativ schwach entwickelt ist. Verwendeten die Behörden bei öffentlichen Ausschreibungen im Bereich der Breitbandinfrastruktur das Modell der Lückenfinanzierung (siehe Kasten 6), führte dies gewöhnlich dazu, dass Kabel- und Glasfaserlösungen genutzt wurden.

46

Deutschland, Italien und Irland verfügen über eine gut entwickelte bestehende Kupferinfrastruktur. Kam in Deutschland und Italien das Modell der Lückenfinanzierung in öffentlichen Ausschreibungen für Breitbandinfrastruktur zur Anwendung, wurde tendenziell die Kupferinfrastruktur genutzt, die im Eigentum des etablierten Betreibers (nationaler etablierter Telekommunikationsbetreiber) stand. In Irland wird das Modell der Lückenfinanzierung bei der öffentlichen Ausschreibung im Zusammenhang mit dem nationalen Breitbandplan verwendet. Allerdings ist das Ausschreibungsverfahren so konzipiert, dass wegen der Anforderungen an die Geschwindigkeit keine Anreize für die Verwendung von Kupfer bestehen. In Italien entschieden sich die Behörden 2016, das Modell der direkten Investitionen für öffentliche Ausschreibungen zum Ausbau der Breitbandverbindungen über ein Großabnehmernetz mit offenem Zugang zu verwenden. Dies führte zu einem vermehrten Einsatz von Glasfaserlösungen und einem verbesserten Zugang zu Infrastruktur und Dienstleistungen zu erschwinglichen Preisen.

47

In Deutschland nutzt der etablierte Betreiber zur Verbesserung der Breitbandabdeckung in großem Umfang die Vectoring-Technologie. Hierbei handelt es sich um eine Technologie, die eine höhere Geschwindigkeit über Kupferleitungen ermöglicht. Mit Vectoring lassen sich derzeit Geschwindigkeiten zwischen 60 und 100 Mbit/s erreichen. In der Zukunft könnten Downloadgeschwindigkeiten von über 100 Mbit/s möglich sein.

48

Der Vorteil von Vectoring besteht darin, dass es kostengünstiger ist als die Errichtung neuer Infrastruktur. Die Technologie hat jedoch auch ihren Grenzen. Erstens gelten die beworbenen Geschwindigkeiten nur bei einer begrenzten Anzahl von Nutzern; je mehr Nutzer verbunden sind, desto geringer ist die Geschwindigkeit. Zweitens ist die Vectoring-Technologie eine kurzfristige Lösung: Sie ist nicht so zukunftssicher wie Glasfaser und Koaxialkabel. Vectoring mag zwar ausreichen, um die Ziele der Strategie Europa 2020 zu erreichen, doch die Zielsetzungen der Gigabit-Gesellschaft für 2025, mit den geforderten Geschwindigkeiten von 1 Gbit/s (Ziffer 8), werden mit dieser Technologie wahrscheinlich nicht zu verwirklichen sein. Drittens besteht die Voraussetzung für Vectoring darin, dass nur ein einziger Anbieter physischen Zugang zur "letzten Meile" hat (Abbildung 1), wodurch der Wettbewerb eingeschränkt werden könnte. Um dieses Problem zu lösen, teilte Deutschland im September 2016 nach ausführlichen Gesprächen mit der Kommission mit, dass es beabsichtige, im Zusammenhang mit der Einführung öffentlich finanzierter Breitbandinfrastrukturen ein virtuell entbündeltes lokales Zugangsprodukt (VULA) zu nutzen (siehe Kasten 7).

Verschiedene Faktoren begrenzten die Fortschritte der Mitgliedstaaten beim Erreichen der Breitbandziele

49

Der Hof untersuchte die Umsetzung der Breitbandpläne in den Mitgliedstaaten, um Faktoren zu ermitteln, die die Fortschritte der Mitgliedstaaten beim Erreichen der Breitbandziele begrenzen. Im Mittelpunkt standen dabei die Finanzierung in ländlichen Gebieten, die geschaffenen ordnungspolitischen und wettbewerblichen Rahmenbedingungen sowie die Koordinierung zwischen verschiedenen Programmplanungszeiträumen und Finanzierungsquellen.

In einigen Mitgliedstaaten wurde der Finanzierung in ländlichen Gebieten und städtischen Randgebieten nicht ausreichend Rechnung getragen

50

Der Hof bewertete, ob die Mitgliedstaaten und die EIB den Bedarf an Breitbanddiensten in verschiedenen Gebieten (städtische Gebiete, städtische Randgebiete sowie ländliche Gebiete²⁶) analysiert hatten. Außerdem überprüfte er, ob sie die relevanten Finanzierungsquellen ermittelt und so zugewiesen haben, dass jedes Gebiet entsprechend seinen Merkmalen berücksichtigt wird und gleichzeitig die Komplementarität gewährleistet ist und Überschneidungen vermieden werden.

51

Wie in Ziffer 9 erläutert, wurde der für das Erreichen der Breitbandziele 2020 erforderliche Betrag 2013 mit bis zu 250 Milliarden Euro beziffert. Die EIB schätzte zudem, dass die Hälfte der Kosten in ländlichen Gebieten anfallen würde, in denen 20 % der Bevölkerung leben.

