Ridurre la grande corruzione in Ucraina:
diverse iniziative UE, ma risultati ancora insufficienti

Sintesi

I

L’Ucraina è afflitta dalla corruzione, in particolare dalla grande corruzione, da molti anni. L’UE ha sostenuto diverse riforme in questo paese finalizzate al rafforzamento dello Stato di diritto e alla lotta contro la corruzione.

II

Pur menzionando la lotta contro la corruzione, i principali documenti dell’UE non fanno specifico riferimento alla grande corruzione. La “grande corruzione” è definita come l’abuso di potere ad alto livello a beneficio di pochi e reca danni gravi e diffusi ai singoli cittadini e alla società. Gli oligarchi e gli interessi costituiti sono le cause più profonde di tale corruzione. La grande corruzione e la cattura dello Stato ostacolano la concorrenza e la crescita e pregiudicano il processo democratico.

III

Prevenire e contrastare la corruzione in Ucraina è uno dei tanti obiettivi dell’assistenza dell’UE in tale paese. La Commissione e la missione consultiva dell’Unione europea per la riforma del settore della sicurezza civile in Ucraina hanno sostenuto il potenziamento delle capacità delle istituzioni impegnate nella promozione dello Stato di diritto, in particolare le istituzioni anticorruzione create di recente. La Corte ha incentrato l’audit sulla grande corruzione in quanto essa costituisce il principale ostacolo allo Stato di diritto e allo sviluppo economico in Ucraina. Ha verificato se il Servizio europeo per l’azione esterna e la Commissione abbiano valutato efficacemente la situazione specifica in Ucraina per quanto riguarda la grande corruzione e intrapreso le azioni necessarie per sostenere le riforme in questo paese. La Corte si è concentrata sul contributo dell’UE alle riforme giudiziarie e anticorruzione nel periodo di attuazione 2016‑2019.

IV

Il Servizio europeo per l’azione esterna e la Commissione hanno considerato la corruzione come priorità trasversale e hanno convogliato fondi e interventi verso una serie di settori. In generale, la Corte ha riscontrato che quest’approccio ha riservato un’attenzione insufficiente alla grande corruzione. Sebbene l’UE abbia aiutato a ridurre le opportunità di corruzione, la grande corruzione resta un problema cruciale in Ucraina. La riforma giudiziaria è soggetta a battute d’arresto, le istituzioni anticorruzione sono a rischio, la fiducia in tali istituzioni rimane bassa e il numero di condanne per grande corruzione è modesto. Il Servizio europeo per l’azione esterna e la Commissione, pur considerando la riduzione della corruzione come un aspetto trasversale, non hanno elaborato e attuato una strategia specifica per contrastare la grande corruzione. I progetti esaminati dalla Corte non erano focalizzati in via esclusiva sulla lotta contro la grande corruzione, ma in metà di essi erano incluse alcune attività che affrontavano indirettamente il problema.

V

Il sostegno della Commissione ai progetti della società civile e al giornalismo indipendente era un’importante linea d’azione e ha contribuito non soltanto a garantire la trasparenza, ma anche a mettere in evidenza le pratiche di corruzione.

VI

La Commissione ha sostenuto le attività del comitato antimonopoli e le riforme del governo societario delle imprese statali, ma l’attenzione era rivolta inizialmente all’allineamento della legislazione ucraina alle norme e ai princìpi dell’UE piuttosto che all’applicazione della legge sulla concorrenza.

VII

La Commissione e la missione consultiva dell’UE in Ucraina hanno fornito un’assistenza intensiva per la riforma giudiziaria. Tuttavia, un numero considerevole di giudici, pubblici ministeri e membri degli organi di governo della magistratura deve ancora essere sottoposto a una verifica dell’integrità. La Commissione ha contribuito altresì alla creazione e allo sviluppo di specifiche istituzioni anticorruzione. Tuttavia, la Corte ha rilevato che l’ambiente esistente in Ucraina mette a rischio la sostenibilità di tali istituzioni perché queste si basano tuttora su un sistema giudiziario, una magistratura inquirente e autorità di contrasto non riformati.

VIII

I progetti dell’UE hanno contribuito altresì alla creazione di una serie di strumenti digitali per prevenire la corruzione, ma molti di essi richiedevano un ulteriore impegno da parte delle autorità nazionali. È noto che l’attuale mancanza di banche dati accurate rende tali strumenti meno efficienti per i controlli incrociati e la trasparenza. I progetti dell’UE stanno affrontando questi problemi.

IX

Il coordinamento delle condizioni dell’UE con altri donatori ha concorso alla riforma della Costituzione dell’Ucraina, al rafforzamento del quadro giuridico e alla creazione di istituzioni. Tuttavia, la Commissione avrebbe potuto imporre maggiori condizioni allo scopo di sostenere le riforme del sistema giudiziario.

X

L’UE dispone di un sistema per monitorare e valutare i propri progetti. Tuttavia, per metà dei progetti esaminati è difficile valutare in che misura abbiano contribuito a contrastare ogni forma di corruzione perché gli effetti non sono misurabili (a causa della mancanza di valori di partenza, di valori-obiettivo e di indicatori pertinenti) e fanno riferimento alle realizzazioni e alle attività.

XI

Sulla base di queste conclusioni, la Corte raccomanda al Servizio europeo per l’azione esterna, alla missione consultiva dell’UE in Ucraina e alla Commissione di:

• definire e attuare azioni specifiche mirate alla grande corruzione;
• valutare e adeguare la portata del sostegno alle organizzazioni della società civile e al giornalismo d’inchiesta;
• contribuire a rimuovere gli ostacoli a una concorrenza libera e leale;
• migliorare il monitoraggio e la rendicontazione in modo da disporre di maggiori informazioni e adottare le azioni correttive, ove necessario;
• porre l’accento su integrità e impegno a realizzare le riforme nel fornire sostegno per lo sviluppo delle capacità;
• sostenere la digitalizzazione dei registri;
• stabilire condizioni più rigorose per il sostegno della Commissione.

Introduzione

Ucraina: un partner strategico per l’UE

01

L’Ucraina è un partner geopolitico e strategico per l’UE¹. È uno dei maggiori paesi dell’Europa in termini geografici e demografici ed è anche uno dei vicini immediatamente confinanti con l’UE. Negli ultimi anni numerosi cittadini ucraini sono emigrati verso l’UE².

02

Da oltre 20 anni ormai l’UE sostiene l’Ucraina nel suo programma di riforma in un cammino verso l’integrazione economica e relazioni politiche più approfondite. Questo paese è incluso nella politica europea di vicinato dal 2003. Nel 2007 l’Ucraina e l’UE hanno iniziato a negoziare l’accordo di associazione (AA), compresa la zona di libero scambio globale e approfondita (Deep and Comprehensive Free-Trade Area – DCFTA). Nel novembre 2013 l’Ucraina ha sospeso la firma dell’AA/DCFTA, suscitando così la rivoluzione di Euromaidan del 2014³. L’AA/DCFTA è stato firmato, infine, nel giugno 2014 ed è entrato in vigore nel settembre 2017. L’AA è teso ad avvicinare l’Ucraina e l’UE, sviluppando rapporti politici più profondi, legami economici più forti e un maggiore rispetto per i valori comuni.

03

Nel marzo 2014, la Russia ha annesso la Crimea e Sebastopoli e nell’Ucraina orientale ha avuto inizio un conflitto armato. Di conseguenza, l’UE ha adottato misure restrittive contro i responsabili di azioni volte a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

La corruzione in Ucraina

04

L’Ucraina ha un lungo passato di corruzione e si trova ad affrontare sia la piccola che la grande corruzione. La piccola corruzione è diffusa ed è accettata da gran parte della popolazione come se fosse quasi inevitabile. I cittadini spesso giustificano la loro partecipazione a questa piccola corruzione osservando che gli alti funzionari e gli oligarchi sono coinvolti nella corruzione a un livello di gran lunga superiore⁴. Gli esperti stimano che ogni anno vengono persi ingenti importi – nell’ordine di decine di miliardi di dollari – come conseguenza della corruzione in Ucraina⁵.

05

Transparency International definisce la grande corruzione come “l’abuso di potere ad alto livello a beneficio di pochi e a scapito di molti, che reca danni gravi e diffusi ai singoli cittadini e alla società” [traduzione a cura della Corte]. In Ucraina si basa su connessioni informali tra funzionari pubblici, membri del parlamento, pubblici ministeri, giudici, autorità di contrasto, dirigenti di imprese statali (State Owned Enterprises – SOE) e persone/imprese con legami politici (cfr. figura 1). Vi sono circa 3 500 SOE a livello centrale e 11 000 a livello comunale⁶.

06

La “cattura dello Stato” da parte di clan di potenti élite politiche ed economiche, con struttura piramidale e radicati nell’insieme delle istituzioni pubbliche e dell’economia, è stata considerata come una caratteristica specifica della corruzione in Ucraina⁸. Sia il Fondo monetario internazionale (FMI) sia il governo dell’Ucraina hanno riconosciuto la resistenza alle riforme strutturali dimostrata dagli interessi costituiti⁹. La grande corruzione derivante dalla debolezza dello Stato di diritto e dalla vasta influenza degli oligarchi è contraria ai valori dell’UE ed è un importante ostacolo allo sviluppo dell’Ucraina¹⁰. La grande corruzione o corruzione ad alto livello ostacola la concorrenza e la crescita nel paese, nuoce al processo democratico ed è alla base di una piccola corruzione ampiamente diffusa.

07

Inoltre, i giornalisti d’inchiesta pubblicano regolarmente articoli sui flussi finanziari illeciti degli oligarchi (compreso il riciclaggio di denaro), addirittura nell’UE¹¹. Una relazione stima il costo dell’elusione fiscale attraverso le società offshore ad almeno un miliardo di euro l’anno¹².

08

Dal 2016 al 2020¹³, i tre principali ostacoli agli investimenti esteri in Ucraina sono rimasti gli stessi: corruzione diffusa, mancanza di fiducia nel potere giudiziario e monopolizzazione del mercato e cattura dello Stato da parte degli oligarchi (cfr. figura 2). Negli ultimi anni, gli investimenti diretti esteri in Ucraina sono rimasti inferiori al livello raggiunto nel 2016 (cfr. allegato I).

09

Vari studi, in particolare dell’FMI (cfr. figura 3), hanno evidenziato che, nelle proiezioni, vi è una correlazione tra la riduzione della corruzione diffusa da un lato e la crescita economica e i relativi miglioramenti nella vita dei cittadini dall’altro. Vari portatori di interessi¹⁴ concordano sul fatto che in Ucraina non si può introdurre un reale cambiamento senza affrontare l’influenza degli interessi costituiti.

Il sostegno dell’UE all’Ucraina

10

L’Ucraina è un paese del partenariato orientale dell’UE¹⁵, che condivide con quest’ultima l’obiettivo comune di un’ulteriore integrazione economica e dell’associazione politica. L’UE, pertanto, ha molte priorità (buon governo, economia, scambi commerciali, energia, cambiamenti climatici, mobilità, società civile e assistenza umanitaria) che devono essere affrontate non solo attraverso la cooperazione finanziaria, ma anche con il dialogo politico. L’Ucraina è il secondo maggior paese beneficiario dello strumento europeo di vicinato. Complessivamente, la Commissione ha impegnato all’incirca 5,6 miliardi di euro per programmi di assistenza macrofinanziaria (AMF) e 2,2 miliardi di euro per programmi di assistenza dal 2014. La Commissione inoltre garantisce prestiti della Banca europea per gli investimenti per 4,4 miliardi di euro. L’UE è il maggiore donatore dell’Ucraina¹⁶.

11

Il finanziamento dello strumento europeo di vicinato prevede il rispetto dello Stato di diritto¹⁷. Si tratta di un valore fondamentale dell’UE¹⁸ e di un principio guida della sua politica estera¹⁹. Inoltre l’AA/DCFTA UE-Ucraina indica lo Stato di diritto e la lotta alla corruzione come elementi chiave per rafforzare la cooperazione tra le parti²⁰.

12

Per affrontare la corruzione, il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e la Commissione hanno adottato un approccio multidimensionale, attraverso il dialogo politico e strategico, attività di progetto e condizioni per il sostegno al bilancio e i programmi AMF. Successivamente all’abolizione delle leggi anticorruzione nel 2010, l’UE ha subordinato la liberalizzazione dei visti a parametri di riferimento, fra cui la legislazione e gli enti anticorruzione²¹.

