Suzbijanje korupcije na visokoj razini u Ukrajini:
pokrenuto je nekoliko inicijativa EU-a, ali nisu postignuti dovoljni rezultati

Sažetak

I.

Ukrajina se već godinama suočava s korupcijom, posebice s korupcijom na visokoj razini. EU pruža potporu provedbi određenog broja reformi u svrhu jačanja vladavine prava i borbe protiv korupcije u Ukrajini.

II.

Iako se u strateškim dokumentima EU-a spominje borba protiv korupcije, izričito se ne spominje korupcija na visokoj razini. „Korupcija na visokoj razini”, poznata i kao „krupna korupcija”, definira se kao zlouporaba visokih ovlasti u korist nekolicine i sa sobom nosi ozbiljne i raširene negativne posljedice za pojedince i društvo u cjelini. Ovakva vrsta korupcije ima uporište u oligarhijskoj strukturi i interesnim skupinama. Korupcija na visokoj razini i tzv. „zarobljavanje države” ometaju tržišno natjecanje i rast te ugrožavaju demokratske procese.

III.

Sprječavanje korupcije i borba protiv korupcije u Ukrajini jedan je od nekoliko ciljeva pomoći koju EU pruža Ukrajini. Komisija i savjetodavna misija Europske unije u Ukrajini pružale su potporu izgradnji kapaciteta institucija posvećenih promicanju vladavine prava, posebice novoosnovanih institucija za borbu protiv korupcije. Revizija koju je proveo Sud usmjerena je na korupciju na visokoj razini jer je to glavna prepreka vladavini prava i gospodarskom razvoju Ukrajine. Sud je u okviru ove revizije provjerio jesu li Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i Komisija djelotvorno procijenile specifičnu situaciju u Ukrajini u pogledu korupcije na visokoj razini i poduzele potrebne mjere kako bi pružile potporu reformama u toj zemlji. Naglasak je stavljen na doprinose EU-a pravosudnoj i antikorupcijskoj reformi u razdoblju 2016. – 2019.

IV.

Europska služba za vanjsko djelovanje i Komisija smatrale su korupciju međusektorskim prioritetom te su financijska sredstva i aktivnosti usmjerile na razne sektore. Općenito gledajući, Sud je utvrdio da se takvim pristupom nije stavio dovoljan naglasak na korupciju na visokoj razini. EU je pomogao u uklanjanju prilika za korupciju, no korupcija na visokoj razini i dalje je jedan od ključnih problema u Ukrajini. Postoje određeni zastoji u provedbi pravosudne reforme, ugrožene su institucije za borbu protiv korupcije, povjerenje u njih i dalje je nisko, a broj osuđujućih presuda u predmetima povezanima s korupcijom na visokoj razini i dalje je nizak. Iako su Europska služba za vanjsko djelovanje i Komisija smatrale da je suzbijanje korupcije međusektorsko pitanje, nisu osmislile i provele posebnu strategiju za borbu protiv korupcije na visokoj razini. Projekti koje je Sud obuhvatio revizijom nisu bili usmjereni isključivo na borbu protiv korupcije, ali je polovica njih uključivala aktivnosti koje su se neizravno bavile tim problemom.

V.

Važnu ulogu odigrala je Komisijina potpora projektima civilnog društva i neovisnom novinarstvu, koja je doprinijela ne samo jamčenju transparentnosti nego i razotkrivanju koruptivnih radnji.

VI.

Komisija je pružila potporu aktivnostima Odbora za borbu protiv monopola i reformi korporativnog upravljanja poduzećima u državom vlasništvu, ali je naglasak na početku bio na usklađivanju ukrajinskog zakonodavstva sa standardima i načelima EU-a, a ne na jamčenju izvršenja zakonodavstva o tržišnom natjecanju.

VII.

Komisija i savjetodavna misija Europske unije u Ukrajini pružale su intenzivnu pomoć u provedbi pravosudne reforme. Međutim, za znatan broj sudaca, tužitelja i članova upravnih tijela pravosudnog sustava još nije obavljena procjena integriteta. Komisija je pomogla i u uspostavi i razvoju posebnih institucija za borbu protiv korupcije. Međutim, Sud je utvrdio da postojeće okruženje u Ukrajini ugrožava održivost tih institucija jer se one još oslanjaju na nereformirane sektore sudstva, tužiteljstva i izvršenja zakonodavstva.

VIII.

Projekti EU-a doprinijeli su i oblikovanju niza digitalnih alata za sprječavanje korupcije, no za neke je alate bio potreban dodatni angažman nacionalnih tijela. Nadalje, poznato je da nedostatak točnih baza podataka smanjuje učinkovitost takvih alata u pogledu unakrsne provjere i transparentnosti. Ta se pitanja nastoje riješiti u okviru projekata EU-a.

IX.

Usklađivanje uvjeta EU-a s drugim donatorima utjecalo je na izmjenu ukrajinskog Ustava, jačanje pravnog okvira i osnivanje novih institucija. Međutim, Komisija se pri pružanju potpore reformama u području pravosuđa mogla više oslanjati na uvjetovanje.

X.

EU je uspostavio sustav za praćenje i evaluaciju svojih projekata. Međutim, za polovicu projekata obuhvaćenih revizijom teško je procijeniti koliko su pomogli u borbi protiv bilo koje vrste korupcije jer ishodi nisu mjerljivi (zbog nedostatka polaznih i ciljnih vrijednosti te relevantnih pokazatelja) te su jedine referente vrijednosti ostvarenja i aktivnosti.

XI.

Na temelju tih zaključaka, Sud preporučuje da bi Europska služba za vanjsko djelovanje, savjetodavna misija Europske unije u Ukrajini i Komisija trebale:

• osmisliti i provesti posebne mjere usmjerene na borbu protiv korupcije na visokoj razini;
• procijeniti i prilagoditi obujam pomoći koju pružaju organizacijama civilnog društva i istraživačkom novinarstvu;
• doprinijeti uklanjanju prepreka slobodnom i poštenom tržišnom natjecanju;
• poboljšati praćenje i izvješćivanje u svrhu pružanja informacija i, prema potrebi, poduzimanja korektivnih mjera;
• staviti naglasak na integritet i predanost reformama pri pružanju potpore izgradnji kapaciteta;
• pružiti potporu digitalizaciji registara; i
• postaviti strože uvjete za dobivanje potpore Komisije.

Uvod

Ukrajina: strateški partner EU-a

01.

Ukrajina je jedan od geopolitičkih i strateških partnera EU-a¹. Jedna je od najvećih zemalja u Europi, i u odnosu na površinu i na broj stanovnika, te je jedan od neposrednih susjeda EU-a. Posljednjih je godina puno Ukrajinaca migriralo u EU².

02.

Već više od 20 godina EU podupire Ukrajinu i njezine reforme na putu prema gospodarskoj integraciji i jačim političkim odnosima. Ukrajina je dio europske politike susjedstva od 2003. Ukrajina i EU započeli su 2007. pregovore o sporazumu o pridruživanju, koji je uključivao detaljan i sveobuhvatan sporazum o slobodnoj trgovini. U studenome 2013. Ukrajina je obustavila potpisivanje Sporazuma o pridruživanju između EU-a i Ukrajine, što je 2014. potaknulo revoluciju nazvanu „Euromajdan”³. Sporazum o pridruživanju između EU-a i Ukrajine naposljetku je potpisan u lipnju 2014. i stupio je na snagu u rujnu 2017. Svrha je Sporazuma o pridruživanju povezati Ukrajinu i EU jačim političkim i gospodarskim vezama te poštovanjem zajedničkih vrijednosti.

03.

U ožujku 2014. Rusija je pripojila Krim i Sevastopolj, što je dovelo do oružanog sukoba u istočnoj Ukrajini. Slijedom toga, EU je pokrenuo restriktivne mjere protiv onih koji su bili odgovorni za mjere kojima se ugrozila teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine.

Korupcija u Ukrajini

04.

Ukrajina ima dugu povijest korupcije i suočava se i s korupcijom na visokoj razini i sitnom korupcijom. Sitna korupcija masovna je pojava i veliki dio stanovništva prihvaća je kao gotovo neizbježnu. Građani „često opravdavaju svoje sudjelovanje u takvoj sitnoj korupciji ističući da su visoki dužnosnici i oligarsi umiješani u korupciju u daleko većoj mjeri”⁴. Stručnjaci su procijenili da se u Ukrajini zbog korupcije godišnje gube ogromni iznosi koji se mjere u desetcima milijardi dolara⁵.

05.

Transparency International definira korupciju na visokoj razini kao „zlouporabu visokih ovlasti koja ide u korist nekolicine, na štetu većine, i koja sa sobom nosi ozbiljne i raširene negativne posljedice za pojedince i društvo u cjelini”. Korupcija na visokoj razini u Ukrajini temelji se na neformalnim vezama među vladinim dužnosnicima, zastupnicima u parlamentu, tužiteljima, sudcima, tijelima za izvršenje zakonodavstva, upraviteljima poduzeća u državnom vlasništvu i politički povezanim pojedincima/poduzećima (vidjeti sliku 1.). Na središnjoj razini postoji oko 3 500 poduzeća u državnom vlasništvu, a na općinskoj razini oko 11 000⁶.

06.

Posebno obilježje korupcije u Ukrajini čini tzv. „zarobljavanje države” koje provode blokovi moćne političke i gospodarske elite piramidalne hijerarhije i koji su ukorijenjeni u javnim institucijama i gospodarstvu⁸. I Međunarodni monetarni fond (MMF) i ukrajinska vlada utvrdili su da su interesne skupine uzrokovale otpor prema strukturnim reformama⁹. Korupcija na visokoj razini do koje dolazi zbog slabe vladavine prava i raširenog utjecaja oligarhije nije u skladu s vrijednostima EU-a i glavna je prepreka razvoju Ukrajine¹⁰. Korupcija na visokoj razini stoji na putu tržišnom natjecanju i rastu države, ugrožava demokratske procese i čini temelj za sitnu korupciju širih razmjera.

07.

Nadalje, istraživački novinari redovito objavljuju članke o nezakonitim novčanim tokovima oligarha (koji uključuju i pranje novca u inozemstvu), čak i u EU-u¹¹. U jednom se izvješću spominje da trošak izbjegavanja plaćanja poreza zbog poslovanja preko offshore poduzeća iznosi najmanje milijardu eura godišnje¹².

08.

U razdoblju 2016. – 2020.¹³ tri glavne prepreke za strana ulaganja u Ukrajini ostala su ista: raširena korupcija, nepovjerenje u pravosuđe te monopolizacija tržišta i zarobljavanje države koje provode oligarsi (vidjeti sliku 2.). Posljednjih je godina razina izravnih stranih ulaganja u Ukrajinu bila ispod razine iz 2016. (vidjeti Prilog I.).

09.

Brojna istraživanja, posebice istraživanja MMF-a (vidjeti sliku 3.), pokazala su projiciranu korelaciju između smanjenja raširene korupcije s jedne strane te gospodarskog rasta i povezanog poboljšanja života građana s druge strane. Različiti dionici¹⁴ slažu se da u Ukrajini ne može doći do stvarne promjene bez rješavanja problema utjecaja interesnih skupina.

Potpora EU-a Ukrajini

10.

Ukrajina je zemlja Istočnog partnerstva¹⁵ EU-a. EU i Ukrajina imaju zajednički cilj, a to je daljnja gospodarska integracija i političko pridruživanje. EU stoga ima brojne prioritete (dobro upravljanje, gospodarstvo, trgovina, energija, klimatske promjene, mobilnost, civilno društvo i humanitarna pomoć) kojima se treba pozabaviti ne samo u okviru financijske suradnje nego i u okviru političkog dijaloga. Ukrajina je druga najveća zemlja korisnica Europskog instrumenta za susjedstvo. Komisija je od 2014. sveukupno dodijelila otprilike 5,6 milijardi eura programima makrofinancijske pomoći (MFP) i 2,2 milijarde eura programima pomoći. Komisija jamči i za zajmove Europske investicijske banke u iznosu od 4,4 milijarde eura. EU je najveći donator Ukrajini¹⁶.

11.

Financiranje iz Europskog instrumenta za susjedstvo mora poštovati vladavinu prava¹⁷. To je temeljna vrijednost EU-a¹⁸ i vodeće načelo njegove vanjske politike¹⁹. Nadalje, u sporazumu AA/DCFTA-u između EU-a i Ukrajine vladavina prava i borba protiv korupcije istaknuti su kao ključni elementi za jačanje suradnje između stranaka²⁰.

12.

Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i Komisija bavile su se korupcijom na višedimenzionalni način u okviru političkog dijaloga i dijaloga o rlevantnim politikama, projektnih aktivnosti te postavljanjem uvjeta za proračunsku potporu i programe makrofinancijske pomoći. Nakon ukidanja zakona o borbi protiv korupcije 2010. EU je liberalizaciju viznog režima uvjetovao referentnim mjerilima, uključujući postojanjem zakonodavstva i tijela za borbu protiv korupcije²¹.