Geprüfte Mitgliedstaaten

52

Der Großteil der Investitionen für den Breitbandausbau stammt von privaten Betreibern. Über die Finanzierung des Restbetrags - die "Finanzierungslücke" - wird auf nationaler Ebene entschieden. Vier der geprüften Mitgliedstaaten (Ungarn, Irland, Italien und Polen) haben die Finanzierungslücke ermittelt. Obwohl alle geprüften Mitgliedstaaten Finanzmittel der EU in Anspruch nahmen, stammte der Großteil der öffentlichen Förderung für den Breitbandausbau - außer in Polen und Ungarn - aus den nationalen Haushalten²⁷. Drei der fünf geprüften Mitgliedstaaten ermittelten Gebiete, in denen die Breitbandgeschwindigkeit unzureichend ist und sahen für diese Gebiete Mittel aus den ESI-Fonds sowie öffentliche Finanzmittel vor.

53

Der Hof stellte fest, dass von den Mitgliedstaaten, die die Finanzierungslücke ermittelt hatten, nur Ungarn und Italien ausreichende Mittel bereitgestellt hatten, um eine Versorgung aller Haushalte mit schnellen Breitbanddiensten zu erreichen. Die ungarischen Behörden nahmen 2014-2015 eine Breitbandkartierung vor und kamen zu dem Ergebnis, dass noch 883 000 Standorte angeschlossen werden mussten. Private Betreiber sagten zu, 384 000 Standorte zu versorgen, sodass knapp 500 000 Standorte mithilfe öffentlicher Maßnahmen angeschlossen werden mussten. Die Behörden erarbeiteten mehrere Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen und stellten 164 Millionen Euro aus dem EFRE sowie 29 Millionen Euro aus dem nationalen Haushalt bereit, um die Betreiber nach dem Modell der Lückenfinanzierung zu fördern. Somit belief sich die Förderung auf insgesamt 193 Millionen Euro bei einer Gesamtinvestition von 240 Millionen Euro (private Finanzierung eingerechnet).

54

Die italienischen Behörden führten 2016 und 2017 eine Kartierung durch und sahen 3 Milliarden Euro für die Finanzierung von Breitbandnetzen in allen wirtschaftlich unrentablen Gebieten vor. Die Behörden entschieden sich für das Modell der direkten Investitionen (Kasten 6) zur Errichtung eines Großabnehmernetzes mit offenem Zugang. Zum Zeitpunkt der Prüfung war die Zuweisung der öffentlichen Mittel noch nicht abgeschlossen, betrug Schätzungen zufolge jedoch 1,4 Milliarden Euro aus dem EFRE und dem ELER (einschließlich der nationalen Kofinanzierung) und 1,6 Milliarden Euro aus anderen nationalen Quellen.

55

In Irland wurde im Rahmen der 2013 begonnenen Kartierung das Interventionsgebiet, das es durch den nationalen Breitbandplan zu versorgen galt, auf ursprünglich 757 000 Standorte beziffert. Bei Abschluss der Kartierung im April 2017 betrug die Zahl der Standorte im öffentlichen Interventionsgebiet 540 000, da der etablierte Betreiber beschlossen hatte, 300 000 Standorte anzuschließen, und noch weitere Standorte hinzugekommen waren. Der von der irischen Regierung für die Einführung von Breitbanddiensten bereitgestellte Betrag belief sich für den Zeitraum 2016-2021 auf 275 Millionen Euro, wovon 75 Millionen Euro aus dem EFRE stammten. Das Ausschreibungsverfahren war zum Zeitpunkt der Prüfung zwar noch nicht abgeschlossen, doch reicht diese Summe höchstwahrscheinlich nicht aus, um die Finanzierungslücke zu schließen. Zudem beschlossen zwischen September 2017 und Januar 2018 zwei der drei verbleibenden Bieter, sich aus dem Verfahren zurückzuziehen. Mit nur noch einem Bieter im Ausschreibungsverfahren waren die Auswirkungen auf die Kosten und den Zeitrahmen für den Breitbandausbau im März 2018 nicht absehbar.

56

In Deutschland haben die Behörden die Gesamtkosten der Versorgung aller Haushalte mit Geschwindigkeiten von 30 Mbit/s nicht ermittelt und sind die Investitionslücke daher nicht auf zentraler Ebene angegangen²⁸. Die deutsche Regierung stellte über das Breitbandprogramm des Bundes für den Zeitraum 2014-2017 mehr als 4 Milliarden Euro für die Finanzierung der Breitbandprojekte von Kommunen bereit. Die 16 Länder und die Investitionsbank des Bundes²⁹ verfügen über eigene Finanzierungsprogramme³⁰. Hinzu kommen EU-Mittel für den Breitbandausbau in Höhe von 362 Millionen Euro, und zwar 225 Millionen Euro aus dem ELER und 137 Millionen Euro aus dem EFRE. Schließlich hat die EIB seit 2014 im Wege von sechs Darlehen einen Betrag von 2,2 Milliarden Euro bereitgestellt. Da die deutschen Behörden die Finanzierungslücke nicht analysiert haben, ist jedoch nicht klar, ob diese öffentliche Förderung ausreichen wird, um eine 100%ige Versorgung mit 30 Mbit/s zu erreichen.

