Aukšto lygio korupcijos Ukrainoje mažinimas:
nepaisant keleto ES iniciatyvų, rezultatai vis dar nepakankami

Santrauka

I

Ukraina ne vienus metus susiduria su problemomis dėl korupcijos, visų pirma aukšto lygio korupcijos. ES parėmė kelias reformas, skirtas teisinės valstybės principui ir kovai su korupcija Ukrainoje stiprinti.

II

Nepaisant to, kad pagrindiniuose ES dokumentuose minima kova su korupcija, juose konkrečiai nėra minima aukšto lygio korupcija. Aukšto lygio korupcija apibrėžiama kaip piktnaudžiavimas aukšto lygio valdžia, kuri yra naudinga keliems asmenims ir daro didelę bei plačiai paplitusią žalą asmenims ir visuomenei. Pagrindinė tokios korupcijos priežastis – oligarchai ir asmeniniai interesai. Aukšto lygio korupcija ir korupcinis valstybės užvaldymas trukdo konkurencijai ir augimui, taip pat kenkia demokratiniam procesui.

III

Vienas iš keleto ES paramos Ukrainai tikslų – korupcijos Ukrainoje prevencija ir kova su ja. Komisija ir Sąjungos patariamoji misija Ukrainoje rėmė institucijų, kurios rūpinasi teisinės valstybės principo stiprinimu, visų pirma naujai sukurtų kovos su korupcija institucijų, gebėjimų stiprinimą. Atlikdami auditą daugiausia dėmesio skyrėme aukšto lygio korupcijai, kuri yra pagrindinė teisinės valstybės principo ir ekonominio vystymo Ukrainoje kliūtis. Atlikome auditą, kad išsiaiškintume, ar Europos išorės veiksmų tarnyba ir Komisija veiksmingai įvertino specifinę Ukrainos situaciją, susijusią su aukšto lygio korupcija, ir ėmėsi reikalingų veiksmų reformoms Ukrainoje remti. Daugiausia dėmesio skyrėme ES indėliui į teismų ir kovos su korupcija reformas 2016–2019 m. įgyvendinimo laikotarpiu.

IV

Europos išorės veiksmų tarnyba ir Komisija kovą su korupcija laiko horizontaliuoju prioritetu ir tam skyrė lėšų ir pastangų įvairiuose sektoriuose. Apskritai nustatėme, kad laikantis šio požiūrio nepakankamai dėmesio skirta aukšto lygio korupcijai. Nors ES padėjo sumažinti korupcijos atvejų, aukšto lygio korupcija tebėra viena pagrindinių Ukrainos problemų. Teismų reformoje matyti regresas, kovos su korupcija institucijoms kyla rizika, pasitikėjimas šiomis institucijomis išlieka menkas ir apkaltinamųjų nuosprendžių skaičius yra mažas. Nors Europos išorės veiksmų tarnyba ir Komisija korupcijos mažinimą laikė kompleksiniu klausimu, jos nesukūrė ir neįgyvendino konkrečios strategijos aukšto lygio korupcijai mažinti. Projektai, kuriuos išnagrinėjome, nebuvo išskirtinai skirti kovai su aukšto lygio korupcija, bet pusė jų apėmė tam tikrą veiklą, kuria buvo netiesiogiai sprendžiama ši problema.

V

Komisijos parama pilietinės visuomenės projektams ir nepriklausomiems žurnalistams buvo tinkama priemonė, kuri padėjo ne tik užtikrinti skaidrumą, bet taip pat atskleisti korupcinius veiksmus.

VI

Komisija rėmė Antimonopolinio komiteto veiklą ir valstybinių įmonių valdymo reformas, bet iš pradžių daugiausia dėmesio buvo skirta tam, kad Ukrainos teisė būtų suderinta su ES standartais ir principais, o ne konkurencijos teisės įgyvendinimui užtikrinti.

VII

Komisija ir Sąjungos patariamoji misija Ukrainoje intensyviai rėmė teismų reformą. Tačiau vis dar reikia patikrinti nemažai teismų valdymo organų teisėjų, prokurorų ir narių sąžiningumą. Komisija taip pat padėjo įsteigti ir plėtoti specialias kovos su korupcija institucijas. Tačiau nustatėme, kad dėl dabartinės Ukrainos aplinkos tokioms institucijoms kyla rizika, nes jos vis dar pasikliauja nereformuotais teismų, prokuratūros ir teisėsaugos sektoriais.

VIII

ES projektai taip pat padėjo sukurti nemažai skaitmeninių korupcijos prevencijos priemonių, bet kai kurioms priemonėms reikėjo tolimesnio nacionalinių institucijų įsipareigojimo. Kadangi nėra tikslių duomenų bazių, tokios priemonės kryžminių patikrų ir skaidrumo atžvilgiu yra ne tokios efektyvios. Šie probleminiai klausimai yra sprendžiami įgyvendinant ES projektus.

IX

Derinant ES sąlygas su kitais paramos teikėjais buvo prisidėta prie Ukrainos Konstitucijos keitimo, teisinės sistemos stiprinimo ir institucijų kūrimo. Tačiau Komisija galėjo labiau kliautis sąlygomis tam, kad būtų remiamos teismų reformos.

X

ES veikia projektų stebėsenai ir vertinimui skirta sistema. Tačiau pusės audituotų projektų atveju sunku įvertinti, kiek projektai padėjo kovoti su bet kokio pobūdžio korupcija, nes rezultatai nėra išmatuojami (trūksta pradinių ir siektinų reikšmių bei atitinkamų rodiklių) ir yra susiję su išdirbiais ir veikla.

XI

Remiantis šiomis išvadomis, Europos išorės veiksmų tarnybai, Sąjungos patariamajai misijai Ukrainoje ir Komisijai rekomenduojame:

• parengti ir įgyvendinti konkrečius kovai su aukšto lygio korupcija skirtus veiksmus;
• įvertinti ir pakoreguoti paramos pilietinės visuomenės organizacijoms ir tiriamajai žurnalistikai mastą;
• prisidėti šalinant laisvos ir sąžiningos konkurencijos kliūtis;
• gerinti stebėseną ir ataskaitų teikimą, siekiant informuoti ir prireikus imtis taisomųjų veiksmų;
• teikiant paramą gebėjimų stiprinimui pabrėžti sąžiningumą ir įsipareigojimą vykdyti reformas;
• remti registrų skaitmeninimą ir
• nustatyti griežtesnes Komisijos paramos sąlygas.

Įvadas

Ukraina – ES strateginė partnerė

01

Ukraina yra svarbi geopolitinė ir strateginė ES partnerė¹. Ji yra viena iš didžiausių Europos valstybių pagal plotą ir gyventojų skaičių, taip pat viena iš tiesioginių ES kaimynių. Per pastaruosius keletą metų daug ukrainiečių migravo į ES².

02

Jau daugiau kaip 20 metų ES remia Ukrainos reformų programą jai siekiant ekonominės integracijos ir glaudesnių politinių santykių. Nuo 2003 m. Ukraina yra Europos kaimynystės politikos dalis. 2007 m. Ukraina ir ES pradėjo derybas dėl Asociacijos susitarimo, įskaitant išsamią ir visapusišką laisvosios prekybos erdvę (IVLPE). 2013 m. lapkričio mėn. Ukraina sustabdė ES ir Ukrainos asociacijos susitarimo pasirašymą ir taip 2014 m. prasidėjo „Euromaidano“ revoliucija³. Galiausiai ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas buvo pasirašytas 2014 m. birželio mėn. ir įsigaliojo 2017 m. rugsėjo mėn. Asociacijos susitarimu siekiama suartinti Ukrainą ir ES per glaudesnius politinius ryšius, stipresnius ekonominius ryšius ir pagarbą bendroms vertybėms.

03

2014 m. kovo mėn. Rusija aneksavo Krymą ir Sevastopolį ir rytų Ukrainoje prasidėjo ginkluotas konfliktas. Todėl ES priėmė ribojamąsias priemones tiems, kurie yra atsakingi už veiksmus, keliančius grėsmę Ukrainos teritoriniam vientisumui, suverenitetui ir nepriklausomybei.

Korupcija Ukrainoje

04

Ukrainoje tiek smulki, tiek aukšto lygio korupcija vyrauja seniai. Smulki korupcija plačiai paplitusi ir didelė dalis gyventojų ją priima kaip beveik neišvengiamą. Piliečiai „dažnai pateisina savo dalyvavimą tokioje smulkioje korupcijoje pažymėdami, kad aukšto lygio pareigūnai ir oligarchai yra įsitraukę į gerokai didesnio masto papirkinėjimą.⁴“ Ekspertų vertinimu, dėl korupcijos Ukrainoje kasmet prarandamos didžiulės dešimčių milijardų dolerių sumos⁵.

05

Organizacija Transparency International aukšto lygio korupciją apibrėžia kaip piktnaudžiavimą aukšto lygio valdžia, kuris yra naudingas keliems asmenims ir kenksmingas daugeliui ir daro didelę bei plačiai paplitusią žalą asmenims ir visuomenei. Ukrainoje ji grindžiama neformaliais vyriausybės pareigūnų, parlamento narių, prokurorų, teisėjų, teisėsaugos institucijų, valstybės valdomų įmonių vadovų ir su politikais susijusių asmenų ir (arba) įmonių ryšiais (žr. 1 diagramą). Ukrainoje yra apie 3 500 valstybės valdomų įmonių centriniu lygiu ir 11 000 savivaldybių lygiu⁶.

06

„Korupcinis valstybės užvaldymas“ – galingo politinio ir ekonominio piramidinės struktūros elito blokai, įsitvirtinę viešosiose institucijose bei ekonomikoje, laikomi specifiniu Ukrainos korupcijos bruožu⁸. Tiek Tarptautinis valiutos fondas (TVF), tiek Ukrainos vyriausybė pripažino, kad dėl asmeninių interesų esama priešinimosi struktūrinėms reformoms⁹. Aukšto lygio korupcija, kurią lemia silpna teisinė valstybė ir paplitusi oligarchų įtaka, neatitinka ES vertybių ir yra pagrindinė kliūtis Ukrainos vystymuisi¹⁰. Aukšto lygio korupcija trukdo konkurencijai ir augimui šalyje, kenkia demokratiniam procesui ir yra plataus masto smulkios korupcijos pagrindas.

07

Be to, tyrimų žurnalistai nuolat skelbė straipsnius apie oligarchų neteisėtus finansinius srautus (įskaitant pinigų plovimą užsienyje), net ir ES¹¹. Ataskaitoje apskaičiuota, kad naudojantis lengvatinio apmokestinimo bendrovių paslaugomis kasmet nesumokama mažiausiai milijardas eurų mokesčių¹².

08

2016–2020 m.¹³ pagrindinės trys kliūtys užsienio investicijoms Ukrainoje išliko tos pačios: paplitusi korupcija, pasitikėjimo teismais stoka ir oligarchų rinkos monopolizacija bei korupcinis valstybės užvaldymas (žr. 2 diagramą). Pastaraisiais metais tiesioginės užsienio investicijos Ukrainoje išliko žemiau 2016 m. lygio (žr. I priedą).

09

Įvairūs tyrimai, visų pirma TVF (žr. 3 diagramą), parodė prognozuojamą ryšį tarp plačiai paplitusios korupcijos mažėjimo ir ekonomikos augimo bei su tuo susijusio piliečių gyvenimo gerėjimo. Įvairios suinteresuotosios šalys¹⁴ sutinka, kad tikri pokyčiai Ukrainoje negali įvykti neišsprendus asmeninių interesų įtakos.

ES parama Ukrainai

10

Ukraina yra ES Rytų partnerystės¹⁵ valstybė. ES ir Ukrainos bendras tikslas – tolesnė ekonomikos integracija ir politinė asociacija. Todėl ES nustatė daug prioritetų (geras valdymas, ekonomika, prekyba, energetika, klimato kaita, judumas, pilietinė visuomenė ir humanitarinė pagalba), kuriuos reikia įgyvendinti ne tik pasitelkiant finansinį bendradarbiavimą, bet ir politinį dialogą. Ukraina yra antroji pagal dydį Europos kaimynystės priemonės lengvatomis besinaudojanti šalis. Iš viso nuo 2014 m. Komisija skyrė maždaug 5,6 milijardo eurų makrofinansinės paramos programoms ir 2,2 milijardų eurų paramos programoms. Komisija taip pat suteikė 4,4 milijardo eurų Europos investicijų banko paskolų garantijų. ES yra didžiausia paramos Ukrainai teikėja¹⁶.

11

Europos kaimynystės priemonės finansavimas turi atitikti teisinės valstybės principus¹⁷. Tai yra ES pagrindinė vertybė¹⁸ ir pagrindinis užsienio politikos principas¹⁹. Be to, ES ir Ukrainos asociacijos susitarime teisinės valstybės principas ir kova su korupcija įvardyti kaip pagrindiniai šalių bendradarbiavimo stiprinimo elementai²⁰.

12

Europos išorės veiksmų tarnyba (EIVT) ir Komisija korupcijos problemą sprendė įvairiausiais būdais: vesdama politinį dialogą ir dialogą politikos klausimais, vykdydama projektų veiklą ir sudarydama paramos biudžetui ir makrofinansinės paramos sąlygas. 2010 m. panaikinus kovos su korupcija teisės aktus, ES nustatė, kad vizų režimo liberalizavimas priklauso nuo lyginamųjų kriterijų, įskaitant kovos su korupcija teisės aktus ir kovos su korupcija institucijas²¹.

13

EIVT yra atsakinga už politinį dialogą ir, drauge su Komisija – už strategijos Ukrainos atžvilgiu rengimą. Reaguodama į sudėtingą situaciją Ukrainoje 2014 m., Komisija nusprendė nuo 2014 m. iki 2017 m. kasmet taikyti „specialiąsias priemones“ (paramos paketus)²². Komisija taip pat įsteigė specialią paramos grupę (paramos Ukrainai grupę), kad padėtų Ukrainos institucijoms įgyvendinti būtinas ekonomines ir politikos reformas, visų pirma po to, kai buvo pasirašytas ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas. Nuo 2018 m. bendradarbiavimas grindžiamas 2018–2020 m. laikotarpio daugiamete programa.