13.

ESVD je odgovoran za politički dijalog i, zajedno s Komisijom, za oblikovanje strategije prema Ukrajini. Kao odgovor na izazovnu situaciju u Ukrajini 2014. Komisija je odlučila pokrenuti „posebne mjere” (pakete potpore)²² na godišnjoj razini u razdoblju 2014. – 2017. Komisija je uspostavila i posebnu skupinu za podršku (Skupina za podršku Ukrajini) kako bi pomogla ukrajinskim tijelima u provedbi potrebnih gospodarskih i političkih reformi, posebice nakon potpisivanja Sporazuma o pridruživanju. Suradnja se od 2018. temelji na višegodišnjem programu za razdoblje 2018. – 2020.

14.

Savjetodavna misija Europske unije (EUAM)²³ civilna je misija u sklopu zajedničke sigurnosne i obrambene politike koja je pod nadzorom ESVD-a i država članica i koja je s radom u Ukrajini započela u prosincu 2014. Njezin je mandat pružati potporu Ukrajini u razvoju održivih, odgovornih i učinkovitih sigurnosnih službi koje jačaju vladavinu prava.

Opseg revizije i revizijski pristup

15.

Cilj ove revizije bio je procijeniti je li potpora EU-a reformama u Ukrajini bila djelotvorna u pogledu borbe protiv korupcije na visokoj razini.

16.

Kako bi dobio odgovor na to glavno revizijsko pitanje, Sud je ESVD-u i Komisiji postavio tri potpitanja:

• Jesu li procijenili posebnu situaciju u Ukrajini u pogledu korupcije na visokoj razini i jesu li pomogli Ukrajini u pronalasku rješenja za tu situaciju?
• Je li pomoć koju su pružili pravosudnoj reformi dovela do očekivanih rezultata?
• Jesu li pomoć koju su pružili reformi za borbu protiv korupcije dala očekivane rezultate?

17.

Sud je 2016. sastavio izvješće o pomoći EU-a Ukrajini²⁴. Sud je napomenuo da Komisija od 2010. sve češće ističe rizike povezane s oligarhijskim sustavom i da je, iako su nakon Euromajdana poduzeti značajni koraci u cilju suzbijanja korupcije, i dalje potrebno dodatno jačanje okvira za borbu protiv korupcije. Sud je zaključio da je pomoć EU-a Ukrajini bila djelomično djelotvorna u borbi protiv korupcije.

18.

Budući da su korupcija i zarobljavanje države koje provode oligarsi jedni od najozbiljnijih problema u Ukrajini (vidjeti odlomke 04. – 08.), Sud je u reviziji naglasak stavio na potporu EU-a reformama za borbu protiv korupcije na visokoj razini. Uglavnom je obuhvaćeno razdoblje provedbe 2016. – 2019., a u obzir su uzeti i događaji iz bliže i dalje prošlosti. Revizijom je obuhvaćena procjena aktivnosti ESVD-a, Komisije i savjetodavne misije Europske unije za reformu sektora civilne sigurnosti u Ukrajini (u daljnjem tekstu: savjetodavna misija EU-a), ali ne i procjena mjera koje su poduzele pojedinačne države članice EU-a ili sama ukrajinska tijela.

19.

U sklopu svog rada Sud je pregledao popratnu dokumentaciju i obavio razgovore s predstavnicima Komisije, ESVD-a i savjetodavne misije EU-a za sektor civilne sigurnosti. Obavljeni su razgovori i s glavnim dionicima, uključujući Organizaciju za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD), Vijeće Europe, Europsku banku za obnovu i razvoj (EBRD), MMF, provoditelje projekata, korisnike i organizacije civilnog društva. U svrhu revizije, Sud je proveo detaljnu analizu dvaju programa makrofinancijske pomoći (MFP III. i IV.) i aktivnosti povezanih s borbom protiv korupcije na visokoj razini u 22 projekta (vidjeti Prilog II.). Pri odabiru projekata Sud se savjetovao s Komisijom i savjetodavnom misijom EU-a te odabrao projekte s najvećim izgledima da pomognu u borbi protiv korupcije. Kad je riječ o projektnim aktivnostima koje su potencijalno relevantne za rješavanje problema korupcije na visokoj razini, Sud je ispitao jesu li u okviru stečenih iskustava i poduzetih mjera ublažavanja uzeti u obzir rizici povezani s korupcijom na visokoj razini, jesu li intervencije bile relevantne, jesu li podržavale tržišno natjecanje i jesu li njima ostvareni rezultati u području pravosudnih reformi i reformi za borbu protiv korupcije.

20.

Sud je posjetio Ukrajinu tijekom preliminarne faze u kojoj je utvrđivan opseg revizije. Međutim, budući da je pandemija onemogućila obavljanje terenskog posjeta izvorno planiranog za listopad 2020., djelatnici Suda umjesto toga obavili su video razgovore s provoditeljima projekata i ograničenim brojem korisnika. Unatoč tim ograničenjima, Sud je uspio dovršiti reviziju.

Opažanja

1. Strategija EU-a nije bila posebno usmjerena na borbu protiv korupcije na visokoj razini, a njezin je učinak bilo teško pratiti

21.

U sljedećim odlomcima Sud ispituje jesu li ESVD i Komisija:

1. utvrdili da su korupcija na visokoj razini i utjecaj oligarhijskog sustava rašireni problem i bili dovoljno usmjereni na rješavanje problema korupcije na visokoj razini;
2. rješavali problem korupcije na visokoj razini jačanjem tržišnog natjecanja i korporativnog upravljanja;
3. na odgovarajući način pratili potporu koju su pružali.

1.1. ESVD i Komisija nisu se posebno usredotočili na rješavanje problema korupcijena visokoj razini

22.

ESVD i Komisija prikupili su podatke iz različitih izvora kako bi pripremili svoje intervencije u okviru odgovarajuće politike i pomoći. Međutim, nisu izradili dokument u kojem bi naveli glavne uzroke korupcije na visokoj razini.

23.

Komisija je utvrdila da je korupcija na visokoj razini već godinama jedan od najozbiljnijih problema u Ukrajini. Već je 2014. bila upoznata s time da Ukrajinom vladaju oligarsi što je dovelo do razvoja „korumpiranih sustava s endemskim sukobima interesa i vertikalnim strukturama moći”²⁵. Tijekom dijaloga između EU-a i Ukrajine, ESVD i Komisija isticali su da borba protiv korupcije treba biti prioritet i da je povjerenje javnosti narušeno izostankom kaznenog progona ili sankcija za visokopozicionirane osobe.

24.

U većini strateških dokumenata EU-a²⁶ navodi se da je potrebno rješavati problem korupcije u Ukrajini, ali navodi tek mali broj povezanih posebnih ciljeva. Ciljevi Programa EU-a i Ukrajine o pridruživanju iz 2015. sadržavaju jedan kratkoročni prioritet koji glasi kako slijedi: „Potrebno je pokazati ozbiljan napredak u borbi protiv korupcije, uključujući i provedbom sveobuhvatnog antikorupcijskog zakonskog paketa donesenog 14. listopada 2014. godine, počevši s uspostavom i osiguravanjem učinkovitog funkcioniranja Nacionalnog ureda za borbu protiv korupcije i Nacionalne agencije za sprječavanje korupcije”²⁷.

25.

ESVD i Komisija dodjeljivali su pomoć Ukrajini na godišnjoj razini u razdoblju 2014. – 2017. Strategija za Ukrajinu (Jedinstveni okvir za potporu) definirana je od 2018. i²⁸ u njoj se navode sljedeći prioriteti:

1. jačanje institucija i dobro upravljanje, uključujući vladavinu prava i sigurnost;
2. gospodarski razvoj i tržišne prilike, uključujući razvoj privatnog sektora i poboljšanje poslovnog okruženja
3. povezivost, energetska učinkovitost, okoliš i klimatske promjene te
4. mobilnost i međuljudski kontakti, uključujući socijalnu uključenost.

26.

Iako se u prioritetima posebno ne spominje borba protiv korupcije, za jedan je od njihovih temeljnih ciljeva potrebno „ojačati sprječavanje i borbu protiv korupcije, ojačati institucije za borbu protiv korupcije, uključujući osnivanje antikorupcijskih sudova”. ESVD i Komisija smatrali su da je korupcija „međusektorski prioritet”²⁹, tj. da je riječ o problemu koji nije ograničen na jedan „prioritetni sektor” te da je stoga potreban višedimenzionalni pristup. Međutim, nisu razvili strategiju koja bi bila usmjerena na rješavanje problema korupcije na visokoj razini i prevlasti oligarhijskog sustava. Neki znanstvenici smatraju da to što određena organizacija primjenjuje sveobuhvatan pristup ne znači da joj nije potrebna strategija. Štoviše, strategija je posebno potrebna kada se primjenjuje višedimenzionalni pristup jer se njome određuje kako će se postići ciljevi koje je organizacija postavila na temelju analize postojeće situacije³⁰.

27.

U okviru svojeg pristupa ESVD i Komisija služili su se brojnim instrumentima, uključujući projekte, uvjete i politički dijalog, odnosno dijalog o relevantnim politikama. Njihova je potpora obuhvaćala različite sektore i reforme (vidjeti odlomak 25. i sliku 4.). Komisija je dodijelila 5,6 milijardi eura programima makrofinancijske pomoći i isplatila 1,6 milijardi eura programima MFP I. i II., nakon čega su uslijedili programi MFP III. i IV. za koje je Sud analizirao uvjete povezane s borbom protiv korupcije. Nadalje, od 2,2 milijarde eura rezerviranih sredstava za pomoć, Komisija je potrošila 839 milijuna eura na programe izgradnje kapaciteta koji su potencijalno relevantni za rješavanje problema korupcije. U pogledu korupcije, naglasak je uglavnom bio na izgradnji institucija, i to u najvećoj mjeri poticanjem osnivanja i operacionalizacije institucija/agencija za borbu protiv korupcije kojima je cilj istraga, kazneni progon i odlučivanje u predmetima korupcije na visokoj razini.

28.

Komisija je Sudu dostavila popis programa i projekata za razdoblje 2016. – 2020. U njemu su navedene brojne aktivnosti i korisnici, a neki od njih bavili su se rješavanjem problema korupcije. Komisijin sustav sljedivosti temelji se na sektorskoj oznaci za svaki projekt. Međutim, Komisija ne može jednostavno utvrditi posebne antikorupcijske aktivnosti ni izračunati povezano financiranje za svaku instituciju koja prima potporu.

29.

Cilj jednog projekta (projekt br. 12 u Prilogu II.) bio je poboljšanje provedbe antikorupcijske politike u Ukrajini. Iako se u općem cilju projekta nije spominjala korupcija na visokoj razini, projektne aktivnosti uključivale su potporu institucijama za borbu protiv korupcije, organizacijama civilnog društva i novinarima koji istražuju slučajeve korupcije na visokoj razini te utvrđivanje rizika povezanih s korupcijom.

30.

U okviru nekoliko projekata (projekti br. 8, 11, 12 i 15 u Prilogu II.) pružena je potpora za utvrđivanje rizika povezanih s korupcijom u nacrtima zakona. Sveukupno je od 2018. do 2020. u okviru tih projekata utvrđeno je i prijavljeno više od 250 nacrta zakona u kojima su se navodili rizici povezani s korupcijom.

31.

Sud je utvrdio i da je 11 projekata (projekti br. 3, 4, 6, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 20 u Prilogu II.) uključivalo aktivnosti potpore uspostavi ili jačanju novih agencija za borbu protiv korupcije, pravnog okvira, pravosudnog sektora, istraga i poslovnog okruženja, koje ako se djelotvorno provedu, pomažu u borbi protiv korupcije na visokoj razini.

32.

Osim izrade baze podataka „politički izloženih osoba”, projekti obuhvaćeni revizijom nisu se izravno bavili pitanjem oligarhijskog sustava. Dobri primjeri takve potpore mogli su uključivati financiranje stručne analize kako bi se utvrdila oslobođenja od poreza ili programi državne pomoći koje bi trebalo obustaviti, slučajevi korupcije i zarobljavanja države, monopoli i nedostatci takvih praksi te kako bi se provjerilo vlasništvo nad poduzećima. Druga mogućnost mogla je biti financiranje revizija poduzeća u državnom vlasništvu. Borba protiv korupcije na visokoj razini nije bila glavni prioritet u pružanju potpore ukrajinskom parlamentu (Rada), Državnoj poreznoj službi i Odboru za borbu protiv monopola. Projekti koje je financirao EU bavili su se problemom korupcije na visokoj razini u sektoru izvršenja zakonodavstva samo rubno (strateški savjeti i tečajevi osposobljavanja u području dojava zviždača, antikorupcijskog zakonodavstva i integriteta samo su neki primjeri takvih aktivnosti).

33.