57

In Polen wurde im nationalen Breitbandplan, der im Januar 2014 veröffentlicht wurde, geschätzt, dass noch 5,7 Millionen Haushalte zu Kosten von insgesamt 4,3 Milliarden Euro mit schnellen Breitbanddiensten versorgt werden mussten. Private Betreiber würden 3,1 Millionen Haushalte in wirtschaftlich rentablen Gebieten zu Kosten von 2 bis 3 Milliarden Euro versorgen. Die für das OP "Digitales Polen" bereitgestellten EFRE-Mittel werden im nationalen Breitbandplan auf 1,3 bis 2,2 Milliarden Euro geschätzt. Zum Zeitpunkt der Prüfung standen zwei der im nationalen Breitbandplan aufgeführten nationalen Finanzinstrumente³¹ jedoch nicht zur Verfügung, und potenzielle neue Finanzierungsquellen für den Breitbandausbau waren nicht ermittelt worden. Mit Stand von Januar 2018 waren drei Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für das OP "Digitales Polen" organisiert und ein Finanzinstrument eingesetzt worden. Der Hof stellte fest, dass der überwiegende Teil der EFRE-Mittel bereits gebunden ist und daher schätzungsweise 1,3 Millionen Haushalte - darunter diejenigen, deren Anbindung am schwierigsten ist - womöglich keinen Breitbandanschluss erhalten, wenn keine zusätzlichen Finanzierungsquellen gefunden werden.

Finanzierung durch die EIB

58

In der EIB-Strategie sind die drei Breitbandziele der Digitalen Agenda für Europa im Rahmen der operativen Gesamtpläne 2014-2016 und 2017-2019 berücksichtigt. Zur Finanzierung von Breitbandinfrastruktur kann die EIB - je nach Projektgröße und Risikograd - verschiedene Darlehen und Finanzinstrumente einsetzen. Mit dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) sollen risikoreichere Projekte mittleren bis großen Umfangs (15 bis 50 Millionen Euro bzw. über 50 Millionen Euro) finanziert werden. Der Connecting-Europe-Breitbandfonds (CEBF), der Ende Dezember 2017 noch nicht einsatzbereit war, ist in erster Linie zur Finanzierung kleinerer Projekte (bis zu 30 Millionen Euro) gedacht.

59

Zwischen 2015 und 2017 stellte die EIB 2,0 Milliarden Euro aus dem EFSI zur Finanzierung von Projekten im Bereich Breitband bereit. Der Hof prüfte ein aus dem EFSI finanziertes Projekt, auf das rund ein Viertel dieses Betrags entfiel - das EFSI-Darlehen belief sich auf 500 Millionen Euro bei Projektkosten von insgesamt 1,8 Milliarden Euro. Ziel des Projekts war die Erhöhung der Breitbandversorgung durch Nutzung der Glasfasertechnik.

60

Der Hof ermittelte im Zusammenhang mit diesem Projekt drei wesentliche Mängel. Erstens standen bei dem Projekt nicht die unterversorgten Gebiete im Mittelpunkt, denn die Versorgung mit Hochgeschwindigkeitsbreitband wurde vor allem in Gebieten verbessert, die bereits wirtschaftlich rentabel sind, etwa in Städten. Zweitens fand der Hof keine Belege dafür vor, dass der EFSI das am besten geeignete Finanzinstrument darstellte. Tatsächlich hätte dieses Projekt aufgrund seiner Größe und der Gebiete, in denen der Breitbandausbau erfolgte, auch über ein EIB-Darlehen finanziert werden können. Drittens hatte das Projekt für bestimmte Gebiete bereits Zuschüsse in Höhe von fast 400 Millionen Euro aus dem EFRE erhalten, wodurch sich das Risiko für die EIB verringerte.

61

Die geplante Mittelausstattung des CEBF beträgt rund 500 Millionen Euro: 100 Millionen Euro von der Kommission über die CEF³², 140 Millionen Euro von der EIB (Eigenmittel und EFSI), 150 Millionen Euro von anderen internationalen Finanzinstituten und nationalen Förderbanken³³ sowie mindestens 100 Millionen Euro von Privatanlegern. Zum Zeitpunkt der Prüfung war geplant, dass der CEBF Anfang 2018 seine Tätigkeit aufnimmt. Mit dem CEBF sollen durch Eigenkapital- und eigenkapitalähnliche Finanzierungen kleinere und risikoreichere Breitbandprojekte in unterversorgten Gebieten gefördert werden. Kleinere Projekte könnten zusammengelegt werden, damit sie eine kritische Größe erreichen und für eine Förderung aus dem CEBF infrage kommen.

62

Ziel des CEBF ist es, zwischen 2017 und 2021 jährlich etwa sieben bis 12 Breitbandprojekte in 20 Ländern zu fördern und die Versorgung von zusätzlichen drei bis sechs Millionen Haushalten mit Breitbandanschlüssen zu unterstützen. Der CEBF soll die anderen verfügbaren Förderinstrumente der EIB insofern ergänzen, als er auf kleinere Projekte ausgerichtet ist. Angesichts der angestrebten Mittelausstattung von rund 500 Millionen Euro kann der CEBF jedoch nur einen begrenzten Beitrag zu den Investitionen leisten, die in Gebieten mit geringer Breitbandversorgung benötigt werden.

Das rechtliche und wettbewerbliche Umfeld wirft in einigen Mitgliedstaaten Probleme auf

63

Der Hof untersuchte, ob die Mitgliedstaaten angemessene rechtliche und ordnungspolitische Rahmenbedingungen geschaffen hatten, um im Einklang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften der EU den Wettbewerb bei Breitbanddiensten zu stimulieren. Hierfür wurde jeder geprüfte Mitgliedstaat im Hinblick auf folgende Rechtsakte analysiert:

• die Empfehlung der Kommission über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (NGA)³⁴,
• die Richtlinie über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten³⁵,
• die Empfehlung der Kommission über einheitliche Nichtdiskriminierungsverpflichtungen und Kostenrechnungsmethoden zur Förderung des Wettbewerbs und zur Verbesserung des Umfelds für Breitbandinvestitionen³⁶.