14

ES patariamoji misija (angl. EUAM)²³ – tai civilinė misija pagal bendrą saugumo ir gynybos politiką, kurią prižiūri EIVT ir valstybės narės. Ji Ukrainoje pradėta įgyvendinti 2014 m. gruodžio mėn. Jos įgaliojimai – remti Ukrainą kuriant tvarias, atskaitingas ir veiksmingas saugumo tarnybas, kurios stiprina teisinę valstybę.

Audito apimtis ir metodas

15

Audito tikslas – įvertinti, ar ES parama reformoms Ukrainai buvo veiksminga kovojant su aukšto lygio korupcija.

16

Siekdami atsakyti į šį pagrindinį audito klausimą, EIVT ir Komisijai uždavėme šiuos du papildomus klausimus:

• Ar jos įvertino specifinę Ukrainos situaciją, susijusią su aukšto lygio korupcija, ir ar padėjo Ukrainai sprendžiant šią problemą?
• Ar jų suteikta pagalba teismų reformai davė tikėtinų rezultatų?
• Ar jų suteikta pagalba kovai su korupcija davė tikėtinų rezultatų?

17

2016 m. pateikėme ataskaitą dėl ES pagalbos Ukrainai²⁴. Pažymėjome, kad nuo 2010 m. Komisija vis dažniau akcentuodavo oligarchų sistemos keliamą riziką ir nepaisant to, kad buvo imtasi reikšmingų kovos su korupcija veiksmų tik pasibaigus „Euromaidano“ revoliucijai, vis dar reikia toliau konsoliduoti kovos su korupcija pagrindą. Padarėme išvadą, kad ES pagalba Ukrainai buvo iš dalies veiksminga kovojant su korupcija.

18

Atsižvelgdami į tai, kad pagrindinės problemos Ukrainoje yra korupcija ir korupcinis valstybės užvaldymas (žr. 04–08 dalis), audito metu daugiausia dėmesio skyrėme ES paramai reformoms, kurios yra skirtos kovai su aukšto lygio korupcija. Daugiausia dėmesio skyrėme 2016–2019 m. įgyvendinimo laikotarpiui, taip pat atsižvelgėme į ankstesnius ir pastarojo meto įvykius. Audito metu įvertinta EIVT, Komisijos ir EUAM Ukraine veikla, bet nepateikiamas nei atskirų ES valstybių narių, nei Ukrainos institucijų veiksmų vertinimas.

19

Atlikdami savo darbą, peržiūrėjome patvirtinamuosius dokumentus ir apklausėme Komisijos, EIVT ir EUAM Ukraine civilinio saugumo sektoriaus atstovus. Taip pat apklausėme pagrindines suinteresuotąsias šalis, įskaitant Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizaciją (EBPO), Europos Tarybą, Europos rekonstrukcijos ir plėtros banką (ERPB), TVF, projektų vykdytojus, paramos gavėjus ir pilietinės visuomenės organizacijas (PVO). Audito tikslais atlikome išsamią dviejų makrofinansinės paramos programų (III ir IV) ir veiklos, susijusios su kova su aukšto lygio korupcija, analizę 22 projektuose (žr. II priedą). Pasikonsultavę su Komisija ir EUAM Ukraine, pasirinkome tuos projektus, kurie, tikėtina, labiausiai padėjo kovoti su korupcija. Nagrinėjome, ar vykdant projektų veiklą, kuria galbūt sprendžiama aukšto lygio korupcijos problema, įgyta patirtis ir poveikio mažinimo priemonės, kurių buvo imtasi, sprendė su aukšto lygio korupcija susijusią riziką, taip pat, ar intervencinės priemonės buvo tinkamos, jomis buvo remiama konkurencija ir ar jos davė rezultatų teismų ir kovos su korupcija reformų srityje.

20

Parengiamuoju etapu, siekdami nustatyti audito apimtį, apsilankėme Ukrainoje. Tačiau, kadangi dėl pandemijos 2020 m. spalio mėn. negalėjome apsilankyti vietoje, kaip iš pradžių buvo suplanuota, surengėme vaizdo konferencijas su projekto vykdytojais ir ribotu paramos gavėjų skaičiumi. Nepaisant tokių apribojimų, auditą atlikome.

Pastabos

1. ES strategijoje konkrečiai neskirta dėmesio kovai su aukšto lygio korupcija ir jos poveikį sunku stebėti

21

Tolesniuose skirsniuose nagrinėjame, ar EIVT ir Komisija:

1. įvardijo, kad aukšto lygio korupcija ir oligarchinės sistemos įtaka yra plačiai paplitusi problema, ir pakankamai kryptingai skyrė dėmesio aukšto lygio korupcijai;
2. skyrė dėmesio aukšto lygio korupcijai didinant konkurenciją ir įmonių valdymą;
3. tinkamai stebėjo savo teikiamą paramą.

1.1. EIVT ir Komisija konkrečiai neskyrė dėmesio kovai su aukšto lygio korupcija

22

EIVT ir Komisija rinko informaciją iš įvairių šaltinių tam, kad parengtų savo politikos ir pagalbos teikimo priemones. Tačiau jos neparengė dokumento, kuriame būtų išsamiai nurodytos pagrindinės aukšto lygio korupcijos priežastys.

23

Komisija pripažino, kad aukšto lygio korupcija yra didelė problema Ukrainoje jau daugelį metų. 2014 m. Komisijai buvo gerai žinoma, kad Ukrainoje dominavo oligarchai, o tai lėmė „korumpuotą sistemą, kuriai būdingi paplitę interesų konfliktai ir vertikali valdžia.“²⁵ ES ir Ukrainos dialogo metu EIVT ir Komisija pabrėžė, kad reikia teikti pirmenybę kovai su korupcija, ir įspėjo, kad, nepatraukus baudžiamojon atsakomybėn didelio atgarsio sulaukusių pažeidėjų ar nepritaikius jiems sankcijų, buvo pakenkta visuomenės pasitikėjimui.

24

Daugumoje pagrindinių ES dokumentų²⁶ minimas poreikis spręsti korupcijos Ukrainoje problemą, bet šiuo klausimu nurodyta mažai konkrečių tikslų. 2015 m. ES ir Ukrainos asociacijos darbotvarkės tikslai apima vieną trumpalaikį prioritetą, suformuluotą taip: „parodyti, kad kovojant su korupcija padaryta didelė pažanga, be kita ko, įgyvendinant 2014 m. spalio 14 d. priimtą išsamų kovos su korupcija teisės aktų rinkinį; pirmiausia įsteigti Nacionalinį kovos su korupcija biurą ir Nacionalinę korupcijos prevencijos agentūrą ir užtikrinti veiksmingą jų veikimą“²⁷.

25

Nuo 2014 m. iki 2017 m. EIVT ir Komisija kasmet skyrė paramą Ukrainai. Jos apibrėžė šalies strategiją (bendrą paramos sistemą)²⁸ nuo 2018 m. ir nurodė šiuos prioritetus:

1. institucijų ir gero valdymo, įskaitant teisinę valstybę ir saugumą, stiprinimas;
2. ekonominė plėtra ir rinkos galimybės, įskaitant privataus sektoriaus plėtrą ir verslo aplinkos gerinimą;
3. junglumas, energijos vartojimo efektyvumas, aplinka ir klimato kaita ir
4. judumas ir žmonių tarpusavio ryšiai, įskaitant socialinę įtrauktį.

26

Nors prioritetuose nėra konkrečiai nurodoma kova su korupcija, vienu iš pagrindinių jų tikslų reikalaujama „stiprinti korupcijos prevenciją ir kovą su ja, stiprinti antikorupcines institucijas, įskaitant kovos su korupcija teismų steigimą.“ EIVT ir Komisija kovą su korupcija laiko „horizontaliuoju prioritetu“²⁹, kuriam reikalingas daugialypis požiūris, o ne vienas „prioritetinis sektorius“. Tačiau jos nesukūrė tikslinės strategijos, skirtos aukšto lygio korupcijos ir oligarchų sistemos dominavimo problemai spręsti. Kai kurių mokslininkų teigimu, tai, kad organizacija taiko holistinį požiūrį, nereiškia, kad strategija nereikalinga. Iš tikrųjų, taikant daugialypį požiūrį, strategija netgi dar labiau reikalinga, nes joje nustatoma, kaip bus pasiekta tikslų, kuriuos išanalizavusi esamą situaciją pasirinko organizacija³⁰.

27

Taikydamos šį metodą, EIVT ir Komisija naudojo įvairias priemones, įskaitant projektus, sąlygas ir politinį dialogą ir dialogą politikos klausimais. Jų parama apėmė skirtingus sektorius ir reformas (žr. 25 dalį ir 4 diagramą). Komisija makrofinansinės paramos programoms įsipareigojo skirti 5,6 milijardo eurų ir išmokėjo 1,6 milijardo eurų I ir II makrofinansinės paramos programoms, o vėliau – 2,2 milijardo eurų III ir IV makrofinansinės paramos programoms, kurių antikorupcines sąlygas analizavome. Be to, iš 2,2 milijardo eurų, kuriuos Komisija įsipareigojo skirti pagalbai, Komisija išleido 839 milijonus eurų gebėjimų stiprinimo programoms, kuriomis galėjo būti sprendžiama korupcijos problema. Kalbant apie korupciją, daugiausia dėmesio buvo skirta institucijų stiprinimui, visų pirma remiant kovos su korupcija institucijų ir (arba) agentūrų, kurių tikslas – tirti aukšto lygio korupcijos bylas, vykdyti baudžiamąjį persekiojimą ir priimti sprendimus, steigimą ir veiklos pradžią.

28

Komisija mums pateikė 2016–2020 m. laikotarpio programų ir projektų sąrašą. Jie apima įvairias veiklos rūšis ir paramos gavėjus, keletu iš jų sprendžiama korupcijos problema. Komisijos atsekamumo sistema grindžiama kiekvieno projekto sektoriaus kodu. Tačiau Komisija negali nei lengvai nustatyti konkrečios kovos su korupcija veiklos, nei apskaičiuoti su tokia veikla susijusio finansavimo kiekvienai paramą gaunančiai institucijai.

29

Vieno projekto tikslas (12 projektas II priede) buvo pagerinti kovos su korupcija politikos įgyvendinimą Ukrainoje. Nors kova su aukšto lygio korupcija nebuvo nurodyta prie bendro projekto tikslo, jo veikla apėmė paramą kovos su korupcija institucijoms, PVO ir žurnalistams, tiriantiems aukšto lygio korupcijos atvejus, ir korupcijos rizikoms nustatyti.

30

Keliuose projektuose (8, 11, 12 ir 15 projektai II priede) buvo teikiama parama korupcijos rizikoms nustatyti rengiant teisės aktų projektus. Apskritai šiuose projektuose buvo nustatyta ir institucijoms pranešta apie daugiau kaip 250 teisės aktų dėl korupcijos rizikų projektuose nuo 2018 m. iki 2020 m.

31

Taip pat nustatėme, kad 11 projektų (3, 4, 6, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 ir 20 projektai II priede) apėmė veiklos rūšis, kuriomis buvo remiamas kovos su korupcija agentūrų steigimas arba stiprinimas, teisinė sistema, teisingumo sektorius, tyrimai ir verslo aplinka, kurie, jei veiksmingai įgyvendinami, padeda kovoti su aukšto lygio korupcija.

32

Be to, kad buvo sukurta vadinamoji politiškai pažeidžiamų asmenų duomenų bazė, vykdant mūsų audituotus projektus tiesiogiai nebuvo sprendžiami oligarchinės sistemos klausimai. Geri tokios paramos pavyzdžiai būtų galėję apimti ekspertų analizės, skirtos nustatyti mokesčių lengvatas arba valstybės pagalbos programas, kurios turėtų būti nutrauktos, taip pat korupcijos schemas, valstybės užvaldymą ir monopolius ir jų trūkumus, taip pat patikrinti įmonių nuosavybę, finansavimą. Kitas būdas galėjo būti valstybės valdomų įmonių audito finansavimas. Kova su aukšto lygio korupcija netapo paramos Ukrainos Parlamentui (Radai), Valstybinei mokesčių tarnybai ir Antimonopoliniam komitetui prioritetu. ES finansuojamais projektais buvo tik iš dalies sprendžiama aukšto lygio korupcijos teisėsaugoje problema (keletas tokių veiklos rūšių apėmė strategines konsultacijas ir mokymo kursus apie informavimą apie pažeidimą, kovos su korupcija teisės aktus ir profesinį sąžiningumą).

33

Aukšto lygio korupcija ir neteisėti finansiniai srautai, įskaitant pinigų plovimą, yra glaudžiai susiję. Kaip pripažino Komisija³¹, pinigų plovimo rizika užsienyje, net ir ES, yra didelė. Iš audituotų projektų trys apėmė ribotą kovos su pinigų plovimu veiklą (7, 12 ir 13 projektai II priede). Vieno iš šių projektų (12 projekto) veikla buvo taip pat susijusi su paramos valstybinei finansų stebėsenos tarnybai teikimu ir apėmė daugiau nei tik kovos su pinigų plovimu problemą. Į makrofinansinės paramos programą įtraukta sąlyga, pagal kurią Ukraina iki 2019 m. gruodžio mėn. turi priimti kovos su pinigų plovimu teisės aktą, atitinkantį asociacijos susitarimą ir ketvirtąją ES kovos su pinigų plovimu direktyvą. Šis teisės aktas buvo priimtas ir įsigaliojo 2020 m. balandžio mėn., tačiau jį dar reikia įgyvendinti.

34

2014 m. Taryba nustatė sankcijų dėl turto pasisavinimo režimą, kad įšaldytų 22 asmenų, kaltinamų valstybės lėšų pasisavinimu Ukrainoje, turtą³². 2020 m. tik 10 iš pradžioje įvardytų asmenų liko sankcijų sąraše, nes kitus Taryba išbraukė iš sąrašo ES Teisingumo Teismui priėmus sprendimą. EIVT nesugebėjo surinkti pakankamai patikimos informacijos³³. EIVT naudojo „turto įšaldymo“ priemonę, kad būtų užkirstas kelias pinigų pervedimui į kitas šalis prieš priimant teismo sprendimą. Be to, priešingai nei JAV, EIVT ir Komisija kol kas dar nepasiūlė Tarybai, kaip būtų galima apriboti aukšto lygio korupcija įtariamų ukrainiečių atvykimą į ES. EIVT taip pat Tarybai nerekomendavo nustatyti draudimo keliauti pagal vadinamąjį sankcijų dėl neteisėto pasisavinimo režimą.