Korupcija na visokoj razini i nezakoniti financijski tokovi, uključujući i pranje novca, neraskidivo su povezani. Kao što je Komisija utvrdila³¹, postoji veliki rizik od pranja novca u inozemstvu, čak i u EU-u. Od projekata obuhvaćenih revizijom tri su uključivala ograničene aktivnosti protiv pranja novca (projekti br. 7., 12. i 13. u Prilogu II.). Jedan od njih (projekt br. 12) također je pružao potporu državnoj službi za financijsko praćenje te je njegov opseg nadilazio samo sprječavanja pranja novca. Program makrofinancijske pomoći sadržavao je uvjet prema kojem je Ukrajina do prosinca 2019. morala donijeti zakon o borbi protiv pranja novca u skladu sa Sporazumom o pridruživanju i četvrtom direktivom EU-a o borbi protiv pranja novca. Taj je zakon donesen i stupio je na snagu u travnju 2020., ali ga sad treba provesti.

34.

Vijeće je 2014. uvelo režim sankcija za zloupotrebu sredstava kako bi se mogla zamrznuti imovina 22 pojedinca optužena za pronevjeru državnih sredstava u Ukrajini³². Od prvotno navedenih pojedinaca, 2010. ih je na popisu za sankcije ostalo tek 10 jer je Vijeće ostale uklonilo s popisa nakon presude Suda EU-a. ESVD nije prikupio dovoljno pouzdanih podataka³³. Odlučio je „zamrznuti imovinu” kako bi spriječio prijenos novca u druge zemlje prije nego što su donesene povezane sudske presude. Nadalje, ESVD i Komisija još nisu predložile Vijeću model ograničenog ulaska u EU za Ukrajince osumnjičene za korupciju na visokoj razini, kao što je to učinio SAD. Osim toga, ESVD nije preporučio Vijeću da uvede zabranu putovanja u okviru režima sankcija za zloupotrebu sredstava.

35.

Sud je utvrdio da su samo četiri projekta (projekti br. 12, 13, 14 i 16 u Prilogu II.) imala izravan učinak na smanjenje korupcije i uštedu sredstava. Korisnici su dobili bespovratna sredstva za provedbu istraga, a dokazi prikupljeni u okviru projekata dostavljeni su tijelima za izvršenje zakonodavstva. Ti su projekti pomogli u otkrivanju korupcije i informiranju javnosti te su pomogli zadržati taj problem pod povećalom kako u političkoj, tako i u javnoj sferi.

36.

Savjetodavna misija EU-a, kao glavni akter u reformi sigurnosnog sektora, pružila je savjete o izradi i aktivnostima projekta br. 18 (vidjeti Prilog II.). Iako je Komisija isplatila 29 milijuna eura projekt je do trenutka provedbe revizije postigao samo ograničene rezultate zbog kašnjenja i problema s njegovom izradom.

37.

Mandat savjetodavne misije EU-a u početku je uključivao samo strateško savjetovanje za reformu sektora civilne sigurnosti. Savjetodavna misija EU-a doprinijela je borbi protiv korupcije na visokoj razini s pomoću zakonodavstva i potpore reformama tužiteljstva i sigurnosnih službi. Međutim, borba protiv korupcije nije bila glavna aktivnost savjetodavne misije EU-a jer su samo dva od njezinih 50 zadataka bila izravno posvećena problemu korupcije. Savjetodavna misija EU-a borbu protiv korupcije smatrala je međusektorskim prioritetom. Pružila je usluge savjetovanja, mentorstva i potpore u procjenama rizika i programima borbe protiv korupcije. Međutim, u skladu sa svojim mandatom savjetodavna misija EU-a pruža potporu u slučaju da su rizici utvrđeni u tijelima kaznenog progona, ali ne i izvan tih tijela, što znači da ne može utvrditi korupciju koja uključuje više dionika.

1.2. Potpora EU-a borbi protiv protutržišnih struktura i ponašanja postigla je ograničene rezultate

38.

Ukrajinski oligarsi dominiraju u velikom boju gospodarskih i tržišnih sektora koji su usko povezani s poduzećima u državnom vlasništvu³⁴ (vidjeti sliku 5.). Takva situacija narušava tržišno natjecanje. Iako projekti Komisije nisu bili usmjereni na upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu i njihove reforme, EU je pružao potporu tržišnom natjecanju na različite načine (vidjeti Prilog VI.).

39.

Komisija je pružila potporu reformama u područjima energetike, borbe protiv korupcije, pravosuđa, bankarstva, izbora i javne uprave te istraživačkom novinarstvu. Unatoč toj potpori i potpori ostalih donatora, oligarsi i interesne skupine i dalje ugrožavaju reformska nastojanja.

40.

Politički povezani pojedinci/društva, posebice oligarsi, vrše utjecaj na pravni okvir kako bi dobili brojne pogodnosti od države³⁵ i iskorištavaju satelitska društva čime ostvaruju korist od ekskluzivnih odnosa s poduzećima u državnom vlasništvu³⁶ (vidjeti sliku 1.). Stručnjaci angažirani s pomoću financijskih sredstava EU-a koji su sudjelovali u projektu br. 17 (vidjeti Prilog II.) utvrdili su nekoliko moratorija kojima se društvima, uglavnom poduzećima u državnom vlasništvu, omogućuje nastavak trgovanja, a da ne moraju proglasiti bankrot ili vratiti dugove dospjele za otplatu (vidjeti sliku 6.). Komisija je osigurala izgradnju kapaciteta, ali u uvjetima za makrofinancijsku pomoć nije zahtijevala od Ukrajine da ukloni te moratorije. Te pogodnosti pridonose zarobljavanju države, ograničavaju tržišno natjecanje i sprječavaju stupanje na scenu novih dionika³⁷.

41.

Kako bi se olakšala privatizacija, prvo treba poboljšati upravljanje poduzećima. Doprinos EU-a tom cilju (vidjeti projekt br. 20 u Prilogu II.) jest račun EBRD-a s više donatora (MDA)³⁹ (vidjeti sliku 7.). Od otvaranja takvog računa 14 je donatora, uključujući EU, uplatilo više od 53 milijuna eura. Nekoliko poduzeća u državnom vlasništvu (npr. Naftogaz, Ukrzaliznytsia [željeznice], Ukrenergo [operater sustava prijenosa električne energije] i Ukrposhta [poštanske usluge]) reformiralo je svoje korporativno upravljanje, ponajprije uspostavom nezavisnih nadzornih odbora, kao što je to zagovarao EBRD. Sud je utvrdio da su ostvarena određena postignuća, primjerice u upravljanju poduzećem Naftogaz koje je od poduzeća koje je ostvarivalo gubitke postalo profitabilno poduzeće i drugi najveći porezni obveznik 2019. Međutim, ta su postignuća ugrožena u sektoru energetike: Naftogaz je 2020. ostvario gubitke i imenovao novog glavnog izvršnog direktora bez propisanog postupka. To je naišlo na kritike Nacionalne agencije za sprječavanje korupcije.

42.

Poduzeća u državnom vlasništvu moraju prema zakonu imati programe borbe protiv korupcije. Komisija je osigurala bespovratna sredstva za nezavisne medije i aktiviste (vidjeti odlomak 35.) koji su otkrili korupciju u kojoj sudjeluju poduzeća u državnom vlasništvu i općinska poduzeća. Osim tih bespovratnih sredstava, projekti EU-a nisu bili usmjereni na otkrivanje korupcije na visokoj razini u kojoj sudjeluju poduzeća u državnom vlasništvu i njima nije osigurana potpora donošenju takvih programa iako u Ukrajini ima oko 3 500 poduzeća u državnom vlasništvu samo na nacionalnoj razini (vidjeti odlomak 05.). Planirana je potpora ukrajinskim željeznicama iz sufinanciranog računa EBRD-a s više donatora, ali tek od 2021.

43.

Odbor za borbu protiv monopola nije imao iskustva s djelovanjem u području tržišnog natjecanja. Zakon o državnoj potpori donesen je 2014., ali je stupio na snagu tek u kolovozu 2017. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom, Komisija je pomagala Odboru za borbu protiv monopola u okviru dvaju projekata (projekti br. 10 i 19 u Prilogu II.) i s pomoću računa EBRD-a s više donatora (projekt br. 20 u Prilogu II.). Projekti koje je financirao EU bili su usmjereni na usklađivanje zakonodavstva (usklađivanje ukrajinskog zakonodavstva sa standardima i načelima EU-a), ali još uvijek ne i na izvršenje zakona o tržišnom natjecanju. Komisija je pružila potporu Odboru za borbu protiv monopola u otvaranju novog odjela za nadzor državne potpore i sastavljanju tima za preispitivanje javne nabave koji se bavi žalbama te u području spajanja i preuzimanja. Unatoč financijskoj potpori EU-a i nedavnim promjenama, Odbor za borbu protiv monopola nema dostatne kapacitete da se bavi najvećim slučajevima državne potpore, a čini se i da nije neovisan⁴¹.

1.3. Komisija i savjetodavna misija EU-a prate potporu koju pružaju, ali potrebno je staviti veći naglasak na očekivane rezultate i učinke

44.

Komisija ima sustav za praćenje svojih projekata. Međutim, u više od polovice projekata nije bilo jasnih pokazatelja, polaznih ili ciljnih vrijednosti, čime se umanjuje relevantnost izvješćivanja (vidjeti okvir 1.). U dva su projekta od ukupno 21⁴² (projekti br. 12 i 15 u Prilogu II.) na zadovoljavajući način nabrojana ostvarenja i ishodi u tablicama s logičkim okvirom te navedene godišnje ciljne vrijednosti i razine postignuća.

45.

Projekti EU-a koji su se bavili korporativnim upravljanjem i tržišnim natjecanjem (projekti br. 10, 19 i 20 u Prilogu II.) postigli su očekivana ostvarenja (npr. prihvaćeni pravni alati, organizirani tečajevi osposobljavanja, itd.). Međutim, u projektima EU-a nisu definirani relevantni ishodi (vidjeti primjere u okviru 2.) i dugoročni učinci koji djelotvorno pridonose borbi protiv protutržišnih struktura i ponašanja. Pokazatelji konkurentnosti (vidjeti Prilog V., pokazatelji iz jedinstvenog okvira za potporu) ne upućuju na značajan napredak. Konkurentnost Ukrajine i dalje je niska.

46.

Komisija je pratila uvjete za makrofinancijsku pomoć i proračunsku potporu, referentna mjerila za liberalizaciju viznog režima i sveukupnu situaciju u zemlji u okviru dijaloga o relevantnim politikama i političkog dijaloga, kontakata s organizacijama civilnog društva, istraživanja i ocjenjivanja. Komisija i ESVD objavljuju javna izvješća o napretku reformi u Ukrajini, osobito u okviru provedbe Sporazuma o pridruživanju i izvješća usvojenih u okviru mehanizma liberalizacije viznog režima. Međutim, nema javnih izvješća o doprinosu EU-a postignućima Ukrajine u borbi protiv bilo koje vrste korupcije. Jednostavno izvješćivanje o rezultatima nemoguće je jer u strateškim dokumentima na visokoj razini, kao što su jedinstveni okvir za potporu EU-a Ukrajini (2018. – 2020.) ili operativni plan savjetodavne misije EU-a, općenito nema ciljnih vrijednosti (vidjeti sliku 8.).

47.

EU ne izvješćuje o pokazateljima iz jedinstvenog okvira za potporu (npr. uspješnost prema svjetskim pokazateljima upravljanja te razina povjerenja javnosti u tužiteljstvo, pravosuđe, tijela za izvršenje zakonodavstva i Europsku komisiju prema pokazateljima učinkovitosti pravosuđa) čime bi se u javnom, redovitom i standardiziranom obliku pratio napredak Ukrajine. Prema navedenim pokazateljima Ukrajina je slabo napredovala u pogledu borbe protiv korupcije (vidjeti Prilog III. i Prilog IV.).

48.

Komisija je s pomoću različitih izvješća međunarodnih organizacija pratila napredak Ukrajine u pogledu borbe protiv korupcije, primjerice s pomoću izvješća Skupine država protiv korupcije (GRECO) i OECD-a. GRECO je utvrdio da su važne reforme još uvijek u tijeku; niska razina provedbe njegovih preporuka (samo ih je 16 % u potpunosti provedeno) znači da je potrebno uložiti veće napore kako bi se postigla prihvatljiva razina usklađenosti⁴³. I OECD izvješćuje o ograničenom napretku⁴⁴.

49.

Iako se u izvješćima savjetodavne misije EU-a prate zadatci (ciljevi), ne uspoređuje ih se sustavno s provjerljivim pokazateljima. Nadalje, praćenje ishoda rijetko se temelji na mjerljivim podatcima i sastoji se od navođenja aktivnosti i ostvarenja, a ne ishoda. Nadalje, savjetodavna misija EU-a nije provela evaluaciju učinka nakon više od pet godina djelovanja u zemlji. To nije u skladu s alatom br. 43 iz paketa instrumenata EU-a za bolju regulativu⁴⁵.

2. Potpora EU-a pravosudnoj reformi nije postigla dovoljno rezultata

50.