64

Der Hof stellte fest, dass in Ungarn, Italien und Polen angemessene ordnungspolitische und wettbewerbliche Rahmenbedingungen für Breitbanddienste herrschten. Im Falle von Irland und Deutschland stellte der Hof Mängel fest, die zu Problemen hinsichtlich des Wettbewerbs führen.

65

In Irland dokumentierte die nationale Regulierungsbehörde ComReg in den Jahren 2015 und 2016 zahlreiche Beschwerden von Betreibern zu Fällen ab 2010, die sich auf den Netzzugang und die damit verbundenen Preise bezogen. Die Analyse der Beschwerden gestaltete sich langwierig und führte in einigen Fällen zu rechtlichen Schritten (deren Ausgang zum Zeitpunkt der Prüfung unbekannt war), da der etablierte Betreiber der Entscheidung oder der Abhilfemaßnahme nicht Folge leistete. Irlands Fähigkeit zur Durchsetzung seiner ordnungspolitischen Entscheidungen und Abhilfemaßnahmen war somit beschränkt. Der Hof stellt fest, dass sich die Regulierungsbehörde ComReg um Erweiterung ihrer Befugnisse bemüht.

66

In Deutschland ermittelte der Hof drei Mängel, die das Wettbewerbsumfeld beeinträchtigen:

• Trotz einer seit mehr als vier Jahren bestehenden rechtlichen Verpflichtung, den Anbieterwechsel einfach zu gestalten, lässt die Anzahl der bei der nationalen Regulierungsbehörde eingegangenen Beschwerden darauf schließen, dass der Wechsel des Breitbandanbieters für Kunden weiterhin problematisch ist, da er langwierig ist und oftmals mit einer Versorgungsunterbrechung einhergeht.
• Eine 2015 und 2016 durchgeführte unabhängige Prüfung ergab, dass nur 12 % der Nutzer die maximale Datenübertragungsrate erhielten, die in ihrem Vertrag vorgesehen war³⁷.
• Alternative Betreiber haben sich über die Art der Dienste beschwert, die sie mittels VULA anbieten können, sowie über die Methode zur Regulierung der Vectoring-Technologie (Ziffern 47-48). Einige Betreiber haben deshalb beschlossen, ihr eigenes Glasfasernetz zu errichten.

Staatliche Beihilfen für Breitbandinvestitionen

67

Öffentliche Investitionen der Mitgliedstaaten in den Breitbandausbau unterliegen wie andere Investitionsformen den Vorschriften über staatliche Beihilfen, mit denen Wettbewerbsverzerrungen durch öffentliche Unterstützung beschränkt werden sollen³⁸. Die Leitlinien für staatliche Beihilfen im Breitbandsektor wurden im Jahr 2009 angenommen und im Januar 2013 überarbeitet. In diesen Leitlinien ist festgelegt, inwieweit staatliches Eingreifen für den Breitbandausbau in Bezug auf Geschwindigkeiten von 30 Mbit/s möglich ist, indem verschiedene Gebiete je nach Umfang des Wettbewerbs zur Verwirklichung der Breitbandabdeckung als schwarze, graue oder weiße Flecken definiert werden³⁹. Weiße Flecken kommen prinzipiell für staatliche Beihilfen in Betracht. Für graue Flecken muss die Kommission im Rahmen einer eingehenderen Analyse prüfen, ob ein staatliches Eingreifen erforderlich ist. In als schwarze Flecken eingestuften Gebieten werden Breitbanddienste zu Wettbewerbsbedingungen angeboten. In diesen Gebieten sind staatliche Beihilfen nur unter bestimmten Bedingungen gestattet, u. a. dann, wenn eine "wesentliche Verbesserung" hinsichtlich der Dienstleistungserbringung erzielt wird.

68

Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass sich diese Leitlinien zwar auf die Digitale Agenda beziehen, in der ausdrücklich von 30 Mbit/s die Rede ist, jedoch auch für die Ziele für 100 Mbit/s und die Gigabit-Gesellschaft relevant sind. Einige Mitgliedstaaten legen die Leitlinien für staatliche Beihilfen jedoch anders aus: Sie sind der Ansicht, dass öffentliche Förderung untersagt ist, wenn durch den Eingriff die Geschwindigkeit in als schwarze und graue Flecken eingestuften Gebieten über 30 Mbit/s hinaus erhöht wird. Diese Unterschiede in der Auslegung haben dazu geführt, dass sich Mitgliedstaaten gegen öffentliche Investitionen zur Unterstützung von Betreibern in Gebieten, die als schwarze und graue Flecken eingestuft wurden, entschieden haben.

Verdrängung öffentlicher Investitionen

69

Betreiber sind derzeit rechtlich nicht zur Umsetzung der Ausbaupläne verpflichtet, die sie während des Kartierungsverfahrens vorgelegt haben. Ein Betreiber kann sich gegen den Breitbandausbau in einem Gebiet entscheiden, in dem er zuvor Investitionen geplant hatte. Umgekehrt kann er sich auch für den Breitbandausbau in einem Gebiet entscheiden, in dem er zuvor keine Investitionen geplant hatte, und somit möglicherweise öffentliche Investitionen verdrängen (siehe Kasten 8). Beide Fälle führen dazu, dass sich die Versorgung mit Breitbanddiensten in Gebieten, in denen der Markt versagt, verzögert.

