Az Ukrajnában magas szinten elkövetett korrupció csökkentése:
léteznek uniós kezdeményezések, de eredményeik még elégtelenek

Összefoglalás

I

Ukrajna hosszú évek óta szenved a korrupciótól, különösen a magas szinten elkövetett korrupciótól. Az Unió számos reformot támogatott Ukrajnában a jogállamiság megerősítése és a korrupció elleni küzdelem érdekében.

II

Bár az Unió főbb dokumentumai említést tesznek a korrupció elleni küzdelemről, nem tartalmaznak a magas szinten elkövetett korrupcióra vonatkozó kifejezett utalást. A „magas szinten elkövetett korrupció” a magas szintű hatalommal való olyan visszaélés, amely kevesek javát szolgálja, és széles körben súlyos kárt okoz az egyéneknek és a társadalomnak. A korrupció kiváltó okai az oligarchák és az egyéni érdekeltségek. A magas szinten elkövetett korrupció és az állam foglyul ejtése akadályozza a versenyt és a növekedést, illetve árt a demokratikus folyamatoknak.

III

Az ukrajnai korrupció megelőzése és az ellene való küzdelem az Ukrajnának nyújtott uniós támogatáshoz kapcsolódó több uniós célkitűzés egyike. A Bizottság és az Unió ukrajnai tanácsadó missziója támogatta a jogállamiság előmozdításában részt vevő intézmények, különösen az újonnan létrehozott korrupcióellenes intézmények kapacitásépítését. Ellenőrzésünk középpontjában a magas szinten elkövetett korrupció állt, mivel Ukrajnában ez a jogállamiság és a gazdasági fejlődés előtt álló legfőbb akadály. Ellenőriztük, hogy az Európai Külügyi Szolgálat és a Bizottság a magas szinten elkövetett korrupcióval kapcsolatban eredményesen értékelte-e az ukrán helyzetet, és megtette-e a szükséges intézkedéseket az ukrán reformok támogatása érdekében. Arra összpontosítottunk, hogy az Unió a 2016–2019-es végrehajtási időszakban mennyiben járult hozzá az igazságügyi és korrupcióellenes reformokhoz.

IV

Az Európai Külügyi Szolgálat és a Bizottság a korrupciót átfogó prioritásnak tekintette, és több ágazaton keresztül biztosított forrásokat és fejtett ki erőfeszítéseket. Megállapításunk szerint ez a megközelítés nem helyezett kellő hangsúlyt a magas szinten elkövetett korrupcióra: ez annak ellenére is súlyos probléma maradt Ukrajnában, hogy az Unió segített csökkenteni a korrupciós lehetőségeket. Visszaesések voltak tapasztalhatóak az igazságügyi reform terén, a korrupcióellenes intézményeket veszély fenyegeti, az ilyen intézményekbe vetett bizalom továbbra is alacsony, és keveseket ítélnek el magas szinten elkövetett korrupció miatt. Az Európai Külügyi Szolgálat és a Bizottság ugyan horizontális kérdésnek tekintette a korrupció csökkentését, mégsem dolgoztak ki és nem hajtottak végre külön stratégiát a magas szinten elkövetett korrupció kezelésére. Az általunk vizsgált projektek nem kizárólag a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemre összpontosítottak, de a projektek fele foglalt magában olyan tevékenységeket, amelyek közvetve e problémával foglalkoztak.

V

A Bizottság által a civil társadalmi projektek számára és a független újságíráshoz nyújtott támogatás fontos intézkedést jelentett, és nemcsak az átláthatóság biztosítását, hanem a korrupt gyakorlatok feltárását is segítette.

VI

A Bizottság támogatta a Monopóliumellenes Bizottság tevékenységét és az állami tulajdonú vállalatok vállalatirányítási reformját, de a hangsúlyt eleinte inkább az ukrán jogszabályok uniós normákkal és elvekkel való összehangolására, mintsem a versenyjog érvényesítésére helyezte.

VII

A Bizottság és az Unió ukrajnai tanácsadó missziója intenzív segítséget nyújtott az igazságügyi reformhoz. Számos bírának, ügyésznek és az igazságügyi kormányzási szervek tagjainak azonban még átvilágításon kell átesniük. A Bizottság konkrét korrupcióellenes intézmények létrehozásában és fejlesztésében is segédkezett. Megállapítottuk azonban, hogy az Ukrajnára jellemző környezet veszélyezteti ezen intézmények fenntarthatóságát, mivel azok még mindig a megreformálatlan igazságszolgáltatásra, ügyészségre és bűnüldözésre támaszkodnak.

VIII

Az uniós projektek a korrupció megelőzését szolgáló számos digitális eszköz kialakításához is hozzájárultak, ám ezek közül több további elkötelezettséget igényelt a nemzeti hatóságok részéről. Mint ismeretes, a pontos adatbázisok hiánya csökkenti az ilyen eszközök hatékonyságát a keresztellenőrzések és az átláthatóság terén. Egyes uniós projektek már dolgoznak ezeken a problémákon.

IX

Az uniós feltételek más adományozókkal való összehangolása szerepet játszott az ukrán alkotmány módosításában, a jogi keret megerősítésében és az intézmények létrehozásában. A Bizottság azonban több, az igazságügyi reformokat segítő feltételt is szabhatott volna.

X

Az Unió rendelkezik a projektjeinek nyomon követésére és értékelésére szolgáló rendszerrel. Az ellenőrzött projektek felénél azonban nehéz megítélni, hogy a projektek mennyiben segítették a különféle korrupció elleni küzdelmet, mivel a végeredmények nem mérhetőek (az alapadatok, célértékek és releváns mutatók hiánya miatt), és csak az outputokra és a tevékenységekre vonatkoznak.

XI

E következtetések alapján javasoljuk, hogy az Európai Külügyi Szolgálat, az Európai Unió ukrajnai tanácsadó missziója és a Bizottság:

• dolgozzon ki és hajtson végre a magas szinten elkövetett korrupcióra irányuló konkrét intézkedéseket;
• értékelje a civil szervezeteknek és az oknyomozó újságírásnak nyújtott támogatást és igazítsa ki a támogatás mértékét;
• segítse elő a szabad és tisztességes verseny előtt álló akadályok felszámolását;
• javítsa a nyomon követést és a beszámolást a tájékoztatás és szükség esetén a korrekciós intézkedések megtétele érdekében;
• hangsúlyozza a feddhetetlenséget és a reform iránti elkötelezettséget, amikor kapacitásépítési támogatást nyújt;
• támogassa a nyilvántartások digitalizációját;
• írjon elő szigorúbb feltételeket az európai bizottsági támogatás tekintetében.

Bevezetés

Ukrajna: az Unió stratégiai partnere

01

Ukrajna az Unió geopolitikai és stratégiai partnere¹. Földrajzilag és népességét tekintve Európa egyik legnagyobb országa, egyben az Unió egyik közvetlen szomszédja. Az elmúlt években sok ukrán vándorolt az Unióba².

02

Az Unió immáron több mint 20 éve támogatja Ukrajnát a gazdasági integráció és az elmélyített politikai kapcsolatok felé vezető reformprogramjában. Ukrajna 2003 óta része az európai szomszédságpolitikának. Ukrajna és az Unió 2007-ben kezdett tárgyalásokat a társulási megállapodásról, így a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térségről is. 2013 novemberében Ukrajna felfüggesztette az Unió és Ukrajna közötti társulási megállapodás/mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi megállapodás aláírását, ami a 2014-es Euromajdan forradalom kirobbanásához vezetett³. A megállapodást végül 2014. júniusban írták alá, és az 2017 szeptemberében lépett hatályba. A társulási megállapodás szándéka, hogy – a politikai kapcsolatok elmélyítése, a gazdasági kapcsolatok erősítése és a közös értékek tiszteletben tartása útján – közelítse egymáshoz Ukrajnát és az Uniót.

03

2014 márciusában Oroszország annektálta a Krím félszigetet és Szevasztopolt, és Kelet-Ukrajnában fegyveres konfliktus vette kezdetét. Ennek következtében az Unió korlátozó intézkedéseket fogadott el azokkal szemben, akik felelősek az Ukrajna területi integritását, szuverenitását és függetlenségét megkérdőjelező cselekményekért.

Korrupció Ukrajnában

04

Ukrajnában a korrupció hosszú múltra tekint vissza, és egyaránt számolni kell mind a hétköznapi korrupcióval, mind a magas szinten elkövetett korrupcióval. A hétköznapi korrupció széles körben elterjedt; a lakosság nagy része szinte elkerülhetetlennek tartja. A polgárok „gyakran azzal indokolják az ilyen hétköznapi korrupcióban való részvételüket, hogy a magas rangú tisztviselők és oligarchák sokkal nagyobb léptékű egyéni korrupcióban vesznek részt”⁴. Szakértők becslése szerint Ukrajnában évente hatalmas – több tízmilliárd dolláros – összegek vesznek el a korrupció következtében⁵.

05

A Transparency International meghatározása szerint a magas szinten elkövetett korrupció „a magas szintű hatalommal való olyan visszaélés, amely sokak kárára kevesek javát szolgálja, és széles körben súlyos kárt okoz az egyéneknek és a társadalomnak”. Ukrajnában a korrupció a kormánytisztviselők, a parlamenti képviselők, az ügyészek, a bírák, a bűnüldöző hatóságok, az állami tulajdonú vállalatok vezetői és a politikai kapcsolatokkal rendelkező magánszemélyek/vállalatok közötti informális kapcsolatokon alapul (lásd: 1. ábra). Központi szinten mintegy 3500, helyhatósági szinten pedig 11 000 állami tulajdonú vállalat működik⁶.

06

Az ukrajnai korrupció sajátos jellemzőjének tekintik, hogy az erős politikai és gazdasági elit egyes piramisszerűen felépített, a közintézményekben és a gazdaságban szilárd pozíciókat elfoglaló csoportjai foglyul ejtik az államot⁸. A Nemzetközi Valutaalap (IMF) és az ukrán kormány egyaránt elismerte, hogy az egyéni érdekeltségek miatt nagy a strukturális reformokkal szembeni ellenállás⁹. A gyenge jogállamiságból és az oligarchák széles körű befolyásából eredő, magas szinten elkövetett korrupció ellentétes az uniós értékekkel, és Ukrajna fejlődésének egyik fő akadálya¹⁰. A magas szinten elkövetett korrupció akadályozza az országon belüli versenyt és növekedést, árt a demokratikus folyamatoknak, és ágyat vet a kiterjedt hétköznapi korrupciónak.

07

Ezenkívül az oknyomozó újságírók rendszeresen jelentettek meg cikkeket – az Unióban is – az oligarchák illegális pénzmozgásairól, többek közt arról, hogy külföldön mossák tisztára a pénzüket¹¹. Egy jelentés becslései szerint az offshore cégeken keresztüli adókikerülés költsége évente legalább egymilliárd euró¹².

08

2016 és 2020 között¹³ az ukrajnai külföldi befektetések három fő akadálya változatlanul a következő: a széles körű korrupció, az igazságszolgáltatásba vetett bizalom hiánya, valamint az, hogy az oligarchák monopolizálják a piacot és foglyul ejtik az államot (lásd: 2. ábra). Az elmúlt években az Ukrajnába irányuló közvetlen külföldi befektetések a 2016-os szint alatt maradtak (lásd: I. melléklet).

09

Különböző, különösen az IMF által készített tanulmányok (lásd: 3. ábra) szerint korrelációt lehet feltételezni egyrészt a széles körben elterjedt korrupció csökkenése, másrészt a gazdasági növekedés és az állampolgárok életkörülményeinek ezzel összefüggő javulása között. A különböző érdekelt felek¹⁴ egyetértenek abban, hogy Ukrajnában a valódi változáshoz valamit tenni kell az egyéni érdekeltségek befolyását illetően.

Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás

10

Ukrajna az Unió keleti partnerországa¹⁵. Az Unió és Ukrajna közös célja a további gazdasági integráció és a politikai társulás. Következésképpen az Uniónak számos olyan prioritása van (jó kormányzás, gazdaság, kereskedelem, energiaügy, éghajlatváltozás, mobilitás, civil társadalom és humanitárius segítségnyújtás), amellyel nemcsak pénzügyi együttműködés, hanem politikai párbeszéd keretében is foglalkozni kell. Ukrajna az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz második legnagyobb kedvezményezett országa. Összességében a Bizottság 2014 óta megközelítőleg 5,6 milliárd eurót különített el makroszintű pénzügyi támogatási programokra és 2,2 milliárd eurót segélyprogramokra. A Bizottság emellett az Európai Beruházási Bank által nyújtott 4,4 milliárd euró összegű hitelre is garanciát vállal. Az Unió Ukrajnában a legnagyobb adományozó¹⁶.

11

Az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz keretében nyújtott finanszírozásnak eleget kell tennie a jogállamiság elvének¹⁷. Ez az Unió egyik alapértéke¹⁸ és külpolitikájának egyik vezérelve¹⁹. Az EU–Ukrajna társulási megállapodás/mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi megállapodás ezenkívül a jogállamiságot és a korrupció elleni küzdelmet a felek közötti együttműködés megerősítésének egyik fő elemeként sorolja fel²⁰.

12

Az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) és a Bizottság többdimenziós módon: politikai és szakpolitikai párbeszéd útján, projekttevékenységeken keresztül, valamint a költségvetés-támogatási és a makroszintű pénzügyi támogatási programok feltételeinek meghatározásával foglalkozott a korrupcióval. A korrupcióellenes törvények 2010-es eltörlését követően az Unió a vízumliberalizációt – többek között korrupcióellenes jogszabályokhoz és korrupcióellenes szervekhez kapcsolódó – referenciaértékekhez kötötte²¹.

13

Az EKSZ felel a politikai párbeszédért, illetve a Bizottsággal együtt az Ukrajnával kapcsolatos stratégia kidolgozásáért. A 2014-ben Ukrajnában kialakult kihívásokkal teli helyzetre reagálva a Bizottság úgy döntött, hogy 2014-től 2017-ig éves szinten „különleges intézkedéseket” (támogatási csomagokat)²² vezet be. A Bizottság létrehozott egy különleges támogató csoportot (az Ukrajnát támogató csoport) is, hogy segítse az ukrán hatóságokat a szükséges gazdasági és politikai reformok végrehajtásában, különösen az EU–Ukrajna társulási megállapodás/mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi megállapodás aláírását követően. Az együttműködés 2018 óta a 2018–2020-as időszakra vonatkozó többéves programozáson alapul.

14

Az Unió ukrajnai tanácsadó missziója (EUAM)²³ az EKSZ és a tagállamok által felügyelt közös biztonság- és védelempolitika alá tartozó polgári misszió; Ukrajnában 2014 decemberében kezdte meg működését. Feladata, hogy támogassa Ukrajnát a jogállamiságot megerősítő, fenntartható, elszámoltatható és hatékony biztonsági szolgálatok kialakításában.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

15

Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az ukrán reformok uniós támogatása eredményes volt-e a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemben.

16

Annak érdekében, hogy választ kapjunk az ellenőrzés fő kérdésére, három alkérdést tettünk fel az EKSZ-nek és a Bizottságnak:

• Értékelték Ukrajna helyzetét külön a magas szinten elkövetett korrupció tekintetében, és nyújtottak segítséget Ukrajnának e helyzet kezeléséhez?
• Meghozta a várt eredményeket az igazságügyi reformhoz nyújtott támogatásuk?
• Meghozta a várt eredményeket a korrupcióellenes reformhoz nyújtott támogatásuk?

17

2016-ban beszámoltunk az Ukrajnának nyújtott uniós támogatásról²⁴. Megállapítottuk, hogy a Bizottság 2010 óta mindjobban hangsúlyozza az oligarchikus berendezkedéssel járó kockázatokat, és habár az Euromajdani forradalom után a korrupció elleni harcban jelentős lépésekre került sor, a korrupció elleni keretrendszer további erősítésre szorul. Arra a következtetésre jutottunk, hogy a korrupció elleni küzdelem terén az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás részben volt eredményes.

18

Tekintettel arra, hogy Ukrajnában a korrupció és az állam oligarchák általi foglyul ejtése komoly problémát jelent (lásd: 04–08. bekezdés), ellenőrzésünk középpontjában az a támogatás állt, amelyet az Unió a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemre irányuló reformokhoz nyújt. Elsősorban a 2016–2019-es végrehajtási időszakot vizsgáltuk, és figyelembe vettünk múlt- és közelmúltbeli eseményeket is. Az ellenőrzés során értékeltük az EKSZ, a Bizottság és az EUAM tevékenységeit, az ellenőrzés viszont nem terjedt ki sem az egyes uniós tagállamok, sem az ukrán hatóságok intézkedéseinek értékelésére.

19

Munkánk keretében áttekintettük a támogató dokumentumokat, valamint interjút készítettünk a Bizottság, az EKSZ és az Európai Unió ukrajnai polgári biztonsági ágazati reformra vonatkozó tanácsadó missziója képviselőivel. Interjúkat készítettünk továbbá olyan főbb érdekelt felekkel, mint többek között a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD), az Európa Tanács, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD), az IMF, a projekt végrehajtói, kedvezményezettek és civil szervezetek. Az ellenőrzés céljából részletesen elemeztünk két makroszintű pénzügyi támogatási programot (MFA III és IV), valamint 22 projekt esetében a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos tevékenységeket (lásd: II. melléklet). A projektek kiválasztásakor egyeztettünk a Bizottsággal és az Unió ukrajnai tanácsadó missziójával, és azokat választottuk ki, amelyek a legnagyobb valószínűséggel segítik a korrupció elleni küzdelmet. A magas szinten elkövetett korrupcióval esetlegesen foglalkozó projekttevékenységek esetében megvizsgáltuk, hogy a levont tanulságok és a meghozott mérséklési intézkedések kezelték-e a magas szinten elkövetett korrupcióval kapcsolatos kockázatokat, valamint hogy a beavatkozások helytállóak voltak-e, támogatták-e a versenyt, és értek-e el eredményeket az igazságügyi és korrupcióellenes reformok terén.

20

A kezdeti szakaszban, az ellenőrzés hatókörének meghatározásakor felkerestük Ukrajnát. Mivel azonban a világjárvány miatt nem tudtunk az eredetileg tervezetteknek megfelelően 2020 októberében helyszíni vizsgálatot végezni, ezért videohívások útján kerestük meg a projektvégrehajtókat és néhány kedvezményezettet. E korlátozó tényezők ellenére sikerült befejeznünk az ellenőrzést.

Észrevételek

1. Az uniós stratégia nem fektetett különös hangsúlyt a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemre, és a stratégia hatását nehéz volt nyomon követni

21

A következő szakaszokban azt vizsgáljuk, hogy az EKSZ és a Bizottság:

1. általános érvényű problémaként azonosította-e a magas szinten elkövetett korrupciót és az oligarchikus berendezkedés befolyását, és kellő hangsúlyt helyezett-e a magas szinten elkövetett korrupció kezelésére;
2. a magas szinten elkövetett korrupciót a verseny fokozásával és a vállalatirányítás javításával kezelte-e;
3. megfelelően nyomon követte-e támogatását.

1.1. Az EKSZ és a Bizottság nem fektetett különös hangsúlyt a magas szinten elkövetett korrupció kezelésére

22

Az EKSZ és a Bizottság több forrásból gyűjtött információkat szakpolitikai és támogatási beavatkozásaik előkészítéséhez. Nem készítettek azonban olyan dokumentumot, amely részletesen bemutatná a magas szinten elkövetett korrupció kiváltó okait.

23

A Bizottság elismerte, hogy a magas szinten elkövetett korrupció több éve jelentős problémát jelent Ukrajnában. A Bizottság már 2014-ben is tisztában volt azzal, hogy Ukrajnát oligarchák uralják, ami „olyan korrupt rendszereket eredményez, amelyeket helyi jellegű összeférhetetlenség és a hatalom vertikális rendszere jellemez”²⁵. Az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd során az EKSZ és a Bizottság hangsúlyozta, hogy a korrupció elleni küzdelemnek prioritást kell élveznie, és figyelmeztetett arra, hogy a közbizalom látja kárát, ha nem indítanak büntetőeljárást, illetve nem szabnak ki szankciókat a közismert elkövetőkkel szemben.

24

A fő uniós dokumentumok többségükben²⁶ megemlítik, hogy fel kell lépni az ukrajnai korrupció ellen, de kevés konkrét célkitűzést neveznek meg ennek kapcsán. A 2015-ös EU–Ukrajna társulási menetrend célkitűzései között szerepel egy rövid távú prioritás, a következő megfogalmazásban: „komoly előrelépést kell felmutatni a korrupció elleni küzdelemben, többek között a 2014. október 14-én elfogadott átfogó korrupcióellenes törvénycsomag végrehajtása révén, kezdve az Országos Korrupcióellenes Hivatal és a korrupció megelőzéséért felelős Nemzeti Ügynökség felállításával és eredményes működésének biztosításával”²⁷.

25

Az EKSZ és a Bizottság 2014-től 2017-ig évente biztosított támogatást Ukrajnának. Az országstratégiát (az egységes támogatási keretet)²⁸ 2018-tól határozták meg, a következő prioritásokkal:

1. az intézmények megerősítése és jó kormányzás, beleértve a jogállamiságot és a biztonságot;
2. gazdaságfejlesztés és piaci lehetőségek, beleértve a magánszektor fejlesztését és az üzleti környezet javítását;
3. konnektivitás, energiahatékonyság, környezetvédelem és éghajlatváltozás;
4. mobilitás és emberek közötti kapcsolatok, beleértve a társadalmi befogadást.

26

Bár a prioritások nem utalnak kifejezetten a korrupció elleni küzdelemre, az egyik alapul szolgáló célkitűzés megköveteli „a korrupció megelőzésének és a korrupció elleni küzdelemnek a megerősítését, a korrupcióellenes intézmények megerősítését, beleértve korrupcióellenes bíróságok létrehozását is”. Az EKSZ és a Bizottság a korrupciót egy többdimenziós megközelítést igénylő „átfogó prioritásnak”²⁹ tekintette, nem pedig egyetlen „kiemelt területnek”. Mégsem dolgoztak ki olyan célzott stratégiát, amely a magas szinten elkövetett korrupcióra és az oligarchikus berendezkedés uralmára összpontosítana. Egyes tudományos szakemberek szerint pusztán azért, mert egy szervezet holisztikus megközelítést fogadott el, még nem jelenti azt, hogy nincs szüksége stratégiára. Sőt, többdimenziós megközelítés esetén még inkább szükség van stratégiára, mivel ez határozza meg, hogy a szervezet az adott helyzet elemzésével kiválasztott célkitűzéseit hogyan fogja elérni³⁰.

27

Megközelítése keretében az EKSZ és a Bizottság az eszközök széles körét alkalmazta, köztük a projekteket, a feltételességet és a politikai/szakpolitikai párbeszédet is. Támogatásuk különböző ágazatokra és reformokra terjedt ki (lásd: 25. bekezdés és 4. ábra). A Bizottság 5,6 milliárd eurót különített el a makroszintű pénzügyi támogatási (MFA) programokra, ebből 1,6 milliárd eurót folyósított az MFA I és II programra, majd 2,2 milliárd eurót az MFA III és IV programra, amelyek esetében megvizsgáltuk a korrupcióellenes feltételeket. Ezenkívül az elkülönített 2,2 milliárd eurós támogatásból a Bizottság 839 millió eurót költött a korrupcióval esetlegesen foglalkozó kapacitásépítési programokra. A korrupció esetében elsősorban az intézményfejlesztésre összpontosítottak, különösen az olyan korrupcióellenes intézmények/ügynökségek létrehozásának és működőképessé tételének támogatásával, amelyek célja a magas szinten elkövetett korrupció kivizsgálása, büntetőeljárás alá vonása és elítélése.

28

A Bizottság rendelkezésünkre bocsátotta a 2016–2020-as időszakra vonatkozó programok és projektek listáját. Itt számos tevékenység és kedvezményezett szerepelt, amelyek közül több is fellépett a korrupció ellen. A Bizottság nyomonkövetési rendszere az egyes projektek ágazati kódján alapul. A Bizottság azonban nem tudja könnyen azonosítani a konkrét korrupcióellenes tevékenységeket, és nem tudja kiszámítani az egyes kedvezményezett intézményekhez kapcsolódó finanszírozást sem.

29

Az egyik projekt (II. melléklet, 12. projekt) célja az volt, hogy javítsa Ukrajnában a korrupcióellenes politika végrehajtását. A projekt általános célkitűzései között ugyan nem szerepelt a magas szinten elkövetett korrupció, ám tevékenységei közé tartozott a magas szinten elkövetett korrupció kivizsgálásával foglalkozó korrupcióellenes intézmények, civil szervezetek és újságírók támogatása, valamint a korrupciós kockázatok azonosítása.

30

Több projekt (II. melléklet, 8., 11., 12. és 15. projekt) nyújtott támogatást a korrupciós kockázatok törvénytervezetekben való azonosításához. Összességében e projektek keretében 2018 és 2020 között több mint 250 olyan törvénytervezetet sikerült észlelni és jelenteni a hatóságoknak, amelyek korrupciós kockázatot hordoztak magukban.

31

Azt is megállapítottuk, hogy 11 projekt (II. melléklet, 3., 4., 6., 7., 12., 13., 14., 15., 16., 17. és 20. projekt) olyan tevékenységeket is magában foglalt, amelyek támogatást nyújtottak az új korrupcióellenes ügynökségek, a jogi keret, az igazságügy, a vizsgálatok és az üzleti környezet létrehozásához vagy megerősítéséhez, és amelyek – eredményes végrehajtás esetén – segítik a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelmet.

32

A kiemelt közszereplők adatbázisának kidolgozásán kívül az ellenőrzött projektek nem foglalkoztak közvetlenül az oligarchikus berendezkedéssel. Az ilyen támogatásra jó példa lehetett volna az arra irányuló szakértői elemzések finanszírozása, hogy azonosítsák a beszüntetendő adómentességeket vagy leállítandó állami támogatási programokat, a korrupciós rendszereket és az állam foglyul ejtését, valamint a monopóliumokat és azok árnyoldalait, illetve ellenőrizzék a vállalati tulajdonviszonyokat. Egy másik lehetőség az állami tulajdonú vállalatokra vonatkozó ellenőrzések finanszírozása lett volna. Az ukrán parlament (Rada), az Állami Adóhatóság (SFS) és a Monopóliumellenes Bizottság (AMCU) támogatása esetében nem kezelték kiemelt prioritásként a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelmet. Az Unió által finanszírozott projektek csak érintőlegesen foglalkoztak a bűnüldözés terén, magas szinten elkövetett korrupcióval (az ilyen vonatkozású néhány tevékenység közé tartozott a visszaélések bejelentésével, a korrupcióellenes jogszabályokkal és a feddhetetlenséggel kapcsolatos stratégiai tanácsadás és képzés).

33

A magas szinten elkövetett korrupció és az illegális pénzmozgások (így a pénzmosás is) szorosan összefüggnek. Ahogy azt a Bizottság is elismerte³¹, a külföldön, sőt az Unióban történő pénzmosás kockázata magas. Az ellenőrzött projektek közül három foglalt magában némileg a pénzmosás ellen irányuló tevékenységet (II. melléklet, 7., 12. és 13. projekt). Egyikük (a 12. projekt) a pénzmosás elleni küzdelmen túlmutatóan az állami pénzügyi felügyeleti szolgálatnak is támogatást nyújtott. A makroszintű pénzügyi támogatási program tartalmazott egy olyan feltételt, miszerint Ukrajnának a társulási megállapodással és az Unió negyedik pénzmosási irányelvével összhangban 2019 decemberéig pénzmosás elleni törvényt kell elfogadnia. Ezt a törvényt elfogadták, és 2020 áprilisában hatályba is lépett, most már csak végre kell hajtani.

34

A Tanács 2014-ben hűtlen kezeléssel kapcsolatos szankciórendszert vezetett be, hogy befagyassza 22 olyan személy vagyonát, akit Ukrajnában állami pénzeszközök elsikkasztásával vádoltak³². Az eredetileg megnevezett személyek közül 2020-ban már csak 10 fő maradt a szankciós listán, mert a többieket a Tanács az Európai Bíróság ítéletét követően levette a listáról. Az EKSZ által gyűjtött információk nem voltak kellően megbízhatóak³³. Az EKSZ a pénzeszközök befagyasztásával igyekezett megakadályozni, hogy a pénzt még a bírósági ítélet meghozatala előtt más országokba utalják át. Továbbá – az Egyesült Államokkal ellentétben – az EKSZ és a Bizottság még nem javasolt a Tanácsnak modellt arra nézve, hogy korlátozzák a magas szinten elkövetett korrupcióval gyanúsított ukrán állampolgárok Unióba történő belépését. Ráadásul az EKSZ nem javasolta, hogy a Tanács a „hűtlen kezeléssel kapcsolatos szankciórendszer” keretében rendeljen el utazási tilalmakat.

35

Megállapítottuk, hogy négy projekt (II. melléklet, 12., 13., 14. és 16. projekt) csökkentette a korrupciót és takarított meg közvetlenül forrásokat. A kedvezményezettek támogatást kaptak a vizsgálatok elvégzéséhez, és a projektek keretében összegyűjtött bizonyítékokat továbbították a bűnüldöző hatóságokhoz. E projektek segítettek korrupciós rendszereket leleplezni, felhívni a nyilvánosság figyelmét, valamint a témát a politikában és a közéletben is napirenden tartani.

36

Az EUAM, amely vezető szerepet játszik a biztonsági ágazat reformjában, tanáccsal szolgált a 18. projekt kialakítását és tevékenységeit illetően (lásd: II. melléklet). Bár a Bizottság 29 millió eurót fizetett ki rá, a projekt az ellenőrzésig – a késedelmek és a tervezési problémák miatt – igen kevés outputtal szolgált.

37

Az EUAM megbízatása eredetileg csak a polgári biztonsági ágazat reformjára vonatkozó stratégiai tanácsadásra szólt. Az EUAM jogszabályok révén, valamint az ügyészség és a biztonsági szolgálatok reformjának támogatásával járult hozzá a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemhez. Az a tény, hogy 50 feladatból mindössze kettő foglalkozott közvetlenül a korrupcióval, akkor is kevés, ha figyelembe vesszük, hogy a korrupció elleni küzdelem nem tartozott az EUAM fő tevékenységei közé. Az EUAM a korrupcióellenes tevékenységet átfogó prioritásnak tekintette. Tanácsadást és mentorálást biztosított, valamint támogatást nyújtott kockázatértékelésekhez és a korrupcióellenes programokhoz. Az EUAM megbízatása azonban a bűnüldöző hatóságokon belül – és nem azokon kívül – azonosított kockázatokra korlátozza az általa nyújtott támogatást, ami azt jelenti, hogy nem tudja azonosítani a több érdekelt felet érintő korrupciós rendszereket.

1.2. A versenyellenes struktúrák és magatartás elleni küzdelemhez nyújtott uniós támogatás korlátozott eredményekkel járt

38

Az ukrán oligarchák számos olyan gazdasági ágazatot és piacot uralnak, amelyek szorosan kapcsolódnak az állami tulajdonú vállalatokhoz³⁴ (lásd: 5. ábra). Ez a helyzet torzítja a versenyt. Jóllehet a bizottsági projektek nem az állami tulajdonú vállalatok irányítására és reformjára összpontosítottak, az Unió különböző eszközökkel támogatta a versenyt (lásd: VI. melléklet).

39

A Bizottság támogatta az energiával kapcsolatos, korrupcióellenes, igazságügyi, banki, választási és közigazgatási reformokat, valamint az oknyomozó újságírást. E támogatás és a más adományozók által nyújtott támogatás ellenére az oligarchák és az egyéni érdekeltségek továbbra is aláásták a reformtörekvéseket.

40

A politikai kapcsolatokkal rendelkező magánszemélyek/vállalatok – különösen az oligarchák – a jogi keretek befolyásolásával jutnak számos előnyhöz az államtól³⁵, és az állami tulajdonú vállalatokkal kizárólagos kapcsolatban lévő beszállítókat használnak fel³⁶ (lásd: 1. ábra). A 17. projekt (lásd: II. melléklet) Unió által finanszírozott szakértői több olyan moratóriumot azonosítottak, amelyek lehetővé teszik a vállalatok – főként az állami tulajdonú vállalatok – számára, hogy csőd vagy a lejáró tartozások visszafizetése nélkül tovább folytassák gazdasági tevékenységüket (lásd: 6. ábra). A Bizottság kapacitásépítési támogatást nyújtott, de a makroszintű pénzügyi támogatás feltételeként nem követelte meg Ukrajnától e moratóriumok felszámolását. Ezek az előnyök kedveznek az állam foglyul ejtésének és a korrupciónak, korlátozzák a piaci versenyt, és akadályt gördítenek az új belépők útjába³⁷.

41

A privatizáció megkönnyítése érdekében a vállalatoknak először is az irányításukat kell javítani. Az Unió ehhez (lásd: II. melléklet, 20. projekt) az EBRD többtámogatós számláján³⁹ keresztül járult hozzá (lásd: 7. ábra). Létrehozása óta 14 adományozó– köztük az Unió – több mint 53 millió euróval járult hozzá a többtámogatós számlához. Több állami tulajdonú vállalat (pl. a Naftogaz, az Ukrzaliznytsia [vasúttársaság], az Ukrenergo [energiaátviteli rendszerek üzemeltetője] és Ukrposhta [postai szolgáltató]) is megreformálta vállalatirányítását, különösen független felügyelőbizottságok létrehozásával, ahogy azt az EBRD is szorgalmazta. Észrevételeztük, hogy a Naftogaz esetében – amely veszteséges vállalatból nyereségessé vált, és 2019-ben a második legnagyobb adófizető volt – eredményeket értek el a vezetés terén. Ezeket az eredményeket azonban veszély fenyegeti az energiaszektorban: A Naftogaz 2020-ban veszteséges volt, és a megfelelő eljárást nem követve nevezett ki új vezérigazgatót. Ezt a Nemzeti Korrupciómegelőzési Ügynökség (NACP) bírálta.

42

Az állami tulajdonú vállalatoknak a törvény értelmében korrupcióellenes programokat kell kidolgozniuk. A Bizottság támogatást nyújtott a független médiának és azoknak az aktivistáknak (lásd: 35. bekezdés), akik állami tulajdonú vállalatokat és önkormányzati vállalatokat érintő korrupciós rendszereket lepleztek le. E támogatások kivételével az uniós projektek nem foglalkoztak kifejezetten az állami tulajdonú vállalatokat érintő, magas szinten elkövetett korrupció rendszereinek azonosításával, és nem nyújtottak támogatást e programok kidolgozásához, holott Ukrajnában csak nemzeti szinten mintegy 3500 állami tulajdonú vállalat működik (lásd: 05. bekezdés). A tervek szerint az EBRD társfinanszírozású többtámogatós számláján keresztül – habár csak 2021-től – e téren támogatni fogják az ukrán vasutakat.

43

A Monopóliumellenes Bizottság nem szokott a piaci versennyel foglalkozni. Az állami támogatásokról szóló törvényt 2014-ben fogadták el, de az csak 2017 augusztusában lépett hatályba. Az ellenőrzött időszakban a Bizottság két projekttel (II. melléklet, 10. és 19. projekt) és az EBRD többtámogatós számlája (II. melléklet, 20. projekt) járult hozzá az Ukrán Monopóliumellenes Bizottság megszilárdításához. Az uniós finanszírozású projektek középpontjában a jogszabályok közelítése (az ukrán jogszabályok uniós normákkal és elvekkel való összehangolása) állt, a versenyjog érvényesítése viszont még nem. A Bizottság támogatta az Ukrán Monopóliumellenes Bizottságot az állami támogatásokat ellenőrző új osztály és a fellebbezésekkel foglalkozó közbeszerzési felülvizsgálati csoport létrehozásában, valamint a fúziók és a felvásárlások területén. Az uniós finanszírozású támogatás és e közelmúltbeli fejlemények ellenére az AMCU nem elég erős ahhoz, hogy foglalkozzon a legnagyobb állami támogatási ügyekkel, és láthatólag nem független⁴¹.

1.3. A Bizottság és az EUAM nyomon követi az általuk nyújtott támogatást, de nagyobb hangsúlyt kell helyezni a várt eredményekre és hatásokra

44

A Bizottságnak van a projektjei nyomon követésére szolgáló rendszere. A projektek fele azonban nem rendelkezett egyértelmű mutatókkal, alapadatokkal vagy célértékekkel, ami csökkentette a beszámolás relevanciáját (lásd: 1. háttérmagyarázat). A 21⁴² projektből kettő esetében (II. melléklet, 12. és 15. projekt) kielégítően felsorolták a logikai keretmátrixban az outputokat és a végeredményeket, valamint megemlítették az éves célértékeket és teljesítményszinteket.

45

A vállalatirányítással és a versennyel foglalkozó uniós projektek (II. melléklet, 10., 19. és 20. projekt) esetében teljesültek a várt outputok (pl. jogi eszközök elfogadása, képzések szervezése stb.). Az uniós projektek azonban nem határozták meg azokat a lényeges végeredményeket (példákért lásd: 2. háttérmagyarázat) és hosszabb távú hatásokat, amelyek eredményes részei lehetnek a versenyellenes struktúrák és magatartás elleni küzdelemnek. A versenyképességi mutatók (lásd: az V. melléklet szerinti, egységes támogatási keretbe foglalt mutatók) nem tanúskodnak jelentős előrelépésről. Ukrajna versenyképessége továbbra is gyenge.

46

A Bizottság szakpolitikai és politikai párbeszéd, valamint a civil szervezetekkel való kapcsolattartás útján, illetve tanulmányok és értékelések segítségével nyomon követte a makroszintű pénzügyi támogatási és költségvetés-támogatási feltételeket, a vízumliberalizációs referenciaértékeket és az ország általános helyzetét. A Bizottság és az EKSZ nyilvánosan beszámol az ukrajnai reformok terén a – különösen a társulási megállapodás végrehajtása és a vízumliberalizációs mechanizmus keretében elfogadott jelentések révén – elért haladásról. Arról azonban nem történik nyilvános beszámolás, hogy az Unió miként járult hozzá az Ukrajna által bármilyen korrupció elleni küzdelem terén elért eredményekhez. Az eredményekről való egyértelmű beszámolást megnehezíti, hogy az olyan magas szintű stratégiai dokumentumok, mint az Ukrajnának nyújtott uniós támogatásra vonatkozó egységes támogatási keret (2018–2020) vagy az EUAM műveleti terve, általában nem tartalmaznak célértékeket (lásd: 8. ábra).

47

Az Unió az Ukrajnában elért eredmények nyomon követése céljából nem számol be nyilvánosan, rendszeresen és egységes formában az egységes támogatási keret mutatóiról (pl. a globális kormányzati mutatókkal kapcsolatban elért teljesítményről, a lakosság ügyészségbe, igazságszolgáltatásba és bűnüldöző hatóságokba vetett bizalmának mértékéről, valamint az Igazságszolgáltatás Hatékonyságáért küzdő Európai Bizottság mutatóiról). E mutatók szerint Ukrajna csekély haladást ért el a korrupció elleni küzdelemben (lásd: III. melléklet és IV. melléklet).

48

A Bizottság nemzetközi szervezetek különböző jelentéseit – például a Korrupció Elleni Államok Csoportja (GRECO) és az OECD jelentéseit – használta fel arra, hogy nyomon kövesse az Ukrajna által a korrupció elleni küzdelem terén elért eredményeket. A GRECO elismerte, hogy a fontos reformok még mindig folyamatban vannak; mivel az ajánlásainak való megfelelés alacsony szintű (csak 16%-ukat hajtották végre teljes mértékben), még fokozni kell az erőfeszítéseket az elfogadható szintű megfelelés eléréséhez⁴³. Az OECD szintén korlátozott előrelépésről számolt be⁴⁴.

49

Az EUAM jelentései ugyan nyomon követik a feladatokat (célkitűzéseket), de rendszeresen nem vetik össze azokat ellenőrizhető mutatókkal. Ráadásul a végeredmények nyomon követése ritkán alapul számszerűsíthető adatokon, és végeredmények helyett inkább tevékenységeket és outputokat sorol fel. Ezenkívül az EUAM az országban való több mint ötéves működését követően hatásvizsgálatot sem végzett. Ez nincs összhangban az Unió minőségi jogalkotási eszköztárának 43. eszközével⁴⁵.

2. Az igazságügyi reformhoz nyújtott uniós támogatás nem járt elegendő eredménnyel

50

E szakaszban azt vizsgáljuk, hogy az EKSZ és a Bizottság:

1. az igazságügyi ágazatban végrehajtott beavatkozásait megfelelően, a magas szinten elkövetett korrupció problémájának figyelembe vételével készítette-e elő;
2. nyújtott-e támogatást a várt eredményekkel járó igazságügyi reformhoz;
3. előmozdította-e a várt eredményekkel járó digitális eszközök alkalmazász.

2.1. A kapacitásépítési projektek a vártnál kevesebb haszonnal jártak

51

Az igazságszolgáltatás reformja Ukrajna legfőbb prioritásainak egyike volt az Európa Tanácshoz való 1995-ös csatlakozása óta. 2014-ben maga az ukrán kormány észrevételezte, hogy az igazságszolgáltatást tartják az ország egyik legkorruptabb intézményének⁴⁶.

52

A Bizottság jelentős kapacitásépítési támogatást nyújtott, például nemzetközi és helyi szakértők által biztosított elemzések, tanácsadás, módszertan, vélemények, kézikönyvek, képzések, szemináriumok, kerekasztal-beszélgetések, tanulmányutak és kommunikációs tevékenységek útján, valamint informatikai rendszerek létrehozásának támogatásával (lásd: 9. ábra). Más támogatásnyújtástól függetlenül ez – a becsléseink szerint – az ellenőrzött projektek költségvetésének mintegy 85%-át fedezi. A Bizottság azonban nem tud becslést adni az érintett összegekről. Az uniós projektek segítettek az alkotmány, valamint számos törvény és rendelet újraszövegezésében. Ami a jogszabályok elfogadását illeti, a jogi keret jobban igazodik az uniós normákhoz.

53

Az egyik legfontosabb eredmény a bírósági rendszer egyszerűsítése és az új Legfelsőbb Bíróság 2017. decemberi létrehozása volt (II. melléklet, 6., 7. és 15. projekt). Az igazságügyi rendszerrel kapcsolatos projektek esetében megvalósult a tervezett outputok többsége (pl. hiányelemzés, ajánlások, az igazságügyi ágazatra vonatkozó stratégia kidolgozása, monitoringeszközök, az intézményeknek nyújtott tanácsadás és támogatás, valamint a bírák kiválasztásának támogatása). Az igazságügyi rendszert illetően végzett elemzés és nyomon követés hasznosnak bizonyult a hiányosságok azonosítása szempontjából.

54

Az Európa Tanács szerint a különböző jogszabály-módosítások hozzájárultak az igazságügyi reformstratégiában és cselekvési tervben foglalt jogalkotási és intézményi célkitűzések 90%-ának hivatalos megvalósításához⁴⁷.

55

A Bizottság beavatkozásainak és a reformokhoz nyújtott támogatásának fenntarthatóságát azonban folyamatosan veszély fenyegeti, ahogy azt a gyakori törvénymódosítások, a rendeletek késlekedése, illetve azoknak a törvényekhez képest torzult rendelkezései is bizonyítják; mindez akadályozza a reformok eredményes végrehajtását. A 12. projekt (lásd: II. melléklet) Unió által finanszírozott szakértői arra is felhívták a figyelmet, hogy egy jogi aktus jóváhagyása megvalósult tevékenységnek számít akkor is, ha a jogi keretet azután csak részben vagy egyáltalán nem hajtják végre. 2020-ban a Velencei Bizottság rámutatott a „helyzet rendkívüli sürgősségére”, és úgy értékelte az igazságügyi reformmal kapcsolatos problémákat, hogy azok a rossz jogalkotási folyamatból, a holisztikus megközelítés, a megfelelő hatásvizsgálatok és az egyértelműség hiányából, valamint – a jogszabályok elfogadását követően – azok elégtelen végrehajtásából erednek⁴⁸. Az ellenőrzött időszakban számos kísérlet történt a Bizottság és az EKSZ által támogatott reformok felhígítására (lásd: 3. háttérmagyarázat).

56

Jóllehet a Bizottság évtizedek óta segítséget nyújt az igazságügyi ágazat számára, a változásokkal szembeni ellenállás jelentős visszaeséseket okozott, amelyeket a Bizottság elemzése és a mérséklési intézkedések révén sem lehetett elkerülni. Az ellenőrzött projekteknek csak a fele esetében foglalkoztak egy külön szakaszban a „tanulságok levonásával”. A Bizottság megközelítése a fenntarthatóság biztosítását illetően az volt, hogy hosszú távon elkötelezete magát a jogállamiság, a politikai/szakpolitikai párbeszéd és a feltételesség mellett. A Bizottság – e megközelítését továbbfejlesztendő – létrehozott egy külön projektet a korrupció kezelésére (lásd: 29. bekezdés), de technikai segítségnyújtását nem tette függővé a korábbi ajánlások végrehajtásától, a korábbi outputok fenntarthatóságától vagy a vezetés feddhetetlenségétől. A Bizottság 2021-ben lemondta az ukrán Alkotmánybírósággal tervezett ikerintézményi együttműködési projektet, miután az Alkotmánybíróság 2020 októberében a korrupcióellenes reformok érvénytelenítéséről döntött.

57

Az egyik legnagyobb kihívást jelentő feladat, hogy az ügyészségi reformot összehangolják az uniós normákkal. A Bizottság költségvetés-támogatási programja megkövetelte a Legfőbb Ügyészség (PGO) reformjáról szóló törvény elfogadását és hatálybalépését. Bár a törvény célja a Legfőbb Ügyészség hatáskörének demonopolizálása volt, a Bizottság által megbízott értékelők megállapították, hogy a törvény nem biztosította, hogy a Legfőbb Ügyészség kellően független legyen a politikai érdekelt felek általi nyomásgyakorlástól. Az ügyek ügyészek közötti elosztásának módja nem elég szilárd ahhoz, hogy megakadályozza a beavatkozást. Ráadásul a törvényt nem hajtották végre maradéktalanul, és az felülvizsgálatra szorult.

58

A Bizottság segített a Legfőbb Ügyészségnek az ügyészségi reformra vonatkozó ütemterv kidolgozásában; ez az ügyészek minősítő és felügyeleti bizottságának (QDCP) létrehozását is magában foglalta. A Bizottság és az EUAM erőfeszítései ellenére azonban a reformfolyamat nagyon lassan indult el (lásd: 4. háttérmagyarázat). Jelentős előrelépésre 2019 szeptemberében került sor, amikor az elnök aláírta az ügyészség átalakításáról szóló törvényt. Ennek keretében csökkentették a regionális és helyi ügyészek számát (15 000-ről 10 000-re), bezárták a katonai ügyészségeket, értékelték az összes ügyészt, értékelték a teljesítményt, és 2021 szeptemberéig felfüggesztették az ügyészek minősítő és felügyeleti bizottságának működését⁵¹.

59

A bűnüldözési és ügyészségi reformok mindeddig nem hoztak javulást a bizalom terén, amely továbbra is alacsony (lásd: 10. ábra). Több szervezet számolt be a bűnüldöző hatóságoknál elkövetett visszaélésekről⁵⁴. Az EUAM részére készült felmérés ugyancsak kimutatta, hogy az Unió és az EUAM reformok előmozdítását célzó intézkedéseinek elégséges és hasznos voltával kapcsolatban csökkent az általános bizalom (lásd: VII. melléklet).

2.2. Az igazságügyi reformhoz nyújtott uniós támogatás nem jutott el a fő intézményekhez, és továbbra is visszaesés tapasztalható

60

Az igazságügyi reform keretében minden bíró esetében újraértékelést, illetve értékelést kellett végezni (lásd: 11. ábra). A Bizottság jelentős támogatást nyújtott ehhez az eljáráshoz, amelyet a bírák legfelsőbb minősítő bizottsága (HQCJ) a civil szervezetek által képviselt Nyilvános Feddhetetlenségi Tanács (PIC) segítségével folytatott le. Az első kiválasztás 2017-ben a Legfelsőbb Bíróság bíráit érintette. A Legfelsőbb Bíróság áll az igazságszolgáltatási hierarchia csúcsán. A kiválasztási folyamat 2018-tól folytatódott, a jelölt és meglévő bírák, valamint a Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróság bírái részvételével. Ez utóbbi esetben innovatív eljárást alkalmaztak, és ennek során a bírák legfelsőbb minősítő bizottságát a Nemzetközi Szakértők Nyilvános Tanácsa – egy elismert nemzetközi jogi szakértőkből álló különleges tanácsadó testület – segítette.

61

Más adományozókkal együtt a Bizottság – költségvetés-támogatási programján keresztül (II. melléklet, 3. projekt) – a bírói függetlenség és feddhetetlenség biztosítása érdekében alkotmánymódosítások és egy Igazságügyi Főtanács létrehozásáról szóló törvény elfogadását követelte meg. A Bizottság által a kiválasztási folyamathoz és az igazságügyi reformhoz nyújtott támogatást azonban veszély fenyegeti. A bírák kongresszusa általi kinevezések rendszerében többnyire olyan bírák vettek részt, akik nem mentek át értékelésen (lásd: 12. ábra).

62

Az Alkotmánybíróság, az Igazságügyi Főtanács és a bírák legfelsőbb minősítő bizottsága szintén stratégiai szerepet tölt be az igazságszolgáltatási rendszerben. Tagjaik feddhetetlensége ezért döntő fontosságú, kinevezésükkor mégsem ellenőrizték őket (példákért lásd? VIII. melléklet). 2020 júliusában a Bizottság a makroszintű pénzügyi támogatási program keretében előírta egy etikai bizottság létrehozását, amelynek feladata az Igazságügyi Főtanács tagjai feddhetetlenségének ellenőrzése lett volna. Az ellenőrzés időpontjáig ez a feltétel nem teljesült. A reform elindítása előtt sem ezt a feltételt, sem pedig a többi legfelsőbb igazságügyi szervre – például a bírák legfelsőbb minősítő bizottságára és az Alkotmánybíróságra – vonatkozó feddhetetlenségi ellenőrzési kötelezettséget nem írták elő a makroszintű pénzügyi támogatási programokban.

63

Az uniós politikai párbeszéd keretében évek óta hangsúlyozzák, hogy az általános bizalom javításához elengedhetetlen az igazságszolgáltatás reformja, mivel e bizalom szintje 2015-ben 5% és 12% között mozgott⁵⁶. Ez egyúttal az Unió által várt eredmények mérésének egyik mutatója. Az általános bizalom azonban továbbra is nagyon alacsony, 2019-ben 14% és 17% között volt⁵⁷.

2.3. A Bizottság által a korrupció elleni küzdelem digitális eszközeinek fejlesztéséhez nyújtott támogatást adatminőségi problémák, illetve a változtatási és reformszándék hiánya hátráltatja

64

Az uniós projektek számos, a korrupció megelőzését segítő digitális eszközt is magukban foglaltak. Támogatást különösen a következőkhöz nyújtottak: az igazságügyi ágazatban végzett kiválasztási tesztek kifizetése, a korrupcióellenes ügynökségek elektronikus ügyvitelének digitalizálása (lásd: 5. háttérmagyarázat), a „kiemelt közszereplők” adatbázisának frissítése⁵⁸, weboldalak fejlesztése, a ProZorro közbeszerzési platformhoz való hozzájárulás, valamint a csődbiztosok, a közjegyzők és a magánvégrehajtók esetében az elektronikus ügyvitel előkészítése. Az átláthatóság és a nyomon követés biztosítása érdekében a civil társadalom kezdeményezésére létrejött a „ProZorro” és a „DoZorro” elektronikus közbeszerzési platform. Ezek az eszközök segítenek a korrupció felderítésében, és visszaszoríthatnak bizonyos korrupt gyakorlatokat. A Bizottság közvetve – az EBRD MDA keretében – finanszírozta a ProZorro fejlesztését és az ahhoz kapcsolódó képzéseket. A civil társadalom emellett létrehozta a „kiemelt közszereplők” platformját is. Ez utóbbi különböző nyilvántartásokból – többek között a vagyonnyilatkozatokból – gyűjt információkat, és a pénzügyi intézmények felhasználhatják a platformot az ellenőrzéseikhez.

65

A Bizottság finanszírozta a Nemzeti Korrupcióellenes Iroda (NABU) adattárházát, amely lehetővé teszi az automatikus keresést és összekapcsolja a különböző adatbázisokat. A Bizottság a dokumentumok digitalizálása és a keresés megkönnyítése céljából az Igazságügyi Minisztérium számára is vásárolt adatkezelési rendszereket.

66

Az igazságügyi ágazatban használt nyilvántartások Bizottság általi értékelése hasznos segítséget jelentett (II. melléklet, 6. és 17. projekt). A szakértők különösen a nyilvántartások közötti kölcsönös átjárhatóság, az egyedi azonosítók és az egyeztetett címek hiányára, valamint a nyilvántartott adatok hiányára, illetve pontatlanságára hívták fel a figyelmet. Mindezek a problémák megnehezítették a keresztellenőrzéseket, ami késleltette a bírósági határozatok végrehajtását (II. melléklet, 6. projekt), és megkönnyítette a korrupt gyakorlatok révén megvalósuló jogellenes vállalatfelvásárlást vagy tulajdonátruházást, más néven a vállalatok elleni „támadásokat” (lásd: 13. ábra). A tulajdonjogok biztosítása érdekében a Bizottság számos területen nyújtott támogatást (lásd: 14. ábra).

67

A nyílt hozzáférésű adatok portáljának⁵⁹ létrehozása jelentős lépést jelentett az átláthatóság növelése és a korrupciós lehetőségek csökkentése terén. 2016-ban a költségvetés-támogatás egyik feltétele a „nyilvános nyilvántartásokhoz való hozzáférés” volt. Noha Ukrajna előrelépést ért el ezen a területen, továbbra is számos hiányosság tapasztalható:

• magas díjak és szűkre szabott keresési funkciók korlátozzák a közhiteles nyilvántartások használatát;
• még nincsen annyi nyílt állami nyilvántartás, amennyit a törvény előír;
• a nyilvántartások minősége változó.

68

Ahhoz, hogy a legújabb technológiai fejlesztéseket (pl. nagy adathalmazok és adatbányászat) a korrupció elleni küzdelem megelőzésére szolgáló eszközként lehessen használni, először is meg kell oldani a megbízható adatok hiányából eredő problémákat (pl. a nyilvántartások esetében).

69

A III. és IV. makroszintű pénzügyi támogatási program számos feltételt tartalmazott az információkhoz való jobb hozzáférést illetően (az ellenőrzési jelentések és a közbeszerzési szerződések közzététele, valamint a vállalatok tulajdoni viszonyaira vonatkozó információk ellenőrzése).

3. A Bizottság támogatta a korrupcióellenes intézményeket, de azok nemigen tudják felmutatni az elvárt eredményeket

70

A következő szakaszban azt vizsgáljuk, hogy a Bizottság:

1. a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelem elősegítése érdekében megfelelő feltételeket szabott-e, valamint az elért eredmények értékeléséhez elegendő információt gyűjtött és elemzett-e;
2. nyújtott-e támogatást a várt eredményekkel előálló korrupcióellenes intézmények számára;

3.1. A Bizottság főként feltételek érvényesítésével segítette a korrupcióellenes reformot, de az előrehaladás értékelésében továbbra is jelentős volt a mozgástere

71

A Bizottság a korrupcióellenes feltételek alkalmazásával – elsősorban jogszabályi és intézményi változások előírásával – biztosította, hogy létrejöjjenek és működőképessé váljanak ezek az új korrupcióellenes szervezetek. A makroszintű pénzügyi támogatáshoz kapcsolódó hitelek kapcsán előírt korrupcióellenes feltételek kiegészítik a költségvetés-támogatási és vízumliberalizációs intézkedéseket. A feltételeket azonban úgy fogalmazták meg, hogy azok bizonyos mozgásteret tettek lehetővé, hiszen gyakran hiányoztak az egyértelmű alapadatok és mérhető célértékek. Általánosságban elmondható, hogy nem csak a jogszabályok és a korrupcióellenes intézkedések megfelelő végrehajtására, hanem a kézzelfogható végeredményekre sem fordítottak kellő figyelmet. A feltételek esetében ezenkívül hangsúlyt helyeztek az új korrupcióellenes rendszerre, viszont nem fordítottak kellő, illetve elég korai figyelmet az igazságügyi és a bűnüldözési ágazat feddhetetlenségére és függetlenségére (lásd: 61–62. bekezdés).

72

A Bizottság a költségvetés-támogatás, a vízumliberalizáció és a makroszintű pénzügyi támogatás feltételeit a hatóságok, a civil társadalom és az Unió által finanszírozott szakértők, valamint nemzetközi szervezetek által szolgáltatott információk alapján értékelte. Amikor a feltételek nyilvánvalóan nem teljesültek, a Bizottság csökkentette a költségvetés-támogatás folyósítását (a 2016-os részletnek csak 52,5%-át fizette ki), valamint törölte a III. makroszintű pénzügyi támogatás harmadik, 600 millió eurós részletét. A IV. makroszintű pénzügyi támogatás első, 500 millió eurós részletét azonban nem sokkal később folyósította.

73

A Bizottság csak akkor javasolhatta az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a vízumkötelezettség feloldását, amikor értékelése szerint minden kritérium teljesült. A Bizottság azonban engedékenyen értelmezte a maga által szabott feltételeket, és ez túl kedvező értékelést eredményezett. Elemzésünk kimutatta, hogy a vízumliberalizációs cselekvési tervhez⁶⁰ kapcsolódó három korrupcióellenes kritérium egyike ugyan teljesült, ám a másik kettőt csak részben sikerült teljesíteni (lásd: 6. háttérmagyarázat). Ez nem vezetett a vízummentességi rendszer újragondolásához.

3.2. Az uniós segítséggel létrehozott korrupcióellenes intézmények továbbra sem igazán tudnak eredményeket felmutatni

74

A 2014–2017-es időszakra vonatkozó nemzeti korrupcióellenes stratégia korrupcióellenes intézmények létrehozását írta elő (a főbb intézményeket a 15. ábra tünteti fel). Az EKSZ és a Bizottság szintén arra ösztönözte a kormányt, hogy hozzon létre ilyen intézményeket, és biztosítsa azok hatékony működését. Támogatták korrupcióellenes intézmények létrehozását, mivel az igazságszolgáltatást és a bűnüldözést továbbra is jelentős mértékben befolyásolta a korrupció.

Nemzeti Korrupciómegelőzési Ügynökség

75

A Nemzeti Korrupciómegelőzési Ügynökség (NACP) az előző stratégia végrehajtása alapján kidolgozta a 2018–2020-as időszakra vonatkozó nemzeti korrupcióellenes stratégiát. A 12. projekt (lásd: II. melléklet) keretében az Unió által finanszírozott szakértők értékelése szerint a korábbi stratégia és állami program mintegy 40%-a teljesült, 30%-a pedig részben valósult meg. Az EKSZ és a Bizottság pozitívan értékelte, hogy a Minisztertanács 2018 áprilisában jóváhagyta a stratégiát, a Parlament azonban soha nem fogadta el azt. Az uniós finanszírozású projektek és az EUAM további ajánlásokat fogalmaztak meg a 2020–2024 közötti időszakra vonatkozó nemzeti korrupcióellenes stratégia tervezetéhez. A dokumentum első olvasatban 2020 novemberében került a Parlament elé. A második olvasat jelentésünk véglegesítésekor még nem zárult le.

76

Dacára annak, hogy a Bizottság támogatást nyújtott, a NACP továbbra sem a GRECO ajánlásainak megfelelően látta el ellenőrzési feladatait⁶¹. Több uniós feltétel is előírta eredményes vagyonellenőrzési rendszer működtetését. Az elektronikus vagyonnyilatkozati rendszer azonban nem működik olyan eredményesen, ahogyan kellene. Jogellenes meggazdagodás miatt nem született ítélet (lásd: 16. bekezdés és 6. háttérmagyarázat). A vagyonnyilatkozatok nyilvánosságra hozatala mégis megelőző eszközként szolgál.

77

Az uniós finanszírozású, többtámogatós számlával kapcsolatos projekt és az EUAM hozzájárult a korrupcióellenes programok kidolgozásához (lásd: 37. bekezdés), amelyeket a NACP később jóváhagyott. A programok túlnyomó többsége azonban nem foglalkozott a főbb korrupciós kockázatokkal, és az eljárást „formaságként és a feladat egyszerű kipipálásaként” kezelték⁶².

78

Miután a NACP hírneve csorbát szenvedett, a Bizottság végül visszavett az annak nyújtott támogatásból, például az informatikai segítségnyújtást a legfőbb műveleti területeken elért előrehaladástól tette függővé. Más adományozók már korábban felhagytak a segítségnyújtással, mihelyt kedvezőtlen fejleményeket észleltek.

79

A NACP új szervezeti felépítését a Bizottság támogatásával 2019 októberében hozták létre. A NACP élére 2020 januárjában új vezetőt is kineveztek, miután az sikeresen teljesített egy nemzetközi kiválasztási bizottság által felügyelt versenyvizsgát.

Nemzeti Korrupcióellenes Iroda

80

A Nemzeti Korrupcióellenes Iroda (NABU) jó hírnévnek örvend a nemzetközi közösség körében. A NABU ugyan – részben az uniós politikai támogatásnak köszönhetően – működőképes és független tudott maradni, ám ellenlábasai folyamatosan olyan eszközökkel fenyegetik, mint például a visszaélésekkel való vádaskodás. Az Unió által finanszírozott szakértők javaslattervezeteket nyújtottak be a NABU joghatóságát illetően, de ez a jogszabály is folyamatosan veszélyben forog (pl. a korrupcióval kapcsolatos kereskedelmi megállapodások megtámadásához való jogok törlése⁶³). Az Alkotmánybíróság 2020 szeptemberében alkotmányellenesnek nyilvánította a NABU-törvény lényeges rendelkezéseit. Ez hatással lesz a vezető kinevezésére, a Civil Felügyeleti Tanácsra és a még elvégzendő független ellenőrzésre⁶⁴.

81

A Bizottság és az EUAM számos képzést, műhelytalálkozót és tanulmányutat szervezett, emellett pedig iránymutatást nyújtott a NABU számára, a vizsgálati feladatokra összpontosítva. A NABU statisztikáiból az derül ki, hogy a folyamatban lévő vizsgálatok tekintetében történt előrelépés (lásd: 17. ábra). Az ügynökség a költségvetésének (30 millió euró) és a gazdasági hatásnak (450 millió euró elkerült veszteség) az összevetésével kiszámította, hogy mekkora gazdasági hasznot hozott a társadalom számára⁶⁵. Jelentősen megnőtt a NABU magas szintű ügyek kivizsgálására irányuló kapacitása, különösen a létrehozását megelőzően kivizsgált nagy horderejű ügyek számához képest⁶⁶. Az ügyek többsége állami tulajdonú vállalatokat⁶⁷, az ún. gyanúról szóló értesítések mintegy 18%-a pedig vezető tisztviselőket érint⁶⁸. Az ellenőrzés idején a NABU olyan jelentős korrupciós ügyekben vizsgálódott, mint a Rotterdam+ ügy és a Privatbank⁶⁹.

82

A NABU azonban a korrupció elleni küzdelemnek csupán az egyik láncszeme. A NABU által folytatott vizsgálatok eredménye olyan tényezőkön is múlik, mint az ügyészek és a bizonyítékokat hitelesítő törvényszéki hivatal. A NABU állítása szerint munkáját régóta hátráltatja a telefonlehallgatáshoz szükséges technikai eszközökkel és a szükséges személyzettel rendelkező Ukrán Nemzetbiztonsági Szolgálat (SBU)⁷⁰, a lehallgatási jogosultág hiánya és a nyilvántartásokhoz való elégtelen hozzáférés. Az Unió politikai párbeszéd útján más adományozókkal együtt sikeresen lobbizott egy (végül 2019 októberében elfogadott) olyan törvényért, amely lehetővé teszi a NABU számára, hogy telefonlehallgatásos fedett nyomozást folytasson. A gyakorlatban azonban – az Unió szerepvállalása ellenére – továbbra is az SBU diszponál a telefonlehallgatások felett.

Korrupcióellenes Különleges Ügyészség

83

Jóllehet a Korrupcióellenes Különleges Ügyészség (SAPO) feladata, hogy a magas szinten elkövetett korrupcióval kapcsolatos ügyeket bíróság elé vigye, a SAPO továbbra is a Legfőbb Ügyészség részét képezi, ennélfogva nem teljesen független. A Bizottság – az EUAM tevékenységei mellett – főként négy projekten keresztül nyújtott támogatást (II. melléklet, 6., 12., 13. és 15. projekt). Az eredmények elérését azonban akadályozta a SAPO irányításának korlátozott függetlensége és ügyhátraléka⁷¹. A Bizottság a 2018-as lehallgatási botrányt követően csökkentette támogatását arra hivatkozva, hogy a SAPO vezetője nyomást gyakorolt az ügyészekre és a bíróságokra⁷².

Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróság

84

A Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróság (HACC) 2019. szeptemberi létrehozása előtt a SAPO/NABU által továbbított, magas szinten elkövetett korrupcióval kapcsolatos ügyek jelentős része elakadt a bíróságokon, amit az OECD „felháborítónak” nevezett⁷³. E helyzetre tekintettel a nemzetközi közösség⁷⁴ és a civil szervezetek egy megbízható felvételi eljárással rendelkező független bíróság létrehozása mellett érveltek. A 2016-ban folytatott párbeszéd keretében az EKSZ és a Bizottság kérte, hogy fogadjanak el jogszabályokat a HACC vonatkozásában.

85

A Bizottság jelentős támogatást nyújtott a HACC létrehozásához (lásd: 9. ábra). 2019 áprilisában, egy átlátható versenyvizsgát követően 38 bírát neveztek ki. A régóta várt intézmény, amely első fokú és másodfokú bíróságból áll, hivatalosan 2019. szeptember 5-én nyílt meg, és 2019 utolsó negyedévében kezdte kivizsgálni az első magas szintű ügyeit.

86

A HACC 2020 szeptemberéig 16 elmarasztaló és egy felmentő ítéletet hozott (lásd: 18. ábra). Az általános bíróságokkal szemben – ahol évek óta megfeneklettek a korrupciós ügyek – a HACC elkezdte felmutatni az első ígéretes eredményeket. Ellenőrzésünk idején azonban veszély fenyegette a HACC eredményességét, függetlenségét és fenntarthatóságát.

Vagyonvisszaszerzési és Vagyonkezelési Hivatal

87

Az EUAM és a Bizottság által finanszírozott 12. projekt (lásd: II. melléklet) kezdettől fogva segédkezett a Vagyonvisszaszerzési és Vagyonkezelési Hivatal (ARMA) létrehozásában. A projekt keretében technikai értékelést végeztek az ARMA tekintetében, valamint jogalkotási támogatást nyújtottak számára. A projekt keretében finanszírozást nyújtottak az informatikai eszközök (pl. alapfelszerelés, az ARMA honlapja és videokonferencia-berendezés) és a képzések kapcsán is. A hivatal a nulláról kezdte meg munkáját, és az összes alkalmazottnak képzést kellett nyújtani. Az ARMA fokozta a vagyoni eszközök felkutatására és kezelésére irányuló kapacitását, és egyre több vagyonvisszaszerzési ügyet dolgozott fel⁷⁵.

88

Az ARMA állítása szerint 2020 októberéig több mint 100 milliárd UAH (közel 3 milliárd euró) értékű, jogellenesen szerzett vagyont talált és kutatott fel. Az ARMA megbízatása azonban korlátozott, mivel csak akkor találhat és kutathat fel vagyoni eszközöket, ha a bűnüldöző hatóságoktól erre felkérést kap. Az ARMA által kezelt vagyoni eszközök megnövekedett mennyisége ellenére ez az összeg az összes felkutatott összegnek csupán 4%-át teszi ki (mintegy 119 millió euró).

Következtetések és ajánlások

89

Megállapításunk szerint noha az Unió támogatta a korrupció elleni küzdelmet és segített csökkenteni a korrupciós lehetőségeket, a magas szinten elkövetett korrupció továbbra is súlyos probléma maradt Ukrajnában. Visszaesések voltak tapasztalhatóak az igazságügyi reform terén, a korrupcióellenes intézményeket veszély fenyegeti, az ilyen intézményekbe vetett bizalom továbbra is alacsony, és keveseket ítélnek el magas szinten elkövetett korrupció miatt.

90

Egész Ukrajnában a korrupció kiváltó okai az oligarchák és az egyéni érdekeltségek, és ezek a jogállamiság és a gazdasági fejlődés előtt álló legfőbb akadályok az országban. Az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) és a Bizottság nagyon is tudatában volt az oligarchák, magas rangú tisztviselők, a kormány, a parlament, az igazságszolgáltatás és az állami tulajdonú vállalatok közötti sokrétű kapcsolatoknak. Az EKSZ még nem tett javaslatot olyan modellre, amely a magas szinten elkövetett korrupcióval gyanúsított ukrán magánszemélyek Unióba való belépésének korlátozására, illetve vagyonuk Unión belüli felhasználásának megakadályozására irányulna. Bár az Unió főbb dokumentumai említést tesznek a korrupció elleni küzdelemről, nincs olyan átfogó stratégia, amely kifejezetten a magas szinten elkövetett korrupcióval foglalkozna. Az EKSZ és a Bizottság a korrupciót átfogó prioritásként kezelte, amelynek vonatkozásában több ágazaton keresztül biztosított forrásokat és tett erőfeszítéseket; ennek része volt a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemmel megbízott korrupcióellenes intézmények támogatása is. A több ágazatot érintő megközelítés nem fordított kellő figyelmet a magas szinten elkövetett korrupcióra (lásd: 22–28. és 34. bekezdés).

91

A korrupcióellenes kezdeményezéssel kapcsolatos uniós projekt kizárólag a korrupcióra összpontosított, különösen a magas szinten elkövetett korrupcióval foglalkozó korrupcióellenes intézményeknek nyújtott támogatása révén. Az általunk ellenőrzött többi projekt egyikének sem volt általános célja kifejezetten a magas szinten elkövetett korrupció csökkentése, de a projektek fele tartalmazott a problémával foglalkozó tevékenységeket. A magas szinten elkövetett korrupció és az illegális pénzmozgások (így a pénzmosás is) szorosan összefüggnek, de az általunk ellenőrzött projektekben nagyon kevés volt a pénzmosás kockázataival foglalkozó tevékenység. A Bizottság a makroszintű pénzügyi támogatási programjai és a vízumliberalizációs referenciaértékek keretében szintén feltételeket szabott az e területeken végrehajtandó reformok előmozdítására. Az uniós tanácsadó misszió (EUAM) támogatta Ukrajnát a polgári biztonsági ágazat megreformálására irányuló törekvéseiben. A Bizottság a bűnüldöző hatóságokkal együttműködve a korrupció csökkentését tűzte ki egyik átfogó prioritásaként. Az EUAM megbízatása azonban nem terjed ki a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemre (lásd: 29–37. és 71–73. bekezdés).

1. ajánlás. Kifejezetten a magas szinten elkövetett korrupcióra irányuló intézkedéseket kell kidolgozni és végrehajtani

A magas szinten elkövetett korrupció csökkentése érdekében az EKSZ és a Bizottság:

1. a korrupció elleni küzdelem többdimenziós uniós megközelítésének részeként dolgozzon ki stratégiai dokumentumot a magas szinten elkövetett korrupciónak – és ezen belül az állam foglyul ejtésének – megelőzésére és leküzdésére. Ez a dokumentum írja elő, hogy egy jól meghatározott határidőn belül milyen intézkedésekkel kell kezelni a kiváltó okokat, többek között az oligarchikus struktúrát;
2. a tagállamokkal és a nemzetközi partnerekkel együtt elemezze és vegye tekintetbe, hogy milyen modell révén lehet megakadályozni a magas szinten elkövetett korrupcióval gyanúsított egyes ukrán személyek (oligarchák és a befolyásuk alatt álló személyek) belépését az Unióba, illetve hogy ott használhassák a vagyonukat;
3. kísérje szorosabb figyelemmel és támogassa jobban a pénzmosás elleni jogszabályok végrehajtását Ukrajnában.

Határidő: 2022 vége.

92

A Bizottság által a civil társadalmi projektek és a független média számára nyújtott támogatás a korrupció megelőzése és felderítése érdekében hozott észszerű intézkedés volt. A civil társadalom fejlesztette ki például a ProZorro platformot és a „kiemelt közszereplők” platformját: e két platform megteremtette az alapokat a reformok nyomon követéséhez és a közvélemény figyelmének a korrupt gyakorlatokra és a hatalommal való visszaélésekre való felhívásához (4. háttérmagyarázat, valamint 29., 35. és 64. bekezdés).

2. ajánlás. Értékelni kell a civil szervezeteknek és az oknyomozó újságírásnak nyújtott támogatást és ki kell igazítani annak mértékét

Az átláthatóság növelése és a reformok előmozdítása érdekében a Bizottság:

1. értékelje és igazítsa ki a civil társadalom és az oknyomozó újságírás számára nyújtott támogatásának mértékét, különös hangsúlyt helyezve a korrupció elleni küzdelemre, és támogatva az oligarchák tulajdonában lévő média befolyásának csökkentésére irányuló erőfeszítéseket;
2. támogassa a civil társadalmi kedvezményezetteket a korrupcióellenes reformok teljesítményének nyomon követésére szolgáló szisztematikus nyomon követési mechanizmusok (pl. eredménytábla) kidolgozásában, és dokumentálja rendszeresen a finanszírozott projektek által elért eredményeket.

Határidő: 2022 vége.

93

Széles körű egyetértés van abban, hogy az állam foglyul ejtése esetében a gazdaságilag befolyásos személyek és vállalatok előnyökhöz jutnak az államtól, különösen az állami tulajdonú vállalatokon keresztül. A Bizottság támogatta az állami tulajdonú nagyvállalatok privatizációját. A politikai párbeszédnek, illetve a makroszintű pénzügyi támogatás feltételeinek keretében a Bizottság ezeknek a vállalatirányítására összpontosított, de ezek a reformok veszélybe kerültek. A Bizottság a Monopóliumellenes Bizottság intézményi kapacitásának kiépítésében is támogatta Ukrajnát; az ellenőrzés idején azonban ez a bizottság még túl gyenge volt a versenypolitika érvényesítéséhez. Sokkal nagyobb erőfeszítésre van szükség, különösen azért, mert Ukrajnában nagyon sok vállalat van oligopol vagy monopol helyzetben (lásd: 38–43. bekezdés).

3. ajánlás. Elő kell segíteni a szabad és tisztességes verseny előtt álló akadályok felszámolását

A tisztességes verseny előmozdítása érdekében a Bizottság:

1. azonosítsa a szabad és tisztességes versenyt akadályozó, oligarchikus befolyás alatt álló vállalatokat, és kerülje ezek (projekteken, hiteleken és garanciákon keresztüli) támogatását;
2. támogassa az ukrán hatóságok arra irányuló erőfeszítéseit, hogy felszámolják az oligarchikus befolyás alatt álló monopóliumokat, amennyiben aggályok merülnek fel a szabad és tisztességes versenyt illetően;
3. növelje fokozott intézményi támogatással a Monopóliumellenes Bizottság kapacitásait és függetlenségét, és törekedjen annak biztosítására, hogy ez a bizottság feddhetetlen és a reformok iránt elkötelezett legyen.

Határidő: 2023 vége.

94

A Bizottság rendelkezik a támogatásainak nyomon követésére és értékelésére szolgáló rendszerrel. Az általunk ellenőrzött projektek felénél azonban nehéz megítélni, hogy a projektek mennyiben segítették a különféle korrupció elleni küzdelmet, mivel a végeredmények nem mérhetők (az alapadatok, célértékek és releváns mutatók hiánya miatt), és csak az outputokra és a tevékenységekre vonatkoznak. Ezenkívül az EUAM nem tette közzé hatásvizsgálatát (lásd: 44–49. bekezdés).

95

Bár az EKSZ és a Bizottság minden évben jelentést tesz az ukrajnai reformok előrehaladásáról, arról már nem számolnak be külön, hogy az uniós hozzájárulásnak köszönhetően milyen eredményeket sikerült elérni a korrupció különböző fajtái elleni küzdelemben. A beszámolási rendszer nem előre meghatározott célértékeken és alapértékekkel összevetett mutatókon alapul (lásd: 45–47., 55–57. és 71. bekezdés).

4. ajánlás. Javítani kell a nyomon követést és a beszámolást a korrekciós intézkedések kialakítása és szükség esetén megtétele érdekében

Az EKSZ, a Bizottság és az EUAM:

1. javítsa a nyomon követési és nyilvános beszámolási rendszert (amely alapuljon egyértelmű és konkrét célkitűzéseken, valamint előre meghatározott célértékeken és mutatókon, illetve viszonyítson alapadatokhoz), különösen az Ukrajnában magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelem tekintetében, az uniós hozzájárulásra összpontosítva;
2. elvárja, hogy a projektvégrehajtók megfelelően töltsék ki a projekttel kapcsolatos logikai keretmátrixot, összehasonlítva a projekt eredményeit az alapadatokkal és a várt célértékekkel.

Határidő: 2022 vége.

96

A lanyha reformkészség, valamint a korrupcióellenes és igazságügyi reformokkal szembeni ellenállás jelentős visszaesésekhez vezetett, amelyeket a mérséklési intézkedések révén sem lehetett elkerülni. A kihívásokkal teli környezetben a korábbi eredmények fenntarthatóságát folyamatosan veszély fenyegeti (lásd: 55–58. bekezdés).

97

A Bizottság és az EUAM intenzív segítséget nyújtott az igazságügyi reformhoz, különösen a Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróság részére, amely már eredményesen meghozta első ítéleteit. A Bizottság és az EUAM jelentős támogatást nyújtott a bírák és ügyészek képzettségének és feddhetetlenségének értékeléséhez. Az igazságszolgáltatás-irányítási szervek tagjai, a bírák jelentős része és néhány ügyész azonban eddig még nem esett át feddhetetlenségi ellenőrzésen (lásd: 18. ábra, 4. háttérmagyarázat, valamint 60–63. és 84–86. bekezdés).

98

A Bizottság segédkezett az új korrupcióellenes intézmények létrehozásában és fejlesztésében. Ám ha gyenge az egyik láncszem, az az egész intézményi lánc megfelelő működését akadályozza. Az EKSZ és a Bizottság aktívan kivette részét a folyamatosan veszélyben forgó korrupcióellenes keret biztosításából, és megpróbálta azt beépíteni a meglévő szervezetek helyi keretrendszerébe. Új intézményeket meglévő környezetbe integrálni azonban állandó küzdelmet jelent (lásd: 74–88. bekezdés).

5. ajánlás. Hangsúlyozni kell a feddhetetlenséget és a reform iránti elkötelezettséget, amikor az intézmények kapacitásépítési támogatásban részesülnek

Az uniós támogatás eredményességének növelése érdekében a Bizottság és az EKSZ:

1. hangsúlyozza a feddhetetlenségi és a reformok iránti elkötelezettségre vonatkozó kritériumokat (azaz a korábbi ajánlások végrehajtása, a korábbi outputok fenntarthatósága és a vezetés feddhetetlensége), amikor intézményi támogatást nyújt az igazságügyi, bűnüldözési és ügyészi intézmények számára;
2. a támogatás nyújtásakor igyekezzen biztosítani, hogy feddhetetlenségi ellenőrzésekre kerüljön sor az igazságügyi és bűnüldözési kulcspozíciókat betöltők (vagyis az alkotmánybírósági bírák, a bíróságok vezetői, valamint a bírák legfelsőbb minősítő bizottságának és az Igazságügyi Főtanács tagjai) vonatkozásában.

Határidő: 2022 vége.

99

Az uniós projektek a korrupció megelőzését szolgáló számos digitális eszköz kialakításához is hozzájárultak, azonban ezek közül több további elkötelezettséget igényelt a nemzeti hatóságok részéről. Az Igazságügyi Minisztérium nyilvántartásainak értékelése hasznosnak bizonyult a hiányosságok, különösen a pontos adatok hiányának feltárásában. Az elektronikus vagyonnyilatkozatok ellenőrzését befolyásolja, hogy egyes lekérdezett nyilvántartások pontatlanok, A jogellenes vállalatfelvásárlás vagy tulajdonátruházás komoly problémát jelent Ukrajnában, illetve komoly kockázatot jelent a befektetők számára. A Bizottság már foglalkozik ezzel a problémával (64–69. és 76. bekezdés).

6. ajánlás. Támogatni kell a nyilvántartások digitalizációját

A közhiteles nyilvántartások átláthatóságának növelése, a tulajdonjogok védelme és a közpénzek felhasználásának ellenőrzése érdekében a Bizottság támogassa a legfontosabb közhiteles nyilvántartások digitalizálását. E támogatás várhatóan növeli e nyilvántartások átjárhatóságát és az adatminőséget, valamint biztonságossá teszi a kezelésüket.

Határidő: 2022 vége.

100

Az uniós feltételek más adományozókkal való összehangolása szerepet játszott az alkotmány módosításában, a jogi keret megerősítésében és az intézmények létrehozásában. Számos feltétel azonban nem volt elég konkrét, és bizonyos fokú mozgásteret tett lehetővé. A Bizottság az értékelés során azzal, hogy elismerte, hogy történt előrelépés, bizonyos feltételeket teljesítettnek tekintett. Mi azonban kritikusabban végezzük az értékelést, különösen, ami a végeredményeket illeti (lásd: 61. és 71–73. bekezdés).

101

A Bizottság kezdetben csak korlátozottan alkalmazta az igazságszolgáltatás reformjára vonatkozó feltételeket, elsősorban az igazságszolgáltatás átszervezéséhez szükséges alkotmányos változásokra és a korrupcióellenes intézmények kiépítésére összpontosítva. A legutóbbi (2020. júliusi) makroszintű pénzügyi támogatási programjában a Bizottság feddhetetlenségi ellenőrzéseket írt elő a legfőbb igazságügyi kormányzási szervek számára. Ezenkívül az egyéni érdekeltségek semmissé tettek bizonyos eredményeket. Az egyik legutóbbi próbálkozás az Alkotmánybíróság azon határozata volt, amely alkotmányellenesnek nyilvánította az elektronikus vagyonnyilatkozatot. Habár uniós és nemzetközi nyomás hatására a jogalkotók újra bevezették a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget és az ennek elmulasztása esetén alkalmazandó szankciókat, ez utóbbiak nem bírnak kellő visszatartó erővel. Az EKSZ és a Bizottság törekvéseinek köszönhetően részben sikerült megakadályozni a visszalépést, de ez a részleges siker is állandó veszélyben van (55., 61., 71., 73. bekezdés, 3. háttérmagyarázat és 16. ábra).

102

Az EKSZ és a Bizottság számos ukrán állami tulajdonú vállalat esetében szorgalmazta a vállalatirányítás javítását és a privatizáció megkönnyítését. Az Unió által finanszírozott szakértők azonban arra a következtetésre jutottak, hogy a bírósági határozatok végrehajtását tiltó és az állami tulajdonú vállalatokat a csődtől vagy tartozásaik visszafizetésétől védő moratóriumok komoly problémát jelentenek (lásd: 38–41. bekezdés).

7. ajánlás. Szigorúbb feltételeket kell előírni a bizottsági támogatás tekintetében

A reformok garantálása és biztosítása érdekében a makroszintű pénzügyi támogatási feltételek kidolgozásakor és értékelésekor a Bizottság:

1. támasszon szigorú követelményeket az igazságszolgáltatás, az ügyészség és a bűnüldöző hatóságok reformjával szemben, különösen függetlenségük és feddhetetlenségük biztosítása érdekében;
2. dokumentált módon vizsgálja meg az állami tulajdonú vállalatok adósságmoratóriuma megszüntetésének feltételeit annak érdekében, hogy ezt feltételként be lehessen építeni egy jövőbeli makroszintű pénzügyi támogatási programba.

Határidő: 2022 vége.

A jelentést 2021. július 20-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. – Közvetlen külföldi tőkebefektetés (FDI), 2016–2019

II. melléklet. – Ellenőrzött programok és projektek

Szám	SZERZŐDÉS CÍME	VÁLLALT összeg (euró)	SZERZŐDÉSBE FOGLALT összeg (euró)	KIFIZETETT összeg (euró) 2020. októberig
1	MFA III	1 800 000 000		1 200 000 000
2	MFA IV	1 000 000 000		1 000 000 000
3	2014/344231 Ukrajnára vonatkozó államépítési szerződés	355 000 000	305 125 000	305 125 000
4	2014/345095 Az alkotmányos, korrupcióellenes és jogi reformok megerősítése Ukrajnában (Az újjáélesztési reformcsomaggal kapcsolatos kezdeményezés)	394 974	394 974	394 974
5	2014/351692 Az igazságügyi politika kialakításának megszilárdítása Ukrajnában	520 000	520 000	520 000
6	2013/328160 Az ukrajnai igazságszolgáltatási reformokat támogató projekt	7 857 467	7 857 467	7 506 681
7	2014/346257 Az Európa Tanáccsal folytatandó programszerű együttműködés keretének megvalósítása a keleti partnerségben	30 400 000	30 400 000 ezen belül 3 357 220 Ukrajnában	30 400 000 ezen belül 3 259 547 Ukrajnában
8	2016/373210 Az újjáélesztési reformcsomaggal foglalkozó koalíció megerősítése	918 771	918 771	918 771
9	2015/369527 AZ UKRÁN ÁLLAMI ADÓHATÓSÁG (SFS) TÁMOGATÁSA AZ EURÓPAI INTEGRÁLT HATÁRIGAZGATÁS VÁMÜGYI ELEMEINEK MEGERŐSÍTÉSÉBEN	1 800 000	1 800 000	1 723 068,09
10	2016/374091 Az Ukrán Monopóliumellenes Bizottság intézményi kapacitásainak megerősítése a piackutatások elvégzése és a versenyjog uniós normákkal összhangban történő eredményes érvényesítése érdekében.	1 688 065	1 688 065	1 688 065
11	2016/374814 Rada za Evropu: Az ukrán parlamentet (Verhovna Rada) támogató kapacitásépítés	1 255 926	1 255 926	1 255 926
12	2016/382642 Korrupció elleni küzdelem és a kulcsfontosságú reformok támogatása	14 500 000	14 500 000	14 500 000
13	2017/388596 A civil társadalom államháztartás felügyeletében játszott szerepének erősítése	682 670	682 670	670 849
14	2017/388935 Korrupció elleni küzdelem és a reformok regionális szintű végrehajtása	729 541	729 541	656 586
15	2017/389065 A civil társadalom demokratikus reformok elősegítésében, valamint a kormány elszámoltathatóságának és felelősségének és a kormányzás minőségének fokozásában betöltött szerepének erősítése	685 805	685 805	656 199
16	2017/392878 A korrupció megelőzésének és kivizsgálásának a helyi szintű civil szerepvállalás révén történő támogatása	748 944	748 944	674 050
17	2017/390764 PRAVO-JUSTICE: Az igazságszolgáltatással kapcsolatos reformok támogatása Ukrajnában	15 290 000	15 290 000	9 584 385
18	2017/392754 A jogállamisági reformok támogatása Ukrajnában (PRAVO – rendőrség, ügyészség, jó kormányzás)	36 000 000	36 000 000	29 061 551
19	2017/387956 Az Ukrán Monopóliumellenes Bizottság támogatása az állami támogatási szabályok érvényesítése érdekében	2 900 100	2 900 100	2 320 080
20	EBRD – Ukrajna stabilizációs és fenntartható növekedését támogató többtámogatós számla
	2016/379989 „EBRD – Ukrajna stabilizációs és fenntartható növekedését támogató többtámogatós számla”	8 000 000	8 000 000	8 000 000
	2017/394778 EBRD 1. sz. kiegészítés „EBRD – Ukrajna stabilizációs és fenntartható növekedését támogató többtámogatós számla”	9 000 000	9 000 000	9 000 000
	2018/401226 2. sz. kiegészítés az EBRD-vel kötött hozzájárulási megállapodáshoz – ENI/2016/379–989 „EBRD – Ukrajna stabilizációs és fenntartható növekedését támogató többtámogatós számla” (látszatszerződés)	1 700 000	1 700 000	1 700 000
	2019/409355 3. sz. kiegészítés az EBRD-vel kötött felhatalmazási megállapodáshoz ENI/2016/379–989 „EBRD – Ukrajna stabilizációs és fenntartható növekedését támogató többtámogatós számla” (látszatszerződés)	10 000 000	10 000 000	10 000 000
21	EUAM06BP406 „Az ukrán nemzeti rendőrség korrupcióellenes kapacitásának korszerű technológia alkalmazásával történő megerősítése a jog érvényesítése érdekében”	49 900		25 575
22	EUAM01BP0501 „Az átláthatóság, az elszámoltathatóság és a felügyelet megerősítése az ukrán polgári biztonsági ágazatban”	157 000		102 484
23	EUAM05BP505 „Ukrajna Legfőbb Ügyészségének/Főállamügyészi Hivatalának intézményi függetlensége és az önigazgatási szervek támogatása”	86 700		20 642
24	EUAM6.1.5BP605 „Az ukrán polgári biztonsági ágazat intézményei korrupcióellenes kapacitásainak megerősítése”	55 600		22 342,60
MFA ÖSSZESEN		2 800 000 000		2 200 000 000
Projekt ÖSSZESEN		473 378 683		409 364 432
Ellenőrzött ÖSSZESEN		3 273 378 683		2 609 364 432

III. melléklet. – Korlátozott előrelépés az ukrán korrupció kezelésében

IV. melléklet. – A jogállamisági mutatók alakulása Ukrajnában, 2012–2019

V. melléklet. – A versenyképességi mutatók alakulása, 2015–2020

VI. melléklet. — Az Unió hozzájárulása a verseny javításához Ukrajnában

POLITIKAI PÁRBESZÉD (magas – kormányzati – szintű párbeszéd)	• Az állami tulajdonú vállalatok privatizációjára vonatkozó tervek nemzetközi normákkal összhangban történő kidolgozása és végrehajtása • Célja az oligarchák gazdaság feletti befolyásának gyengítése piacorientált reformok és a korrupció elleni küzdelmet szolgáló intézkedések révén • Üdvözli Ukrajna megújult elkötelezettségét az egyéni érdekeltségek befolyása elleni küzdelem („oligarchamentesítés”) iránt
SZAKPOLITIKAI PÁRBESZÉD (pénzügyi együttműködés keretében folytatott párbeszéd)	• Az állami tulajdonú vállalatok reformja • A fő hangsúly az energiaágazaton van, részvétel az energiaügyi bizottság ülésein • Az Unió „megfigyelőként” vett részt az állami tulajdonú vállalatok felügyelőbizottsági tagjainak kiválasztási folyamatában
TECHNIKAI SEGÍTSÉGNYÚJTÁS	• Az EBRD többtámogatós számlájának (MDA) fő adományozója • Az Ukrán Monopóliumellenes Bizottság (AMCU) támogatása
FELTÉTELEK	• Makroszintű pénzügyi támogatási programok

Forrás: Európai Számvevőszék, ellenőrzési dokumentumok alapján.

VII. melléklet. – Az Unió és az EUAM intézkedéseinek elégséges és hasznos volta a reformok előmozdításában

VIII. melléklet. – Az Alkotmánybíróság bíráinak és az Igazságügyi Főtanács tagjainak kinevezése

Betűszavak és rövidítések

AA: Társulási megállapodás

AMCU: Ukrán Monopóliumellenes Bizottság

ARMA: Vagyonvisszaszerzési és Vagyonkezelési Hivatal

BOC: Üzleti Ombudsmani Tanács

CCU: Ukrán Alkotmánybíróság

CSO: civil szervezet

DCFTA: Mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térség

DG: Főigazgatóság

EBRD: Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank

EUAM: Az Unió ukrajnai tanácsadó missziója

GRECO: Korrupció Elleni Államok Csoportja

HACC: Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróság

HCJ: Igazságügyi Főtanács

HQCJ: A bírák legfelsőbb minősítő bizottsága

IMF: Nemzetközi Valutaalap

LEA: Bűnüldöző hatóság

MDA: Többtámogatós számla (EBRD)

MFA: Makroszintű pénzügyi támogatás

NABU: Ukrán Nemzeti Korrupcióellenes Iroda

NACP: Nemzeti Korrupciómegelőzési Ügynökség

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

PGO: Legfőbb Ügyészség

QDCP: Az ügyészek minősítő és felügyeleti bizottsága

SAPO: Korrupcióellenes Különleges Ügyészség

SBU: Ukrán Nemzetbiztonsági Szolgálat

SCU: Ukrán Legfelsőbb Bíróság

SFS: Állami Adóhatóság

SOE: Állami tulajdonú vállalat

UAH: Ukrán hrivnya

Glosszárium

Állami tulajdonú vállalat: Olyan vállalat, amely részben vagy egészben valamely ország kormányának a tulajdonában van.

Az állam foglyul ejtése: A korrupció azon típusa, amely azok számára előnyös, akik a jogi keretet és a kulcspozíciókba való kinevezéseket sokak kárára, saját hasznukra befolyásolják.

Egyéni érdekeltségek: Olyan személyek vagy szervezetek, akiknek pénzügyi vagy személyes érdekeltségük van egy vállalkozásban, vállalatban vagy meglévő rendszerben.

Költségvetés-támogatás: Bizonyos feltételek mellett közvetlenül a partnerország (Ukrajna) államkincstári számlájára utalt uniós támogatás.

Logikai keretmátrix: A valamely uniós projekt célkitűzéseit, eredményeit és tevékenységeit felsoroló, valamint alapadatokat, célértékeket és mutatókat is tartalmazó dokumentum.

Magas szinten elkövetett korrupció: A Transparency International meghatározása szerint: a magas szintű hatalommal való olyan visszaélés, amely sokak kárára kevesek javát szolgálja, és széles körben súlyos kárt okoz az egyéneknek és a társadalomnak.

Moratórium: Az állammal vagy valamely állami tulajdonú vállalattal szembeni bírósági határozat végrehajtását tiltó jogszabályi rendelkezés.

Oligarchák: Gazdag, gyakran az üzleti életből származó, választott tisztséget nem viselő személyek kis csoportjának tagjai, akik tényleges ellenőrzést gyakorolnak egy ország felett.

Outputok: Valamely uniós finanszírozású projekt révén létrehozott vagy elért dolog.

Végeredmények: Valamely projekt által szándékosan vagy nem szándékosan előidézett azonnali vagy hosszabb távú változások, amelyek általában az adott projekt célkitűzéseihez kapcsolódnak (pl. a jobban képzett munkaerőnek köszönhetően az állami támogatások jobb nyomon követése és ellenőrzése).

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve megfelelőségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Juhan Parts számvevőszéki tag vezette Ken-Marti Vaher kabinetfőnök és Margus Kurm kabinetattasé; Sabine Hiernaux-Fritsch ügyvezető; Aurelia Petliza feladatfelelős; Joël Costantzer és Dirk Neumeister számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: Mark Smith. Képanyag: Alexandra-Elena Mazilu. Nyelvi támogatás és titkársági feladatok: Ramunė Šarkauskienė.

Végjegyzetek

¹ EKSZ EU-Ukraine relations – factsheet, 2020, valamint az Európai Parlament 2021. február 11-i állásfoglalása az EU–Ukrajna társulási megállapodás végrehajtásáról, 2021.

² EKSZ: Josep Borrell főképviselő/alelnök által Ivan Versztyuknak, a Novoe Vremya újságírójának adott interjú, 2020. szeptember 21.

³ A Számvevőszék 32/2016. sz. különjelentése: „Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás”, 7. bekezdés.

⁴ USAID: Changing corrupt behaviours assessment: addressing everyday corruption in Ukraine, 2015., 7. o.

⁵ Gazdasági Stratégiai Központ: How much does the budget lose due to the lack of good governance?, 2018., 41. o.

⁶ Chatham House: Are Ukraine’s Anti-corruption Reforms Working?, 2018., 23. o.
Az ukrán reformokat támogató stratégiai tanácsadó csoport: Reforms in Ukraine after revolution of Dignity: what was done, why not more, and what to do next, 2019., 115. o.

⁷ IMF: Government of Ukraine Report on the Diagnostic Study of Governance Issues Pertaining to Corruption, the Business Climate and the Effectiveness of the Judiciary, 2014., 4., 9. és 20. o.;
OECD: 4th monitoring result: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises, 2018., 8. o.;
IMF 17/84. sz. országjelentés, 32. bekezdés;
Stiftung Wissenschaft und Politik: „Deoligarchisation” in Ukraine, Promising Visions, Murky Realities, 2016., 1–2. és 4–5. o.;
Survival of the richest: how oligarchs block reforms in Ukraine, 2016., 3–8. o.;
Külkapcsolatok Európai Tanácsa: Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky, 2019., 5–6., 8., 11., 13–14. o.; valamint Jacques Delors Intézet:
Supporting Ukraine’s difficult path towards reforms, 2015., 7. o.

⁸ IMF 17/84. sz. országjelentés, 2017., 15. o.

⁹ Lásd: IMF: Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary, 2014. július, 7. bekezdés;
IMF: 17/83. sz. országjelentés, 2017. április, valamint
Financial Times: Ukraine courts cannot be allowed to throw out anti-corruption gains, Volodymyr Zelensky, 2020. november 1.

¹⁰ Atlanti Tanács: Corruption, Democracy, and Investment in Ukraine, 2007., 5. o., valamint IMF 17/84. sz. országjelentés, 2017., 5., 6. és 15. o.

¹¹ Oknyomozó Újságírók Nemzetközi Konzorciuma: With Deutsche Bank’s help, an oligarch’s buying spree trails ruin across the US heartland, és ’Enough is enough’: How FinCEN Files exposes a broken system that keeps dirty cash flowing, 2020.

¹² Profit shifting in Ukraine’s iron ore exports,
2018., 3. o. Institute of Social and Economic Transformation: Comparative analysis of the fiscal effect of tax evasion/avoidance instruments in Ukraine, 2020., 44. o.

¹³ Dragon Capital and the Centre for Economic Strategy, Foreign Investor Survey, 2020. november, és
European Business Association, Investment Attractiveness Index First
Half of 2020.

¹⁴ Világbank: Ukraine systematic country diagnostic toward sustainable recovery and shared prosperity, 2017., 9. és 19. bekezdés;
IMF: Statement by the IMF Managing Director on Ukraine, 2019; és
OECD: 4th monitoring result: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises, 2018., 16. o.

¹⁵ Keleti partnerség.

¹⁶ Az Ukrajnának nyújtott hivatalos fejlesztési támogatásra vonatkozó kötelezettségvállalásról készült OECD-kivonat alapján; kedvezményezett ország: Ukrajna, 2018–2019 átlaga.

¹⁷ Az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz létrehozásáról szóló 232/2014/EU rendelet 1. cikkének (4) bekezdése és 2. cikkének (1) bekezdése.

¹⁸ Az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikke.

¹⁹ Az Európai Unióról szóló szerződés 21. cikkének (2) bekezdése, valamint EKSZ: Globális stratégia az Európai Unió kül- és biztonságpolitikájára vonatkozóan, 2016. június., 26. o.

²⁰ Társulási megállapodás egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről Ukrajna között. HL L 161., 2014.5.29., preambulum, 1. cikk (2) bekezdésének e) pontja, 2. és 3. cikk, valamint IV. cím

²¹ A Special Measure 2016 for Anti-Corruption and Support to Key Reforms in favour of Ukraine: action document for EU Anti-Corruption Initiative in Ukraine című bizottsági végrehajtási határozat 1. melléklete, 4. o.

²² Overview of EU support.

²³ A Tanács 2014/486/KKBP határozata (2014. július 22.) az Európai Unió ukrajnai polgári biztonsági ágazati reformra vonatkozó tanácsadó missziójáról (EUAM Ukraine).

²⁴ A Számvevőszék 32/2016. sz. különjelentése: Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás

²⁵ Intézkedési dokumentum: Ukrajnára vonatkozó államépítési szerződés (II. melléklet, 3. projekt), 2–4. o.

²⁶ Társulási megállapodás, Különleges intézkedések (2014–2017), 2018–2020 egységes támogatási keret, a Társulási Tanács operatív következtetései és az EUAM Ukrajna KBVP-misszióra vonatkozó operatív terv (a dokumentumok nyilvánosan nem elérhetők).

²⁷ 2015-ös EU–Ukrajna társulási menetrend, 2015. március 16., 6. o.

²⁸ Az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz programozása – 2017–2020 – Single Support Framework for EU support to Ukraine (2018–2020).

²⁹ Az Európai Unió Tanácsa: “Concept of operations for EU civilian advisory mission in Ukraine agreed”, 2014; és
az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz programozása – 2017–2020 – Single Support Framework for EU support to Ukraine (2018–2020).

³⁰ Linda Höglund, Mikael Holmgren Caicedo, Maria Mårtensson & Fredrik Svärdsten (2018), Strategic management in the public sector: how tools enable and constrain strategy making, International Public Management Journal, 21:5, 822–849, DOI: 10.1080/10967494.2018.1427161.

³¹ Európai Bizottság: List of countries in the scope of the EU assessment on high risk third countries under Directive (EU) 2015/849 and list of priority 1 countries (for assessment in 2018) és a Bizottság értékelései (a dokumentumok nyilvánosan nem elérhetők).

³² A Tanács 208/2014/EU rendelete ( 2014. március 5. ) az ukrajnai helyzetre tekintettel egyes személyekkel, szervezetekkel és szervekkel szembeni korlátozó intézkedések meghozataláról és a Tanács 2014/216/KKBP végrehajtási határozata (2014. április 14.) az ukrajnai helyzetre tekintettel egyes személyekkel, szervezetekkel és szervekkel szembeni korlátozó intézkedések meghozataláról szóló 2014/119/KKBP határozat végrehajtásáról.

³³ Pl. a Törvényszék (kilencedik tanács) 2016. január 28-i ítélete a T-486/14 sz. ügyben.

³⁴ OECD: State-Owned Enterprise Reform in the Hydrocarbons Sector in Ukraine, 2019., 30–31., 51. o., valamint
Európai Politikai Tanulmányok Központja: The Struggle for Good Governance in Eastern Europe, oligarchs as key obstacles to reform, 2018., 61. o.

³⁵ Világbank: Crony capitalism in Ukraine: impact on economic outcomes, 2018., 5. o. A Világbank értelmezésében politikai kapcsolatokkal rendelkező vállalatnak számít az olyan, amelynek tulajdonosai, részvényesei vagy vezetői között legalább egy kiemelt közszereplő található.

³⁶ OECD: 4th monitoring result: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises, 2018., 8. o.

³⁷ Világbank: Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine, 2019., 20. o.;
Külkapcsolatok Európai Tanácsa: Survival of the richest: How oligarchs block reform in Ukraine, 2016., 8. o.; valamint
OECD: Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises, 2017., 8. és 53. o.

³⁸ Európai Számvevőszék, az Európa Tanácstól kapott információk alapján: Supporting Ukraine in executing judgments by the European Court of Human Rights. Report on a mission to Ukraine for bilateral consultations with Ukrainian authorities concerning the improvement of enforcement proceedings, 2018., 5. o., és a PRAVO JUSTICE projekt.

³⁹ Az EBRD ukrán stabilizációhoz és fenntartható növekedéshez kapcsolódó többtámogatós számlája.

⁴⁰ Transparency International: Dnipro hotel sold for over UAH 1 billion, 2020. július 15.; EBRD MDA, II. melléklet: A 2019. évi éves jelentéshez kapcsolódó egyes projektjelentések; valamint
BOC – 2019. évi éves jelentés.

⁴¹ Az Európai Bizottság és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője: Association Implementation Report on Ukraine, 2020., 20. o., Világbank: Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine, 2019., 34. o., valamint OECD: SME Policy Index: Eastern Partner Countries 2020, 2020., 484. o.

⁴² Nem tartoznak ide a makroszintű pénzügyi támogatási programok és a költségvetés-támogatási programok.

⁴³ GRECO: negyedik értékelési kör Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors, Ukrajna, 2020., 189. bekezdés.

⁴⁴ OECD: Anti-corruption reforms in Ukraine: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, progress update, 2019., 6. o.

⁴⁵ Európai Bizottság: Minőségi jogalkotási eszköztár, 43. eszköz: Mit jelent az értékelés és mikor van rá szükség?.

⁴⁶ IMF: Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary, 2014., 3. és 4. bekezdés.

⁴⁷ Európa Tanács: Assessment of the 2014–2018 judicial reform in Ukraine and its compliance with the standards and recommendations of the Council of Europe, 2019., 4. o.

⁴⁸ A Velencei Bizottság 999/2020. véleménye a 3711. sz. törvénytervezetről.

⁴⁹ Az Európai Bizottság és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője: 2019 Association implementation report.

⁵⁰ Democracy Reporting International: The Attempt of the Constitutional Court of Ukraine to Determine Fundamentals of the Judicial Reform Process, 2020., a 2 r/2020. sz. határozat.

⁵¹ Centre of Policy and Legal Reform: Political Points for 29 August – 5 September 2019 és Ukrainian President signs law on reform of prosecutor's office, 2019. szeptember 23.

⁵² Reanimation Package of Reforms Initiative: Reforms under the Microscope, 2017., 57. o.

⁵³ GRECO: negyedik értékelési kör:Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors, Ukrajna, 2020. március, xxiii. ajánlás.

⁵⁴ Európa Tanács: Corruption undermines human rights and the rule of law, 2021. január 19.;
Az Egyesült Királyság Belügyminisztériuma: Country Policy and Information Note Ukraine: Organised crime and corruption, 2019. szeptember, 9., 19. és 25. o.;
UKRAINE 2019 HUMAN RIGHTS REPORT;
Külkapcsolatok Európai Tanácsa: Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky, 2019. augusztus.

⁵⁵ A CEPEJ statisztikai adatai (2020-as kiadás) a bíróságok számáról, a Velencei Bizottság 969/2019. sz., 999/2020. sz. és 1012/2020. sz. véleménye, valamint a DEJURE FOUNDATION Proposal for a model for selecting trustworthy judges, című 2019. június 21-i javaslata.

⁵⁶ KIEV INTERNATIONAL INSTITUTE OF SOCIOLOGY, Comparative analysis of national surveys, Corruption in Ukraine 2015; USAID Fair Justice project: National public opinion survey on Democratic, Economic and Judicial Reforms, Including Implementation of the Law on the Purification of Government, 2015., valamint az EUAM 2015–2019-es időszakra vonatkozó nyilvános felmérései.

⁵⁷ Razumkov Center, Ukrajna, 2019–2020: Broad Opportunities, Contradictory Results; Democratic Initiatives Fund: Survey results, 2019. június, valamint az EUAM 2015–2019-es időszakra vonatkozó közvélemény-kutatásai.

⁵⁸ Public register of politically exposed persons of Ukraine.

⁵⁹ A polgárok számára az adatokhoz ingyenes hozzáférést biztosító portál.

⁶⁰ Vízumliberalizációs cselekvési terv 2.3.1. témakör: A szervezett bűnözés, a terrorizmus és a korrupció megelőzése, valamint az ellenük folytatott küzdelem, 2010.

⁶¹ GRECO: negyedik értékelési kör. Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors i. ajánlás, a második rész még nem teljesült.

⁶² OECD: Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and Central Asia – Progress and Challenges, 2016–2019, 2020., 31. o.

⁶³ Az Európai Bizottság és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője: Association Implementation Report on Ukraine, 2019., 9. o.

⁶⁴ NABU: Constitutional crisis requires an immediate solution to restore the effective work of anti-corruption institutions – NABU statement, 2020. november 6.

⁶⁵ A NABU jelentése, 2010. január–június.

⁶⁶ OECD: Istanbul Anti-Corruption Action Plan, 4th Round of Monitoring, Ukrajna, 2017, 11. és 143. o.

⁶⁷ A NABU jelentése, 2020. január–június.

⁶⁸ A NABU jelentése, 2019. július–december.

⁶⁹ OECD: Snapshot of Ukraine’s Energy Sector: Institutions, Governance and Policy Framework, 2019., 41. o.; valamint NABU: Former PrivatBank top managers notified of suspicion.

⁷⁰ NABU: Undercover operation conducted by the NABU and the SAPO was failed due to the lack of the right of autonomous wiretapping, 2017. november 30.

⁷¹ Európai Bizottság: Action Document for the EU Anti-Corruption Initiative in Ukraine (Phase II), 6. o.

⁷² ANTAC: “register of dumped cases”.

⁷³ OECD: Isztambuli korrupcióellenes cselekvési terv, negyedik ellenőrzési forduló, Ukrajna, 2017., 155. o.

⁷⁴ OECD: Anti-Corruption Reforms in Ukraine, Round 3: Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, 2015. március, 84. o.

⁷⁵ Az ARMA 2019-ben számolt be tevékenységeiről.

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=59383

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6515-7	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/01464	QJ-AB-21-018-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-6521-8	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/83753	QJ-AB-21-018-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2021.

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja) vagy harmadik fél is szerepel a források között, adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

• 1., 5., 6., 11., 12., 13., 14., 16., 18. ábra, VIII. melléklet: ikonok: Pixel perfect, https://flaticon.com

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok engedélyét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.