U ovom dijelu Sud ispituje jesu li Komisija i ESVD:

1. na odgovarajući način pripremili svoje intervencije u sektoru pravosuđa kako bi se, među ostalim, riješio problem korupcije na visokoj razini;
2. pružili potporu reformi pravosuđa kojom su ostvareni očekivani rezultati;
3. promicali digitalne alate kojima su otvareni očekivani rezultati.

2.1. Projekti izgradnje kapaciteta donijeli su manju korist od očekivane

51.

Reforma pravosuđa jedan je od najvećih prioriteta Ukrajine od kad se priključila Vijeću Europe 1995. Sama je ukrajinska vlada 2014. istaknula da se pravosuđe smatra jednim od najkorumpiranijih sektora u državi⁴⁶.

52.

Komisija je pružila značajnu potporu izgradnji kapaciteta u obliku međunarodnih i domaćih stručnjaka zaduženih za analizu, savjetovanje, metodologiju, davanje mišljenja, izradu priručnika, provedbu tečajeva osposobljavanja, seminara, okruglih stolova, studijske posjete, komunikacijske aktivnosti i potporu uspostavi IT sustava (vidjeti sliku 9.). Bez obzira na ostalu pruženu potporu, Sud smatra da na navedenu potporu otpada gotovo 85 % proračuna projekata uključenih u reviziju. Međutim, Komisija ne može procijeniti o kolikim se iznosima radi. U okviru projekata EU-a pružena je potpora izradi novog nacrta Ustava te zakona i podzakonskih akata. Kada je riječ o donošenju zakonodavstva, pravni okvir usklađeniji je sa standardima EU-a.

53.

Jedno od ključnih postignuća bilo je pojednostavnjenje sudskog sustava i uspostava novog Vrhovnog suda (projekti br. 6, 7 i 15 u Prilogu II.) koji je osnovan u prosincu 2017. Projekti u području pravosudnog sustava postigli su većinu planiranih ostvarenja (npr. analiza nedostataka, preporuke, razvoj strategije za pravosudni sektor, alati praćenja, pružanje savjeta i potpore institucijama te potpora postupku odabira sudaca). Analiza i praćenje pravosudnog sustava bili su korisni radi otkrivanja nedostataka.

54.

Prema Vijeću Europe, s pomoću različitih pravnih izmjena postignuto je 90 % ciljeva zakonodavnih i institucijskih ciljeva iz strategije i akcijskog plana za reformu pravosudnog sektora⁴⁷.

55.

Međutim, održivost Komisijinih intervencija i potpore reformama stalno je ugrožena, što se vidi iz čestih izmjena zakona, kašnjenja podzakonskih akata ili njihovih iskrivljavanja, čime se onemogućuje djelotvorna provedba reformi. Stručnjaci angažirani s pomoću financijskih sredstava EU-a koji su sudjelovali u projektu br. 12 (vidjeti Prilog II.) upozorili su i na činjenicu da se aktivnost smatra ostvarenom kada je akt odobren, čak i ako je pravni okvir proveden samo djelomično ili uopće nije proveden. Venecijanska komisija istaknula je 2020. „izvanrednu hitnost situacije” i ocijenila da su problemi pravosudne reforme „rezultat lošeg zakonodavnog postupka […], […] nedostatka cjelovitog pristupa, nedostatka odgovarajućih procjena učinka […], nedostatka jasnoće [… i] loše provedbe zakona jednom kada su doneseni”⁴⁸. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom bilo je puno pokušaja slabljenja reformi koje su podupirale Komisija i ESVD (vidjeti okvir 3.).

56.

Iako je Komisija desetljećima pružala pomoć pravosudnom sektoru, otpor prema promjenama doveo je do zastoja koje se nisu mogle izbjeći Komisijinim analizama i mjerama ublažavanja. Samo je polovica projekata obuhvaćenih revizijom izvijestila o stečenim iskustvima. Komisijin pristup jamčenju održivosti podrazumijevao je dugoročnu uključenost u području vladavine prava, političkog dijaloga, odnosno dijaloga o relevantnim politikama i uvjeta. Komisija je poboljšala svoj pristup izradom posebnog projekta za borbu protiv korupcije (vidjeti odlomak 29.), ali nije uvjetovala tehničku pomoć provedbom prethodnih preporuka, održivošću prethodnih ostvarenja ili integritetom upravljanja. Komisija je 2021. otkazala planirani twinning projekt s Ustavnim sudom nakon odluke Suda iz listopada 2020. kojom su poništene reforme za borbu protiv korupcije.

57.

Usklađenost reforme tužiteljstva sa standardima EU-a jedan je od najzahtjevnijih zadataka. Uvjet za Komisijin program proračunske potpore bilo je donošenje i stupanje na snagu zakona o reformi Ureda glavnog tužitelja. Iako je cilj zakona bila demonopolizacija ovlasti Ureda glavnog tužitelja, Komisijini procjenitelji utvrdili su da zakon nije doprinio dovoljnom oslobođenju Ureda od pritiska političkih dionika. Način na koji se slučajevi dodjeljuju tužiteljima nije dovoljno otporan da bi spriječio uplitanja. Nadalje, „zakon nije bio u potpunosti proveden i bilo ga je potrebno izmijeniti”.

58.

Komisija je pomogla Uredu glavnog tužitelja u sastavljanju plana djelovanja za reformu tužiteljstva, što je uključivalo uspostavu Kvalifikacijsko–stegovnog povjerenstva tužitelja. Međutim, unatoč naporima Komisije i savjetodavne misije EU-a, pokretanje reforme bilo je izrazito sporo (vidjeti okvir 4.). Veliki napredak postignut je u rujnu 2019. kada je predsjednik potpisao zakon o obnovi Ureda tužitelja. To je uključivalo smanjenje broja regionalnih i lokalnih tužitelja (s 15 000 na 10 000), zatvaranje ureda vojnog tužitelja, procjenu svih tužitelja, evaluaciju uspješnosti i obustavu rada Kvalifikacijsko–stegovnog povjerenstva tužitelja do rujna 2021.⁵¹

59.

Reforme u sektorima izvršenja zakonodavstva i tužiteljstva još nisu dovele do povećanja povjerenja javnosti, koje je i dalje nisko (vidjeti sliku 10.). Nekoliko je organizacija prijavilo slučajeve povrede dužnosti u tijelima za izvršenje zakonodavstva⁵⁴. Istraživanje provedeno za savjetodavnu misiju EU-a pokazalo je i pad povjerenja javnosti u dostatnost i korisnost mjera EU-a i savjetodavne misije EU-a za promicanje reformi (vidjeti Prilog VII.).

2.2. Potpora EU-a pravosudnoj reformi nije obuhvatila ključne institucije te se i dalje suočava s preprekama

60.

U okiru reforme pravosuđa bila je potrebna procjena ili ponovna procjena svih sudaca (vidjeti sliku 11.). Komisija je pružila značajnu potporu u tom postupku, koji je vodilo Visoko povjerenstvo za kvalifikacije sudaca uz pomoć Vijeća za javni integritet koji predstavljaju organizacije civilnog društva. Prvi odabir odnosio se na sudce Vrhovnog suda 2017. godine. Vrhovni sud najviša je pravosudna instanca u zemlji. Od 2018. postupak odabira nastavljen je s kandidatima i postojećim sudcima te sudcima Visokog antikorupcijskog suda. U potonjem je slučaju upotrijebljen inovativni postupak, pri čemu je Visokom povjerenstvu za kvalifikacije sudaca pomagalo posebno savjetodavno tijelo priznatih međunarodnih pravnih stručnjaka poznato kao Javno vijeće međunarodnih stručnjaka.

61.

Zajedno s ostalim donatorima Komisija je u okviru svojeg programa proračunske potpore (projekt br. 3 u Prilogu II.), zahtijevala donošenje izmjena Ustava i zakona o uspostavi Visokog pravosudnog vijeća kako bi se jamčila neovisnost i integritet pravosuđa. Međutim, potpora Komisije postupku odabira i pravosudnoj reformi izložena je određenim rizicima. Sustav u kojem Kongres imenuje sudce uglavnom je uključivao sudce za koje nije obavljena procjena (vidjeti sliku 12.).

62.

Ustavni sud, Visoko pravosudno vijeće i Visoko povjerenstvo za kvalifikacije sudaca isto tako imaju stratešku ulogu u pravosudnom sustavu. Stoga je integritet njihovih članova ključan, ali nije provjeravan prilikom imenovanja (vidjeti primjere u Prilogu VIII.). U sklopu programa makrofinancijske pomoći Komisija je u srpnju 2020. zahtijevala osnivanje etičkog povjerenstva koje bi bilo ovlašteno provjeriti integritet članova Visokog pravosudnog vijeća. U vrijeme provedbe revizije taj uvjet još nije bio ispunjen. Taj uvjet, kao ni obaveza provjere integriteta ostalih najviših pravosudnih tijela kao što su Visoko povjerenstvo za kvalifikacije sudaca i Ustavni sud, nije postavljen za programe makrofinancijske pomoći prije pokretanja reformi.

63.

U političkom dijalogu EU-a već se godinama naglašava potreba za reformom pravosuđa kako bi se povećalo povjerenje javnosti koje se 2015. kretalo od 5 % do 12 %⁵⁶. To je i jedan od pokazatelja za mjerenje očekivanih rezultata EU-a. Međutim, povjerenje javnosti i dalje je nisko te je 2019. iznosilo između 14 % i 17 %⁵⁷.

2.3. Potporu Komisije razvoju digitalnih alata za suzbijanje korupcije otežavaju problemi s kvalitetom podataka i otpor prema promjenama i reformi

64.

U okviru projekata EU-a upotrijebljen je niz digitalnih alata kao pomoć u suzbijanju korupcije. Pružena potpora uključivala je plaćanje testova za odabir kandidata u pravosudnom sektoru, digitalizaciju e-sustava upravljanja predmetima u tijelima za borbu protiv korupcije (vidjeti okvir 5.), ažuriranje baze podataka o „politički izloženim osobama”⁵⁸, izradu internetskih stranica, doprinos platformi za javnu nabavu ProZorro te pripremu elektroničkog upravljanja predmetima za stečajne upravitelje, javne bilježnike i privatne ovršitelje. Civilno društvo pokrenulo je platforme za javnu nabavu ProZorro i DoZorro kako bi se osigurala transparentnost i praćenje. Ovi alati pomažu u otkrivanju korupcije i odvraćanju od korupcije. Komisija je u okviru računa EBRD-a s više donatora neposredno financirala pokretanje platforme ProZorro i tečajeve osposobljavanja. Civilno društvo pokrenulo je i platformu o „politički izloženim osobama”. Ona objedinjuje podatke iz različitih registara, uključujući imovinske kartice, koji su na raspolaganju financijskim institucijama kada provode provjere.

65.

Komisija je financirala skladište podataka Nacionalnog ureda za borbu protiv korupcije koje omogućuje automatsko pretraživanje i povezuje različite baze podataka. Komisija je nabavila i sustave upravljanja podatcima za Ministarstvo pravosuđa u cilju digitalizacije dokumenata i olakšavanja pretraživanja.

66.

Komisijina procjena registara koji se upotrebljavaju u pravosudnom sektoru bila je vrlo korisna (projekti br. 6 i 17. u Prilogu II.). Konkretno, stručnjaci su upozorili na nedostatak interoperabilnosti među registrima, jedinstvenih identifikacijskih oznaka, dogovorenih adresa te na nedostatak ili netočnost podataka u registrima. Svi su ti problemi otežavali unakrsne provjere, što je dovelo do odgode izvršenja sudskih odluka (projekt br. 6 u Prilogu II.) i olakšalo nezakonito poslovanje ili preuzimanja imovine s pomoću koruptivnih radnji poznatih i pod nazivom „korporativne pljačke” (vidjeti sliku 13.). Kako bi zaštitila pravo vlasništva Komisija je pružila potporu u određenim područjima (vidjeti sliku 14.).

67.

Izrada portala otvorenih podataka⁵⁹ bio je veliki korak prema povećanju transparentnosti i smanjenju prilika za korupciju. Jedan od uvjeta za proračunsku potporu 2016. bio je „pristup javnim registrima”. Iako je Ukrajina napredovala u tom području, neki nedostaci još nisu riješeni:

• visoke naknade i ograničene funkcije pretraživanja ograničavaju upotrebu javnih registara;
• još nije dosegnut broj zakonski propisanih otvorenih državnih registara;
• kvaliteta registara nije ujednačena.

68.

Rješavanje problema koji nastaju zbog nedostatka pouzdanih podataka (primjerice u registrima) preduvjet je za upotrebu najnovijih tehnoloških dostignuća (npr. velike količine podataka i rudarenje podataka) kao preventivnih alata u borbi protiv korupcije.

69.

U okviru programa MFP III. i IV. postavljeno je nekoliko uvjeta povezanih s boljim pristupom podatcima (objava izvješća o reviziji i ugovora o javnoj nabavi te provjera podataka o vlasništvu nad poduzećima).