13

Il SEAE è responsabile del dialogo politico e, unitamente alla Commissione, dell’elaborazione della strategia nei confronti dell’Ucraina. In risposta alla difficile situazione in Ucraina nel 2014, la Commissione ha deciso di varare “misure speciali” (pacchetti di sostegno)²² su base annua dal 2014 al 2017. La Commissione ha istituito inoltre un gruppo di sostegno speciale (il gruppo di sostegno per l’Ucraina) per aiutare le autorità ucraine a realizzare le necessarie riforme economiche e politiche, in particolare dopo la sottoscrizione dell’AA/DCFTA. Dal 2018, la cooperazione si è basata sulla programmazione pluriennale per il periodo 2018‑2020.

14

La missione consultiva dell’UE (EUAM)²³ è una missione civile rientrante nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune a cui sovrintendono il SEAE e gli Stati membri; è diventata operativa in Ucraina nel dicembre 2014. Il mandato della missione è sostenere l’Ucraina nello sviluppo di servizi di sicurezza sostenibili, efficienti e che rispettano l’obbligo di rendiconto, tali da rafforzare lo Stato di diritto.

Estensione e approccio dell’audit

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L’audit era inteso a verificare se il sostegno dell’UE alle riforme in Ucraina fosse stato efficace nel contrastare la grande corruzione.

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Per rispondere al principale quesito di audit, la Corte ha chiesto al SEAE e alla Commissione di rispondere ai tre sottoquesiti seguenti.

• Hanno valutato la situazione specifica dell’Ucraina per quanto riguarda la grande corruzione e hanno aiutato l’Ucraina ad affrontarla?
• L’assistenza che hanno fornito per la riforma giudiziaria ha prodotto i risultati attesi?
• L’assistenza che hanno fornito per la riforma anticorruzione ha prodotto i risultati attesi?

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Nel 2016, la Corte ha pubblicato una relazione sull’assistenza all’Ucraina²⁴. Vi osservava che sin dal 2010 la Commissione aveva sottolineato in misura crescente i rischi posti dal sistema oligarchico e che, sebbene dopo la rivoluzione di Euromaidan fossero stati compiuti alcuni passi importanti per combattere la corruzione, era ancora necessario un ulteriore consolidamento del quadro anticorruzione. La Corte concludeva che l’assistenza dell’UE all’Ucraina era stata parzialmente efficace nella lotta alla corruzione.

18

Poiché la corruzione e la cattura dello Stato sono problemi importanti in Ucraina (cfr. paragrafi 04-08), la Corte ha focalizzato l’audit sul sostegno dell’UE alle riforme per combattere la grande corruzione. Ha esaminato principalmente il periodo di attuazione 2016‑2019 e tenuto conto anche degli eventi passati e recenti. Nell’audit è rientrata una valutazione delle attività del SEAE, della Commissione e dell’EUAM, ma non dei singoli Stati membri dell’UE né delle azioni delle autorità ucraine.

19

Nell’ambito del lavoro svolto, gli auditor della Corte hanno esaminato i documenti giustificativi e tenuto colloqui con i rappresentanti della Commissione, del SEAE e dell’EUAM per il settore della sicurezza civile. Hanno inoltre incontrato i principali portatori di interessi, fra cui l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE), il Consiglio d’Europa, la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), l’FMI, gli esecutori dei progetti, i beneficiari e le organizzazioni della società civile (OSC). Ai fini dell’audit, è stata realizzata un’analisi approfondita di due programmi di assistenza macrofinanziaria (AMF III e IV) e delle attività afferenti alla lotta contro la grande corruzione in 22 progetti (cfr. allegato II). La Corte ha consultato la Commissione e l’EUAM in sede di selezione dei progetti per scegliere quelli che con maggiore probabilità contribuivano alla lotta contro la corruzione. Per le attività di progetti concernenti potenzialmente la grande corruzione, la Corte ha esaminato se gli insegnamenti tratti e le misure di mitigazione adottate affrontassero i rischi connessi alla grande corruzione e se gli interventi fossero stati pertinenti, avessero promosso la concorrenza e conseguito risultati per quanto riguarda le riforme del sistema giudiziario e anticorruzione.

20

Gli auditor della Corte si sono recati in visita in Ucraina durante la fase preliminare, quando era in fase di definizione l’estensione dell’audit. Tuttavia, poiché la pandemia ha impedito di effettuare la visita in loco inizialmente prevista per l’ottobre 2020, sono state invece realizzate videochiamate con gli esecutori dei progetti e un limitato numero di beneficiari. Nonostante tali limiti, la Corte è riuscita a portare a compimento l’audit.

Osservazioni

1. La strategia dell’UE non è stata focalizzata specificamente sulla lotta contro la grande corruzione ed è difficile monitorarne l’impatto

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Nelle sezioni seguenti la Corte esamina se il SEAE e la Commissione:

1. abbiano riconosciuto come problemi pervasivi l’influenza del sistema oligarchico e la grande corruzione e abbiano affrontato quest’ultima con sufficiente attenzione;
2. abbiano affrontato la grande corruzione attraverso il rafforzamento della concorrenza e del governo societario;
3. abbiano monitorato adeguatamente il sostegno fornito.

1.1. Il SEAE e la Commissione non hanno mirato specificamente l’azione alla lotta contro la grande corruzione

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Il SEAE e la Commissione hanno raccolto informazioni da diverse fonti per sviluppare la loro strategia e gli interventi di assistenza. Tuttavia, non hanno prodotto un documento che descrivesse nel dettaglio le cause profonde della grande corruzione.

23

La Commissione ha riconosciuto che in Ucraina la corruzione ad alto livello è un problema considerevole da molti anni. Già nel 2014 la Commissione era ben consapevole che l’Ucraina era dominata da oligarchi, che avevano instaurato sistemi corrotti, caratterizzati da conflitti di interessi endemici e poteri verticali²⁵. Durante il dialogo UE-Ucraina, il SEAE e la Commissione hanno sottolineato l’esigenza di dare priorità alla lotta contro la corruzione e avvisato che la mancata incriminazione e imposizione di sanzioni contro criminali di spicco aveva indebolito la fiducia pubblica.

24

La maggior parte dei principali documenti dell’UE²⁶ fa riferimento alla necessità di contrastare la corruzione in Ucraina, ma prevede pochi obiettivi specifici al riguardo. Tra gli obiettivi dell’agenda di associazione UE-Ucraina rientra una priorità a breve termine così formulata: “dimostrare significativi progressi nella lotta contro la corruzione, in particolare attraverso l’attuazione del pacchetto normativo generale di lotta contro la corruzione, adottato il 14 ottobre 2014, iniziando dall’istituzione dell’Ente nazionale contro la corruzione e dell’Agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione e garantendo il loro funzionamento efficace”²⁷.

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Il SEAE e la Commissione hanno fornito il sostegno all’Ucraina su base annua dal 2014 al 2017. Hanno definito la strategia per il paese (il quadro di riferimento unico per il sostegno)²⁸ a partire dal 2018, elencando le seguenti priorità:

1. rafforzamento delle istituzioni e del buon governo, anche in termini di Stato di diritto e sicurezza;
2. sviluppo economico e opportunità di mercato, in particolare lo sviluppo del settore privato e il miglioramento del contesto imprenditoriale;
3. connettività, efficienza energetica, ambiente e cambiamenti climatici;
4. mobilità e contatti interpersonali, compresa l’inclusione sociale.

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Anche se le priorità non riguardano specificamente la lotta alla corruzione, uno degli obiettivi di base richiede il rafforzamento della prevenzione della corruzione e delle misure per combatterla, il rafforzamento delle istituzioni anticorruzione, compresa la creazione di tribunali contro la corruzione. Il SEAE e la Commissione hanno considerato la corruzione una “priorità trasversale”²⁹ per la quale è necessario adottare un approccio multidimensionale, anziché trattarla come un unico “settore prioritario”. Tuttavia, non hanno sviluppato una strategia mirata per affrontare la grande corruzione e la predominanza del sistema oligarchico. Secondo alcuni accademici, il fatto che un’organizzazione abbia adottato un approccio olistico non significa che non abbia bisogno di una strategia. Infatti, una strategia è ancor più necessaria per un approccio multidimensionale perché stabilisce come conseguire gli obiettivi che un’organizzazione ha scelto analizzando una data situazione³⁰.

27

Nell’ambito dell’approccio adottato, il SEAE e la Commissione hanno impiegato tutta una serie di strumenti, in particolare progetti, condizioni e dialogo politico/strategico. Il sostegno offerto ha riguardato diversi settori e riforme (cfr. paragrafo 25 e figura 4). La Commissione ha impegnato 5,6 miliardi di euro per i programmi AMF e ha erogato 1,6 miliardi di euro per i programmi AMF I e II, a cui sono seguiti 2,2 miliardi di euro per i programmi AMF III e IV le cui condizioni anticorruzione sono state esaminate dalla Corte. Inoltre, dei 2,2 miliardi di euro di assistenza impegnati, la Commissione ha speso 839 milioni di euro per programmi di sviluppo di capacità potenzialmente mirate contro la corruzione. In riferimento a quest’ultima, erano incentrati principalmente sullo sviluppo della capacità istituzionale, in particolare sostenendo la creazione e l’operatività di istituzioni/autorità anticorruzione con il compito di indagare, perseguire e decidere casi di corruzione ad alto livello.

28

La Commissione ha fornito alla Corte un elenco di programmi e progetti per il periodo 2016‑2020. Questi prevedevano molteplici attività e beneficiari, diversi dei quali combattevano la corruzione. Il sistema di tracciabilità della Commissione si basa su un codice di settore per ciascun progetto. Tuttavia, la Commissione non riesce a individuare facilmente le attività specifiche contro la corruzione né a calcolare il relativo finanziamento per ciascuna istituzione beneficiaria.

29

La finalità di un progetto (progetto 12 nell’allegato II) era di migliorare l’attuazione della politica anticorruzione in Ucraina. Sebbene l’obiettivo generale del progetto non facesse riferimento alla grande corruzione, le attività includevano il sostegno alle istituzioni anticorruzione, alle OSC e ai giornalisti che indagano su casi di grande corruzione, nonché l’individuazione dei rischi di corruzione.

30

Diversi progetti (progetti 8, 11, 12 e 15 nell’allegato II) prevedevano il sostegno per l’individuazione dei rischi di corruzione nei disegni di legge. In generale, grazie a questi progetti dal 2018 al 2020 è stato possibile individuare e segnalare alle autorità più di 250 disegni di legge comportanti rischi di corruzione.

31

La Corte ha altresì riscontrato che 11 progetti (progetti 3, 4, 6, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 20 nell’allegato II) prevedevano attività di sostegno alla creazione o al rafforzamento di nuove autorità anticorruzione, al quadro giuridico, al settore della giustizia, alle attività di indagine e al clima delle imprese che, se attuate efficacemente, contribuiscono a contrastare la grande corruzione.

32

A parte lo sviluppo di una banca dati delle “persone politicamente esposte”, i progetti controllati dalla Corte non combattevano direttamente il sistema oligarchico. Validi esempi di sostegno avrebbero potuto includere il finanziamento delle analisi di esperti per individuare le esenzioni fiscali o i programmi di aiuti di Stato da interrompere, i sistemi di corruzione, la cattura dello Stato e i monopoli con i loro effetti negativi, e per verificare la proprietà delle imprese. Un’altra opzione sarebbe stata il finanziamento di audit sulle SOE. Il sostegno al parlamento ucraino (Rada), al servizio fiscale statale (SFS) e al comitato antimonopoli (AMCU) non ha considerato la lotta contro la grande corruzione una massima priorità. I progetti finanziati dall’UE hanno affrontato solo marginalmente la grande corruzione nelle autorità di contrasto (ad esempio mediante alcune attività quali la consulenza strategica e i corsi di formazione in materia di segnalazione di illeciti, normativa anticorruzione e integrità).

33

La grande corruzione e i flussi finanziari illeciti (compreso il riciclaggio di denaro) sono intrinsecamente connessi. Come ha riconosciuto la Commissione³¹, il rischio del riciclaggio di denaro all’estero, anche nell’UE, è elevato. Dei progetti sottoposti ad audit, tre comprendevano limitate attività antiriciclaggio (progetti 7, 12 e 13 nell’allegato II). Uno di questi (progetto 12) sosteneva anche il servizio statale di monitoraggio finanziario e si è spinto oltre la questione dell’antiriciclaggio di denaro. Il programma AMF includeva una condizione per cui l’Ucraina era tenuta ad adottare la legge contro il riciclaggio di denaro, in linea con l’AA e la quarta direttiva dell’UE antiriciclaggio, entro dicembre 2019. Questa legge è stata adottata ed è entrata in vigore nell’aprile 2020, ma ora deve essere attuata.

