Sieci szerokopasmowe w państwach członkowskich UE – pomimo poczynionych postępów nie wszystkie cele strategii „Europa 2020” zostaną osiągnięte

Streszczenie

Sieci szerokopasmowe

I

Sieć szerokopasmowa to powszechnie stosowany termin oznaczający łącza internetowe o większej prędkości i inne rozwiązania techniczne pozwalające na uzyskanie dostępu do nowych treści, programów i usług lub udostępnianie ich. Obecny wzrost znaczenia danych cyfrowych oznacza, że dobre połączenie z internetem jest niezbędne nie tylko do tego, by europejskie przedsiębiorstwa mogły utrzymać konkurencyjność w światowej gospodarce, ale też w szerszym kontekście – w celu wspierania włączenia społecznego.

II

W ramach strategii „Europa 2020” w 2010 r. UE określiła trzy cele dotyczące sieci szerokopasmowych: zapewnienie wszystkim Europejczykom podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu (do 30 megabitów na sekundę, Mb/s) do 2013 r.; zapewnienie wszystkim Europejczykom dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych (ponad 30 Mb/s) do 2020 r.; oraz zapewnienie, by do 2020 r. przynajmniej 50% europejskich gospodarstw domowych korzystało z ultraszybkich sieci szerokopasmowych (ponad 100 Mb/s). Aby pomóc w osiągnięciu tych celów, w latach 2014–2020 UE wdrożyła szereg działań politycznych i regulacyjnych oraz udostępniła państwom członkowskim około 15 mld euro w postaci rozmaitych źródeł i rodzajów finansowania, w tym 5,6 mld euro w postaci pożyczek z Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI).

Sposób przeprowadzenia kontroli

III

Trybunał sprawdził skuteczność działań podejmowanych przez Komisję Europejską i państwa członkowskie na rzecz osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego.

IV

Kontrola objęła okresy programowania 2007–2013 i 2014–2020 oraz wszystkie unijne źródła finansowania, w tym wsparcie udzielone przez EBI. Prace kontrolne przeprowadzono we wszystkich częściach Komisji, które odgrywają istotną rolę w kontekście sieci szerokopasmowych, oraz w EBI. Aby uzyskać bardziej szczegółową wiedzę na temat kwestii dotyczących poszczególnych państw, Trybunał skupił się na pięciu państwach członkowskich; były to: Irlandia, Niemcy, Węgry, Polska i Włochy. Wizyty kontrolne przeprowadzono także u wielu innych zainteresowanych stron (takich jak krajowe organy regulacyjne, przedsiębiorstwa i stowarzyszenia telekomunikacyjne, organizacje konsumenckie i związki zawodowe).

Ustalenia Trybunału

V

Trybunał ustalił, że zasięg sieci szerokopasmowych w UE ogólnie się poprawił, ale cele strategii „Europa 2020” nie zostaną osiągnięte. Obszary wiejskie, mniej atrakcyjne dla sektora prywatnego jako miejsce inwestycji w sieci szerokopasmowe, wciąż są słabiej podłączone do sieci niż miasta, a poziom wykorzystania usług dostępu do ultraszybkich sieci szerokopasmowych jest znacznie niższy od docelowego.

VI

Jeżeli chodzi o trzy cele strategii, prawie wszystkie państwa członkowskie osiągnęły cel zakładający zapewnienie do 2013 r. podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu, ale cel zakładający zapewnienie do 2020 r. dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych prawdopodobnie nie zostanie osiągnięty. W większości państw członkowskich problemem są obszary wiejskie: do połowy 2017 r. zasięg szybkich sieci szerokopasmowych na tych wiejskich był niższy niż 50%. Jeżeli chodzi o trzeci cel – wykorzystanie usług dostępu do ultraszybkich sieci szerokopasmowych – do połowy 2017 r. abonament na internet o tej prędkości miało tylko 15% gospodarstw domowych, podczas gdy poziom docelowy na 2020 r. wynosił 50%. Pomimo tych problemów trzy z pięciu zbadanych państw członkowskich mogą być w stanie osiągnąć cele Komisji na 2025 r., jeżeli ich plany zostaną wdrożone zgodnie z zamierzeniami. Jednym ze wspomnianych celów jest zapewnienie wszystkim gospodarstwom domowym dostępu do ultraszybkich sieci szerokopasmowych, z możliwością modernizacji do prędkości 1 Gb/s. Państwa członkowskie pozytywnie oceniły wsparcie Komisji, ale prowadzone przez nią monitorowanie nie jest skoordynowane pomiędzy dyrekcjami generalnymi.

VII

Wszystkie państwa członkowskie opracowały strategie szerokopasmowe, ale w przeanalizowanych strategiach Trybunał stwierdził niedociągnięcia. Niektóre państwa członkowskie ukończyły prace nad swoimi strategiami z opóźnieniem, a ich cele nie zawsze były spójne z celami strategii „Europa 2020”. Nie wszystkie państwa członkowskie uwzględniły problemy związane z dotychczasową infrastrukturą internetową (infrastrukturą telefoniczną), co może mieć wpływ na zapewnienie dostępu do internetu o odpowiedniej prędkości w perspektywie średnio- i długoterminowej.

VIII

Wiele czynników miało negatywny wpływ na postępy państw członkowskich w osiąganiu celów w zakresie dostępu szerokopasmowego. W trzech państwach członkowskich objętych kontrolą nie uwzględniono należycie finansowania na obszarach wiejskich i podmiejskich, a duży projekt EBI, otrzymujący wsparcie z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, nie był ukierunkowany na obszary, na których wsparcie sektora publicznego jest najbardziej potrzebne. Trybunał stwierdził ponadto, że w dwóch państwach członkowskich problemem było otoczenie prawne i konkurencyjne, a w jednym państwie członkowskim zabrakło koordynacji pomiędzy okresami programowania.

Zalecenia Trybunału

IX

Trybunał sformułował zalecenia dotyczące trzech obszarów: planowania strategicznego, otoczenia regulacyjnego i pobudzenia konkurencji za pomocą finansowania. Zalecenia te obejmują następujące kwestie:

• państwa członkowskie powinny opracować nowe plany na okres po 2020 r.;
• Komisja powinna doprecyzować stosowanie wytycznych dotyczących pomocy państwa, ponieważ niektóre państwa członkowskie interpretują je w sposób, który może ograniczać ich inwestycje w sieci szerokopasmowe. Komisja powinna ponadto wspierać wysiłki państw członkowskich na rzecz pobudzenia konkurencji na rynku usług sieci szerokopasmowych poprzez zachęcanie do tworzenia odpowiednich sieci i łączenie mniejszych projektów w projekty o wielkości krytycznej w stosownych przypadkach.
• EBI powinien ukierunkować swoje wsparcie w ramach EFIS i funduszem szerokopasmowym w ramach instrumentu „Łącząc Europę” na małe i średnie projekty w tych obszarach, w których działalność sektora publicznego jest najbardziej potrzebna, zgodnie z celem zakładającym wsparcie na rzecz projektów bardziej ryzykownych.

Wstęp

Sieci szerokopasmowe i ich znaczenie

01

Przesyłanie danych cyfrowych przez internet odgrywa coraz większą rolę w życiu obywateli, organów publicznych i przedsiębiorstw. Aby Europa mogła utrzymać konkurencyjną pozycję w światowej gospodarce, niezbędny jest dobry poziom prędkości łączy internetowych i dostępu do internetu, co mogą zapewnić sieci szerokopasmowe. Na przykład:

• zwiększenie liczby łączy szerokopasmowych o 10% w danym kraju mogłoby skutkować jednoprocentowym wzrostem PKB per capita rocznie¹;
• zwiększenie liczby łączy szerokopasmowych o 10% mogłoby zwiększyć wydajność pracy o 1,5% w ciągu kolejnych pięciu lat²;
• inwestycje w sieci szerokopasmowe pomogą też zapewnić wysokiej jakości kształcenie i wspierać włączenie społeczne oraz przyniosą korzyści obszarom wiejskim i oddalonym.

Niektóre zainteresowane strony³ są zdania, że znaczenie sieci szerokopasmowych jest tak duże, że należy je uznać za infrastrukturę podstawową – tak jak infrastrukturę drogową, wodociągową, elektryczną i gazową.

02

W kontekście dostępu do internetu termin „sieci szerokopasmowe” nie ma określonego znaczenia pod względem technicznym, ale jest stosowany w odniesieniu do wszelkiej infrastruktury nieprzerwanego i szybkiego dostępu do internetu (szybszego niż tradycyjny dostęp przez linię telefoniczną). Komisja określiła trzy kategorie prędkości pobierania danych:

• „podstawowe sieci szerokopasmowe” w przypadku prędkości od 144 Kb/s do 30 Mb/s;
• „szybkie sieci szerokopasmowe” w przypadku prędkości od 30 Mb/s do 100 Mb/s; oraz
• „ultraszybkie sieci szerokopasmowe” w przypadku prędkości przekraczającej 100 Mb/s.

03

Sieć dostępu szerokopasmowego zasadniczo składa się z trzech części: sieci szkieletowej, sieci dystrybucyjnej i sieci dostępowej („ostatniej mili”) (zob. rys. 1)⁴.

04

Oceniając prędkość połączenia z internetem, należy zwrócić uwagę na ważne rozróżnienie między prędkością pobierania danych a prędkością wysyłania danych. Prędkość pobierania danych odnosi się do prędkości, z jaką dane są pobierane ze zdalnego systemu, na przykład podczas przeglądania stron internetowych lub strumieniowej transmisji wideo; prędkość wysyłania danych odnosi się do prędkości, z jaką dane są wysyłane do zdalnego systemu, na przykład podczas wideokonferencji. W kontekście zapewniania pewnych usług na znaczeniu zyskują też inne rozwiązania techniczne (takie jak wideokonferencje, chmury obliczeniowe, kierowanie pojazdami zintegrowanymi z siecią oraz usługi e-zdrowia). Maksymalna prędkość połączenia jest uzależniona od rodzaju stosowanej infrastruktury. Do świadczenia usług szerokopasmowych można stosować pięć rodzajów infrastruktury: przewody światłowodowe, kable koncentryczne, telefoniczne kable miedziane oraz łączność bezprzewodową naziemną (nadajniki, maszty antenowe) lub satelitarną (zob. tabela 1). W związku z szybkim rozwojem technologicznym pojawiają się również inne technologie będące w stanie zapewnić usługi dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych (zob. ramka 1).