Einige Mitgliedstaaten verbesserten die Koordinierung der Breitbandinvestitionen, doch in einem geprüften Mitgliedstaat stellte der Hof einen Mangel an Koordinierung zwischen den Programmplanungszeiträumen fest

70

Der Hof untersuchte, ob die Mitgliedstaaten die Breitbandprojekte auf der geeigneten Ebene verwaltet und koordiniert und für Größenvorteile sowie angemessene technische und administrative Kapazitäten gesorgt haben. Ferner überprüfte er, ob die Mitgliedstaaten ihre Maßnahmen zwischen den Programmplanungszeiträumen koordiniert haben, um ihre Strategie optimal zu verwirklichen.

Koordinierung von Breitbandinvestitionen

71

Der Hof stellte fest, dass eine angemessene Koordinierung in drei der geprüften Mitgliedstaaten (Irland, Italien und Ungarn) den Breitbandausbau unterstützte und Größenvorteile gewährleistete. In Irland beispielsweise wird die Umsetzung des nationalen Breitbandplans vom Department of Communications, Climate Action and Environment (DCCAE) beaufsichtigt. Das DCCAE stellt sicher, dass die Breitbandstrategie mit öffentlichen Förderungen (EFRE und nationale Haushaltsmittel) umgesetzt wird, und verwaltet den damit verbundenen Ausschreibungsprozess auf nationaler Ebene.

72

In Italien wurden im Programmplanungszeitraum 2007-2013 die aus dem EFRE, dem ELER und nationalen Quellen stammenden Finanzmittel für den Breitbandausbau in den ersten Jahren nicht koordiniert. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 liegt die Umsetzung des nationalen Breitbandplans in der Verantwortung einer einzigen Stelle, nämlich des Unternehmens Infratel, das zu 100 % im Eigentum des Ministeriums für wirtschaftliche Entwicklung steht. Infratel ist für die Umsetzung und Überwachung des nationalen Breitbandplans zuständig, was auch die Abwicklung des Ausschreibungsprozesses umfasst. Außerdem koordiniert Infratel die Finanzmittel aus nationalen und regionalen Quellen sowie aus dem EFRE und dem ELER. Die verschiedenen Finanzierungsquellen tragen somit auf koordinierte Weise zum Erreichen der Breitbandziele bei.

73

In Ungarn veröffentlichte die Regierung im Jahr 2014 ihren nationalen Breitbandplan (Nationale Infokommunikationsstrategie), und im Jahr 2015 wurde das Programm für superschnelles Internet (SZIP) auf den Weg gebracht, um für die Bereitstellung schneller Breitbandanschlüsse zu sorgen. Für den Ausbau der Breitbandinfrastruktur werden die Mittel des EFRE und die nationalen Mittel für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 zentral verwaltet.

74

In Polen stellte der Hof fest, dass sich die Koordinierung der Finanzierungsquellen verbessert hat. Der EFRE wurde im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mit nationalen Finanzmitteln kombiniert. Während zwischen den nationalen und regionalen OP eine klare Abgrenzung vorgenommen wurde, kam es bei allen regionalen OP zu Verzögerungen bei der Anmeldung der Beihilferegelung für die Backbone-Infrastruktur, wodurch sich wiederum die Umsetzung der "letzten Meile" verzögerte. Im Zeitraum 2014-2020 wird die Förderung im Rahmen eines einzigen EFRE-OP bereitgestellt, weshalb der Hof keine Überschneidungsprobleme feststellte.

75

In Deutschland stellte der Hof einen Mangel an Koordinierung bei der Nutzung der verschiedenen Finanzierungsquellen fest. Die Verantwortung für die Umsetzung des Breitbandausbaus liegt bei den Ländern und Kommunen, während die finanzielle Förderung auf Bundes- und Landesebene erfolgt, was zu einer fragmentierten Breitbandinfrastruktur führt. Zusätzlich zu den EU-Mitteln, die aus zwei ELER-Programmen und acht EFRE-Programmen bereitgestellt werden, und den Bundesmitteln im Rahmen der Digitalen Agenda 2014-2017 verfügen die 16 Länder und die Investitionsbank des Bundes⁴⁰ über jeweils eigene Finanzierungsprogramme (Ziffer 56). Ende Dezember 2017 waren noch keine Projekte abgeschlossen, obwohl den Landesregierungen mehr als 3 Milliarden Euro zugewiesen worden waren.

Koordinierung zwischen Programmplanungszeiträumen in Polen

76

In Polen stellte der Hof fest, dass die Behörden keinen koordinierten Einsatz der Mittel des vorangegangenen und des laufenden Programmplanungszeitraums sichergestellt haben.

77

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wurden EU-Mittel in Höhe von 240 Millionen Euro (Gesamtprojektkosten: 347 Millionen Euro) verwendet, um die Breitbandinfrastruktur in unterversorgten Gebieten in fünf verschiedenen Regionen Ostpolens aufzubauen. Die Projekte wurden als Großprojekte behandelt und von der Kommission direkt genehmigt. Darüber hinaus waren sie Gegenstand eines Beihilfebeschlusses der Kommission. Die nationalen und regionalen Behörden gingen davon aus, dass die Teilnehmeranschlussleitungen direkt von privaten Betreibern gelegt würden oder dass private Betreiber im Programmplanungszeitraum 2014-2020 mit Finanzmitteln aus dem OP "Digitales Polen" unterstützt würden.

