Μείωση της μείζονος διαφθοράς στην Ουκρανία:
τα αποτελέσματα δεν είναι ακόμη ικανοποιητικά, παρά τις πολλές πρωτοβουλίες της ΕΕ

Σύνοψη

I

Η Ουκρανία μαστίζεται από διαφθορά, ειδικότερα μείζονα διαφθορά, εδώ και πολλά χρόνια. Η ΕΕ έχει στηρίξει αρκετές μεταρρυθμίσεις με σκοπό την ενίσχυση του κράτους δικαίου και την καταπολέμηση του φαινομένου αυτού στη χώρα.

II

Μολονότι βασικά έγγραφα της ΕΕ αναφέρονται στην καταπολέμηση της διαφθοράς, δεν κάνουν ειδική αναφορά στη μείζονα διαφθορά. Ως «μείζων διαφθορά» ορίζεται η κατάχρηση εξουσίας σε υψηλό επίπεδο που ωφελεί λίγους και προκαλεί σοβαρές και εκτεταμένες ζημίες στα άτομα και την κοινωνία. Στη βάση αυτής της μορφής διαφθοράς βρίσκονται οι ολιγάρχες και τα κατεστημένα συμφέροντα. Η μείζων διαφθορά και η άλωση του κρατικού μηχανισμού παρεμποδίζουν τον ανταγωνισμό και την ανάπτυξη στη χώρα και υπονομεύουν τη δημοκρατική διαδικασία.

III

Η πρόληψη και η καταπολέμηση της διαφθοράς συγκαταλέγονται μεταξύ των στόχων της ενωσιακής βοήθειας προς την Ουκρανία. Η Επιτροπή και η συμβουλευτική αποστολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Ουκρανία υποστήριξαν την ανάπτυξη των ικανοτήτων των θεσμικών οργάνων που μετέχουν στην προώθηση του κράτους δικαίου, ιδίως δε εκείνων που δημιουργήθηκαν πρόσφατα ειδικά για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Ο έλεγχός μας επικεντρώθηκε στη μείζονα διαφθορά, καθώς αποτελεί το κυριότερο εμπόδιο για την εδραίωση του κράτους δικαίου και την οικονομική ανάπτυξη στη χώρα. Ελέγξαμε κατά πόσον η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης και η Επιτροπή αξιολόγησαν ορθά την ειδική κατάσταση στη χώρα όσον αφορά τη μείζονα διαφθορά, και αν έλαβαν τα αναγκαία μέτρα για τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων. Εστιάσαμε στη συνεισφορά της ΕΕ για τη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος και τις μεταρρυθμίσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς κατά την περίοδο υλοποίησης 2016‑2019.

IV

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης και η Επιτροπή θεωρούν τη διαφθορά οριζόντια προτεραιότητα και έχουν διοχετεύσει πόρους και καταβάλει προσπάθειες σε διάφορους τομείς. Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι η προσέγγιση αυτή δεν εστίασε επαρκώς στη μείζονα διαφθορά. Παρά το γεγονός ότι η ΕΕ συνέβαλε στη μείωση των ευκαιριών διαφθοράς, το φαινόμενο της μείζονος διαφθοράς εξακολουθεί να αποτελεί καίριο πρόβλημα στην Ουκρανία. Στη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος σημειώνονται οπισθοδρομήσεις, οι επιφορτισμένοι με την καταπολέμηση της διαφθοράς θεσμοί είναι εύθραυστοι, η εμπιστοσύνη σε αυτούς παραμένει σε χαμηλά επίπεδα και ο αριθμός των καταδικαστικών αποφάσεων σε υποθέσεις μείζονος διαφθοράς παραμένει μικρός. Μολονότι η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης και η Επιτροπή θεωρούν τη μείωση της διαφθοράς ζήτημα οριζόντιου χαρακτήρα, δεν σχεδίασαν ούτε εφάρμοσαν συγκεκριμένη στρατηγική για την αντιμετώπιση της μείζονος διαφθοράς. Τα έργα που εξετάσαμε δεν εστίαζαν αποκλειστικά στην καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς· ωστόσο, το ήμισυ αυτών περιλάμβανε δραστηριότητες που αντιμετώπιζαν έμμεσα το πρόβλημα.

V

Η στήριξη της Επιτροπής για έργα της κοινωνίας των πολιτών και για την ανεξάρτητη δημοσιογραφία αποτέλεσε σημαντικό πεδίο δράσης, και βοήθησε όχι μόνο στην εξασφάλιση διαφάνειας αλλά και στην αποκάλυψη πρακτικών διαφθοράς.

VI

Η Επιτροπή υποστήριξε τις δραστηριότητες της αντιμονοπωλιακής επιτροπής και τις μεταρρυθμίσεις στον τομέα της εταιρικής διακυβέρνησης των επιχειρήσεων κρατικής ιδιοκτησίας, αλλά αρχικά δόθηκε έμφαση στην ευθυγράμμιση της νομοθεσίας της Ουκρανίας με τα πρότυπα και τις αρχές της ΕΕ και όχι τόσο στην επιβολή της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού.

VII

Η Επιτροπή και η συμβουλευτική αποστολή της ΕΕ στην Ουκρανία παρείχαν εντατική στήριξη για τη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος. Ωστόσο, μεγάλος αριθμός δικαστών, εισαγγελέων και μελών των φορέων διακυβέρνησης της δικαιοσύνης, δεν έχει ακόμη υποβληθεί σε έλεγχο ακεραιότητας. Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης τη συγκρότηση και την ανάπτυξη ειδικών θεσμών για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Εντούτοις, διαπιστώσαμε ότι το ισχύον περιβάλλον στην Ουκρανία υπονομεύει τη βιωσιμότητα αυτών των θεσμών, οι οποίοι εξακολουθούν να βασίζονται σε δικαστήρια, εισαγγελικές αρχές και αρχές επιβολής του νόμου που δεν έχουν ακόμη μεταρρυθμιστεί.

VIII

Τα έργα της ΕΕ συνέβαλαν επίσης στην ανάπτυξη σειράς ψηφιακών εργαλείων για την πρόληψη της διαφθοράς, αρκετά από τα οποία, όμως, απαιτούσαν περαιτέρω δέσμευση από πλευράς των εθνικών αρχών. Η έλλειψη επί του παρόντος αξιόπιστων βάσεων δεδομένων περιορίζει την αποδοτικότητα των εργαλείων αυτών όσον αφορά τους διασταυρωτικούς ελέγχους και τη διαφάνεια. Τα έργα της ΕΕ καλύπτουν τα ζητήματα αυτά.

IX

Ο συντονισμός των προϋποθέσεων της ΕΕ με εκείνες άλλων χορηγών βοήθειας συνετέλεσε στην αναθεώρηση του Συντάγματος της Ουκρανίας, την ενίσχυση του νομικού πλαισίου και τη δημιουργία θεσμών. Ωστόσο, η Επιτροπή θα μπορούσε να είχε βασιστεί σε μεγαλύτερο βαθμό στην επιβολή προϋποθέσεων για τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων στον τομέα της δικαιοσύνης.

X

Η ΕΕ διαθέτει σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης των έργων της. Εντούτοις, για το ήμισυ των ελεγχθέντων έργων, είναι δύσκολο να αξιολογηθεί ο βαθμός στον οποίο αυτά συνέβαλαν στην καταπολέμηση των διάφορων ειδών διαφθοράς, δεδομένου ότι τα αποτελέσματα δεν είναι μετρήσιμα (λόγω της απουσίας κριτηρίων αναφοράς και συναφών δεικτών) και παραπέμπουν σε εκροές και δραστηριότητες.

XI

Με βάση τα συμπεράσματα αυτά, συνιστούμε στην Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, τη συμβουλευτική αποστολή της ΕΕ στην Ουκρανία και την Επιτροπή τα εξής:

• να σχεδιάσουν και να υλοποιήσουν ειδικές δράσεις που θα στοχεύουν ειδικά στη μείζονα διαφθορά·
• να αξιολογήσουν και να προσαρμόσουν την κλίμακα της στήριξης που παρέχουν σε οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και στην ερευνητική δημοσιογραφία·
• να συμβάλουν στην άρση των εμποδίων στον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό·
• να βελτιώσουν την παρακολούθηση και την αναφορά στοιχείων με σκοπό την ενημέρωση και τη λήψη διορθωτικών μέτρων, όπου χρειάζεται·
• να τονίζουν τις παραμέτρους της ακεραιότητας και της δέσμευσης για μεταρρυθμίσεις στο πλαίσιο της στήριξης που παρέχουν για την ανάπτυξη ικανοτήτων·
• να υποστηρίξουν την ψηφιοποίηση των μητρώων· και
• να καθορίσουν αυστηρότερες προϋποθέσεις για τη στήριξη της Επιτροπής.

Εισαγωγή

Ουκρανία: Στρατηγικός εταίρος για την ΕΕ

01

Η Ουκρανία είναι γεωπολιτικός και στρατηγικός εταίρος της ΕΕ¹. Είναι μια από τις μεγαλύτερες χώρες στην Ευρώπη τόσο σε έκταση όσο και από την άποψη του πληθυσμού και συνορεύει με την ΕΕ. Τα τελευταία χρόνια, μεγάλος αριθμός Ουκρανών έχει μεταναστεύσει στην ΕΕ².

02

Εδώ και περισσότερα από 20 χρόνια, η ΕΕ στηρίζει το μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα της Ουκρανίας με σκοπό την οικονομική ολοκλήρωση και την εμβάθυνση των πολιτικών σχέσεων. Η χώρα συμμετέχει στην Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας από το 2003. Το 2007, η Ουκρανία και η ΕΕ άρχισαν διαπραγματεύσεις για τη σύναψη συμφωνίας σύνδεσης (ΣΣ), συμπεριλαμβανομένης της δημιουργίας σφαιρικής και σε βάθος ζώνης ελεύθερων συναλλαγών (DCFTA). Τον Νοέμβριο του 2013, η Ουκρανία ανέστειλε την υπογραφή της ΣΣ/DCFTA, γεγονός που πυροδότησε την εξέγερση Euromaidan το 2014³. Η ΣΣ/DCFTA ΕΕ-Ουκρανίας υπογράφηκε τελικά τον Ιούνιο του 2014 και τέθηκε σε ισχύ τον Σεπτέμβριο του 2017. Στόχος της ΣΣ είναι να λειτουργήσει ως μέσο προσέγγισης της Ουκρανίας και της ΕΕ διά της εμβάθυνσης των πολιτικών δεσμών, της ενίσχυσης των οικονομικών σχέσεων και του σεβασμού για κοινές αξίες.

03

Τον Μάρτιο του 2014, η Ρωσία προσάρτησε την Κριμαία και τη Σεβαστούπολη και στην ανατολική Ουκρανία ξέσπασαν ένοπλες συγκρούσεις. Ως εκ τούτου, η ΕΕ ενέκρινε περιοριστικά μέτρα κατά των υπευθύνων για ενέργειες με τις οποίες αμφισβητούνταν η εδαφική ακεραιότητα, η κυριαρχία και η ανεξαρτησία της Ουκρανίας.

Διαφθορά στην Ουκρανία

04

Η Ουκρανία έχει μακρύ ιστορικό διαφθοράς και αντιμετωπίζει τόσο διαφθορά μικρής κλίμακας όσο και μείζονα διαφθορά. Η διαφθορά μικρής κλίμακας είναι εκτεταμένη και αποδεκτή ως σχεδόν αναπόφευκτη από μεγάλο τμήμα του πληθυσμού. Οι πολίτες συχνά δικαιολογούν τη συμμετοχή τους σε τέτοιου είδους διαφθορά επισημαίνοντας ότι υψηλόβαθμοι αξιωματούχοι και ολιγάρχες εμπλέκονται σε υποθέσεις χρηματισμού σε πολύ μεγαλύτερη κλίμακα⁴. Σύμφωνα με εκτιμήσεις ειδικών, τεράστια ποσά –ύψους δεκάδων δισεκατομμυρίων δολαρίων– χάνονται σε ετήσια βάση εξαιτίας της διαφθοράς στην Ουκρανία⁵.

05

Η Διεθνής Διαφάνεια (Transparency International) ορίζει τη μείζονα διαφθορά ως κατάχρηση εξουσίας σε υψηλό επίπεδο, που ωφελεί λίγους εις βάρος των πολλών και προκαλεί σοβαρές και εκτεταμένες ζημίες στα άτομα και την κοινωνία. Στην Ουκρανία, βασίζεται σε ανεπίσημες διασυνδέσεις μεταξύ κυβερνητικών αξιωματούχων, βουλευτών, εισαγγελέων, δικαστών, υπαλλήλων αρχών επιβολής του νόμου (ΑΕΝ), επικεφαλής επιχειρήσεων κρατικής ιδιοκτησίας (ΕΚΙ) και προσώπων/εταιρειών με πολιτικές διασυνδέσεις (βλέπε γράφημα 1). Σε κεντρικό επίπεδο υπάρχουν περίπου 3 500 ΕΚΙ και σε δημοτικό επίπεδο περίπου 11 000⁶.

06

Η «άλωση του κράτους» από ομάδες ισχυρών πολιτικών και οικονομικών ελίτ που διαθέτουν πυραμιδική μορφή και είναι εδραιωμένες σε όλους τους δημόσιους θεσμούς και κλάδους της οικονομίας θεωρείται ειδικό χαρακτηριστικό της διαφθοράς στην Ουκρανία⁸. Τόσο το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) όσο και η ουκρανική κυβέρνηση αναγνώρισαν την αντίσταση που προβάλλουν τα κατεστημένα συμφέροντα στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις⁹. Η μείζων διαφθορά που απορρέει από το αδύναμο κράτος δικαίου και την ευρεία επιρροή των ολιγαρχών αντιβαίνει στις αξίες της ΕΕ και συνιστά σημαντικό εμπόδιο για την ανάπτυξη της Ουκρανίας¹⁰. Η μείζων διαφθορά ή διαφθορά υψηλού επιπέδου παρεμποδίζει τον ανταγωνισμό και την ανάπτυξη στη χώρα, υπονομεύει τη δημοκρατική διαδικασία και παρέχει γόνιμο έδαφος για εκτεταμένη διαφθορά μικρής κλίμακας.

07

Επιπλέον, ερευνητές δημοσιογράφοι δημοσιεύουν τακτικά άρθρα σχετικά με τις παράνομες χρηματοοικονομικές ροές από ολιγάρχες (συμπεριλαμβανομένου του ξεπλύματος χρήματος στο εξωτερικό), ακόμη και στην ΕΕ¹¹. Σύμφωνα με εκτίμηση που διατυπώθηκε σε μια έκθεση, το κόστος της φοροαποφυγής μέσω υπεράκτιων εταιρειών ανέρχεται σε τουλάχιστον ένα δισεκατομμύριο ευρώ ετησίως¹².

08

Από το 2016 έως το 2020¹³, τα τρία κυριότερα εμπόδια στις ξένες επενδύσεις στην Ουκρανία παρέμειναν ίδια: εκτεταμένη διαφθορά, έλλειψη εμπιστοσύνης στο δικαστικό σύστημα και μονοπώληση της αγοράς και άλωση του κρατικού μηχανισμού από τους ολιγάρχες (βλέπε γράφημα 2). Τα τελευταία χρόνια, οι άμεσες ξένες επενδύσεις στην Ουκρανία παρέμειναν κάτω από τα επίπεδα του 2016 (βλέπε παράρτημα Ι).

09

Σε διάφορες μελέτες, ιδίως του ΔΝΤ (βλέπε γράφημα 3), έχει καταδειχθεί συσχέτιση μεταξύ της μείωσης της εκτεταμένης διαφθοράς, αφενός, και της οικονομικής ανάπτυξης και σχετικών βελτιώσεων στις ζωές των πολιτών, αφετέρου. Τα διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη¹⁴ συμφωνούν ότι δεν μπορεί να υπάρξει πραγματική αλλαγή στην Ουκρανία χωρίς να αντιμετωπιστεί η επιρροή των κατεστημένων συμφερόντων.

Στήριξη της ΕΕ προς την Ουκρανία

10

Η Ουκρανία είναι χώρα της ανατολικής εταιρικής σχέσης της ΕΕ¹⁵. Κοινός στόχος της ΕΕ και της Ουκρανίας είναι η επιδίωξη της περαιτέρω οικονομικής ολοκλήρωσης και της πολιτικής σύνδεσης. Ως εκ τούτου, η ΕΕ έχει πολλές προτεραιότητες (χρηστή διακυβέρνηση, οικονομία, εμπόριο, ενέργεια, κλιματική αλλαγή, κινητικότητα, κοινωνία των πολιτών και ανθρωπιστική βοήθεια) που πρέπει να επιδιωχθούν όχι μόνο μέσω χρηματοδοτικής συνεργασίας αλλά και μέσω πολιτικού διαλόγου. Η Ουκρανία είναι η δεύτερη μεγαλύτερη δικαιούχος χώρα του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας. Συνολικά, η Επιτροπή έχει διαθέσει περίπου 5,6 δισεκατομμύρια ευρώ για προγράμματα μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής (ΜΧΣ) και 2,2 δισεκατομμύρια ευρώ για προγράμματα συνδρομής από το 2014. Η Επιτροπή παρέχει επίσης εγγυήσεις για δάνεια της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων ύψους 4,4 δισεκατομμυρίων ευρώ. Η ΕΕ αποτελεί τον μεγαλύτερο χορηγό βοήθειας προς την Ουκρανία¹⁶.

11

Η χρηματοδότηση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας πρέπει να συνάδει με το κράτος δικαίου¹⁷. Πρόκειται για θεμελιώδη αξία της ΕΕ¹⁸, και κατευθυντήρια αρχή της εξωτερικής πολιτικής της¹⁹. Ακόμη, στη ΣΣ/DCFTA ΕΕ-Ουκρανίας, το κράτος δικαίου και η καταπολέμηση της διαφθοράς αναφέρονται ως βασικά στοιχεία για την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των μερών²⁰.

12

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και η Επιτροπή αντιμετώπισαν πολυδιάστατα τη διαφθορά μέσω πολιτικού διαλόγου και διαλόγου πολιτικής, δραστηριοτήτων στο πλαίσιο έργων και προϋποθέσεων για τη διάθεση δημοσιονομικής στήριξης, καθώς και προγραμμάτων ΜΧΣ. Σε συνέχεια της κατάργησης των νόμων για την καταπολέμηση της διαφθοράς το 2010, η ΕΕ έθεσε ως προϋπόθεση για την ελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων την εκπλήρωση κριτηρίων, συμπεριλαμβανομένης της θέσπισης νομοθεσίας και της σύστασης φορέων για την καταπολέμηση της διαφθοράς²¹.