34

Il Consiglio ha introdotto il regime di sanzioni contro le appropriazioni indebite nel 2014 per bloccare i beni di 22 persone accusate di malversazione di fondi statali in Ucraina³². Nel 2020, solo 10 delle persone inizialmente segnalate rimanevano nell’elenco di sanzioni perché le altre erano state depennate dal Consiglio a seguito di una sentenza della Corte di giustizia europea. Le informazioni raccolte dal SEAE non erano sufficientemente solide³³. Il SEAE è ricorso al “blocco dei beni” per impedire il trasferimento del denaro verso altri paesi prima che potessero essere pronunciate le sentenze della Corte. Inoltre, diversamente dagli Stati Uniti, il SEAE e la Commissione non hanno ancora proposto al Consiglio un modello per limitare l’ingresso nell’UE ai cittadini ucraini sospettati di grande corruzione. Inoltre, il SEAE non ha raccomandato al Consiglio di imporre divieti di viaggio nell’ambito del regime delle “sanzioni per appropriazioni indebite”.

35

La Corte ha riscontrato che quattro progetti (progetti 12, 13, 14 e 16 nell’allegato II) hanno ridotto la corruzione e consentito di risparmiare fondi direttamente. I beneficiari hanno ricevuto sovvenzioni per condurre indagini e le prove raccolte attraverso i progetti sono state trasmesse alle autorità di contrasto. Questi progetti hanno contribuito a svelare sistemi di corruzione, a sensibilizzare l’opinione pubblica e a mantenere il tema nell’agenda politica e pubblica.

36

L’EUAM, quale attore principale nella riforma del settore della giustizia, ha fornito consulenza sull’elaborazione e sulle attività del progetto 18 (cfr. allegato II). Anche se la Commissione ha versato 29 milioni di euro, il progetto aveva prodotto soltanto un numero limitato di realizzazioni concrete al momento dell’audit a causa di ritardi e di problemi a livello di impostazione.

37

Inizialmente, il mandato del SEAE era limitato alla fornitura di consulenza strategica per la riforma del settore della sicurezza civile. L’EUAM ha contribuito alla lotta contro la grande corruzione attraverso la normativa e il sostegno alle riforme dei servizi della procura e della sicurezza. Benché l’attività dell’EUAM non fosse incentrata sulla lotta alla corruzione, solo due dei 50 compiti la riguardavano direttamente. L’EUAM ha considerato la corruzione una priorità trasversale. Ha fornito consulenza, tutoraggio e sostegno per le valutazioni dei rischi e i programmi anticorruzione. Tuttavia, il mandato conferitole ne circoscrive il sostegno ai rischi individuati nell’ambito delle autorità di contrasto, ma non oltre, il che significa che non può individuare sistemi di corruzione che coinvolgono più interessati.

1.2. Il sostegno dell’UE alla lotta contro le strutture e i comportamenti anticoncorrenziali ha prodotto risultati limitati

38

Gli oligarchi ucraini dominano numerosi settori dell’economia e mercati strettamente connessi alle SOE³⁴ (cfr. figura 5). Questa situazione crea un effetto di distorsione sulla concorrenza. Anche se i progetti della Commissione non si sono incentrati sulla governance e sulle riforme delle SOE, l’UE ha sostenuto la concorrenza con vari mezzi (cfr. allegato VI).

39

La Commissione ha sostenuto le riforme nel settore dell’energia, per la lotta alla corruzione, del sistema giudiziario, bancario ed elettorale e della pubblica amministrazione, nonché il giornalismo d’inchiesta. Nonostante questo sostegno e quello fornito da altri donatori, gli oligarchi e gli interessi costituiti hanno continuato a indebolire gli sforzi di riforma.

40

Le persone/imprese con legami politici (in particolare gli oligarchi) hanno influenzato il quadro normativo per ottenere una serie di vantaggi dallo Stato³⁵ e si avvalgono di imprese satellite che beneficiano di rapporti esclusivi con le SOE³⁶ (cfr. figura 1). Gli esperti finanziati dall’UE per il progetto 17 (cfr. allegato II) hanno individuato diverse moratorie che consentono alle imprese (principalmente SOE) di continuare a operare senza essere sottoposte a procedure fallimentari o dover restituire i debiti pendenti (cfr. figura 6). La Commissione ha sostenuto il potenziamento delle capacità, ma non ha chiesto all’Ucraina di eliminare queste moratorie mediante condizioni per l’AMF. Questi vantaggi favoriscono la cattura dello Stato e la corruzione, limitano la concorrenza sul mercato e ostacolano i nuovi ingressi³⁷.

41

Per facilitare la privatizzazione, le imprese hanno bisogno innanzitutto di migliorare la loro governance. L’UE ha contribuito in tal senso (cfr. progetto 20 nell’allegato II) attraverso il fondo multidonatori (Multi-Donor Account – MDA)³⁹ della BERS (cfr. figura 7). Sin dalla sua creazione, 14 donatori, compresa l’UE, hanno contribuito all’MDA con oltre 53 milioni di euro. Diverse SOE (ad esempio Naftogaz, Ukrzaliznytsia [ferrovie], Ukrenergo [operatore del sistema di trasporto dell’energia] e Ukrposhta [servizio postale]) hanno riformato il loro governo societario, in particolare istituendo comitati di vigilanza indipendenti, come richiesto dalla BERS. La Corte ha osservato che si erano raggiunti risultati in termini di gestione in Naftogaz, che si è trasformata da un’impresa in perdita in un’impresa redditizia che costituiva il secondo maggiore contribuente fiscale nel 2019. Tuttavia, questi risultati sono a rischio nel settore energetico: nel 2020 la Naftogaz era in perdita e ha nominato un nuovo amministratore delegato senza seguire la procedura appropriata, esponendosi alle critiche dell’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione (National Anti-Corruption Prevention – NACP).

42

Le SOE sono tenute per legge a redigere programmi anticorruzione. La Commissione ha erogato sovvenzioni a media e attivisti indipendenti (cfr. paragrafo 35), che hanno svelato sistemi di corruzione in cui erano coinvolte SOE e imprese comunali. Ad eccezione di tali sovvenzioni, i progetti dell’UE non si sono focalizzati sull’individuazione dei sistemi di grande corruzione in cui erano coinvolte SOE e non avevano offerto sostegno per l’elaborazione di detti programmi, anche se l’Ucraina conta circa 3 500 SOE solo a livello nazionale (cfr. paragrafo 05). L’MDA cofinanziato dalla BERS prevede di sostenere le ferrovie ucraine in questo settore, ma solo dal 2021.

43

Non si è fatto ricorso all’AMCU per affrontare il nodo della concorrenza sul mercato. La legge sugli aiuti di Stato è stata adottata nel 2014, ma è entrata in vigore solo nell’agosto 2017. Durante il periodo esaminato, la Commissione ha consolidato l’AMCU attraverso due progetti (progetti 10 e 19 nell’allegato II) e l’MDA della BERS (progetto 20 nell’allegato II). L’attenzione dei progetti finanziati dall’UE era posta sul ravvicinamento legislativo (allineamento della legislazione ucraina alle norme e ai princìpi dell’UE), ma non ancora sulla necessità di assicurare il rispetto della normativa in materia di concorrenza. La Commissione ha sostenuto l’AMCU nella creazione di un nuovo servizio di monitoraggio degli aiuti di Stato e del gruppo di controllo degli appalti pubblici incaricato dei ricorsi, nonché nel settore delle fusioni e acquisizioni. Nonostante il sostegno finanziato dall’UE e la recente evoluzione, l’AMCU non è sufficientemente forte per affrontare i casi maggiori di aiuti di Stato e risulta mancare di indipendenza⁴¹.

1.3. La Commissione e l’EUAM monitorano il sostegno fornito, ma è necessaria una maggiore attenzione ai risultati e agli effetti attesi

44

La Commissione è dotata di un sistema per monitorare i propri progetti. Tuttavia, metà dei progetti non prevedeva indicatori, valori di partenza o valori-obiettivo chiari, a scapito così della pertinenza della rendicontazione (cfr. riquadro 1). Due dei 21 progetti⁴² (progetti 12 e 15 nell’allegato II) hanno riportato in modo soddisfacente le realizzazioni e gli effetti nei quadri logici e hanno fatto riferimento ai valori-obiettivo annuali e ai livelli dei traguardi raggiunti.

45

I progetti dell’UE relativi al governo societario e alla concorrenza (progetti 10, 19 e 20 nell’allegato II) hanno prodotto le realizzazioni attese (ad esempio accettazione degli strumenti giuridici, organizzazione di corsi di formazione, ecc.). Tuttavia, i progetti dell’UE non sono riusciti a definire effetti pertinenti (cfr. esempi nel riquadro 2) e impatti a più lungo termine che contribuiscano a contrastare con efficacia le strutture e i comportamenti anticoncorrenziali. Gli indicatori di competitività (cfr. nell’allegato V gli indicatori inclusi nel quadro di riferimento unico per il sostegno) non rivelano progressi significativi. La competitività dell’Ucraina rimane bassa.

46

La Commissione ha monitorato l’AMF e le condizioni di sostegno al bilancio, i parametri di riferimento per la liberalizzazione dei visti e la situazione generale nel paese attraverso il dialogo strategico e politico, i contatti con le OSC, studi e valutazioni. La Commissione e il SEAE riferiscono pubblicamente sui progressi delle riforme in Ucraina, specialmente attraverso le relazioni sull’attuazione dell’AA e le relazioni adottate nell’ambito del meccanismo di liberalizzazione dei visti. Tuttavia, non vi è comunicazione pubblica sui contributi dell’UE ai progressi compiuti dall’Ucraina nella lotta contro ogni forma di corruzione. La comunicazione diretta dei risultati è ostacolata dal fatto che i documenti strategici di alto livello, come il quadro di riferimento unico per il sostegno dell’UE all’Ucraina (2018‑2020) o il piano operativo dell’EUAM, sono sprovvisti in genere di valori-obiettivo (cfr. figura 8).

47

L’UE non riferisce sugli indicatori del quadro di riferimento unico per il sostegno (ad esempio, performance in termini di indicatori mondiali della governance e livello di fiducia del pubblico nei servizi della procura, nel sistema giudiziario e nelle autorità di contrasto, nonché indicatori della Commissione europea per l’efficacia della giustizia) per monitorare i progressi dell’Ucraina secondo un formato pubblico, periodico e standardizzato. Questi indicatori mostrano che l’Ucraina ha compiuto pochi progressi nella lotta alla corruzione (cfr. allegato III e allegato IV).

48

Per monitorare i progressi compiuti dall’Ucraina nella lotta alla corruzione la Commissione si è avvalsa di varie relazioni di organizzazioni internazionali, quali il Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) e l’OCSE. Il gruppo GRECO ha riconosciuto che erano ancora in corso importanti riforme; il basso livello di conformità alle raccomandazioni (solo il 16 % era attuato pienamente) richiede un maggiore sforzo per raggiungere un livello di conformità accettabile⁴³. Anche l’OCSE riferisce progressi limitati⁴⁴.

49

Le relazioni dell’EUAM, pur monitorando i compiti (obiettivi), non li misurano sistematicamente rispetto a indicatori verificabili. Inoltre, il monitoraggio dei risultati si basa raramente su dati quantificabili ed elenca attività e realizzazioni piuttosto che effetti. Inoltre, l’EUAM non ha svolto una valutazione d’impatto dopo oltre cinque anni di attività nel paese. Ciò non è in linea con lo strumento per legiferare meglio dell’UE n. 43⁴⁵.

2. Il sostegno dell’UE alla riforma giudiziaria non ha prodotto sufficienti risultati

50

Nella presente sezione la Corte esamina se la Commissione e il SEAE abbiano:

1. preparato i propri interventi nel settore giudiziario anche allo scopo di affrontare il problema della grande corruzione;
2. fornito sostegno alla riforma giudiziaria producendo i risultati attesi;
3. promosso strumenti digitali che abbiano prodotto i risultati attesi.