35

Nustatėme, kad keturi projektai (12, 13, 14 ir 16 projektai II priede) tiesiogiai prisidėjo prie korupcijos mažinimo ir sutaupytų lėšų. Paramos gavėjai gavo dotacijų tyrimams atlikti, o vykdant projektus surinkti įrodymai buvo perduoti teisėsaugos institucijoms. Šie projektai padėjo atskleisti korupcijos schemas, padidinti visuomenės informuotumą ir išlaikyti šią temą politinėje ir visuomenės darbotvarkėje.

36

EUAM Ukraine, kaip pagrindinis saugumo sektoriaus reformos dalyvis, konsultavo 18 projekto rengimo ir veiklos klausimais (žr. II priedą). Nors Komisija išmokėjo 29 milijonus eurų, audito metu vykdant projektus buvo pasiekta nedaug išdirbių dėl vėlavimo ir projektavimo problemų.

37

Iš pradžių EUAM Ukraine įgaliojimai apsiribojo strateginių konsultacijų dėl civilinės saugumo sektoriaus reformos teikimu. EUAM Ukraine prisidėjo prie kovos su aukšto lygio korupcija pasitelkdama teisės aktus ir remdama prokuratūros ir saugumo tarnybų reformas. Nors kova su korupcija nebuvo pagrindinė EUAM Ukraine veikla, tik dvi iš 50 užduočių buvo tiesiogiai susijusios su korupcija. EUAM Ukraine kovą su korupcija laiko kompleksiniu prioritetu. Ji teikė konsultacijas, mentorystę ir paramą rizikos vertinimui ir kovos su korupcija programoms. Tačiau EUAM Ukraine įgaliojimai apsiriboja paramos teikimu tik toms rizikoms, kurios nustatytos teisėsaugos valdžios institucijose, bet ne už jų ribų, o tai reiškia, kad ji negali nustatyti korupcijos schemų, kuriose dalyvauja kelios suinteresuotosios šalys.

1.2. ES parama kovai su antikonkurencinėmis struktūromis ir elgesiu davė ribotų rezultatų.

38

Ukrainos oligarchai dominuoja daugelyje ekonomikos ir rinkų sektorių, kurie yra glaudžiai susiję su valstybės valdomomis įmonėmis³⁴ (žr. 5 diagramą). Tokia situacija iškreipia konkurenciją. Nors Komisijos projektai nebuvo skirti valstybės valdomų įmonių valdymui ir reformoms, ES įvairiomis priemonėmis rėmė konkurenciją (žr. VI priedą).

39

Komisija rėmė su energetika, kova su korupcija, teismais, bankais, rinkimais ir viešuoju administravimu susijusias reformas ir teikė paramą tiriamajai žurnalistikai. Nepaisant šios paramos ir kitų paramos teikėjų suteiktos paramos, oligarchai ir asmeniniai interesai toliau kenkė reformų pastangoms.

40

Su politikais susiję asmenys ir (arba) įmonės, visų pirma oligarchai, darė įtaką teisinei sistemai, siekdami iš valstybės gauti įvairios naudos³⁵, ir naudojosi kitose šalyse įsisteigusiomis bendrovėmis, kad gautų naudos iš išskirtinių santykių su valstybės valdomomis įmonėmis³⁶ (žr. 1 diagramą). ES finansuojami ekspertai iš 17 projekto (žr. II priedą) nustatė keletą moratoriumų, kurie leidžia bendrovėms, daugiausia valstybės valdomoms įmonėms, toliau prekiauti nebankrutuojant ir negrąžinant skolų, kurias reikia grąžinti (žr. 6 diagramą). Komisija suteikė gebėjimų stiprinimą, bet makrofinansinės paramos sąlygomis nereikalavo iš Ukrainos šiuos moratoriumus panaikinti. Tokia nauda sudaro palankias sąlygas valstybės užvaldymui ir korupcijai, riboja konkurenciją rinkoje ir neleidžia į rinką patekti naujiems dalyviams³⁷.

41

Norėdamos palengvinti privatizavimą, įmonės pirmiausia turi pagerinti savo valdymą. ES prie to prisidėjo (žr. 20 projektą II priede) per ERPB kelių paramos teikėjų sąskaitą³⁹ (angl. MDA) (žr. 7 diagramą). Nuo sąskaitos sukūrimo, 14 paramos teikėjų, įskaitant ES, į kelių paramos teikėjų sąskaitą įnešė daugiau kaip 53 milijonus eurų. Keletas valstybės valdomų įmonių (pavyzdžiui, Naftogaz, Ukrzaliznytsia [geležinkeliai], Ukrenergo [elektros energijos perdavimo sistemos operatorius] ir Ukrposhta [pašto tarnyba]) reformavo savo įmonės valdymą, visų pirma įsteigdamos nepriklausomas priežiūros valdybas, kaip rekomenduoja ERPB. Nustatėme keletą pasiekimų valdymo srityje Naftogaz įmonėje, kuri iš nuostolingos įmonės tapo pelninga ir 2019 m. buvo antra didžiausia mokesčių mokėtoja. Tačiau šiems pasiekimams iškilo grėsmė energetikos sektoriuje: 2020 m. „Naftogaz“ patyrė nuostolių ir, netaikydamas tinkamos procedūros, paskyrė naują vykdomąjį direktorių. Tokį poelgį sukritikavo Nacionalinis kovos su korupcija padalinys (NAKR).

42

Pagal teisę valstybės valdomos įmonės privalo parengti kovos su korupcija programas. Komisija suteikė dotacijų nepriklausomai žiniasklaidai ir aktyvistams (žr. 35 dalį), kurie atskleidė korupcijos schemas, susijusias su valstybės valdomomis ir savivaldybių įmonėmis. Išskyrus šias dotacijas, ES projektais nebuvo skiriamas dėmesys didžiosios korupcijos schemoms, susijusioms su valstybės valdomomis įmonėmis, nustatyti ir nebuvo teikiama parama šioms programoms rengti, nors vien nacionaliniu lygmeniu Ukrainoje veikia apie 3 500 valstybės valdomų įmonių (žr. 05 dalį). Pagal ERPB bendrai finansuojamą kelių paramos teikėjų sąskaitą šioje srityje planuojama remti Ukrainos geležinkelius, tačiau tik nuo 2021 m.

43

Ukrainos Antimonopolinis komitetas (AMCU) nebuvo pratęs spręsti konkurencijos rinkoje klausimų. Valstybės pagalbos teisės aktas buvo priimtas 2014 m., tačiau įsigaliojo tik 2017 m. rugpjūčio mėn. Audituojamu laikotarpiu Komisija konsolidavo AMCU dviem projektais (10 ir 19 projektai II priede) ir ERPB kelių paramos teikėjų sąskaita (20 projektas II priede). ES finansuojamuose projektuose daugiausia dėmesio buvo skiriama teisės aktų suderinimui (Ukrainos teisės aktų suderinimui su ES standartais ir principais), bet vis dar ne konkurencijos teisės įgyvendinimo užtikrinimui. Komisija rėmė Antimonopolinį komitetą steigiant naują valstybės pagalbos stebėsenos departamentą ir viešųjų pirkimų peržiūros grupę, kuri nagrinėja apeliacinius skundus, taip pat susijungimų ir įsigijimų srityje. Nepaisant ES finansuojamos paramos ir pastarojo meto pokyčių, Antimonopolinis komitetas nėra pakankamai stiprus, kad spręstų didžiausius valstybės pagalbos atvejus, ir, atrodo, kad jam trūksta nepriklausomumo⁴¹.

1.3. Komisija ir EUAM Ukraine stebi jų teikiamą paramą, tačiau reikia daugiau dėmesio skirti tikėtiniems rezultatams ir poveikiui

44

Komisija yra nustačiusi projektų stebėsenos sistemą. Tačiau pusėje projektų nėra aiškių rodiklių, pradinių ar tikslinių reikšmių, todėl ataskaitos tampa nebe tokios aktualios (žr. 1 langelį). Dviejų iš 21⁴² projekto (12 ir 15 II priede) loginėje matricoje patenkinamai išvardyti išdirbiai ir rezultatai, nurodyti metinės siektinos reikšmės ir pasiekimo lygiai.

45

ES projektais, susijusiais su įmonių valdymu ir konkurencija (10, 19 ir 20 projektai II priede), buvo pasiekta numatomų išdirbių (pavyzdžiui, priimtos teisinės priemonės, organizuojami mokymo kursai ir kt.). Tačiau ES projektuose nebuvo apibrėžti atitinkami rezultatai (žr. pavyzdžius 2 langelyje) ir ilgalaikis poveikis, padedantis veiksmingai kovoti su antikonkurencinėmis struktūromis ir elgesiu. Konkurencingumo rodikliai (žr. V priedą, į bendrą paramos sistemą įtraukti rodikliai) neatskleidžia reikšmingo progreso. Ukrainos konkurencingumas tebėra žemas.

46

Komisija stebėjo makrofinansinės paramos ir paramos biudžetui sąlygas, vizų režimo liberalizavimo lyginamuosius kriterijus ir bendrą padėtį šalyje, pasitelkdama politinį dialogą ir dialogą politikos klausimais, ryšius su PVO, tyrimus ir vertinimus. Komisija ir EIVT viešai teikia ataskaitas dėl reformų Ukrainoje pažangos, visų pirma asociacijos susitarimo įgyvendinimo ir vizų režimo liberalizavimo mechanizmo ataskaitas. Tačiau viešai nėra skelbiama apie ES įnašą į Ukrainos pasiekimus kovojant su visų rūšių korupcija. Tiesiogiai teikti ataskaitas apie rezultatus trukdo tai, kad aukšto lygio strateginiuose dokumentuose, pavyzdžiui, bendroje ES paramos Ukrainai sistemoje (2018–2020 m.) arba EUAM Ukraine veiklos plane iš esmės nėra nurodyta tikslinių reikšmių (žr. 8 diagramą).

47

ES neteikia ataskaitų apie bendros paramos sistemos rodiklius (pavyzdžiui, pasaulinių valdymo rodiklių efektyvumą, visuomenės pasitikėjimo prokuratūros tarnybomis, teismais ir teisėsaugos institucijomis lygį ir Europos veiksmingo teisingumo komisijos rodiklius), kad galėtų viešai, reguliariai ir standartizuotai stebėti Ukrainos pažangą. Šie rodikliai rodo, kad Ukrainos pažanga kovojant su korupcija yra menka (žr. III priedą ir IV priedą).

48

Komisija pasitelkė įvairias tarptautinių organizacijų – pavyzdžiui, Kovos su korupcija valstybių grupės (GRECO) ir EBPO – ataskaitas Ukrainos kovos su korupcija pažangai stebėti. GRECO pripažino, kad svarbios reformos vis dar vykdomos. Dėl žemo atitikties jos rekomendacijoms lygio (tik 16 % buvo visiškai įgyvendinta) reikia dėti daugiau pastangų, kad būtų pasiektas priimtinas jų laikymosi lygis⁴³. EBPO taip pat praneša apie ribotą pažangą⁴⁴.

49

Nors EUAM Ukraine ataskaitose stebimos užduotys (uždaviniai), jų sistemingai negalima įvertinti pagal rodiklius, kuriuos galima patikrinti. Be to, atliekant išdirbių stebėseną retai remiamasi kiekybiniais duomenimis ir nurodoma veikla bei išdirbiai, o ne rezultatai. Taip pat, po daugiau kaip penkerių veiklos metų Ukrainoje, EUAM Ukraine neatliko poveikio vertinimo. Tai neatitinka ES geresnio reglamentavimo priemonių rinkinio Nr. 43⁴⁵.

2. ES parama teismų reformai Ukrainoje: nepakankami rezultatai

50

Šiame skirsnyje nagrinėjame, ar Komisija ir EIVT:

1. parengė savo intervencines priemones teismų sektoriuje, taip pat tam, kad būtų sprendžiama aukšto lygio korupcijos problema;
2. teikė paramą teismų reformai Ukrainoje, kuri davė tikėtinų rezultatų;
3. skatino naudojimąsi skaitmeninėmis priemonėmis, kurios davė tikėtinų rezultatų.

2.1. Gebėjimų stiprinimo projektai davė mažiau naudos nei tikėtasi

51

Vienas iš svarbiausių Ukrainos prioritetų nuo tada, kai ji 1995 m. prisijungė prie Europos Tarybos, buvo teismų reforma. 2014 m. pati Ukrainos vyriausybė pažymėjo, kad teismų sistema buvo laikoma viena labiausiai korumpuotų institucijų šalyje⁴⁶.

52

Komisija teikė svarbią paramą gebėjimams stiprinti, kaip antai tarptautinius ir vietos ekspertus, kurie teikė analizę, konsultavo, rengė metodiką, nuomones, vadovus, mokymo kursus, seminarus, apskritojo stalo diskusijas, pažintinius vizitus, vykdė komunikacijos veiklą, taip pat paramą diegiant IT sistemas (žr. 9 diagramą). Neatsižvelgiant į kitą suteiktą paramą, mūsų skaičiavimais, ši Komisijos parama sudarė beveik 85 % audituotų projektų biudžeto. Tačiau Komisija negali pateikti susijusių sumų įverčio. ES projektai padėjo parengti naujos redakcijos Konstituciją, taip pat nemažai įstatymų ir poįstatyminių aktų. Kalbant apie susijusių teisės aktų priėmimą, teisinė sistema labiau suderinta su ES standartais.

53

Vienas svarbiausių pasiekimų – supaprastinti teismų sistemą ir įsteigti naują Aukščiausiąjį Teismą (6, 7 ir 15 projektai II priede), kuris buvo įsteigtas 2017 m. gruodžio mėn. Vykdant teismų sistemos projektus, pasiekta dauguma planuotų išdirbių (pavyzdžiui, parengta trūkumų analizė, rekomendacijos, teisingumo sektoriaus strategija, stebėsenos priemonės, surengtos konsultacijos ir suteikta parama institucijoms bei teisėjų atrankos procesui). Teismų sistemos analizė ir stebėsena buvo naudingos nustatant trūkumus.