Tabela 1

Rodzaje infrastruktury szerokopasmowej i aktualna technologia komercyjna¹

Dostęp przewodowy/bezprzewodowy	Infrastruktura	Prędkość pobierania danych	Prędkość wysyłania danych
Przewodowy	Kable światłowodowe	do 2,5 Gb/s	do 1,2 Gb/s
	Kable koncentryczne	300 Mb/s do 2 Gb/s	do 50 Mb/s
	Telefoniczne kable miedziane	60 Mb/s do 100 Mb/s	do 10 Mb/s
Bezprzewodowy	Łączność bezprzewodowa naziemna	60 Mb/s	do 10 Mb/s
	Łączność satelitarna	do 20 Mb/s	do 8 Mb/s

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie Acreo Swedish ICT.

05

Każda z tych technologii ma swoje cechy charakterystyczne i łączy się z określonymi kosztami i korzyściami. Istniejące już telefoniczne kable miedziane są technologią najtańszą, ale nie zapewniają zbyt wysokiej prędkości; kable światłowodowe zapewniają największą prędkość, ale są droższe. W przyszłości do zastosowań związanych z internetem rzeczy (zob. ramka 2) niezbędne będą połączenia o większej prędkości i niezawodności⁵. Ogólnie rzecz biorąc, wprowadzenie technologii zapewniającej większą prędkość jest droższe niż wprowadzenie technologii o niższych prędkościach, choć koszty utrzymania tej pierwszej są niższe. Poza tym koszty zarządzania ponoszone przez operatora mogą się także stopniowo zmniejszać w miarę wycofywania z użycia istniejących sieci.

Polityka UE w dziedzinie sieci szerokopasmowych

06

Strategia „Europa 2020”, zainicjowana w 2010 r., to długoterminowa strategia UE na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu⁶. Obejmuje siedem inicjatyw przewodnich. W jednej z nich – Europejskiej agendzie cyfrowej⁷ – określono cele dotyczące dostępu do szybkiego i ultraszybkiego internetu, mające umożliwić obywatelom i przedsiębiorstwom unijnym maksymalne wykorzystanie ekonomicznego i społecznego potencjału technologii informacyjno-komunikacyjnych, a w szczególności internetu. W agendzie cyfrowej, zaktualizowanej w 2012 r.⁸, podano trzy cele dotyczące sieci szerokopasmowych:

• zapewnienie do 2013 r. wszystkim Europejczykom podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu;
• zapewnienie do 2020 r. wszystkim Europejczykom dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych (> 30 Mb/s);
• zapewnienie, by do 2020 r. przynajmniej 50% europejskich gospodarstw domowych korzystało z ultraszybkich sieci szerokopasmowych (> 100 Mb/s).

Dwa pierwsze cele dotyczą zapewnienia dostępu do określonych prędkości, natomiast trzeci związany jest z popytem wśród użytkowników. Cele te stały się punktem odniesienia dla polityki publicznej w całej UE, wyznaczając kierunek inwestycji publicznych i prywatnych. W ramce 3 przedstawiono analogiczne cele w Stanach Zjednoczonych.

07

W 2010 r. Komisja określiła też wspólne ramy działania na szczeblu UE i państw członkowskich na rzecz osiągnięcia powyższych celów. Państwa członkowskie zobowiązano, by: (i) do 2012 r. opracowały i zapewniły operacyjność krajowych planów dotyczących dostępu szerokopasmowego; (ii) podjęły działania, w tym przyjęły przepisy prawne, mające ułatwić inwestycje w internet szerokopasmowy; oraz (iii) w pełni wykorzystały fundusze strukturalne i fundusze przeznaczone na rozwój obszarów wiejskich.

08

We wrześniu 2016 r. w komunikacie w sprawie stworzenia do 2025 r. społeczeństwa gigabitowego⁹ Komisja określiła trzy cele strategiczne na 2025 r., uzupełniające cele określone w agendzie cyfrowej na 2020 r.:

• przynajmniej gigabitowy¹⁰ dostęp do internetu dla wszystkich miejsc stanowiących główną siłę napędową rozwoju społeczno-gospodarczego (takich jak szkoły, węzły transportowe i główne miejsca świadczenia usług publicznych);
• zapewnienie na wszystkich obszarach miejskich oraz na wszystkich głównych szlakach komunikacyjnych niezakłóconego zasięgu sieci 5G;
• zapewnienie we wszystkich gospodarstwach domowych w Europie, zarówno na obszarach wiejskich, jak i miejskich, dostępu do internetu o prędkości pobierania danych co najmniej 100 Mb/s, z możliwością modernizacji do prędkości mierzonej w gigabitach.

Unijne wsparcie finansowe na rzecz infrastruktury szerokopasmowej

09

W 2013 r. Komisja Europejska szacowała, że aby osiągnąć cele strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego, niezbędne będą środki w wysokości nawet 250 mld euro¹¹. Wykorzystanie istniejącej infrastruktury i skuteczne wdrożenie dyrektywy w sprawie ograniczenia kosztów¹² może jednak obniżyć tę kwotę¹³.

10

Dużym prywatnym inwestorem w infrastrukturę sieci szerokopasmowych jest sektor telekomunikacyjny. Niektóre segmenty rynku, na przykład obszary wiejskie, nie są jednak atrakcyjne dla inwestorów prywatnych. Finansowanie z sektora publicznego, na szczeblu krajowym, regionalnym lub gminnym, jest w związku z tym niezbędne, by zapewnić na tych obszarach odpowiednią łączność szerokopasmową. Unia Europejska jest dodatkowym źródłem finansowania uzupełniającym inne źródła finansowania publicznego (krajowe, regionalne lub lokalne) w obszarach dotkniętych niedoskonałościami rynku. W niektórych państwach członkowskich może stanowić główne źródło finansowania publicznego.

11

W okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie mają dostęp do prawie 15 mld euro unijnych środków, w tym 5,6 mld pożyczek z EBI, przeznaczonych na wsparcie dla sieci szerokopasmowych. Kwota ta znacznie przewyższa 3 mld euro z okresu 2007–2013. Stanowi to około 6% łącznej wartości potrzebnych inwestycji. Istnieje pięć głównych źródeł finansowania (zob. tabela 2).

Tabela 2

Zestawienie źródeł finansowania w okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020

Źródło finansowania	Rodzaj wsparcia	Kwota w okresie programowania (w mln euro)
		2014–2020	2007–2013
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne:
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)	Dotacje	6 019	2 456
Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)	Dotacje	921	282
Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)1	Pożyczki	2 032	-
Instrument „Łącząc Europę”
Instrument dłużny „Łącząc Europę”	Pożyczki	16
Inicjatywa WIFI4EU	Dotacje	120
Fundusz szerokopasmowy w ramach instrumentu „Łącząc Europę” (CEBF), w tym:	Kapitał	240	-
z Komisji		100
z EBI i EFIS		140
Europejski Bank Inwestycyjny (EBI)	Pożyczki	5 600
Ogółem dostępne		14 948	2 738

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji i EBI.

12

Komisja wraz z państwami członkowskimi zarządza funduszami strukturalnymi (EFRR, EFRROW). Zapewnia ona także gwarancję na rzecz projektów finansowanych przez EBI. EBI odpowiada za zarządzanie swoimi pożyczkami i Europejskim Funduszem na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS). Komisja zarządza instrumentem „Łącząc Europę”, a część dostępnego finansowania sieci szerokopasmowych w ramach tego instrumentu ma zostać zainwestowana w fundusz szerokopasmowy w ramach instrumentu „Łącząc Europę” (CEBF). Funduszem tym będzie zarządzał niezależny zarządzający, a zakres działalności funduszu zostanie określony w zakresie wymagań i obowiązków uzgodnionym przez EBI, Komisję i innych partnerów finansujących.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

13

W trakcie kontroli Trybunał sprawdził skuteczność działań podejmowanych przez Komisję, państwa członkowskie i EBI na rzecz osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego. Ma to szczególne znaczenie ze względu na fakt, że rok 2020 zbliża się, a Komisja przedstawiła już nowe cele na 2025 r. W tym celu Trybunał przeanalizował:

• czy jest prawdopodobne, że państwa członkowskie osiągną cele strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego, oraz to, czy Komisja monitorowała proces osiągania tych celów;
• czy państwa członkowskie opracowały odpowiednie strategie na rzecz osiągnięcia tych celów;
• czy państwa członkowskie skutecznie wdrażały swoje strategie – w tym wybrane działania i środki finansowe (w tym z EBI) oraz ustanowione instrumenty dotyczące otoczenia regulacyjnego, konkurencyjnego i technologicznego.

Trybunał zbadał ponadto wsparcie ze strony Komisji związane z tymi trzema kwestiami.

14

Zasięg kontroli objął wszystkie źródła finansowania wymienione w tabeli 2: EFRR, EFRROW, CEF, EFIS, pożyczki EBI i CEBF. Trybunał skupił się na pięciu państwach członkowskich; były to: Irlandia, Niemcy, Węgry, Polska i Włochy. Państwa te reprezentują około 40% liczby ludności UE i zostały wybrane, aby zapewnić rozsądną równowagę pod względem zasięgu geograficznego i zasięgu sieci szerokopasmowych, takich jak położenie na obszarach wiejskich i koszt abonamentu. Kontrola objęła okresy programowania 2007–2013 i 2014–2020.

15

Na szczeblu UE kontrola objęła wszystkie dyrekcje generalne Komisji odgrywające ważną rolę w kontekście sieci szerokopasmowych¹⁴ oraz EBI w odniesieniu do EFIS i CEBF. Zespół kontrolny przeprowadził wizyty u wielu związanych z tym tematem zainteresowanych podmiotów i organizacji pozarządowych w Brukseli i państwach członkowskich: w stowarzyszeniach telekomunikacyjnych, organizacjach konsumenckich i stowarzyszeniach przedsiębiorstw. W objętych kontrolą państwach członkowskich przeprowadzono wizyty w ministerstwach odpowiedzialnych za sporządzenie i wdrożenie strategii szerokopasmowych, organach odpowiedzialnych za zarządzanie programami finansowanymi z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, biurach kompetencji w zakresie łączności szerokopasmowej oraz krajowych organach regulacyjnych. Trybunał wykorzystał też wkład ekspertów w dziedzinie telekomunikacji, którzy przedstawili uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie niniejszego sprawozdania.

Uwagi

Chociaż zasięg sieci szerokopasmowych w UE poprawia się, niektóre cele strategii „Europa 2020” najprawdopodobniej nie zostaną osiągnięte

16

Trybunał ocenił postępy osiągnięte przez państwa członkowskie od 2010 r. w odniesieniu do trzech celów agendy cyfrowej (zob. pkt 6 i 7). Przeanalizował ponadto prawdopodobieństwo, że państwa członkowskie osiągną cele na 2025 r., i ocenił proces monitorowania postępów przez Komisję i jej wsparcie na rzecz państw członkowskich.