2.1. I progetti di sviluppo delle capacità hanno creato minori benefici del previsto

51

La riforma del sistema giudiziario è stata una delle massime priorità dell’Ucraina sin dalla sua adesione al Consiglio d’Europa nel 1995. Nel 2014 lo stesso governo ucraino ha osservato che il potere giudiziario era considerato una delle istituzioni più corrotte nel paese⁴⁶.

52

La Commissione ha fornito un significativo sostegno allo sviluppo delle capacità, ad esempio attraverso esperti internazionali e locali che hanno offerto analisi, consulenza, metodologia, pareri, manuali, corsi di formazione, seminari, tavole rotonde, visite di studio, attività di comunicazione e sostegno per allestire sistemi informatici (cfr. figura 9). Indipendentemente dagli altri tipi di sostegno fornito, la Corte stima che questo copra quasi l’85 % della dotazione finanziaria dei progetti esaminati. Tuttavia, la Commissione non riesce a formulare una stima degli importi implicati. I progetti dell’UE hanno contribuito alla rielaborazione della costituzione e di un gran numero di leggi e regolamentazioni. Per quanto riguarda l’adozione della normativa, il quadro giuridico è meglio allineato alle norme dell’UE.

53

Uno dei progressi chiave ha riguardato la semplificazione del sistema dei tribunali e la creazione di una nuova Corte suprema (progetti 6, 7 e 15 nell’allegato II), istituita nel dicembre 2017. I progetti relativi al sistema giudiziario hanno prodotto gran parte delle realizzazioni pianificate (ad esempio analisi delle lacune, raccomandazioni, sviluppo di una strategia per il settore della giustizia, strumenti di monitoraggio, consulenza e sostegno alle istituzioni, e sostegno al processo di selezione dei giudici). L’analisi e il monitoraggio del sistema giudiziario sono stati utili per individuarne le debolezze.

54

Secondo il Consiglio d’Europa, le diverse modifiche legislative hanno contribuito a raggiungere formalmente il 90 % degli obiettivi legislativi e istituzionali della strategia e del piano d’azione per la riforma del settore della giustizia⁴⁷.

55

Tuttavia, la sostenibilità degli interventi e del sostegno della Commissione alle riforme è costantemente a rischio, come evidenziano le frequenti modifiche alle leggi e i ritardi o le distorsioni a livello della regolamentazione amministrativa, impedendo così l’efficace attuazione delle riforme. Gli esperti del progetto 12 (cfr. allegato II) la cui consulenza è stata finanziata dall’UE, hanno attirato l’attenzione anche sul fatto che un’attività è considerata realizzata quando viene approvata una legge, anche se il quadro normativo è attuato solo parzialmente o non lo è per nulla. Nel 2020 la Commissione di Venezia ha sottolineato la straordinaria emergenza della situazione e ha considerato i problemi della riforma giudiziaria come il risultato di un processo legislativo mediocre, della mancanza di un approccio olistico, dell’assenza di adeguate valutazioni d’impatto, della scarsa chiarezza e della scarsa attuazione delle leggi adottate⁴⁸. Durante il periodo di esame, sono stati compiuti numerosi tentativi per indebolire le riforme sostenute dalla Commissione e dal SEAE (cfr. riquadro 3).

56

Benché la Commissione fornisca assistenza al settore giudiziario da decenni, la resistenza al cambiamento ha causato importanti battute d’arresto che l’analisi e le misure di mitigazione della Commissione non sono riuscite a impedire. Solo la metà dei progetti esaminati aveva un’apposita sezione sugli “insegnamenti tratti”. L’approccio della Commissione per garantire la sostenibilità era un impegno a lungo termine nel campo dello Stato di diritto, del dialogo politico/strategico e delle condizioni poste. La Commissione ha migliorato il suo approccio creando un progetto specifico per affrontare la corruzione (cfr. paragrafo 29), ma non ha subordinato l’assistenza tecnica all’attuazione delle precedenti raccomandazioni, alla sostenibilità delle precedenti realizzazioni o all’integrità della dirigenza. La Commissione ha annullato nel 2021 un progetto di gemellaggio previsto con la Corte costituzionale a seguito della decisione adottata da quest’ultima nell’ottobre 2020 di invalidare le riforme anticorruzione.

57

Mantenere la riforma della procura in linea con le norme dell’UE è uno dei compiti più impegnativi. Il programma della Commissione per il sostegno al bilancio richiedeva l’adozione e l’entrata in vigore della legge di riforma della procura generale. Sebbene la legge fosse intesa a demonopolizzare i poteri della procura generale, i valutatori selezionati dalla Commissione hanno riscontrato che la legge non rendeva la procura generale sufficientemente indipendente da pressioni dei portatori di interessi politici. Il modo in cui i casi sono assegnati ai pubblici ministeri non è sufficientemente solido da impedire interferenze. Inoltre, la legge non è stata pienamente attuata e necessitava di revisione.

58

La Commissione ha aiutato la procura generale a elaborare una tabella di marcia per la riforma della magistratura inquirente; ciò ha incluso la creazione della Commissione per le qualifiche e la disciplina dei pubblici ministeri. Tuttavia, nonostante gli sforzi della Commissione e dell’EUAM, l’avvio del processo di riforma è stato molto lento (cfr. riquadro 4). Importanti progressi sono stati compiuti nel settembre 2019 quando il Presidente ha firmato la legge di ammodernamento della procura. Ciò ha comportato la riduzione del numero di pubblici ministeri regionali e locali (da 15 000 a 10 000), la chiusura degli uffici della procura militare, la valutazione di tutti i pubblici ministeri, la valutazione della performance e la sospensione fino al settembre 2021 della Commissione per le qualifiche e la disciplina dei pubblici ministeri⁵¹.

59

Le riforme del settore delle autorità di contrasto e della procura non hanno ancora rafforzato la fiducia, che rimane scarsa (cfr. figura 10). Diverse organizzazioni hanno riferito casi di condotta illecita in seno alle autorità di contrasto⁵⁴. Un’indagine realizzata per l’EUAM mostra anche un calo della fiducia pubblica nell’adeguatezza e utilità delle azioni dell’UE e dell’EUAM ai fini della promozione della riforma (cfr. allegato VII).

2.2. Il sostegno dell’UE alla riforma giudiziaria non ha raggiunto le istituzioni principali e continua a subire battute d’arresto

60

La riforma giudiziaria ha richiesto una nuova valutazione di tutti i giudici (cfr. figura 11). La Commissione ha fornito un importante sostegno a questo processo, che era gestito dalla Commissione superiore per le qualifiche dei giudici, con l’assistenza del Consiglio per l’integrità pubblica (PIC), rappresentato dalle OSC. La prima selezione ha riguardato i giudici della Corte suprema nel 2017. La Corte suprema è il più alto organo giurisdizionale. Iniziato nel 2018, il processo di selezione è proseguito con i giudici candidati, i giudici esistenti e i giudici dell’Alta Corte anticorruzione. Nell’ultimo caso, è stata seguita una procedura innovativa secondo la quale il Consiglio pubblico di esperti internazionali (uno speciale organo consultivo composto da esperti giuridici internazionali riconosciuti) ha assistito la Commissione superiore per le qualifiche dei giudici.

61

Insieme ad altri donatori, la Commissione – attraverso il programma di sostegno al bilancio (progetto 3 nell’allegato II) – ha imposto l’adozione di modifiche alla costituzione e di una legge per l’istituzione di un Consiglio superiore di giustizia per garantire l’indipendenza e l’integrità del potere giudiziario. Tuttavia, il sostegno della Commissione al processo di selezione e alla riforma giudiziaria è a rischio. Il sistema di nomine da parte del Consiglio della magistratura ha coinvolto per lo più giudici che non erano stati valutati (cfr. figura 12).

62

Anche la Corte costituzionale ucraina, il Consiglio superiore di giustizia e la Commissione superiore per le qualifiche dei giudici ricoprono ruoli strategici nel sistema giudiziario. L’integrità dei loro membri è quindi cruciale, ma non è stato verificato quando fossero stati nominati (cfr. esempi nell’allegato VIII). Nell’ambito del programma AMF, nel luglio 2020 la Commissione ha chiesto la creazione di un comitato etico con il mandato di verificare l’integrità dei membri del Consiglio superiore di giustizia. Al momento dell’audit, questa condizione non era stata soddisfatta. Né questa condizione né l’obbligo di svolgere verifiche dell’integrità di altri organi giudiziari superiori, come la Commissione superiore per le qualifiche dei giudici e la Corte costituzionale ucraina, sono stati imposti nei programmi AMF prima del varo della riforma.

63

Per molti anni il dialogo politico dell’UE ha evidenziato la necessità di riformare il potere giudiziario al fine di rafforzare la fiducia pubblica, che variava dal 5 % al 12 % nel 2015⁵⁶. È anche uno degli indicatori per la misurazione dei risultati attesi dall’UE. Tuttavia, la fiducia rimane molto bassa, tra il 14 % e il 17 % nel 2019⁵⁷.

2.3. Il sostegno della Commissione allo sviluppo di strumenti digitali per affrontare la corruzione è ostacolato da problemi di qualità dei dati e dall’avversione ai cambiamenti e alle riforme

64

I progetti dell’UE prevedevano una serie di strumenti digitali per contribuire a prevenire la corruzione. Il sostegno è stato fornito specialmente per il pagamento dei test di selezione nel settore della giustizia, nonché per digitalizzare la gestione elettronica dei fascicoli da parte delle autorità anticorruzione (cfr. riquadro 5), aggiornare la banca dati delle “persone politicamente esposte”⁵⁸, sviluppare siti web, contribuire alla piattaforma per gli appalti pubblici ProZorro e preparare la gestione elettronica dei casi per i curatori fallimentari, i notai e gli agenti di contrasto privati. La società civile ha avviato le piattaforme “ProZorro” e “DoZorro” per gli appalti pubblici elettronici per garantire la trasparenza e il monitoraggio. Questi strumenti contribuiscono a mettere in evidenza la corruzione e possono scoraggiare alcune pratiche di corruzione. La Commissione ha finanziato indirettamente lo sviluppo di ProZorro e i corsi di formazione nell’ambito dell’MDA della BERS. La società civile ha sviluppato inoltre la piattaforma delle “persone politicamente esposte”. Quest’ultima contiene informazioni provenienti da diversi registri, comprese le dichiarazioni della situazione patrimoniale, e può essere usata dagli istituti finanziari per le loro verifiche.

65

La Commissione ha finanziato l’archivio di dati dell’ente nazionale anticorruzione, che consente di effettuare ricerche automatiche e collega diverse banche dati. La Commissione ha inoltre acquistato sistemi di gestione dei dati per il ministero della Giustizia, con lo scopo di digitalizzare i documenti e facilitare le ricerche.

66

La valutazione, effettuata dalla Commissione, dei registri utilizzati nel settore della giustizia ha fornito un sostegno utile (progetti 6 e 17 nell’allegato II). In particolare, gli esperti hanno attirato l’attenzione sulla mancanza di interoperabilità tra i registri, l’assenza di identificatori unici, l’assenza di indirizzi concordati e la mancanza o l’inesattezza dei dati registrati. Tutti questi problemi hanno reso più difficili i controlli incrociati, ritardando così l’applicazione delle decisioni dei tribunali (progetto 6 nell’allegato II) e facilitando le acquisizioni illegali di imprese e di beni attraverso pratiche di corruzione, altrimenti note come “incursioni” societarie (cfr. figura 13). Per garantire i diritti di proprietà, la Commissione ha fornito sostegno in una serie di settori (cfr. figura 14).

67

La creazione di un portale di dati pubblici⁵⁹ è stato un importante passo in avanti verso il rafforzamento della trasparenza e la riduzione delle opportunità di corruzione. Una delle condizioni per il sostegno al bilancio nel 2016 era l’accesso a registri pubblici. Sebbene l’Ucraina abbia compiuto progressi in questo campo, rimangono diverse problematiche:

• tariffe elevate e funzioni di ricerca restrittive limitano l’uso dei registri pubblici;
• il numero di registri statali pubblici richiesto dalle leggi non è stato ancora raggiunto;
• la qualità dei registri è disomogenea.

68

Un prerequisito perché siano usati gli ultimi sviluppi tecnologici (ad esempio, big data e data mining) come strumenti di prevenzione nella lotta contro la corruzione è la soluzione di problemi generati dalla mancanza di dati attendibili (ad esempio nei registri).

69

I programmi AMF III e IV prevedevano diverse condizioni per migliorare l’accesso alle informazioni (pubblicazione di relazioni di audit, contratti di appalti pubblici e verifica delle informazioni sulla proprietà delle imprese).