3. Komisija je pružila potporu institucijama za borbu protiv korupcije, no one imaju problema s nailaze na poteškoće u ostvarivanju očekivanih rezultata

70.

U sljedećim dijelu Sud ispituje je li Komisija:

1. postavila odgovarajuće uvjete kako bi pomogla u borbi protiv korupcije te je li prikupila i analizirala dovoljno podataka da procijeni ostvareni napredak;
2. pružila potporu institucijama za borbu protiv korupcije koja je dovela do postizanja očekivanih rezultata.

3.1. Komisija je reformu za borbu protiv korupcije podupirala uglavnom postavljanjem uvjeta, ali se njezina procjena napretka i dalje provodila na diskrecijskoj osnovi

71.

Komisija se u svrhu borbe protiv korupcije služila uvjetima (uglavnom povezanima sa zakonodavnim i institucijskim promjenama) kako bi zajamčila da su ta nova antikorupcijska tijela uspostavljena i operativna. Uvjeti povezani s borbom protiv korupcije navedeni u zajmovima u okviru makrofinancijske pomoći nadopuna su drugim mjerama kao što su proračunska potpora i liberalizacija viznog režima. Međutim, način na koji su uvjeti sastavljeni omogućio je određeni manevarski prostor za odstupanje jer su često nedostajale jasne polazne i mjerljive ciljne vrijednosti. Općenito gledajući, nije stavljen odgovarajući naglasak na pravilnu primjenu zakona i antikorupcijskih mjera, ali ni na konkretne ishode. Nadalje, uvjeti su bili usmjereni na novi sustav borbe protiv korupcije, ali nedovoljno ili ne dovoljno rano na integritet i neovisnost sektora pravosuđa i sektora provedbe zakona (vidjeti odlomke 61. – 62.).

72.

Komisijina procjena proračunske potpore, liberalizacije viznog režima i uvjeta za makrofinancijsku pomoć temeljila se na podatcima koje su dostavila relevantna tijela, civilno društvo i stručnjaci angažirani s pomoću financijskih sredstava EU-a te međunarodne organizacije. Kada uvjeti očito nisu bili ispunjeni Komisija je smanjila isplatu proračunske potpore (isplaćeno je samo 52,5 % tranše za 2016.) i ukinula treću tranšu programa MFP III. u iznosu od 600 milijuna eura. Međutim, nedugo nakon toga uplaćena je prva tranša programa MFP IV. u iznosu od 500 milijuna eura.

73.

Komisija je mogla predložiti Europskom parlamentu i Vijeću ukidanje obaveze posjedovanja vize tek kada bi procijenila da su sva referentna mjerila ispunjena. Međutim, Komisija je tumačila svoje uvjete uz određenu dozu slobode što je rezultiralo pretjerano pozitivnom procjenom. Analizom koju je proveo Sud utvrđeno je da je ostvaren jedan od tri antikorupcijska referentna mjerila za akcijski plan liberalizacije viznog režima⁶⁰, no da su preostala dva ostvarena tek djelomično (vidjeti okvir 6.). Stoga bezvizni sustav nije uzet u ponovno razmatranje.

3.2. Institucije za borbu protiv korupcije koje je EU pomogao uspostaviti još uvijek imaju problema s ostvarivanjem očekivanih rezultata

74.

Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije za razdoblje 2014. – 2017. predviđena je uspostava institucija za borbu protiv korupcije (najvažnije institucije prikazane su na slici 15.). ESVD i Komisija isto su tako poticali vladu da ih osnuje i da se pobrine da učinkovito funkcioniraju. Podupirali su osnivanje specijaliziranih institucija za borbu protiv korupcije, dok su sektor pravosuđa i izvršenja zakonodavstva i dalje u znatnoj mjeri bili ugroženi korupcijom.

Nacionalna agencija za sprječavanje korupcije

75.

Nacionalna agencija za sprječavanje korupcije sastavila je nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije za razdoblje 2018. – 2020. na temelju provedbe prethodne strategije. Stručnjaci angažirani s pomoću financijskih sredstava EU-a koji su zaposleni na projektu 12 (vidjeti Prilog II.) procijenili su da je otprilike 40 % prethodne strategije i državnog programa završeno i 30 % djelomično ostvareno. ESVD i Komisija pozdravili su činjenicu da je kabinet ministara prihvatio strategiju u travnju 2018., no parlament je nikad nije donio. U okviru projekata koje je financirao EU i rada savjetodavne misije EU-a pružene su dodatne preporuke za nacrt nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za razdoblje 2020. – 2024. Dokument je prošao prvo čitanje u parlamentu u studenom 2020. Drugo čitanje bilo je u tijeku kada je Sud završavao svoje izvješće.

76.

Unatoč potpori Komisije, provjere koji je provodila Nacionalna agencija za sprječavanje korupcije ipak nisu bile u skladu s preporukama GRECO-a⁶¹. Nekoliko je uvjeta EU-a zahtijevalo postojanje djelotvornog sustava provjere imovinskog stanja. Međutim, elektronički sustav podnošenja izjava o imovinskom stanju nije dovoljno djelotvoran. Nije donesena nijedna osuđujuća presuda za nezakonito bogaćenje (vidjeti sliku 16. i okvir 6.). Međutim, objavljivanje imovinskih kartica služi kao preventivno sredstvo.

77.

U okviru projekta uspostave računa s više donatora koji je financirao EU i rada savjetodavne misije EU-a pružena je pomoć u izradi programa borbe protiv korupcije (vidjeti odlomak 37.) koje je Nacionalna agencija za sprječavanje korupcije zatim odobrila. Međutim, većina njih nije se bavila ključnim rizicima od korupcije, a postupak se smatrao samo „pukom formalnošću”⁶².

78.

Komisija je naposljetku smanjila suradnju s Nacionalnom agencijom za sprječavanje korupcije nakon što joj je narušen ugled, primjerice tako što je pomoć u području IT-a uvjetovala napretkom u ključnim operativnim područjima. Ostali donatori prestali su pružati potporu još prije, odnosno kada su zabilježene negativne promjene.

79.

Uz Komisijinu potporu u listopadu 2019. završen je preustroj Nacionalne agencije za sprječavanje korupcije. Isto tako, novi čelnik Nacionalne agencije za sprječavanje korupcije imenovan je u siječnju 2020. nakon uspješno položenog natječaja čiju je provedbu nadgledalo međunarodno povjerenstvo za odabir.

Nacionalni ured za borbu protiv korupcije

80.

Nacionalni ured za borbu protiv korupcije uživa dobar ugled u međunarodnoj zajednici. Iako je politička potpora EU-a pomogla da Nacionalni ured za borbu protiv korupcije nastavi s radom i bude neovisan, Ured je pod stalnim pritiskom protivnika koji pribjegavaju sredstvima poput optužbi za povredu dužnosti. Stručnjaci angažirani s pomoću financijskih sredstava EU-a sastavili su nacrt prijedloga za nadležnost Nacionalnog ureda za borbu protiv korupcije, ali i taj je zakonodavni prijedlog pod stalnim pritiskom (npr. ukidanje prava na pobijanje poslovnih ugovora povezanih s korupcijom⁶³). U rujnu 2020. Ustavni sud proglasio je važne odredbe zakona o Nacionalnom uredu za borbu protiv korupcije neustavnima. To će utjecati na imenovanje čelnika, vijeće za civilni nadzor i neovisnu reviziju koju tek treba provesti⁶⁴.

81.

Komisija i savjetodavna misija EU-a organizirali su niz tečajeva osposobljavanja, radionica i studijskih posjeta te su izdale smjernice za Nacionalni ured za borbu protiv korupcije s naglaskom na istraživačke zadaće. Statistički podatci Nacionalnog ureda za borbu protiv korupcije pokazuju da je postignut napredak u smislu otvorenih istraga (vidjeti sliku 17.). Agencija je svoj gospodarski doprinos društvu izračunala uspoređujući svoj proračun (30 milijuna eura) s gospodarskim učinkom (izbjegnut je gubitak od 450 milijuna eura)⁶⁵. Njezini kapaciteti provedbe istraga u predmetima na visokoj razini znatno su se povećali, osobito kada se usporedi broj predmeta na visokoj razini koji su istraživani prije uspostave Nacionalnog ureda za borbu protiv korupcije⁶⁶. U većini se slučajeva radilo o poduzećima u državnom vlasništvu⁶⁷, a oko 18 % „obavijesti o postojanju sumnje” odnosilo se na više dužnosnike⁶⁸. U vrijeme provedbe revizije Nacionalni ured za borbu protiv korupcije istraživao je velike slučajeve korupcije, kao što su slučajevi Rotterdam+ i Privatbank⁶⁹.

82.

Međutim, Nacionalni ured za borbu protiv korupcije samo je jedna karika u lancu borbe protiv korupcije. Ishodi istraga koje provodi Nacionalni ured za borbu protiv korupcije oslanjaju se na ostale karike u lancu kao što su tužitelji i forenzički ured koji potvrđuje dokaze. Nacionalni ured tvrdio je da na njegov rad već dugo nepovoljno utječe to što tehničku opremu za prisluškivanje i potrebno osoblje ima Nacionalna sigurnosna služba Ukrajine⁷⁰, ali i nedostatak prava u pogledu prisluškivanja i nedovoljan pristup registrima. Svojim je političkim dijalogom EU zajedno s drugim donatorima uspješno lobirao za zakon (naposljetku donesen u listopadu 2019.) koji omogućuje Nacionalnom uredu za borbu protiv korupcije da nastavi provoditi tajne istrage koje uključuju prisluškivanje. Međutim, unatoč angažmanu EU-a, Nacionalna sigurnosna služba Ukrajine i dalje ima kontrolu nad prisluškivanjem u praksi.

Specijalizirani antikorupcijski ured tužiteljstva

83.

Iako je Specijalizirani antikorupcijski ured tužiteljstva zadužen za pokretanje sudskih postupaka povezanih s korupcijom na visokoj razini, i dalje je dio Ureda javnog tužitelja pa stoga nije potpuno neovisan. Osim aktivnosti savjetodavne misije EU-a, potpora Komisije uglavnom je pružena u okviru četiriju projekata (projekti br. 6, 12, 13 i 15 u Prilogu II.). Postizanje uspješnih ishoda narušeno je ograničenom neovisnošću rukovodstva Specijaliziranog antikorupcijskog ureda tužiteljstva i brojem neriješenih predmeta⁷¹. Komisija je 2018. smanjila svoju potporu nakon skandala s prisluškivanjem u kojem se navodilo da je voditelj Specijaliziranog antikorupcijskog ureda tužiteljstva vršio pritisak na tužitelje i sudove⁷²

Visoki antikorupcijski sud

84.

Prije uspostave Visokog antikorupcijskog suda u rujnu 2019., veliki broj slučajeva korupcije na visokoj razini zapeo bi na sudovima nakon što bi ih u sudski postupak uputili Specijalizirani antikorupcijski ured tužiteljstva / Nacionalni ured za borbu protiv korupcije, što je OECD ocijenio „šokantnim”⁷³. Stoga su međunarodna zajednica⁷⁴ i organizacije civilnog društva zagovarali osnivanje neovisnog suda s pouzdanim postupkom zapošljavanja. U sklopu dijaloga tijekom 2016. ESVD i Komisija zatražili su donošenje zakona o Visokom antikorupcijskom sudu.

85.

Komisija je pružila znatnu potporu osnivanju Visokog antikorupcijskog suda (vidjeti sliku 9.). Nakon provedbe transparentnog natječaja u travnju 2019. imenovano je 38 sudaca. Taj dugoočekivani sud, koji se sastoji od prvostupanjske i žalbene razine, službeno je otvoren 5. rujna 2019. i s istragom prvih slučajeva na visokoj razini započeo je u posljednjem tromjesečju 2019.

86.

Do rujna 2020. Visoki antikorupcijski sud donio je 16 osuđujućih i jednu oslobađajuću presudu (vidjeti sliku 18.). U usporedbi s općim sudovima na kojima se predmeti povezani s korupcijom ne rješavaju godinama, rad Visokog antikorupcijskog suda pokazao je prve obećavajuće rezultate. Međutim, njegova djelotvornost, neovisnost i održivost bile su ugrožene u vrijeme provedbe revizije.

Agencija za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom

87.

Savjetodavna misija EU-a i projekt br. 12 koji je financirala Komisija (vidjeti Prilog II.) od samog su početka pomagali u osnivanju Agencije za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom. Projekt je uključivao provođenje tehničke procjene i pružanje zakonodavne potpore Agenciji za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom. Komisija je financirala i IT alate (npr. osnovnu opremu, internetske stranice Agencije za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom te opremu za videokonferencije) te osposobljavanje. Agencija je počela od nule i sve je osoblje moralo proći osposobljavanje. Agencija za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom povećala je svoje kapacitete za praćenje imovine i upravljanje imovinom te obrađuje sve veći broj slučajeva pronalaženja korupcijom stečene imovine i upravljanja njome⁷⁵.