Do 2016 r. wszystkie państwa członkowskie osiągnęły cel dotyczący zapewnienia podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu

Cel 1: zapewnienie do 2013 r. wszystkim Europejczykom podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu

17

Do końca 2013 r. cel dotyczący zapewnienia wszystkim Europejczykom podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu osiągnęły wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem trzech państw bałtyckich (Litwy, Łotwy i Estonii). Do końca czerwca 2016 r. praktycznie wszyscy obywatele UE mieli podstawowy dostęp do szerokopasmowego internetu, a 98% gospodarstw domowych miało dostęp do stałego łącza szerokopasmowego.

Dwa z pięciu państw członkowskich objętych kontrolą mogą osiągnąć cel dotyczący zapewnienia do 2020 r. dostępu do sieci o prędkości 30 Mb/s, ale w większości państw członkowskich problemem pozostają obszary wiejskie

Cel 2: zapewnienie do 2020 r. wszystkim Europejczykom dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych (> 30 Mb/s)

18

W odniesieniu do tego celu Trybunał stwierdził znaczną poprawę w większości państw członkowskich. W całej UE odsetek gospodarstw domowych posiadających dostęp do szybkich sieci szerokopasmowych wzrósł z 48% w 2011 r. do 80% w czerwcu 2017 r. W tym terminie przedmiotowy cel osiągnęła już Malta. Utrzymują się jednak istotne różnice między państwami członkowskimi. Grecja i Francja osiągnęły zasięg około 50%, a w kolejnych siedmiu państwach członkowskich zasięg ten jest niższy niż 80% (zob. rys. 2).

19

W pięciu państwach członkowskich objętych kontrolą zasięg sieci w latach 2011–2017 również wzrastał (zob. rys. 3). Dzięki połączeniu inwestycji prywatnych i publicznych od 2011 r. znacznie wzrósł zasięg szybkich sieci szerokopasmowych na Węgrzech, w Irlandii i we Włoszech. Państwa te planują ponadto dalsze zwiększanie przedmiotowego zasięgu na obszarach wiejskich i podmiejskich.

20

W przypadku Irlandii i Włoch historia postępów oraz aktualne plany sugerują jednak, że prawdopodobieństwo zapewnienia do 2020 r. wszystkim obywatelom dostępu do sieci o prędkości 30 Mb/s jest niewielkie. Dwa państwa członkowskie – Węgry i Niemcy – wciąż mają szansę, by do 2020 r. objąć zasięgiem sieci o prędkości 30 Mb/s 100% liczby ludności, tak jak wynika z ich planów wdrożenia. W Polsce na koniec 2017 r. plany wdrożenia przewidywały, że do 2020 r. zasięgiem tym nie będzie objętych 13% gospodarstwach domowych, przede wszystkim na obszarach podmiejskich i wiejskich (zob. pkt 57).

21

Ten ogólny wzrost zasięgu szybkich sieci szerokopasmowych nie pokazuje jednak znacznych rozbieżności między zasięgiem na obszarach miejskich i wiejskich. W całej UE zasięg ten na obszarach wiejskich objął w 2016 r. 47% gospodarstw domowych, podczas gdy ogółem – średnio 80%¹⁵. Tylko na Malcie, w Luksemburg i Niderlandach – trzech stosunkowo małych lub zurbanizowanych państwach członkowskich – zasięg tych sieci na obszarach wiejskich był taki sam jak na obszarach miejskich (zob. rys. 4). W wielu państwach członkowskich zasięg szybkich sieci szerokopasmowych na obszarach wiejskich jest znacznie mniejszy od zasięgu ogółem, a w 14 państwach członkowskich zasięg ten na obszarach wiejskich jest mniejszy niż 50%. Istnieje ryzyko, że bez dobrego zasięgu sieci szerokopasmowych obszary wiejskie stracą potencjalne możliwości gospodarcze i społeczne (zob. pkt 1).

22

We Francji celem zmienionego krajowego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego z 2013 r. jest zapewnienie do 2022 r. całej ludności dostępu do łączy o prędkości 30 Mb/s, w tym 80% ludności za pośrednictwem sieci światłowodowych. W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. francuski Trybunał Obrachunkowy zakwestionował jednak zasadność stosowania światłowodów na niektórych obszarach – sieci światłowodowe są bowiem kosztowne, a ich wdrożenie zajmuje zbyt wiele czasu. Francja analizuje obecnie zastosowanie na niektórych obszarach innych technologii, na przykład stałej łączności bezprzewodowej 4G.

Wprawdzie większość z państw członkowskich objętych kontrolą najprawdopodobniej nie osiągnie do 2020 r. celu dotyczącego wykorzystania usług dostępu…

Cel 3: zapewnienie do 2020 r., by przynajmniej 50% europejskich gospodarstw domowych korzystało z ultraszybkich sieci szerokopasmowych (> 100 Mb/s)

23

Dostęp do ultraszybkich sieci szerokopasmowych jest warunkiem uzyskania przez gospodarstwa domowe abonamentu na połączenie o prędkości co najmniej 100 Mb/s. Wykorzystanie usług dostępu do sieci jest jednak warunkowane także popytem i uzależnione od licznych czynników, takich jak struktura wiekowa, poziom wykształcenia, ceny abonamentu i siła nabywcza. Osiągnięcie celu 3 to wyzwanie dla wszystkich państw członkowskich. Dostęp do sieci wprawdzie wzrósł od 2013 r., ale w 2017 r. w 19 państwach członkowskich wciąż nie osiągnął 20% – jego poziom był więc znacznie niższy od docelowego poziomu 50%. W całej UE w połowie 2017 r. abonament na połączenie o prędkości co najmniej 100 Mb/s miało tylko 15% gospodarstw domowych (zob. rys. 5). Jednocześnie Trybunał zwraca uwagę, że cele dotyczące stworzenia do 2025 r. społeczeństwa gigabitowego (pkt 8) nie obejmują kwestii wykorzystania usług dostępu.

24

W pięciu państwach członkowskich objętych kontrolą stopień wykorzystania ultraszybkich sieci szerokopasmowych wynosił w 2017 r. od poniżej 5% do prawie 30%. W przypadku tych państw, z wyjątkiem Węgier, tempo wzrostu wykorzystania obserwowane od 2013 r. nie wystarczy, by do 2020 r. osiągnąć docelowe wykorzystanie na poziomie 50% (zob. rys. 6).

… trzy państwa członkowskie mogą jednak być w stanie osiągnąć cele na 2025 r., jeżeli ich aktualne plany zostaną wdrożone zgodnie z zamierzeniami

25

W komunikacie Komisji z 2016 r. w sprawie stworzenia społeczeństwa gigabitowego określono trzy strategiczne cele na 2025 r. Cele te stanowią uzupełnienie celów na 2020 r. określonych w agendzie cyfrowej i dotyczą sieci o prędkości od 100 Mb/s do 1 Gb/s.

26

Jak wyjaśniono powyżej (zob. pkt 20), Irlandii i Włochom do 2020 r. prawdopodobnie nie uda się objąć zasięgiem sieci o prędkości 30 Mb/s 100% liczby ludności. Jeżeli ich aktualne plany zostaną jednak wdrożone zgodnie z zamierzeniami, Irlandia i Włochy – oraz Węgry – będą mieć szansę na osiągnięcie założonych celów do 2025 r. W państwach tych technologie stosowane do zwiększenia zasięgu sieci – głównie kable koncentryczne i światłowodowe – umożliwiają osiągnięcie prędkości 100 Mb/s, w niektórych przypadkach z możliwością modernizacji do prędkości 1 Gb/s. Dwa pozostałe państwa członkowskie będą z kolei musiały dostosować swoje plany tak, aby móc osiągnąć założone cele założone do 2025 r.

Państwa członkowskie pozytywnie oceniły wsparcie Komisji, ale prowadzone przez nią monitorowanie nie jest skoordynowane pomiędzy dyrekcjami generalnymi.

27

Kontrolerzy Trybunału zbadali, czy Komisja zapewniła państwom członkowskim wytyczne w sprawie sieci szerokopasmowych i wsparcie we wdrożeniu ich planów w praktyce. Ocenili ponadto, czy Komisja wspierała państwa członkowskie w monitorowaniu osiągnięć, w tym też to, czy Komisja zachęcała państwa członkowskie do usuwania niedociągnięć związanych z procesem osiągania celów w zakresie dostępu szerokopasmowego.

Wytyczne i wsparcie ze strony Komisji objęły szereg kwestii i były stale rozwijane w celu poprawy wdrażania

28

Komisja zapewniała wiele różnych wytycznych obejmujących szereg tematów. W skład tych wytycznych wchodziły komunikaty (na przykład wytyczne UE w sprawie stosowania reguł pomocy państwa w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych¹⁶) i wskazówki wyjaśniające w różnych dziedzinach, przygotowywane przez strony trzecie dla Komisji (na przykład przewodnik „Jak inwestować w szybkie sieci szerokopasmowe”¹⁷ oraz „Przepisy dotyczące pomocy państwa w sektorze łączności szerokopasmowej - e-przewodnik dla organów decyzyjnych”¹⁸); Komisja rozpowszechniała też przykłady dobrych praktyk. Przykład pomocnych wytycznych Komisji można znaleźć w ramce 4.

29

Oprócz pisemnych wytycznych Komisja zapewniała praktyczne wsparcie techniczne (np. JASPERS²⁰) oraz dzieliła się z państwami członkowskimi wiedzą fachową i wskazówkami w różnych kontekstach (np. w odniesieniu do spełnienia warunków wstępnych, w tym mapowania, o czym mowa powyżej²¹, oraz w odniesieniu do wdrażania programów operacyjnych). Komisja powołała też europejską sieć biur kompetencji w zakresie łączności szerokopasmowej (zob. ramka 5).

30

Pięć państw członkowskich objętych kontrolą przekazało Trybunałowi, że pozytywnie ocenia formalne i nieformalne wsparcie udzielane przez Komisję.

Komisja monitoruje postępy regularnie, ale w sposób niewystarczająco skoordynowany

31

Komisja regularnie monitoruje stan prac dotyczących sieci szerokopasmowych w państwach członkowskich oraz podsumowuje informacje na szczeblu UE. Nie istnieje jednak wspólny system monitorowania przez różne dyrekcje generalne Komisji, który mógłby ułatwić osiągnięcie celów strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego.