3. La Commissione ha sostenuto le istituzioni anticorruzione, che però hanno difficoltà a produrre i risultati attesi

70

Nella sezione seguente la Corte esamina se la Commissione abbia:

1. stabilito condizioni pertinenti per contribuire alla lotta contro la grande corruzione, nonché raccolto e analizzato informazioni sufficienti per valutarne i progressi;
2. fornito sostegno alle istituzioni anticorruzione producendo i risultati attesi.

3.1. La Commissione ha sostenuto la riforma contro la corruzione principalmente imponendo condizioni, ma ha continuato a valutare con discrezionalità i progressi compiuti

71

La Commissione ha utilizzato condizioni anticorruzione (principalmente modifiche legislative e istituzionali) per garantire che questi nuovi enti anticorruzione fossero istituiti e resi operativi. Le condizioni anticorruzione previste nei prestiti AMF integrano le azioni di sostegno al bilancio e per la liberalizzazione dei visti. Tuttavia, la loro formulazione ha consentito una certa discrezionalità, dal momento che spesso mancavano chiari valori di partenza e valori-obiettivo misurabili. In generale, vi è stata un’attenzione insufficiente non solo sulla corretta attuazione delle leggi e delle misure anticorruzione, ma anche sugli effetti concreti. Inoltre, le condizioni si incentravano sul nuovo sistema anticorruzione, ma non sufficientemente o tempestivamente sull’integrità e sull’indipendenza del potere giudiziario e del settore dell’applicazione della legge (cfr. paragrafi 61-62).

72

Le valutazioni effettuate dalla Commissione del sostegno al bilancio, della liberalizzazione dei visti e delle condizioni AMF erano basate sulle informazioni fornite dalle autorità, dalla società civile, da esperti finanziati dall’UE e da organizzazioni internazionali. Quando era palese che le condizioni non erano state soddisfatte, la Commissione ha ridotto l’erogazione del sostegno al bilancio (è stato erogato solo il 52,5 % della tranche del 2016) e ha annullato la terza tranche del programma AMF III di 600 milioni di euro. Tuttavia, la prima tranche del programma AMF IV di 500 milioni di euro è stata pagata subito dopo.

73

La Commissione poteva proporre al Parlamento europeo e al Consiglio di rimuovere l’obbligo del visto soltanto quando giudicava soddisfatti tutti i parametri di riferimento. Ciononostante, la Commissione ha interpretato queste condizioni con una certa discrezionalità, il che ha portato a una valutazione eccessivamente positiva. L’analisi della Corte ha mostrato che, sebbene uno dei tre parametri di riferimento anticorruzione del piano d’azione per la liberalizzazione dei visti⁶⁰ fosse stato raggiunto, gli altri due lo erano solo parzialmente (cfr. riquadro 6). Ciò non ha portato a riconsiderare il sistema di esenzione dall’obbligo del visto.

3.2. Le istituzioni anticorruzione che l’UE ha contribuito a creare hanno ancora difficoltà a produrre i risultati attesi

74

La strategia nazionale anticorruzione per il 2014‑2017 richiedeva la creazione di istituzioni anticorruzione (nella figura 15 sono riportate le principali). Anche il SEAE e la Commissione hanno incoraggiato il governo a crearle e a renderle efficientemente operative. Hanno sostenuto la creazione di istituzioni anticorruzione specializzate, mentre il sistema giudiziario e le autorità di contrasto restavano notevolmente compromessi dalla corruzione.

L’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione

75

L’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione ha definito la strategia nazionale anticorruzione per il periodo 2018‑2020 sulla base dell’attuazione di quella precedente. Gli esperti finanziati dall’UE per il progetto 12 (cfr. allegato II) hanno valutato che circa il 40 % della strategia precedente e del programma di Stato era stato completato e il 30 % parzialmente conseguito. Il SEAE e la Commissione hanno accolto favorevolmente l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri della strategia nell’aprile 2018; tuttavia, il Parlamento non l’ha mai adottata. I progetti finanziati dall’UE e l’EUAM hanno formulato ulteriori raccomandazioni per il progetto di strategia nazionale anticorruzione per il periodo 2020‑2024. Il documento è stato presentato in prima lettura al Parlamento nel novembre 2020. La seconda lettura era in corso al momento del completamento della presente relazione.

76

Nonostante il sostegno della Commissione, i compiti di verifica dell’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione non soddisfacevano ancora le raccomandazioni del gruppo GRECO⁶¹. Diverse condizioni dell’UE richiedevano un sistema efficace per la verifica della situazione patrimoniale. Tuttavia, il sistema di dichiarazione elettronica della situazione patrimoniale non è efficace quanto dovrebbe. Non sono state pronunciate condanne per arricchimento illecito (cfr. figura 16 e riquadro 6). Nondimeno, il fatto di rendere pubbliche le dichiarazioni sulla situazione patrimoniale serve da strumento di prevenzione.

77

Il progetto MDA finanziato dall’UE e l’EUAM hanno contribuito alla stesura di programmi anticorruzione (cfr. paragrafo 37), che l’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione ha successivamente approvato. Tuttavia, nella maggior parte dei casi non sono stati affrontati i rischi principali di corruzione e la procedura è stata considerata un esercizio meramente formale e burocratico⁶².

78

La Commissione, alla fine, ha ridotto il proprio impegno con l’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione, una volta che ne era stata compromessa la reputazione: ad esempio, ha subordinato l’assistenza informatica alla realizzazione di progressi in settori operativi chiave. Altri donatori hanno cessato di fornire assistenza prima, quando sono stati osservati sviluppi negativi.

79

Con il sostegno della Commissione, l’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione è stata ristrutturata nell’ottobre 2019. Nel gennaio 2020 è stato anche designato a presiederla un nuovo responsabile, che aveva superato un concorso tenuto sotto la sorveglianza di una commissione di selezione internazionale.

L’ente nazionale anticorruzione

80

L’ente nazionale anticorruzione gode di buona reputazione nella comunità internazionale. Sebbene il sostegno politico dell’UE abbia contribuito a mantenerlo operativo e indipendente, tale ente è costantemente minacciato dagli oppositori che ricorrono a mezzi come le accuse di condotta illecita. Gli esperti finanziati dall’UE hanno elaborato progetti di proposte per definire la sfera di competenza dell’ente nazionale anticorruzione, ma anche questa normativa è costantemente a rischio (cfr., ad esempio, la revoca del diritto di contestare gli accordi commerciali legati a corruzione⁶³). Nel settembre 2020 la Corte costituzionale ucraina ha dichiarato l’incostituzionalità di importanti disposizioni della legge sull’ente nazionale anticorruzione. Ciò avrà un impatto sulla nomina del responsabile, sul Consiglio di vigilanza civile e sull’audit indipendente che deve ancora essere realizzato⁶⁴.

81

La Commissione e l’EUAM hanno organizzato un gran numero di corsi di formazione, seminari e visite di studio e hanno fornito altresì orientamenti per l’ente nazionale anticorruzione, ponendo l’attenzione sui compiti investigativi. Le statistiche dell’ente nazionale anticorruzione mostrano che sono stati compiuti progressi in termini di indagini pubbliche (cfr. figura 17). Tale ente ha calcolato i vantaggi economici che apporta alla società confrontando il proprio bilancio (30 milioni di euro) con l’impatto economico (sono state evitate perdite per 450 milioni di euro)⁶⁵. La sua capacità di investigare in casi ad alto livello è aumentata in misura significativa, in particolare se comparata al numero di personalità di alto profilo indagate prima dell’istituzione dell’ente⁶⁶. La maggior parte dei casi riguardava SOE⁶⁷ e circa il 18 % degli “avvisi di garanzia” riguardava alti funzionari⁶⁸. Al momento dell’audit, l’ente stava indagando su importanti sistemi di corruzione come il caso Rotterdam + e Privatbank⁶⁹.

82

Tuttavia, l’ente nazionale anticorruzione è solo un anello della catena anticorruzione. Il risultato delle sue indagini dipende da fattori quali la convalida delle prove da parte dei pubblici ministeri e dell’ufficio di polizia scientifica. L’ente ha affermato di essere stato a lungo ostacolato, nell’espletamento delle sue funzioni, dal servizio per la sicurezza nazionale dell’Ucraina⁷⁰, dotato di attrezzature tecniche per le intercettazioni telefoniche e del personale necessario, dalla mancanza di diritti di intercettazione e da un insufficiente accesso ai registri. Attraverso il dialogo politico, l’UE insieme ad altri donatori ha esercitato pressioni con successo a favore di una legge (infine adottata nell’ottobre 2019) che consente all’ente nazionale anticorruzione di svolgere indagini sotto copertura con intercettazioni telefoniche. Tuttavia, nella pratica, e nonostante il coinvolgimento dell’UE, il servizio per la sicurezza nazionale dell’Ucraina mantiene il controllo sulle intercettazioni.

La procura specializzata nella lotta alla corruzione

83

La procura specializzata nella lotta alla corruzione, sebbene responsabile di adire la giustizia per i casi di corruzione ad alto livello, continua a far parte della procura generale e quindi non è del tutto indipendente. In aggiunta alle attività dell’EUAM, la Commissione ha fornito sostegno principalmente attraverso quattro progetti (progetti 6, 12, 13 e 15 nell’allegato II). Il conseguimento di effetti positivi è stato compromesso dalla limitata indipendenza della gestione di questa procura specializzata e dagli arretrati⁷¹. La Commissione ha ridotto il suo sostegno a seguito dello scandalo delle intercettazioni nel 2018, da cui emergeva che il responsabile di tale procura specializzata avrebbe fatto pressione su pubblici ministeri e giudici⁷².

L’Alta Corte anticorruzione

84

Prima che l’Alta Corte anticorruzione fosse istituita nel settembre 2019, un numero significativo di casi di corruzione ad alto livello che la procura specializzata nella lotta alla corruzione o l’ente nazionale anticorruzione aveva trasmesso era in stallo nei tribunali, fatto che l’OCSE ha definito “scioccante”⁷³. Data la situazione, la comunità internazionale⁷⁴ e le OSC hanno perorato la creazione di un tribunale indipendente con una procedura di assunzione affidabile. Nell’ambito del loro dialogo, nel 2016 il SEAE e la Commissione hanno richiesto l’adozione della normativa relativa all’Alta Corte anticorruzione.

85

La Commissione ha fornito un importante sostegno per la creazione dell’Alta Corte anticorruzione (cfr. figura 9). Nell’aprile 2019, in seguito a un concorso trasparente, sono stati nominati 38 giudici. Dopo una lunga attesa, la Corte, dotata di un primo grado e un grado di appello, è stata inaugurata ufficialmente il 5 settembre 2019 e ha iniziato ad esaminare i primi casi ad alto livello nell’ultimo trimestre del 2019.

86

A settembre 2020, l’Alta Corte anticorruzione aveva pronunciato 16 condanne e un proscioglimento (cfr. figura 18). Rispetto ai tribunali generali in cui i casi di corruzione erano rimasti in sospeso per molti anni, l’Alta Corte anticorruzione ha iniziato a mostrare i primi risultati promettenti. Tuttavia, l’efficacia, l’indipendenza e la sostenibilità di questa istituzione erano minacciate al momento dell’audit.

L’agenzia per il recupero e la gestione dei beni

87

Fin dall’inizio, l’EUAM e il progetto 12 finanziato dalla Commissione (cfr. allegato II) hanno fornito assistenza per la creazione dell’agenzia per il recupero e la gestione dei beni. Il progetto prevedeva la realizzazione di una valutazione tecnica e la prestazione di sostegno legislativo a detta agenzia. Ha inoltre finanziato strumenti informatici (ad esempio, attrezzature di base, sito Internet dell’agenzia e attrezzature per videoconferenza) e formazione. L’agenzia ha iniziato dal nulla ed è stato necessario formare l’intero personale. L’agenzia ha incrementato la propria capacità di tracciare e gestire i beni e ha trattato una serie crescente di recuperi dei beni⁷⁵.

88

Dall’ottobre 2020 l’agenzia per il recupero e la gestione dei beni ha dichiarato di avere trovato e rintracciato beni ottenuti illegalmente per un valore superiore a 100 miliardi di UAH (quasi 3 miliardi di euro). Tuttavia, il mandato dell’agenzia è limitato perché può cercare e tracciare i beni soltanto quando le viene richiesto dalle autorità di contrasto. Nonostante l’aumento dei beni gestiti dall’agenzia, questi rappresentano solo il 4 % (circa 119 milioni di euro) di tutti gli importi tracciati.