54

Pasak Europos Tarybos, įvairūs teisės aktų pakeitimai padėjo formaliai pasiekti 90 % teisingumo sektoriaus reformos strategijos ir veiksmų plano teisėkūros bei institucinių tikslų⁴⁷.

55

Tačiau Komisijos intervencinių priemonių ir paramos reformoms tvarumui nuolat kyla grėsmė, tai rodo dažni teisės aktų pakeitimai, vėlavimas priimti poįstatyminius aktus arba jų iškraipymas, o tai trukdo veiksmingai įgyvendinti reformas. ES finansuojami ekspertai iš 12 projekto (žr. II priedą) taip pat atkreipė dėmesį į tai, kad laikoma, jog veikla įvykdyta, kai patvirtinamas teisės aktas, net jei teisinė sistema įgyvendinama tik iš dalies arba visai neįgyvendinama. 2020 m. Venecijos komisija atkreipė dėmesį į susiklosčiusią „ypatingos skubos situaciją“ ir įvertino, kad su teismų reforma susijusios problemos „kyla dėl prasto teisėkūros proceso […], holistinio požiūrio, tinkamo poveikio vertinimo […] ir aiškumo stokos [… ir] prastai įgyvendinamų įstatymų juos priėmus“⁴⁸. Audituojamu laikotarpiu buvo daugybė bandymų susilpninti Komisijos ir EIVT remiamas reformas (žr. 3 langelį).

56

Nors Komisija ne vieną dešimtmetį teikė paramą teismų sektoriui, pasipriešinimas pokyčiams sukėlė didelių kliūčių, kurių Komisija savo analize ir poveikio švelninimo priemonėmis negalėjo išvengti. Tik pusėje audituotų projektų buvo skirsnis „įgyta patirtis“. Siekdama užtikrinti tvarumą, Komisija taikė ilgalaikio dalyvavimo teisinės valstybės, politinio dialogo ir (arba) dialogo politikos klausimais ir sąlygų nustatymo požiūrį. Komisija patobulino savo požiūrį ir parengė konkretų kovos su korupcija projektą (žr. 29 dalį), bet techninė pagalba nebuvo susieta su ankstesnių rekomendacijų įgyvendinimu, ankstesnių išdirbių tvarumu ar sąžiningu valdymu. 2020 m. spalio mėn. Ukrainos Konstitucijos Teismui priėmus sprendimą, kuriuo kovos su korupcija reformos pripažintos negaliojančiomis, Komisija atšaukė 2021 m. su Teismu planuojamą porinį projektą.

57

Vienas iš sunkiausių uždavinių – užtikrinti, kad prokuratūros reforma atitiktų ES standartus. Pagal Komisijos paramos biudžetui programą buvo reikalaujama, kad būtų priimtas ir įsigaliotų Generalinės prokuratūros reformos teisės aktas. Nors teisės aktu buvo siekiama panaikinti Generalinės prokuratūros įgaliojimų monopoliją, Komisijos užsakyti vertintojai nustatė, kad priėmus teisės aktą Generalinė prokuratūra netapo pakankamai nepriklausoma nuo politinių suinteresuotųjų šalių spaudimo. Bylų skyrimo prokurorams procesas nėra pakankamai griežtas, kad būtų užkirstas kelias kišimuisi. Be to, teisės aktas nebuvo visiškai įgyvendintas ir turėjo būti peržiūrėtas.

58

Komisija padėjo Generalinei prokuratūrai parengti prokuratūros tarnybų reformos veiksmų planą, įskaitant Prokurorų kvalifikacijos ir drausmės komisijos sukūrimą. Tačiau, nepaisant Komisijos ir EUAM Ukraine pastangų, reformos procesas įsibėgėjo labai lėtai (žr. 4 langelį). 2019 m. rugsėjo mėn. padaryta didelė pažanga, kai prezidentas pasirašė prokuratūros pertvarkos teisės aktą. Jis apėmė regioninės ir vietos valdžios prokurorų skaičiaus sumažinimą (nuo 15 000 iki 10 000), karinių prokuratūrų uždarymą, visų prokurorų įvertinimą, veiklos rezultatų vertinimą ir Prokurorų kvalifikacijos ir drausmės komisijos veiklos sustabdymą iki 2021 m. rugsėjo mėn.⁵¹

59

Teisėsaugos ir prokuratūros reformos kol kas dar nepadidino pasitikėjimo, kuris tebėra žemas (žr. 10 diagramą). Kelios organizacijos pranešė apie teisėsaugos institucijų netinkamo elgesio atvejus⁵⁴. EUAM Ukraine atlikta apklausa taip pat rodo, kad sumažėjo visuomenės pasitikėjimas ES ir EUAM Ukraine veiksmų, skirtų reformoms skatinti, pakankamumu ir nauda (žr. VII priede).

2.2. ES parama teismų reformai pagrindinių institucijų nepasiekė ir ši reforma toliau yra sustojusi

60

Vykdant teismų reformą reikėjo pakartotinai arba pirmą kartą vertinti visus teisėjus (žr. 11 diagramą). Komisija teikė reikšmingą paramą šiam procesui. Jį vykdė Aukštoji teisėjų kvalifikacijos komisija, o jai padėjo Visuomenės sąžiningumo taryba, atstovaujama PVO. Pirmoji atranka 2017 m. buvo susijusi su Aukščiausiojo Teismo teisėjais. Aukščiausiasis Teismas yra teismų hierarchijos viršuje. Nuo 2018 m. atrankos procesas buvo tęsiamas, jame dalyvavo kandidatai, esami teisėjai ir Aukštojo kovos su korupcija teismo teisėjai. Pastaruoju atveju taikyta naujoviška procedūra, kai Aukštajai teisėjų kvalifikacijos komisijai padėjo Viešoji tarptautinių ekspertų taryba – speciali patariamoji institucija, sudaryta iš pripažintų tarptautinių teisės ekspertų.

61

Komisija, pasitelkdama savo paramos biudžetui programą (3 projektas II priede), ir kiti paramos teikėjai, reikalavo, kad būtų priimtos Konstitucijos pataisos ir įstatymas, kuriuo būtų įsteigtas Aukščiausiasis teisingumo teismas, siekiant užtikrinti teismų nepriklausomumą ir sąžiningumą. Tačiau kyla rizika, susijusi su Komisija parama atrankos procesui ir teismų reformai. Teisėjų kongresas dažniausiai skirdavo teisėjus, kurie nebuvo vertinami (žr. 12 diagramą).

62

Ukrainos Konstitucinis Teismas, Aukščiausiasis teisingumo teismas ir Aukštoji teisėjų kvalifikacijos komisija taip pat atlieka strateginį vaidmenį teismų sistemoje. Nors jų narių profesinis sąžiningumas yra būtinas, šis aspektas nebuvo patikrintas juos skiriant į pareigas (žr. pavyzdžius VIII priede). 2020 m. liepos mėn. vykdant makrofinansinės paramos programą Komisija reikalavo, kad būtų įsteigta Etikos komisija, kurios įgaliojimai apimtų Aukščiausiojo Teisingumo Teismo narių profesinio sąžiningumo tikrinimą. Audito metu ši sąlyga nebuvo įvykdyta. Nei ši sąlyga, nei įpareigojimas tikrinti kitų aukščiausių teisminių institucijų, pavyzdžiui, Aukščiausiojo teisingumo teismo ir Aukščiausiosios teisminės kolegijos, sąžiningumą nebuvo nustatyti makrofinansinės paramos programose prieš pradedant reformą.

63

Ne vienus metus vykstant ES politiniam dialogui buvo pabrėžiama būtinybė reformuoti teismų sistemą, kad būtų padidintas visuomenės pasitikėjimas, kuris 2015 m. svyravo nuo 5 % iki 12 %⁵⁶. Tai taip pat yra vienas iš rodiklių, kuriuo matuojami ES tikėtini rezultatai. Tačiau 2019 m. šis pasitikėjimo lygis išliko labai žemas (14–17 %)⁵⁷.

2.3. Komisijos paramą skaitmeninių priemonių, skirtų kovai su korupcija, kūrimui stabdo duomenų kokybės problemos ir pokyčių bei reformų nenoras

64

ES projektai apėmė nemažai skaitmeninių priemonių, skirtų korupcijos prevencijai. Parama visų pirma buvo skirta atrankos testams teisingumo sektoriuje apmokėti, kovos su korupcija agentūrų e. bylų valdymui skaitmeninti (žr. 5 lentelę), „politikoje dalyvaujančių asmenų“ duomenų bazei⁵⁸ atnaujinti, interneto svetainėms kurti, prisidėti prie viešųjų pirkimų platformos „ProZorro“ kūrimo ir parengti e. bylų valdymą bankroto administratoriams, notarams ir privatiems vykdymo užtikrinimo pareigūnams. Siekdama užtikrinti skaidrumą ir stebėseną, pilietinė visuomenė inicijavo viešųjų pirkimų platformas „ProZorro“ ir „DoZorro“. Šios priemonės padeda atskleisti korupciją ir gali atgrasyti nuo tam tikrų korupcinių veiksmų. Komisija netiesiogiai finansavo „ProZorro“ kūrimą ir mokymo kursus kaip ERPB kelių paramos teikėjų sąskaitos dalį. Pilietinė visuomenė taip pat sukūrė „politikoje dalyvaujančių asmenų“ platformą. Joje kaupiama informacija iš įvairių registrų, įskaitant turto deklaracijas, ir ją gali naudoti finansų įstaigos patikrinimams atlikti.

65

Komisija finansavo Nacionalinio kovos su korupcija biuro duomenų saugyklą, kurioje galima atlikti automatinę paiešką ir susieti skirtingas duomenų bazes. Komisija taip pat surengė pirkimą dėl Teisingumo ministerijos duomenų valdymo sistemų, siekiant suskaitmeninti dokumentus ir palengvinti paiešką.

66

Komisija, įvertinusi teisingumo sektoriuje naudojamus registrus, suteikė naudingos paramos (6 ir 17 projektai II priede). Visų pirma, ekspertai atkreipė dėmesį į tai, kad nebuvo registrų sąveikumo, unikalių atpažinties kodų ir sutartų adresų, taip, pat į tai, kad įregistruoti duomenys buvo netikslūs, arba jų apskritai nebuvo. Todėl buvo sunkiau atlikti kryžminę patikrą ir taip buvo vilkinamas teismo sprendimų vykdymas (6 projektas II priede) ir sudaromos sąlygos korupciniais veiksmais neteisėtai perimti verslą ar nuosavybę, t. y. įmonių „užgrobimui“ (žr. 13 diagramą). Siekdama užtikrinti nuosavybės teises, Komisija teikė paramą keliose srityse (žr. 14 diagramą).

67

Atvirųjų duomenų portalo⁵⁹ sukūrimas buvo didelis žingsnis skaidrumo didinimo ir korupcijos mažinimo galimybių link. Viena iš paramos biudžetui sąlygų 2016 m. buvo „prieiga prie viešųjų registrų“. Nors Ukraina padarė pažangą šioje srityje, išlieka keletas trūkumų:

• dideli mokesčiai ir ribotos paieškos funkcijos riboja naudojimąsi viešaisiais registrais;
• dar nepasiektas teisės aktuose nustatytas atvirų valstybės registrų skaičius;
• registrų kokybė yra nevienoda.

68

Būtina naujausios technologinės plėtros (pavyzdžiui, didžiųjų duomenų ir duomenų gavybos) kaip prevencinių kovos su korupcija priemonių naudojimo sąlyga – išspręsti problemas, kylančias dėl patikimų duomenų (pavyzdžiui, registrų) trūkumo.

69

III ir IV makrofinansinės paramos programos apėmė kelias sąlygas dėl geresnės prieigos prie informacijos (audito ataskaitų skelbimas, viešųjų pirkimų sutartys ir informacijos apie įmonių nuosavybę tikrinimas).

3. Komisija rėmė kovos su korupcija institucijas, bet joms sunku pasiekti tikėtinų rezultatų.

70

Tolesniame skirsnyje nagrinėjame, ar Komisija:

1. nustatė tinkamas sąlygas, padedančias kovoti su aukšto lygio korupcija, ir surinko bei išanalizavo pakankamai informacijos pažangai įvertinti;
2. teikė paramą kovos su korupcija institucijoms, kuri davė tikėtinų rezultatų.

3.1. Komisijos parama kovos su korupcija reformai buvo daugiausia grindžiama sąlygomis, tačiau ji ir toliau pažangą vertino savo nuožiūra

71

Komisija taikė kovos su korupcija sąlygas, daugiausia teisėkūros ir institucinius pokyčius, kad užtikrintų, kad būtų įsteigtos ir pradėtų veikti naujos kovos su korupcija įstaigos. Makrofinansinės paramos paskolose numatytos kovos su korupcija sąlygos papildo paramą biudžetui ir vizų režimo liberalizavimo veiksmus. Tačiau sąlygų formuluotės suteikė tam tikrą veikimo laisvę, nes jose dažnai trūko aiškių pradinių reikšmių ir išmatuojamų tikslinių reikšmių. Apskritai nepakankamai dėmesio buvo skirta ne tik tinkamam teisės aktų įgyvendinimui ir kovos su korupcija priemonėms, bet ir apčiuopiamiems rezultatams. Be to, sąlygose daugiausia dėmesio buvo skirta naujai kovos su korupcija sistemai, bet nepakankamai arba per vėlai – teismų ir teisėsaugos sektorių vientisumui ir nepriklausomumui, (žr. 61–62 dalis).

72

Komisijos paramos biudžetui, vizų režimo liberalizavimo ir makrofinansinės paramos sąlygų vertinimai buvo paremti iš institucijų, pilietinės visuomenės ir ES remiamų ekspertų bei tarptautinių organizacijų gauta informacija. Kai sąlygos akivaizdžiai nebuvo įvykdytos, Komisija sumažino paramos biudžetui išmokėjimus (2016 m. išmokėta tik 52,5 % dalies) ir atšaukė III makrofinansinės paramos dalį, kurios vertė – 600 milijonų eurų. Tačiau pirmoji III makrofinansinės paramos 500 milijonų eurų dalis buvo išmokėta netrukus po to.