13

Η ΕΥΕΔ είναι αρμόδια για τον πολιτικό διάλογο και, από κοινού με την Επιτροπή, για τον σχεδιασμό της στρατηγικής για την Ουκρανία. Σε απόκριση στη δύσκολη κατάσταση που επικρατούσε στην Ουκρανία το 2014, η Επιτροπή αποφάσισε να εφαρμόσει «Ειδικά μέτρα» (δέσμες μέτρων στήριξης)²² σε ετήσια βάση από το 2014 έως το 2017. Η Επιτροπή συγκρότησε επίσης ειδική ομάδα στήριξης (την ομάδα στήριξης για την Ουκρανία) με σκοπό την παροχή βοήθειας στις αρχές της Ουκρανίας κατά την υλοποίηση των αναγκαίων οικονομικών και πολιτικών μεταρρυθμίσεων, ιδίως μετά την υπογραφή της ΣΣ/DCFTA. Από το 2018, η συνεργασία βασίζεται σε πολυετή προγραμματισμό για την περίοδο 2018‑2020.

14

Η συμβουλευτική αποστολή της ΕΕ στην Ουκρανία (EU advisory mission, EUAM)²³ είναι μη στρατιωτική αποστολή στο πλαίσιο της Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας υπό την εποπτεία της ΕΥΕΔ και των κρατών μελών. Άρχισε να δραστηριοποιείται στην Ουκρανία τον Δεκέμβριο του 2014. Εντολή της είναι να βοηθήσει την Ουκρανία να αναπτύξει βιώσιμες, αξιόπιστες και αποτελεσματικές υπηρεσίες ασφάλειας που θα ενισχύσουν το κράτος δικαίου.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

15

Στόχος του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσον η στήριξη της ΕΕ για μεταρρυθμίσεις στην Ουκρανία υπήρξε αποτελεσματική για την καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς.

16

Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο βασικό ερώτημα του ελέγχου, θέσαμε στην ΕΥΕΔ και την Επιτροπή τρία επιμέρους ερωτήματα:

• Αξιολόγησαν την ειδική κατάσταση της Ουκρανίας αναφορικά με την μείζονα διαφθορά και βοήθησαν τη χώρα να αντιμετωπίσει την κατάσταση αυτή;
• Απέφερε η συνδρομή τους για τη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος τα αναμενόμενα αποτελέσματα;
• Απέφερε η συνδρομή τους για την πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων με σκοπό την καταπολέμηση της διαφθοράς τα αναμενόμενα αποτελέσματα;

17

Το 2016, δημοσιεύσαμε έκθεση σχετικά με τη συνδρομή της ΕΕ προς την Ουκρανία²⁴. Σε αυτή σημειώναμε ότι, από το 2010, η Επιτροπή επισημαίνει ολοένα και περισσότερο τους κινδύνους που εγκυμονεί το ολιγαρχικό σύστημα, και ότι, αν και έγιναν σημαντικά βήματα για την καταπολέμηση της διαφθοράς μετά την εξέγερση του Euromaidan, εξακολουθεί να απαιτείται περαιτέρω εδραίωση του πλαισίου για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Το συμπέρασμά μας ήταν ότι η συνδρομή της ΕΕ προς την Ουκρανία υπήρξε εν μέρει μόνο αποτελεσματική όσον αφορά την καταπολέμηση της διαφθοράς.

18

Δεδομένου ότι η διαφθορά και η άλωση του κρατικού μηχανισμού από τους ολιγάρχες αποτελούν μείζονα προβλήματα στην Ουκρανία (βλέπε σημεία 04-08), εστιάσαμε τον έλεγχό μας στη στήριξη της ΕΕ για μεταρρυθμίσεις που στοχεύουν στην αντιμετώπιση της μείζονος διαφθοράς. Καλύψαμε κυρίως την περίοδο υλοποίησης 2016‑2019, λαμβάνοντας υπόψη παρελθόντα και πρόσφατα γεγονότα. Στο πλαίσιο του ελέγχου αξιολογήθηκαν οι δραστηριότητες της ΕΥΕΔ, της Επιτροπής και της EUAM, όχι όμως και οι δραστηριότητες μεμονωμένων κρατών μελών της ΕΕ ή των ουκρανικών αρχών.

19

Στο πλαίσιο των εργασιών μας, εξετάσαμε τη σχετική τεκμηρίωση και συνομιλήσαμε με εκπροσώπους της Επιτροπής, της ΕΥΕΔ και της EUAM για τον τομέα της μη στρατιωτικής ασφάλειας. Επίσης, συνομιλήσαμε με εκπροσώπους σημαντικών ενδιαφερόμενων μερών, συμπεριλαμβανομένου του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ), του Συμβουλίου της Ευρώπης, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (ΕΤΑΑ), του ΔΝΤ, φορέων υλοποίησης έργων, δικαιούχων και οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών. Για τους σκοπούς του ελέγχου μας, διενεργήσαμε λεπτομερή ανάλυση δύο προγραμμάτων μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής (ΜΧΣ III και IV) και των δραστηριοτήτων που σχετίζονται με την καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς στο πλαίσιο 22 έργων (βλέπε παράρτημα ΙΙ). Κατά την επιλογή των έργων συμβουλευθήκαμε την Επιτροπή και την EUAM και επιλέξαμε εκείνα που είχαν τις μεγαλύτερες πιθανότητες να συμβάλουν στην καταπολέμηση της διαφθοράς. Για τις δραστηριότητες στο πλαίσιο των έργων που ενδέχεται να σχετίζονται με την καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς, εξετάσαμε κατά πόσον τα διδάγματα που αντλήθηκαν και τα μέτρα μετριασμού που ελήφθησαν αντιμετώπισαν τους κινδύνους που σχετίζονται με τη μείζονα διαφθορά, αν οι παρεμβάσεις ήταν χρήσιμες, στήριζαν τον ανταγωνισμό και αν απέφεραν αποτελέσματα στον τομέα των μεταρρυθμίσεων του δικαστικού συστήματος και εκείνων για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

20

Κατά το προκαταρκτικό στάδιο των εργασιών μας πραγματοποιήσαμε επίσκεψη στην Ουκρανία, όταν καθορίζαμε την εμβέλεια του ελέγχου. Ωστόσο, δεδομένου ότι η πανδημία μάς εμπόδισε να διενεργήσουμε επιτόπια επίσκεψη τον Οκτώβριο του 2020 όπως είχε αρχικά προγραμματιστεί, πραγματοποιήσαμε αντ’ αυτής βιντεοδιασκέψεις με φορείς υλοποίησης έργων και περιορισμένο αριθμό δικαιούχων. Παρά τους περιορισμούς αυτούς, πετύχαμε να ολοκληρώσουμε τον έλεγχο.

Παρατηρήσεις

1. Η στρατηγική της ΕΕ δεν εστίασε ειδικά στην καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς και η παρακολούθηση του αντικτύπου της δεν ήταν εύκολη

21

Στην ενότητες που ακολουθούν εξετάζουμε κατά πόσον η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή:

1. χαρακτήρισαν τη μείζονα διαφθορά και την επιρροή του ολιγαρχικού συστήματος διάχυτο πρόβλημα και εστίασαν επαρκώς στη μείζονα διαφθορά·
2. αντιμετώπισαν τη μείζονα διαφθορά ενισχύοντας τον ανταγωνισμό και την εταιρική διακυβέρνηση·
3. εξασφάλισαν επαρκή παρακολούθηση της στήριξης.

1.1. Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή δεν εστίασαν ειδικά στην αντιμετώπιση της μείζονος διαφθοράς

22

Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή συνέλεξαν πληροφορίες από πολλαπλές πηγές για την ανάπτυξη της πολιτικής τους και των παρεμβάσεών τους όσον αφορά την παροχή βοήθειας. Ωστόσο, δεν κατέγραψαν σε ένα έγγραφο τα βαθύτερα αίτια της μείζονος διαφθοράς.

23

Η Επιτροπή αναγνώρισε ότι η διαφθορά υψηλού επιπέδου συνιστά σημαντικό πρόβλημα στην Ουκρανία εδώ και πολλά χρόνια. Το 2014, η Επιτροπή είχε ήδη επίγνωση της κυριαρχίας των ολιγαρχών στη χώρα, με αποτέλεσμα την ύπαρξη διεφθαρμένων συστημάτων που χαρακτηρίζονται από ενδημικές συγκρούσεις συμφερόντων και κάθετη εξουσία²⁵. Στο πλαίσιο του διαλόγου ΕΕ-Ουκρανίας, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή τόνισαν την ανάγκη να δοθεί προτεραιότητα στην καταπολέμηση της διαφθοράς και προειδοποίησαν ότι η μη δίωξη ή η μη επιβολή κυρώσεων σε παραβάτες σε θέσεις ισχύος έχει υπονομεύσει την εμπιστοσύνη των πολιτών.

24

Τα περισσότερα βασικά έγγραφα της ΕΕ²⁶ αναφέρονται στην ανάγκη καταπολέμησης της διαφθοράς στην Ουκρανία, αλλά οι σχετικοί ειδικοί στόχοι που περιλαμβάνουν είναι ελάχιστοι. Οι στόχοι της ατζέντας σύνδεσης ΕΕ-Ουκρανίας του 2015 περιλαμβάνουν μία βραχυπρόθεσμη προτεραιότητα που διατυπώνεται ως εξής: «Επίτευξη σημαντικής προόδου όσον αφορά την καταπολέμηση της διαφθοράς, μεταξύ άλλων μέσω της εφαρμογής της ολοκληρωμένης δέσμης νομοθετικών μέτρων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, η οποία εγκρίθηκε στις 14 Οκτωβρίου 2014, αρχής γενομένης με τη δημιουργία και τη διασφάλιση της αποτελεσματικής λειτουργίας του Εθνικού Γραφείου κατά της Διαφθοράς και της Εθνικής Υπηρεσίας Πρόληψης της Διαφθοράς»²⁷.

25

Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή παρείχαν στήριξη στην Ουκρανία σε ετήσια βάση από το 2014 έως το 2017. Καθόρισαν τη στρατηγική για τη χώρα (το ενιαίο πλαίσιο στήριξης)²⁸ το 2018, και ανέφεραν τις ακόλουθες προτεραιότητες:

1. ενίσχυση των θεσμών και της χρηστής διακυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένου του κράτους δικαίου και της ασφάλειας·
2. οικονομική ανάπτυξη και ευκαιρίες της αγοράς, συμπεριλαμβανομένης της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα και της βελτίωσης του επιχειρηματικού κλίματος·
3. συνδεσιμότητα, ενεργειακή απόδοση, περιβάλλον και κλιματική αλλαγή· και
4. κινητικότητα και διαπροσωπικές επαφές, συμπεριλαμβανομένης της κοινωνικής ένταξης.

26

Αν και οι προτεραιότητες δεν παραπέμπουν ρητά στην καταπολέμηση της διαφθοράς, μια από τις βασικές επιδιώξεις απαιτεί ενίσχυση της πρόληψης και της καταπολέμησης της διαφθοράς, ενίσχυση των θεσμών για την καταπολέμηση της διαφθοράς, συμπεριλαμβανομένης της σύστασης δικαστηρίων με αυτή την αρμοδιότητα. Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή θεωρούσαν τη διαφθορά οριζόντια προτεραιότητα²⁹, που χρήζει πολυδιάστατης προσέγγισης, και όχι απλώς «τομέα προτεραιότητας». Ωστόσο, δεν ανέπτυξαν στοχευμένη στρατηγική για την αντιμετώπιση της μείζονος διαφθοράς και της κυριαρχίας του ολιγαρχικού συστήματος. Σύμφωνα με ορισμένους ακαδημαϊκούς, το γεγονός ότι ένας οργανισμός έχει υιοθετήσει ολιστική προσέγγιση δεν σημαίνει ότι δεν χρειάζεται στρατηγική. Μια πολυδιάστατη προσέγγιση καθιστά ακόμη πιο αναγκαία την υιοθέτηση μιας στρατηγικής, δεδομένου ότι καθορίζει τον τρόπο με τον οποίο θα επιτευχθούν οι στόχοι που έχει θέσει ένας οργανισμός μέσω ανάλυσης μιας δεδομένης κατάστασης³⁰.

27

Στο πλαίσιο της προσέγγισης αυτής, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή χρησιμοποίησαν ευρύ φάσμα μέσων, συμπεριλαμβανομένων έργων, επιβολής προϋποθέσεων και πολιτικού διαλόγου / διαλόγου πολιτικής. Η στήριξή τους κάλυψε διάφορους τομείς και μεταρρυθμίσεις (βλέπε σημείο 25 και γράφημα 4). Η Επιτροπή δέσμευσε 5,6 δισεκατομμύρια ευρώ για προγράμματα ΜΧΣ και εκταμίευσε 1,6 δισεκατομμύρια ευρώ για τα προγράμματα ΜΧΣ I και II, και στη συνέχεια 2,2 δισεκατομμύρια ευρώ για τα προγράμματα ΜΧΣ ΙΙΙ και IV, των οποίων τις προϋποθέσεις αναφορικά με την καταπολέμηση της διαφθοράς αναλύσαμε. Επιπλέον, από τα 2,2 δισεκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν ως βοήθεια, η Επιτροπή δαπάνησε 839 εκατομμύρια ευρώ για προγράμματα ανάπτυξης ικανοτήτων που είχαν προοπτικές να συμβάλουν στην καταπολέμηση της διαφθοράς. Στην περίπτωση της διαφθοράς, εστίασαν κυρίως στη δημιουργία θεσμών, ιδίως μέσω της στήριξης της ίδρυσης και της θέσης σε λειτουργία φορέων/υπηρεσιών καταπολέμησης της διαφθοράς που έχουν στόχο την έρευνα, τη δίωξη και την εκδίκαση υποθέσεων διαφθοράς υψηλού επιπέδου.

28

Η Επιτροπή μάς παρείχε κατάλογο προγραμμάτων και έργων για την περίοδο 2016‑2020. Σε αυτά περιλαμβάνονταν πολλαπλές δραστηριότητες και δικαιούχοι, μέρος των οποίων αφορούσε την καταπολέμηση της διαφθοράς. Το σύστημα ανιχνευσιμότητας της Επιτροπής βασίζεται σε έναν κωδικό τομέα για κάθε έργο. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν μπορεί ούτε να προσδιορίσει με ευκολία δραστηριότητες που σχετίζονται ειδικά με την καταπολέμηση της διαφθοράς ούτε να υπολογίσει τη σχετική χρηματοδότηση για κάθε δικαιούχο φορέα.

29

Στόχος ενός έργου (έργο αριθ. 12 στο παράρτημα ΙΙ) ήταν η βελτίωση της εφαρμογής της πολιτικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Ουκρανία. Αν και ο γενικός στόχος του έργου δεν αναφερόταν στη μείζονα διαφθορά, οι δραστηριότητές του περιλάμβαναν τη στήριξη φορέων καταπολέμησης της διαφθοράς, οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και δημοσιογράφων που ερευνούν υποθέσεις μείζονος διαφθοράς, καθώς και τον εντοπισμό των κινδύνων διαφθοράς.

30

Αρκετά έργα (έργα αριθ. 8, 11, 12 και 15 στο παράρτημα ΙΙ) παρείχαν στήριξη για τον εντοπισμό των κινδύνων διαφθοράς στα νομοσχέδια. Συνολικά, τα έργα αυτά κατέστησαν δυνατό τον εντοπισμό και την αναφορά στις αρχές περισσότερων από 250 νομοσχέδια που ενείχαν κινδύνους διαφθοράς μεταξύ 2018 και 2020.

31

Διαπιστώσαμε επίσης ότι 11 έργα (έργα αριθ. 3, 4, 6, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 και 20 στο παράρτημα ΙΙ) περιλάμβαναν δραστηριότητες για την υποστήριξη της ίδρυσης ή της ενίσχυσης νέων υπηρεσιών για την καταπολέμηση της διαφθοράς, του νομικού πλαισίου, του τομέα της δικαιοσύνης, των ερευνών και του επιχειρηματικού κλίματος που, εάν υλοποιηθούν αποτελεσματικά, θα βοηθήσουν στην καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς.

32

Με την εξαίρεση της ανάπτυξης της βάσης δεδομένων των «πολιτικώς εκτεθειμένων προσώπων», τα έργα που ελέγξαμε δεν αφορούσαν άμεσα το ολιγαρχικό σύστημα. Στα καλά παραδείγματα μιας τέτοιου είδους στήριξης θα μπορούσε να περιλαμβάνεται η χρηματοδότηση αναλύσεων από εμπειρογνώμονες για τον εντοπισμό φοροαπαλλαγών ή προγραμμάτων κρατικών ενισχύσεων που θα πρέπει να εγκαταλειφθούν, καθώς και περιπτώσεων διαφθοράς και άλωσης του κρατικού μηχανισμού, αλλά και μονοπωλίων και των προβλημάτων που αυτά προκαλούν, και για την επαλήθευση του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των επιχειρήσεων. Μια άλλη επιλογή θα ήταν η χρηματοδότηση ελέγχων σε ΕΚΙ. Η παροχή στήριξης προς το κοινοβούλιο της Ουκρανίας (Rada), την κρατική φορολογική υπηρεσία (SFS) και την αντιμονοπωλιακή επιτροπή (AMCU) δεν είχε ως κορυφαία προτεραιότητα την καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς. Τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα αντιμετώπιζαν τη μείζονα διαφθορά από τις αρχές επιβολής του νόμου μόνο στο περιθώριο (στρατηγικές συμβουλές και σεμινάρια κατάρτισης για την καταγγελία δυσλειτουργιών, τη νομοθεσία για την πάταξη της διαφθοράς και την ακεραιότητα περιλαμβάνονταν στις σχετικές δραστηριότητες).

33

Η μείζων διαφθορά και οι παράνομες χρηματοοικονομικές ροές, συμπεριλαμβανομένου του ξεπλύματος χρήματος, συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους. Όπως αναγνώρισε η Επιτροπή³¹, ο κίνδυνος του ξεπλύματος χρήματος στο εξωτερικό, ακόμη και στην ΕΕ, είναι υψηλός. Από τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, τρία περιλάμβαναν περιορισμένες δραστηριότητες καταπολέμησης του ξεπλύματος χρήματος (έργα αριθ. 7, 12 και 13 στο παράρτημα ΙΙ). Ένα εξ αυτών (έργο αριθ. 12) παρείχε επίσης στήριξη στην κρατική υπηρεσία οικονομικής παρακολούθησης, βαίνοντας πέραν του ξεπλύματος χρήματος. Το πρόγραμμα ΜΧΣ περιλάμβανε προϋπόθεση που απαιτούσε από την Ουκρανία να θεσπίσει νομοθεσία για την καταπολέμηση του ξεπλύματος χρήματος, σύμφωνα με τη συμφωνία σύνδεσης και την τέταρτη οδηγία της ΕΕ για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από εγκληματικές δραστηριότητες έως τον Δεκέμβριο του 2019. Ο σχετικός νόμος εγκρίθηκε και τέθηκε σε ισχύ τον Απρίλιο του 2020, αλλά μένει να εφαρμοστεί στην πράξη.

34

Το 2014, το Συμβούλιο εισήγαγε το καθεστώς κυρώσεων σε βάρος των υπευθύνων για την κατάχρηση κρατικών κεφαλαίων με σκοπό τη δέσμευση των περιουσιακών στοιχείων 22 ατόμων που κατηγορούνταν ότι υπεξαίρεσαν κρατικούς πόρους στην Ουκρανία³². Το 2020, μόλις δέκα εξ αυτών που είχαν κατονομαστεί αρχικά παρέμεναν στον κατάλογο των κυρώσεων καθώς το Συμβούλιο αφαίρεσε τα υπόλοιπα πρόσωπα κατόπιν απόφασης του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι πληροφορίες που είχε συγκεντρώσει η ΕΥΕΔ δεν ήταν επαρκώς τεκμηριωμένες³³. Η ΕΥΕΔ χρησιμοποίησε τη δέσμευση των περιουσιακών στοιχείων για να αποτρέψει τη μεταφορά κεφαλαίων προς άλλες χώρες πριν από την έκδοση των σχετικών δικαστικών αποφάσεων. Επιπλέον, σε αντίθεση με τις Ηνωμένες Πολιτείες, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή δεν έχουν προτείνει ακόμη στο Συμβούλιο ένα μοντέλο για τον περιορισμό της εισόδου στην ΕΕ Ουκρανών υπηκόων για τους οποίους υπάρχουν υπόνοιες εμπλοκής σε υποθέσεις μείζονος διαφθοράς. Ακόμη, η ΕΥΕΔ δεν συνέστησε στο Συμβούλιο την επιβολή ταξιδιωτικών απαγορεύσεων στο πλαίσιο του καθεστώτος κυρώσεων για την κατάχρηση κρατικών κεφαλαίων.

35

Διαπιστώσαμε ότι τέσσερα έργα (τα έργα αριθ. 12, 13, 14 και 16 στο  παράρτημα ΙΙ) συνέβαλαν στη μείωση της διαφθοράς και στην άμεση εξοικονόμηση πόρων. Οι δικαιούχοι έλαβαν επιχορηγήσεις για τη διενέργεια ερευνών, και τα στοιχεία που συγκεντρώθηκαν μέσω των έργων προωθήθηκαν στις αρχές επιβολής του νόμου. Τα εν λόγω έργα συνέβαλαν στην αποκάλυψη υποθέσεων διαφθοράς, στην αύξηση της δημόσιας ενημέρωσης και στη διατήρηση του ζητήματος στην πολιτική και τη δημόσια ημερήσια διάταξη.

36

Η EUAM, ως βασικός παράγοντας στη μεταρρύθμιση του τομέα ασφάλειας, παρείχε συμβουλευτικές υπηρεσίες σχετικά με τον σχεδιασμό και τις δραστηριότητες του έργου αριθ. 18 (βλέπε παράρτημα ΙΙ). Αν και η Επιτροπή κατέβαλε 29 εκατομμύρια ευρώ, το έργο είχε αποφέρει περιορισμένο μόνον αριθμό εκροών έως τον χρόνο του ελέγχου, εξαιτίας καθυστερήσεων και προβλημάτων στον σχεδιασμό.

37

Αρχικά, η εντολή της EUAM περιοριζόταν στην παροχή στρατηγικών συμβουλών για τη μεταρρύθμιση του τομέα της μη στρατιωτικής ασφάλειας. Η EUAM συνέβαλε στην καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς μέσω νομοθεσίας και παροχής στήριξης για μεταρρυθμίσεις των εισαγγελικών αρχών και των υπηρεσιών ασφαλείας. Μολονότι η καταπολέμηση της διαφθοράς δεν ήταν η κύρια δραστηριότητά της, μόλις δύο από τα 50 καθήκοντά της αφορούσαν άμεσα τη διαφθορά. Η EUAM θεωρούσε την καταπολέμηση της διαφθοράς οριζόντια προτεραιότητα. Παρείχε συμβουλευτικές υπηρεσίες, καθοδήγηση και στήριξη για εκτιμήσεις κινδύνου και προγράμματα καταπολέμησης της διαφθοράς. Ωστόσο, ως αποτέλεσμα της εντολής της, η στήριξη της EUAM περιορίζεται στους κινδύνους που εντοπίζονται –αποκλειστικά– στις ΑΕΝ, κάτι που σημαίνει ότι δεν μπορεί να εντοπίζει υποθέσεις διαφθοράς στις οποίες εμπλέκονται διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη.

1.2. Η στήριξη της ΕΕ για την αντιμετώπιση των αντιανταγωνιστικών δομών και της αντιανταγωνιστικής συμπεριφοράς είχε περιορισμένα αποτελέσματα

38

Οι Ουκρανοί ολιγάρχες κυριαρχούν σε μεγάλο αριθμό τομέων της οικονομίας και στις αγορές που συνδέονται στενά με επιχειρήσεις κρατικής ιδιοκτησίας³⁴ (βλέπε γράφημα 5). Η κατάσταση αυτή επιφέρει στρέβλωση του ανταγωνισμού. Αν και τα έργα της Επιτροπής δεν εστίασαν στη διακυβέρνηση και τις μεταρρυθμίσεις των ΕΚΙ, η ΕΕ στήριξε τον ανταγωνισμό με διάφορους τρόπους (βλέπε παράρτημα VI).

39

Η Επιτροπή στήριξε μεταρρυθμίσεις στους τομείς της ενέργειας, της καταπολέμησης της διαφθοράς, της δικαιοσύνης, των τραπεζών, των εκλογών και της δημόσιας διοίκησης, καθώς και την ερευνητική δημοσιογραφία. Παρά τη στήριξη αυτή και τη στήριξη που παρείχαν άλλοι χορηγοί βοήθειας, οι ολιγάρχες και τα κατεστημένα συμφέροντα συνέχισαν να υπονομεύουν τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες.

40

Άτομα/Επιχειρήσεις με πολιτικές διασυνδέσεις –κυρίως ολιγάρχες– επηρέασαν το νομικό πλαίσιο προκειμένου να αποκομίσουν σειρά πλεονεκτημάτων από το κράτος³⁵, και χρησιμοποιούν συνδεδεμένες εταιρείες που επωφελούνται από αποκλειστικούς δεσμούς με ΕΚΙ³⁶ (βλέπε γράφημα 1). Χρηματοδοτούμενοι από την ΕΕ εμπειρογνώμονες στο πλαίσιο του έργου αριθ. 17 (βλέπε παράρτημα ΙΙ) εντόπισαν διάφορες προσωρινές αναστολές που παρέχουν σε εταιρείες –κυρίως EKI– τη δυνατότητα να συνεχίζουν τις δραστηριότητές τους χωρίς να υποχρεωθούν να κηρύξουν πτώχευση ή να αποπληρώσουν τα χρέη τους (βλέπε  γράφημα 6). Η Επιτροπή συνέβαλε στην ανάπτυξη ικανοτήτων αλλά δεν εξάρτησε τη χορήγηση ΜΧΣ στην Ουκρανία από την εξάλειψη των εν λόγω αναστολών. Τα εν λόγω οφέλη ευνοούν την άλωση του κρατικού μηχανισμού και τη διαφθορά, περιορίζουν τον ανταγωνισμό στην αγορά και εμποδίζουν την είσοδο νέων συμμετεχόντων³⁷.

41

Προκειμένου να διευκολυνθούν οι ιδιωτικοποιήσεις, οι εταιρείες πρέπει αρχικά να βελτιώσουν τη διακυβέρνησή τους. Σε αυτό συνέβαλε η ΕΕ (βλέπε έργο αριθ. 20 στο παράρτημα ΙΙ) μέσω του λογαριασμού πολλών δωρητών (ΛΠΔ) της ΕΤΑΑ³⁹ (βλέπε γράφημα 7). Από τη δημιουργία του, 14 χορηγοί βοήθειας, συμπεριλαμβανομένης της ΕΕ, συνεισέφεραν περισσότερα από 53 εκατομμύρια ευρώ στον ΛΠΔ. Αρκετές ΕΚΙ [π.χ. οι Naftogaz, Ukrzaliznytsia (σιδηρόδρομοι), Ukrenergo (φορέας εκμετάλλευσης συστήματος διανομής ενέργειας) και Ukrposhta (ταχυδρομική υπηρεσία)] προχώρησαν σε μεταρρύθμιση της εταιρικής τους διακυβέρνησης, ιδίως μέσω της σύστασης ανεξάρτητων εποπτικών συμβουλίων, όπως υποστηρίζει η ΕΤΑΑ. Επισημάναμε ότι σημειώθηκε πρόοδος στη διαχείριση της Naftogaz, μιας ζημιογόνου εταιρείας που κατέστη κερδοφόρος, και αποτελούσε τον δεύτερο μεγαλύτερο φορολογούμενο στη χώρα το 2019. Ωστόσο, τα επιτεύγματα αυτά απειλούνται στον τομέα ενέργειας: Η Naftogaz σημείωσε ζημίες το 2020 και ο νέος διευθύνων σύμβουλός της διορίστηκε χωρίς να ακολουθηθεί η κατάλληλη διαδικασία, κάτι που επέκρινε η εθνική υπηρεσία πρόληψης και καταπολέμησης της διαφθοράς (NACP).

42

Σύμφωνα με τη νομοθεσία, οι ΕΚΙ καλούνται να καταρτίσουν προγράμματα για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Η Επιτροπή παρείχε επιχορηγήσεις σε ανεξάρτητα μέσα ενημέρωσης και ακτιβιστές (βλέπε σημείο 35) που αποκάλυψαν περιπτώσεις διαφθοράς με εμπλοκή κρατικών και δημοτικών επιχειρήσεων. Με την εξαίρεση αυτών των επιχορηγήσεων, τα έργα της ΕΕ δεν εστίασαν στον εντοπισμό περιπτώσεων μείζονος διαφθοράς με την εμπλοκή ΕΚΙ και δεν παρείχαν στήριξη για την ανάπτυξη αυτών των προγραμμάτων, παρόλο που στην Ουκρανία υπάρχουν περίπου 3 500 ΕΚΙ μόνο σε εθνικό επίπεδο (βλέπε σημείο 05). Ο συγχρηματοδοτούμενος από την ΕΤΑΑ ΛΠΔ προγραμματίζεται να στηρίξει τους ουκρανικούς σιδηροδρόμους εν προκειμένω, αλλά από το 2021.

43

Η AMCU δεν ήταν συνηθισμένη να χειρίζεται ζητήματα ανταγωνισμού της αγοράς. Ο νόμος περί κρατικών ενισχύσεων εγκρίθηκε το 2014, αλλά τέθηκε σε ισχύ μόλις τον Αύγουστο του 2017. Κατά την περίοδο που κάλυψε ο έλεγχος, η Επιτροπή εδραίωσε την AMCU μέσω δύο έργων (έργα αριθ. 10 και 19 στο παράρτημα ΙΙΙ) και του ΛΠΔ της ΕΤΑΑ (έργο αριθ. 20 στο παράρτημα ΙΙ). Τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα επικεντρώθηκαν στη νομοθετική σύγκλιση (ευθυγράμμιση της ουκρανικής νομοθεσίας με τα πρότυπα και τις αρχές της ΕΕ) όχι όμως, ακόμη, στην επιβολή της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού. Η Επιτροπή στήριξε την AMCU κατά την ίδρυση του νέου τμήματος παρακολούθησης των κρατικών ενισχύσεων και της ομάδας επισκόπησης των δημόσιων συμβάσεων που ασχολείται με τις προσφυγές, καθώς και στον τομέα των συγχωνεύσεων και των εξαγορών. Παρά τη χρηματοδοτική συνδρομή της ΕΕ και τις πρόσφατες εξελίξεις, η AMCU δεν διαθέτει τις αναγκαίες ικανότητες ώστε να είναι σε θέση να χειριστεί τις σημαντικότερες υποθέσεις κρατικών ενισχύσεων και φαίνεται να στερείται ανεξαρτησίας⁴¹.

1.3. Η Επιτροπή και η EUAM παρακολουθούν τη στήριξή τους αλλά χρειάζεται μεγαλύτερη εστίαση στα αναμενόμενα αποτελέσματα και τον αναμενόμενο αντίκτυπο

44

Η Επιτροπή διαθέτει σύστημα παρακολούθησης των έργων της. Ωστόσο, το ήμισυ των έργων δεν διέθετε σαφείς δείκτες, κριτήρια αναφοράς ή τιμές-στόχο, με αποτέλεσμα να μειώνεται η χρησιμότητα των παρουσιαζόμενων στοιχείων (βλέπε πλαίσιο 1). Δύο από τα 21⁴² έργα (αριθ. 12 και 15 στο παράρτημα ΙΙ) ανέφεραν με ικανοποιητικό τρόπο τις εκροές και τα αποτελέσματα στα λογικά τους πλαίσια και παρέπεμπαν σε ετήσιες τιμές-στόχο και επίπεδα επιτευγμάτων.

45

Τα έργα της ΕΕ που αφορούσαν την εταιρική διακυβέρνηση και τον ανταγωνισμό (έργα αριθ. 10, 19 και 20 στο παράρτημα ΙΙ) απέφεραν τις προσδοκώμενες εκροές (δηλαδή έγκριση νομικών εργαλείων, οργάνωση σεμιναρίων επιμόρφωσης κ.λπ.). Ωστόσο, τα έργα της ΕΕ δεν όριζαν συναφή αποτελέσματα (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 2) ούτε τις περισσότερο μακροπρόθεσμες επιδράσεις που θα συνέβαλλαν αποτελεσματικά στην καταπολέμηση των αντιανταγωνιστικών δομών και συμπεριφορών. Οι δείκτες ανταγωνιστικότητας (βλέπε δείκτες στο παράρτημα V, συμπεριλαμβανομένων εκείνων του ενιαίου πλαισίου στήριξης) δεν καταδεικνύουν σημαντική πρόοδο. Η ανταγωνιστικότητα της Ουκρανίας παραμένει σε χαμηλά επίπεδα.

46

Η Επιτροπή παρακολούθησε τους όρους παροχής ΜΧΣ και δημοσιονομικής στήριξης, τα κριτήρια αναφοράς για την ελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων, και τη γενικότερη κατάσταση στη χώρα μέσω διαλόγου πολιτικής και πολιτικού διαλόγου, επαφών με οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, μελέτες και αξιολογήσεις. Η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ δημοσιεύουν εκθέσεις με θέμα την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων στην Ουκρανία, ιδίως μέσω της εφαρμογής της ΣΣ και των εκθέσεων που εγκρίνονται στο πλαίσιο του μηχανισμού ελευθέρωσης του καθεστώτος των θεωρήσεων. Ωστόσο, δεν δημοσιεύονται στοιχεία σχετικά με τη συνεισφορά της ΕΕ στα επιτεύγματα της Ουκρανίας όσον αφορά την καταπολέμηση των διάφορων μορφών διαφθοράς. Η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα αποτελέσματα εμποδίζεται από το γεγονός ότι τα στρατηγικά έγγραφα υψηλού επιπέδου, όπως το ενιαίο πλαίσιο στήριξης για τη στήριξη που παρέχει η ΕΕ στην Ουκρανία (2018‑2020) ή το επιχειρησιακό σχέδιο της EUAM, κατά κανόνα δεν περιλαμβάνουν τιμές-στόχο (βλέπε γράφημα 8).

47

Η ΕΕ δεν υποβάλλει εκθέσεις σχετικά με τους δείκτες του ενιαίου πλαισίου στήριξης (π.χ. επιδόσεις των παγκόσμιων δεικτών διακυβέρνησης, βαθμός εμπιστοσύνης του κοινού στις εισαγγελικές υπηρεσίες, στη δικαιοσύνη και στις αρχές επιβολής του νόμου, και δείκτες της ευρωπαϊκής επιτροπής του Συμβουλίου της Ευρώπης για την αποτελεσματικότητα της δικαιοσύνης) με σκοπό την παρακολούθηση της προόδου της Ουκρανίας σε δημόσια, τακτική και τυποποιημένη μορφή. Οι εν λόγω δείκτες καταδεικνύουν ότι η Ουκρανία σημείωσε μικρή πρόοδο στην καταπολέμηση της διαφθοράς (βλέπε παράρτημα ΙΙΙ και παράρτημα IV).

48

Η Επιτροπή χρησιμοποίησε διάφορες εκθέσεις διεθνών οργανισμών για την παρακολούθηση της προόδου της Ουκρανίας στην καταπολέμηση της διαφθοράς, παραδείγματος χάριν της Ομάδας χωρών κατά της διαφθοράς (GRECO) και του ΟΟΣΑ. Η GRECO αναγνώρισε ότι σημαντικές μεταρρυθμίσεις βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη· το χαμηλό επίπεδο συμμόρφωσης με τις συστάσεις της (μόλις 16 % υλοποιήθηκαν πλήρως) σημαίνει ότι απαιτείται μεγαλύτερη προσπάθεια για την επίτευξη ενός αποδεκτού επιπέδου συμμόρφωσης⁴³. Και ο ΟΟΣΑ ανέφερε περιορισμένη πρόοδο⁴⁴.

49

Αν και οι εκθέσεις της EUAM περιλαμβάνουν παρακολούθηση των δραστηριοτήτων (στόχων), δεν περιλαμβάνουν συστηματική μέτρηση αυτών έναντι επαληθεύσιμων δεικτών. Ακόμη, η παρακολούθηση των αποτελεσμάτων σπανίως βασίζεται σε ποσοτικοποιήσιμα δεδομένα, ενώ παρατίθενται δραστηριότητες και εκροές αντί για αποτελέσματα. Επιπλέον, η EUAM δεν διενήργησε εκτίμηση αντικτύπου παρότι είχαν παρέλθει περισσότερα από πέντε έτη δραστηριοποίησής της στη χώρα. Αυτό δεν συνάδει με το εργαλείο αριθ. 43 της εργαλειοθήκης της ΕΕ για τη βελτίωση της νομοθεσίας⁴⁵.

2. Η στήριξη της ΕΕ για τη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος δεν απέφερε επαρκή αποτελέσματα

50

Στην παρούσα ενότητα εξετάζουμε κατά πόσον η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ:

1. προετοίμασαν τις παρεμβάσεις τους στον τομέα της δικαιοσύνης ώστε να αντιμετωπιστεί μεταξύ άλλων η μάστιγα της μείζονος διαφθοράς·
2. παρείχαν στήριξη για τη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος, η οποία απέφερε τα προσδοκώμενα αποτελέσματα·
3. προώθησαν ψηφιακά εργαλεία, τα οποία απέφεραν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα.

2.1. Τα έργα ανάπτυξης ικανοτήτων απέφεραν λιγότερα οφέλη από τα προσδοκώμενα

51

Η μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος αποτελούσε μια από τις βασικές προτεραιότητες της Ουκρανίας από την προσχώρησή της στο Συμβούλιο της Ευρώπης το 1995. Το 2014, η ίδια η ουκρανική κυβέρνηση επεσήμανε ότι η δικαιοσύνη θεωρούνταν ένας από τους πλέον διεφθαρμένους θεσμούς στη χώρα⁴⁶.

52

Η Επιτροπή παρείχε σημαντική στήριξη για την ανάπτυξη ικανοτήτων, όπως εμπειρογνώμονες σε διεθνές και τοπικό επίπεδο που παρείχαν αναλύσεις, συμβουλευτικές υπηρεσίες, μεθοδολογία, γνωμοδοτήσεις, εγχειρίδια, μαθήματα κατάρτισης, σεμινάρια, συζητήσεις στρογγυλής τραπέζης, επισκέψεις μελέτης και δραστηριότητες επικοινωνίας, καθώς και στήριξη για την ανάπτυξη πληροφοριακών συστημάτων (βλέπε γράφημα 9). Ανεξαρτήτως τυχόν άλλης στήριξης που παρασχέθηκε, εκτιμούμε ότι η στήριξη αυτή καλύπτει σχεδόν το 85 % του προϋπολογισμού των έργων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν μπορεί να παράσχει εκτίμηση των σχετικών ποσών. Τα έργα της ΕΕ συνέβαλαν στην αναθεώρηση του Συντάγματος, καθώς και μεγάλου αριθμού νόμων και νομοθετικών διαταγμάτων. Όσον αφορά τη θέσπιση νομοθεσίας, το νομικό πλαίσιο ευθυγραμμίστηκε περισσότερο με τα πρότυπα της ΕΕ.

53

Ένα από τα βασικά επιτεύγματα ήταν η απλούστευση του δικαστικού συστήματος και η δημιουργία νέου Ανώτατου Δικαστηρίου (έργα αριθ. 6, 7 και 15 στο παράρτημα ΙΙ), το οποίο ιδρύθηκε τον Δεκέμβριο του 2017. Τα έργα που αφορούσαν το δικαστικό σύστημα απέφεραν την πλειονότητα των προβλεπόμενων εκροών (δηλαδή ανάλυση ελλείψεων, συστάσεις, ανάπτυξη στρατηγικής για τον τομέα της δικαιοσύνης, εργαλεία παρακολούθησης, παροχή συμβουλευτικών και υποστηρικτικών υπηρεσιών σε θεσμικά όργανα και στήριξη για τη διαδικασία επιλογής δικαστών). Η ανάλυση και η παρακολούθηση του δικαστικού συστήματος χρησίμευσαν στον εντοπισμό αδυναμιών.

54

Σύμφωνα με το Συμβούλιο της Ευρώπης, οι διάφορες νομοθετικές τροποποιήσεις βοήθησαν να επιτευχθεί επίσημα το 90 % των νομοθετικών και θεσμικών στόχων της στρατηγικής και του σχεδίου δράσης για τη μεταρρύθμιση του τομέα της δικαιοσύνης⁴⁷.

55

Ωστόσο, η βιωσιμότητα των παρεμβάσεων της Επιτροπής και της στήριξής της για μεταρρυθμίσεις απειλείται διαρκώς, όπως προκύπτει από τις συχνές τροποποιήσεις νόμων και καθυστερήσεις ή στρεβλώσεις σε νομοθετικά διατάγματα, με αποτέλεσμα να αποτρέπεται η αποτελεσματική υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων. Εμπειρογνώμονες που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ στο πλαίσιο του έργου αριθ. 12 (βλέπε παράρτημα ΙΙ) επέστησαν επίσης την προσοχή στο γεγονός ότι μια δραστηριότητα θεωρείται ότι έχει ολοκληρωθεί με την έγκριση μιας πράξης, ακόμη και αν το νομικό πλαίσιο εφαρμόζεται μόνον εν μέρει ή δεν εφαρμόζεται καθόλου. Το 2020, η Επιτροπή της Βενετίας επεσήμανε τον εξαιρετικά επείγοντα χαρακτήρα της κατάστασης και αξιολόγησε τα προβλήματα της δικαστικής μεταρρύθμισης ως αποτέλεσμα μιας ανεπαρκούς νομοθετικής διαδικασίας, έλλειψης ολιστικής προσέγγισης, έλλειψης κατάλληλων εκτιμήσεων αντικτύπου, έλλειψης σαφήνειας και εσφαλμένης εφαρμογής των νόμων μετά την έγκρισή τους⁴⁸. Κατά τη διάρκεια της περιόδου που κάλυψε ο έλεγχος, υπήρξαν πολυάριθμες απόπειρες αποδυνάμωσης μεταρρυθμίσεων που υποστηρίζονταν από την Επιτροπή και την ΕΥΕΔ (βλέπε πλαίσιο 3).

56

Παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή παρέχει βοήθεια στον δικαστικό τομέα εδώ και δεκαετίες, η αντίσταση στην αλλαγή προκάλεσε σοβαρές οπισθοδρομήσεις που δεν κατέστη δυνατό να αποτρέψουν η ανάλυση και τα μέτρα μετριασμού που έλαβε. Μόλις το ήμισυ των έργων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο διέθετε ειδική ενότητα για τα διδάγματα που αντλήθηκαν. Η προσέγγιση της Επιτροπής για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας συνίστατο σε μακροχρόνια δέσμευση στον τομέα του κράτους δικαίου, του πολιτικού διαλόγου / διαλόγου πολιτικής και της επιβολής προϋποθέσεων. Η Επιτροπή βελτίωσε την προσέγγισή της μέσω ειδικού έργου για την καταπολέμηση της διαφθοράς (βλέπε σημείο 29), αλλά δεν εξάρτησε την παροχή τεχνικής βοήθειας από την υλοποίηση παλαιότερων συστάσεων, τη βιωσιμότητα των παλαιότερων εκροών ή την ακεραιότητα της διαχείρισης. Το 2021, η Επιτροπή ακύρωσε ένα προγραμματισμένο έργο αδελφοποίησης με το Συνταγματικό Δικαστήριο, σε συνέχεια της απόφασής του τού Οκτωβρίου 2020 για την ακύρωση των μεταρρυθμίσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

57

Η ευθυγράμμιση της μεταρρύθμισης των εισαγγελικών αρχών με τα πρότυπα της ΕΕ αποτελεί ένα από τα δυσκολότερα καθήκοντα. Το πρόγραμμα δημοσιονομικής στήριξης της Επιτροπής απαιτούσε έγκριση και θέση σε ισχύ του νόμου για τη μεταρρύθμιση της Γενικής Εισαγγελίας (PGO). Αν και στόχος ήταν η κατάργηση του μονοπωλίου των εξουσιών της, οι αξιολογητές που ορίστηκαν από την Επιτροπή διαπίστωσαν ότι ο νόμος δεν εξασφάλιζε σε επαρκή βαθμό την ανεξαρτησία της Γενικής Εισαγγελίας από πολιτικές πιέσεις. Ο τρόπος με τον οποίο ανατίθενται οι υποθέσεις στους εισαγγελείς δεν είναι αρκετά αδιάβλητος ώστε να αποτρέπονται οι παρεμβάσεις. Ακόμη, ο νόμος δεν εφαρμόστηκε πλήρως και απαιτούσε αναθεώρηση.

58

Η Επιτροπή βοήθησε την Γενική Εισαγγελία να καταρτίσει χάρτη πορείας για τη μεταρρύθμιση των εισαγγελικών υπηρεσιών· αυτό περιλάμβανε τη δημιουργία επιτροπής επαγγελματικών προσόντων και πειθαρχικών διαδικασιών των εισαγγελέων (QDCP). Ωστόσο, παρά τις προσπάθειες της Επιτροπής και της EUAM, η έναρξη της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας σημείωσε σοβαρές καθυστερήσεις και προχώρησε με αργούς ρυθμούς (βλέπε πλαίσιο 4). Σημαντική πρόοδος σημειώθηκε τον Σεπτέμβριο του 2019, όταν ο Πρόεδρος υπέγραψε τον νόμο για τον εκσυγχρονισμό της Εισαγγελίας, που προέβλεπε μεταξύ άλλων μείωση του αριθμού των περιφερειακών και τοπικών εισαγγελέων (από 15 000 σε 10 000), κλείσιμο των στρατιωτικών εισαγγελικών υπηρεσιών, αξιολόγηση όλων των εισαγγελέων, αξιολόγηση των επιδόσεων και αναστολή της λειτουργίας της επιτροπής επαγγελματικών προσόντων και πειθαρχικών διαδικασιών των εισαγγελέων έως τον Σεπτέμβριο του 2021⁵¹.

59

Οι μεταρρυθμίσεις που αφορούν τις αρχές επιβολής του νόμου και τις εισαγγελικές αρχές δεν έχουν βελτιώσει ακόμη την εμπιστοσύνη, η οποία παραμένει σε χαμηλά επίπεδα (βλέπε γράφημα 10). Αρκετές οργανώσεις έχουν αναφέρει περιπτώσεις κακοδιαχείρισης μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου⁵⁴. Έρευνα που διενεργήθηκε για λογαριασμό της EUAM κατέδειξε επίσης μείωση της εμπιστοσύνης του κοινού στην επάρκεια και τη χρησιμότητα των δράσεων της ΕΕ και της EUAM για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων (βλέπε παράρτημα VII).

2.2. Η στήριξη της ΕΕ για τη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος δεν έφθασε στα βασικά θεσμικά όργανα, και εξακολουθούν να σημειώνονται οπισθοδρομήσεις

60

Η μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος απαιτούσε εκ νέου εκτίμηση ή αξιολόγηση όλων των δικαστών (βλέπε γράφημα 11). Η Επιτροπή παρείχε σημαντική στήριξη για την εν λόγω διαδικασία, η οποία διενεργήθηκε από την ανώτερη επιτροπή αξιολόγησης δικαστικών (HQCJ) με τη βοήθεια του συμβουλίου δημόσιας ακεραιότητας (PIC), που εκπροσωπείται από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Η πρώτη επιλογή αφορούσε δικαστές του Ανώτατου Δικαστηρίου το 2017. Το Ανώτατο Δικαστήριο βρίσκεται στην κορυφή της δικαστικής ιεραρχίας. Αρχής γενομένης από το 2018, η διαδικασία επιλογής συνεχίστηκε με υποψήφιους και υφιστάμενους δικαστικούς και με τους δικαστές του ανώτερου δικαστηρίου κατά της διαφθοράς. Στην τελευταία περίπτωση, χρησιμοποιήθηκε καινοτόμος διαδικασία με το Δημόσιο Συμβούλιο Διεθνών Εμπειρογνωμόνων –έναν ειδικό συμβουλευτικό φορέα αναγνωρισμένων διεθνών νομικών εμπειρογνωμόνων– να παρέχει συνδρομή στην ανώτερη επιτροπή αξιολόγησης δικαστικών.

61

Από κοινού με άλλους χορηγούς βοήθειας, η Επιτροπή –μέσω του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξής της (έργο αριθ. 3 στο παράρτημα ΙΙ)– απαίτησε την έγκριση τροποποιήσεων του Συντάγματος και νόμου για την ίδρυση Ανώτερου Συμβουλίου Δικαιοσύνης προκειμένου να παρέχονται εγγυήσεις όσον αφορά την ανεξαρτησία και την ακεραιότητα της δικαιοσύνης. Ωστόσο, η στήριξη της Επιτροπής για τη διαδικασία επιλογής και τη μεταρρύθμιση του τομέα της δικαιοσύνης κινδυνεύει να μην αποδώσει. Το σύστημα διορισμών από το Συνέδριο των Δικαστών αφορούσε κυρίως δικαστές που δεν είχαν υποβληθεί σε αξιολόγηση (βλέπε γράφημα 12).

62

Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ουκρανίας, το Ανώτερο Συμβούλιο Δικαιοσύνης και η ανώτερη επιτροπή αξιολόγησης δικαστικών διαδραματίζουν επίσης στρατηγικούς ρόλους στο δικαστικό σύστημα. Συνεπώς, η ακεραιότητα των μελών τους είναι καίριας σημασίας, αλλά δεν είχε ελεγχθεί κατά τον διορισμό τους (βλέπε παραδείγματα στο παράρτημα VIII). Στο πλαίσιο του προγράμματος ΜΧΣ, τον Ιούλιο του 2020, η Επιτροπή ζήτησε τη δημιουργία επιτροπής δεοντολογίας με εντολή να ελέγχει την ακεραιότητα των μελών του Ανώτερου Συμβουλίου Δικαιοσύνης. Κατά τον χρόνο διεξαγωγής του ελέγχου, αυτή η προϋπόθεση δεν πληρούνταν. Ούτε αυτή η προϋπόθεση ούτε η υποχρέωση διενέργειας ελέγχων ακεραιότητας για άλλα κορυφαία δικαστικά όργανα, όπως η ανώτερη επιτροπή αξιολόγησης δικαστικών και το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ουκρανίας, δεν επιβλήθηκαν στα προγράμματα ΜΧΣ πριν από την έναρξη της μεταρρύθμισης.

63

Επί πολλά έτη, στο πλαίσιο του πολιτικού διαλόγου της ΕΕ τονιζόταν η ανάγκη μεταρρύθμισης του δικαστικού συστήματος με σκοπό τη βελτίωση της εμπιστοσύνης του κοινού, που το 2015 κυμαινόταν μεταξύ 5 % και 12 %⁵⁶. Αποτελεί επίσης έναν από τους δείκτες για τη μέτρηση των προσδοκώμενων αποτελεσμάτων της ΕΕ. Ωστόσο, η εμπιστοσύνη αυτή παραμένει σε πολύ χαμηλά επίπεδα, μεταξύ 14 % και 17 % το 2019⁵⁷.

2.3. Η στήριξη της Επιτροπής για την ανάπτυξη ψηφιακών εργαλείων για την καταπολέμηση της διαφθοράς παρεμποδίζεται από ζητήματα που σχετίζονται με την ποιότητα των δεδομένων και την απροθυμία για αλλαγές και μεταρρυθμίσεις

64

Τα έργα της ΕΕ περιλάμβαναν σειρά ψηφιακών εργαλείων για την πρόληψη της διαφθοράς. Στήριξη παρασχέθηκε ιδίως για τη χρηματοδότηση των εξετάσεων επιλογής στον τομέα της δικαιοσύνης, την ψηφιοποίηση της ηλεκτρονικής διαχείρισης υποθέσεων από τις υπηρεσίες καταπολέμησης της διαφθοράς (βλέπε πλαίσιο 5), την επικαιροποίηση της βάσης δεδομένων των πολιτικώς εκτεθειμένων προσώπων⁵⁸, την ανάπτυξη ιστοτόπων, τη συμβολή στην πλατφόρμα για τις δημόσιες συμβάσεις ProZorro και την προετοιμασία της ηλεκτρονικής διαχείρισης των υποθέσεων για τους συνδίκους, τους συμβολαιογράφους και τους αξιωματούχους του τομέα ιδιωτικής επιβολής. Η κοινωνία των πολιτών δρομολόγησε τις πλατφόρμες «ProZorro» και «DoZorro» με σκοπό τη διασφάλιση της διαφάνειας και της παρακολούθησης των δημόσιων συμβάσεων. Τα εργαλεία αυτά συμβάλλουν στην αποκάλυψη υποθέσεων διαφθοράς και ενδέχεται να αποθαρρύνουν ορισμένες πρακτικές διαφθοράς. Η Επιτροπή χρηματοδότησε εμμέσως την ανάπτυξη της πλατφόρμας ProZorro και προγράμματα κατάρτισης στο πλαίσιο του ΛΠΔ της ΕΤΑΑ. Η κοινωνία των πολιτών δημιούργησε επίσης την πλατφόρμα των πολιτικώς εκτεθειμένων προσώπων. Η τελευταία συγκεντρώνει πληροφορίες από διάφορα μητρώα, συμπεριλαμβανομένων δηλώσεων περιουσιακών στοιχείων, και μπορεί να χρησιμοποιηθεί από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για τη διεξαγωγή των ελέγχων τους.

65

Η Επιτροπή χρηματοδότησε την αποθήκη δεδομένων του NABU, που καθιστά εφικτές αυτόματες αναζητήσεις και διασυνδέει διάφορες βάσεις δεδομένων. Προμηθεύθηκε επίσης συστήματα διαχείρισης δεδομένων για το Υπουργείο Δικαιοσύνης, με στόχο την ψηφιοποίηση εγγράφων και τη διευκόλυνση των αναζητήσεων.

66

Η αξιολόγηση της Επιτροπής όσον αφορά τα μητρώα που χρησιμοποιούνται στον τομέα της δικαιοσύνης ήταν ιδιαίτερα χρήσιμη (έργα αριθ. 6 και 17 στο παράρτημα ΙΙ). Ειδικότερα, οι εμπειρογνώμονες επέστησαν την προσοχή στην έλλειψη διαλειτουργικότητας μεταξύ των μητρώων, την απουσία μοναδικών αναγνωριστικών κωδικών, την έλλειψη συμφωνημένων διευθύνσεων και την απουσία δεδομένων ή την ανακρίβεια των δεδομένων που ήταν καταχωρισμένα. Όλα αυτά τα προβλήματα δυσχέραναν τις διασταυρώσεις στοιχείων, καθυστερώντας έτσι την εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων (έργο αριθ. 6 στο παράρτημα ΙΙ) και διευκολύνοντας τις παράνομες εξαγορές επιχειρήσεων ή ιδιοκτησίας μέσω πρακτικών διαφθοράς, άλλως γνωστές ως «λεηλασία» επιχειρήσεων (βλέπε γράφημα 13). Προκειμένου να εξασφαλιστούν τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα, η Επιτροπή παρείχε στήριξη σε αρκετούς τομείς (βλέπε γράφημα 14).

67

Η δημιουργία της πύλης ανοιχτών δεδομένων⁵⁹ αποτέλεσε σημαντικό βήμα για την αύξηση της διαφάνειας και τη μείωση των δυνατοτήτων για διαφθορά. Ένας από τους όρους για τη δημοσιονομική στήριξη το 2016 ήταν η πρόσβαση στα δημόσια μητρώα. Αν και η Ουκρανία έχει σημειώσει πρόοδο στον συγκεκριμένο τομέα, εξακολουθούν να παρατηρούνται αρκετές αδυναμίες:

• τα υψηλά τέλη και οι περιορισμοί στις αναζητήσεις περιορίζουν τη χρήση των δημόσιων μητρώων·
• δεν έχει ακόμη επιτευχθεί ο αριθμός των ανοιχτών κρατικών μητρώων που απαιτούνται βάσει νόμου·
• η ποιότητα των μητρώων είναι ανομοιογενής.

68

Ένα προαπαιτούμενο για τη χρήση των τελευταίων τεχνολογικών εξελίξεων (π.χ. μαζικά δεδομένα και εξόρυξη δεδομένων) ως προληπτικών εργαλείων για την καταπολέμηση της διαφθοράς είναι η επίλυση προβλημάτων που προκαλούνται εξαιτίας της έλλειψης αξιόπιστων δεδομένων (π.χ. στα μητρώα).

69

Τα προγράμματα ΜΧΣ III και IV περιλάμβαναν αρκετές προϋποθέσεις περί καλύτερης πρόσβασης σε πληροφορίες (δημοσίευση εκθέσεων ελέγχων, δημόσιων συμβάσεων και επαλήθευση πληροφοριών σχετικά με την εταιρική κυριότητα).

3. Η Επιτροπή παρείχε στήριξη στους θεσμούς καταπολέμησης της διαφθοράς, οι οποίοι όμως δυσκολεύονται να αποφέρουν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα

70

Στην ενότητα που ακολουθεί εξετάζουμε κατά πόσον η Επιτροπή:

1. έθεσε συναφείς προϋποθέσεις προκειμένου να συμβάλει στην καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς και συνέλεξε και ανέλυσε επαρκείς πληροφορίες για την αξιολόγηση της προόδου·
2. παρείχε στήριξη σε θεσμούς για την καταπολέμηση της διαφθοράς που απέφεραν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα.

3.1. Η Επιτροπή υποστήριξε τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες για την καταπολέμηση της διαφθοράς κυρίως μέσω της επιβολής προϋποθέσεων αλλά διατήρησε κάποια ευελιξία όσον αφορά την αξιολόγηση της προόδου

71

Η Επιτροπή χρησιμοποίησε προϋποθέσεις που αφορούσαν την καταπολέμηση της διαφθοράς –κυρίως νομοθετικές και θεσμικές αλλαγές– για να διασφαλίσει ότι αυτοί οι νέοι φορείς καταπολέμησης της διαφθοράς θα ιδρύονταν και θα τίθεντο σε λειτουργία. Οι προϋποθέσεις καταπολέμησης της διαφθοράς που περιλαμβάνονταν στα δάνεια ΜΧΣ συμπληρώνουν τη δημοσιονομική στήριξη και τις δράσεις για την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων. Ωστόσο, ο τρόπος με τον οποίο διατυπώθηκαν οι προϋποθέσεις παρείχε περιθώριο ευελιξίας, καθώς συχνά δεν υπήρχαν σαφή κριτήρια αναφοράς και μετρήσιμες τιμές-στόχος. Σε γενικές γραμμές, δεν ήταν επαρκής η εστίαση όχι μόνο στην κατάλληλη εφαρμογή των νόμων και των μέτρων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, αλλά και στα απτά αποτελέσματα. Επιπλέον, οι προϋποθέσεις εστίαζαν μεν στο νέο σύστημα καταπολέμησης της διαφθοράς, αλλά όχι επαρκώς ή αρκετά νωρίς στην ακεραιότητα και την ανεξαρτησία των τομέων δικαιοσύνης και επιβολής του νόμου (βλέπε σημεία 61-62).

72

Οι αξιολογήσεις της Επιτροπής σχετικά με τη δημοσιονομική στήριξη, την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων και τις προϋποθέσεις της ΜΧΣ βασίζονταν σε πληροφορίες που ελήφθησαν από τις αρχές, την κοινωνία των πολιτών, χρηματοδοτούμενους από την ΕΕ εμπειρογνώμονες και διεθνείς οργανισμούς. Σε περίπτωση που ήταν σαφές ότι οι προϋποθέσεις δεν πληρούνταν, η Επιτροπή μείωσε την εκταμίευση της δημοσιονομικής στήριξης (μόλις 52,5 % της δόσης του 2016 εκταμιεύθηκε) και ακύρωσε την τρίτη δόση της ΜΧΣ ΙΙΙ ύψους 600 εκατομμυρίων ευρώ. Ωστόσο, η πρώτη δόση της ΜΧΣ IV, ύψους 500 εκατομμυρίων ευρώ καταβλήθηκε λίγο αργότερα.

73

Η Επιτροπή μπόρεσε να προτείνει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο την άρση της υποχρέωσης έκδοσης θεώρησης μόνον όταν έκρινε ότι είχαν επιτευχθεί στο σύνολό τους τα κριτήρια αναφοράς. Ωστόσο, η Επιτροπή ερμήνευσε τις προϋποθέσεις της με ελαστικότητα, με αποτέλεσμα υπερβολικά θετική αξιολόγηση. Από την ανάλυσή μας καταδείχθηκε ότι αν και ένα από τα κριτήρια αναφοράς σχετικά με την καταπολέμηση της διαφθοράς του σχεδίου δράσης για την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων⁶⁰ είχε επιτευχθεί, τα άλλα δύο είχαν επιτευχθεί μόνον εν μέρει (βλέπε πλαίσιο 6). Αυτό δεν οδήγησε σε επανεξέταση του συστήματος απαλλαγής από τις θεωρήσεις.

3.2. Οι θεσμοί για την καταπολέμηση της διαφθοράς, στη συγκρότηση των οποίων συνέβαλε η ΕΕ, εξακολουθούν να δυσκολεύονται να επιτύχουν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα

74

Η εθνική στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς για την περίοδο 2014‑2017 απαιτούσε τη δημιουργία θεσμών για την καταπολέμηση της διαφθοράς (οι κυριότεροι παρουσιάζονται στο γράφημα 15). Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή ενθάρρυναν επίσης την κυβέρνηση να τους συγκροτήσει και να μεριμνήσει για την αποτελεσματική λειτουργία τους. Υποστήριξαν τη δημιουργία εξειδικευμένων θεσμών για την καταπολέμηση της διαφθοράς, ενώ οι δικαστικές αρχές και οι υπηρεσίες επιβολής του νόμου εξακολουθούν να μαστίζονται σε μεγάλο βαθμό από διαφθορά.

Η εθνική υπηρεσία πρόληψης και καταπολέμησης της διαφθοράς

75

Η NACP κατήρτισε εθνική στρατηγική κατά της διαφθοράς για την περίοδο 2018‑2020 με βάση την υλοποίηση της προηγούμενης στρατηγικής. Εμπειρογνώμονες που προσελήφθησαν με ενωσιακή χρηματοδότηση στο πλαίσιο του έργου 12 (βλέπε παράρτημα ΙΙ) εκτίμησαν ότι ποσοστό περίπου 40 % της προηγούμενης στρατηγικής και του κρατικού προγράμματος ολοκληρώθηκε, και ποσοστό 30 % επιτεύχθηκε εν μέρει. Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή επικρότησαν την υποστήριξη της στρατηγικής από το Υπουργικό Συμβούλιο τον Απρίλιο του 2018· ωστόσο, το Κοινοβούλιο δεν την ενέκρινε ποτέ. Τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα και η EUAM διατύπωσαν περαιτέρω συστάσεις σχετικά με το σχέδιο εθνικής στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς για την περίοδο 2020‑2024. Το έγγραφο εγκρίθηκε κατά την πρώτη ανάγνωση στο Κοινοβούλιο τον Νοέμβριο του 2020. Κατά τον χρόνο οριστικοποίησης της έκθεσής μας βρισκόταν σε εξέλιξη η δεύτερη ανάγνωση.

76

Παρά την υποστήριξη της Επιτροπής, τα καθήκοντα επαλήθευσης της NACP εξακολουθούσαν να μην ανταποκρίνονται στις συστάσεις της GRECO⁶¹. Αρκετές προϋποθέσεις της ΕΕ απαιτούσαν την ύπαρξη ενός αποτελεσματικού συστήματος για την επαλήθευση των περιουσιακών στοιχείων. Ωστόσο, το ηλεκτρονικό σύστημα δήλωσης περιουσιακών στοιχείων δεν είναι όσο αποτελεσματικό θα έπρεπε. Δεν έχουν υπάρξει καταδίκες για παράνομο πλουτισμό (βλέπε γράφημα 16 και πλαίσιο 6). Ωστόσο, η δημοσιοποίηση των δηλώσεων περιουσιακών στοιχείων λειτουργεί προληπτικά.

77

Το έργο του ΛΠΧ που έλαβε χρηματοδότηση από την ΕΕ και η EUAM βοήθησαν στην κατάρτιση προγραμμάτων κατά της διαφθοράς (βλέπε σημείο 37) και η NACP τα ενέκρινε στη συνέχεια. Ωστόσο, η μεγάλη πλειονότητα δεν αναφερόταν στους βασικότερους κινδύνους διαφθοράς και η διαδικασία αντιμετωπίστηκε ως τυπική προϋπόθεση⁶².

78

Η Επιτροπή περιόρισε τη συνεργασία της με τη NACP όταν η φήμη της αμαυρώθηκε, παραδείγματος χάριν εξαρτώντας τη συνδρομή στον τομέα της ΤΠ από την πρόοδο σε βασικούς τομείς. Άλλοι χορηγοί βοήθειας είχαν σταματήσει νωρίτερα να παρέχουν βοήθεια όταν παρατηρήθηκαν αρνητικές εξελίξεις.

79

Με τη στήριξη της Επιτροπής, τον Οκτώβριο του 2019 εγκρίθηκε νέα δομή για τη NACP. Τον Ιανουάριο του 2020 διορίστηκε νέος επικεφαλής της υπηρεσίας, ο οποίος επελέγη στο πλαίσιο διαγωνισμού που διενεργήθηκε υπό την εποπτεία διεθνούς επιτροπής επιλογής.

Το εθνικό γραφείο καταπολέμησης της διαφθοράς

80

Το NABU διαθέτει καλή φήμη στη διεθνή κοινότητα. Αν και η πολιτική στήριξη της ΕΕ βοήθησε στη διατήρηση της λειτουργίας και της ανεξαρτησίας του, απειλείται διαρκώς από αντιπάλους που καταφεύγουν σε μέσα όπως κατηγορίες κακοδιαχείρισης. Εμπειρογνώμονες που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ υπέβαλαν σχέδια προτάσεων σχετικά με τη δικαιοδοσία του, αλλά η εν λόγω νομοθεσία τελεί διαρκώς υπό απειλή (παραδείγματος χάριν, ακύρωση των δικαιωμάτων προσφυγής κατά εμπορικών συμφωνιών που συνδέονται με υποθέσεις διαφθοράς⁶³). Τον Σεπτέμβριο του 2020, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ουκρανίας δήλωσε ότι σημαντικές διατάξεις του νόμου για το NABU ήταν αντισυνταγματικές. Αυτό θα έχει αντίκτυπο στον διορισμό του επικεφαλής, στο συμβούλιο πολιτικής εποπτείας και στον ανεξάρτητο έλεγχο που πρόκειται να διενεργηθεί⁶⁴.

81

Η Επιτροπή και η EUAM διοργάνωσαν μεγάλο αριθμό μαθημάτων επιμόρφωσης, εργαστηρίων και επισκέψεων μελέτης, και παρείχαν επίσης καθοδήγηση στο NABU, εστιάζοντας σε ερευνητικά καθήκοντα. Τα στατιστικά στοιχεία του NABU καταδεικνύουν ότι σημειώθηκε πρόοδος ως προς τις εκκρεμείς έρευνες (βλέπε γράφημα 17). Το γραφείο υπολόγισε το οικονομικό του όφελος για την κοινωνία συγκρίνοντας τον προϋπολογισμό του (30 εκατομμύρια ευρώ) με τον οικονομικό αντίκτυπο (ζημίες 450 εκατομμυρίων ευρώ που αποφεύχθηκαν)⁶⁵. Η ικανότητά του για διερεύνηση υποθέσεων υψηλού επιπέδου αυξήθηκε σημαντικά, ιδίως σε σύγκριση με τον αριθμό των προφίλ υψηλού επιπέδου που είχαν ερευνηθεί πριν από τη συγκρότησή του⁶⁶. Η πλειονότητα των περιπτώσεων αφορά ΕΚΙ⁶⁷ και περίπου 18 % των υπονοιών αφορούσε υψηλόβαθμους αξιωματούχους⁶⁸. Κατά τον χρόνο διεξαγωγής του ελέγχου, το NABU διερευνούσε υποθέσεις μείζονος διαφθοράς, όπως οι υποθέσεις Rotterdam + και Privatbank⁶⁹.

82

Ωστόσο, το NABU δεν αποτελεί παρά έναν κρίκο της αλυσίδας πάταξης της διαφθοράς. Η έμβαση των ερευνών του εξαρτάται από παράγοντες, όπως η επικύρωση των αποδεικτικών στοιχείων από τους εισαγγελείς και την εγκληματολογική υπηρεσία. Το NABU ισχυρίστηκε ότι το έργο του παρακωλύεται από καιρό από την Εθνική Υπηρεσία Ασφαλείας της Ουκρανίας (SBU)⁷⁰, στην οποία ανήκει ο τεχνικός εξοπλισμός για την παρακολούθηση των τηλεφωνικών συνομιλιών και η οποία διαθέτει το απαραίτητο προσωπικό, από έλλειψη δικαιωμάτων παρακολούθησης των τηλεφωνικών συνομιλιών και από ανεπαρκή πρόσβαση στα μητρώα. Μέσω του πολιτικού διαλόγου της, η ΕΕ καθώς και άλλοι χορηγοί βοήθειας άσκησαν με επιτυχία πίεση για τη θέσπιση νόμου (ο οποίος εγκρίθηκε τελικά τον Οκτώβριο του 2019), με τον οποίο θα δινόταν η δυνατότητα στο NABU να διενεργεί μυστικές έρευνες με παρακολούθηση τηλεφωνικών συνομιλιών. Ωστόσο, στην πράξη, και παρά τη συμμετοχή της ΕΕ, η SBU διατηρεί ακόμη τον έλεγχο επί της παρακολούθησης των τηλεφωνικών συνομιλιών.

Η ειδική εισαγγελία καταπολέμησης της διαφθοράς

83

Αν και η ειδική εισαγγελία καταπολέμησης της διαφθοράς είναι αρμόδια για την παραπομπή υποθέσεων διαφθοράς υψηλού επιπέδου στη δικαιοσύνη, εξακολουθεί να αποτελεί τμήμα της Εισαγγελίας και συνεπώς δεν είναι πλήρως ανεξάρτητη. Πέραν των δραστηριοτήτων της EUAM, η Επιτροπή παρείχε στήριξη κυρίως μέσω τεσσάρων έργων (έργα αριθ. 6, 12, 13 και 15 στο παράρτημα ΙΙ). Η επίτευξη θετικών αποτελεσμάτων υπονομεύθηκε από τη μειωμένη ανεξαρτησία της διοίκησης της ειδικής εισαγγελία καταπολέμησης της διαφθοράς και από τη συσσώρευση εκκρεμών υποθέσεων⁷¹. Η Επιτροπή μείωσε τη στήριξή της σε συνέχεια του σκανδάλου των παρακολουθήσεων τηλεφωνικών συνομιλιών του 2018, καθώς υπήρχαν υπόνοιες ότι ο επικεφαλής της ειδικής εισαγγελίας καταπολέμησης της διαφθοράς είχε ασκήσει πιέσεις σε εισαγγελείς και δικαστήρια⁷².

Το ανώτερο δικαστήριο κατά της διαφθοράς

84

Πριν από την ίδρυση του ανώτερου δικαστηρίου κατά της διαφθοράς (HACC) τον Σεπτέμβριο του 2019, πολλές υποθέσεις διαφθοράς υψηλού επιπέδου έμεναν στάσιμες στα δικαστήρια μετά τη διαβίβασή τους από την ειδική εισαγγελία καταπολέμησης της διαφθοράς / το εθνικό γραφείο καταπολέμησης της διαφθοράς, γεγονός που ο ΟΟΣΑ χαρακτήρισε σοκαριστικό⁷³. Με δεδομένη την κατάσταση αυτή, η διεθνής κοινότητα⁷⁴ και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών τάχθηκαν υπέρ της δημιουργίας ανεξάρτητου δικαστηρίου με αξιόπιστη διαδικασία προσλήψεων. Στο πλαίσιο του διαλόγου τους το 2016, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή ζήτησαν την έγκριση νομοθεσίας σχετικά με το ανώτερο δικαστήριο κατά της διαφθοράς.

85

Η Επιτροπή παρείχε σημαντική στήριξη κατά την ίδρυση του ανώτερου δικαστηρίου κατά της διαφθοράς (βλέπε γράφημα 9). Σε συνέχεια διαγωνισμού που διενεργήθηκε με συνθήκες διαφάνειας, τον Απρίλιο του 2019 διορίστηκαν 38 δικαστές. Το πολυαναμενόμενο δικαστήριο, το οποίο περιλαμβάνει πρωτοβάθμιο και δευτεροβάθμιο δικαστήριο, τέθηκε επισήμως σε λειτουργία στις 5 Σεπτεμβρίου 2019 και ξεκίνησε την εξέταση των πρώτων υποθέσεων υψηλού επιπέδου το τελευταίο τρίμηνο του 2019.

86

Έως τον Σεπτέμβριο του 2020, το ανώτερο δικαστήριο κατά της διαφθοράς είχε εκδώσει 16 καταδικαστικές αποφάσεις και μία αθωωτική (βλέπε γράφημα 18). Σε σύγκριση με τα γενικά δικαστήρια όπου η εκδίκαση των υποθέσεων διαφθοράς σημειώνει καθυστερήσεις εδώ και πολλά χρόνια, το ανώτερο δικαστήριο κατά της διαφθοράς άρχισε να δείχνει τα πρώτα ενθαρρυντικά αποτελέσματα. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα, η ανεξαρτησία και η βιωσιμότητά του απειλούνταν κατά τον χρόνο διεξαγωγής του ελέγχου.

Η υπηρεσία ανάκτησης και διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων

87

Στο πλαίσιο του έργου αριθ. 12, που χρηματοδοτήθηκε από την EUAM και την Επιτροπή (βλέπε παράρτημα II), παρασχέθηκε ήδη από την αρχή βοήθεια για τη συγκρότηση της υπηρεσίας ανάκτησης και διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων. Το έργο περιλάμβανε τη διενέργεια τεχνικής αξιολόγησης και την παροχή νομοθετικής στήριξης στην υπηρεσία. Επίσης, χρηματοδοτήθηκαν εργαλεία ΤΠ (π.χ. βασικός εξοπλισμός, δικτυακός τόπος της υπηρεσίας και εξοπλισμός βιντεοδιασκέψεων) και κατάρτιση. Η υπηρεσία ξεκίνησε από το μηδέν και χρειάστηκε κατάρτιση του συνόλου του προσωπικού. Αύξησε την ικανότητά της για τον εντοπισμό και τη διαχείριση περιουσιακών στοιχείων και χειρίστηκε αυξανόμενο αριθμό ανακτήσεων⁷⁵.

88

Τον Οκτώβριο του 2020, η υπηρεσία ανάκτησης και διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων ισχυρίστηκε ότι είχε εντοπίσει παρανόμως αποκτηθέντα περιουσιακά στοιχεία αξίας άνω των 100 δισεκατομμυρίων UAH (σχεδόν 3 δισεκατομμυρίων ευρώ). Παρόλα αυτά, η εντολή της είναι περιορισμένη, διότι μπορεί να εντοπίσει περιουσιακά στοιχεία μόνον εάν της ζητηθεί από τις αρχές επιβολής του νόμου. Παρά τον αυξημένο όγκο περιουσιακών στοιχείων που υπόκεινται σε διαχείριση από την υπηρεσία, το ποσό αυτό αντιπροσωπεύει μόλις το 4 % (σχεδόν 119 εκατομμύρια ευρώ) των συνολικών ποσών που εντοπίστηκαν.

Συμπεράσματα και συστάσεις

89

Διαπιστώσαμε πως, μολονότι η ΕΕ στήριξε μεταρρυθμίσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Ουκρανία και συνέβαλε στη μείωση των ευκαιριών διαφθοράς, το φαινόμενο της μείζονος διαφθοράς εξακολουθεί να αποτελεί ένα από τα βασικά προβλήματα που αντιμετωπίζει η χώρα. Στη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος σημειώνονται οπισθοδρομήσεις, οι θεσμοί για την καταπολέμηση της διαφθοράς κινδυνεύουν, η εμπιστοσύνη σε αυτούς παραμένει σε χαμηλά επίπεδα και ο αριθμός των καταδικαστικών αποφάσεων λόγω μείζονος διαφθοράς παραμένει μικρός.

90

Οι ολιγάρχες και τα κατεστημένα συμφέροντα σε ολόκληρη την Ουκρανία αποτελούν το βασικό αίτιο της διαφθοράς και το κύριο εμπόδιο για την εδραίωση του κράτους δικαίου και την οικονομική ανάπτυξη της χώρας. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και η Επιτροπή είχαν επίγνωση των πολλαπλών διασυνδέσεων μεταξύ ολιγαρχών, αξιωματούχων υψηλού επιπέδου, κυβέρνησης, κοινοβουλίου, δικαιοσύνης και επιχειρήσεων κρατικής ιδιοκτησίας (ΕΚΙ). Η ΕΥΕΔ δεν έχει ακόμη προτείνει ένα μοντέλο για τον περιορισμό της εισόδου στην ΕΕ Ουκρανών υπηκόων που είναι ύποπτοι για εμπλοκή σε υποθέσεις μείζονος διαφθοράς, και για την αποτροπή της χρήσης των περιουσιακών στοιχείων τους στην ΕΕ. Αν και στα βασικά έγγραφα της ΕΕ γίνεται αναφορά στην καταπολέμηση της διαφθοράς, δεν υπάρχει συνολική στρατηγική που να εστιάζει συγκεκριμένα στο φαινόμενο της μείζονος διαφθοράς. Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή αντιμετωπίζουν τη διαφθορά ως οριζόντια προτεραιότητα, διοχετεύοντας κεφάλαια και καταβάλλοντας προσπάθειες σε μια σειρά από τομείς· αυτοί περιλαμβάνουν την υποστήριξη των θεσμών καταπολέμησης της διαφθοράς στους οποίους έχει ανατεθεί η καταπολέμηση της διαφθοράς υψηλού επιπέδου. Η πολυτομεακή προσέγγιση δεν εστίασε επαρκώς στη μείζονα διαφθορά (βλέπε σημεία 22-28 και 34).

91

Το έργο Πρωτοβουλία της ΕΕ κατά της διαφθοράς εστίασε αποκλειστικά στη διαφθορά, ιδίως μέσω της στήριξης που παρείχε σε θεσμούς για την καταπολέμηση του φαινομένου που ασχολούνται με τη μείζονα διαφορά. Κανένα από τα άλλα έργα που υποβάλαμε σε έλεγχο δεν είχε ως συνολικό στόχο τη μείωση συγκεκριμένα της μείζονος διαφθοράς, αλλά τα μισά εξ αυτών περιλάμβαναν δραστηριότητες που αντιμετώπιζαν το πρόβλημα. Η μείζων διαφθορά και οι παράνομες χρηματοοικονομικές ροές, συμπεριλαμβανομένου του ξεπλύματος χρήματος, συνδέονται άρρητα μεταξύ τους, αλλά τα έργα που υποβάλαμε σε έλεγχο περιλάμβαναν πολύ μικρό αριθμό δραστηριοτήτων που αφορούσαν κινδύνους νομιμοποίησης εσόδων από εγκληματικές δραστηριότητες. Η Επιτροπή έθεσε επίσης προϋποθέσεις για την προαγωγή των μεταρρυθμίσεων στους τομείς αυτούς στο πλαίσιο των προγραμμάτων μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής (ΜΧΣ) της και των κριτηρίων αναφοράς για την ελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων. Η συμβουλευτική αποστολή της ΕΕ (EUAM) υποστήριξε τις προσπάθειες των ουκρανικών αρχών για μεταρρύθμιση του τομέα της μη στρατιωτικής ασφάλειας. Συνεργάστηκε δε με τις αρχές επιβολής του νόμου με σκοπό τη μείωση της διαφθοράς ως μία από τις οριζόντιες προτεραιότητές της. Ωστόσο, η εντολή της EUAM δεν περιλαμβάνει την καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς (βλέπε σημεία 29-37, και 71-73).

Σύσταση 1 – Σχεδιασμός και υλοποίηση ειδικών δράσεων που θα στοχεύουν στη μείζονα διαφθορά

Προκειμένου να μειωθεί η μείζων διαφθορά, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή πρέπει:

1. στο πλαίσιο της πολυδιάστατης προσέγγισης της ΕΕ για την καταπολέμηση της διαφθοράς, να καταρτίσουν ένα στρατηγικό έγγραφο σχετικά με τον τρόπο πρόληψης και καταπολέμησης της μείζονος διαφθοράς, συμπεριλαμβανομένης της άλωσης του κρατικού μηχανισμού. Στο έγγραφο αυτό θα πρέπει να προσδιορίζονται οι βασικές δράσεις που πρέπει να υλοποιηθούν εντός σαφώς καθορισμένου χρονοδιαγράμματος με σκοπό την αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων του φαινομένου, συμπεριλαμβανομένης της ολιγαρχικής δομής·
2. από κοινού με τα κράτη μέλη και τους διεθνείς εταίρους, να αναλύσουν και να εξετάσουν ένα μοντέλο για την παρεμπόδιση της εισόδου μεμονωμένων Ουκρανών υπηκόων (ολιγαρχών και ατόμων υπό την επιρροή τους), υπόπτων για εμπλοκή σε υποθέσεις μείζονος διαφθοράς, στην ΕΕ και τη χρήση εκεί των περιουσιακών τους στοιχείων·
3. να ενισχύσουν την παρακολούθηση και να στηρίξουν την εφαρμογή της νομοθεσίας κατά του ξεπλύματος χρήματος στην Ουκρανία.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: τέλος του 2022.

92

Η στήριξη της Επιτροπής για έργα της κοινωνίας των πολιτών και για τα ανεξάρτητα μέσα ενημέρωσης αποτέλεσε εύλογο τρόπο δράσης για την πρόληψη και τον εντοπισμό της διαφθοράς. Παραδείγματος χάριν, η κοινωνία των πολιτών ανέπτυξε την πλατφόρμα ProZorro και την πλατφόρμα για τα πολιτικώς εκτεθειμένα πρόσωπα, που αμφότερες έθεσαν τα θεμέλια για την παρακολούθηση των μεταρρυθμίσεων και την ενημέρωση της κοινής γνώμης σχετικά με τις πρακτικές διαφθοράς και την κατάχρηση εξουσίας (πλαίσιο 4 και σημεία 29, 35 και 64).

Σύσταση 2 – Αξιολόγηση και προσαρμογή του βαθμού της στήριξης που παρέχεται για οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και για την ερευνητική δημοσιογραφία

Προκειμένου να ενισχυθεί η διαφάνεια και να ενθαρρυνθούν οι μεταρρυθμίσεις, η Επιτροπή πρέπει:

1. να αξιολογήσει και να προσαρμόσει την κλίμακα της στήριξής της για την κοινωνία των πολιτών και την ερευνητική δημοσιογραφία, δίνοντας ιδιαίτερη έμφαση στην καταπολέμηση της διαφθοράς και στηρίζοντας τις προσπάθειες για μείωση της επιρροής των μέσων ενημέρωσης που ανήκουν σε ολιγάρχες·
2. να στηρίξει τους δικαιούχους της κοινωνίας των πολιτών στην ανάπτυξη συστηματικών μηχανισμών παρακολούθησης (π.χ. πίνακα αποτελεσμάτων) για την παρακολούθηση των επιδόσεων των μεταρρυθμίσεων για την πάταξη της διαφθοράς, και να προβαίνει σε τακτική καταγραφή των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται από τα χρηματοδοτούμενα έργα.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: τέλος του 2022.

93

Υπάρχει ευρεία συναίνεση ότι σε συνθήκες άλωσης του κρατικού μηχανισμού, άτομα και εταιρείες με οικονομική επιρροή απολαμβάνουν προνόμια από το κράτος, ιδίως μέσω ΕΚΙ. Η Επιτροπή έχει ταχθεί υπέρ της ιδιωτικοποίησης μεγάλων ΕΚΙ. Εστίασε στην εταιρική τους διακυβέρνηση στο πλαίσιο του διαλόγου πολιτικής και των προϋποθέσεων της ΜΧΣ, αλλά οι μεταρρυθμίσεις αυτές είναι εύθραυστες. Στήριξε επίσης την Ουκρανία ενισχύοντας τη θεσμική ικανότητα της αντιμονοπωλιακής επιτροπής. Ωστόσο, κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου, η επιτροπή αυτή δεν ήταν ακόμη αρκετά ισχυρή για την επιβολή της πολιτικής ανταγωνισμού. Απαιτείται εντατικοποίηση των προσπαθειών, ιδίως δεδομένου ότι τόσο μεγάλος αριθμός εταιρειών στην Ουκρανία απολαμβάνει καθεστώς ολιγοπωλίου ή μονοπωλίου (βλέπε σημεία 38-43).

Σύσταση 3 – Συμβολή στην άρση των εμποδίων για τον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό

Προκειμένου να ενθαρρυνθεί ο θεμιτός ανταγωνισμός, η Επιτροπή πρέπει:

1. να εντοπίσει τις εταιρείες που ελέγχονται από ολιγάρχες και θέτουν εμπόδια στον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό και να αποφεύγει τη στήριξή τους (μέσω έργων, δανείων και εγγυήσεων)·
2. να στηρίξει τις προσπάθειες των ουκρανικών αρχών για κατάργηση των μονοπωλίων που ελέγχονται από ολιγάρχες, όταν υπάρχουν ανησυχίες σχετικά με τον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό·
3. να παράσχει ενισχυμένη θεσμική στήριξη στην αντιμονοπωλιακή επιτροπή με σκοπό την ενίσχυση των ικανοτήτων και της ανεξαρτησίας της, επιδιώκοντας παράλληλα τη διασφάλιση της ακεραιότητας και της προσήλωσής της στις μεταρρυθμίσεις.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: έως το τέλος του 2023

94

Η Επιτροπή διαθέτει σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης της στήριξής της. Ωστόσο, η αξιολόγηση του κατά πόσον τα έργα συνετέλεσαν στην καταπολέμηση οποιασδήποτε μορφής διαφθοράς είναι δυσχερής για το ήμισυ των έργων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, δεδομένου ότι τα αποτελέσματα δεν είναι μετρήσιμα (λόγω απουσίας κριτηρίων αναφοράς, τιμών-στόχου και συναφών δεικτών) και παραπέμπουν σε εκροές και δραστηριότητες. Ακόμη, η EUAM δεν έχει δημοσιεύσει την εκτίμηση αντικτύπου της (βλέπε σημεία 44-49).

95

Μολονότι η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή υποβάλλουν σε ετήσια βάση εκθέσεις σχετικά με την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων στην Ουκρανία, δεν καταρτίζεται ειδική έκθεση σχετικά με την πρόοδο που έχει επιτευχθεί μέσω των συνεισφορών της ΕΕ στην καταπολέμηση των διάφορων μορφών διαφθοράς. Το σύστημα της παρουσίασης των σχετικών στοιχείων δεν βασίζεται σε προκαθορισμένες τιμές-στόχο και δείκτες σε σύγκριση με κριτήρια αναφοράς (βλέπε σημεία 45-47, 55-57 και 71).

Σύσταση 4 – Βελτίωση της παρακολούθησης και της υποβολής εκθέσεων με σκοπό την ενημέρωση και τη λήψη διορθωτικών μέτρων, όπου χρειάζεται

Η ΕΥΕΔ, η Επιτροπή και η EUAM πρέπει:

1. να βελτιώσουν το σύστημα παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων (βάσει σαφών και ειδικών στόχων, προκαθορισμένων τιμών-στόχου και δεικτών, και σε σύγκριση με κριτήρια αναφοράς), ιδίως όσον αφορά την καταπολέμηση της μείζονος διαφθοράς στην Ουκρανία, εστιάζοντας στις συνεισφορές της ΕΕ·
2. να απαιτήσουν από τους φορείς υλοποίησης των έργων να συμπληρώνουν ορθά τα λογικά πλαίσια των έργων συγκρίνοντας τα επιτεύγματα στο πλαίσιο του έργου με τα κριτήρια αναφοράς και τις επιδιωκόμενες τιμές-στόχο.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: τέλος του 2022.

96

Η έλλειψη βούλησης για μεταρρύθμιση και η αντίσταση στις μεταρρυθμίσεις για την πάταξη της διαφθοράς και τις μεταρρυθμίσεις του τομέα της δικαιοσύνης προκάλεσαν σημαντικές οπισθοδρομήσεις τις οποίες δεν μπόρεσαν να αποτρέψουν τα μέτρα μετριασμού. Σε ένα περιβάλλον γεμάτο προκλήσεις, η βιωσιμότητα των παλαιότερων επιτευγμάτων απειλείται διαρκώς (βλέπε σημεία 55-58).

97

Η Επιτροπή και η EUAM παρείχαν εντατική στήριξη για τη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος, ιδίως στο ανώτερο δικαστήριο κατά της διαφθοράς, το οποίο έχει πλέον αποφέρει τα πρώτα αποτελέσματά του με τη μορφή καταδικαστικών αποφάσεων. Παρείχαν επίσης σημαντική στήριξη κατά την αξιολόγηση των επαγγελματικών προσόντων και της ακεραιότητας των δικαστών και των εισαγγελέων. Ωστόσο, τα μέλη των φορέων διακυβέρνησης της δικαιοσύνης, μεγάλος αριθμός δικαστών και αρκετοί εισαγγελείς μένει να υποβληθούν σε έλεγχο ακεραιότητας (βλέπε γράφημα 18, πλαίσιο 4, και σημεία 60-63 και 84-86).

98

Η Επιτροπή υποστήριξε τη σύσταση και την ανάπτυξη των νέων φορέων καταπολέμησης της διαφθοράς. Ωστόσο, εάν ένας κρίκος της θεσμικής αλυσίδας είναι αδύναμος, διακυβεύεται η σωστή λειτουργία ολόκληρου του οικοδομήματος. Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή συμμετείχαν ενεργά στη διασφάλιση ενός πλαισίου για την πάταξη της διαφθοράς, το οποίο αντιμετωπίζει διαρκώς απειλές, και επιχειρούν να το εντάξουν στο τοπικό πλαίσιο των υφιστάμενων οργανισμών. Ωστόσο, η προσπάθεια ένταξης των νέων θεσμών στο υφιστάμενο περιβάλλον αποτελεί μια διαρκή μάχη (βλέπε σημεία  74-88).

Σύσταση 5 – Έμφαση στις παραμέτρους της ακεραιότητας και της δέσμευσης για μεταρρυθμίσεις στο πλαίσιο της στήριξης που παρέχεται για την ανάπτυξη των ικανοτήτων των θεσμών

Προκειμένου να καταστεί αποτελεσματικότερη η στήριξη της ΕΕ, η Επιτροπή και η ΕΥΑΔ πρέπει:

1. κατά την παροχή θεσμικής στήριξης στις αρχές των τομέων της δικαιοσύνης και της επιβολής του νόμου και στις εισαγγελικές αρχές, να δίδουν έμφαση στις παραμέτρους της ακεραιότητας και της δέσμευσης για μεταρρυθμίσεις (ήτοι υλοποίηση προηγούμενων συστάσεων, βιωσιμότητα παλαιότερων εκροών και ακεραιότητα της διαχείρισης)·
2. όταν παρέχουν συνδρομή, να επιδιώκουν να διασφαλίζουν τη διενέργεια αξιολογήσεων ακεραιότητας για καίριες θέσεις στον τομέα της δικαιοσύνης και της επιβολής του νόμου (π.χ. δικαστές Συνταγματικού Δικαστηρίου, προϊστάμενοι δικαστηρίων και μέλη της ανώτερης επιτροπής αξιολόγησης δικαστικών και του Ανώτερου Συμβουλίου Δικαιοσύνης).

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: έως το τέλος του 2022

99

Τα έργα της ΕΕ βοήθησαν επίσης να διαμορφωθεί μια σειρά από ψηφιακά εργαλεία για την πρόληψη της διαφθοράς, αλλά αρκετά από αυτά απαιτούσαν περαιτέρω δέσμευση από τις εθνικές αρχές. Η αξιολόγηση των μητρώων του Υπουργείου Δικαιοσύνης αποδείχθηκε χρήσιμη για τον εντοπισμό των αδυναμιών, ιδίως της έλλειψης αξιόπιστων δεδομένων. Οι ανακρίβειες σε ορισμένα από τα μητρώα δυσχεραίνουν την επαλήθευση των ηλεκτρονικών δηλώσεων περιουσιακών στοιχείων. Η παράνομη εξαγορά μιας επιχείρησης ή ενός περιουσιακού στοιχείου αποτελεί σοβαρό πρόβλημα στην Ουκρανία και συνιστά μεγάλο κίνδυνο για τους επενδυτές. Η Επιτροπή αντιμετωπίζει το πρόβλημα αυτό (σημεία 64-69, και 76).

Σύσταση 6 – Στήριξη της ψηφιοποίησης των μητρώων

Προκειμένου να αυξηθεί η διαφάνεια των δημόσιων μητρώων, να προστατευθούν τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα και να ελεγχθεί η χρήση των δημόσιων πόρων, η Επιτροπή πρέπει να στηρίξει την ψηφιοποίηση των σημαντικότερων δημόσιων μητρώων. Η στήριξη θα πρέπει να έχει ως στόχο την ενίσχυση της διαλειτουργικότητάς τους και τη βελτίωση της ποιότητας των δεδομένων τους, καθώς και τη διασφάλιση της ορθής διαχείρισής τους.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: τέλος του 2022.

100

Ο συντονισμός των προϋποθέσεων της ΕΕ με εκείνες άλλων χορηγών βοήθειας συνέβαλε στην αναθεώρηση του Συντάγματος, την ενίσχυση του νομικού πλαισίου και τη συγκρότηση θεσμών. Ωστόσο, ορισμένες προϋποθέσεις δεν ήταν αρκετά συγκεκριμένες και άφηναν μεγάλα περιθώρια ευελιξίας. Αναγνωρίζοντας ότι είχε σημειωθεί πρόοδος, η Επιτροπή έκρινε ότι ορισμένες προϋποθέσεις είχαν επιτευχθεί. Ωστόσο, η αξιολόγησή μας δεν είναι τόσο ελαστική, ιδίως όσον αφορά τα αποτελέσματα (βλέπε σημεία 61, 71-73).

101

Η Επιτροπή έκανε αρχικά περιορισμένη χρήση της επιβολής προϋποθέσεων για τη μεταρρύθμιση του τομέα της δικαιοσύνης, εστιάζοντας στις συνταγματικές αλλαγές που είναι αναγκαίες για την αναδιοργάνωση της δικαιοσύνης και τη συγκρότηση των φορέων για την πάταξη της διαφθοράς. Στο τελευταίο πρόγραμμα ΜΧΣ της (Ιούλιος 2020), η Επιτροπή ζήτησε ελέγχους ακεραιότητας για βασικούς φορείς διακυβέρνησης της δικαιοσύνης. Ακόμη, ορισμένα επιτεύγματα ανατράπηκαν από κατεστημένα συμφέροντα. Μια από τις τελευταίες απόπειρες ήταν η απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου που κήρυξε αντισυνταγματική την ηλεκτρονική δήλωση των περιουσιακών στοιχείων. Αν και η πίεση που ασκήθηκε από την ΕΕ και σε διεθνές επίπεδο ανάγκασε τους νομοθέτες να επιβάλουν εκ νέου την υποχρέωση δήλωσης περιουσιακών στοιχείων και να επαναφέρουν τις κυρώσεις σε περίπτωση μη συμμόρφωσης, οι κυρώσεις δεν είναι αρκετά αποτρεπτικές. Οι προσπάθειες της ΕΥΕΔ και της Επιτροπής απέτρεψαν ορισμένες οπισθοδρομήσεις, αλλά είναι εύθραυστες (σημεία 55, 61, 71, 73, πλαίσιο 3 και γράφημα 16).

102

Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή τάχθηκαν υπέρ της βελτίωσης της εταιρικής διακυβέρνησης του μεγάλου αριθμού ΕΚΙ στην Ουκρανία και της διευκόλυνσης της ιδιωτικοποίησής τους. Ωστόσο, εμπειρογνώμονες που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι οι προσωρινές αναστολές που εμποδίζουν την εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων και προστατεύουν τις ΕΚΙ από πτώχευση ή από την υποχρέωση αποπληρωμής των χρεών τους συνιστούσαν σοβαρό πρόβλημα (βλέπε σημεία 38-41).

Σύσταση 7 – Καθορισμός αυστηρότερων όρων για τη στήριξη από την Επιτροπή

Προκειμένου να εξασφαλιστούν οι μεταρρυθμίσεις, η Επιτροπή πρέπει κατά τον σχεδιασμό και την αξιολόγηση των όρων της ΜΧΣ:

1. να περιλαμβάνει αυστηρές απαιτήσεις μεταρρύθμισης της δικαιοσύνης, των εισαγγελικών υπηρεσιών και των αρχών επιβολής του νόμου, με σκοπό ιδίως τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της ακεραιότητάς τους·
2. να εξετάσει, με τεκμηριωμένο τρόπο, τις προϋποθέσεις για την εξάλειψη των προσωρινών αναστολών σε ΕΚΙ, προκειμένου τέτοια προϋπόθεση να περιληφθεί σε μελλοντικό πρόγραμμα ΜΧΣ.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: έως το τέλος του 2022

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IIΙ, του οποίου προεδρεύει η Bettina Jakobsen, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, στις 20 Ιουλίου 2021.

Παραρτήματα

Παράρτημα I — Άμεσες ξένες επενδύσεις (ΑΞΕ), 2016-2019

Παράρτημα II — Προγράμματα και έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο

Αριθ.	ΤΙΤΛΟΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ	ΔΕΣΜΕΥΘΕΝ ΠΟΣΟ (σε ευρώ)	ΠΟΣΟ ΠΟΥ ΠΡΟΒΛΕΠΟΤΑΝ ΣΤΗ ΣΥΜΒΑΣΗ (σε ευρώ)	ΚΑΤΑΒΛΗΘΕΝ ΠΟΣΟ (σε ευρώ) έως τον Οκτώβριο του 2020
1	ΜΧΣ ΙΙΙ	1 800 000 000		1 200 000 000
2	ΜΧΣ IV	1 000 000 000		1 000 000 000
3	2014/344231 Σύμβαση για τη δημιουργία κρατικού μηχανισμού για την Ουκρανία	355 000 000	305 125 000	305 125 000
4	2014/345095 Ενίσχυση των συνταγματικών μεταρρυθμίσεων, των μεταρρυθμίσεων για την πάταξη της διαφθοράς και των νομικών μεταρρυθμίσεων στην Ουκρανία (Πρωτοβουλία για δέσμη μεταρρυθμίσεων ανάκαμψης)	394 974	394 974	394 974
5	2014/351692 Εδραίωση της πολιτικής για την εξυγίανση του τομέα της δικαιοσύνης στην Ουκρανία	520 000	520 000	520 000
6	2013/328160 Έργο για τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων στον τομέα της δικαιοσύνης στην Ουκρανία	7 857 467	7 857 467	7 506 681
7	2014/346257 Υλοποίηση του πλαισίου προγραμματικής συνεργασίας με το Συμβούλιο της Ευρώπης στην Ανατολική Εταιρική Σχέση	30 400 000	30 400 000 συμπεριλαμβανομένων 3 357 220 στην Ουκρανία	30 400 000 συμπεριλαμβανομένων 3 259 547 στην Ουκρανία
8	2016/373210 Συνασπισμός για την ενίσχυση της δέσμης μεταρρυθμίσεων ανάκαμψης	918 771	918 771	918 771
9	2015/369527 ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΚΡΑΤΙΚΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ (SFS) ΤΗΣ ΟΥΚΡΑΝΙΑΣ ΜΕΣΩ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΣΤΟΙΧΕΙΩΝ ΟΛΟΚΛΗΡΩΜΕΝΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΣΥΝΟΡΩΝ ΣΤΟΝ ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΟ ΤΟΜΕΑ	1 800 000	1 800 000	1 723 068,09
10	2016/374091 Ενίσχυση των θεσμικών ικανοτήτων της αντιμονοπωλιακής επιτροπής της Ουκρανίας σχετικά με τη διενέργεια ερευνών αγοράς και την αποτελεσματική επιβολή του δικαίου του ανταγωνισμού σύμφωνα με τα πρότυπα της ΕΕ	1 688 065	1 688 065	1 688 065
11	2016/374814 Rada za Evropu: Ανάπτυξη ικανοτήτων προς υποστήριξη της Verkhovna Rada της Ουκρανίας	1 255 926	1 255 926	1 255 926
12	2016/382642 Πάταξη της διαφθοράς και παροχή στήριξης για βασικές μεταρρυθμίσεις	14 500 000	14 500 000	14 500 000
13	2017/388596 Ενίσχυση του ρόλου της κοινωνίας των πολιτών στην εποπτεία των δημόσιων οικονομικών	682 670	682 670	670 849
14	2017/388935 Καταπολέμηση της διαφθοράς και υλοποίηση μεταρρυθμίσεων σε περιφερειακό επίπεδ	729 541	729 541	656 586
15	2017/389065 Ενίσχυση του ρόλου της κοινωνίας των πολιτών κατά τη διευκόλυνση των δημοκρατικών μεταρρυθμίσεων και την αύξηση της λογοδοσίας, της υπευθυνότητας και την ποιότητας της διακυβέρνησης	685 805	685 805	656 199
16	2017/392878 Παροχή στήριξης για την πρόληψη της διαφθοράς και τις έρευνες μέσω συμμετοχής των πολιτών σε τοπικό επίπεδο	748 944	748 944	674 050
17	2017/390764 PRAVO-JUSTICE: Παροχή στήριξης για μεταρρυθμίσεις που σχετίζονται με τη δικαιοσύνη στην Ουκρανία	15 290 000	15 290 000	9 584 385
18	2017/392754 Παροχή στήριξης για μεταρρυθμίσεις που αφορούν το κράτος δικαίου στην Ουκρανία (PRAVO - Αστυνομία, εισαγγελικές αρχές, χρηστή διακυβέρνηση)	36 000 000	36 000 000	29 061 551
19	2017/387956 Παροχή στήριξης στην αντιμονοπωλιακή επιτροπή της Ουκρανίας για την επιβολή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων	2 900 100	2 900 100	2 320 080
20	Λογαριασμός πολλών δωρητών της ΕΤΑΑ για τη σταθεροποίηση και τη βιώσιμη ανάπτυξη στην Ουκρανία
	2016/379989 «Λογαριασμός πολλών δωρητών της ΕΤΑΑ για τη σταθεροποίηση και τη βιώσιμη ανάπτυξη στην Ουκρανία»	8 000 000	8 000 000	8 000 000
	2017/394778 ΕΤΑΑ Προσθήκη αριθ. 1 «Λογαριασμός πολλών δωρητών της ΕΤΑΑ για τη σταθεροποίηση και τη βιώσιμη ανάπτυξη στην Ουκρανία»	9 000 000	9 000 000	9 000 000
	2018/401226 Προσθήκη αριθ. 2 στη συμφωνία ανάθεσης αρμοδιοτήτων με την ΕΤΑΑ ENI/2016/379‑989 «Λογαριασμός πολλών δωρητών της ΕΤΑΑ για τη σταθεροποίηση και τη βιώσιμη ανάπτυξη στην Ουκρανία» (εικονική σύμβαση)	1 700 000	1 700 000	1 700 000
	2019/409355 Προσθήκη αριθ. 3 στη συμφωνία ανάθεσης αρμοδιοτήτων με την ΕΤΑΑ ENI/2016/379‑989 «Λογαριασμός πολλών δωρητών της ΕΤΑΑ για τη σταθεροποίηση και τη βιώσιμη ανάπτυξη στην Ουκρανία» (εικονική σύμβαση)	10 000 000	10 000 000	10 000 000
21	EUAM06BP406 «Ενίσχυση της ικανότητας πάταξης της διαφθοράς της Εθνικής Αστυνομίας της Ουκρανίας με χρήση σύγχρονων τεχνολογιών για την επιβολή του νόμου»	49 900		25 575
22	EUAM01BP0501 «Ενίσχυση της διαφάνειας, τη λογοδοσίας και της εποπτείας στον τομέα της μη στρατιωτικής ασφάλειας στην Ουκρανία»	157 000		102 484
23	EUAM05BP505 «Θεσμική ανεξαρτησία των PPO/PGO της Ουκρανίας και παροχή στήριξης για αυτοδιαχειριζόμενους φορείς»	86 700		20 642
24	EUAM6.1.5BP605 «Ενίσχυση των ικανοτήτων των θεσμών του τομέα μη στρατιωτικής ασφάλειας της Ουκρανίας για πάταξη της διαφθοράς»	55 600		22 342,60
ΣΥΝΟΛΟ ΜΧΣ		2 800 000 000		2 200 000 000
ΣΥΝΟΛΟ έργων		473 378 683		409 364 432
ΣΥΝΟΛΟ που υποβλήθηκε σε έλεγχο		3 273 378 683		2 609 364 432

Παράρτημα III — Περιορισμένη πρόοδος ως προς την αντιμετώπιση της διαφθοράς στην Ουκρανία

Παράρτημα IV — Πρόοδος της Ουκρανίας ως προς τους δείκτες για το κράτος δικαίου, 2012-2019

Παράρτημα V — Πρόοδος ως προς τους δείκτες ανταγωνιστικότητας, 2015-2020

Παράρτημα VI — Η συνεισφορά της ΕΕ στη βελτίωση του ανταγωνισμού στην Ουκρανία

ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΔΙΑΛΟΓΟΣ (διάλογος υψηλού επιπέδου σε κυβερνητικό επίπεδο)	• Κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίων για την ιδιωτικοποίηση των ΕΚΙ σύμφωνα με τα διεθνή πρότυπα • Προσπάθεια αποδυνάμωσης της επιρροής των ολιγαρχών στην οικονομία μέσω μεταρρυθμίσεων προσανατολισμένων στην αγορά και μέτρων για την καταπολέμηση της διαφθοράς • Επικρότηση της ανανεωμένης δέσμευσης της Ουκρανίας για την καταπολέμηση της επιρροής των κατεστημένων συμφερόντων (απο-ολιγαρχικοποίηση)
ΔΙΑΛΟΓΟΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ (διάλογος στο πλαίσιο της χρηματοδοτικής συνεργασίας)	• Μεταρρύθμιση των ΕΚΙ • Εστίαση στον τομέα της ενέργειας, συμμετοχή σε συνεδριάσεις της ενεργειακής επιτροπής • Συμμετοχή της ΕΕ ως «παρατηρητή» στη διαδικασία επιλογής των μελών του εποπτικού συμβουλίου των ΚΕ
ΤΕΧΝΙΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ	• Κύριος δωρητής του Λογαριασμού Πολλών Δωρητών (ΛΠΔ) της ΕΤΑΑ • Παροχή στήριξης για την αντιμονοπωλιακή επιτροπή της Ουκρανίας (AMCU)
ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ	• Προγράμματα μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει εγγράφων του ελέγχου.

Παράρτημα VII — Επάρκεια και χρησιμότητα των δράσεων της ΕΕ και της EUAM για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων

Παράρτημα VIII — Διορισμός δικαστών του Συνταγματικού Δικαστηρίου και μελών του Ανώτερου Συμβουλίου Δικαιοσύνης

Ακρωνύμια και συντομογραφίες

ΑΕΝ: Αρχή επιβολής του νόμου

ΓΔ: Γενική Διεύθυνση

ΔΝΤ: Διεθνές Νομισματικό Ταμείο

ΕΚΙ: Επιχείρηση κρατικής ιδιοκτησίας

ΕΤΑΑ: Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης

ΛΠΔ: Λογαριασμός πολλών δωρητών (ΕΤΑΑ)

ΜΧΣ: Μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή

ΟΟΣΑ: Οργανισμός Οικονομικής Ανάπτυξης και Συνεργασίας

ΣΣ: Συμφωνία σύνδεσης

AMCU: Αντιμονοπωλιακή επιτροπή της Ουκρανίας

ARMA: Υπηρεσία ανάκτησης και διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων

BOC: Συμβούλιο του επιχειρηματικού διαμεσολαβητή

CCU: Συνταγματικό δικαστήριο της Ουκρανίας

DCFTA: Σφαιρική και σε βάθος ζώνη ελεύθερων συναλλαγών

EUAM: Συμβουλευτική αποστολή της ΕΕ στην Ουκρανία

GRECO: Ομάδα χωρών κατά της διαφθοράς

HACC: Ανώτερο δικαστήριο κατά της διαφθοράς

HCJ: Ανώτερο Συμβούλιο Δικαιοσύνης

HQCJ: Ανώτερη επιτροπή αξιολόγησης δικαστικών

NABU: Εθνικό γραφείο καταπολέμησης της διαφθοράς της Ουκρανίας

NACP: Εθνική υπηρεσία πρόληψης και καταπολέμησης της διαφθοράς

PGO: Γενική Εισαγγελία

QDCP: Επιτροπή επαγγελματικών προσόντων και πειθαρχικών διαδικασιών των εισαγγελέων

SAPO: Ειδική εισαγγελία καταπολέμησης της διαφθοράς

SBU: Εθνική υπηρεσία ασφαλείας της Ουκρανίας

SCU: Ανώτατο Δικαστήριο της Ουκρανίας

SFS: Κρατική φορολογική υπηρεσία

UAH: Ουκρανικό hryvni

Γλωσσάριο

Άλωση του κρατικού μηχανισμού: Είδος διαφθοράς από το οποίο ωφελούνται εκείνοι που ασκούν επιρροή στο νομικό πλαίσιο και τους διορισμούς σε καίριες θέσεις προς όφελος των ιδίων και εις βάρος των πολλών.

Αποτελέσματα: Άμεσες ή περισσότερο μακροπρόθεσμες, σκόπιμες ή μη, αλλαγές που επέρχονται συνεπεία ενός έργου και συνδέονται συνήθως με τους στόχους αυτού (παραδείγματος χάριν, βελτίωση της παρακολούθησης και του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων χάρη στην καλύτερη κατάρτιση του προσωπικού).

Δημοσιονομική στήριξη: Η απευθείας μεταφορά ενίσχυσης από την ΕΕ στο εθνικό δημόσιο ταμείο χώρας-εταίρου (Ουκρανία), υπό ορισμένες προϋποθέσεις.

Εκροές: Όσα παράγονται ή επιτυγχάνονται με ένα χρηματοδοτούμενο από την ΕΕ έργο.

Επιχείρηση κρατικής ιδιοκτησίας: Εταιρεία που ανήκει εν όλω ή εν μέρει στο κράτος.

Κατεστημένα συμφέροντα: Άτομα ή οργανώσεις που διατηρούν οικονομικό ή προσωπικό συμφέρον σε μια επιχείρηση, εταιρεία ή ένα ισχύον σύστημα.

Λογικό πλαίσιο: Έγγραφο στο οποίο αναφέρονται οι στόχοι, τα αποτελέσματα και οι δραστηριότητες με αναφορές σε κριτήρια αναφοράς, τιμές-στόχο και δείκτες για ένα έργο της ΕΕ.

Μείζων διαφθορά: Η κατάχρηση εξουσίας σε υψηλό επίπεδο, που ωφελεί λίγους εις βάρος των πολλών και προκαλεί σοβαρές και εκτεταμένες ζημίες στα άτομα και την κοινωνία, όπως ορίζεται από τη Διεθνή Διαφάνεια.

Ολιγάρχες: Άτομα που συγκαταλέγονται σε μικρή ομάδα εύπορων ατόμων, προερχόμενων συχνά από τον επιχειρηματικό κόσμο, μη αιρετών, που ασκούν de facto έλεγχο σε μια χώρα.

Προσωρινές αναστολές: Νομική διάταξη που απαγορεύει την εκτέλεση δικαστικής απόφασης κατά του Δημοσίου ή ΕΚΙ.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙΙ (Εξωτερικές δράσεις, ασφάλεια και δικαιοσύνη), του οποίου προεδρεύει η Bettina Jakobsen, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Juhan Parts, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Ken-Marti Vaher, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, Margus Kurm, σύμβουλο του ιδιαίτερου γραφείου του, Sabine Hiernaux-Fritsch, διοικητικό στέλεχος, Aurelia Petliza, υπεύθυνη έργου, και τους Joël Costantzer και Dirk Neumeister, ελεγκτές. Γλωσσική υποστήριξη παρείχε ο Mark Smith. Η Alexandra-Elena Mazilu συνέβαλε στην ανάπτυξη των οπτικών στοιχείων. Η Ramune Sarkauskiene παρείχε γλωσσική και διοικητική υποστήριξη.

Παραπομπές

¹ ΕΥΕΔ «EU-Ukraine relations – factsheet», 2020, και ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 11ης Φεβρουαρίου 2021, σχετικά με την εφαρμογή της συμφωνίας σύνδεσης της ΕΕ με την Ουκρανία, 2021.

² ΕΥΕΔ: Συνέντευξη του Ύπατου Εκπροσώπου / Αντιπροέδρου της Επιτροπής Josep Borrell στον Ivan Verstyuk της Novoe Vremya, 21 Σεπτεμβρίου 2020.

³ Ειδική έκθεση 32/2016 του ΕΕΣ, με τίτλο: «Συνδρομή της ΕΕ προς την Ουκρανία», σημείο 7.

⁴ USAID: «Changing corrupt behaviours assessment: addressing everyday corruption in Ukraine», 2015, σ. 7.

⁵ Κέντρο Οικονομικής Στρατηγικής: «How much does the budget lose due to the lack of good governance?», 2018, σ. 41.

⁶ Chatham House: «Are Ukraine’s Anti-corruption Reforms Working?», 2018, σ. 23.
Στρατηγική Συμβουλευτική Ομάδα για τη Στήριξη των Μεταρρυθμίσεων στην Ουκρανία: «Reforms in Ukraine after revolution of Dignity: what was done, why not more, and what to do next», 2019, σ. 115.

⁷ ΔΝΤ: «Government of Ukraine Report on the Diagnostic Study of Governance Issues Pertaining to Corruption, the Business Climate and the Effectiveness of the Judiciary», 2014, σ. 4, 9 και 20·
ΟΟΣΑ, 4th monitoring result: «Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises», 2018, σ. 8·
Έκθεση χώρας του ΔΝΤ αριθ. 17/84, σημείο 32·
Stiftung Wissenschaft und Politik: ««Deoligarchisation» in Ukraine, Promising Visions, Murky Realities», 2016, σ. 1 και 4·
«Survival of the richest: how oligarchs block reforms in Ukraine», 2016, σ. 3·
ECFR: «Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky», 2019, σ. 5, 8, 11, 13·
και Ινστιτούτο Jacques Delors: «Supporting Ukraine’s difficult path towards reforms», 2015, σ. 7.

⁸ Έκθεση χώρας του ΔΝΤ αριθ. 17/84, 2017, σ. 15.

⁹ Βλέπε ΔΝΤ: «Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary», Ιούλιος 2014, σημείο 7·
ΔΝΤ: Έκθεση χώρας αριθ. 17/83, Απρίλιος 2017 και
Financial Times: «Ukraine courts cannot be allowed to throw out anti-corruption gains», Volodymyr Zelensky, 1η Νοεμβρίου 2020.

¹⁰ Ατλαντικό Συμβούλιο: «Corruption, Democracy, and Investment in Ukraine», 2007, σ. 5, και έκθεση χώρας του ΔΝΤ αριθ. 17/84, 2017, σ. 5, 6 και 15.

¹¹ Διεθνής σύμπραξη ερευνητών δημοσιογράφων: «With Deutsche Bank’s help, an oligarch’s buying spree trails ruin across the US heartland» και «’Enough is enough’: How FinCEN Files exposes a broken system that keeps dirty cash flowing», 2020.

¹² Profit shifting in Ukraine’s iron ore exports, 2018, σ. 3.
Ινστιτούτο Κοινωνικού και Οικονομικού Μετασχηματισμού: «Comparative analysis of the fiscal effect of tax evasion/avoidance instruments in Ukraine», 2020, σ. 44.

¹³ Dragon Capital και Κέντρο Οικονομικής Στρατηγικής, Foreign Investor Survey, Νοέμβριος 2020,
και European Business Association, Investment Attractiveness
Index FirstHalf of 2020.

¹⁴ Παγκόσμια Τράπεζα: «Ukraine systematic country diagnostic toward sustainable recovery and shared prosperity», 2017, σημεία 9 και 19·
ΔΝΤ: «Statement by the IMF Managing Director on Ukraine», 2019· και
OΟΣΑ: 4th monitoring result «Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises», 2018, σ. 16.

¹⁵ Ανατολική Εταιρική Σχέση.

¹⁶ Με βάση τα στοιχεία του ΟΟΣΑ σχετικά με τη δέσμευση για επίσημη αναπτυξιακή βοήθεια προς την Ουκρανία· δικαιούχος χώρα: Ουκρανία, μέσος όρος 2018‑2019.

¹⁷ Άρθρο 1, παράγραφος 4, και άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 232/2014 για τη θέσπιση Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας.

¹⁸ Άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

¹⁹ Άρθρο 21, παράγραφος 2, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και ΕΥΕΔ: «A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy», Ιούνιος 2016, σ. 26.

²⁰ Συμφωνία σύνδεσης μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Ουκρανίας, αφετέρου. ΕΕ L 161 της 29/05/2014, προοίμιο, άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο ε), άρθρα 2 και 3, και Τίτλος IV.

²¹ Παράρτημα 1 της εκτελεστικής απόφασης της Επιτροπής για το ειδικό μέτρο του 2016 για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη στήριξη βασικών μεταρρυθμίσεων υπέρ της Ουκρανίας: έγγραφο δράσης για την πρωτοβουλία της ΕΕ για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Ουκρανία, σ. 4.

²² Επισκόπηση της στήριξης από την ΕΕ.

²³ Απόφαση 2014/486/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 2014, για τη συμβουλευτική αποστολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη μεταρρύθμιση του τομέα της μη στρατιωτικής ασφάλειας στην Ουκρανία (EUAM Ukraine).

²⁴ Ειδική έκθεση 32/2016 του ΕΕΣ, με τίτλο «Συνδρομή της ΕΕ προς την Ουκρανία».

²⁵ Έγγραφο δράσης για τη σύμβαση για τη δημιουργία κρατικού μηχανισμού για την Ουκρανία (έργο αριθ. 3 στο παράρτημα II), σ. 2.

²⁶ Συμφωνία σύνδεσης, Ειδικά μέτρα (2014‑2017), Ενιαίο πλαίσιο στήριξης 2018‑2020, επιχειρησιακά συμπεράσματα του Συμβουλίου Σύνδεσης και Επιχειρησιακό σχέδιο της αποστολής ΚΠΠΑ της EUAM για την Ουκρανία (τα έγγραφα δεν είναι διαθέσιμα στο κοινό).

²⁷ Ατζέντα σύνδεσης ΕΕ-Ουκρανίας του 2015, 16 Μαρτίου 2015, σ. 6.

²⁸ Προγραμματισμός του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας (ΕΜΓ) - 2017‑2020 - Ενιαίο πλαίσιο στήριξης για τη στήριξη που παρέχει η ΕΕ στην Ουκρανία (2018‑2020).

²⁹ Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης: «Concept of operations for EU civilian advisory mission in Ukraine agreed», 2014·
και Προγραμματισμός του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας (ΕΜΓ) - 2017‑2020, Ενιαίο πλαίσιο στήριξης για τη στήριξη που παρέχει η ΕΕ στην Ουκρανία (2018‑2020).

³⁰ Linda Höglund, Mikael Holmgren Caicedo, Maria Mårtensson & Fredrik Svärdsten (2018), «Strategic management in the public sector: how tools enable and constrain strategy making» International Public Management Journal, 21:5, 822‑849, DOI: 10.1080/10967494.2018.1427161.

³¹ Ευρωπαϊκή Επιτροπή: «List of countries in the scope of the EU assessment on high risk third countries under Directive (EU) 2015/849 and list of priority 1 countries (for assessment in 2018)» και αξιολογήσεις της Επιτροπής (τα έγγραφα δεν είναι διαθέσιμα στο κοινό).

³² Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 208/2014 του Συμβουλίου, της 5ης Μαρτίου 2014, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά ορισμένων προσώπων, οντοτήτων και φορέων ενόψει της κατάστασης στην Ουκρανία και εκτελεστική απόφαση 2014/216/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 14ης Απριλίου 2014, για την εφαρμογή της απόφασης 2014/119/ΚΕΠΠΑ σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά ορισμένων προσώπων, οντοτήτων και φορέων ενόψει της κατάστασης στην Ουκρανία.

³³ Π.χ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (ένατο τμήμα), της 28ης Ιανουαρίου 2016, στην υπόθεση T-486/14.

³⁴ ΟΟΣΑ: «State-Owned Enterprise Reform in the Hydrocarbons Sector in Ukraine», 2019, σ. 30, 51, και
Κέντρο Ευρωπαϊκών Πολιτικών Μελετών: «The Struggle for Good Governance in Eastern Europe, oligarchs as key obstacles to reform», 2018, σ. 61.

³⁵ Παγκόσμια Τράπεζα: «Crony capitalism in Ukraine: impact on economic outcomes», 2018, σ. 5. Για την Παγκόσμια Τράπεζα, μια εταιρεία με πολιτικές διασυνδέσεις περιλαμβάνει τουλάχιστον ένα πολιτικώς εκτεθειμένο πρόσωπο μεταξύ των ιδιοκτητών, των μετόχων ή των διαχειριστών της.

³⁶ ΟΟΣΑ: «4th monitoring result: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises», 2018, σ. 8.

³⁷ Παγκόσμια Τράπεζα: Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine, 2019, σ. 20·
Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων: «Survival of the richest: How oligarchs block reform in Ukraine», 2016, σ. 8· και
ΟΟΣΑ: «Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Prevention and Prosecution of Corruption in State-Owned Enterprises», 2017, σ. 8 και 53.

³⁸ ΕΕΣ, βάσει πληροφοριών από το έγγραφο του Συμβουλίου της Ευρώπης με τίτλο «Supporting Ukraine in executing judgments by the European Court of Human Rights. Report on a mission to Ukraine for bilateral consultations with Ukrainian authorities concerning the improvement of enforcement proceedings», 2018, σ. 5, και το έργο PRAVO JUSTICE.

³⁹ Λογαριασμός πολλών δωρητών της ΕΤΑΑ για τη σταθεροποίηση και τη βιώσιμη ανάπτυξη στην Ουκρανία.

⁴⁰ Διεθνής Διαφάνεια: «Dnipro hotel sold for over UAH 1 billion», 15 Ιουλίου 2020· ΛΠΔ της ΕΤΑΑ, παράρτημα II: Επιμέρους εκθέσεις έργων στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης του 2019·
και ετήσια έκθεση του BOC για το 2019.

⁴¹ Ευρωπαϊκή Επιτροπή και Ύπατος Εκπρόσωπος της ΕΕ για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας: «Association Implementation Report on Ukraine», 2020, σ. 20, Παγκόσμια Τράπεζα: «Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine», 2019, σ. 34, και ΟΟΣΑ: «SME Policy Index: Eastern Partner Countries 2020», 2020, σ. 484.

⁴² Μη συμπεριλαμβανομένων των προγραμμάτων ΜΧΣ και των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης.

⁴³ GRECO: fourth evaluation round «Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors», Ουκρανία, 2020, σημείο 189.

⁴⁴ ΟΟΣΑ: «Anti-Corruption Reforms in Ukraine: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan», αναφορά προόδου, 2019, σ. 6.

⁴⁵ Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας, ΕΡΓΑΛΕΙΟ #43 «What is an evaluation and when is it required?»

⁴⁶ ΔΝΤ: «Government of Ukraine report on the diagnostic study of governance issues pertaining to corruption, the business climate and the effectiveness of the judiciary», 2014, σ. 3 και 4.

⁴⁷ Συμβούλιο της Ευρώπης: «Assessment of the 2014‑2018 judicial reform in Ukraine and its compliance with the standards and recommendations of the Council of Europe», 2019, σ. 4.

⁴⁸ Γνωμοδότηση αριθ. 999/2020 της Επιτροπής της Βενετίας σχετικά με το νομοσχέδιο αριθ. 3711.

⁴⁹ Ευρωπαϊκή Επιτροπή και Ύπατος Εκπρόσωπος της ΕΕ για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, 2019 Association implementation report.

⁵⁰ Democracy Reporting International: «The Attempt of the Constitutional Court of Ukraine to Determine Fundamentals of the Judicial Reform Process», 2020, απόφαση αριθ. 2-r/2020.

⁵¹ Κέντρο Πολιτικής και Νομικής Μεταρρύθμισης: Political Points for 29 August – 5 September 2019, και Ukrainian President signs law on reform of prosecutor's office, 23 Σεπτεμβρίου 2019.

⁵² Reanimation Package of Reforms Initiative: Reforms under the Microscope, 2017, σ. 57.

⁵³ GRECO: fourth evaluation round: «Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors», Ουκρανία, Μάρτιος 2020, σύσταση xxiii.

⁵⁴ Συμβούλιο της Ευρώπης: «Corruption undermines human rights and the rule of law», 19 Ιανουαρίου 2021·
Υπουργείο Εσωτερικών Ηνωμένου Βασιλείου: «Country Policy and Information Note Ukraine: Organised crime and corruption», Σεπτέμβριος 2019, σελίδες 9, 19 και 25·
UKRAINE 2019 HUMAN RIGHTS REPORT·
Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων: «Guarding the guardians: Ukraine’s security and judicial reforms under Zelensky», Αύγουστος 2019.

⁵⁵ Στατιστικά στοιχεία της CEPEJ (έκδοση του 2020) σχετικά με τον αριθμό των δικαστηρίων, γνωμοδοτήσεις της Επιτροπής της Βενετίας 969/2019, 999/2020 και 1012/2020· και πρόταση του DEJURE FOUNDATION για ένα μοντέλο επιλογής αξιόπιστων δικαστών, 21 Ιουνίου 2019.

⁵⁶ ΔΙΕΘΝΕΣ ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟ ΚΟΙΝΩΝΙΟΛΟΓΙΑΣ ΤΟΥ ΚΙΕΒΟΥ, «Comparative analysis of national surveys, Corruption in Ukraine 2015»· έργο Fair Justice της USAID: «National public opinion survey on Democratic, Economic and Judicial Reforms, Including Implementation of the Law on the Purification of Government», 2015 και δημοσκοπήσεις της EUAM, 2015‑2019.

⁵⁷ Κέντρο Razumkov στην Ουκρανία 2019–2020: «Broad Opportunities, Contradictory Results»· Ταμείο για τις Δημοκρατικές Πρωτοβουλίες: «Survey results», Ιούνιος 2019 και δημοσκοπήσεις της EUAM, 2015‑2019.

⁵⁸ Δημόσιο μητρώο των πολιτικώς εκτεθειμένων προσώπων της Ουκρανίας.

⁵⁹ Πύλη που παρέχει δωρεάν πρόσβαση σε δεδομένα για τους πολίτες.

⁶⁰ Σχέδιο δράσης για την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων, ενότητα 2.3.1.: Πρόληψη και καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος, της τρομοκρατίας και της διαφθοράς, 2010.

⁶¹ Τέταρτος γύρος αξιολόγησης από την GRECO. «Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors», σύσταση i), το δεύτερο μέρος δεν υλοποιήθηκε.

⁶² ΟΟΣΑ: «Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and Central Asia - Progress and Challenges, 2016‑2019», 2020, σ. 31.

⁶³ Ευρωπαϊκή Επιτροπή και Ύπατος Εκπρόσωπος της ΕΕ για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας: Association Implementation Report on Ukraine, 2019, σ. 9.

⁶⁴ NABU: «Constitutional crisis requires an immediate solution to restore the effective work of anti-corruption institutions - NABU statement», 6 Νοεμβρίου 2020.

⁶⁵ Έκθεση NABU, Ιανουάριος-Ιούνιος 2010.

⁶⁶ ΟΟΣΑ: Σχέδιο δράσης της Κωνσταντινούπολης κατά της διαφθοράς, 4ος γύρος παρακολούθησης, Ουκρανία, 2017, σ. 11 και 143.

⁶⁷ Έκθεση NABU, Ιανουάριος-Ιούνιος 2020.

⁶⁸ Έκθεση NABU, Ιούλιος-Δεκέμβριος 2019.

⁶⁹ ΟΟΣΑ: «Snapshot of Ukraine’s Energy Sector: Institutions, Governance and Policy Framework», 2019, σ. 41 και NABU: «Former PrivatBank top managers notified of suspicion».

⁷⁰ NABU «Undercover operation conducted by the NABU and the SAPO was failed due to the lack of the right of autonomous wiretapping», 30 Νοεμβρίου 2017.

⁷¹ Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Action Document for the EU Anti-Corruption Initiative in Ukraine (Phase II), σ. 6.

⁷² ANTAC: «Register of dumped cases».

⁷³ ΟΟΣΑ: Σχέδιο δράσης της Κωνσταντινούπολης κατά της διαφθοράς, 4ος γύρος παρακολούθησης, Ουκρανία, 2017, σ. 155.

⁷⁴ ΟΟΣΑ: Μεταρρυθμίσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Ουκρανία, Round 3: Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan», Μάρτιος 2015, σ. 84.

⁷⁵ Η υπηρεσία αυτή παρουσίασε έκθεση σχετικά με τις δραστηριότητές της το 2019.

Χρονογραμμή

https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=59383

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6532-4	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/3762	QJ-AB-21-018-EL-N
HTML	ISBN 978-92-847-6519-5	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/02442	QJ-AB-21-018-EL-Q

ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΠΝΕΥΜΑΤΙΚΗΣ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑΣ

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2021.

Η πολιτική για την περαιτέρω χρήση εγγράφων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) εφαρμόζεται δυνάμει της απόφασης αριθ. 6‑2019 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για την πολιτική ανοικτών δεδομένων και την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Με εξαίρεση τις περιπτώσεις όπου ορίζεται διαφορετικά (π.χ. σε χωριστές ανακοινώσεις περί πνευματικής ιδιοκτησίας), το περιεχόμενο του ΕΕΣ που ανήκει στην ΕΕ παραχωρείται βάσει της άδειας Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Αυτό σημαίνει ότι επιτρέπεται η περαιτέρω χρήση, υπό τον όρο ότι αναφέρεται η πηγή και επισημαίνονται οι αλλαγές. Απαγορεύεται η διαστρέβλωση του αρχικού νοήματος ή μηνύματος των εγγράφων από τον περαιτέρω χρήστη. Το ΕΕΣ δεν φέρει ευθύνη για οποιαδήποτε συνέπεια προερχόμενη από την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Εάν συγκεκριμένο περιεχόμενο αναφέρεται σε ταυτοποιήσιμα φυσικά πρόσωπα, π.χ. φωτογραφίες υπαλλήλων του ΕΕΣ, ή περιλαμβάνει έργα τρίτων, υποχρεούστε να μεριμνήσετε για την απόκτηση των αναγκαίων δικαιωμάτων. Όταν λαμβάνεται έγκριση, η έγκριση αυτή ακυρώνει και αντικαθιστά την ανωτέρω γενική έγκριση και αναφέρει σαφώς τυχόν περιορισμούς στη χρήση.

Για τη χρήση ή την αναπαραγωγή περιεχομένου που δεν ανήκει στην ΕΕ, μπορεί να χρειάζεται να ζητήσετε άδεια απευθείας από τους κατόχους των δικαιωμάτων.

• Γραφήματα 1, 5, 6, 11, 12, 13, 14, 16, 18, παράρτημα VIΙΙ: Τα εικονίδια δημιουργήθηκαν από την Pixel perfect μέσω του https://flaticon.com

Το λογισμικό ή τα έγγραφα που καλύπτονται από δικαιώματα βιομηχανικής ιδιοκτησίας, όπως τα διπλώματα ευρεσιτεχνίας, τα εμπορικά σήματα, τα καταχωρισμένα σχέδια, οι λογότυποι και οι επωνυμίες/ονομασίες, εξαιρούνται από την πολιτική του ΕΕΣ για την περαιτέρω χρήση και δεν σας παρέχεται σχετική άδεια.

Η «οικογένεια» των ιστοτόπων των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στον τομέα europa.eu, παρέχει συνδέσμους προς ιστοτόπους τρίτων. Δεδομένου ότι το ΕΕΣ δεν έχει έλεγχο επ’ αυτών, σας συνιστούμε να εξετάζετε τις πολιτικές τους για την προστασία του ιδιωτικού απορρήτου και της πνευματικής ιδιοκτησίας.

Χρήση του λογοτύπου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου

Δεν επιτρέπεται η χρήση του λογοτύπου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου χωρίς την προηγούμενη σύμφωνη γνώμη του οργάνου.

Επικοινωνήστε με την ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Βρείτε πληροφορίες σχετικά με την ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/index_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να καταφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον ιστότοπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να καταφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.