Conclusioni e raccomandazioni

89

La Corte ha constatato che, sebbene l’UE abbia sostenuto le riforme per combattere la corruzione e aiutato a ridurre le opportunità di perpetrare tale reato, la grande corruzione rimane un problema cruciale in Ucraina. La riforma giudiziaria è soggetta a battute d’arresto, le istituzioni anticorruzione sono a rischio, la fiducia in tali istituzioni rimane bassa e il numero di condanne per grande corruzione è modesto.

90

Gli oligarchi e gli interessi costituiti in Ucraina sono la causa più profonda della corruzione e i principali ostacoli allo Stato di diritto e allo sviluppo economico del paese. Il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e la Commissione erano a conoscenza delle molteplici connessioni tra oligarchi, alti funzionari, governo, potere giudiziario e imprese statali (SOE). Il SEAE non ha ancora proposto un modello per limitare l’ingresso nell’UE di cittadini ucraini sospettati di grande corruzione e impedire loro di utilizzare i loro beni nell’UE. Anche se i principali documenti dell’UE menzionano la lotta alla corruzione, non vi è una strategia globale che affronti specificamente la grande corruzione. Il SEAE e la Commissione hanno considerato la corruzione una priorità trasversale, convogliando fondi e sforzi verso svariati settori, tra cui il sostegno alle istituzioni anticorruzione incaricate della lotta contro la corruzione ad alto livello. L’approccio multisettoriale non si è focalizzato sufficientemente sulla grande corruzione (cfr. paragrafi 22-28 e 34).

91

Il progetto “Iniziativa dell’UE contro la corruzione” si è incentrato esclusivamente sulla corruzione, in particolare attraverso il sostegno alle istituzioni anticorruzione che combattono la grande corruzione. Nessuno degli altri progetti esaminati aveva l’obiettivo generale di ridurre specificamente la grande corruzione, ma metà di essi includeva attività che affrontavano il problema. La grande corruzione e i flussi finanziari illeciti (compreso il riciclaggio di denaro) sono intrinsecamente connessi, ma i progetti esaminati contenevano un numero esiguo di attività che affrontavano i rischi del riciclaggio di denaro. La Commissione ha anche previsto condizioni per promuovere le riforme in questi settori nei programmi di assistenza macrofinanziaria (AMF) e nei parametri di riferimento per la liberalizzazione dei visti. La missione consultiva dell’UE (EUAM) ha sostenuto le autorità ucraine nei loro sforzi di riforma del settore della sicurezza civile. Si è impegnata con le autorità di contrasto per ridurre la corruzione come una delle priorità trasversali. Tuttavia, il mandato dell’EUAM non include la lotta alla grande corruzione (cfr. paragrafi 29-37 e 71-73).

Raccomandazione 1 – Definire e attuare azioni specifiche mirate alla grande corruzione

Al fine di ridurre la grande corruzione, il SEAE e la Commissione dovrebbero:

1. sviluppare, nell’ambito dell’approccio multidimensionale dell’UE per combattere la corruzione, un documento strategico su come impedire e contrastare la grande corruzione, inclusa la cattura dello Stato. Questo documento dovrebbe individuare le azioni principali nell’ambito di un calendario ben definito per affrontare le cause profonde, tra cui la struttura oligarchica;
2. di concerto con gli Stati membri e i partner internazionali, analizzare e prendere in considerazione un modello per impedire ai cittadini ucraini (oligarchi e persone sotto la loro influenza) sospettati di grande corruzione di entrare nell’UE e di utilizzare nel suo territorio i loro beni;
3. rafforzare il monitoraggio e il sostegno per l’attuazione della normativa in materia di riciclaggio di denaro in Ucraina.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

92

Il sostegno della Commissione ai progetti della società civile e ai media indipendenti era una linea d’azione ragionevole per prevenire e intercettare la corruzione. Ad esempio, la società civile ha sviluppato le piattaforme ProZorro e delle “persone politicamente esposte”: entrambe gettano le basi per monitorare le riforme e allertare l’opinione pubblica sulle pratiche di corruzione e sugli abusi di potere (riquadro 4, e paragrafi 29, 35 e 64).

Raccomandazione 2 – Valutare e adeguare la portata del sostegno per le organizzazioni della società civile e il giornalismo d’inchiesta

Al fine di migliorare la trasparenza e favorire la riforma, la Commissione dovrebbe:

1. valutare e adeguare la portata del suo sostegno alle organizzazioni della società civile e sul giornalismo d’inchiesta, ponendo l’accento in particolare sulla lotta contro la corruzione e sostenendo gli sforzi per ridurre l’influenza dei media di proprietà di oligarchi;
2. sostenere i beneficiari della società civile nello sviluppo di meccanismi di monitoraggio sistematico (ad esempio una scheda di valutazione) per tenere traccia dei risultati delle riforme anticorruzione e documentare regolarmente i risultati conseguiti grazie ai progetti finanziati.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

93

È opinione diffusa che, in una situazione di presa in ostaggio dello Stato, le persone e le imprese con un’influenza economica ottengono vantaggi dallo Stato, in particolare attraverso le SOE. La Commissione ha sostenuto la privatizzazione di grandi SOE. Si è incentrata sul loro governo societario nel dialogo strategico e nelle condizioni AMF, ma queste riforme sono a rischio. Ha inoltre sostenuto l’Ucraina nello sviluppo della capacità istituzionale del comitato antimonopoli; tuttavia, al momento dell’audit, il comitato era ancora troppo debole per attuare la politica di concorrenza. È necessaria un’azione decisamente più incisiva, soprattutto perché molte imprese in Ucraina godono dello status di oligopoli o monopoli (cfr. paragrafi 38-43).

Raccomandazione 3 – Contribuire a rimuovere gli ostacoli a una concorrenza libera e leale

Al fine di promuovere una concorrenza leale, la Commissione dovrebbe:

1. individuare ed evitare di sostenere (attraverso progetti, prestiti e garanzie) le imprese sottoposte all’influenza di oligarchi che ostacolano una concorrenza libera e leale;
2. sostenere gli sforzi delle autorità ucraine per smantellare i monopoli sotto influenza degli oligarchi laddove vi siano timori per una concorrenza libera e leale;
3. fornire un maggiore sostegno istituzionale al comitato antimonopoli al fine di aumentarne le capacità e l’indipendenza, prefiggendosi al contempo di fare in modo che esso dia prova di integrità e impegno a favore delle riforme.

Termine di attuazione: entro la fine del 2023.

94

La Commissione è dotata di un sistema per monitorare e valutare il proprio sostegno. Tuttavia, per metà dei progetti esaminati dalla Corte è difficile valutare in che misura abbiano contribuito a contrastare qualsiasi forma di corruzione perché gli effetti non sono misurabili (a causa della mancanza di valori di partenza, di valori-obiettivo e di indicatori pertinenti) e fanno riferimento a realizzazioni e attività. Inoltre, l’EUAM non ha pubblicato la sua valutazione d’impatto (cfr. paragrafi 44-49).

95

Anche se il SEAE e la Commissione riferiscono ogni anno sui progressi delle riforme in Ucraina, non vi sono comunicazioni specifiche sui progressi compiuti grazie ai contributi dell’UE nella lotta contro ogni forma di corruzione. Il sistema di rendicontazione non è basato su valori-obiettivo e indicatori predefiniti rispetto a valori di partenza (cfr. paragrafi 45-47, 55-57 e 71).

Raccomandazione 4 – Migliorare il monitoraggio e la rendicontazione in modo da disporre di maggiori informazioni e adottare le azioni correttive, ove necessario

Il SEAE, la Commissione e l’EUAM dovrebbero:

1. migliorare il sistema di monitoraggio e di pubblica rendicontazione (sulla base di obiettivi chiari e specifici, nonché di valori-obiettivo e indicatori predefiniti e confrontati a valori di partenza), in particolare per quanto riguarda la lotta contro la grande corruzione in Ucraina, incentrandosi sui contributi dell’UE;
2. richiedere agli esecutori dei progetti di compilare i quadri logici dei loro progetti correttamente, comparando i traguardi da questi raggiunti con i valori di partenza e i valori-obiettivo attesi.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

96

La scarsa volontà di riforma e la resistenza alle riforme contro la corruzione e del sistema giudiziario hanno provocato importanti battute d’arresto, alle quali non sono state contrapposte misure di mitigazione. In un contesto difficile, la sostenibilità dei traguardi già raggiunti è costantemente a rischio (cfr. paragrafi 55-58).

97

La Commissione e l’EUAM hanno fornito un’assistenza intensiva alla riforma giudiziaria, in particolare all’Alta Corte anticorruzione, che produce ora i primi risultati in termini di condanne. La Commissione e l’EUAM hanno fornito un notevole sostegno per la valutazione delle qualifiche e dell’integrità di giudici e pubblici ministeri. Tuttavia, i membri degli organi di governo della magistratura, un numero considerevole di giudici e alcuni pubblici ministeri devono ancora essere sottoposti alla verifica dell’integrità (cfr. figura 18, riquadro 4, paragrafi 60-63 e 84-86).

98

La Commissione ha contribuito altresì alla creazione e allo sviluppo di nuove istituzioni anticorruzione. Tuttavia, se un anello nella catena istituzionale è debole, l’intero sistema non può funzionare adeguatamente. Il SEAE e la Commissione sono stati attivi nel garantire un quadro anticorruzione, che è costantemente minacciato, e nel cercare di integrarlo nel contesto locale delle organizzazioni esistenti. Tuttavia, cercare di integrare le nuove istituzioni nell’ambiente esistente è una costante battaglia (cfr. paragrafi 74-88).

Raccomandazione 5 – Porre l’accento su integrità e impegno a realizzare le riforme nel fornire sostegno alle istituzioni per lo sviluppo delle capacità

Per rendere efficace il sostegno dell’UE, la Commissione e il SEAE dovrebbero:

1. nell’erogare sostegno istituzionale agli organi giudiziari, alle autorità di contrasto e alle procure, porre l’accento su criteri di integrità e impegno a favore delle riforme (ossia attuazione delle raccomandazioni precedenti, sostenibilità delle realizzazioni precedenti e integrità della dirigenza);
2. nel fornire assistenza, mirare a far sì che siano eseguite valutazioni di integrità per i principali posti del sistema giudiziario e delle autorità di contrasto (ossia giudici della Corte costituzionale, presidenti dei tribunali e membri della Commissione superiore per le qualifiche dei giudici e del Consiglio superiore di giustizia).

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

99

I progetti dell’UE hanno contribuito altresì alla creazione di una serie di strumenti digitali per prevenire la corruzione, ma molti di essi richiedevano un ulteriore impegno da parte delle autorità nazionali. La valutazione dei registri del ministero della Giustizia si è dimostrata utile per individuare le debolezze, in particolare la mancanza di dati accurati. La verifica delle dichiarazioni elettroniche della situazione patrimoniale è ostacolata dall’inesattezza dei dati in alcuni registri consultati. L’acquisizione illecita di imprese o di proprietà è un grave problema in Ucraina e rappresenta un grande rischio per gli investitori. La Commissione sta affrontando questo problema (paragrafi 64-69, e 76).

Raccomandazione 6 – Sostenere la digitalizzazione dei registri

Per aumentare la trasparenza dei pubblici registri, proteggere i diritti di proprietà e controllare l’uso del denaro pubblico, la Commissione dovrebbe sostenere la digitalizzazione dei pubblici registri più importanti. Tale sostegno dovrebbe accrescere la loro interoperabilità e la qualità dei dati contenuti, nonché renderne sicuro l’impiego.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

100

Il coordinamento delle condizioni dell’UE con altri donatori ha avuto un peso nella modifica della Costituzione, nel rafforzamento del quadro giuridico e nella creazione di istituzioni. Tuttavia, alcune condizioni non erano sufficientemente specifiche e hanno lasciato una certa libertà d’azione. La Commissione, riconoscendo che erano stati compiuti progressi, ha ritenuto soddisfatte alcune condizioni. La valutazione della Corte è invece più critica, in particolare per quanto riguarda gli effetti (cfr. paragrafi 61, 71-73).