32

Służby DG CNECT corocznie odwiedzają państwa członkowskie i sporządzają sprawozdania rynkowe i regulacyjne, na przykład indeks gospodarki cyfrowej i społeczeństwa cyfrowego i sprawozdanie o postępie cyfrowym Europy. Dokumenty te pozwalają państwom członkowskim na śledzenie swoich postępów oraz porównanie osiągnięć z innymi państwami członkowskimi. Chociaż Komisja gromadzi odpowiednie dane, zamieszczane w sprawozdaniu o postępie cyfrowym Europy, a także w publikowanych wcześniej innych sprawozdaniach, wskaźniki łączności podane w indeksie gospodarki cyfrowej i społeczeństwa cyfrowego nie obejmują celu 3 (50% gospodarstwach domowych z abonamentem na połączenie o prędkości ponad 100 Mb/s).

33

DG REGIO, w oparciu o wskaźniki określone dla każdego programu operacyjnego, monitoruje sytuację za pośrednictwem komitetów monitorujących, w których Komisja pełni rolę doradczą, oraz poprzez roczne sprawozdania z wykonania. Wspólny wskaźnik produktu, określony przez Komisję w odniesieniu do wydatków w ramach EFRR, nie pozwala na monitorowanie postępów w osiąganiu trzech celów agendy cyfrowej na 2020 r., ponieważ obejmuje „[d]odatkowe gospodarstwa domowe objęte szerokopasmowym dostępem do sieci o przepustowości co najmniej 30 Mb/s” – bez podziału na szybkie sieci szerokopasmowe (ponad 30 Mb/s) i ultraszybkie sieci szerokopasmowe (ponad 100 Mb/s). Tak samo jest w przypadku EFRROW – wskaźnikiem produktu określonym przez DG AGRI jest „[l]iczba ludności korzystającej z ulepszonych usług/infrastruktury (w obszarze IT lub w innym obszarze)”. Zarówno w przypadku EFRR, jak i EFRROW wspólne wskaźniki nie obejmują podziału na szybkie i ultraszybkie sieci szerokopasmowe.

34

W wyniku analizy sytuacji przeprowadzonej w wybranych państwach członkowskich Trybunał stwierdził szereg opóźnień mających wpływ na osiągnięcie celów UE na 2020 r. W przypadku Irlandii wdrażanie krajowego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego od 2015 r. opóźnia się. W Niemczech dużo czasu zajęły negocjacje w sprawie rozwiązania VULA (ang. virtual unbundled local access – wirtualne uwolnienie pętli lokalnej; zob. pkt 48), co może mieć niekorzystny wpływ na konkurencję. Z kolei w przypadku Polski monitorowanie programów operacyjnych nie uwidoczniło problemu niedostatecznego wykorzystania infrastruktury szkieletowej (zob. pkt 76–78). W trakcie przeprowadzania kontroli żadnego z tych trzech niedociągnięć nie wskazano wyraźnie w ramach procesu monitorowania przez Komisję, a odpowiednie organy państw członkowskich nie podjęły działań naprawczych.

Wszystkie państwa członkowskie opracowały strategie szerokopasmowe, ale w strategiach przeanalizowanych przez Trybunał stwierdzono niedociągnięcia

35

Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie opracowały swoje strategie i wyznaczyły cele w oparciu o cele strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego oraz czy strategie te były wyczerpujące pod względem identyfikacji dostępnych zasobów, źródeł finansowania i odpowiedzialności za wdrożenie strategii. Sprawdził ponadto, czy państwa członkowskie przedstawiły analizę uzasadniającą wybór technologii (kable światłowodowe, telefoniczne miedziane, koncentryczne, połączenia radiowe lub satelitarne) w przypadku różnych części sieci dostępu szerokopasmowego (zob. pkt 3).

Wszystkie państwa członkowskie opracowały strategie, ale z opóźnieniem, a ich cele nie zawsze były spójne z celami strategii „Europa 2020”

Termin publikacji strategii

36

W ramach unijnej inicjatywy przewodniej „Europejska agenda cyfrowa” (pkt 6) państwa członkowskie zobowiązano, by „do 2012 r. opracować i zapewnić operacyjność krajowych planów dotyczących dostępu szerokopasmowego, gwarantujących osiągnięcie celów związanych z dostępem, szybkością i rozpowszechnieniem określonych w strategii »Europa 2020«”.

37

Kontrolerzy stwierdzili, że wszystkie państwa członkowskie objęte kontrolą opracowały strategie szerokopasmowe, ale tylko Irlandia opublikowała swój dokument przed upływem terminu w 2012 r. (zob. tabela 3). Pozostałe cztery państwa członkowskie opublikowały strategie w 2014 i 2015 r. Pod koniec 2015 r. Irlandia wprowadziła do swojej strategii zmiany w związku ze zidentyfikowanymi niedoskonałościami rynku. Opóźnione przyjęcie strategii państw członkowskich skróciło możliwy czas ich wdrożenia z ośmiu do pięciu lub sześciu lat, potencjalnie utrudniając tym państwom osiągnięcie celów dotyczących zwiększenia zasięgu sieci szerokopasmowych do 2020 r.

Tabela 3

Daty publikacji strategii

Państwo członkowskie	Data publikacji strategii
Irlandia	sierpień 2012 r.: krajowy plan dotyczący dostępu szerokopasmowego, zmieniony w grudniu 2015 r.
Polska	styczeń 2014 r.: Narodowy Plan Szerokopasmowy
Niemcy	sierpień 2014 r.: agenda cyfrowa na lata 2014–2017
Węgry	grudzień 2014 r.: krajowa strategia informacyjno-komunikacyjna
Włochy	marzec 2015 r.: krajowa strategia w dziedzinie ultraszybkich sieci szerokopasmowych

Spójność z celami strategii „Europa 2020”

38

Trybunał przeanalizował, czy podstawą celów określonych przez państwa członkowskie były cele strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego. Z analizy przedstawionej w tabeli 4 wynika, że wszystkie państwa członkowskie objęte kontrolą uwzględniły w swoich strategiach cele 1 i 2, dotyczące podstawowego dostępu do sieci szerokopasmowych oraz dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych. W czterech z pięciu skontrolowanych przez nas państw członkowskich cel 1 został osiągnięty już w momencie publikacji strategii. W niektórych przypadkach wyznaczone cele były bardziej ambitne niż cele strategii „Europa 2020”:

• w Niemczech celem jest objęcie 100% liczby ludności zasięgiem sieci o prędkości 50 Mb/s do 2018 r., podczas gdy cel 2 zakłada jedynie 30 Mb/s do 2020 r.;
• na Węgrzech celem jest zapewnienie wszystkim gospodarstwom domowym dostępu do internetu o prędkości 30 Mb/s do 2018 r., podczas gdy cel 2 dotyczy 2020 r.

Tabela 4

Cele państw członkowskich objętych kontrolą w zakresie dostępu szerokopasmowego w odniesieniu do celów strategii „Europa 2020”

Cel	Niemcy	Węgry	Irlandia	Włochy	Polska
Cel 1: Podstawowy dostęp do szerokopasmowego internetu dla całej ludności do 2013 r.	✓✓	✓	✓	✓	✓
Cel 2: Dostęp do internetu o prędkości 30 Mb/s dla całej ludności do 2020 r.	✓✓	✓✓	✓	✓	✓
Cel 3: Abonament na połączenie o prędkości co najmniej 100 Mb/s w ponad 50% gospodarstwach domowych do 2020 r.	✘	~	✘	~	~

(Legenda: ✓ : taki sam cel; ✓✓ : bardziej ambitny cel; ~ cel dotyczący zapewnienia dostępu, ale nie wykorzystania; ✘ brak celu)

39

W strategiach niektórych państw członkowskich zawarto więcej szczegółowych informacji o celach niż w celach ogólnych strategii „Europa 2020”. W strategii Węgier określono dodatkowe cele dotyczące minimalnej prędkości pobierania i wysyłania danych, wynoszącej odpowiednio 7,5 i 1,7 Mb/s. W strategii Irlandii określono minimalną prędkość pobierania danych – 30 Mb/s – oraz dodatkowe cele dotyczące na przykład minimalnej prędkości wysyłania danych i dostępności usług.

40

Żadne z państw członkowskich objętych kontrolą nie zawarło w swojej strategii celu krajowego odpowiadającego celowi 3, zakładającemu, by przynajmniej 50% gospodarstw domowych korzystało z ultraszybkich sieci szerokopasmowych o prędkości co najmniej 100 Mb/s. Węgry, Polska i Włochy uwzględniły cele dotyczące zapewnienia gospodarstwom domowym dostępu do sieci o prędkości 100 Mb/s (zasięg takiej sieci jest warunkiem niezbędnym do osiągnięcia celu dotyczącego wykorzystania usług dostępu – ale nie jest warunkiem wystarczającym). We Włoszech celem jest zapewnienie dostępu do sieci o prędkości co najmniej 100 Mb/s 85% ludności oraz wszystkim budynkom publicznym, strefom przemysłowym, węzłom logistycznym i obszarom o dużym znaczeniu gospodarczym. Włoska strategia nie obejmuje wprawdzie celu dotyczącego wykorzystania, ale zawarto go w planie inwestycyjnym, określającym, jak kraj ten zamierzają wdrożyć swoją strategię. Na Węgrzech i w Polsce celem jest zapewnienie, by do 2020 r. 50% gospodarstw domowych miało dostęp do usług o prędkości co najmniej 100 Mb/s.

Przeanalizowane strategie państw członkowskich przedłożone Komisji nie zawsze były wyczerpujące

41

Z myślą o zapewnieniu warunków niezbędnych do skutecznego i wydajnego wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych Komisja opracowała warunki wstępne dla okresu programowania 2014–2020. Warunkiem uzyskania finansowania było określenie przez państwa członkowskie, czy spełniono odpowiednie warunki wstępne, i udokumentowanie tego faktu w umowach partnerstwa²² lub programach operacyjnych (albo przedstawienie planów spełnienia tych warunków do końca 2016 r.)²³.

42

Warunki wstępne dotyczące infrastruktury szerokopasmowej miały zastosowanie do państw członkowskich ubiegających się o współfinansowanie z EFRR i zawierały wymóg posiadania krajowego lub regionalnego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego obejmującego:

• plan inwestycji w infrastrukturę oparty na analizie ekonomicznej uwzględniającej istniejącą infrastrukturę i plany inwestycyjne sektora prywatnego i publicznego;
• modele zrównoważonych inwestycji, które zwiększają konkurencyjność i zapewniają dostęp do otwartej, przystępnej cenowo i dobrej jakości infrastruktury i usług, uwzględniających przyszłe potrzeby, zgodnie z zasadami konkurencji i pomocy państwa; oraz
• środki na stymulowanie inwestycji prywatnych²⁴.