73

Komisija galėjo pasiūlyti Europos Parlamentui ir Tarybai, kad būtų panaikintas vizos reikalavimas, tik tada, kai jos vertinimu visi kriterijai įvykdyti. Vis dėlto, Komisija savo sąlygas aiškino savo nuožiūra, todėl jos buvo įvertintos pernelyg teigiamai. Remiantis mūsų analize, nepaisant to, kad buvo įvykdytas vienas iš trijų kovos su korupcija kriterijų⁶⁰, nustatytų vizų režimo liberalizavimo veiksmų plane, kitu du buvo įvykdyti tik iš dalies (žr. 6 lentelę). Dėl to bevizio režimo sistema nebuvo persvarstyta.

3.2. Kovos su korupcija agentūroms, kurias padėjo įsteigti Komisija, vis dar sunku pasiekti tikėtinų rezultatų

74

2014–2017 m. nacionalinėje kovos su korupcija strategijoje reikalaujama įsteigti kovos su korupcija institucijas (pagrindinės jų nurodytos 15 diagramoje). EIVT ir Komisija taip pat skatino vyriausybę jas įsteigti ir užtikrinti, kad jos veiktų veiksmingai. Jos rėmė specializuotų kovos su korupcija institucijų steigimą, tačiau teismų ir teisėsaugos institucijos ir toliau buvo smarkiai veikiamos korupcijos.

Nacionalinis kovos su korupcija padalinys

75

Nacionalinis kovos su korupcija padalinys, remdamasis ankstesne strategija, parengė 2018–2020 m. nacionalinę kovos su korupcija strategiją. ES finansuojami ekspertai, pasamdyti pagal 12 projektą (žr. II priedą), įvertino, kad apytikriai 40 %ankstesnės strategijos ir valstybės programos buvo užbaigta, o 30 % – užbaigta iš dalies. EIVT ir Komisija palankiai įvertino tai, kad Ministrų kabinetas 2018 m. balandžio mėn. strategiją patvirtino, tačiau Parlamentas jos taip ir nepatvirtino. ES finansuojamuose projektuose ir EUAM Ukraine pateiktos papildomos rekomendacijos 2020–2024 m. nacionalinės kovos su korupcija strategijos projektui. Pirmasis dokumento svarstymas Parlamente įvyko 2020 m. lapkričio mėn. Mums baigiant ataskaitą antrasis svarstymas dar nebuvo pasibaigęs.

76

Nepaisant Komisijos paramos, Nacionalinio kovos su korupcija padalinio patikrinimo užduotys vis dar neatitiko GRECO rekomendacijų⁶¹. Pagal kelias ES sąlygas reikalaujama veiksmingos turto patikrinimo sistemos. Tačiau e. turto deklaracijos sistema nėra tokia veiksminga, kokia turėtų būti. Niekas nebuvo nuteistas už neteisėtą praturtėjimą (žr. 16 diagramą ir 6 lentelę). Vis dėlto viešas turto deklaravimas yra prevencinė priemonė.

77

ES finansuojamas kelių paramos teikėjų sąskaitos projektas ir EUAM Ukraine padėjo parengti kovos su korupcija programas (žr. 37 dalį), kurias vėliau patvirtino Nacionalinis kovos su korupcija padalinys. Tačiau didžiojoje daugumoje jų nebuvo atsižvelgta į pagrindines korupcijos rizikas, o procedūra buvo traktuojama kaip „formalumas ir varnelių žymėjimas“⁶².

78

Galiausiai Komisija sumažino savo bendradarbiavimą su Nacionaliniu kovos su korupcija padaliniu po to, kai buvo pakenkta šio padalinio reputacijai, pavyzdžiui, nustatydama, kad IT pagalba priklausytų nuo pažangos pagrindinėse veiklos srityse. Kiti paramos teikėjai anksčiau nustojo teikti paramą, pastebėję neigiamus pokyčius.

79

Komisijai teikiant paramą 2019 m. spalio mėn. sukurta nauja Nacionalinio kovos su korupcija padalinio struktūra. Be to, 2020 m. sausio mėn. užbaigus konkursą, kurį prižiūrėjo tarptautinė atrankos komisija, paskirtas naujas Nacionalinio kovos su korupcija padalinio vadovas.

Nacionalinis kovos su korupcija biuras

80

Nacionalinio kovos su korupcija biuro reputacija tarptautinėje bendruomenės yra gera. Nors ES politinė parama padėjo išlaikyti Nacionalinį kovos su korupcija biurą veikiantį ir nepriklausomą, oponentai, kurie griebiasi tokių priemonių kaip kaltinimai netinkamu elgesiu, nuolat kelia grėsmę agentūrai. ES finansuojami ekspertai pateikė pasiūlymų projektų dėl Nacionalinio kovos su korupcija biuro jurisdikcijos, tačiau šiems teisės aktams taip pat nuolat kyla grėsmė (pavyzdžiui, teisės ginčyti su korupcija susijusius komercinius susitarimus panaikinimas⁶³). 2020 m. rugsėjo mėn. Ukrainos Konstitucinis Teismas paskelbė, kad svarbios Nacionalinio kovos su korupcija biuro teisės akto nuostatos prieštarauja Konstitucijai. Tai turės įtakos vadovo paskyrimui, Civilinės priežiūros tarybai ir nepriklausomam auditui, kurį dar reikia atlikti⁶⁴.

81

Komisija ir EUAM Ukraine surengė daug mokymo kursų, praktinių seminarų ir pažintinių vizitų, taip pat teikė konsultacijas Nacionaliniam kovos su korupcija biurui, dėmesio skirdamos tyrimo užduotims. Remiantis Nacionalinio kovos su korupcija biuro statistika, padaryta pažanga, susijusi su pradėtais tyrimais (žr. 17 diagramą). Agentūra apskaičiavo savo ekonominę naudą visuomenei ir tuo tikslu savo biudžetą (30 milijonų eurų) palygino su ekonominiu poveikiu (išvengta 450 milijonų eurų nuostolių)⁶⁵. Gerokai padidėjo jos pajėgumai tirti aukšto lygio bylas, visų pirma palyginti su aukšto lygio bylų, kurios buvo tiriamos prieš įsteigiant Nacionalinį kovos su korupcija biurą, skaičiumi⁶⁶. Dauguma bylų yra susijusios su valstybės valdomomis įmonėmis⁶⁷, o apie 18 % „pranešimų apie įtarimą“ buvo susiję su aukšto rango pareigūnais⁶⁸. Audito metu Nacionalinis kovos su korupcija biuras tyrė stambios korupcijos schemas, kaip antai Rotterdam + bylą ir Privatbank⁶⁹.

82

Tačiau Nacionalinis kovos su korupcija biuras yra tik viena kovos su korupcija grandinės dalis. Nacionalinio kovos su korupcija biuro tyrimų rezultatai priklauso nuo tokių veiksnių kaip prokurorai ir kriminalistikos biuro įrodymų tikrinimo. Nacionalinis kovos su korupcija biuras teigė, kad jo darbui ilgą laiką trukdė Ukrainos Nacionalinė saugumo tarnyba⁷⁰, kuri turi techninę pokalbių pasiklausymo įrangą ir reikiamą personalą, taip pat trukdė pokalbių klausymosi teisių trūkumas ir nepakankama prieiga prie registrų. Pasitelkdama politinį dialogą, ES kartu su kitais paramos teikėjais sėkmingai vykdė lobizmo veiklą dėl teisės akto (kuris galiausiai priimtas 2019 m. spalio mėn.), kuris leidžia Nacionaliniam kovos su korupcija biurui atlikti slaptus tyrimus vykdant telefoninių pokalbių pasiklausymus. Tačiau faktiškai, nepaisant ES dalyvavimo, Nacionalinė saugumo tarnyba toliau kontroliuoja telefoninių pokalbių pasiklausymo procesą.

Specializuota kovos su korupcija prokuratūra

83

Nors Specializuota kovos su korupcija prokuratūra yra atsakinga už tai, kad teismui būtų perduotos aukšto lygio korupcijos bylos, ji lieka prokuratūros dalis, todėl nėra visiškai nepriklausoma. Be EUAM Ukraine Komisija paramą teikė daugiausia per keturis projektus (6, 12, 13 ir 15 projektai II priede). Ribotas Specializuotos kovos su korupcija prokuratūros vadovybės nepriklausomumas ir neišspręsti klausimai trukdė pasiekti sėkmingų rezultatų⁷¹. Po 2018 m. pokalbių klausymosi skandalo Komisija sumažino paramą, teigdama, kad Specializuotos kovos su korupcija prokuratūros vadovas darė spaudimą prokurorams ir teismams⁷².

Aukščiausiasis kovos su korupcija teismas

84

Iki Aukštojo kovos su korupcija teismo įsteigimo 2019 m. rugsėjo mėn. didelis kiekis aukšto lygio korupcijos bylų, kurias perdavė Specializuota kovos su korupcija prokuratūra arba Nacionalinis kovos su korupcija biuras, įstrigo teismuose. EBPO šį faktą įvardijo „šokiruojančiu“⁷³. Atsižvelgdamos į šią padėtį, tarptautinė bendruomenė⁷⁴ ir PVO pasisakė už nepriklausomo teismo su patikima įdarbinimo procedūra sukūrimą. 2016 m. EIVT ir Komisija, vykdydamos dialogą, paprašė, kad būtų priimti teisės aktai dėl Aukštojo kovos su korupcija teismo įsteigimo.

85

Komisija suteikė didelę paramą Aukštojo kovos su korupcija teismo steigimui (žr. 9 diagramą). Po skaidraus konkurso 2019 m. balandžio mėn. buvo paskirti 38 teisėjai. Ilgai lauktas teismas, apimantis ir pirmąją, ir apeliacinę instanciją, oficialiai pradėjo veikti 2019 m. rugsėjo 5 d., o pirmąsias savo aukšto lygio bylas pradėjo tirti 2019 m. paskutinį ketvirtį.

86

2020 m. rugsėjo mėn., Aukštasis kovos su korupcija teismas jau buvo priėmęs 16 apkaltinamųjų nuosprendžių ir vieną išteisinamąjį nuosprendį (žr. 18 diagramą). Palyginti su bendraisiais teismais, kuriuose korupcijos bylų nagrinėjimas stringa jau daugelį metų, Aukštojo kovos su korupcija teismo veikla pradėjo duoti pirmuosius daug žadančius rezultatus. Tačiau audito metu jo veiksmingumui, nepriklausomumui ir tvarumui buvo iškilusi grėsmė.

Turto susigrąžinimo ir valdymo agentūra

87

EUAM ir Komisijos finansuojamu 12 projektu (žr. II priedą) nuo pat pradžių padėta įsteigti Turto susigrąžinimo ir valdymo agentūrą (ARMA). Įgyvendinant projektą buvo atliktas techninis vertinimas ir ARMA suteikta teisinė parama. Ji taip pat finansavo IT priemones (pavyzdžiui, pagrindinę įrangą, ARMA svetainę ir įrangą vaizdo konferencijoms) ir mokymus. Agentūra veiklą pradėjo nuo nulio ir turėjo apmokyti visus darbuotojus. ARMA padidino savo turto paieškos ir valdymo pajėgumus ir išnagrinėja vis daugiau turto susigrąžinimo bylų⁷⁵.

88

2020 m. spalio mėn. ARMA teigimu, ji išsiaiškino ir atsekė daugiau kaip 100 milijardų grivinų vertės neteisėtai įgyto turto (beveik 3 milijardus eurų). Nepaisant to, ARMA įgaliojimai yra riboti, nes ji gali rasti ir atsekti turtą tik tada, kai to paprašo teisėsaugos institucijos. Nepaisant padidėjusios ARMA valdomo turto apimties, ši suma sudaro tik 4 % (apie 119 milijonų eurų) visų atsekamų sumų.

Išvados ir rekomendacijos

89

Nustatėme, kad, nors ES rėmė kovos su korupcija reformas ir padėjo sumažinti korupcijos galimybes, aukšto lygio korupcija tebėra viena pagrindinių Ukrainos problemų. Teismų reformoje matyti regresas, kovos su korupcija institucijoms kyla rizika, pasitikėjimas šiomis institucijomis išlieka menkas ir apkaltinamųjų nuosprendžių skaičius yra mažas.

90

Oligarchai ir asmeniniai interesai yra pagrindinė korupcijos ir teisinės valstybės principo ir ekonominio vystymo Ukrainoje kliūtis. Europos išorės veiksmų tarnybai (EIVT) ir Komisijai buvo gerai žinoma apie įvairius oligarchų, aukšto rango pareigūnų, vyriausybės, parlamento, teismų ir valstybės valdomų įmonių ryšius. EIVT kol kas dar nepasiūlė modelio, kaip apriboti Ukrainos piliečių, įtariamų aukšto lygio korupcija, atvykimą į ES ir neleisti jiems naudotis savo turtu ES. Nepaisant to, kad pagrindiniuose ES dokumentuose minima kova su korupcija, nėra bendros konkrečiai kovai su aukšto lygio korupcija skirtos strategijos. EIVT ir Komisija korupcijos problemą sprendė kaip kompleksinį prioritetą, nukreipdamos lėšas ir pastangas į įvairius sektorius. Tai apėmė paramą kovos su korupcija institucijoms, kurioms pavesta kovoti su aukšto lygio korupcija. Taikant daugiasektorinį požiūrį nepakankamai dėmesio skirta aukšto lygio korupcijai (žr. 22–28 ir 34 dalis).