101

La Commissione, inizialmente, ha fatto un uso moderato delle condizioni per la riforma del sistema giudiziario, concentrandosi dapprima sulle modifiche costituzionali necessarie per la riorganizzazione del sistema giudiziario e la creazione di istituzioni anticorruzione. Nel suo ultimo programma AMF (luglio 2020), la Commissione ha richiesto verifiche dell’integrità per i principali organi di governo della magistratura. Inoltre, alcuni traguardi raggiunti sono stati rovesciati dagli interessi costituiti. Uno degli ultimi tentativi è stata la decisione della Corte costituzionale che ha dichiarato incostituzionale la dichiarazione elettronica della situazione patrimoniale. Nonostante la pressione dell’UE e della comunità internazionale abbia spinto i legislatori a ripristinare l’obbligo di dichiarazione della situazione patrimoniale con sanzioni in caso di inadempienza, queste ultime non sono sufficientemente dissuasive. Gli sforzi del SEAE e della Commissione hanno impedito alcuni arretramenti, ma la minaccia è costante (paragrafi 55, 61, 71, 73, riquadro 3 e figura 16).

102

Il SEAE e la Commissione hanno chiesto di migliorare il governo societario di un gran numero di imprese statali in Ucraina e di facilitare la loro privatizzazione. Tuttavia, gli esperti finanziati dall’UE hanno concluso che le moratorie che vietano l’esecuzione delle delibere giudiziarie ed esentano le SOE dal fallimento e dal rimborso dei debiti costituivano un grande problema (cfr. paragrafi 38-41).

Raccomandazione 7 – Stabilire condizioni più rigorose per il sostegno della Commissione

Per garantire e consolidare le riforme, in sede di definizione e di valutazione delle condizioni dell’AMF, la Commissione dovrebbe:

1. includere requisiti rigorosi per la riforma del sistema giudiziario, della magistratura inquirente e delle autorità di contrasto, in particolare al fine di assicurarne l’indipendenza e l’integrità;
2. studiare, in modo documentato, le condizioni per la revoca delle moratorie sul debito applicate alle SOE allo scopo di includerle in un futuro programma AMF.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 20 luglio 2021.

Allegati

Allegato I — Investimenti diretti esteri (IDE), 2016-2019

Allegato II — Programmi e progetti sottoposti ad audit

N.	TITOLO DEL CONTRATTO	IMPORTO IMPEGNATO (in euro)	IMPORTO OGGETTO DI CONTRATTI (in euro)	IMPORTO VERSATO (in euro) fino a ottobre 2020
1	AMF III	1 800 000 000		1 200 000 000
2	AMF IV	1 000 000 000		1 000 000 000
3	2014/344231 Contratto di potenziamento istituzionale per l’Ucraina	355 000 000	305 125 000	305 125 000
4	2014/345095 Miglioramento delle riforme costituzionali, anticorruzione e giuridiche in Ucraina (Iniziativa “Reanimation Package of Reforms”)	394 974	394 974	394 974
5	2014/351692 Consolidamento degli sviluppi strategici per il settore della giustizia in Ucraina	520 000	520 000	520 000
6	2013/328160 Progetto di sostegno alle riforme del settore della giustizia in Ucraina	7 857 467	7 857 467	7 506 681
7	2014/346257 Attuazione del Quadro programmatico di cooperazione con il Consiglio d’Europa nel partenariato orientale	30 400 000	30 400 000 compresi 3 357 220 in Ucraina	30 400 000 compresi 3 259 547 in Ucraina
8	2016/373210 Rafforzamento della coalizione “Reanimation Package of Reforms”	918 771	918 771	918 771
9	2015/369527 Sostegno al servizio fiscale statale dell’Ucraina per rafforzare gli elementi della gestione integrata delle frontiere esterne nel settore doganale	1 800 000	1 800 000	1 723 068,09
10	2016/374091 Rafforzamento delle capacità istituzionali del comitato antimonopoli dell’Ucraina per la realizzazione di studi di mercato e l’applicazione efficace della normativa in materia di concorrenza conformemente alle norme dell’UE	1 688 065	1 688 065	1 688 065
11	2016/374814 Rada za Evropu: sviluppo delle capacità per sostenere la Verkhovna Rada dell’Ucraina	1 255 926	1 255 926	1 255 926
12	2016/382642 Anti-corruzione e sostegno per le riforme principali	14 500 000	14 500 000	14 500 000
13	2017/388596 Miglioramento del ruolo della società civile nella vigilanza della finanza pubblica	682 670	682 670	670 849
14	2017/388935 Lotta contro la corruzione e attuazione delle riforme a livello regionale	729 541	729 541	656 586
15	2017/389065 Rafforzamento del ruolo della società civile per facilitare le riforme democratiche e incrementare la rendicontabilità, la responsabilità e la qualità del governo	685 805	685 805	656 199
16	2017/392878 Sostenere la prevenzione della corruzione e le indagini attraverso l’impegno civico a livello locale	748 944	748 944	674 050
17	2017/390764 Pravo-Justice: sostegno alle riforme del settore della giustizia in Ucraina	15 290 000	15 290 000	9 584 385
18	2017/392754 Sostegno alle riforme a favore dello Stato di diritto in Ucraina (PRAVO – polizia, procura, buon governo)	36 000 000	36 000 000	29 061 551
19	2017/387956 Sostegno al comitato antimonopoli dell’Ucraina per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato	2 900 100	2 900 100	2 320 080
20	Fondo multidonatori della BERS per la stabilizzazione e la crescita sostenibile in Ucraina
	2016/379989 “EBRD-UKRAINE Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account”	8 000 000	8 000 000	8 000 000
	2017/394778 BERS – Addendum n. 1 – “EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account”	9 000 000	9 000 000	9 000 000
	2018/401226 Addendum n. 2 all’accordo di contributo con la BERS ENI/2016/379-989 “EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account’’	1 700 000	1 700 000	1 700 000
	2019/409355 Addendum n. 3 all’accordo di contributo con la BERS ENI/2016/379-989 “EBRD-Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account’’	10 000 000	10 000 000	10 000 000
21	EUAM06BP406 “Rafforzamento della capacità anticorruzione della polizia nazionale dell’Ucraina utilizzando le moderne tecnologie per l’applicazione della legge”	49 900		25 575
22	EUAM01BP0501 “Rafforzamento della trasparenza, della rendicontabilità e delle vigilanza nel settore della sicurezza civile in Ucraina”	157 000		102 484
23	EUAM05BP505 “Indipendenza istituzionale della magistratura inquirente/procura generale dell’Ucraina e sostegno agli organi di autogoverno”	86 700		20 642
24	EUAM6.1.5BP605 “Rafforzamento delle capacità anticorruzione delle istituzioni di sicurezza civile in Ucraina”	55 600		22 342,60
TOTALE AMF		2 800 000 000		2 200 000 000
TOTALE progetti		473 378 683		409 364 432
TOTALE controllato		3 273 378 683		2 609 364 432

Allegato III — Progressi limitati nella lotta alla corruzione in Ucraina

Allegato IV — Indicatori sullo Stato di diritto: evoluzione in Ucraina, 2012-2019

Allegato V — Evoluzione degli indicatori di competitività, 2015-2020

Allegato VI — Il contributo dell’UE al miglioramento della concorrenza in Ucraina

DIALOGO POLITICO (dialogo ad alto livello – livello governativo)	• Definire e attuare piani per la privatizzazione delle imprese statali in linea con le norme internazionali • Puntare a indebolire l’influenza degli oligarchi sull’economia attraverso riforme orientate al mercato e misure per contrastare la corruzione • Accogliere il rinnovato impegno dell’Ucraina a lottare contro l’influenza degli interessi costituiti (“deoligarchizzazione”)
DIALOGO STRATEGICO (dialogo nel quadro della cooperazione finanziaria)	• Riforma delle SOE • Concentrazione sul settore energetico, partecipazione alle riunioni del comitato per l’energia • L’UE ha agito da “osservatore” nel processo di selezione dei membri del comitato di vigilanza nelle SOE
ASSISTENZA TECNICA	• Principale donatore del Multi-Donor Account (MDA) della BERS • Sostegno al comitato antimonopoli dell’Ucraina (AMCU)
CONDIZIONI	• Programmi di assistenza macrofinanziaria

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della documentazione di audit.

Allegato VII — Adeguatezza e utilità delle azioni dell’UE e dell’EUAM nel promuovere le riforme

Allegato VIII — Nomine dei giudici della Corte costituzionale e dei membri del Consiglio superiore di giustizia

Acronimi e abbreviazioni

AA: accordo di associazione

AMCU: comitato antimonopoli dell’Ucraina

AMF: assistenza macrofinanziaria

ARMA: agenzia per il recupero e la gestione dei beni

BERS: Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo

BOC: consiglio di mediazione societaria

DCFTA: zona di libero scambio globale e approfondita

DG: direzione generale

EUAM: missione consultiva dell’UE in Ucraina

FMI: Fondo monetario internazionale

GRECO: Gruppo di Stati contro la corruzione

HACC: Alta Corte anticorruzione

MDA: Multi-Donor Account (BERS)

NABU: ente nazionale anticorruzione dell’Ucraina

NACP: agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici

OSC: organizzazione della società civile

SAPO: procura specializzata anticorruzione

SBU: servizio per la sicurezza nazionale dell’Ucraina

SCU: Corte Suprema dell’Ucraina

SFS: servizio fiscale statale

SOE: impresa statale

UAH: grivnia ucraina

Glossario

Cattura dello Stato: tipo di corruzione che avvantaggia coloro che influenzano il quadro normativo e le nomine a posti chiave a proprio beneficio e a scapito di molti.

Effetti: cambiamenti immediati o a lungo termine, intenzionali o meno, apportati da un progetto e che di norma riguardano i suoi obiettivi (ad esempio miglioramento del monitoraggio degli aiuti di Stato e del controllo a seguito di una migliore formazione della forza lavoro).

Grande corruzione: abuso di potere ad alto livello a beneficio di pochi e a scapito di molti, che reca danni gravi e diffusi ai singoli cittadini e alla società, secondo la definizione di Transparency International.

Impresa statale: impresa interamente o parzialmente di proprietà dell’amministrazione pubblica di un paese.

Interessi costituiti: persone o organizzazioni con un interesse finanziario o personale in un’impresa, una società o un sistema esistente.

Moratoria: disposizione giuridica che vieta l’esecuzione di una delibera giudiziaria contro lo Stato o un’impresa statale.

Oligarchi: piccolo gruppo di persone facoltose, spesso del mondo imprenditoriale e prive di carica eletta, che esercitano de facto il controllo su un paese.

Quadro logico: documento che elenca obiettivi, effetti e attività in relazione a valori di partenza, valori-obiettivo e indicatori per un progetto dell’UE.

Realizzazioni: ciò che è stato prodotto o conseguito grazie a un progetto finanziato dall’UE.

Sostegno al bilancio: trasferimento diretto di aiuti dell’UE alla tesoreria nazionale di un paese partner (Ucraina), subordinato al rispetto di alcune condizioni.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Juhan Parts, Membro della Corte, coadiuvato da Ken-Marti Vaher, capo di Gabinetto, e Margus Kurm, attaché di Gabinetto; Sabine Hiernaux-Fritsch, prima manager; Aurelia Petliza, capoincarico; Joël Costantzer e Dirk Neumeister, auditor. Mark Smith ha fornito assistenza linguistica. Alexandra-Elena Mazilu ha prestato assistenza grafica. Ramune Sarkauskiene ha fornito assistenza linguistica e amministrativa.

Note

¹ SEAE, EU-Ukraine relations – factsheet, 2020, e risoluzione del Parlamento europeo dell’11 febbraio 2021 sull’attuazione dell’accordo di associazione tra l’UE e l’Ucraina, 2021.

² SEAE, Intervista rilasciata dall’alto rappresentante/vicepresidente Josep Borrell a Ivan Verstyuk di Novoe Vremya, 21 settembre 2020.

³ Relazione speciale n. 32/2016 della Corte dei conti europea “L’assistenza dell’UE all’Ucraina”, paragrafo 7.

⁴ USAID, Changing corrupt behaviours assessment: addressing everyday corruption in Ukraine , 2015, pag. 7.

⁵ Centre for Economic Strategy, How much does the budget lose due to the lack of good governance?, 2018, pag. 41.

⁶ Chatham House, Are Ukraine’s Anti-corruption Reforms Working?, 2018, pag. 23.
Gruppo consultivo strategico di sostegno alle riforme in Ucraina, Reforms in Ukraine after revolution of Dignity: what was done, why not more, and what to do next , 2019, pag. 115.