78

Allerdings boten die im Rahmen des OP "Digitales Polen" veröffentlichten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen den Bietern keine Anreize für Anschlüsse an die Backbone-Infrastruktur, die im Zeitraum 2007-2013 finanziert worden war. Zum Zeitpunkt der Prüfung (Juni 2017) wurden weniger als 1 % der Backbone-Kapazitäten genutzt. Dem Hof wurden keine Nachweise dafür vorgelegt, dass Polen wirksame Maßnahmen ergriffen hat, um diese unzureichende Nutzung anzugehen.

Schlussfolgerung und Empfehlungen

79

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass es trotz Fortschritten nicht gelingen wird, alle Breitbandziele bis 2020 zu erreichen. Alle Mitgliedstaaten hatten im Jahr 2016 das Ziel einer grundlegenden Breitbandversorgung erreicht. Zwei der fünf geprüften Mitgliedstaaten könnten das Ziel einer Versorgung mit einer Geschwindigkeit von 30 Mbit/s bis 2020 erreichen, doch die ländlichen Gebiete sind in den meisten Mitgliedstaaten nach wie vor problematisch. Während voraussichtlich keiner der geprüften Mitgliedstaaten das Nutzungsziel bis 2020 erreichen wird, bestehen in drei der geprüften Mitgliedstaaten angesichts ihrer derzeitigen Pläne gute Aussichten, dass die Ziele für 2025 verwirklicht werden. Die Unterstützung der Kommission wurde von den Mitgliedstaaten positiv bewertet, doch stimmen sich die Generaldirektionen bei der Überwachung nicht ab (Ziffern 16-34).

80

Obwohl alle Mitgliedstaaten Breitbandstrategien entwickelten, wurden einige erst nach Ablauf der vorgegebenen Frist (2012) veröffentlicht, und die vom Hof untersuchten Strategien wiesen Mängel auf. Die Strategien stimmten nicht immer mit den EU-2020-Zielen überein: Während einige Mitgliedstaaten Ziele festlegten, die anspruchsvoller als die der Strategie Europa 2020 waren, nahm keiner der geprüften Mitgliedstaaten in seine Strategie ein nationales Ziel mit Bezug zu Ziel 3 auf, das die Nutzung ultraschneller Breitbandverbindungen durch 50 % der Haushalte betrifft (Ziffern 36-40). Gemäß den für die ESI-Fonds für 2014-2020 geltenden Regelungen in Bezug auf Ex-ante-Konditionalitäten müssen die Mitgliedstaaten über nationale oder regionale Pläne mit Einzelheiten über geplante Investitionen verfügen. Die Kommission gelangte zu dem Schluss, dass diese Bedingungen in allen geprüften Mitgliedstaaten erfüllt waren. Der Hof ermittelte jedoch ein Beispiel, bei dem ein wesentliches Element fehlte: Die von Deutschland erhobenen Daten waren nicht von ausreichender Qualität, um die Grundlage für einen umfassenden Investitionsplan zu bilden, wenngleich sich die Qualität der Kartierungsdaten in den letzten Jahren verbessert hat (Ziffer 41).

81

Die Entscheidungen der Mitgliedstaaten über Breitbandinvestitionen werden von der bereits bestehenden Infrastruktur beeinflusst. Anders als Polen und Ungarn verfügten Italien, Irland und Deutschland dank ihrer bestehenden Telefonleitungen über eine gut entwickelte Kupferinfrastruktur. Italien und Irland gestalteten ihre Investitionen so, dass Anreize für die Bieter bestanden, von Kupfer auf Glasfaser umzusteigen, mit der sich deutlich höhere Geschwindigkeiten erzielen lassen. Deutschland hingegen nutzt in großem Umfang die Vectoring-Technologie. Der Vorteil dieser Technologie liegt darin, dass sie höhere Geschwindigkeiten als Kupfer ermöglicht. Sie ist in puncto Geschwindigkeit jedoch nicht so zukunftssicher wie Glasfaser und schränkt zudem potenziell die Wettbewerbsmöglichkeiten ein (Ziffern 45-48).

82

Verschiedene Faktoren im Zusammenhang mit den Rahmenbedingungen begrenzten die Fortschritte der Mitgliedstaaten beim Erreichen der Breitbandziele. Diese Faktoren betrafen das Finanzierungs- und Wettbewerbsumfeld sowie das rechtliche Umfeld.

83

Was die Finanzierung anbelangt, so hat von den geprüften Mitgliedstaaten nur Deutschland die vom öffentlichen Sektor benötigte finanzielle Unterstützung, die "Finanzierungslücke", nicht ermittelt. Deutschland hat zwar mehr als acht Milliarden Euro aus verschiedenen Quellen bereitgestellt, allerdings ist nicht klar, ob dieser Betrag ausreichen wird. Von den übrigen vier Mitgliedstaaten haben nur Ungarn und Italien ausreichende öffentliche Mittel bereitgestellt, um das Ziel 2 - schnelle Breitbandverbindungen für alle Haushalte - zu erreichen. In Polen beispielsweise standen zwei der im nationalen Plan aufgeführten Finanzinstrumente nicht zur Verfügung, und potenzielle neue Finanzierungsquellen waren nicht ermittelt worden (Ziffern 52-57).