91

ES kovos su korupcija iniciatyvoje išskirtinis dėmesys skirtas korupcijai, visų pirma remiant kovos su korupcija institucijas, sprendžiančias aukšto lygio korupcijos problemas. Nė vienas iš kitų mūsų audituotų projektų neturėjo bendro tikslo konkrečiai mažinti aukšto lygio korupciją, bet pusė jų apėmė veiklą, kuria buvo sprendžiama ši problema. Aukšto lygio korupcija ir neteisėti finansiniai srautai, įskaitant pinigų plovimą, yra glaudžiai susiję, bet mūsų audituotuose projektuose buvo labai nedaug veiklos, susijusios su pinigų plovimo rizika. Komisija taip pat nustatė makrofinansinės paramos programų ir vizų režimo liberalizavimo kriterijų sąlygas, kuriomis siekiama skatinti reformas šiose srityse. ES patariamoji misija (EUAM Ukraine) rėmė Ukrainos valdžios institucijų pastangas reformuoti civilinį saugumo sektorių. Ji bendravo su teisėsaugos institucijomis, kad sumažintų korupciją, nes tai yra vienas iš jos bendrųjų prioritetų. Tačiau EUAM Ukraine įgaliojimai neapima kovos su aukšto lygio korupcija (žr. 29–37 ir 71–73 dalis).

1 rekomendacija. Sukurti ir įgyvendinti konkrečius kovai su aukšto lygio korupcija skirtus veiksmus

Siekdamos sumažinti aukšto lygio korupciją, EIVT ir Komisija turėtų:

1. laikydamosi daugialypio ES požiūrio į kovą su korupcija, parengti strateginį dokumentą, kaip užkirsti kelią aukšto lygio korupcijai ir su ja kovoti, įskaitant valstybės užvaldymą. Šiame dokumente turėtų būti įvardyti pagrindiniai veiksmai, kuriais per aiškiai nustatytą terminą būtų siekiama šalinti pagrindines korupcijos priežastis, įskaitant oligarchinę struktūrą;
2. kartu su valstybėmis narėmis ir tarptautiniais partneriais analizuoti ir apsvarstyti būdus, kaip užkirsti kelią pavieniams ukrainiečiams (oligarchams ir jų įtakoje esantiems asmenims), įtariamiems aukšto lygio korupcija, atvykti į ES ir naudotis savo turtu;
3. aktyviau stebėti, kaip įgyvendinami kovos su pinigų plovimu teisės aktai Ukrainoje ir remti jų įgyvendinimą.

Terminas: 2022 m. pabaiga.

92

Komisijos parama pilietinei visuomenei ir nepriklausomiems žurnalistams buvo pagrįsta korupcijos prevencijos ir nustatymo priemonė. Pavyzdžiui, pilietinė visuomenė sukūrė „ProZorro“ ir „politikoje dalyvaujančių asmenų“ platformas, kurios padėjo pagrindus reformų stebėsenai ir visuomenės informavimui apie korupciją ir piktnaudžiavimą valdžia (4 lentelė ir 29, 35 ir 64 dalis).

2 rekomendacija. Įvertinti ir pakoreguoti paramos pilietinės visuomenės organizacijoms ir tiriamajai žurnalistikai mastą

Siekdama skatinti didesnį skaidrumą ir reformas, Komisija turėtų:

1. įvertinti ir pakoreguoti paramos pilietinei visuomenei ir tiriamajai žurnalistikai mastą, ypatingą dėmesį skiriant kovai su korupcija ir remiant pastangas mažinti oligarchams priklausančios žiniasklaidos įtaką;
2. remti pilietinės visuomenės paramos gavėjus kuriant sistemingus stebėsenos mechanizmus (pavyzdžiui, rezultatų suvestinę), skirtus kovos su korupcija reformų rezultatams stebėti, ir reguliariai peržiūrėti finansuojamų projektų pasiektus rezultatus.

Terminas: 2022 m. pabaiga.

93

Visuotinai sutariama, kad korupcinio valstybės užvaldymo sąlygomis ekonomiškai įtakingi asmenys ir įmonės gauna naudos iš valstybės, visų pirma per valstybės valdomas įmones. Komisija rėmė didelių valstybės valdomų įmonių privatizavimą. Vykdydama dialogą politikos klausimais ir nustatydama makrofinansinės paramos sąlygas, ji daugiausia dėmesio skyrė įmonių valdymui, bet šioms reformoms kyla grėsmė. Ji taip pat rėmė Ukrainą stiprinant Antimonopolinio komiteto institucinius gebėjimus, tačiau audito metu šis komitetas vis dar buvo per silpnas, kad užtikrintų konkurencijos politikos vykdymą. Reikia imtis daug aktyvesnių veiksmų, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad Ukrainoje daug bendrovių turi oligopolių arba monopolijų statusą (žr. 38–43 dalis).

3 rekomendacija. Prisidėti prie kliūčių laisvai ir sąžiningai konkurencijai šalinimo

Kad būtų padidinta sąžininga konkurencija, Komisija turėtų:

1. nustatyti ir vengti remti (projektais, paskolomis ir garantijomis) tas oligarchų įtakoje esančias įmones, kurios trukdo laisvai ir sąžiningai konkurencijai;
2. remti Ukrainos valdžios institucijų pastangas panaikinti oligarchų įtakoje esančias monopolijas, kai kyla abejonių dėl laisvos ir sąžiningos konkurencijos;
3. teikti didesnę institucinę paramą Antimonopoliniam komitetui, siekiant padidinti jo pajėgumus ir nepriklausomumą, drauge siekiant užtikrinti, kad Komitetas vadovautųsi sąžiningumo ir įsipareigojimo vykdyti reformas principais.

Terminas: 2023 m. pabaiga.

94

Komisija yra sukūrusi projektų stebėsenos ir vertinimo sistemą. Tačiau pusės audituotų projektų atveju sunku įvertinti, kokiu mastu projektai padėjo kovoti su bet kokio pobūdžio korupcija, nes rezultatai nėra išmatuojami (trūksta pradinių ir tikslinių reikšmių bei atitinkamų rodiklių) ir yra susiję su išdirbiais ir veikla. Be to, EUAM Ukraine nepaskelbė savo poveikio vertinimo (žr. 44–49 dalis).

95

Nors EIVT ir Komisija kasmet pateikia ataskaitą dėl reformų Ukrainoje pažangos, nėra teikiama konkrečių ataskaitų dėl pažangos, susijusios su ES indėliu kovojant su bet kokio pobūdžio korupcija. Ataskaitų teikimo sistema nėra grindžiama iš anksto nustatytomis tikslinėmis reikšmėmis ir rodikliais, palygintinais su baziniais rodikliais (žr. 45–47, 55–57 ir 71 dalis).

4 rekomendacija. Gerinti stebėseną ir ataskaitų teikimą, siekiant informuoti ir prireikus imtis taisomųjų veiksmų

EIVT, Komisija ir EUAM Ukraine turėtų:

1. patobulinti stebėsenos ir viešo ataskaitų teikimo sistemą (grindžiamą iš anksto nustatytomis tikslinėmis reikšmėmis ir rodikliais, palygintais su baziniais rodikliais), visų pirma kovojant su aukšto lygio korupcija Ukrainoje, daugiausia dėmesio skiriant ES indėliui;
2. reikalauti, kad projektų vykdytojai tinkamai užpildytų savo projektų žurnalus, palygindami projektų pasiekimus su bazinėmis ir tikėtinomis tikslinėmis reikšmėmis.

Terminas: 2022 m. pabaiga.

96

Valios reformoms stoka ir pasipriešinimas kovos su korupcija ir teismų reformoms sukėlė didelių kliūčių, kurių nebuvo įmanoma išvengti švelninimo priemonėmis. Sudėtingoje aplinkoje nuolat kyla pavojus ankstesnių pasiekimų tvarumui (žr. 55–58 dalis).

97

Komisija ir EUAM teikė intensyvią pagalbą teismų reformai, visų pirma Aukštajam kovos su korupcija teismui, kuris savo pirmuosius rezultatus parodė apkaltinamaisiais nuosprendžiais. Komisija ir EUAM Ukraine teikė didelę paramą vertinant teisėjų ir prokurorų kvalifikaciją ir sąžiningumą. Tačiau vis dar reikia patikrinti teismų valdymo organų narių, nemažai teisėjų ir kai kurių prokurorų sąžiningumą (žr. 18 diagramą, 4 lentelę, ir 60–63 ir 84–86 dalis).

98

Komisija padėjo įsteigti ir plėtoti naujas kovos su korupcija institucijas. Tačiau, jeigu viena institucinės grandinės grandis yra silpna, visa grandinė negali tinkamai veikti. EIVT ir Komisija aktyviai siekė apsaugoti kovos su korupcija sistemą, kuriai nuolat iškyla grėsmė, ir bandydamos ją įtvirtinti esamų vietos organizacijų kontekste. Tačiau bandymas integruoti naujas institucijas į esamą aplinką yra nuolatinė problema (žr. 74–88 dalis).

5 rekomendacija. Teikiant paramą institucijų gebėjimams stiprinti pabrėžti sąžiningumą ir įsipareigojimą vykdyti reformas

Siekdamos užtikrinti, kad ES parama būtų veiksmingesnė, Komisija ir EIVT turėtų:

1. pabrėžti sąžiningumo ir įsipareigojimo vykdyti reformas kriterijus (t. y. ankstesnių rekomendacijų įgyvendinimą, ankstesnių rezultatų tvarumą ir valdymo sąžiningumą), teikdamos institucinę paramą teismų, teisėsaugos ir prokuratūros institucijoms;
2. teikdamos pagalbą, siekti užtikrinti, kad būtų įvertintas svarbiausias teismų ir teisėsaugos institucijų pareigas einančių asmenų (t. y. Konstitucinio Teismo teisėjų, teismų vadovų, Aukštosios teisėjų kvalifikacinės komisijos ir Aukštosios teisingumo tarybos narių) sąžiningumas.

Terminas: 2022 m. pabaiga.

99

ES projektai taip pat padėjo sukurti nemažai skaitmeninių korupcijos prevencijos priemonių, bet kai kurioms priemonėms reikėjo tolimesnio nacionalinių institucijų įsipareigojimo. Teisingumo ministerijos registrų vertinimas buvo naudingas nustatant trūkumus, visų pirma tikslių duomenų stoką. E. turto deklaracijų tikrinimui įtakos turi kai kurių registrų, kuriuose ieškoma informacijos, netikslumai. Neteisėtas verslo ar turto perėmimas yra rimta problema Ukrainoje ir didelė rizika investuotojams. Komisija ėmėsi šios problemos sprendimo (žr. 64–69, ir 76 dalis).

6 rekomendacija. Remti registrų skaitmeninimą

Siekdama padidinti viešųjų registrų skaidrumą, apsaugoti nuosavybės teises ir kontroliuoti viešųjų lėšų naudojimą, Komisija turėtų remti svarbiausių viešųjų registrų skaitmeninimą. Tokia parama turėtų padidinti jų sąveikumą ir duomenų kokybę bei užtikrinti jų tvarkymą.

Terminas: 2022 m. pabaiga.

100

ES sąlygų derinimas su kitais paramos teikėjais suvaidino svarbų vaidmenį keičiant Konstituciją, stiprinant teisinę sistemą ir kuriant institucijas. Tačiau dalis sąlygų nebuvo pakankamai konkrečios ir suteikė didelę veikimo laisvę. Pripažindama, kad padaryta pažanga, Komisija kai kurias sąlygas įvertino kaip įvykdytas. Tačiau mūsų vertinimas yra kritiškesnis, visų pirma kiek tai susiję su rezultatais (žr. 61, 71–73 dalis).

101

Iš pradžių Komisija tik ribotai taikė teismų sistemos reformos sąlygs, daugiausia dėmesio skirdama konstituciniams pokyčiams, reikalingiems teismų sistemai pertvarkyti, ir kovos su korupcija institucijų kūrimui. Paskutinėje makrofinansinės paramos programoje (2020 m. liepos mėn.) Komisija pareikalavo atlikti pagrindinių teismų valdymo organų sąžiningumo patikras. Be to, kai kuriuos pasiekimus užgožė asmeniniai interesai. Vienas iš paskutinių bandymų buvo Konstitucinio Teismo sprendimas, kuriuo e. turto deklaracija pripažinta prieštaraujančia Konstitucijai. Nors ES ir tarptautinis spaudimas paskatino įstatymų leidėjus atkurti prievolę deklaruoti turtą ir sankcijas už jos nevykdymą, sankcijos nėra pakankamai atgrasančios. EIVT ir Komisijos pastangomis pavyko išvengti tam tikro regreso, tačiau tam nuolat gresia pavojus (55, 61, 71, 73 dalys, 3 lentelė ir 16 diagramą).

102

EIVT ir Komisija pasisakė už tai, kad Ukrainoje būtų pagerintas daugelio valstybės valdomų įmonių valdymas ir palengvintas jų privatizavimas. Tačiau ES finansuojami ekspertai padarė išvadą, kad didelė problema yra moratoriumai, kuriais draudžiama vykdyti teismų sprendimus, ir nuo bankroto ar skolų grąžinimo apsaugomos valstybės valdomos įmonės (žr. 38–41 dalis).

7 rekomendacija. Nustatyti griežtesnes Komisijos paramos sąlygas

Siekdama garantuoti ir užtikrinti reformas, rengdama ir vertindama makrofinansinės paramos sąlygas, Komisija turėtų:

1. įtraukti griežtus reikalavimus reformuoti teismus, prokuratūrą ir teisėsaugos institucijas, visų pirma siekiant užtikrinti jų nepriklausomumą ir profesinį sąžiningumą;
2. išnagrinėti ir dokumentais pagrįsti valstybės valdomų įmonių skolos moratoriumų panaikinimo sąlygas, kad tokią sąlygą būtų galima įtraukti į būsimą MFP programą.

Terminas: 2022 m. pabaiga.

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Bettinos Jakobsen, 2021 m. liepos 20 d. Liuksemburge.

Priedai

I priedas. Tiesioginės užsienio investicijos (TUI), 2016–2019 m.