⁷ FMI, Government of Ukraine Report on the Diagnostic Study of Governance Issues Pertaining to Corruption, the Business Climate and the Effectiveness of the Judiciary, 2014, pagg. 4, 9 e 20;
risultato del 4° monitoraggio OCSE, Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises, 2018, pag. 8;
IMF Country Report No 17/84, paragrafo 32; Stiftung Wissenschaft und Politik,
ʼDeoligarchisation’ in Ukraine, Promising Visions, Murky Realities, 2016, pagg. 1-2 e 4-5;
Survival of the richest: how oligarchs block reforms in Ukraine, 2016, pagg. 3-8;
ECFR, Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky, 2019, pagg. 5-6, 8, 11, 13-14; e
Jacques Delors Institute, Supporting Ukraine’s difficult path towards reforms, 2015, pag. 7.

⁸ IMF Country Report No 17/84, 2017, pag. 15.

⁹ Cfr. FMI, Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary, luglio 2014, paragrafo 7;
IMF Country report No 17/83, aprile 2017 e
Financial Times, Ukraine courts cannot be allowed to throw out anti-corruption gains, Volodymyr Zelensky, 1° novembre 2020.

¹⁰ Consiglio atlantico, Corruption, Democracy, and Investment in Ukraine, 2007, pag. 5, e IMF Country Report No 17/84, 2017, pagg. 5, 6 e 15.

¹¹ International consortium of investigative journalists, With Deutsche Bank’s help, an oligarch’s buying spree trails ruin across the US heartland e “Enough is enough’: How FinCEN Files exposes a broken system that keeps dirty cash flowing, 2020.

¹² Profit shifting in Ukraine’s iron ore exports,
2018, pag. 3. Institute of Social and Economic Transformation, Comparative analysis of the fiscal effect of tax evasion/avoidance instruments in Ukraine, 2020, pag. 44.

¹³ Dragon Capital, European Business Association e Centre for Economic Strategy, Foreign Investor Survey, novembre 2020 e
European Business Association, Investment Attractiveness Index – First Half of 2020.

¹⁴ Banca mondiale, Ukraine systematic country diagnostic toward sustainable recovery and shared prosperity, 2017, paragrafi 9 e 19;
FMI, Statement by the IMF Managing Director on Ukraine, 2019; e
OCSE, Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises, 2018, pag. 16.

¹⁵ Partenariato orientale.

¹⁶ Sulla base dell’estratto OCSE riguardante gli aiuti pubblici impegnati a favore dell’Ucraina; paese destinatario: Ucraina, media 2018‑2019.

¹⁷ Articolo 1, paragrafo 4, e articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 232/2014 che istituisce uno strumento europeo di vicinato.

¹⁸ Articolo 2 del trattato sull’Unione europea.

¹⁹ Articolo 21, paragrafo 2, del trattato sull’Unione europea e SEAE, A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, giugno 2016, pag. 26.

²⁰ Accordo di associazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e l’Ucraina, dall’altra. GU L161 del 29.5.2014, preambolo, articolo 1, paragrafo 2, lettera e), articoli 2 e 3 e titolo IV.

²¹ Allegato 1 alla decisione di esecuzione della Commissione sulla misura speciale 2016 anticorruzione e il sostegno a riforme fondamentali in favore dell’Ucraina: documento di azione per l’iniziativa anticorruzione dell’UE in Ucraina, pag. 4.

²² Panoramica del sostegno dell’UE.

²³ Decisione 2014/486/PESC del Consiglio, del 22 luglio 2014, relativa alla missione consultiva dell’Unione europea per la riforma del settore della sicurezza civile in Ucraina (EUAM Ucraina).

²⁴ Relazione speciale n. 32/2016 della Corte dei conti europea “L’assistenza dell’UE all’Ucraina”.

²⁵ Documento d’azione per il contratto di potenziamento istituzionale per l’Ucraina (progetto 3 nell’allegato II), pagg. 2-4.

²⁶ Accordo di associazione, Misure speciali (2014‑2017), Quadro di riferimento unico per il sostegno (2018‑2020), conclusioni operative del consiglio di associazione e piano operativo per la missione PESC dell’EUAM Ucraina (documenti non accessibili al pubblico).

²⁷ Agenda di associazione UE-Ucraina 2015, 16 marzo 2015, pag. 6.

²⁸ Programming of the European Neighbourhood Instrument (ENI) - 2017‑2020 – Single Support Framework for EU support to Ukraine (2018‑2020) .

²⁹ Consiglio dell’Unione europea, Concept of operations for EU civilian advisory mission in Ukraine agreed, 2014; e
Programming of the European Neighbourhood Instrument (ENI) - 2017‑2020 – Single Support Framework for EU support to Ukraine (2018‑2020) .

³⁰ Linda Höglund, Mikael Holmgren Caicedo, Maria Mårtensson e Fredrik Svärdsten (2018), "Strategic management in the public sector: how tools enable and constrain strategy making”, International Public Management Journal, 21:5, 822-849, DOI: 10.1080/10967494.2018.1427161.

³¹ Commissione europea, Elenco dei paesi rientranti nell’ambito della valutazione dell’UE sui paesi terzi ad alto rischio di cui alla direttiva (UE) 2015/849 ed elenco dei paesi di priorità 1 (per la valutazione nel 2018) e valutazioni della Commissione (documenti non accessibili al pubblico).

³² Regolamento (UE) n. 208/2014 del Consiglio, del 5 marzo 2014, concernente misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina e decisione di esecuzione 2014/216/PESC del Consiglio, del 14 aprile 2014, che attua la decisione 2014/119/PESC relativa a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina.

³³ Ad esempio, sentenza del Tribunale (Nona Sezione), 28 gennaio 2016, causa T-486/14.

³⁴ OCSE, State-Owned Enterprise Reform in the Hydrocarbons Sector in Ukraine, 2019, pagg. 30-31, 51, e
Centre for European Policy Studies, The Struggle for Good Governance in Eastern Europe, oligarchs as key obstacles to reform, 2018, pag. 61.

³⁵ Banca mondiale, Crony capitalism in Ukraine: impact on economic outcomes, 2018, pag. 5. Per la Banca mondiale, un’impresa con legami politici ha almeno una persona politicamente esposta tra proprietari, azionisti o direttori.

³⁶ OCSE, Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises, 2018, pag. 8.

³⁷ Banca mondiale, Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine, 2019, pag. 20;
Consiglio europeo per le relazioni esterne, Survival of the richest: How oligarchs block reform in Ukraine, 2016, pag. 8; e
OCSE, Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises”, 2017, pagg. 8 e 53.

³⁸ Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite nel documento del Consiglio d’Europa Supporting Ukraine in executing judgments by the European Court of Human Rights. Report on a mission to Ukraine for bilateral consultations with Ukrainian authorities concerning the improvement of enforcement proceedings, 2018, pag. 5, e progetto PRAVO JUSTICE.

³⁹ EBRD Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account.

⁴⁰ Transparency International, Dnipro hotel sold for over UAH 1 billion, 15 luglio 2020; MDA della BERS, Allegato II: Individual Project Reports of the 2019 annual report; e
Consiglio del mediatore per le imprese, Annual Report 2019.

⁴¹ Commissione europea e alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Association Implementation Report on Ukraine, 2020, pag. 20; Banca mondiale, Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine, 2019, pag. 34; OCSE, SME Policy Index: Eastern Partner Countries 2020, 2020, pag. 484.

⁴² Esclusi i programmi AMF e i programmi di sostegno al bilancio.

⁴³ GRECO, Fourth evaluation round – Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors, Ucraina, 2020, paragrafo 189.

⁴⁴ OCSE, Anti-Corruption Reforms in Ukraine: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, aggiornamento sui progressi compiuti, 2019, pag. 6.

⁴⁵ Commissione europea, Strumento per legiferare meglio, Strumento #43. Che cos’è una valutazione e quando è necessaria?

⁴⁶ FMI, Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary, 2014, pagg. 3 e 4.

⁴⁷ Consiglio d’Europa, Assessment of the 2014‑2018 judicial reform in Ukraine and its compliance with the standards and recommendations of the Council of Europe, 2019, pag. 4.

⁴⁸ Parere della Commissione di Venezia n. 999/2020 sul progetto di legge n. 3711.

⁴⁹ Commissione europea e alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Association Implementation Report on Ukraine, 2019.

⁵⁰ Democracy Reporting International, The Attempt of the Constitutional Court of Ukraine to Determine Fundamentals of the Judicial Reform Process, 2020, decisione n. 2-r/2020.

⁵¹ Centre of Policy and Legal Reform, Political Points for 29 August – 5 September 2019 e Ukrainian President signs law on reform of prosecutor’s office, 23 settembre 2019.

⁵² Iniziativa Reanimation Package of Reforms, Reforms under the Microscope, 2017, pag. 57.

⁵³ GRECO, Fourth evaluation round:Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors, Ucraina, marzo 2020, raccomandazione xxiii.

⁵⁴ Consiglio d’Europa, Corruption undermines human rights and the rule of law, 19 gennaio 2021;
ministero dell’Interno ucraino: Country Policy and Information Note Ukraine: Organised crime and corruption, settembre 2019, pagg. 9, 19 e 25;
UKRAINE 2019 HUMAN RIGHTS REPORT;
Consiglio europeo per le relazioni estere, Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky, agosto 2019.

⁵⁵ Statistiche della CEPEJ (edizione 2020) sul numero di tribunali, pareri della Commissione di Venezia nn.  969/2019, 999/2020 e 1012/2020, nonché DEJURE Foundation proposes a model for selecting trustworthy judges”, 21 June 2019.

⁵⁶ Kiev International Institute of Sociology, Comparative analysis of national surveys, Corruption in Ukraine 2015; progetto USAID Fair Justice, National public opinion survey on Democratic, Economic and Judicial Reforms, Including Implementation of the Law on the Purification of Government, 2015, e sondaggi d’opinione dell’EUAM, 2015‑2019.

⁵⁷ Razumkov Center Ukraine 2019‑2020, Broad Opportunities, Contradictory Results; Democratic Initiatives Fund, Survey results, giugno 2019, e sondaggi d’opinione dell’EUAM, 2015‑2019.

⁵⁸ Public register of politically exposed persons of Ukraine.

⁵⁹ Portale che offre ai cittadini l’accesso gratuito ai dati.

⁶⁰ Piano d’azione per la liberalizzazione dei visti, blocco 2.3.1.: prevenzione e lotta contro la criminalità organizzata, il terrorismo e la corruzione, 2010.

⁶¹ GRECO, Fourth evaluation round – Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors, raccomandazione i), seconda parte, non soddisfatta.

⁶² OCSE, Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and Central Asia – Progress and Challenges, 2016‑2019, 2020, pag. 31.

⁶³ Commissione europea e alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Association Implementation Report on Ukraine, 2019, pag. 9.

⁶⁴ Ente nazionale anticorruzione, Constitutional crisis requires an immediate solution to restore the effective work of anti-corruption institutions – NABU statement, 6 novembre 2020.

⁶⁵ Relazione dell’ente nazionale anticorruzione, gennaio-giugno 2010.

⁶⁶ OCSE, Piano d’azione anticorruzione di Istanbul, 4th Round of Monitoring, Ucraina, 2017, pagg. 11 e 143.

⁶⁷ Relazione dell’ente nazionale anticorruzione, gennaio-giugno 2020.

⁶⁸ Relazione dell’ente nazionale anticorruzione, luglio-dicembre 2019.

⁶⁹ OCSE, Snapshot of Ukraine’s Energy Sector: Institutions, Governance and Policy Framework, 2019, pag. 41 ed ente nazionale anticorruzione, Former PrivatBank top managers notified of suspicion.

⁷⁰ Ente nazionale anticorruzione, Undercover operation conducted by the NABU and the SAPO was failed due to the lack of the right of autonomous wiretapping, 30 novembre 2017.

⁷¹ Commissione europea, Action Document for the EU Anti-Corruption Initiative in Ukraine (Phase II), pag. 6.

⁷² ANTAC, Register of dumped cases.

⁷³ OCSE, Piano d’azione anticorruzione di Istanbul, 4th Round of Monitoring, Ucraina, 2017, pag. 155.

⁷⁴ OCSE, Anti-Corruption Reforms in Ukraine – Round 3: Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, marzo 2015, pag. 84.

⁷⁵ L’agenzia per il recupero e la gestione dei beni ha riferito in merito alle proprie attività nel 2019.

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