84

Die EIB kann - je nach Projektgröße und Risikograd - verschiedene Darlehen und Finanzinstrumente einsetzen. Mit dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) sollen risikoreichere, größere Projekte finanziert werden. Der Hof prüfte ein Darlehen in Höhe von 500 Millionen Euro, das die EIB aus diesem Fonds für ein Breitbandprojekt gewährt hatte. Bei diesem Projekt stand nicht ausschließlich der Breitbandausbau in als weiße und graue Flecken eingestuften Gebieten im Vordergrund, und es hatte bereits EFRE-Mittel in Höhe von fast 400 Millionen Euro erhalten. Das Darlehen stand somit nicht im Einklang mit dem Ziel, risikoreichere Breitbandprojekte zu finanzieren (Ziffern 58-60).

85

Die in Ungarn, Italien und Polen geschaffenen rechtlichen und wettbewerblichen Rahmenbedingungen waren angemessen. In Irland könnten die eingeschränkten Befugnisse der nationalen Regulierungsbehörde zur Durchsetzung ihrer Entscheidungen die Möglichkeiten für wirksamen Wettbewerb verringern, während das Wettbewerbsumfeld in Deutschland durch eine Reihe von Problemen beeinträchtigt wurde. In Deutschland machte sich außerdem negativ bemerkbar, dass Betreiber rechtlich nicht an ihre zuvor gemachten Zusagen bezüglich ihrer Investitionspläne gebunden waren, weshalb sich die Breitbandversorgung in Gebieten mit eingeschränktem Wettbewerb weiter verzögern könnte. Im Jahr 2013 aktualisierte die Kommission ihre Leitlinien für staatliche Beihilfen im Breitbandsektor. Der Hof stellte jedoch fest, dass einige Mitgliedstaaten diese Leitlinien in einer Weise auslegen, die dazu führen könnte, dass sie weniger öffentliche Mittel für den Breitbandausbau in Gebieten bereitstellen, in denen bereits eine Versorgung mit 30 Mbit/s gegeben ist (Ziffer 63-69).

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Angesichts der verschiedenen Finanzierungsquellen, die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, sowie der langen Finanzierungszeiträume ist eine wirksame Koordinierung entscheidend für den Erfolg von Breitbandinvestitionen. In Irland, Italien und Ungarn stellte der Hof fest, dass eine angemessene Koordinierung die Breitbandversorgung unterstützte und Größenvorteile gewährleistete. In Deutschland war das nicht der Fall. Polen wendete im Programmplanungszeitraum 2007-2013 rund 240 Millionen Euro für Breitbandinfrastruktur im Osten des Landes auf. Allerdings bestand anschließend für die Betreiber kein Anreiz, diese Infrastruktur auch zu nutzen, sodass zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes im Juni 2017 weniger als 1 % der Infrastruktur genutzt wurde. Und nichts deutete darauf hin, dass Polen Maßnahmen ergriffen hatte, um dieses Problem anzugehen (Ziffern 76-78).

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Die Empfehlungen des Hofes gliedern sich in drei Bereiche: strategische Planung, ordnungspolitisches Umfeld und Förderung des Wettbewerbs.

Strategische Planung

1. Die Kommission sollte alle Mitgliedstaaten auffordern, auf der Grundlage des aktuellen Stands der Erreichung der drei EU-2020-Ziele diejenigen Gebiete herauszustellen, in denen diese Ziele bis 2020 womöglich nicht erreicht werden und - soweit möglich - Abhilfemaßnahmen zu nennen.

   Zieldatum für die Umsetzung: September 2018.

2. Alle Mitgliedstaaten sollten im Rahmen der Vorbereitungen für den Programmplanungszeitraum nach 2020 überarbeitete Pläne erstellen, aus denen hervorgeht, wie sie diese maßgeblichen hochrangigen Ziele für den Breitbandausbau nach 2020 - seien es die Ziele zur Gigabit-Gesellschaft für 2025 oder andere Ziele - zu erreichen beabsichtigen.

   Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2019.

3. Die Kommission sollte für den Programmplanungszeitraum nach 2020 gemeinsame und einheitliche Output- und Ergebnisindikatoren entwickeln, die in den operationellen Programmen der Mitgliedstaaten zu verwenden sind und mit denen sich die Fortschritte in Bezug auf die maßgeblichen hochrangigen Ziele verfolgen lassen. Dabei ist darauf zu achten, dass die Zahl der Indikatoren begrenzt wird.

   Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2019.

Ordnungspolitisches Umfeld

1. Alle Mitgliedstaaten sollten das Mandat ihrer jeweiligen nationalen Regulierungsbehörde nach Maßgabe des überarbeiteten ordnungspolitischen Rahmens der EU für den Bereich Telekommunikation überprüfen, damit sichergestellt ist, dass diese in der Lage ist, ihre Empfehlungen und Abhilfemaßnahmen (einschließlich Sanktionen für Verstöße) gegenüber Betreibern durchzusetzen.

   Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2019.

2. Die Kommission sollte gegenüber den Mitgliedstaaten klarstellen, wie die Leitlinien für staatliche Beihilfen in Bezug auf die Ziele für 100 Mbit/s und die Gigabit-Gesellschaft anzuwenden sind.

   Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2018.

Förderung des Wettbewerbs durch Finanzierung

1. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten darin unterstützen, Anreize für die Errichtung von Großabnehmernetzen mit offenem Zugang in als weiße und graue Flecken eingestuften Gebieten zu schaffen, indem sie einen geeigneten rechtlichen Rahmen sowie entsprechende Orientierungshilfen und Leitlinien entwickelt. Durch diese Art von Netz sollte ein geeignetes Wettbewerbsumfeld entstehen, das zu einem besseren Diensteangebot für die Nutzer führt.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Juni 2020.

2. Die Kommission sollte bewährte Verfahren verbreiten und Orientierungshilfen sowie Leitlinien veröffentlichen, um für die Behörden in den Mitgliedstaaten Anreize zu schaffen, ggf. kleinere Projekte zusammenzulegen und auf diese Weise Größenvorteile zu erzielen. Dadurch sollten derartige Projekte wirtschaftlich rentabler und somit der Zugang zu Finanzierung vereinfacht werden.

   Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2018.

3. Die EIB sollte ihre Unterstützung aus dem EFSI und dem CEBF entsprechend dem Ziel, risikoreichere Projekte zu finanzieren, auf kleine und mittlere Projekte in als weiße und graue Flecken eingestuften Gebieten konzentrieren. Darüber hinaus sollten die Output- und Ergebnisindikatoren bei Projektabschluss ggf. Angaben dazu enthalten, wie viele Standorte in als weiße und graue Flecken eingestuften Gebieten angeschlossen wurden und welche Breitbandgeschwindigkeiten erzielt werden können.

   Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2018.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 21. März 2018 in Luxemburg angenommen.

Glossar und Abkürzungen

Backbone: Die primäre Hochgeschwindigkeits-Hardware und primären Übertragungsleitungen eines Telekommunikationsnetzes (wie das Internet).

Breitbandziele der Strategie Europa 2020: Mit dem Breitbandausbau verbundene Ziele der Digitalen Agenda für Europa, einer der sieben Leitinitiativen der Strategie Europa 2020, die die Kommission im Jahr 2010 angenommen hat. Diese Ziele bestehen darin, i) bis 2013 grundlegende Breitbanddienste (von 144 Kbit/s bis zu 30 Mbit/s) für alle Europäer verfügbar zu machen, ii) bis 2020 alle Europäer mit schnellen Breitbanddiensten (>30 Mbit/s) zu versorgen und iii) bis 2020 sicherzustellen, dass mindestens 50 % aller europäischen Haushalte ultraschnelle Breitbandverbindungen (>100 Mbit/s) nutzen.

CEF: Fazilität "Connecting Europe"

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EFSI: Europäischer Fonds für strategische Investitionen

ESI-Fonds: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

Etablierter Betreiber (Incumbent): Unternehmen, das vormals eine Monopolstellung innehatte, nun jedoch Dienstleistungen im Wettbewerb mit anderen erbringt. Viele etablierte Betreiber genießen noch Vorteile ihres ehemaligen Monopolstatus (z. B. Netze und Kunden).

EU: Europäische Union

Ex-ante-Konditionalitäten: Bedingungen, die auf vorab festgelegten Kriterien beruhen, die als notwendige Voraussetzungen für den wirksamen und wirtschaftlichen Einsatz von EU-Fördermitteln betrachtet werden. Bei der Ausarbeitung der operationellen Programme (OP) des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), des Kohäsionsfonds (KF) und des Europäischen Sozialfonds (ESF) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 müssen die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Ist dies nicht der Fall, müssen Aktionspläne erstellt werden, um die Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016 sicherzustellen.

Gbit/s: Einheit der Datenübertragung, die 1 000 000 000 Bits pro Sekunde entspricht.

GD: Generaldirektion

GD ECFIN: GD Wirtschaft und Finanzen

GD AGRI: GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

GD CNECT: GD Kommunikationsnetze, Inhalte und Technologien

GD COMP: GD Wettbewerb

GD REGIO: GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung

Kbit/s: Einheit der Datenübertragung, die 1 000 Bits pro Sekunde entspricht.

Mbit/s: Einheit der Datenübertragung, die 1 000 000 Bits pro Sekunde entspricht.

NBP: Nationaler Breitbandplan

Nutzung: Im Rahmen dieses Berichts ist die Nutzung ein von der Europäischen Kommission ausgewählter Indikator, der definiert ist als der Prozentsatz der Haushalte mit einem Breitbandanschluss im Vergleich zur Gesamtzahl der Haushalte.

OP: Operationelles Programm

Ziele für die Gigabit-Gesellschaft bis 2025: Im September 2016 legte die Kommission in einer Mitteilung, die gemeinhin unter dem Titel "Eine Gigabit-Gesellschaft bis 2025" bekannt ist, drei strategische Ziele für 2025 fest, welche die Ziele der Digitalen Agenda für 2020 ergänzen.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereich "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" - durchgeführt. Berichterstattendes Mitglied ist Iliana Ivanova, die Doyenne dieser Prüfungskammer. Frau Ivanova wurde unterstützt von ihrem Kabinettchef Mihail Stefanov und ihrem Attaché James Verity, dem Leitenden Manager Niels-Erik Brokopp sowie dem Aufgabenleiter Romuald Kayibanda. Zum Prüferteam gehörten Przemyslaw Dowgialo, Alessandra Falcinelli, Anna Fiteni, Agota Marczinko, Ana Popescu, Michael Spang, Lutz Venske und Angelika Zych.

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PDF	ISBN 978-92-872-9808-9	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/006806	QJ-AB-18-008-DE-N
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