43

Wszystkie objęte kontrolą państwa członkowskie stwierdziły, że warunek wstępny dotyczący sieci szerokopasmowych został spełniony. W ramach analizy umów partnerstwa i programów operacyjnych również Komisja uznała, że państwa członkowskie spełniły ten warunek. Trybunał wykrył jednak uchybienia w planach inwestycji infrastrukturalnych państw członkowskich. Po pierwsze, jak stwierdzono w pkt 40 powyżej, żadne z państw członkowskich objętych kontrolą nie uwzględniło w swojej strategii celów dotyczących wykorzystania sieci o prędkości 100 Mb/s – trzeciego celu strategii „Europa 2020” w zakresie sieci szerokopasmowych. Po drugie, plan dotyczący dostępu szerokopasmowego Niemiec był niekompletny.

44

W Niemczech istotnym elementem strategii szerokopasmowej był rozpoczęty w 2010 r. proces mapowania infrastruktury szerokopasmowej. Bez dobrej jakości danych uzyskanych w ramach tego procesu i – co za tym idzie – bez określenia obszarów, na których skłonny zainwestować jest sektor prywatny, oraz obszarów, na których konieczna jest większa interwencja publiczna, władze nie są w stanie opracować kompleksowego „planu inwestycji w infrastrukturę”, wymaganego w ramach warunku wstępnego. Jakość danych uzyskanych w ramach mapowania infrastruktury szerokopasmowej znacznie się poprawiła od zainicjowania tego procesu w 2010 r., ale nie zawsze jest wystarczająca, gdyż duzi operatorzy sieci szerokopasmowych nie aktualizują map tak szybko, jak rozbudowują sieć.

Nie wszystkie państwa członkowskie objęte kontrolą rozwiązały problemy związane z dotychczasową infrastrukturą

45

Każde z państw członkowskich objętych kontrolą funkcjonuje w swoim własnym środowisku technologicznym, konkurencyjnym i prawnym. Ma to wpływ na sposób, w jaki poszczególne państwa próbują osiągnąć cele strategii „Europa 2020”. W Polsce i na Węgrzech istniejąca telefoniczna infrastruktura miedziana jest stosunkowo słabiej rozwinięta. Kiedy organy publiczne stosowały podczas procedur przetargowych model luki w finansowaniu (zob. ramka 6), skutkiem było zazwyczaj zastosowanie rozwiązań kablowych i światłowodowych.

46

Istniejąca infrastruktura miedziana w Niemczech, we Włoszech i w Irlandii jest dobrze rozwinięta. Kiedy organy publiczne w Niemczech i we Włoszech stosowały podczas procedur przetargowych model luki w finansowaniu, pojawiała się tendencja do wykorzystania infrastruktury miedzianej należącej do operatora zasiedziałego (historycznego krajowego operatora usług telekomunikacyjnych). W Irlandii model luki w finansowaniu jest wprawdzie stosowany w procedurach przetargowych dotyczących krajowego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego, ale procedury te opracowano w taki sposób, by nie zachęcać do korzystania z kabli miedzianych ze względu na wymogi dotyczące przepustowości. We Włoszech w 2016 r. władze postanowiły zastosować model inwestycji bezpośrednich do procedur przetargowych dotyczących wdrożenia sieci szerokopasmowych w oparciu o model otwartego hurtowego dostępu do sieci. Rezultatem było zwiększenie wykorzystania rozwiązań światłowodowych i dostępu do infrastruktury i usług po przystępnych cenach.

47

W Niemczech operator zasiedziały szeroko wykorzystuje technologię wektorowania, by zwiększyć zasięg sieci szerokopasmowych. Technologia ta umożliwia zwiększenie przepustowości kabli miedzianych. Dzięki wektorowaniu można obecnie osiągnąć przepustowość rzędu 60–100 Mb/s. W przyszłości prawdopodobnie możliwe będzie osiągnięcie prędkości pobierania danych przekraczającej 100 Mb/s.

48

Zaletą wektorowania jest niższy koszt niż w przypadku budowy nowej infrastruktury. Ma ono jednak swoje ograniczenia. Po pierwsze, deklarowaną prędkość może osiągnąć ograniczona liczba użytkowników; im więcej użytkowników jest podłączonych do sieci, tym bardziej prędkość spada. Po drugie, wektorowanie jest rozwiązaniem krótkoterminowym: w jego przypadku przyszłe potrzeby nie są uwzględnione w taki sposób, jak w przypadku kabli światłowodowych i koncentrycznych. Wektorowanie może wystarczyć do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”, ale prawdopodobnie nie pozwoli na osiągnięcie ambitniejszych celów dotyczących stworzenia społeczeństwa gigabitowego do 2025 r., kiedy to wymagane będzie uzyskanie prędkość 1 Gb/s (zob. pkt 8). Po trzecie, warunkiem koniecznym do zastosowania wektorowania jest to, by jeden dostawca miał wyłączny fizyczny dostęp do sieci dostępowej („ostatniej mili”) (rysunek 1), co może ograniczać konkurencję. Aby rozwiązać te problemy, po intensywnych rozmowach z Komisją we wrześniu 2016 r. Niemcy zgłosiły zamiar wykorzystania rozwiązania VULA w odniesieniu do rozwoju infrastruktury sieci szerokopasmowej finansowanej ze środków publicznych (zob. ramka 7).

Wiele czynników miało negatywny wpływ na postępy państw członkowskich w realizacji celów w zakresie dostępu szerokopasmowego

49

Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali wdrożenie planów dotyczących dostępu szerokopasmowego w państwach członkowskich, aby wskazać czynniki, które ograniczają postępy tych państw w osiąganiu celów w zakresie dostępu szerokopasmowego. Skoncentrowali się oni na finansowaniu na obszarach wiejskich, aktualnym otoczeniu regulacyjnym i prawnym oraz koordynacji między różnymi okresami programowania i źródłami finansowania.

W niektórych państwach członkowskich finansowanie na obszarach wiejskich i podmiejskich nie jest odpowiednio wdrażane

50

Trybunał ocenił, czy państwa członkowskie i EBI przeanalizowały zapotrzebowanie na sieci szerokopasmowe na różnych obszarach (miejskich, podmiejskich i wiejskich²⁶). Zweryfikował też, czy państwa członkowskie i EBI określiły źródła finansowania i dokonały przydziału środków finansowych na rzecz każdego obszaru, zależnie od jego charakterystyki, dbając o komplementarność i unikając pokrywania się.

51

Jak wyjaśniono w pkt 9, kwota niezbędna do osiągnięcia celów w zakresie dostępu szerokopasmowego na 2020 r. była szacowana na nawet 250 mld euro w 2013 r. EBI oszacował też, że połowa kosztów przypada na obszary wiejskie, na których mieszka 20% ludności.

Państwa członkowskie objęte kontrolą

52

Większość inwestycji w sieci szerokopasmowe pochodzi od operatorów prywatnych. Pozostałą część finansowania – „lukę w finansowaniu” – określa się na szczeblu krajowym. Oszacowały ją cztery państwa członkowskie objęte kontrolą: Węgry, Irlandia, Włochy i Polska. Chociaż wszystkie państwa członkowskie objęte kontrolą korzystały z funduszy UE, z wyjątkiem Polski i Węgier większość wsparcia publicznego na rzecz sieci szerokopasmowych pochodziła z budżetów krajowych²⁷. W trzech z pięciu państw członkowskich objętych kontrolą określono, na jakich obszarach prędkość łączy szerokopasmowych jest niewystarczająca, i odłożono odpowiednie środki z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych i zasobów publicznych.

53

Trybunał wykrył, że spośród państw, w których stwierdzono występowanie luki w finansowaniu, tylko Węgry i Włochy przeznaczyły odpowiednie zasoby na zapewnienie wszystkim gospodarstwom domowym dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych. Władze węgierskie przeprowadziły mapowanie infrastruktury szerokopasmowej w latach 2014–2015 i stwierdziły, że sieci szerokopasmowe należy doprowadzić do 883 000 lokali. Operatorzy prywatni zobowiązali się do doprowadzenia sieci szerokopasmowych do 384 000 lokali, interwencja publiczna musiała więc objąć prawie 500 000 lokali. Władze krajowe opracowały kilka zaproszeń do składania wniosków i przeznaczyły 164 mln euro z EFRR i 29 mln euro z budżetu krajowego na dotacje dla operatorów w ramach modelu luki w finansowaniu; łącznie kwota dotacji wyniosła 193 mln euro, w tym finansowanie ze źródeł prywatnych – 240 mln euro.

54

Władze włoskie przeprowadziły mapowanie infrastruktury szerokopasmowej w 2016 i 2017 r. oraz przeznaczyły 3 mld euro na sfinansowanie sieci szerokopasmowych na wszystkich obszarach, na których sieci te nie były opłacalne z ekonomicznego punktu widzenia. Władze postanowiły zastosować model inwestycji bezpośrednich (ramka 6), by zapewnić otwarty hurtowy dostęp do sieci. W momencie przeprowadzania kontroli przydział zasobów publicznych nie został jeszcze ostatecznie potwierdzony, ale szacowano go na 1,4 mld euro z EFRR i EFRROW (z uwzględnieniem współfinansowania krajowego) i 1,6 mld euro z innych źródeł krajowych.

55

W Irlandii w ramach mapowania infrastruktury szerokopasmowej, rozpoczętego w 2013 r., określono obszar wymagający interwencji w ramach krajowego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego. Początkowo było to 757 000 lokali. Mapowanie zakończono w kwietniu 2017 r. Liczba lokali wymagających interwencji publicznej wyniosła ostatecznie 540 000, ponieważ operator zasiedziały postanowił doprowadzić sieci szerokopasmowe do 300 000 dodatkowych lokali, ale jednocześnie powstały lokale nowe. Kwota przeznaczona przez rząd Irlandii na rozbudowę sieci szerokopasmowych wyniosła 275 mln euro w latach 2016–2021, w tym 75 mln euro z EFRR. Chociaż w momencie przeprowadzania kontroli procedura przetargowa jeszcze się nie zakończyła, kwota ta najprawdopodobniej nie wystarczy, by pokryć lukę w finansowaniu. Ponadto od września 2017 r. do stycznia 2018 r. dwóch z trzech pozostałych oferentów postanowiło wycofać się z procedury. Ponieważ w procedurze przetargowej pozostał jeden oferent, oddziaływanie na koszt i harmonogram wdrażania sieci szerokopasmowej pozostało niejasne aż do marca 2018 r.