II priedas. Audituotos programos ir projektai

Nr.	SUTARTIES PAVADINIMAS	SKIRTA SUMA (eurais)	NUMATYTA SUTARTYJE (eurais)	IŠMOKĖTA (eurais) iki 2020 m. spalio mėn.
1	III MAKROFINANSINĖ PARAMA	1 800 000 000		1 200 000 000
2	IV MAKROFINANSINĖ PARAMA	1 000 000 000		1 000 000 000
3	2014/344 231 State Building Contract for Ukraine	355 000 000	305 125 000	305 125 000
4	2014/345 095 Enhancement of constitutional, anticorruption and legal reforms in Ukraine (Reanimation Package of Reforms Initiative)	394 974	394 974	394 974
5	2014/351 692 Consolidation of Justice Sector Policy Development in Ukraine	520 000	520 000	520 000
6	2013/328 160 Project to Support Justice Sector Reforms in Ukraine	7 857 467	7 857 467	7 506 681
7	2014/346 257 Implementation of the Programmatic Cooperation Framework with the Council of Europe in the Eastern Partnership	30 400 000	30 400 000 įskaitant 3 357 220 Ukrainoje	30 400 000 įskaitant 3 259 547 Ukrainoje
8	2016/373 210 Enhancement of Reanimation Package of Reforms coalition	918 771	918 771	918 771
9	2015/369 527 SUPPORT TO STATE FISCAL SERVICE (SFS) OF UKRAINE IN REINFORCING IBM ELEMENTS IN THE AREA OF CUSTOMS MATTERS	1 800 000	1 800 000	1 723 068,09
10	2016/374 091 Strengthening institutional capacities of the Antimonopoly Committee of Ukraine to conduct market studies and effectively enforce competition law in accordance with EU standards.	1 688 065	1 688 065	1 688 065
11	2016/374 814 Rada za Evropu: Capacity-Building in Support of the Verkhovna Rada of Ukraine	1 255 926	1 255 926	1 255 926
12	2016/382 642 Anti-Corruption and support to key reforms	14 500 000	14 500 000	14 500 000
13	2017/388 596 Enhancing the role of civil society in public finance oversight	682 670	682 670	670 849
14	2017/388 935 Fighting corruption and implementing reforms at regional level	729 541	729 541	656 586
15	2017/389 065 Strengthening the Role of Civil Society in Facilitating Democratic Reforms and Increasing Accountability, Responsibility, and Quality of Government	685 805	685 805	656 199
16	2017/392 878 Supporting prevention of corruption and investigation through civic engagement on a local level	748 944	748 944	674 050
17	2017/390 764 PRAVO-JUSTICE: Support to Justice-related Reforms in Ukraine	15 290 000	15 290 000	9 584 385
18	2017/392 754 Support to rule of law reforms in Ukraine (PRAVO - Police, Public Prosecution, Good Governance)	36 000 000	36 000 000	29 061 551
19	2017/387 956 Support to the Antimonopoly Committee of Ukraine for Enforcing State Aid Rules	2 900 100	2 900 100	2 320 080
20	EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account
	2016/379 989 “EBRD-UKRAINE Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account”	8 000 000	8 000 000	8 000 000
	2017/394 778 EBRD ADD No 1 “EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account”	9 000 000	9 000 000	9 000 000
	2018/401 226 Addendum No 2 to the Delegation Agreement with the EBRD ENI/2016/379–989 ''EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account'' (dummy contract)	1 700 000	1 700 000	1 700 000
	2019/409 355 Addendum No 3 to the Delegation Agreement with the EBRD ENI/2016/379–989 ''EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account'' (dummy contract)	10 000 000	10 000 000	10 000 000
21	EUAM06BP406 “Strengthening the anticorruption capacity of the National Police of Ukraine by using modern technology to enforce the law”	49 900		25 575
22	EUAM01BP0501 “Strengthening Transparency, Accountability and Oversight in the Ukrainian Civilian Security Sector”	157 000		102 484
23	EUAM05BP505 “Institutional independence of the PPO/PGO of Ukraine and support to Self-governance bodies”	86 700		20 642
24	EUAM6.1.5BP605 “Strengthening anti-corruption capacities of Ukrainian civilian security sector institutions”	55 600		22 342,60
IŠ VISO MAKROFINANSINĖS PARAMOS		2 800 000 000		2 200 000 000
IŠ VISO projektų		473 378 683		409 364 432
IŠ VISO audituota		3 273 378 683		2 609 364 432

III priedas. Ribota pažanga kovojant su korupcija Ukrainoje

IV priedas. Ukrainos pažanga pagal teisinės valstybės rodiklius, 2012–2019 m.

V priedas. Ukrainos pažanga pagal konkurencingumo rodiklius, 2015–2019 m.

VI priedas. ES indėlis gerinant konkurenciją Ukrainoje

POLITINIS DIALOGAS (aukšto lygio dialogas vyriausybės lygmeniu)	• Parengti ir įgyvendinti valstybės valdomų įmonių privatizavimo planus, atitinkančius tarptautinius standartus. • Siekti susilpninti oligarchų įtaką ekonomikai pasitelkiant į rinką orientuotas reformas ir kovos su korupcija priemones. • Palankiai vertinti Ukrainos atnaujintą įsipareigojimą kovoti su interesų grupių įtaka („deoligarchizacija“).
Dialogas politikos klausimais (dialogas finansinio bendradarbiavimo sistemos srityje)	• Valstybės valdomų įmonių reforma. • Dėmesys energetikos sektoriui, dalyvavimas energetikos komiteto posėdžiuose. • ES veikė kaip stebėtoja valstybės valdomų įmonių stebėtojų tarybų narių atrankos procese.
TECHNINĖ PARAMA	• Pagrindinė ERPB kelių paramos teikėjų sąskaitos paramos teikėja • Parama Ukrainos Antimonopoliniam komitetui
SĄLYGOS	• Makrofinansinės paramos programos

Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis audito dokumentais.

VII priedas. ES ir EUAM Ukraine veiksmų pakankamumas ir naudingumas skatinant reformas

VIII priedas. Konstitucinio Teismo teisėjų ir Aukštosios teisingumo tarybos narių skyrimas

Akronimai ir santrumpos

AA– Asociacijos susitarimas

AMCU– Ukrainos Antimonopolinis komitetas

ARMA– Turto susigrąžinimo ir valdymo agentūra

BOC– Verslo ombudsmeno taryba

CCU– Ukrainos Konstitucinis Teismas

EBPO– Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija

ERPB– Europos rekonstrukcijos ir plėtros bankas

EUAM– ES patariamoji misija Ukrainoje

GD– Generalinis direktoratas

GRECO– Kovos su korupcija valstybių grupė

HACC– Aukštasis kovos su korupcija teismas

HCJ– Aukštoji teisingumo taryba

HQCJ– Aukštoji teisėjų kvalifikacinė komisija

IVLPE– Išsami ir visapusiška laisvosios prekybos erdvė

LEA– Teisėsaugos institucija

MDA– Kelių paramos teikėjų sąskaita (ERPB)

MFA– Makrofinansinė parama

NABU– Ukrainos Nacionalinis kovos su korupcija biuras

NACP– Nacionalinė korupcijos prevencijos agentūra

PGO– Generalinė prokuratūra

PVO– Pilietinės visuomenės organizacija

QDCP– Prokurorų kvalifikacijos ir drausmės komisija

SAPO– Specializuota kovos su korupcija prokuratūra

SBU– Ukrainos Nacionalinio saugumo tarnyba

SCU– Ukrainos Aukščiausiasis Teismas

SFS– Valstybinė mokesčių tarnyba

TVF– Tarptautinis valiutos fondas

UAH– Ukrainos grivina

VVĮ– valstybės valdoma įmonė

Žodynėlis

Asmeniniai interesai– žmonės ar organizacijos, turintys finansinių ar asmeninių interesų, susijusių su verslu, įmone ar esama sistema.

Aukšto lygio korupcija– organizacija Transparency International didelę korupciją apibrėžia kaip piktnaudžiavimą aukšto lygio valdžia, kuri yra naudinga keliems asmenims ir kenksminga daugeliui ir daro didelę bei plačiai paplitusią žalą asmenims ir visuomenei.

Išdirbiai– tai, kas sukurta ar pasiekta įgyvendinant ES finansuojamą projektą.

Korupcinis valstybės užvaldymas– korupcijos rūšis, naudinga tiems, kurie daro įtaką teisinei sistemai ir paskyrimams į svarbiausius postus, siekdami naudos sau ir daugelio sąskaita.

Loginė matrica– dokumentas, kuriame išvardijami ES projekto tikslai, rezultatai ir veikla su nuorodomis į bazinius rodiklius, uždavinius ir rodiklius.

Moratoriumas– teisinė nuostata, draudžianti vykdyti teismo sprendimą prieš valstybę arba valstybės valdomą įmonę.

Oligarchai– nedidelė grupė turtingų asmenų, dažnai atstovaujančių verslui ir neturinčių renkamų pareigų, kurie de facto kontroliuoja šalį.

Parama biudžetui– tiesioginis ES pagalbos pervedimas į šalies partnerės (Ukrainos) nacionalinį iždą, atsižvelgiant į tam tikras sąlygas.

Rezultatai– tiesioginiai ar ilgalaikiai, planuojami ar neplanuojami pokyčiai, kuriuos lėmė projektas ir kurie paprastai yra susiję su jo tikslais (pavyzdžiui, patobulinta valstybės pagalbos stebėsena ir kontrolė dėl geriau apmokytos darbo jėgos).

Valstybės valdoma įmonė– įmonė, visiškai arba iš dalies priklausanti šalies vyriausybei.

Audito grupė

specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politika ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko III audito kolegija „Išorės veiksmai, saugumas ir teisingumas“, vadovaujama Audito Rūmų narės Bettina  Jakobsen. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Juhan Parts, jam padėjo kabineto vadovas Ken-Marti Vaher ir kabineto atašė Margus Kurm, pagrindinė vadybininkė Sabine Hiernaux-Fritsch, užduoties vadovė Aurelia Petliza, auditoriai Joël Costantzer ir Dirk Neumeister. Kalbinę pagalbą teikė Markas Smithas. Pagalbą vaizdinėmis priemonėmis teikė Alexandra-Elena Mazilu. Kalbinę ir administracinę pagalbą teikė Ramunė Šarkauskienė.

Galinės išnašos

¹ EIVT „ ES ir Ukrainos santykių informacijos suvestinė”, 2020 m., ir 2021 m. vasario 11 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl ES asociacijos susitarimo su Ukraina įgyvendinimo, 2021 m.

² EIVT: Ivan Verstyuk iš „Novoe Vremya“ interviu su Vyriausiuoju įgaliotiniu / Pirmininko pavaduotoju Josepo Borrellio, 2020 m. rugsėjo 21 d.

³ Audito Rūmų specialioji ataskaita Nr. 32/2016: „ES pagalba Ukrainai“, 7 dalis.

⁴ JAV Tarptautinės plėtros agentūra (USAID), “Changing corrupt behaviours assessment: addressing everyday corruption in Ukraine”, 2015, p. 7.

⁵ Ekonominės strategijos centras, “How much does the budget lose due to the lack of good governance ”, 2018 m., p. 41.

⁶ Chatham House: “Are Ukraine’s Anti-corruption Reforms Working?”, 2018 m., p. 23.
Ukrainos reformų rėmimo strateginė patariamoji grupė, “Reforms in Ukraine after revolution of Dignity: what was done, why not more, and what to do next”, 2019 m., p. 115.

⁷ TVF, „Government of Ukraine Report on the Diagnostic Study of Governance Issues Pertaining to Corruption, the Business Climate and the Effectiveness of the Judiciary“, 2014, p. 4, 9 ir 20;
EBPO ketvirtos stebėsenos rezultatas: „Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises“, 2018, p. 8;
TVF šalies ataskaita Nr. 17/84, 32 dalis;
Stiftung Wissenschaft und Politik, „Deoligarchisation” in Ukraine, Promising Visions, Murky Realities“, 2016, p. 1–2 ir 4–5;
„Survival of the richest: how oligarchs block reforms in Ukraine“, 2016, p. 3–8;
Europos užsienio santykių taryba, ‘Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky“, 2019, p. 5–6, 8, 11, 13–14, ir
Jacques Delors institutas, “Supporting Ukraine’s difficult path towards reforms”, 2015 m., p. 7.

⁸ TVF šalies ataskaita Nr. 17/84, 2017, p. 15.

⁹ Žr. TVF, „Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary“, 2014 m. liepos mėn., 7 dalis;
TVF Šalies ataskaita Nr. 17/83, 2017 m. balandžio mėn. ir
Financial Times, „Ukraine courts cannot be allowed to throw out anti-corruption gains“, Volodymyr Zelensky, 2020 m. lapkričio 1 d.

¹⁰ Atlanto Taryba, “Corruption, Democracy, and Investment in Ukraine”, 2007 m., p. 5, ir IMF Country Report No 17/84, 2017 m., p. 5, 6 ir 15.

¹¹ Tarptautinis tiriamosios žurnalistikos konsorciumas (ICIJ), “With Deutsche Bank’s help, an oligarch’s buying spree trails ruin across the US heartland”, ir “’Enough is enough’: How FinCEN Files exposes a broken system that keeps dirty cash flowing”, 2020 m.

¹² Profit shifting in Ukraine’s iron ore exports, 2018 m., p. 3.
Socialinių ir ekonominių permainų institutas, “Comparative analysis of the fiscal effect of tax evasion/avoidance instruments in Ukraine”, 2020 m., p. 44.

¹³ Dragon Capital and the Centre for Economic Strategy, Foreign Investor Survey, 2020 m. lapkričio mėn. ir
European Business Association, Investment Attractiveness Index First Half of
2020.

¹⁴ Pasaulio bankas, “Ukraine systematic country diagnostic toward sustainable recovery and shared prosperity”, 2017 m., 9 ir 19 dalys;
TVF: “Statement by the IMF Managing Director on Ukraine”, 2019 m.; ir
EBPO: 4th monitoring result “Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2018 m., p. 16.

¹⁵ Rytų partnerystė.

¹⁶ Remiantis EBPO oficialios pagalbos vystymuisi įsipareigojimų Ukrainai perkėlimu; šalis gavėja: Ukraina, 2018–2019 m. vidurkis.

¹⁷ Reglamento (ES) Nr. 232/2014 , kuriuo sukuriama Europos kaimynystės priemonė, 1 straipsnio 4 dalis ir 2 straipsnio 1 dalis.

¹⁸ Europos Sąjungos sutarties 2 straipsnis.

¹⁹ Europos Sąjungos sutarties 21 straipsnio 2 dalis ir EIVT, „A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy“, 2016 m. birželio mėn., p. 26.