88.

Od listopada 2020. Agencija za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom tvrdila je da je pronašla i pratila nezakonito stečenu imovinu vrijednu više od 100 milijardi ukrajinskih hrivnji (gotovo tri milijarde eura). Međutim, mandat Agencije za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom ograničen je jer može tražiti i pratiti imovinu samo po nalogu tijela za izvršenje zakonodavstva. Unatoč povećanom obujmu imovine kojom upravlja Agencija za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom, taj iznos čini samo četiri posto (otprilike 119 milijuna eura) svih praćenih iznosa.

Zaključci i preporuke

89.

Sud je utvrdio da je EU pružio potporu reformama za borbu protiv korupcije i pomogao u smanjenju prilika za korupciju, no da je korupcija na visokoj razini i dalje jedan od ključnih problema u Ukrajini. Postoje određeni zastoji u provedbi pravosudne reforme, ugrožene su institucije za borbu protiv korupcije, povjerenje u njih i dalje je nisko, a broj osuđujućih presuda u predmetima povezanima s korupcijom na visokoj razini i dalje je nizak.

90.

Oligarhija i interesne skupine u čitavoj Ukrajini glavni su uzroci korupcije i glavna prepreka vladavini prava i gospodarskom razvoju zemlje. Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i Komisija bile su dobro upoznate s postojanjem višestrukih veza između oligarha, dužnosnika na visokoj razini, članova vlade, parlamenta, pravosuđa i poduzeća u državnom vlasništvu. ESVD još nije predložio model na temelju kojeg bi se pojedincima iz Ukrajine osumnjičenima za korupciju na visokoj razini ograničio ulazak u EU i korištenje njihovom imovinom u EU-u. Iako se u ključnim dokumentima EU-a spominje borba protiv korupcije, ne postoji sveobuhvatna strategija posebno usmjerena na korupciju na visokoj razini. ESVD i Komisija smatrali su korupciju međusektorskim prioritetom, pa su financijska sredstva i napore usmjeravali na razne sektore, što je uključivalo potporu institucijama za borbu protiv korupcije kojima je zadatak suzbijanje korupcije na visokoj razini. Višesektorski pristup nije bio dovoljno usmjeren na korupciju na visokoj razini (vidjeti odlomke 22. – 28. i 34.).

91.

Inicijativa EU-a za borbu protiv korupcije bila je usmjerena isključivo na korupciju, posebice u okviru potpore koju je pružala institucijama za borbu protiv korupcije na visokoj razini. Niti jedan od projekata koje je Sud obuhvatio revizijom nije za opći cilj imao suzbijanje korupcije na visokoj razini, ali je polovica njih uključivala aktivnosti koje su se u nekom obliku bavile rješavanjem tog problema. Korupcija na visokoj razini i nezakoniti financijski tokovi, uključujući i pranje novca, neraskidivo su međusobno povezani, no projekti koje je Sud obuhvatio revizijom uključivali su vrlo malo aktivnosti usmjerenih na ublažavanje rizika od pranja novca. Komisija je u okviru svojih programa makrofinancijske pomoći (MFP) utvrdila i uvjete za promicanje reformi u tim područjima te referentna mjerila za liberalizaciju viznog režima. Savjetodavna misija EU-a pružala je potporu ukrajinskim tijelima u njihovim nastojanjima da provedu reformu sektora civilne sigurnosti. Jedan od njezinih međusektorskih prioriteta bila je suradnja s tijelima za izvršenje zakonodavstva u svrhu smanjenja korupcije. Međutim, mandat savjetodavne misije EU-a ne uključuje borbu protiv korupcije na visokoj razini (vidjeti odlomke 29. – 37. i 71. – 73.).

1. preporuka – Potrebno je osmisliti i provesti posebne mjere usmjerene na borbu protiv korupcije na visokoj razini

Kako bi se smanjila korupcija na visokoj razini, ESVD i Komisija trebali bi:

1. u okviru višedimenzionalnog pristupa EU-a za borbu protiv korupcije izraditi strateški dokument o načinima suzbijanja i sprječavanja korupcije na visokoj razini i borbe protiv nje, uključujući suzbijanje i sprječavanje zarobljavanja države. U tom bi se strateškom dokumentu trebale utvrditi ključne mjere u točno određenom vremenskom okviru koje bi bile usmjerene na glavne uzroke, uključujući oligarhijsku strukturu;
2. u suradnji s državama članicama i međunarodnim partnerima, obaviti analizu i razmotriti model na temelju kojeg bi se pojedincima iz Ukrajine (oligarsima i osobama pod njihovim utjecajem) osumnjičenima za korupciju na visokoj razini onemogućio ulazak u EU i korištenje njihovom imovinom u EU-u;
3. poboljšati praćenje provedbe zakonodavstva o sprječavanju pranja novca u Ukrajini i pružiti potporu provedbi takvog zakonodavstva.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

92.

Komisija je poduzela odgovarajuće radnje u svrhu sprječavanja i otkrivanja korupcije te pružila potporu projektima civilnog društva i neovisnim medijima. Na primjer, civilno društvo pokrenulo je platformu ProZorro i platformu o „politički izloženim osobama”, a te su platforme postavile temelje za praćenje reformi i upozoravanje javnosti na korupciju i zlouporabu ovlasti (okvir 4. i odlomci 29., 35. i 64.).

2. preporuka – Potrebno je procijeniti i prilagoditi obujam pomoći koja se pruža organizacijama civilnog društva i istraživačkom novinarstvu

Kako bi povećala transparentnost i poticala reforme, Komisija bi trebala:

1. procijeniti i prilagoditi obujam pomoći koju pruža civilnom društvu i istraživačkom novinarstvu stavljanjem posebnog naglaska na borbu protiv korupcije i podupiranjem napora za smanjenje utjecaja medija koji su u vlasništvu oligarha;
2. pružiti potporu korisnicima iz civilnog društva da razviju sustavni mehanizam (npr. tablice pokazatelja) kojim bi se pratila uspješnost reformi za borbu protiv korupcije i redovito dokumentirati rezultate postignute u okviru financiranih projekata.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

93.

Općeprihvaćeno je mišljenje da u situaciji zarobljavanja države pojedinci i društva s gospodarskim utjecajem dobivaju određene pogodnosti od države, posebice preko poduzeća u državnom vlasništvu. Komisija je podržala privatizaciju velikih poduzeća u državnom vlasništvu. U svom je dijalogu o politikama i uvjetima za makrofinancijsku pomoć bila usmjerena na korporativno upravljanje takvim poduzećima, ali je provedba tih reformi ugrožena. Isto tako, pružila je potporu Ukrajini u izgradnji institucijskih kapaciteta Odbora za borbu protiv monopola; međutim, u vrijeme obavljanja revizije taj odbor još uvijek nije imao dovoljne kapacitete za jamčenje provedbe politike tržišnog natjecanja. U tom je području potrebno uložiti znatne dodatne napore, posebice jer brojna poduzeća u Ukrajini sudjeluju na tržištu kao članovi oligopola ili imaju monopol na tržištu (vidjeti odlomke 38. – 43.).

3. preporuka – Potrebno je doprinijeti uklanjanju prepreka slobodnom i poštenom tržišnom natjecanju

Kako bi poticala tržišno natjecanje, Komisija bi trebala:

1. utvrditi sektore i poduzeća pod oligarhijskim utjecajem koja stvaraju prepreke slobodnom i poštenom tržišnom natjecanju te izbjegavati pružati im potporu (u obliku projekata, zajmova i jamstava);
2. poduprijeti napore koje ulažu ukrajinska tijela kako bi ukinula monopole pod oligarhijskim utjecajem u slučajevima u kojima se dovodi u pitanje slobodno i pošteno tržišno natjecanje;
3. pružiti veću institucijsku potporu Odboru za borbu protiv monopola radi povećanja njegovih kapaciteta i njegove neovisnosti, istodobno vodeći računa o integritetu odbora i njegovoj predanosti reformi.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2023.

94.

Komisija je uspostavila sustav za praćenje i evaluaciju svoje potpore. Međutim, za polovicu projekata obuhvaćenih revizijom teško je procijeniti koliko su pomogli u borbi protiv bilo koje vrste korupcije jer ishodi nisu mjerljivi (zbog nepostojanja polaznih i ciljnih vrijednosti te relevantnih pokazatelja) te su jedine referente vrijednosti ostvarenja i aktivnosti. Nadalje, savjetodavna misija EU-a nije objavila svoju evaluaciju učinka (vidjeti odlomke 44. – 49.).

95.

Iako ESVD i Komisija svake godine objavljuju izvješća o napretku reformi u Ukrajini, ne izrađuju se posebna izvješća o napretku doprinosa EU-a u pogledu borbe protiv pojedinačnih vrsta korupcije. Sustav izvješćivanja ne temelji se na usporedbi unaprijed utvrđenih ciljnih vrijednosti i pokazatelja s polaznim vrijednostima (vidjeti odlomke 45. – 47., 55. – 57. i 71.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati praćenje i izvješćivanje u svrhu pružanja informacija i, prema potrebi, poduzimanja korektivnih mjera

ESVD, Komisija i savjetodavna misija EU-a trebali bi:

1. poboljšati sustav praćenja i javnog izvješćivanja (na temelju jasnih i konkretnih ciljeva, unaprijed definiranih ciljnih vrijednosti i pokazatelja te u usporedbi s polaznim vrijednostima), posebice u pogledu borbe protiv korupcije na visokoj razini u Ukrajini, stavljanjem naglaska na doprinose EU-a;
2. zahtijevati da provoditelji projekata ispravno popunjavaju tablice s logičkim okvirom projekata na način da uspoređuju postignuća projekta s polaznim i očekivanim ciljnim vrijednostima.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

96.

Nedostatak političke volje za reformama te otpor prema borbi protiv korupcije i reformama pravosuđa doveli su do ozbiljnih zastoja koji se nisu izbjegli mjerama ublažavanja. U tako složenom okruženju održivost prethodnih postignuća izložena je stalnom riziku (vidjeti odlomke 55. – 58.).

97.

Komisija i savjetodavna misija EU-a pružile su intenzivnu pomoć reformi pravosuđa, posebno Visokom sudu za borbu protiv korupcije, koji sada postiže prve rezultate u obliku osuđujućih presuda. Komisija i savjetodavna misija EU-a pružile su znatnu potporu u procjenjivanju kvalifikacija i integriteta sudaca i tužitelja. Međutim, članovi upravnih tijela pravosudnog sustava, znatan broj sudaca i neki tužitelji još uvijek nisu podvrgnuti provjeri integriteta (vidjeti sliku 18., okvir 4. i odlomke 60. – 63. te 84. – 86.).

98.

Komisija je pomogla u uspostavi i razvoju novih institucija za borbu protiv korupcije. Međutim, ako je slaba jedna karika u institucijskom lancu, čitav lanac ne funkcionira pravilno. ESVD i Komisija aktivno su radili na izradi okvira za borbu protiv korupcije koji je izložen postojanim rizicima te su ga pokušavali uklopiti u lokalno okruženje s postojećim organizacijama. Međutim, uklapanje novih institucija u postojeće okruženje izrazito je zahtjevan zadatak (vidjeti odlomke 74. – 88.).

5. preporuka – Potrebno je staviti naglasak na integritet i predanost reformama pri pružanju potpore za izgradnju institucijskih kapaciteta

Radi postizanja veće djelotvornosti potpore EU-a, Komisija i savjetodavna misija EU-a trebale bi:

1. pri pružanju institucijske potpore pravosudnim institucijama, institucijama za izvršenje zakonodavstva i tužiteljskim institucijama naglašavati kriterije integriteta i predanosti reformi (tj. provedbu prethodnih preporuka, održivost prethodnih rezultata i integritet rukovodstva);
2. pri pružanju pomoći voditi računa o tome da se za ključne funkcije u sektoru pravosuđa i izvršenja zakonodavstva (tj. sudce Ustavnog suda, voditelje sudova te članove Visokog povjerenstva za kvalifikacije sudaca i Visokog pravosudnog vijeća) provode provjere integriteta.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

99.

Projekti EU-a doprinijeli su i osmišljavanju niza digitalnih alata za sprječavanje korupcije, no za neke je alate bio potreban dodatni angažman nacionalnih tijela. Procjena registara Ministarstva pravosuđa pokazala se korisnom za utvrđivanje slabih točaka, posebice nedostatka točnih podataka. Na provjeru eletronički podnesenih izjava o imovinskom stanju utječe netočnost nekih registara koji se upotrebljavaju za pretraživanje. Nezakonito preuzimanje poduzeća ili imovine ozbiljan je problem u Ukrajini i velik rizik za ulagače. Komisija poduzima mjere za rješavanje tog problema (odlomci 64. – 69. i 76.).

6. preporuka – Potrebno je pružiti potporu digitalizaciji registara

U cilju povećanja transparentnosti javnih registara, zaštite prava vlasništva i nadzora nad upotrebom javnih novčanih sredstava, Komisija bi trebala pružiti potporu digitalizaciji najvažnijih javnih registara. Takvom bi se potporom trebalo povećati njihovu interoperabilnost i kvalitetu podataka te zajamčiti siguran pristup.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

100.

Usklađivanje uvjeta EU-a s uvjetima drugih donatora utjecalo je na izmjenu Ustava, jačanje pravnog okvira i osnivanje novih institucija. Međutim, određeni uvjeti nisu bili dovoljno konkretni te je tako omogućen određeni manevarski prostor za odstupanja. Komisija je utvrdila da je napredak ostvaren i procijenila da su neki od uvjeta ispunjeni. Međutim, procjena koju je obavio Sud ponešto je kritičnija, osobito u pogledu ishoda (vidjeti odlomke 61., 71. – 73.).

101.

Komisija u početku nije dovoljno upotrebljavala uvjete u reformi pravosuđa, stavivši prvotni naglasak na ustavne promjene potrebne za preustroj pravosuđa i osnivanje institucija za borbu protiv korupcije. U okviru posljednjeg programa makrofinancijske pomoći (srpanj 2020.) Komisija je zahtijevala provjere integriteta ključnih upravnih tijela pravosudnog sustava. Nadalje, interesne skupine poništile su određena postignuća. Jedan od nedavnih primjera je i odluka Ustavnog suda kojom je podnošenje elektroničkih izjava o imovinskom stanju proglašeno neustavnim. Iako su zbog EU-a i međunarodnog pritiska zakonodavci ponovno uveli obvezu prijave imovine i sankcije u slučaju nepoštivanje te obveze, povezane sankcije nemaju dostatan učinak odvraćanja. Napori koje su uložili ESVD i Komisija u određenoj su mjeri spriječili nazadovanje, no izloženi su postojanim rizicima (odlomci 55., 61., 71., 73., okvir 3. i slika 16.).

102.

ESVD i Komisija zagovarali su poboljšanje korporativnog upravljanja velikim brojem poduzeća u državnom vlasništvu u Ukrajini i olakšavanje njihove privatizacije. Međutim, stručnjaci angažirani s pomoću financijskih sredstava EU-a zaključili su da su glavni problem moratoriji kojima se zabranjuje izvršenje sudskih odluka i štite poduzeća u državnom vlasništvu od bankrota ili vraćanja dugova (vidjeti odlomke 38. – 41.).

7. preporuka – Potrebno je propisati strože uvjete za dobivanje Komisijine potpore

U cilju jamčenja provedbe reformi Komisija bi, pri utvrđivanju i procjeni uvjeta za makrofinancijsku pomoć, trebala:

1. uključiti stroge zahtjeve u pogledu reforme pravosuđa, tužiteljstva i tijela za izvršenje zakonodavstva, posebice radi jamčenja njihove neovisnosti i integriteta;
2. istražiti uvjete za uklanjanje moratorija na dug za poduzeća u državnom vlasništvu kako bi se taj uvjet uključio u budući program makrofinancijske pomoći te dokumentirati taj proces.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, u Luxembourgu 20. srpnja 2021.

Prilozi

Prilog I. – Izravna strana ulaganja (FDI), 2016. – 2019.

Prilog II. – Programi i projekti obuhvaćeni revizijom

Br.	NASLOV UGOVORA	DODIJELJENO (u eurima)	UGOVORENO (u eurima)	ISPLAĆENO (u eurima) do listopada 2020.
1	MFP III.	1 800 000 000		1 200 000 000
2	MFP IV.	1 000 000 000		1 000 000 000
3	2014/344231 State Building Contract for Ukraine	355 000 000	305 125 000	305 125 000
4	2014/345095  Enhancement of constitutional, anticorruption and legal reforms in Ukraine (Reanimation Package of Reforms Initiative)	394 974	394 974	394 974
5	2014/351692  Consolidation of Justice Sector Policy Development in Ukraine	520 000	520 000	520 000
6	2013/328160  Project to Support Justice Sector Reforms in Ukraine	7 857 467	7 857 467	7 506 681
7	2014/346257 Implementation of the Programmatic Cooperation Framework with the Council of Europe in the Eastern Partnership	30 400 000	30 400 000 uključujući 3 357 220 u Ukrajini	30 400 000 uključujući 3 259 547 u Ukrajini
8	2016/373210  Enhancement of Reanimation Package of Reforms coalition	918 771	918 771	918 771
9	2015/369527  SUPPORT TO STATE FISCAL SERVICE (SFS) OF UKRAINE IN REINFORCING IBM ELEMENTS IN THE AREA OF CUSTOMS MATTERS	1 800 000	1 800 000	1 723 068,09
10	2016/374091  Strengthening institutional capacities of the Antimonopoly Committee of Ukraine to conduct market studies and effectively enforce competition law in accordance with EU standards.	1 688 065	1 688 065	1 688 065
11	2016/374814  Rada za Evropu: Capacity-Building in Support of the Verkhovna Rada of Ukraine	1 255 926	1 255 926	1 255 926
12	2016/382642  Anti-Corruption and support to key reforms	14 500 000	14 500 000	14 500 000
13	2017/388596  Enhancing the role of civil society in public finance oversight	682 670	682 670	670 849
14	2017/388935  Fighting corruption and implementing reforms at regional level	729 541	729 541	656 586
15	2017/389065  Strengthening the Role of Civil Society in Facilitating Democratic Reforms and Increasing Accountability, Responsibility, and Quality of Government	685 805	685 805	656 199
16	2017/392878  Supporting prevention of corruption and investigation through civic engagement on a local level	748 944	748 944	674 050
17	2017/390764  PRAVO-JUSTICE: Support to Justice-related Reforms in Ukraine	15 290 000	15 290 000	9 584 385
18	2017/392754  Support to rule of law reforms in Ukraine (PRAVO - Police, Public Prosecution, Good Governance)	36 000 000	36 000 000	29 061 551
19	2017/387956  Support to the Antimonopoly Committee of Ukraine for Enforcing State Aid Rules	2 900 100	2 900 100	2 320 080
20	EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account
	2016/379989 “EBRD-UKRAINE Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account”	8 000 000	8 000 000	8 000 000
	2017/394778  EBRD ADD No 1 „EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account”	9 000 000	9 000 000	9 000 000
	2018/401226  Addendum No 2 to the Delegation Agreement with the EBRD ENI/2016/379. – 989. “EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account” (dummy contract)	1 700 000	1 700 000	1 700 000
	2019/409355  Addendum No 3 to the Delegation Agreement with the EBRD ENI/2016/379–989. ”EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account” (dummy contract)	10 000 000	10 000 000	10 000 000
21	EUAM06BP406 “Strengthening the anticorruption capacity of the National Police of Ukraine by using modern technology to enforce the law”	49 900		25 575
22	EUAM01BP0501 “Strengthening Transparency, Accountability and Oversight in the Ukrainian Civilian Security Sector”	157 000		102 484
23	EUAM05BP505 “Institutional independence of the PPO/PGO of Ukraine and support to Self-governance bodies”	86 700		20 642
24	EUAM6.1.5BP605 “Strengthening anti-corruption capacities of Ukrainian civilian security sector institutions”	55 600		22 342,60
UKUPNO MFP		2 800 000 000		2 200 000 000
UKUPNO projekti		473 378 683		409 364 432
UKUPNO revidirano		3 273 378 683		2 609 364 432

Prilog III. – Ograničeni napredak u rješavanju problema korupcije u Ukrajini

Prilog IV. – Napredak Ukrajine prema pokazateljima vladavine prava, 2012. – 2019.

Prilog V. – Napredak prema pokazateljima konkurentnosti, 2015. – 2020.

Prilog VI. – Doprinos EU-a poboljšanju tržišnog natjecanja u Ukrajini

POLITIČKI DIJALOG (dijalog na visokoj razini vlasti)	• osmišljavanje i provedba planova privatizacije poduzeća u državnom vlasništvu u skladu s međunarodnim standardima • slabljenje oligarhijskog utjecaja nad gospodarstvom s pomoću reformi usmjerenih na tržište i mjera za borbu protiv korupcije • pružanje potpore Ukrajini koja je ponovno započela s mjerama za borbu protiv utjecaja interesnih skupina („deoligarhizacija”)
DIJALOG O POLITIKAMA (dijalog u okviru financijske suradnje)	• reforma poduzeća u državnom vlasništvu • usmjerenost na energetski sektor, sudjelovanje na sastancima odbora za energetiku • EU je djelovao kao „promatrač” u postupku odabira članova nadzornog odbora u poduzećima u državnom vlasništvu
TEHNIČKA POMOĆ	• glavni donator računa EBRD-a s više donatora • potpora Odboru za borbu protiv monopola
UVJETI	• programi makrofinancijske pomoći

Izvor: Sud, na temelju revizijske dokumentacije.

Prilog VII. – Dostatnost i korisnost mjera EU-a i savjetodavne misije EU-a u promicanju reformi

Prilog VIII. – Imenovanja sudaca Ustavnog suda i članova Visokog pravosudnog vijeća

Pokrate i kratice

EBRD: Europska banka za obnovu i razvoj

EUAM: Savjetodavna misija EU-a u Ukrajini

GRECO: Skupina država protiv korupcije

GU: Glavna uprava

MFP: Makrofinancijska pomoć

MMF: Međunarodni monetarni fond

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

Pojmovnik

Interesne skupine: osobe ili organizacije koje imaju financijski ili osobni interes u poduzeću, društvu ili postojećem sustavu.

Ishodi: neposredne ili dugoročne, namjerne ili nenamjerne promjene ostvarene projektom, koje su obično povezane s ciljevima projekta (npr. poboljšano praćenje i nadzor državne pomoći nakon osposobljavanja osoblja).

Korupcija na visokoj razini: zlouporaba visokih ovlasti koja ide u korist nekolicine, na štetu većine, i koja sa sobom nosi ozbiljne i raširene negativne posljedice za pojedince i društvo u cjelini, kako ju je definirao Transparency International.

Logički okvir: dokument u kojem se za projekte EU-a navode ciljevi, ishodi i aktivnosti u odnosu na polazne i ciljne vrijednosti te pokazatelje.

Moratorij: pravna odredba kojom se zabranjuje izvršenje sudske odluke protiv države ili poduzeća u državnom vlasništvu.

Oligarh: član male skupine bogatih pojedinaca, često iz poslovnog sektora koji nije izabrani dužnosnik vlasti i koji de facto ima kontrolu nad državom.

Ostvarenja: ono što je proizvedeno ili postignuto u okviru projekta koji se financira sredstvima EU-a.

Poduzeće u državnom vlasništvu: poduzeće koje je u potpunom ili djelomičnom vlasništvu vlade određene zemlje.

Proračunska potpora: izravan prijenos potpore EU-a u državnu blagajnu partnerske zemlje (Ukrajine) pod određenim uvjetima.

Zarobljavanje države: vrsta korupcije od koje koristi imaju oni koji vrše utjecaj na pravni okvir i imenovanje na ključne funkcije, u vlastitu korist, a na štetu većine.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodio član Suda Juhan Parts, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Ken-Marti Vaher i ataše u njegovu uredu Margus Kurm; glavna rukovoditeljica Sabine Hiernaux-Fritsch, voditeljica radnog zadatka Aurelia Petliza te revizori Joël Costantzer i Dirk Neumeister Jezičnu podršku pružio je Mark Smith. Alexandra-Elena Mazilu pružila je podršku u vezi s vizualnim materijalima. Jezičnu i administrativnu potporu pružila je Ramune Sarkauskiene

Bilješke

¹ ESVD: „EU-Ukraine relations – factsheet”, 2020. i Rezolucija Europskog parlamenta od 11. veljače 2021. o provedbi Sporazuma o pridruživanju između EU-a i Ukrajine, 2021.

² ESVD: „Interview of the High Representative/Vice-President Josep Borrell with Ivan Verstyuk of Novoe Vremya”, 21. rujna 2020.

³ Tematsko izvješće Suda br. 32/2016: „Pomoć EU-a Ukrajini”, odlomak 7.

⁴ USAID: „Changing corrupt behaviours assessment: addressing everyday corruption in Ukraine”, 2015., str. 7.

⁵ Centre for Economic Strategy: „How much does the budget lose due to the lack of good governance?”, 2018., str. 41.

⁶ Chatham House: „Are Ukraine’s Anti-corruption Reforms Working?”, 2018., str. 23.
Strateška savjetodavna skupina za potporu reformama u Ukrajini: „Reforms in Ukraine after revolution of Dignity: what was done, why not more, and what to do next”, 2019., str. 115.

⁷ MMF: „Government of Ukraine Report on the Diagnostic Study of Governance Issues Pertaining to Corruption, the Business Climate and the Effectiveness of the Judiciary”, 2014., str. 4., 9. i 20.;
OECD, rezultati četvrtog kruga nadzora: „Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2018., str. 8.;
Izvješće MMF-a za relevantnu zemlju br. 17/84, odlomak 32.;
Stiftung Wissenschaft und Politik: „‚Deoligarchisation’ in Ukraine, Promising Visions, Murky Realities”, 2016., str. 1. – 2. i 4. – 5.;
„Survival of the richest: how oligarchs block reforms in Ukraine”, 2016., str. 3. – 8.;
Europsko vijeće za vanjske odnose (ECFR): „Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky”, 2019., str. 5. – 6., 8., 11., 13. – 14.; i
Institut Jacques Delors: „Supporting Ukraine’s difficult path towards reforms”, 2015., str. 7.

⁸ Izvješće MMF-a za relevantnu zemlju br. 17/84, 2017., str. 15.

⁹ Vidjeti MMF: „Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary”, srpanj 2014., odlomak 7.;
MMF: Izvješće za relevantnu zemlju br. 17/83, travanj 2017. i
Financial Times: „Ukraine courts cannot be allowed to throw out anti-corruption gains”, Volodymyr Zelensky, 1. studenoga 2020.

¹⁰ Atlantic Council: „Corruption, Democracy, and Investment in Ukraine”, 2007., str. 5., i Izvješće MMF-a pza relevantnu zemlju br. 17/84, 2017., str. 5., 6. i 15.

¹¹ Međunarodni konzorcij istraživačkih novinara: „With Deutsche Bank’s help, an oligarch’s buying spree trails ruin across the US heartland”, i „‚Enough is enough’: How FinCEN Files exposes a broken system that keeps dirty cash flowing”, 2020.

¹² „Profit shifting in Ukraine’s iron ore exports”, 2018., str. 3.
Institut za društvene i gospodarske transformacije: „Comparative analysis of the fiscal effect of tax evasion/avoidance instruments in Ukraine”, 2020., str. 44.

¹³ Dragon Capital i Centre for Economic Strategy, „Foreign Investor Survey”, studeni 2020. i
European Business Association, „Investment Attractiveness Index First Half of 2020”.

¹⁴ Svjetska banka: „Ukraine systematic country diagnostic toward sustainable recovery and shared prosperity”, 2017., odlomci 9. i 19.;
MMF: „Statement by the IMF Managing Director on Ukraine”, 2019.; i
OECD: rezultati četvrtog kruga nadzora „Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2018., str. 16.

¹⁵ Istočno partnerstvo.

¹⁶ Na temelju OECD-ovog sažetog prikaza donatora službene razvojne pomoći Ukrajini; zemlja primateljica: Ukrajina, prosjek 2018. – 2019.

¹⁷ Članak 1. stavak 4. i članak 2. stavak 1. Uredbe (EU) br. 232/2014 o uspostavi Europskog instrumenta za susjedstvo.

¹⁸ Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji.

¹⁹ Članak 21. stavak 2 Ugovora o Europskoj uniji i ESVD: „A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”, lipanj 2016., str. 26.

²⁰ Sporazum o pridruživanju između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Ukrajine, s druge strane. SL L 161 od 29.5.2014., preambula, članak 1. stavak 2.e, članci 2. i 3. i glava IV.

²¹ Prilog 1. provedbenoj odluci Komisije o posebnoj mjeri iz 2016. za borbu protiv korupcije i potporu ključnim reformama u korist Ukrajine: „Action Document for EU Anti-Corruption Initiative in Ukraine”, str. 4.

²² Pregled potpore EU-a.

²³ Odluka Vijeća 2014/486/ZVSP od 22. srpnja 2014. o savjetodavnoj misiji Europske unije za reformu sektora civilne sigurnosti u Ukrajini (EUAM Ukraine).

²⁴ Tematsko izvješće Suda br. 32/2016: „Pomoć EU-a Ukrajini”.

²⁵ Akcijski dokument o ugovoru o izgradnji države za Ukrajinu (projekt br. 3 u Prilogu II.), str. 2. – 4.

²⁶ Sporazum o pridruživanju, (posebne mjere (2014. – 2017.), jedinstveni okvir za potporu 2018. – 2020., operativni zaključci Vijeća za pridruživanje i operativni plan misije ZSOP-a EUAM Ukraine (dokumenti nisu javno dostupni).

²⁷ „2015 EU-Ukraine Association Agenda”, 16. ožujka 2015., str. 6.

²⁸ „Programming of the European Neighbourhood Instrument (ENI) - 2017. – 2020. - Single Support Framework for EU support to Ukraine (2018. – 2020.)”.

²⁹ Vijeće Europske unije: „Concept of operations for EU civilian advisory mission in Ukraine agreed”, 2014.; i
„Programming of the European Neighbourhood Instrument (ENI) - 2017. – 2020., Single Support Framework for EU support to Ukraine (2018. – 2020.)”.

³⁰ Linda Höglund, Mikael Holmgren Caicedo, Maria Mårtensson i Fredrik Svärdsten (2018.), „Strategic management in the public sector: how tools enable and constrain strategy making”, International Public Management Journal, 21:5, str. 822. – 849., DOI: 10.1080/10 967 494.2018.1 427 161.

³¹ Europska komisija: „List of countries in the scope of the EU assessment on high risk third countries under Directive (EU) 2015/849 and list of priority 1 countries (for assessment in 2018)” i Komisijine procjene (dokumenti nisu javno dostupni).

³² Uredba Vijeća (EU) br. 208/2014 od 5. ožujka 2014. o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini i Provedbena odluka Vijeća 2014/216/ZVSP od 14. travnja 2014. o provedbi Odluke 2014/119/ZVSP o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini.

³³ Na primjer, presuda Općeg suda (deveto vijeće), 28. siječnja 2016., predmet T-486/14.

³⁴ OECD: „State-Owned Enterprise Reform in the Hydrocarbons Sector in Ukraine”, 2019., str. 30. – 31. i 51. te
Centar za studije europskih politika: „The Struggle for Good Governance in Eastern Europe, oligarchs as key obstacles to reform”, 2018., str. 61.

³⁵ Svjetska banka: „Crony capitalism in Ukraine: impact on economic outcomes”, 2018., str. 5. Svjetska banka definira politički povezano društvo kao društvo koje među vlasnicima, dioničarima ili upraviteljima ima najmanje jednu politički izloženu osobu.

³⁶ OECD: rezultati četvrtog kruga nadzora: „Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2018., str. 8.

³⁷ Svjetska banka: „Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine”, 2019., str. 20.;
Europsko vijeće za vanjske odnose: „Survival of the richest: How oligarchs block reform in Ukraine”, 2016., str. 8.; i
OECD: „Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2017., str. 8. i 53.

³⁸ Sud, na temelju podataka Vijeća Europe „Supporting Ukraine in executing judgments by the European Court of Human Rights. Report on a mission to Ukraine for bilateral consultations with Ukrainian authorities concerning the improvement of enforcement proceedings”, 2018., str. 5., i iz projekta PRAVO JUSTICE.

³⁹ „EBRD Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account”.

⁴⁰ Transparency International: „Dnipro hotel sold for over UAH 1 billion”, 15. srpnja 2020.; račun EBRD-a s više donatora, Prilog II.: izvješća o pojedinim projektima u okviru godišnjeg izvješća za 2019.; i
godišnje izvješće poslovnog ombudsmana za 2019.

⁴¹ Europska komisija i Visoki predstavnik EU-a za vanjske poslove i sigurnosnu politiku: „Association Implementation Report on Ukraine”, 2020., str. 20., Svjetska banka: „Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine”, 2019., str. 34.; i OECD: „SME Policy Index: Eastern Partner Countries 2020”, 2020., str. 484.

⁴² Ne uključujući programe makrofinancijske pomoći i programe proračunske potpore.

⁴³ GRECO: četvrti krug ocjenjivanja „Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors”, Ukrajina, 2020., odlomak 189.

⁴⁴ OECD: „Anti-Corruption Reforms in Ukraine: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan”, izvješće o napretku, 2019., str. 6.

⁴⁵ Europska komisija: alat br. 43 iz paketa instrumenata za bolju regulativu „What is an evaluation and when is it required?”

⁴⁶ MMF: „Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary”, 2014., str. 3. i 4.

⁴⁷ Vijeće Europe: „Assessment of the 2014. – 2018. judicial reform in Ukraine and its compliance with the standards and recommendations of the Council of Europe”, 2019., str. 4.

⁴⁸ Mišljenje Venecijanske komisije br. 999/2020 o nacrtu zakona br. 3711.

⁴⁹ Europska komisija i visoki predstavnik EU-a za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, izvješće o provedbi pridruživanja iz 2019.

⁵⁰ Democracy Reporting International: „The Attempt of the Constitutional Court of Ukraine to Determine Fundamentals of the Judicial Reform Process”, 2020., Odluka br. 2-r/2020.

⁵¹ Centar za političke i pravne reforme: „Political Points for 29 August – 5 September 2019”, i „Ukrainian President signs law on reform of prosecutor’s office”, 23. rujna 2019.

⁵² Inicijativa paketa za obnovu reformi: „Reforms under the Microscope”, 2017., str. 57.

⁵³ GRECO, četvrti krug ocjenjivanja: „Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors”, Ukrajina, ožujak 2020., preporuka xxiii.

⁵⁴ Vijeće Europe: „Corruption undermines human rights and the rule of law”, 19. siječnja 2021.;
Ministarstvo unutarnjih poslova Ujedinjene Kraljevine: „Country Policy and Information Note Ukraine: Organised crime and corruption”, rujan 2019., str. 9., 19. i 25.;
„UKRAINE 2019 HUMAN RIGHTS REPORT”;
Europsko vijeće za vanjske odnose: „Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky”, kolovoz 2019.

⁵⁵ Statistički podatci CEPEJ-a (izdanje iz 2020.) o broju sudova, mišljenja Venecijanske komisije 969/2019, 999/2020 and 1012/2020; i „DEJURE FOUNDATION proposes a model for selecting trustworthy judges”, 21. lipnja 2019.

⁵⁶ KIJEVSKI MEĐUNARODNI INSTITUT ZA SOCIOLOGIJU, „Comparative analysis of national surveys, Corruption in Ukraine 2015”; projekt USAID-a „Fair Justice”: „National public opinion survey on Democratic, Economic and Judicial Reforms, Including Implementation of the Law on the Purification of Government”, 2015.; i javne ankete EUAM-a, 2015. – 2019.

⁵⁷ Razumkov centre: „Ukraine 2019–2020: Broad Opportunities, Contradictory Results”; Democratic Initiatives Foundation: rezultati istraživanja, lipanj 2019.; i javne ankete EUAM-a, 2015. – 2019.

⁵⁸ Javni registar politički izloženih osoba u Ukrajini.

⁵⁹ Portal koji građanima omogućuje slobodan pristup podatcima.

⁶⁰ Akcijski plan za liberalizaciju viznog režima, odjeljak 2.3.1.: „Preventing and fighting organised crime, terrorism and corruption”, 2010.

⁶¹ GRECO: četvrti krug ocjenjivanja. „Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors”, preporuka (i), drugi dio nije ispunjen.

⁶² OECD: „Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and Central Asia - Progress and Challenges, 2016. – 2019.”, 2020., str. 31.

⁶³ Europska komisija i Visoki predstavnik EU-a za vanjske poslove i sigurnosnu politiku: „Association Implementation Report on Ukraine”, 2019., str. 9.

⁶⁴ Nacionalni ured za borbu protiv korupcije: „Constitutional crisis requires an immediate solution to restore the effective work of anti-corruption institutions - NABU statement”, 6. studenoga 2020.

⁶⁵ „NABU report, January-June 2010”.

⁶⁶ OECD: „4th Round of Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan”, Ukrajina, 2017., str. 11. i 143.

⁶⁷ „NABU report, January-June 2020”.

⁶⁸ „NABU report, July-December 2019”.

⁶⁹ OECD: „Snapshot of Ukraine’s Energy Sector: Institutions, Governance and Policy Framework”, 2019., str. 41. i NABU: „Former PrivatBank top managers notified of suspicion”.

⁷⁰ Nacionalni ured za borbu protiv korupcije „Undercover operation conducted by the NABU and the SAPO was failed due to the lack of the right of autonomous wiretapping”, 30. studenoga 2017.

⁷¹ Europska komisija: „Action Document for the EU Anti-Corruption Initiative in Ukraine (Phase II)”, str. 6.

⁷² Centar za borbu protiv korupcije (ANTAC): „Register of dumped cases”.

⁷³ OECD: „4th Round of Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan”, Ukrajina, 2017., str. 155.

⁷⁴ OECD: „Anti-Corruption Reforms in Ukraine, Round 3: Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan”, ožujak 2015., str. 84.

⁷⁵ Agencija za oduzimanje imovinske koristi i upravljanje imovinom izvijestila je o svojim aktivnostima 2019. godine.

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59383

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-6508-9	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/256842	QJ-AB-21-018-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-6527-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/74859	QJ-AB-21-018-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

• Slike 1., 5., 6., 11., 12., 13., 14., 16., 18., Prilog VIII.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/web/general-publications/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr)

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (https://data.europa.eu/euodp/hr/home) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.