56

W Niemczech władze nie określiły łącznego kosztu zapewnienia wszystkim gospodarstwom domowym dostępu do łączy o prędkości 30 Mb/s, kwestia luki inwestycyjnej nie została w związku z tym podjęta na szczeblu centralnym²⁸. Niemiecki rząd przeznaczył, za pośrednictwem federalnego programu szerokopasmowego na lata 2014–2017, ponad 4 mld euro na sfinansowanie gminnych projektów dotyczących sieci szerokopasmowych. 16 krajów związkowych i federalny bank inwestycyjny²⁹ posiadają swoje własne programy finansowania³⁰. Unijne środki finansowe na sieci szerokopasmowe wyniosły ponadto 362 mln euro: 225 mln euro z EFRROW i 137 mln euro z EFRR. EBI z kolei zapewnił od 2014 r. 2,2 mld euro za pośrednictwem sześciu pożyczek. Ponieważ niemieckie władze nie przeprowadziły jednak żadnych analiz dotyczących luki w finansowaniu, nie jest jasne, czy ten poziom finansowania publicznego wystarczy, by zasięgiem sieci o prędkości 30 Mb/s objąć 100% liczby ludności.

57

W polskim Narodowym Planie Szerokopasmowym, opublikowanym w styczniu 2014., szacowano, że dostęp do szybkich sieci szerokopasmowych trzeba jeszcze zapewnić 5,7 mln gospodarstw domowych, co łącznie będzie kosztować 4,3 mld euro. Operatorzy prywatni mieli zapewnić ten dostęp 3,1 mln gospodarstw domowych na obszarach, na których było to opłacalne z ekonomicznego punktu widzenia; koszt tej operacji miał wynieść 2–3 mld euro. Środki z EFRR udostępnione na PO Polska Cyfrowa oszacowano w Narodowym Planie Szerokopasmowym na 1,3–2,2 mld euro. W momencie kontroli dwa krajowe narzędzia finansowania określone w Narodowym Planie Szerokopasmowym³¹ nie były jednak dostępne; nie określono ponadto potencjalnych nowych źródeł finansowania rozwoju sieci szerokopasmowych. Do stycznia 2018 r. opublikowano trzy zaproszenia do składania wniosków w ramach PO Polska Cyfrowa i wdrożono instrument finansowy. Kontrolerzy oszacowali, że w sytuacji, gdy większość środków z EFRR została już rozdysponowana, 1,3 mln gospodarstw domowych – spośród tych najtrudniejszych do przyłączenia – wciąż może pozostać niepodłączonych do sieci, jeżeli nie znajdą się dodatkowe źródła finansowania.

Finansowanie EBI

58

W strategii EBI trzy cele Europejskiej agendy cyfrowej w zakresie dostępu szerokopasmowego uwzględniono w planach operacyjnych na lata 2014–2016 oraz 2017–2019. Aby zapewnić finansowanie infrastruktury szerokopasmowej, EBI może zastosować rozmaite pożyczki i instrumenty finansowe, w zależności od rozmiarów projektu i poziomu ryzyka. Celem Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) jest finansowanie bardziej ryzykownych średnich i dużych projektów (odpowiednio 15–50 mln euro i ponad 50 mln euro), a celem funduszu szerokopasmowego w ramach instrumentu „Łącząc Europę” (CEBF) – który na koniec grudnia 2017 r. nie był jeszcze operacyjny – zapewnianie finansowania małych projektów do kwoty 30 mln euro.

59

W latach 2015–2017 EBI przeznaczył 2,0 mld euro z EFIS na finansowanie projektów związanych z sieciami szerokopasmowymi. Trybunał zbadał projekt finansowany w ramach EFIS, w którym to projekcie wartość pożyczki z EFIS wynosiła 500 mln euro – około jedną czwartą powyższej łącznej kwoty – a łączny koszt projektu osiągnął 1,8 mld euro. Celem projektu było zwiększenie dostępu do sieci szerokopasmowych dzięki zastosowaniu światłowodów.

60

Trybunał stwierdził znaczne uchybienia związane z tym projektem. Po pierwsze, projekt nie koncentrował się na obszarach o słabo rozwiniętej infrastrukturze, zwiększył natomiast dostępność szybkich siedzi szerokopasmowych głównie na obszarach, które już wcześniej były z ekonomicznego punktu widzenia opłacalne, na przykład w miastach. Po drugie, kontrolerzy nie uzyskali dokumentów potwierdzających, że EFIS był najlepszą opcją finansowania. Projekt ten, ze względu na jego rozmiar i obszary, których dotyczył, można było sfinansować za pomocą pożyczki EBI. Po trzecie, w odniesieniu do niektórych obszarów projekt otrzymał już prawie 400 mln euro dotacji z EFRR, co ograniczyło zagrożenie dotyczące EBI.

61

Planowana wysokość funduszu CEBF wynosi około 500 mln euro: 100 mln euro zapewnione przez Komisję za pośrednictwem instrumentu „Łącząc Europę”³², 140 mln euro z EBI (fundusze własne i EFIS), 150 mln euro z innych międzynarodowych instytucji finansowych i krajowych banków prorozwojowych³³ i co docelowo przynajmniej 100 mln euro od inwestorów prywatnych. W czasie trwania kontroli planowano, że fundusz CEBF będzie operacyjny na początku 2018 r. Celem tego funduszu ma być finansowanie małych i bardziej ryzykownych projektów dotyczących sieci szerokopasmowych na obszarach o słabo rozwiniętej infrastrukturze za pomocą kapitału własnego i quasi-kapitału własnego. Małe projekty można łączyć, aby osiągnąć wielkość krytyczną i zakwalifikować się do wsparcia w ramach CEBF.

62

Celem funduszu CEBF jest zainwestowanie w około 7–12 projektów dotyczących sieci szerokopasmowych rocznie w latach 2017–2021, w 20 krajach. Powinno to ułatwić doprowadzenie sieci szerokopasmowych do dodatkowych 3–6 mln gospodarstw domowych. CEBF, ukierunkowany na małe projekty, ma uzupełniać pozostałe narzędzia finansowania z EBI. Docelowa wielkość funduszu CEBF – około 500 mln euro – oznacza jednak, że środki z funduszu mogą stanowić jedynie ograniczony wkład w niezbędne inwestycje na obszarach o niskiej dostępności sieci szerokopasmowych.

W niektórych państwach członkowskich problemem jest otoczenie prawne i konkurencyjne

63

Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie stworzyły odpowiednie otoczenie prawne i regulacyjne, mające na celu pobudzenie konkurencji w dziedzinie usług szerokopasmowych, zgodnie z odpowiednimi przepisami UE. Sytuację w każdym kontrolowanym państwie członkowskim porównał w związku z tym z:

• zaleceniem Komisji w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji³⁴,
• przepisami dyrektywy w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników³⁵,
• zaleceniem Komisji w sprawie jednolitych obowiązków niedyskryminacji i metod kalkulacji kosztów w celu promowania konkurencji i poprawienia otoczenia dla inwestycji w sieci szerokopasmowe³⁶.

64

Trybunał stwierdził, że Węgry, Włochy i Polska stworzyły odpowiednie otoczenie prawne i regulacyjne w dziedzinie sieci szerokopasmowych. W przypadku Irlandii i Niemiec stwierdzono uchybienia prowadzące do problemów w dziedzinie konkurencji.

65

W Irlandii ComReg – krajowy organ regulacyjny – odnotował w 2015 i 2016 r. liczne skargi od operatorów w sprawie dostępu do sieci i cen, dotyczące przypadków od 2010 r. Rozpatrzenie skarg było czasochłonne i w niektórych przypadkach doprowadziło do podjęcia kroków prawnych (których wyniki były jeszcze nieznane w momencie przeprowadzania kontroli), gdyż operator zasiedziały nie zastosował się do decyzji lub nie wdrożył działań naprawczych. Zdolność Irlandii do wyegzekwowania swoich decyzji regulacyjnych i działań naprawczych była więc ograniczona. Kontrolerzy odnotowali, że ComReg stara się zwiększyć swoje uprawnienia.

66

W Niemczech wykryli trzy uchybienia mające wpływ na otoczenie konkurencyjne:

• mimo że zobowiązanie prawne, by ułatwiać zmianę operatora, istnieje od ponad czterech lat, liczba skarg otrzymywanych przez krajowy organ regulacyjny sugeruje, że zmiana dostawcy usług szerokopasmowych wciąż jest dla abonentów problematyczna – długo trwa i często wiąże się z przerwą w dostępie do usług;
• niezależna analiza przeprowadzona w 2015 i 2016 r. wykazała, że tylko 12% użytkowników uzyskuje maksymalną prędkość przesyłu danych określoną w umowie³⁷;
• operatorzy alternatywni skarżą się na rodzaj usług, jakie mogą oferować za pośrednictwem rozwiązania VULA – metody regulacji technologii wektorowania (pkt 47–48). W rezultacie niektórzy operatorzy zdecydowali się na budowę własnych sieci światłowodowych.

Pomoc państwa na inwestycje w sieci szerokopasmowe

67

Inwestycje publiczne w sieci szerokopasmowe w państwach członkowskich, podobnie jak inne rodzaje inwestycji, podlegają zasadom pomocy państwa, których celem jest ograniczenie zakłóceń konkurencji wywoływanych przez wsparcie ze strony sektora publicznego³⁸. Wytyczne w sprawie pomocy państwa na inwestycje w sieci szerokopasmowe przyjęto w 2009 r. i zmieniono w styczniu 2013 r. Określono w nich zakres możliwej interwencji państwa dotyczącej sieci szerokopasmowych o prędkości 30 Mb/s, klasyfikując różne obszary geograficzne jako obszary czarne, szare lub białe, w zależności od zakresu konkurencji między usługodawcami na danym obszarze³⁹. Obszary białe zasadniczo kwalifikują się do otrzymania pomocy państwa. W przypadku obszarów szarych Komisja musi przeprowadzić bardziej szczegółową analizę, aby zweryfikować, czy interwencja państwa jest niezbędna. Na obszarach czarnych usługi szerokopasmowe są dostępne na konkurencyjnych warunkach, a pomoc państwa jest dozwolona jedynie na określonych warunkach, obejmujących wystąpienie „skokowej zmiany” w zakresie dostępności usług lub jej brak.

68

Komisja stoi na stanowisku, że choć wytyczne odnoszą się konkretnie do agendy cyfrowej obejmującej prędkość 30 Mb/s, to należy je uwzględniać również w kontekście celów dotyczących 100 Mb/s i społeczeństwa gigabitowego. Niektóre państwa członkowskie interpretują jednak wytyczne w sprawie pomocy państwa odmiennie: przyjmują, że finansowanie publiczne jest zakazane, jeżeli celem interwencji jest zwiększenie prędkości sieci bardziej niż do 30 Mb/s na obszarach czarnych i szarych. Ze względu na takie różnice interpretacyjne niektóre państwa członkowskie postanowiły nie wykorzystywać inwestycji publicznych do wsparcia operatorów na obszarach czarnych i szarych.

Wypieranie inwestycji publicznych

69

Operatorzy nie są obecnie prawnie zobowiązani do realizowania planu wdrożenia opracowanego podczas procesu mapowania. Operator może zdecydować, że nie będzie wdrażał sieci szerokopasmowych na obszarze, na którym wcześniej planował inwestycję. Może jednocześnie podjąć decyzję w sprawie wdrożenia sieci szerokopasmowych na obszarze, na którym poprzednio nie planował inwestycji, co potencjalnie może prowadzić do wypierania inwestycji publicznych (zob. ramka 8). W obu przypadkach dochodzi do opóźnień w zapewnieniu dostępu do sieci szerokopasmowych na obszarach niedoskonałości rynku.

Niektóre państwa członkowskie usprawniły proces koordynacji inwestycji w sieci szerokopasmowe, Trybunał stwierdził jednak, że w jednym z kontrolowanych państw członkowskich brak jest koordynacji między okresami programowania.

70

Trybunał zweryfikował, czy państwa członkowskie zarządzały projektami dotyczącymi sieci szerokopasmowych na odpowiednim szczeblu, koordynowały te projekty i zapewniły korzyści skali oraz odpowiednie możliwości techniczne i administracyjne. Ponadto sprawdził, czy państwa członkowskie koordynowały swoje działania między okresami programowania, tak aby zapewnić jak najsprawniejszą realizację krajowych strategii.

Koordynacja procesu inwestycji w sieci szerokopasmowe

71

W przypadku trzech państw członkowskich objętych kontrolą – Irlandii, Włoch i Węgier – Trybunał stwierdził, że odpowiedni poziom koordynacji pomagał we wdrażaniu sieci szerokopasmowych i zapewniała korzyści skali. Na przykład w Irlandii nad wdrażaniem krajowego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego czuwa Ministerstwo Łączności, Działań w sprawie Zmiany Klimatu i Środowiska (ang. Department of Communications, Climate Action and Environment, DCCAE). DCCAE dogląda wdrażania strategii szerokopasmowej z wykorzystaniem dotacji ze środków publicznych (EFRR i budżetu krajowego) oraz zarządza powiązanymi procedurami przetargowymi na szczeblu krajowym.

72

We Włoszech w okresie programowania 2007–2013 źródła finansowania sieci szerokopasmowych – EFRR, EFRROW i środki krajowe – w pierwszych latach nie były koordynowane. W okresie programowania 2014–2020 wdrażanie krajowego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego wchodzi w zakres kompetencji jednego podmiotu – spółki Infratel, stanowiącej własność Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego. Spółka Infratel jest odpowiedzialna za wdrażanie i monitorowanie krajowego planu dotyczącego dostępu szerokopasmowego, w tym za zarządzanie procedurami przetargowymi. Koordynuje ponadto finansowanie ze źródeł krajowych i regionalnych, a także z EFRR i EFRROW. Różne źródła wsparcia finansowego przyczyniają się więc w skoordynowany sposób do osiągnięcia celów w zakresie dostępu szerokopasmowego.

73

Na Węgrzech rząd opublikował krajowy plan działania dotyczący dostępu szerokopasmowego (krajową strategię informacyjno-komunikacyjną) w 2014 r. W 2015 r. zainicjowano natomiast program superszybkiego internetu (SZIP), aby zapewnić wdrożenie szybkich sieci szerokopasmowych. W okresie programowania 2014–2020 środkami z EFRR i środkami krajowymi na wdrażanie infrastruktury szerokopasmowej zarządza się na szczeblu centralnym.

74

Trybunał stwierdził, że koordynacja źródeł finansowania w Polsce poprawiła się. W okresie programowania 2007–2013 korzystano z EFRR i finansowania krajowego. Chociaż krajowe i regionalne PO zostały wyraźnie rozgraniczone, odnotowano opóźnienia w zgłaszaniu programu pomocy na infrastrukturę szkieletową w każdym regionalnym programie operacyjnym, co z kolei opóźniło realizację projektów „ostatniej mili”. W latach 2014–2020 wsparcie pochodzi tylko z jednego PO w ramach EFRR, Trybunał nie wykrył więc problemów związanych z nakładaniem się wsparcia.

75

Ustalił, że w Niemczech brakuje koordynacji między różnymi źródłami finansowania. Odpowiedzialność za wdrażanie sieci szerokopasmowych spoczywa na organach szczebla regionalnego (krajach związkowych) lub gminnego, natomiast wsparcie finansowe jest udzielane na szczeblu krajowym i regionalnym, co prowadzi do fragmentaryzacji infrastruktury szerokopasmowej. Oprócz środków unijnych dostępnych w ramach dwóch programów EFRROW i ośmiu programów EFRR oraz środków federalnych z krajowego planu agendy cyfrowej na lata 2014–2017, 16 krajów związkowych oraz federalny bank inwestycyjny⁴⁰ posiadają swoje własne programy finansowania (pkt 56). Do końca grudnia 2017 r., choć władzom regionalnym przyznano ponad 3 mld euro, żaden projekt nie został ukończony.

Koordynacja między okresami programowania w Polsce

76

Trybunał stwierdził, że właściwe organy w Polsce nie zapewniły skoordynowanego wykorzystania środków ani w poprzednim, ani w bieżącym okresie programowania.

77

W okresie programowania 2007–2013 na budowę infrastruktury szerokopasmowej na obszarach o słabo rozwiniętej infrastrukturze w pięciu różnych województwach w Polsce Wschodniej przeznaczono 240 mln euro finansowania unijnego; łączny koszt projektów wyniósł 347 mln euro. Projekty zostały uznane za duże projekty i zatwierdzone bezpośrednio przez Komisję. Były one też przedmiotem decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa. Organy krajowe i regionalne zakładały, że połączeniami „ostatniej mili” zajmą się operatorzy prywatni bezpośrednio albo że operatorzy prywatni otrzymają wsparcie finansowe z PO Polska Cyfrowa w okresie programowania 2014–2020.

78

Zaproszenie do składania wniosków PO Polska Cyfrowa nie skłoniło jednak oferentów do podłączenia się do infrastruktury szkieletowej sfinansowanej w okresie 2007–2013. W momencie przeprowadzania kontroli w czerwcu 2017 r. w użyciu było mniej niż 1% przepustowości sieci szkieletowej. Trybunał nie uzyskał dowodów świadczących o podjęciu przez Polskę skutecznych działań w celu rozwiązania tej kwestii.

Wnioski i zalecenia

79

Trybunał stwierdził, że pomimo osiągniętych postępów nie wszystkie cele w zakresie dostępu szerokopasmowego zostaną osiągnięte do 2020 r. Do 2016 r. wszystkie państwa członkowskie osiągnęły cel dotyczący zapewnienia podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu Dwa z pięciu państw członkowskich objętych kontrolą mogą osiągnąć cel dotyczący zapewnienia do 2020 r. dostępu do sieci o prędkości 30 Mb/s, ale w większości państw członkowskich problemem pozostają obszary wiejskie. Podczas gdy żadne z państw członkowskich objętych kontrolą najprawdopodobniej nie osiągnie do 2020 r. celu dotyczącego wykorzystania usług dostępu, trzy państwa członkowskie mogą być w stanie osiągnąć cele na 2025 r., jeżeli ich aktualne plany zostaną wdrożone zgodnie z zamierzeniami. Państwa członkowskie pozytywnie oceniły wsparcie Komisji, ale prowadzone przez nią monitorowanie nie jest skoordynowane pomiędzy dyrekcjami generalnymi (pkt 16–34).

80

Wprawdzie wszystkie państwa członkowskie opracowały strategie szerokopasmowe, niektóre z nich opublikowano jednak po terminie, który upłynął w 2012 r. W strategiach przeanalizowanych przez Trybunał stwierdzono ponadto niedociągnięcia. Strategie nie zawsze były spójne z celami UE na 2020 r.: chociaż niektóre cele strategii krajowych wiązały się z większymi wymaganiami niż cele unijnej strategii na 2020 r., to jednak żadne z państw członkowskich objętych kontrolą nie uwzględniło w swojej strategii celu krajowego dotyczącego unijnego celu 3, zakładającego, by przynajmniej 50% gospodarstw domowych korzystało z ultraszybkich sieci szerokopasmowych (pkt 36–40). W związku z warunkami wstępnymi dotyczącymi europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 państwa członkowskie są zobowiązane do posiadania planów krajowych lub regionalnych zawierających szczegóły planowanych inwestycji. Komisja oceniła, że warunki te zostały spełnione we wszystkich państwach członkowskich objętych kontrolą, Trybunał wykrył jednak przypadek, w którym zabrakło kluczowego elementu: Niemcy nie opracowały danych wystarczającej jakości, które powinny stanowić podstawę kompleksowego planu inwestycyjnego, choć w minionych latach jakość danych uzyskanych w procesie mapowania poprawiła się (pkt 41–45).

81

Wpływ na decyzje państw członkowskich w sprawie inwestycji szerokopasmowych ma istniejąca już infrastruktura. W przeciwieństwie do Polski i Węgier, we Włoszech, Irlandii i Niemczech od dawna istnieją systemy telefoniczne o dobrze rozwiniętej infrastrukturze miedzianej. Włochy i Irlandia zaplanowały inwestycje w taki sposób, by zachęcić oferentów do przejścia z kabli miedzianych na znacznie szybsze światłowodowe. Niemcy z kolei szeroko stosują technologię wektorowania. Pozwala ona zwiększyć przepustowość kabli miedzianych, nie uwzględnia jednak przyszłych potrzeb w zakresie prędkości tak jak światłowody, a ponadto może ograniczać zakres konkurencji (pkt 45–48).

82

Negatywny wpływ na postępy państw członkowskich w kierunku osiągnięcia celów w zakresie dostępu szerokopasmowego miał szereg czynników środowiskowych. Były one związane z otoczeniem finansowym, konkurencyjnym i prawnym.

83

Pod względem finansowania spośród państw członkowskich objętych kontrolą tylko Niemcy nie określiły niezbędnego wsparcia finansowego z sektora publicznego – luki w finansowaniu. Niemcy udostępniły wprawdzie ponad 8 mld euro z rozmaitych źródeł, nie wiadomo jednak, czy kwota ta będzie wystarczająca. Spośród pozostałych czterech państw członkowskich objętych kontrolą tylko Węgry i Włochy przydzieliły wystarczające zasoby publiczne, by osiągnąć cel 2 – dostęp do szybkich sieci szerokopasmowych dla wszystkich gospodarstw domowych. W Polsce na przykład dwa narzędzia wskazane w planie krajowym nie były dostępne, a potencjalnych nowych źródeł finansowania nie wskazano (pkt 52–57).

84

EBI, w zależności od rozmiaru projektu i poziomu ryzyka, dysponuje szeregiem pożyczek i instrumentów finansowych. Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) powstał, by zapewnić finansowanie na rzecz bardziej ryzykownych i większych projektów. Trybunał zbadał pożyczkę o wysokości 500 mln euro udzieloną przez EBI z tego funduszu na projekt dotyczący sieci szerokopasmowych. Projekt nie był jednak poświęcony wdrożeniu sieci szerokopasmowych na białych i szarych obszarach, a ponadto otrzymał już wcześniej wsparcie ze środków EFRR w wysokości prawie 400 mln euro. Pożyczka nie była więc zgodna z celem zakładającym finansowanie bardziej ryzykownych projektów dotyczących sieci szerokopasmowych (pkt 58–60).

85

Otoczenie prawne i konkurencyjne stworzone przez Węgry, Włochy i Polskę było odpowiednie. W Irlandii ograniczone uprawnienia krajowego organu regulacyjnego w zakresie egzekwowania jego decyzji mogą ograniczać zakres skutecznej konkurencji. Otoczenie konkurencyjne w Niemczech zmaga się z kolei z szeregiem problemów. Wpływ na sytuację w Niemczech miał też fakt, że operatorzy nie byli prawnie zobowiązani do wywiązania się ze złożonych wcześniej deklaracji w sprawie swoich planów inwestycyjnych, co mogło prowadzić do dalszych opóźnień w zapewnieniu dostępu do sieci szerokopasmowych na obszarach o ograniczonej konkurencji. W 2013 r. Komisja zaktualizowała swoje wytyczne w sprawie pomocy państwa na inwestycje szerokopasmowe. Trybunał stwierdził jednak, że niektóre państwa członkowskie interpretują te wytyczne w sposób, który może ograniczać wysokość środków publicznych udostępnianych przez te państwa na sieci szerokopasmowe na obszarach objętych już zasięgiem sieci o prędkości 30 Mb/s (pkt 63–69).

86

Ze względu na różne źródła finansowania dostępne dla państw członkowskich oraz długie terminy finansowania kluczowe znaczenie dla udanych inwestycji w sieci szerokopasmowe ma skuteczna koordynacja. W przypadku Irlandii, Włoch i Węgier Trybunał ustalił, że odpowiedni poziom koordynacji pomagał we wdrażaniu dostępu szerokopasmowego i zapewniał korzyści skali. W przypadku Niemiec sytuacja taka nie miała miejsca. Polska natomiast w okresie programowania 2007–2013 wydała około 240 mln euro na infrastrukturę szerokopasmową na wschodzie kraju. Zabrakło jednak bodźców skłaniających operatorów, by korzystali później z tej infrastruktury: w czerwcu 2017 r., w trakcie przeprowadzania kontroli, w użyciu było mniej niż 1% infrastruktury, a polskie władze nie podjęły udokumentowanych działań, by rozwiązać ten problem (pkt 76–78).

87

Trybunał sformułował zalecenia dotyczące trzech obszarów: planowania strategicznego, otoczenia regulacyjnego i pobudzenia konkurencji.

Planowanie strategiczne

1. Komisja powinna zwrócić się do wszystkich państw członkowskich o wskazanie, na podstawie informacji o aktualnych postępach w osiąganiu trzech celów UE na 2020 r., tych obszarów, w których cele te mogą nie zostać osiągnięte do 2020 r., oraz o określenie, w miarę możliwości, działań naprawczych.

   Docelowy termin wdrożenia: wrzesień 2018 r.

2. Wszystkie państwa członkowskie powinny – w ramach przygotowań do okresu programowania po 2020 r. – opracować zmienione plany, w których określą, w jaki sposób zamierzają osiągnąć odpowiednie cele ogólne w zakresie dostępu szerokopasmowego po 2020 r. cele dotyczące stworzenia do 2025 r. społeczeństwa gigabitowego bądź też inne cele.

   Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2019 r.

3. W odniesieniu do okresu programowania po 2020 r. Komisja powinna opracować wspólne spójne wskaźniki produktu i rezultatu na potrzeby programów operacyjnych państw członkowskich, umożliwiające śledzenie postępów w osiąganiu odpowiednich celów wysokiego szczebla, biorąc równocześnie pod uwagę potrzebę ograniczenia liczby wskaźników.

   Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2019 r.

Otoczenie regulacyjne

1. Wszystkie państwa członkowskie powinny przeprowadzić przegląd mandatu krajowych organów regulacyjnych zgodnie ze zmienionymi unijnymi ramami regulacji sektora telekomunikacyjnego, aby zapewnić, że są one w stanie wyegzekwować swoje zalecenia i środki prawne (w tym kary za nieprzestrzeganie przepisów) wobec operatorów.

   Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2019 r.

2. Komisja powinna doprecyzować, na użytek państw członkowskich, zasady stosowania wytycznych w sprawie pomocy państwa w odniesieniu do celów dotyczących sieci o prędkości 100 Mb/s i celów społeczeństwa gigabitowego.

   Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2018 r.

Pobudzanie konkurencji za pomocą finansowania

1. Komisja powinna wspierać działania państw członkowskich zachęcające do ustanowienia otwartego hurtowego dostępu do sieci na białych i szarych obszarach, poprzez opracowanie odpowiednich ram prawnych, wskazówek i wytycznych. Sieci tego rodzaju powinny ułatwić powstanie odpowiedniego konkurencyjnego środowiska, prowadząc do poprawy jakości usług świadczonych użytkownikom.

   Docelowy termin wdrożenia: do czerwca 2020 r.

2. Komisja powinna rozpowszechniać przykłady dobrych praktyk oraz wydawać wskazówki i zalecenia dotyczące zachęcania do łączenia mniejszych projektów przez organy państw członkowskich w stosownych przypadkach w celu osiągnięcia korzyści skali. Powinno to zwiększyć opłacalność takich projektów pod względem ekonomicznym, ułatwiając tym samym dostęp do finansowania.

   Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2018 r.

3. EBI powinien ukierunkować swoje wsparcie w ramach EFIS i CEBF na małe i średnie projekty na białych i szarych obszarach, zgodnie z celem zakładającym wsparcie na rzecz projektów bardziej ryzykownych. Wskaźniki produktu i rezultatu w momencie zakończenia projektu powinny ponadto uwzględniać w istotnych przypadkach liczbę lokali objętych projektem i podłączonych do sieci na białych i szarych obszarach, a także osiągalną prędkość połączenia szerokopasmowego.

   Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczyła Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 21 marca 2018 r.

Glosariusz i wykaz skrótów

CEF: instrument „Łącząc Europę”

Cele dotyczące stworzenia do 2025 r. społeczeństwa gigabitowego: We wrześniu 2016 r. w komunikacie w sprawie stworzenia do 2025 r. społeczeństwa gigabitowego Komisja określiła trzy cele strategiczne na 2025 r., uzupełniające cele określone w agendzie cyfrowej na 2020 r.

Cele strategii „Europa 2020” w zakresie dostępu szerokopasmowego: Cele związane z łącznością szerokopasmową określone w Europejskiej agendzie cyfrowej – jednej z siedmiu inicjatyw przewodnich w ramach strategii „Europa 2020” przyjętej przez Komisję w 2010 r. Cele te to: (i) zapewnienie do 2013 r. wszystkim Europejczykom podstawowego dostępu do szerokopasmowego internetu (od 144 Kb/s do 30 Mb/s); (ii) zapewnienie do 2020 r. wszystkim Europejczykom dostępu do szybkich sieci szerokopasmowych (> 30 Mb/s) oraz (iii) zapewnienie do 2020 r., by przynajmniej 50% europejskich gospodarstw domowych korzystało z ultraszybkich sieci szerokopasmowych (> 100 Mb/s).

DG: dyrekcja generalna

DG AGRI: Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich

DG CNECT: Dyrekcja Generalna ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii

DG COMP: Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji

DG ECFIN: Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych

DG REGIO: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej

EFIS: Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych

EFRR: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFSI: europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

Gb/s: Jednostka danych, jakie mogą być przesłane, równa 1 000 000 000 bitów na sekundę.

Kb/s: Jednostka danych, jakie mogą być przesłane, równa 1 000 bitów na sekundę.

Mb/s: Jednostka danych, jakie mogą być przesłane, równa 1 000 000 bitów na sekundę.

NBP: krajowy plan dotyczący dostępu szerokopasmowego

Operator zasiedziały: Spółka, która w przeszłości działała na zasadach monopolu, ale obecnie świadczy usługi w warunkach konkurencyjnych. Wielu operatorów zasiedziałych nadal odnosi korzyści wynikające z zasiedzenia na rynku (np. przejęło sieci i abonentów).

PO: program operacyjny

Szkielet: podstawowa część infrastruktury dużej prędkości i linii przesyłowych sieci telekomunikacyjnej (takiej jak internet)

Warunki wstępne: Warunki oparte na określonych wcześniej kryteriach, których spełnienie uważa się za konieczne do skutecznego i wydajnego wykorzystania wsparcia unijnego. Przygotowując programy operacyjne współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na okres programowania 2014–2020, państwa członkowskie muszą ocenić, czy spełniono te warunki. W przypadku niespełnienia warunków wstępnych należało przygotować plany działania zapewniające ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Wykorzystanie usług dostępu: W kontekście niniejszego sprawozdania wykorzystanie usług dostępu jest wskaźnikiem wybranym przez Komisję Europejską. Jego wartość określa odsetek gospodarstw domowych posiadających abonament na szerokopasmowy dostęp do internetu w stosunku do liczby gospodarstw domowych ogółem.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Członkiem sprawozdawcą jest Iliana Ivanova, przewodnicząca tej izby, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Mihail Stefanov, szef gabinetu; James Verity, attaché; Niels-Erik Brokopp, kierownik; Romuald Kayibanda, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Przemysław Dowgiało, Alessandra Falcinelli, Anna Fiteni, Agota Marczinko, Ana Popescu, Michael Spang, Lutz Venske i Angelika Zych.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9770-9	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/064016	QJ-AB-18-008-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9844-7	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/480560	QJ-AB-18-008-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.