²⁰ Europos Sąjungos bei jos valstybių narių ir Ukrainos asociacijos susitarimas OL L 161, 2014 5 29, preambulės 1 straipsnio 2 dalies e punktas, 2 ir 3 straipsniai ir IV antraštinė dalis.

²¹ Komisijos įgyvendinimo sprendimo dėl 2016 m. specialiosios kovos su korupcija ir paramos pagrindinėms reformoms Ukrainoje priemonės: ES kovos su korupcija iniciatyvos Ukrainoje veiksmų dokumento1 priedas , p. 4.

²² ES paramos apžvalga.

²³ 2014 m. liepos 22 d. Tarybos sprendimas 2014/486/BUSP dėl Europos Sąjungos patariamosios misijos civilinės saugumo sektoriaus reformos srityje Ukrainoje (EUAM Ukraine).

²⁴ Audito Rūmų specialioji ataskaita Nr. 32/2016: ES pagalba Ukrainai.

²⁵ Valstybės kūrimo sutarties su UkrainaVeiksmų dokumentas (3 projektas II priede), pp. 2-4.

²⁶ Asociacijos susitarimas, specialiosios priemonės, (2014–2017 m.), 2018–2020 m. bendra paramos sistema, Asociacijos tarybos veiklos išvados ir BSGP misijos EUAM Ukraine veiklos planas (dokumentai nėra viešai prieinami).

²⁷ 2015 m. kovo 16 d. 2015 m. ES ir Ukrainos asociacijos darbotvarkė, p. 6.

²⁸ Europos kaimynystės priemonės programavimas 2017–2020 m. Bendra ES paramos Ukrainai sistema (2018–2020 m.).

²⁹ Europos Sąjungos Taryba, “Concept of operations for EU civilian advisory mission in Ukraine agreed”, 2014 m.; ir
Programming of the European Neighbourhood Instrument (ENI) - 2017–2020 - Single Support Framework for EU support to Ukraine (2018–2020).

³⁰ Linda Höglund, Mikael Holmgren Caicedo, Maria Mårtensson ir Fredrik Svärdsten (2018), „Strategic management in the public sector: how tools enable and constrain strategy making.“, International Public Management Journal, 21:5, 822–849, DOI: 10.1080/10 967 494.2018.1 427 161.

³¹ Europos Komisija, „Šalių, kurioms taikomas didelės rizikos trečiųjų valstybių ES vertinimas pagal Direktyvą (ES) 2015/849, sąrašas ir 1 prioriteto šalių sąrašas (vertinimui 2018 m.)“ ir Komisijos vertinimai (dokumentai nėra viešai prieinami).

³² 2014 m. kovo 5 d. Tarybos reglamentas (ES) Nr. 208/2014 dėl ribojamųjų priemonių, taikytinų tam tikriems asmenims, subjektams ir įstaigoms atsižvelgiant į padėtį Ukrainoje ir 2014 m. balandžio 14 d. Tarybos įgyvendinimo sprendimas 2014/216/BUSP, kuriuo įgyvendinamas Sprendimas 2014/119/BUSP dėl ribojamųjų priemonių, taikytinų tam tikriems asmenims, subjektams ir įstaigoms atsižvelgiant į padėtį Ukrainoje.

³³ Pavyzdžiui, 2016 m. spalio 28 d. Bendrojo Teismo (devintoji kolegija) sprendimas byloje T-486/14.

³⁴ EBPO, “State-Owned Enterprise Reform in the Hydrocarbons Sector in Ukraine”, 2019 m., pp. 30–31, 51, ir
Europos politikos studijų centras: “The Struggle for Good Governance in Eastern Europe, oligarchs as key obstacles to reform”, 2018 m., p. 61.

³⁵ Pasaulio bankas, “Crony capitalism in Ukraine: impact on economic outcomes”, 2018 m., p. 5. Pasaulio banko nuomone, su politikais susijusioje įmonėje tarp jos savininkų, akcininkų ar vadovų yra bent vienas politikoje dalyvaujantis asmuo.

³⁶ EBPO, “4th monitoring result: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2018 m., p. 8.

³⁷ Pasaulio bankas, Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine, 2019 m., p. 20;
Europos užsienio santykių taryba: “Survival of the richest: How oligarchs block reform in Ukraine”, 2016 m., p. 8; ir
EBPO: “Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2017 m., pp. 8 and 53.

³⁸ Audito Rūmai, remiantis Europos Tarybos informacija „Parama Ukrainai vykdant Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimus. Misijos į Ukrainą dvišalėms konsultacijoms su Ukrainos valdžios institucijomis dėl vykdymo procesų tobulinimo ataskaita“, 2018, p. 5 ir PRAVO JUSTICE projektas.

³⁹ ERPB Ukrainos stabilizavimas ir tvarus kelių paramos teikėjų sąskaitos augimas.

⁴⁰ Transparency International: „Viešbutis „Dnipro“ parduotas už daugiau kaip 1 milijardą grivinų“, 2020 m. liepos 15 d., ERPB kelių paramos teikėjų sąskaita, II priedas: 2019 m. metinės ataskaitos atskirų projektų ataskaitos ir
2019 m. Verslo ombudsmeno tarybos metinė ataskaita.

⁴¹ Europos Komisija ir ES vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai, „Asociacijos įgyvendinimo ataskaita dėl Ukrainos“, 2020 m., p. 20, Pasaulio bankas, „Rinkos iškraipymų mažinimas siekiant klestinčios Ukrainos“, 2019 m., p. 34 ir EBPO, „MVĮ politikos indeksas: 2020 m. Rytų partnerystės šalys, 2020 m., p. 484.

⁴² Neįskaitant makrofinansinės paramos programų ir paramos biudžetui programų.

⁴³ GRECO: ketvirtasis vertinimo etapas, „Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors“, Ukraine, 2020 m., 189 dalis.

⁴⁴ EBPO, ‘Anti-corruption reforms in Ukraine: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan“, atnaujinta informacija apie padarytą pažangą, 2019 m., p. 6.

⁴⁵ Europos Komisija, Geresnio reglamentavimo priemonių rinkinys, PRIEMONIŲ RINKINYS NR. 43 „Kas yra vertinimas ir kada jis reikalingas?“

⁴⁶ TVF, “Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary”, 2014 m., p. 3 ir 4.

⁴⁷ Europos Taryba, “Assessment of the 2014–2018 judicial reform in Ukraine and its compliance with the standards and recommendations of the Council of Europe”, 2019 m., p. 4.

⁴⁸ Venecijos komisijos nuomonė Nr. 999/2020 apie įstatymo Nr. 3711 projektą.

⁴⁹ Europos Komisija ir ES vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai, 2019 m. Asociacijos įgyvendinimo ataskaita.

⁵⁰ Democracy Reporting International, “The Attempt of the Constitutional Court of Ukraine to Determine Fundamentals of the Judicial Reform Process”, 2020 m., Sprendimas Nr. 2-r/2020.

⁵¹ Politikos ir teisės reformų centras, Political Points for 29 August – 5 September 2019, ir Ukrainian President signs law on reform of prosecutor's office, 2019 m. rugsėjo 23 d.

⁵² Atgaivinimo reformų rinkinio iniciatyva, Reforms under the Microscope, 2017 m., p. 57.

⁵³ GRECO: ketvirtasis vertinimo etapas “‘Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors’” Ukraina, kovo mėn., xxiii rekomendacija.

⁵⁴ Europos Taryba, “Corruption undermines human rights and the rule of law”, 2021 m. sausio 19 d.,
JK Vidaus reikalų ministerija, “Country Policy and Information Note Ukraine: Organised crime and corruption“, 2019 m. rugsėjo mėn., p. 9, 19 ir 25,
UKRAINE 2019 HUMAN RIGHTS REPORT;
Europos užsienio santykių taryba, “Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky”, 2019 m. rugpjūčio mėn.

⁵⁵ CEPEJ statistika (2020 m. leidimas ) dėl teismų skaičiaus, Venecijos komisijos nuomonės 969/2019, 999/2020 ir 1012/2020; ir DEJURE FOUNDATION “proposal for a model for selecting trustworthy judges”, 2019 m. birželio 21 d.

⁵⁶ KIEV INTERNATIONAL INSTITUTE OF SOCIOLOGY, „comparative analysis of national surveys, Corruption in Ukraine 2015“; JAV Tarptautinės plėtros agentūros (USAID) Sąžiningo teisingumo projektas, “national public opinion survey on Democratic, Economic and Judicial Reforms, Including Implementation of the Law on the Purification of Government”, 2015 ir EUAM Ukraine visuomenės apklausos, 2015–2019 m.

⁵⁷ Ukrainos Razumkovo centras 2019–2020 m., “Broad Opportunities, Contradictory Results”; Demokratinių iniciatyvų fondas, “Survey results”, 2019 m. birželio mėn. ir EUAM Ukraine visuomenės apklausos, 2015–2019 m.

⁵⁸ Public register of politically exposed persons of Ukraine.

⁵⁹ Portalas, kuriame piliečiams suteikiama nemokama prieiga prie duomenų.

⁶⁰ Vizų režimo liberalizavimo veiksmų planas 2.3.1.: organizuoto nusikalstamumo, terorizmo ir korupcijos prevencija ir kova su jais, 2010 m.

⁶¹ GRECO ketvirtasis vertinimo etapas Parlamento narių, teisėjų ir prokurorų korupcijos prevencija, . i rekomendacijos antra dalis neįgyvendinta.

⁶² EBPO, “Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and Central Asia - Progress and Challenges, 2016–2019”, 2020 m., p. 31.

⁶³ Europos Komisija ir ES vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai, „ Asociacijos įgyvendinimo ataskaita dėl Ukrainos“, 2019 m., p. 9.

⁶⁴ Nacionalinis kovos su korupcija biuras: “Constitutional crisis requires an immediate solution to restore the effective work of anti-corruption institutions - NABU statement”, 2020 m. lapkričio 6 d.

⁶⁵ Nacionalinio kovos su korupcija biuro ataskaita, 2010 m. sausio–birželio mėn.

⁶⁶ EBPO, Stambulo kovos su korupcija veiksmų planas, ketvirtasis stebėsenos etapas, Ukraina, 2017 m., p. 11 ir 143.

⁶⁷ Nacionalinio kovos su korupcija biuro ataskaita, 2020 m. sausio–birželio mėn.

⁶⁸ Nacionalinio kovos su korupcija biuro ataskaita, 2019 m. liepos–gruodžio mėn.

⁶⁹ EBPO, “Snapshot of Ukraine’s Energy Sector: Institutions, Governance and Policy Framework”, 2019 m., p. 41 ir Nacionalinis kovos su korupcija biuras, “Former PrivatBank top managers notified of suspicion”.

⁷⁰ Nacionalinis kovos su korupcija biuras „2019 mUndercover operation conducted by the NABU and the SAPO was failed due to the lack of the right of autonomous wiretapping“, 2017 m. lapkričio 30 d.

⁷¹ Europos Komisija, ES kovos su korupcija iniciatyvos Ukrainoje veiksmų dokumentas (II etapas), p. 6.

⁷² ANTAC, „Nutrauktų bylų registras“.

⁷³ EBPO, Stambulo kovos su korupcija veiksmų planas ketvirtasis stebėsenos etapas, Ukraina, 2017 m., p. 155.

⁷⁴ EBPO, Kovos su korupcija reformos Ukrainoje, 3 etapas:Stambulo kovos su korupcija veiksmų plano stebėsena, 2015 m. kovo mėn., p. 84.

⁷⁵ 2019 m. ARMA pateikė savo veiklos ataskaitą.

Chronologija

https://www.eca.europa.eu/lt/pages/DocItem.aspx?did=59383

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6500-3	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/39776	QJ-AB-21-018-LT-N
HTML	ISBN 978-92-847-6491-4	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/52371	QJ-AB-21-018-LT-Q

AUTORIŲ TEISĖS

© Europos Sąjunga, 2021.

Europos Audito Rūmų pakartotinio naudojimo politika įgyvendinama pagal Europos Audito Rūmų sprendimą Nr. 6–2019 dėl atvirųjų duomenų politikos ir pakartotinio dokumentų naudojimo.

Jeigu nenurodyta kitaip (pavyzdžiui, atskiruose pranešimuose dėl autorių teisių), ES priklausantis Audito Rūmų turinys yra licencijuojamas pagal licenciją „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Tai reiškia, kad pakartotinis naudojimas yra leidžiamas, jeigu tai tinkamai pažymima ir nurodomi padaryti pakeitimai. Pakartotinai naudojantis subjektas negali iškreipti pirminės dokumentų prasmės ar minties. Audito Rūmai nėra atsakingi už bet kokius pakartotinio naudojimo padarinius.

Jūs privalote įgyti papildomų teisių, jeigu tam tikrame turinyje vaizduojami privatūs asmenys, kurių tapatybę galima nustatyti, pavyzdžiui, Audito Rūmų darbuotojų nuotraukose, arba jame pateikti trečiųjų asmenų kūriniai. Kai gaunamas leidimas, juo panaikinamas ir pakeičiamas pirmiau minėtas bendrasis leidimas ir jame aiškiai nurodomi naudojimo apribojimai.

Siekiant naudoti ar atgaminti turinį, kuris nepriklauso ES, gali reikėti prašyti leidimo tiesiogiai iš autorių teisių turėtojų.

• 1, 5, 6, 11, 12, 13, 14, 16 ir 18 diagramų ir VIII priedo piktogramas sukūrė Pixel perfect, https://flaticon.com

Programinei įrangai ar dokumentams, kuriems taikomos pramoninės nuosavybės teisės, pavyzdžiui, patentams, prekių ženklams, registruotiems dizainams, logotipams ir pavadinimams, Audito Rūmų pakartotinio naudojimo politika netaikoma ir leidimai dėl jų jums nesuteikiami.

Europos Sąjungos institucijų europa.eu domeno svetainėse pateikiamos nuorodos į trečiųjų asmenų svetaines. Audito Rūmai jų nekontroliuoja, todėl raginame peržiūrėti jose pateiktas privatumo ir autorių teisių politikas.

Europos Audito Rūmų logotipo naudojimas

Europos Audito Rūmų logotipas negali būti naudojamas be išankstinio Europos Audito Rūmų sutikimo.

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/index_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti https://op.europa.eu/lt/publications. Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais.