Načrtovanje programov razvoja podeželja: manj zapletenosti in več osredotočenosti na potrebne rezultate

Povzetek

Namen politike EU za razvoj podeželja je zagotovitev konkurenčnejšega kmetijstva, trajnostnega upravljanja naravnih virov in uravnoteženega teritorialnega razvoja podeželskih gospodarstev in skupnosti. Za politiko razvoja podeželja namerava EU za obdobje 2014–2020 porabiti skoraj 100 milijard EUR v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP).

EKSRP zagotavlja finančno podporo za ukrepe, ki jih države članice izvajajo v okviru nacionalnih ali regionalnih programov razvoja podeželja, ki jih pripravijo države članice in odobri Komisija.

Cilj strateškega okvira EU za obdobje 2014–2020 je bil, da se ta bolj osredotoči na rezultate. Toda prizadevanja za to so naletela na večni problem. Načrtovanje novega programskega obdobja se namreč začne, preden so na voljo ustrezni in relevantni podatki o porabi in rezultatih iz prejšnjih obdobij.

Glede na navedeno je Sodišče preučilo, ali novi zakonodajni okvir za obdobje 2014–2020 odraža večjo osredotočenost na smotrnost in ali novi proces načrtovanja programov omogoča in zagotavlja pripravo kakovostnih programov razvoja podeželja, kar bi lahko prispevalo k boljšim rezultatom. Namen strateškega okvira je bil sicer okrepiti pristop, ki temelji na rezultatih, vendar pa so odobreni programi razvoja podeželja dolgi in kompleksni dokumenti s pomanjkljivostmi, ki ovirajo izpolnitev ambicioznega cilja, da se doseže večja osredotočenost na smotrnost in rezultate. Prav tako je ugotovilo, da so bile za izpolnitev obsežnih vsebinskih zahtev potrebne znatne administrativne obremenitve nacionalnih organov.

Sodišče je preučilo postopek načrtovanja programov za politiko razvoja podeželja v obdobju 2014–2020, da bi preverilo, ali je potekal tako, da bi se izvajanje teh programov razvoja podeželja lahko začelo prej kot v prejšnjih obdobjih, s čimer bi se preprečile negativne posledice, povezane s prepoznim začetkom. Ugotovilo je, da se izvajanje programov razvoja podeželja kljub prizadevanjem Komisije podobno kot v prejšnjem programskem ciklusu ni začelo prej in da se je izvrševanje načrtovane porabe začelo počasneje kot v prejšnjem obdobju.

V poročilu so navedena priporočila, katerih namen je olajšati in izboljšati naslednji proces načrtovanja programov. Sodišče priporoča Komisiji, naj:

1. zagotovi, da bo s svojimi predlogi na področju te politike nadalje razvijala zahteve glede skladnosti med posameznimi programi;
2. pregleda zasnovo programskih dokumentov, da se poenostavi njihova vsebina in zmanjša število zahtev;
3. sodeluje z državami članicami za zagotovitev, da bo okrepljeno letno poročanje o izvajanju leta 2019 dalo jasne in celovite informacije o dosežkih programa;
4. natančneje opredeli različne vrste kazalnikov, pri čemer naj izkoristi dobre prakse, ki so jih uvedli nacionalni organi in mednarodne organizacije;
5. pregleda in oceni izkušnje z izvajanjem sedanjega sistema, vključno z: vplivom rezerve za dobro smotrnost poslovanja, ustreznostjo kazalnikov rezultatov, ki se uporabljajo za dostop do rezerve za dobro smotrnost poslovanja, in uporabo finančnih sankcij za obravnavanje problema nezadostne smotrnosti;
6. pravočasno pripravi zakonodajne predloge za politiko razvoja podeželja po letu 2020.

Poleg tega Sodišče predlaga Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji, naj pred določitvijo dolgoročnega proračuna razmislijo o uskladitvi dolgoročne strategije in oblikovanja politik s proračunskim ciklusom ter o celovitem pregledu porabe.

Uvod

Politika EU za razvoj podeželja

Namen podpore EU za razvoj podeželja je spodbujati konkurenčnost kmetijstva, zagotavljati trajnostno upravljanje naravnih virov in spodbujati podnebne ukrepe ter doseči uravnotežen teritorialni razvoj za podeželska gospodarstva in skupnosti, vključno z ustvarjanjem in ohranjanjem delovnih mest³. EU naj bi za obdobje 2014–2020 predvidoma porabila skoraj 100 milijard EUR, in sicer od 14 do 19 milijard letno, razen za leto 2014 (glej tabelo 1). Poraba za razvoj podeželja znaša četrtino celotne porabe za skupno kmetijsko politiko (SKP), njena pomembnost pa se kaže v okviru financiranja SKP (glej tabelo 1). Po podatkih GD AGRI⁴ skupna javna podpora za kmetovanje znaša 36 % skupnega faktorskega dohodka kmetijstva⁵.

Vsaki državi EU se dodelijo finančna sredstva za sedemletno programsko obdobje (glej sliko 1).

Opomba: Zaradi zaokroževanja lahko skupna vsota odstopa od seštevka posameznih številk.

Vir: Priloga I k uredbi o EKSRP (vključno s spremembo z Uredbo (EU) 2015/791)

EKSRP zagotavlja finančno podporo za ukrepe, ki jih države članice izvajajo v okviru nacionalnih ali regionalnih programov razvoja podeželja. Programi razvoja podeželja zagotavljajo okvir za naložbe v projekte na kmetijah ali na podeželskih območjih na podlagi gospodarskih, okoljskih in socialnih potreb, ugotovljenih na nacionalni ali regionalni ravni. To zajema projekte, kot so naložbe in posodobitve na kmetijah, nepovratna sredstva za zagon dejavnosti mladih kmetov, kmetijsko-okoljsko-podnebni ukrepi, preusmeritev v ekološko kmetovanje, kmečki turizem, obnova vasi, zagotovitev širokopasovne internetne pokritosti na podeželskih območjih ali lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost. Ti ukrepi se sofinancirajo z nacionalnimi, regionalnimi ali zasebnimi sredstvi.

Za programsko obdobje 2014–2020 obstaja 118 različnih programov razvoja podeželja v 28 državah članicah, od tega je 20 enotnih nacionalnih programov, osem držav članic pa se je odločilo za regionalne programe⁶.

Programi razvoja podeželja se pripravijo v sodelovanju z gospodarskimi, socialnimi in okoljskimi partnerji. Nacionalni ali regionalni organi jih predložijo Komisiji, ki je odgovorna za njihovo odobritev.

Razvoj podeželja kot del širše strategije EU

EKSRP je eden od petih evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladov ESI), med katerimi so še Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR). V preteklosti so EKSRP, ESPR in ESRR / Kohezijski sklad / ESS delovali neodvisno na podlagi ločenih sklopov uredb in njihovih programov razvoja podeželja ali operativnih programov. V programskem obdobju 2014–2020 vseh pet skladov ESI ureja enotna krovna uredba – uredba o skupnih določbah. Ta določa skupni strateški okvir⁷ (glej sliko 2), ki se uporablja za vse sklade ESI ter je namenjen olajševanju načrtovanja programov in usklajevanja.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi dokumentacije s smernicami GD AGRI

Namen novega pristopa je bil olajšati teritorialno usklajevanje intervencij Unije in omogočiti prispevek vseh skladov ESI k uresničevanju strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast⁸.

Od leta 2014 morajo države članice skleniti partnerski sporazum⁹, na podlagi katerega mora biti celotno strukturno in investicijsko financiranje EU (skladi ESI) usklajeno znotraj vsake posamezne države. Partnerski sporazumi določajo načrte nacionalnih organov o uporabi sredstev iz skladov ESI. Pripravljeni so skladno z vodilnimi načeli skupnega strateškega okvira¹⁰. Za vsako državo članico se torej sklene en partnerski sporazum. Partnerski sporazumi zajemajo celotno programsko obdobje in vse sklade ESI ter določajo smotre in tematske cilje, ki jih morajo države članice doseči. Tako zagotavljajo pregled informacij, ki so podrobneje opredeljene v posameznih programih. Potrdi jih Komisija.

11 tematskih ciljev¹¹, opredeljenih v uredbi o skupnih določbah, naj bi zagotavljalo povezavo med petimi skladi ESI in strategijo Evropa 2020¹². Dolgoročni strateški cilji politike razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 so razdeljeni na šest prednostnih nalog, te pa na 18 prednostnih področij (glej Prilogo I), ki ponazarjajo ustrezne tematske cilje uredbe o skupnih določbah ter prispevajo k doseganju horizontalnih ciljev, povezanih z inovacijami, okoljem in podnebnimi spremembami¹³.

Večja osredotočenost na smotrnost

Eden glavnih ciljev strateškega okvira EU za obdobje 2014–2020 je bilo upravljanje proračuna EU, ki je bolj osredotočeno na smotrnost in rezultate. Ta cilj se je med drugim odražal tudi v pobudi Komisije Proračun EU, usmerjen v rezultate, iz leta 2015, ki je še dodatno poudarila pomen merljivih rezultatov ter uspešnosti in učinkovitosti porabe EU. Njen namen je bil oddaljiti se od zakoreninjene proračunske prakse osredotočenja predvsem na črpanje in skladnost in ne toliko na smotrnost, saj je nujno potrebna sistemska sprememba pri tem, kako pripravljati proračun, kako ga izvrševati in kako porabiti vire.

Vendar je ta pristop naletel na večni problem. Načrtovanje novega programskega obdobja se namreč začne, preden so na voljo ustrezni in relevantni podatki o porabi in rezultatih iz prejšnjega obdobja (glej okvir 1). Zato je skoraj nemogoče načrtovati v skladu s pridobljenimi izkušnjami o tem, kaj je pri doseganju ciljev politike bolje delovalo. Tako je verjetneje, da se bodo sredstva dodelila področjem z večjo verjetnostjo porabe.

Obseg revizije in revizijski pristop

Sodišče je preučilo, ali novi zakonodajni okvir (uredba o skupnih določbah, uredba o EKSRP in s tem povezane uredbe Komisije) odraža večjo osredotočenost na smotrnost ter ali novi proces načrtovanja programov omogoča in zagotavlja pripravo kakovostnih programov razvoja podeželja ter tako lahko prispeva k boljšim rezultatom. Pri tem je preverilo predvsem:

• skladnost, dopolnjevanje in sinergijo programov razvoja podeželja s strateškimi dokumenti na višji ravni¹⁵ ter
• opredelitev okrepljene intervencijske logike in njena vključitev v programe razvoja podeželja.

Analiziralo je tudi, ali je verjetno, da bo novi okvir smotrnosti okrepil osredotočenost na rezultate.

Poleg tega je preučilo še pravočasnost odobritve programov razvoja podeželja.

Revizija je bila izvedena v obdobju od marca 2016 do februarja 2017 in je temeljila na pregledu informacij in dokumentov Komisije in držav članic o procesu odobritve za izbor programov razvoja podeželja. Pri analizi procesa odobritve se je Sodišče oprlo na revizijsko delo Službe Komisije za notranjo revizijo (IAS), kolikor je obseg njihovega dela sovpadal z našim.

Pri svojem delu se je osredotočilo na izbor desetih odobrenih programov razvoja podeželja (na nacionalni in regionalni ravni), ki jih je dopolnilo z dvema programoma razvoja podeželja, ki ju je pregledala Služba za notranjo revizijo¹⁶. Pregled programov razvoja podeželja je bil osredotočen na določen sklop ukrepov in podukrepov¹⁷, da bi se dobila primerjava ter uporabili že pridobljeno znanje in pretekli revizijski rezultati, hkrati pa zagotovila precejšnja pokritost v smislu financiranja, ter na številne prednostne naloge in prednostna področja razvoja podeželja EU.

Opažanja

Zasnova okvira za načrtovanje programov za obdobje 2014–2020 je bila ambicioznejša, toda na izvajanje so vplivale pomembne pomanjkljivosti

Ambicioznejši in zahtevnejši strateški okvir odraža novi, ciljno naravnan pristop …

Vključitev EKSRP v enotno krovno uredbo in sklenitev partnerskih sporazumov, ki zahtevajo usklajevanje in skladnost celotnega strukturnega in investicijskega financiranja EU (skladi ESI) znotraj vsake posamezne države (glej odstavke 6 do 9), sta pomenila novo zahtevo, katere namen je bil omogočiti, da politika razvoja podeželja bolje prispeva k doseganju ciljev za pametno, trajnostno in vključujočo rast.

Regulativni okvir za programsko obdobje 2014–2020 je vključeval številne pojme in zahteve, katerih namen je bil povečati osredotočenost na rezultate. Temeljil je na izkušnjah, pridobljenih v prejšnjih programskih obdobjih, in bil pripravljen kot odziv na več priporočil Sodišča¹⁸ v zvezi s stroškovno učinkovitostjo, ki jo nudijo intervencije EU.

Navajamo nove zahteve glede zgradbe programov razvoja podeželja¹⁹, povezane s pojmom usmerjenosti k rezultatom:

• Okrepljena intervencijska logika bi se morala kazati v izbiri, kombinaciji in prednostnem razvrščanju ukrepov razvoja podeželja, ki odražajo rezultate analize SWOT in ugotovljene potrebe in katerih namen je uresničiti prednostne naloge EU za razvoj podeželja.
• Večja usmerjenost v rezultate pri programih z vzpostavitvijo „okvira smotrnosti”, ki temelji na novem skupnem sistemu spremljanja in vrednotenja, vključno z „rezervo za dobro smotrnost poslovanja”²⁰.
• „[P]redhodna pogojenost […] je pogoj za uspešno in učinkovito doseganje […] prednostne naloge Unije”²¹. Če katera od veljavnih predhodnih pogojenosti ni izpolnjena, ko se pripravi program razvoja podeželja, jo mora zadevna država članica izpolniti do 31. decembra 2016 in leta 2017 o tem poročati Komisiji.²²

… toda pri izvajanju je bil učinek teh prizadevanj omejen

Programi razvoja podeželja so skladni s strategijo Evropa 2020 …

Za zagotovitev, da so programi skladov ESI v skladu s strategijo Evropa 2020, se pri partnerskih sporazumih in kohezijskih programih za strukturiranje informacij uporabljajo tematski cilji. Programi razvoja podeželja pa temeljijo na šestih prednostnih nalogah za razvoj podeželja, ki so dodatno razdeljene na prednostna področja. Zato povezava s tematskimi cilji in strategijo Evropa 2020 tukaj ni očitna, tako kot je za druge sklade ESI.

Kljub temu pa se lahko skladnost programov razvoja podeželja s strategijo Evropa 2020 ugotovi s:

1. predhodno opredeljenimi ukrepi, zasnovanimi za to, da bi prispevali k uresničevanju prednostnih nalog EU za razvoj podeželja²³;
2. prednostnimi področji, ki jih je mogoče povezati z 11 tematskimi cilji²⁴.

Ker so bile opredelitve pojmov, ki se uporabljajo v partnerskih sporazumih in programih razvoja podeželja, široke, je bila skladnost med programi razvoja podeželja in partnerskimi sporazumi brez težav zagotovljena:

• prednostne naloge za razvoj podeželja in z njimi povezana prednostna področja so bili skladni s tematskimi cilji, opredeljenimi v partnerskih sporazumih, kolikor se nanašajo na EKSRP,
• okvirna dodelitev podpore iz EKSRP za vsako prednostno nalogo za razvoj podeželja je bila skladna z dodeljenim financiranjem v partnerskih sporazumih.

… toda načrtovani prispevek k posameznim tematskim ciljem je težko oceniti

Kot je bilo pojasnjeno prej (glej odstavek 20), programi razvoja podeželja niso strukturirani skladno s tematskimi cilji, zato je treba njihov pričakovani prispevek k posameznim tematskim ciljem oceniti na ravni prednostnih nalog in prednostih področij. Informacije o rezultatih se zbirajo le za prednostna področja. V nekaterih primerih je en tematski cilj povezan z več prednostnimi področji v okviru različnih prednostnih nalog za razvoj podeželja. Poleg tega lahko en ukrep prispeva k več prednostnim nalogam za razvoj podeželja, več ukrepov pa je lahko pomembnih za eno prednostno nalogo za razvoj podeželja.

Ti dejavniki otežujejo količinsko opredelitev pričakovanega prispevka programov razvoja podeželja k specifičnemu tematskemu cilju ali strategiji Evropa 2020 kot celoti (glej okvir 2).

Usklajevanje, dopolnjevanje in sinergije z drugimi skladi ESI in drugimi skladi EU niso razviti

Sodišče je v letnem poročilu za leto 2014²⁵ opozorilo, da bi bilo sicer logično, da bi bili v partnerskih sporazumih opredeljeni dopolnjevanje in sinergije med petimi skladi ESI, vendar pa tam ta tema ni ustrezno obravnavana. Opazili smo tudi pomanjkanje operativnih smernic o tem, kako doseči medsektorsko dopolnjevanje in sinergije v partnerskih sporazumih in programih. Naša revizija je potrdila te ugotovitve v partnerskih sporazumih, ki smo jih pregledali.

Komisija je v odgovoru na letno poročilo navedla, da je treba pri programih skladov ESI za zagotovitev tovrstnega usklajevanja vzpostaviti natančnejše mehanizme. Uredba o skupnih določbah zahteva, da vsak program vključuje ureditve za zagotovitev uspešnega, učinkovitega in usklajenega izvajanja skladov ESI²⁶.

Vendar pa so programi razvoja podeželja na tem področju tudi zelo splošni in običajno ne omogočajo konkretne podlage za zagotavljanje dopolnjevanja in sinergij z drugimi skladi ESI, podporo v okviru stebra I ali drugimi instrumenti.

Skupni strateški okvir sicer spodbuja uspešno usklajevanje, da bi se povečal učinek skladov, vendar so bili programi razvoja podeželja, ki smo jih pregledali, omejeni na razmejevanje in izogibanje dvojnemu financiranju in se niso posvečali iskanju dopolnjevanja in sinergij. Sodišče je ugotovilo, da so bila v programih razvoja podeželja opredeljena številna intervencijska področja z več možnimi viri financiranja ter določena zelo splošna načela razmejevanja (glej okvir 3). Vendar pa ti niso vključevali informacij o dodani vrednosti, ki bi jo bilo mogoče zagotoviti z uspešno usklajenostjo različnih virov.

V skladu s smernicami Komisije za strateško načrtovanje programov za obdobje 2014–2020 bi morali programi razvoja podeželja vsebovati nekatere podrobnosti o mehanizmih, ki se bodo v prihodnje uporabljali za poročanje Komisiji o uspešnem usklajevanju. Toda v pregledanih programih razvoja podeželja je le malo koristnih informacij o tem.

Uporaba okrepljene intervencijske logike ni prinesla pričakovanih rezultatov

Glede na smernice Komisije²⁷ je intervencijska logika logična povezava med problemom, ki ga je treba rešiti, ali ciljem, ki ga je treba uresničiti, s tem povezanimi vzroki problema in razpoložljivimi možnostmi politike (ali s sprejetimi ukrepi EU) za rešitev problema ali dosego cilja. V okviru razvoja podeželja to pomeni, da bi morali programi razvoja podeželja prikazovati jasno povezavo med ugotovljenimi nacionalnimi/regionalnimi potrebami, podpornimi ukrepi, izbranimi za odziv na te potrebe, določenimi cilji za izložke/rezultate in pričakovanimi rezultati.

V novem programskem obdobju je Komisija v duhu osredotočenosti na smotrnost in rezultate poudarila krepitev povezave med ugotovljenimi potrebami in izbranimi ukrepi za obravnavanje teh potreb.

Pojem okrepljene intervencijske logike je vključeval številne zahteve glede zgradbe programov razvoja podeželja:

Pregledani programi razvoja podeželja so vključevali vse te elemente. Vendar pa niso jasno prikazovali povezave med oceno potreb in izbranimi ukrepi. Intervencijska logika zato še vedno ni bila jasna.

Ocena potreb

Za posamezne programe razvoja podeželja je treba predložiti podrobno oceno potreb, ki temelji na analizi SWOT, da se lahko izberejo najpomembnejše in najustreznejše potrebe. Te potrebe morajo biti povezane s specifičnimi prednostnimi področji, kot je določeno v uredbi o EKSRP.

V pregledanih programih razvoja podeželja so bile potrebe opredeljene formalno, tavtološko in splošno, pogosto pa so bile zgolj preoblikovane iz predhodno opredeljenih prednostnih področij. Nekaj takih primerov je v okviru 5.

Nobeden od pregledanih programov razvoja podeželja ni vseboval količinsko opredeljenega opisa ugotovljenih potreb. Zato je težko ali celo nemogoče v fazi načrtovanja programov oceniti, ali je načrtovana finančna podpora sorazmerna ali ustrezna za izpolnitev ugotovljenih potreb. Brez količinsko opredeljenih opisov teh potreb pa bo tudi v fazi vrednotenja težko oceniti, v kolikšni meri so izbrani ukrepi izpolnili ugotovljene potrebe.

Med pregledanimi programi razvoja podeželja sta samo Španija (La Rioja) in Italija (Kampanja) prednostno razvrstili potrebe.

Čeprav to ni določeno v uredbah, Sodišče meni, da bi bilo treba pri ugotavljanju potreb v procesu načrtovanja programov upoštevati tudi izkušnje, pridobljene v prejšnjih obdobjih. Programi razvoja podeželja so ponavljajoči se instrumenti politike in tudi pri ciljih razvoja podeželja obstaja precejšnja kontinuiteta. Vendar pa pregledani programi razvoja podeželja niso vsebovali sklicevanj na rezultate ukrepov za razvoj podeželja, ki so se izvajali v prejšnjih obdobjih.

Izbor ukrepov

Da bi se utemeljil izbor ukrepov, bi bilo treba v programih razvoja podeželja pojasniti tudi povezavo med ugotovljenimi potrebami, zastavljenimi cilji in izbranimi ukrepi.

Toda v praksi je zaradi zgradbe programov razvoja podeželja to razmerje težko določiti. Informacije o izbranih ukrepih so večinoma osredotočene na to, kateri ukrepi so bili načrtovani, le redko pa vsebujejo opredelitev rezultatov, ki se dejansko pričakujejo, razen nekaterih splošnih sklicevanj na cilje razvoja podeželja (glej okvir 6). Zato bo težko dokazati, kako in v kolikšni meri izbrani ukrepi (ali njihovi podukrepi) izpolnjujejo ugotovljene potrebe.

V programih razvoja podeželja bi morale biti navedene utemeljitve za finančna sredstva, dodeljena za ukrepe. V nobenem od pregledanih programov razvoja podeželja ni bilo takšne utemeljitve ali analize, ali je bilo financiranje ustrezno in določeno v ustrezni višini glede na zadevne cilje. Sodišče meni, da zgolj navedba zneskov, dodeljenih za posamezne ukrepe, sama po sebi ni utemeljitev ali dokaz za to, da je višina financiranja ustrezna.

Novi okvir za smotrnost ima omejene možnosti za okrepitev osredotočenosti na rezultate

Skupni sistem spremljanja in vrednotenja bi lahko prinesel izboljšanje, vendar ima tudi omejitve v smislu merjenja rezultatov

Skladno s predpisi morajo partnerski sporazumi in programi razvoja podeželja vključevati oceno o izpolnjevanju predhodnih pogojenosti, ki je neposredno povezana z uspešno in učinkovito dosego ciljev politike.

Tako predhodna pogojenost G7 „statistični sistemi in kazalniki rezultatov”, ki je bila uvedena z uredbo o skupnih določbah, zahteva uspešen sistem (i) kazalnikov rezultatov in (ii) zbiranja statističnih podatkov²⁸. Vendar pa je bil postopek formalnost, saj je Komisija menila, da obstoj skupnega sistema spremljanja in vrednotenja (CMES) zadošča za zagotovitev, da je bila predhodna pogojenost G7 zadovoljivo izpolnjena. Uredba Komisije je zato državam članicam v tem pogledu zagotovila splošno oprostitev²⁹.

Zato se je pri večini programov razvoja podeželja štelo, da je predhodna pogojenost G7 načeloma izpolnjena na podlagi splošne oprostitve, čeprav to v praksi ni bilo ocenjeno. Sodišče je v posebnem poročilu št. 12/2013 o porabi EU za politiko razvoja podeželja ugotovilo, da zbrani podatki o rezultatih niso bili dovolj zanesljivi, kar pomeni, da je Komisija odobrila večino programov razvoja podeželja brez nadaljnjih dokazov ali preverjanj o obstoju uspešnega sistema za zbiranje statističnih podatkov.

Dejstvo, da se nacionalni organi pri programih razvoja podeželja, ki niso spadali v izbor Sodišča, niso odločili za uporabo oprostitve in so ocenili, da predhodna pogojenost G7 ni bila izpolnjena³⁰, kaže, da tega vprašanja ne bi smeli spregledati.

Merjenje smotrnosti zahteva tako uspešen sistem za zbiranje zanesljivih podatkov kot tudi prave kazalnike, ki jih je treba določiti in o njih poročati. V zvezi s tem revizija Sodišča potrjuje zaključek iz Letnega poročila za leto 2014, da je „uvedba skupnih kazalnikov za vsak sklad […] pomemben korak”, vendar obstajajo omejitve v njihovi zasnovi³¹.

Pomembno je, da uredba o EKSRP določa skupne kazalnike, ki se uporabljajo za vse programe razvoja podeželja. To bo pripomoglo k uskladitvi kazalnikov vložkov/izložkov na ravni politike razvoja podeželja in pomeni izboljšanje pri spremljanju izvajanja te politike.

Podobno bi morala nova zahteva, da se pripravita razširjeni³² letni poročili za leti 2017 in 2019, pripomoči k temu, da se kazalniki rezultatov uporabijo za količinsko opredelitev dosežkov programov in zagotovitev odgovorov na skupna vprašanja za vrednotenje.

Poleg spremljanja tekočih programov bi to lahko pripomoglo tudi k temu, da bodo zadevne informacije pravočasno na voljo za odločitve o naslednjem programskem obdobju. Bo tudi korak naprej pri reševanju začaranega kroga, saj je zdaj treba vsebino novih programov opredeliti brez zadostnih informacij o rezultatih iz prejšnjih obdobij (glej odstavka 11 in 38).

Kljub zgoraj opisanim izboljšavam skupni kazalniki izložkov in rezultatov, ki jih zahteva uredba o EKSRP, niso povsem primerni (glej primere v okviru 7) za merjenje uspešnosti in učinkovitosti programov razvoja podeželja pri doseganju rezultatov, kajti:

• nekateri kazalniki izložkov so dejansko kazalniki vložkov,
• večina kazalnikov rezultatov ne ustreza opredelitvi kazalnika „rezultatov”, temveč so to večinoma kazalniki izložkov, izraženi v odstotkih, in bodo le malo pripomogli k odgovorom na skupna vprašanja za vrednotenje.

Čeprav so države članice programom razvoja podeželja, ki jih je Sodišče pregledalo, dodale dodatne kazalnike, večina teh ni ustrezala opredelitvi kazalnikov rezultatov in ne bo pomenila boljše osnove za oceno takojšnjih rezultatov programa na neposredne upravičence, kot je prikazano v okviru 8.

Vendar nekatere države članice opredeljujejo koristne in ustrezne kazalnike rezultatov na ravni ukrepov podpore, kot so „povprečni odstotek povečanja ekonomske velikosti (standardni rezultat) gospodarstev, ki prejemajo podporo” ali „povprečna velikost gospodarstev, ki prejemajo podporo, po izvedbi poslovnega načrta”³³. Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2016³⁴ analiziralo in primerjalo prakse poročanja o smotrnosti, ki so jih razvile druge institucije, kot so Svetovna zdravstvena organizacija, Svetovna banka in OECD. Te primere dobre prakse bi bilo mogoče razširjati, uporabljali pa bi jih lahko Komisija in drugi nacionalni organi.

„Rezerva za dobro smotrnost poslovanja” ima majhen spodbujevalni učinek ali pa ga sploh nima

Za spodbujanje osredotočenosti na smotrnost in doseganje ciljev morajo partnerski sporazumi in programi za programsko obdobje 2014–2020 vključevati rezervo za dobro smotrnost poslovanja v višini (približno) 6 % sredstev, dodeljenih skladom ESI. Ti viri so trenutno zadržani, vendar bodo sproščeni za vsak program razvoja podeželja, pri katerem bo po pregledu okvira smotrnosti, načrtovanem za leto 2019, ugotovljeno, da so bile določene zahteve izpolnjene ali presežene.³⁵

Poudariti je treba, da je obveznost vzpostavitve rezerve za dobro smotrnost poslovanja sicer novost programskega obdobja 2014–2020, vendar pa pojem sam po sebi ni nov, saj je bil deloma že uporabljen v prejšnjih obdobjih, čeprav z omejenim učinkom na smotrnost. Rezerva za dobro smotrnost poslovanja (ki je bila sicer del drugih procesov) je bila na primer uvedena že pri strukturnih skladih v programskem obdobju 2000–2006. Toda kot je Sodišče zaključilo v Posebnem poročilu št. 1/2007³⁶, rezerva za dobro smotrnost poslovanja ni bila osredotočena na smotrnost, ampak „je bila uporabljena predvsem za čim večjo porabo, ne pa za osredotočanje porabe na področja, ki so se izkazala za posebej uspešna”. Podobno je Sodišče v letnih poročilih za leti 2013 in 2014³⁷ navedlo, „da bo vpliv rezerve za smotrnost poslovanja pri spodbujanju večje osredotočenosti na rezultate verjetno samo postranski”.

Kazalniki smotrnosti, ki se uporabljajo za preverjanje dostopa do rezerve, ne merijo rezultatov, ampak zgolj količinsko opredeljujejo vložke ali izložke

Pri določanju mejnikov in ciljnih vrednosti za preverjanje dostopa do rezerve za dobro smotrnost poslovanja morajo države članice uporabljati vnaprej opredeljene kazalnike smotrnosti ali pa te zamenjati in/ali jih dopolniti z drugimi ustreznimi kazalniki izložkov, ki se opredelijo v programu razvoja podeželja³⁸.

Pri vseh izbranih programih razvoja podeželja se je uporabljalo 15 vnaprej opredeljenih kazalnikov, ki jih je predlagala Komisija v svoji uredbi. Dopolnjevalo jih je tudi nekaj dodatnih kazalnikov. Vendar pa so ti kazalniki omejeno uporabni za merjenje smotrnosti.

Prvič, v uredbi Komisije³⁹ vnaprej opredeljeni kazalniki niso zasnovani kot kazalniki rezultatov, ampak izrecno kot kazalniki izložkov, kot so število upravičencev ali naložbenih operacij, kmetijska zemljišča ali zajeta populacija. Na primer, eden od predlaganih kazalnikov (skupni javni odhodki za vsako prednostno nalogo) je dejansko kazalnik vložka (glej odstavek 50), osredotočen na to, koliko denarja se porabi, in s tem na črpanje sredstev.

Drugič, v skladu z Uredbo Komisije⁴⁰ so bili vsi dodatni kazalniki, ki so jih uporabile države članice v izbranih programih razvoja podeželja, prav tako kazalniki izložkov, npr. število projektov ali upravičencev, zajeta kmetijska zemljišča ali zajeta populacija (glej okvir 9).

Dostop do „rezerve za dobro smotrnost poslovanja” torej temelji na merjenju odhodkov in neposrednih izložkov, ne pa rezultatov. Okvir smotrnosti ne obravnava doseganja ciljev ali pričakovanih rezultatov programov razvoja podeželja. Podobne ugotovitve so bile navedene v posebnem poročilu o predhodnih pogojenostih in rezervi za dobro smotrnost poslovanja na področju kohezije⁴¹.

Nekateri organi upravljanja so za dostop do rezerve določili neambiciozne cilje

Sodišče in Komisija sta v preteklosti poudarila⁴², da obstaja tveganje, da bodo države članice določile neambiciozne mejnike in ciljne vrednosti, da bi se izognile možnosti, da ti ne bi bili doseženi, ter da si ne bodo dovolj prizadevale, da bi sporočale točne in zanesljive podatke, da bi se izognile sankcijam za premajhno smotrnost poslovanja.

Sodišče je ugotovilo, da so nacionalni organi za programe razvoja podeželja, ki jih je pregledalo, pogosto zastavljali neambiciozne ciljne vrednosti in tako zmanjševali tveganje, da mejniki ne bi bili doseženi (glej sliko 4), ter da so ciljne vrednosti, določene za leto 2018 (tj. do konca petega leta sedemletnega programskega obdobja), pomenile povprečno le 28 % vseh javnih odhodkov v zvezi s programskim obdobjem 2014–2020 (od 22 % v Grčiji do 51 % na Irskem). Zelo pomemben del te ciljne vrednosti se ne nanaša na nove obveznosti na podlagi pravil za obdobje 2014–2020, temveč na operacije, za katere so bile obveznosti sprejete v okviru pravil za obdobje 2007–2013⁴³.

Opomba: Ker je leto 2023 zadnje leto upravičenih odhodkov v okviru programskega obdobja 2014–2020, bi enakovredna porazdelitev odhodkov v obdobju (od odobritve posameznega programa razvoja podeželja do leta 2023) povzročila povprečno 41 % odhodkov v letu 2018.

Vir: analiza Sodišča na podlagi podatkov iz programov razvoja podeželja

Poleg tega oprostitev predhodne pogojenosti G7 (glej odstavke 42 do 45) pomeni, da ni treba preverjati uspešnosti in zanesljivosti obstoječega sistema za merjenje smotrnosti. Nacionalni organi imajo malo spodbud, da bi izboljšali svoje sedanje sisteme, saj bi to lahko privedlo do pogostejšega poročanja o nezadostni smotrnosti.

Nekateri vidiki zasnove uredbe o skupnih določbah so še dodatno omejili spodbudo za doseganje večje smotrnosti

Druge pomanjkljivosti v zasnovi uredbe o skupnih določbah, na katere smo že opozorili⁴⁴, dodatno omejujejo potencialno spodbujevalno vlogo rezerve za dobro smotrnost poslovanja:

1. če zadevni mejniki za posamezno prednostno nalogo niso doseženi, se rezerva za dobro smotrnost poslovanja lahko prerazporedi na druge prednostne naloge⁴⁵ v isti državi članici;
2. finančne sankcije ne morejo temeljiti na kazalnikih rezultatov, različne pravne določbe pa dodatno omejujejo obseg uporabe sankcij⁴⁶.

Postopek načrtovanja programov je zahteval precejšnja prizadevanja Komisije in držav članic, toda izvajanje programov razvoja podeželja se je začelo počasneje kot v prejšnjem obdobju

Programi razvoja podeželja imajo omejeno vlogo pri načrtovanju

Načrtovanje programov podpore za razvoj podeželja je večstopenjski proces (glej sliko 5). O dodelitvi finančnih sredstev po državah članicah in strateškem zakonodajnem okviru odločata Evropski parlament in Svet, preden se pripravi osnutek za program razvoja podeželja. Države članice, ki se odločijo za regionalne programe, o dodelitvi finančnih sredstev po regijah odločajo same, preden Komisiji predložijo programe razvoja podeželja. Svojih odločitev jim ni treba utemeljiti.

Na podlagi uredbe o EKSRP⁴⁷ je treba v programih razvoja podeželja utemeljiti potrebe, ki jih je treba obravnavati, ter izbiro prednostnih nalog za razvoj podeželja, prednostnih področij, ukrepov in zadevnih ciljnih vrednosti. Poleg tega je treba pojasniti, kako bodo izbrani ukrepi prispevali k zadevnim prednostnim področjem in nalogam za razvoj podeželja. Vendar je glavna vloga programa razvoja podeželja dejansko razporediti uporabo predhodno dodeljene finančne podpore v predhodno določenem okviru.

Upravno breme za Komisijo in države članice

Da bi se uredil proces priprave in odobritve programov razvoja podeželja v novem okviru, je GD AGRI leta 2012 vzpostavil delovno skupino za razvoj podeželja po letu 2013 za pomoč državam članicam pri pripravi njihovih programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 in za zagotovitev usklajevanja znotraj Komisije. Poleg tega je leta 2014 ustanovil odbor za skladnost, ki bo zagotavljal splošno usklajenost v procesu ocenjevanja osnutkov programov razvoja podeželja.

Služba za notranjo revizijo je v zgodnji fazi postopka odobritve opravila revizijo, pri kateri je bilo ugotovljeno, da sta bila splošna procesa za ocenjevanje in sprejetje programov razvoja podeželja sicer skrbno pripravljena, vendar ju je bilo treba še izboljšati. Glavne ugotovljene slabosti so bile nespoštovanje predpisanih rokov (glej odstavek 81), slabosti v zvezi z oceno elementov, povezanih s smotrnostjo (npr. v zvezi z nekaterimi predhodnimi pogojenostmi, kazalniki in potrebo po večji usklajenosti med skladi ESI), ter inherentno tveganje za napake, ki je posledica kompleksnosti regulativnega okvira. V manjšem obsegu pa je služba za notranjo revizijo ugotovila tudi področja, na katerih je treba izboljšati notranje smernice⁴⁸.

Za enostavnejšo vzpostavitev programov razvoja podeželja je Komisija pripravila številne dokumente s smernicami za države članice (za namene revizije je Sodišče pripravilo seznam 37 tovrstnih dokumentov s smernicami, kar je skupaj več kot 1 500 strani). Pripravljalni proces je vključeval tudi to, da so se osnutki uredb in osnutki dokumentov s smernicami dali Komisiji in predstavnikom držav članic v razpravo, da bi se zagotovila skupno razumevanje nekaterih ključnih pojmov in izmenjava informacij o dobrih praksah in tistih, katerim se je treba izogniti.

Priprave na novi postopek načrtovanja programov so vključevale tudi usklajevanje in razširjanje strokovnega znanja in informacij znotraj GD AGRI. V ta namen so delovno skupino za razvoj podeželja podpirale tematske delovne skupine, pomembne teme, ki jih je obravnaval odbor za skladnost, pa so bile prek notranjih biltenov na voljo različnim enotam in prek odbora za razvoj podeželja tudi državam članicam.

GD AGRI je sestavil vademekum, ki zajema programe razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 in sklop 23 standardiziranih kontrolnih seznamov (ki zajemajo približno 1 400 različnih preverjanj, ki jih je treba opraviti v procesu pregleda in odobritve)⁴⁹, s podrobnim opisom operativnih nalog za oceno in odobritev programov razvoja podeželja. Tako je zaposlenim zagotovil praktično podporo, katere namen je, da se standardizirajo postopki znotraj GD. Za upravljanje odobritev in spremljanja programov je bil uveden notranji informacijski sistem upravljanja (RDIS2).

Številni ukrepi, ki so opisani zgoraj, kažejo na velika prizadevanja Komisije za zagotovitev podpore in uskladitev postopkov. Ta proces odraža tudi kompleksnost okvira politike.

Iz obsega glavnih programskih dokumentov, ki jih morajo pripraviti države članice in odobriti Komisija, pa je razvidno tudi, kako zahteven je bil ta proces. Zaradi zakonodajnih zahtev, zlasti obsega informacij, ki jih morajo zagotoviti države članice v okviru zelo podrobne in kompleksne zgradbe programov razvoja podeželja, so pripravljeni dokumenti zelo obsežni in imajo pogosto več kot tisoč strani.

12 programov razvoja podeželja, ki jih je Sodišče pregledalo, je obsegalo več kot 9 000 strani, ustrezni partnerski sporazumi pa še 4 000. Če se to ekstrapolira na 28 držav članic in 118 programov razvoja podeželja, bi to pomenilo približno 100 000 strani programskih dokumentov (v 23 različnih jezikih), kar je verjetno več kot dvakrat toliko kot v prejšnjem programskem obdobju (glej tabelo 2).

Zaradi te kompleksnosti in obsega, pa tudi povečanega upravnega bremena je obstajalo tveganje, da se bodo izvajalski organi preveč osredotočali na birokratske zahteve⁵⁰. To je pripeljalo tudi do zamud pri odobritvi programov razvoja podeželja in posledično do odloga dejanskega začetka novih programov.

Novi zakonodajni okvir je bil sprejet pozneje kot v prejšnjem obdobju

Na sliki 6 je povzetek primerjave časovnih okvirov za pripravo zakonodajnega okvira za obe obdobji.

(1) Od predloga Komisije do sprejetja.

(2) Od sprejetja uredbe ES/EU do sprejetja izvedbene uredbe.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Razprave o zakonodajnem svežnju za politiko razvoja podeželja v Evropskem parlamentu in Svetu so bile tesno povezane z razpravami o večletnem finančnem okviru, ki določa skupni znesek finančnih sredstev EU, ki so na voljo v programskem obdobju. Svet in Evropski parlament sta večletni finančni okvir in uredbo o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 sprejela šele decembra 2013, mesec dni pred začetkom novega programskega obdobja. Izvedbena uredba Komisije je bila objavljena julija 2014, kar pomeni, da je bila večina programov razvoja podeželja, ki jih je Sodišče pregledalo, pripravljena in prvotno predložena pred začetkom veljavnosti izvedbene uredbe.

Večina partnerskih sporazumov in programov razvoja podeželja je bila predložena pravočasno

Po sprejetju osnovnih uredb decembra 2013 je bil določen rok za predložitev partnerskih sporazumov, in sicer aprila 2014. Nacionalni organi so ta rok upoštevali.⁵¹

Države članice so morale nato predložiti svoje programe razvoja podeželja, in sicer najpozneje tri mesece po partnerskih sporazumih⁵². Nacionalni in regionalni organi so programe razvoja podeželja, ki jih je Sodišče pregledalo, predložili med aprilom in oktobrom 2014. Pri tretjini teh programov niso upoštevali trimesečnega roka.

Ta časovni razpored je pomenil, da je bilo treba partnerske sporazume pripraviti in se o njih deloma pogoditi pred sprejetjem ustreznih uredb EU. Vzporedno s partnerskimi sporazumi je bilo treba pripraviti in se pogoditi tudi o programih razvoja podeželja, ki so bili večinoma predloženi pred sprejetjem zadevne izvedbene uredbe Komisije.

Komisija ni pravočasno izvedla procesa odobritve

Po tem ko so nacionalni organi predložili osnutek programa razvoja podeželja, je imela Komisija tri mesece časa, da državi članici posreduje opažanja, in šest mesecev, da odobri program razvoja podeželja „pod pogojem, da so bile vse pripombe Komisije ustrezno upoštevane”⁵³.

V večini primerov Komisija ni mogla spoštovati prvega roka treh mesecev (za posredovanje opažanj državam članicam). V revizijskem poročilu službe za notranjo revizijo (glej odstavek 67) je bilo navedeno, da je Komisija opažanja sprejela po izteku trimesečnega zakonskega roka v primeru 98 programov razvoja podeželja. Služba za notranjo revizijo je zamude pripisala kompleksnosti zakonodaje ter obsegu in kompleksnosti samih programov razvoja podeželja.

Drugi rok šestih mesecev (za končno odobritev) je težje meriti, saj se čas med dopisom z opažanji in sprejemljivim nacionalnim odgovorom – dodatne informacije in/ali spremenjen program razvoja podeželja – ne upošteva (opcija „ustavitev ure”) in tudi ni zavezujočega roka, v katerem bi morale države članice obravnavati opažanja Komisije. Čeprav je bil šestmesečni rok upoštevan, pa je bil dejanski čas, ki je potekel med predložitvijo in odobritvijo izbranih programov razvoja podeželja, zaradi opcije ustavitev ure v večini primerov veliko daljši.

Kot prikazuje tabela 3, je bil povprečen čas za odobritev programov razvoja podeželja v našem vzorcu 11,3 meseca od datuma prve predložitve. To je bilo dva meseca več od povprečnega časa, potrebnega za isti vzorec v prejšnjem obdobju.

Komisija je skupaj odobrila 118 programov razvoja podeželja v 20 mesecih po predložitvi prvega programa razvoja podeželja (od aprila 2014 do decembra 2015). To je pozitiven trend glede na 94 odobrenih programov razvoja podeželja v 24 mesecih (od decembra 2006 do decembra 2008) za programsko obdobje 2007–2013⁵⁴.

Izvajanje programov razvoja podeželja se kljub prizadevanjem ni začelo prej kot v prejšnjem obdobju

Ta prizadevanja ne pomenijo, da so bili programi razvoja podeželja odobreni prej kot v prejšnjem obdobju (glej sliko 7).

(1) Od predloga Komisije do sprejetja.

(2) Od sprejetja uredbe ES/EU do sprejetja izvedbene uredbe.

(3) Obdobje od predložitve prvega partnerskega sporazuma / programa razvoja podeželja do sprejetja zadnjega partnerskega sporazuma / programa razvoja podeželja.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Ker so bili programi razvoja podeželja pozno sprejeti, nacionalni organi večine niso mogli začeti izvajati pred sredino leta 2015 (le 37 % programov razvoja podeželja je bilo odobrenih do konca junija 2015). Komisija je 20 % programov razvoja podeželja odobrila novembra in decembra 2015, kar pomeni, da se je izvajanje več programov razvoja podeželja začelo šele leta 2016, tretje leto programskega obdobja.

Nobena država članica ni prijavila odhodkov v letu 2014⁵⁵, skupni kumulativni prijavljeni odhodki EKSRP v letih 2015⁵⁶ oziroma 2016⁵⁷ pa so predstavljali 3,8 % oziroma 10,2 % finančnega načrta za obdobje 2014–2020. To pomeni, da je bilo na začetku leta 2017 približno 90 % sredstev iz finančnega načrta EKSRP še neporabljenih. To je več kot v prejšnjem programskem obdobju 2007–2013, ko je na začetku leta 2010 neporabljenih ostalo 83 % sredstev iz načrta. Kot v prejšnjem programskem obdobju bo pozen začetek tudi zdaj privedel do tega, da bo poraba skoncentrirana v drugi polovici programskega obdobja.

S koncentracijo izvajanja programov razvoja podeželja predvsem v drugi polovici programskega obdobja se povečuje tveganje prevelike osredotočenosti na črpanje dodeljenih sredstev na koncu programskega obdobja.⁵⁸

Zamude pri začetku izvajanja programov so ponavljajoč se problem

Zamude pri izvajanju programov v okviru večletnih finančnih okvirov so ponavljajoč se problem, ki ga je Sodišče v preteklosti ugotovilo na številnih področjih politik.

Sodišče je v kratkem poročilu⁵⁹ o vmesnem pregledu večletnega finančnega okvira 2014–2020 navedlo dve ključni tveganji, ki nastaneta zaradi tega:

Za obravnavo teh tveganj Sodišče predlaga, da se pred določitvijo dolgoročnega proračuna dolgoročna strategija in oblikovanje politik uskladita s proračunskim ciklusom ter da se opravi celovit pregled porabe.

Ti predlogi bi se lahko koristno uporabili pri pripravi prihodnje politike razvoja podeželja.

Zaključki in priporočila

Namen politike EU za razvoj podeželja je zagotoviti bolj konkurenčno kmetijstvo, trajnostno upravljanje naravnih virov in podnebne ukrepe ter doseči uravnotežen teritorialni razvoj podeželskih gospodarstev in skupnosti, vključno z ustvarjanjem in ohranjanjem delovnih mest. EU naj bi za obdobje 2014–2020 predvidoma porabila skoraj 100 milijard EUR, toda trenutno je uresničevanje tega načrta v zaostanku (glej odstavka 86 in 87).

EKSRP zagotavlja finančno podporo za ukrepe, ki jih države članice izvajajo v okviru nacionalnih ali regionalnih programov razvoja podeželja, ki jih pripravijo same, odobri pa jih Komisija.

Cilj strateškega okvira EU za obdobje 2014–2020 je bil, da se ta bolj osredotoči na rezultate. Toda prizadevanja za to so naletela na večni problem. Načrtovanje novega programskega obdobja se namreč začne, preden so na voljo ustrezni in relevantni podatki o porabi in rezultatih iz prejšnjih obdobij.

Sodišče je preučilo, ali novi zakonodajni okvir za obdobje 2014–2020 odraža večjo osredotočenost na smotrnost ter ali novi proces načrtovanja programov omogoča in zagotavlja pripravo kakovostnih programov razvoja podeželja, kar bi lahko prispevalo k boljšim rezultatom. Namen strateškega okvira je bil sicer okrepiti pristop, ki temelji na rezultatih, vendar pa so odobreni programi razvoja podeželja dolgi in kompleksni dokumenti s pomanjkljivostmi, ki ovirajo izpolnitev ambicioznega cilja, da se doseže večja osredotočenost na smotrnost in rezultate.

Poleg tega je Sodišče preučilo tudi postopek načrtovanja programov za politiko razvoja podeželja za obdobje 2014–2020, da bi preverilo, ali je omogočal, da bi se izvajanje teh programov razvoja podeželja začelo prej kot v prejšnjih obdobjih, s čimer bi se preprečile negativne posledice, povezane s prepoznim začetkom.

Ugotovilo je, da so bile kljub prizadevanjem Komisije pri začetku izvajanja programov razvoja podeželja podobno kot v prejšnjem programskem ciklusu zamude in da je bilo izvrševanje načrtovane porabe v prvih treh letih manjše kot v prejšnjem obdobju.

Skupna kmetijska politika za obdobje po letu 2020 je trenutno predmet politične razprave in na tej stopnji ni točno znano, kako se bo v prihodnosti oblikovala. Priporočila Sodišča so pripravljena ob predpostavki, da bo prihodnja politika razvoja podeželja ohranjala pomembne značilnosti sedanjega okvira.

Zasnova okvira za načrtovanje programov za obdobje 2014–2020 je bila ambicioznejša, toda na izvajanje so vplivale pomembne pomanjkljivosti

Namen združitve EKSRP z drugimi skladi ESI je bil povečati tematsko osredotočenost porabe EU z zagotovitvijo, da bodo programi razvoja podeželja jasno prispevali k prednostnim nalogam strategije Evropa 2020, pa tudi spodbujati usklajevanje, dopolnjevanje in sinergije med programi. Čeprav so bili programi razvoja podeželja zaradi tega skladni s strateškimi dokumenti, kot so partnerski sporazumi, pa je v praksi prispevek programov razvoja podeželja k tematskim ciljem težko oceniti, ker so razmerja med različnimi programskimi dokumenti zapletena. Dopolnjevanje, sinergije in usklajevanje med programi razvoja podeželja in programi drugih skladov ESI niso bili zadovoljivi (odstavki 17 do 29).

Priporočilo 1

Za večjo osredotočenost na smotrnost in rezultate naj se pri pripravi programskega obdobja po letu 2020 poveča povezovanje med programi razvoja podeželja in drugimi programi, za izboljšanje ocene prispevka programov razvoja podeželja k strateškim ciljem pa:

1. naj Komisija zagotovi, da bo s svojimi predlogi na področju te politike nadalje razvijala zahteve glede skladnosti med posameznimi programi;
2. naj države članice natančno navedejo, kako se bodo izvajali in spremljali mehanizmi usklajevanja, dopolnjevanja in sinergije ter kako se bo o njih poročalo v okviru pravil EU.

Ciljni rok za izvedbo: za (a) konec leta 2020, za (b) konec leta 2022.

Komisija si je sicer prizadevala za uravnoteženost količine informacij, predstavljenih v programih razvoja podeželja, toda pregledani programi razvoja podeželja so bili dolgi in za izpolnitev obsežnih novih vsebinskih zahtev so bile potrebne precejšnje administrativne obremenitve nacionalnih organov.

Vendar pa glavni cilj, da bi se bolje obravnavale specifične potrebe na posameznih območjih in jasneje dokazale povezave med ugotovljenimi potrebami in izbranimi ukrepi podpore, ni bil dosežen (odstavki 30 do 41).

Priporočilo 2

Za poenostavitev in večjo uporabnost strategij razvoja podeželja, hkrati pa za obvladljiv in učinkovit proces načrtovanja programov naj Komisija pregleda zasnovo programskih dokumentov, da se poenostavi njihova vsebina in zmanjša število zahtev za programsko obdobje po letu 2020. Še zlasti naj omeji zgradbo programskih dokumentov na elemente in možnosti, ki so bistveni za pravilno načrtovanje, izvajanje in spremljanje odhodkov za razvoj podeželja.

Ciljni rok za izvedbo: konec leta 2020.

Novi okvir za smotrnost ima omejene možnosti za okrepitev osredotočenosti na smotrnost in rezultate

Skupni sistem spremljanja in vrednotenja bi lahko izboljšal način spremljanja politike razvoja podeželja, tako da bi zagotavljal korak naprej pri reševanju začaranega kroga opredelitve vsebine novih programov brez pravočasnih informacij o rezultatih iz preteklih obdobij. Vendar pa pomanjkanje ustreznih ocen o kakovosti zbiranja podatkov, pa tudi pomanjkljivosti pri izbiri kazalnikov in dejstvo, da večina kazalnikov rezultatov ne ustreza opredelitvi kazalnika „rezultatov”, pomenijo znatno omejitev pri merjenju rezultatov politik in njihovega prispevka k strategiji Evropa 2020 (odstavki 42 do 52).

„Rezerva za dobro smotrnost poslovanja” je zavajajoč izraz, saj kazalniki, ki se uporabljajo za pregled smotrnosti, ne merijo rezultatov politik, ampak izrecno odhodke in neposredne izložke. Okvir smotrnosti zato ne zagotavlja informacij o ciljih in pričakovanih rezultatih programov razvoja podeželja. Poleg tega je bilo z revizijo potrjeno inherentno tveganje, da se za programe razvoja podeželja določijo neambiciozni mejniki in ciljne vrednosti z namenom izogibanja morebitnim sankcijam v primeru slabih rezultatov. Tudi če pomembni mejniki niso doseženi, se rezerva za dobro smotrnost poslovanja ne izgubi, ampak jo je mogoče prerazporediti na druge prednostne naloge, možne finančne sankcije pa ne temeljijo na kazalnikih rezultatov (odstavki 53 do 63).

Priporočilo 3

Komisija naj v sodelovanju z državami članicami zagotovi, da bo okrepljeno letno poročanje o izvajanju leta 2019 dalo jasne in celovite informacije o dosežkih programa in da bodo zahtevani odgovori na skupna vprašanja za vrednotenje zagotavljali boljšo osnovo za naslednje programsko obdobje.

Ciljni rok za izvedbo: konec leta 2018.

Priporočilo 4

Komisija naj pri pripravi programskega obdobja po letu 2020 točneje določi različne vrste kazalnikov, da se pripravi skupni sklop kazalnikov, usmerjenih v rezultate, ki bodo primernejši za ocenjevanje rezultatov in učinka intervencij na področju razvoja podeželja. Pri tem bi lahko izkoristila izkušnje in rešitve, ki so jih že razvile druge mednarodne organizacije (npr. Svetovne zdravstvene organizacije (WHO), Svetovna banka in OECD) in se osredotočajo na smotrnost in rezultate.

Komisija naj tudi spodbuja in omogoča nacionalno sodelovanje in mreženje ter tako razširja dobre prakse na področju merjenja smotrnosti, razvite na nacionalni ravni.

Ciljni rok za izvedbo: konec leta 2019.

Priporočilo 5

Za programsko obdobje po letu 2020 naj Komisija pregleda in oceni izkušnje pri izvajanju sedanjega sistema, vključno z:

1. vplivom rezerve za dobro smotrnost poslovanja,
2. ustreznostjo kazalnikov rezultatov, ki se uporabljajo za dostop do rezerve za dobro smotrnost poslovanja,
3. uporabo finančnih sankcij za obravnavanje problema nezadostne smotrnosti.

Ciljni rok za izvedbo: konec leta 2020.

Postopek načrtovanja programov je zahteval precejšnja prizadevanja Komisije in držav članic, toda izvajanje programov razvoja podeželja se je začelo počasneje kot v prejšnjem obdobju

Načrtovanje programov podpore za razvoj podeželja je večstopenjski proces, v katerem so programi razvoja podeželja zadnja faza. O dodelitvi finančnih sredstev po državah članicah in strateškem zakonodajnem okviru odločata Evropski parlament in Svet pred pripravo osnutkov za programe. Programe razvoja podeželja je treba torej razumeti bolj kot orodja za usklajevanje nacionalne in evropske perspektive kot pa kot dokumente, ki bi sprožili proces oblikovanja nacionalne strategije za razvoj podeželja na novo (odstavka 64 in 65).

Čeprav imajo programi razvoja podeželja omejeno vlogo v večstopenjskem procesu, opisanem zgoraj, so bile za pripravo in odobritev vseh programov razvoja podeželja potrebne precejšnje administrativne obremenitve Komisije in držav članic. Dolga zamuda pri sprejetju pravnega okvira (december 2013) je vplivala na časovni okvir za predložitev in odobritev programskih dokumentov. Če se pri tem upoštevajo še kompleksne vsebinske zahteve programov razvoja podeželja, je to pomenilo, da so bili programi razvoja podeželja odobreni, novi programi pa so se začeli izvajati šele po začetku programskega obdobja (odstavki 66 do 74).

Komisija je v obdobju 20 mesecev (od aprila 2014 do decembra 2015) odobrila skupno 118 programov razvoja podeželja, kar pomeni pozitiven trend v primerjavi s programskim obdobjem 2007–2013, ko je bilo v 24 mesecih odobrenih 94 programov razvoja podeželja. Vendar so bili programi razvoja podeželja kljub prizadevanjem odobreni pozneje kot v prejšnjem obdobju, večina pa se je začela izvajati šele od sredine leta 2015, nekateri šele leta 2016 (odstavki 75 do 84).

Zato je bilo na začetku leta 2017 (četrto leto programskega obdobja) približno 90 % sredstev iz finančnega načrta za EKSRP neporabljenih, medtem ko je v preteklem obdobju ta delež znašal 83 %. To pomeni tveganje, da finančni načrt ne bo v celoti izvršen, in da je poudarek na črpanju sredstev, kar je v nasprotju s pristopom, usmerjenim v rezultate, ki ga je podprla Komisija (odstavki 85 do 88).

Zamude pri izvajanju programov v okviru večletnih finančnih okvirov so splošen in ponavljajoč se problem, ki povečuje tveganje pretirane osredotočenosti na črpanje in načrtovanja novega večletnega finančnega okvira, preden so na voljo rezultati porabe EU v okviru prejšnjega (odstavki 89 do 92).

Priporočilo 6

Parlament, Svet in Komisija naj pred določitvijo dolgoročnega proračuna razmislijo o uskladitvi dolgoročne strategije in oblikovanja politik s proračunskim ciklusom ter o celovitem pregledu porabe.

Da bodo lahko programi razvoja podeželja odobreni na začetku naslednjega programskega obdobja, naj Komisija pravočasno pripravi zakonodajne predloge za politiko razvoja podeželja za obdobje po letu 2020.

Ciljni rok za uresničitev: konec leta 2018.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Phil WYNN OWEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 27. septembra 2017.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Kratice in glosar

Analiza SWOT – analiza prednosti, slabosti, priložnosti in nevarnosti (angl. Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats) na geografskem območju, ki ga zajema program razvoja podeželja.

CMEF – skupni okvir spremljanja in vrednotenja: sistem spremljanja in vrednotenja, ki so ga skupaj pripravile Komisija in države članice za programsko obdobje 2007–2013 in ki z uporabo kazalnikov meri napredek, učinkovitost in uspešnost programov razvoja podeželja glede na njihove cilje.

CMES – skupni sistem spremljanja in vrednotenja: sistem spremljanja in vrednotenja, pripravljen v sodelovanju med Komisijo in državami članicami za programsko obdobje 2014–2020, ki med drugim kaže napredek in dosežke politike razvoja podeželja ter ocenjuje učinek, uspešnost, učinkovitost in relevantnost intervencij v okviru politike razvoja podeželja.

EKSRP – Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.

Evropa 2020 – desetletna strategija Evropske unije za delovna mesta in rast, ki je bila uvedena leta 2010, da bi ustvarila pogoje za pametno, trajnostno in vključujočo rast. Ima pet krovnih ciljev, ki jih mora EU doseči do konca leta 2020 in zajemajo zaposlovanje; raziskave in razvoj; podnebje/energijo; izobraževanje; socialno vključenost in zmanjšanje revščine.

GD AGRI – generalni direktorat Komisije za kmetijstvo in razvoj podeželja.

Intervencijska logika – logična povezava med problemom, ki ga je treba rešiti (ali ciljem, ki ga je treba uresničiti), s tem povezanimi vzroki problema in razpoložljivimi možnostmi politike (ali z dejansko sprejetimi ukrepi EU) za rešitev problema ali dosego cilja.

OECD – Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj.
Partnerski sporazumi so sporazumi med Evropsko komisijo in posameznimi državami članicami za programsko obdobje 2014–2020. V njih se določijo načrti nacionalnih organov, kako porabiti sredstva evropskih strukturnih in investicijskih skladov, ter strateški smotri in naložbene prednostne naloge posameznih držav članic, ki so povezani s splošnimi cilji strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast.

Predhodne pogojenosti so pogoji, ki jih mora država članica izpolniti, da lahko dobi sredstva evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Države članice morajo pri pripravi programov za programsko obdobje 2014–2020 oceniti, ali so ti pogoji izpolnjeni. Če niso, je treba pripraviti akcijske načrte, s katerimi se zagotovi, da bodo pogoji izpolnjeni do 31. decembra 2016.

Prednostna področja – vsaka od šestih prednostnih nalog EU za razvoj podeželja se lahko še dodatno razdeli na več tematskih prednostnih področij. Takih prednostnih področij je 18.

Program razvoja podeželja – programski dokument, ki ga pripravi država članica in odobri Komisija. Namenjen je načrtovanju in spremljanju izvajanja politike EU za razvoj podeželja na regionalni ali nacionalni ravni.

Programsko obdobje – obdobje za izvajanje politike razvoja podeželja, ki sovpada z večletnim finančnim okvirom. Sedanje programsko obdobje je obdobje 2014–2020, ki sledi programskemu obdobju 2007–2013.

Skladi ESI – evropski strukturni in investicijski skladi, ki vključujejo naslednje sklade EU: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP), Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

SKP – skupna kmetijska politika: zakonodaja in prakse, ki jih je Evropska unija sprejela, da bi zagotovila skupno in poenoteno politiko na področju kmetijstva.

Skupni strateški okvir – sklop strateških vodilnih načel, namenjenih olajševanju procesa načrtovanja programov ter sektorskega in teritorialnega usklajevanja intervencij Unije v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladov ESI) ter z drugimi politikami in instrumenti Unije.

Stebra (skupne kmetijske politike) – skupna kmetijska politika ima dva stebra. Prvi steber je podpora dohodkom kmetov. Ta podpora se zagotavlja v obliki neposrednih plačil in tržnih ukrepov ter se v celoti financira iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada. Drugi steber je podpora za razvoj podeželskih območij. Ta podpora se zagotavlja v obliki programov razvoja podeželja in se sofinancira iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja.

SZO – Svetovna zdravstvena organizacija.

Tematski cilji – strukturni elementi, določeni v regulativnem okviru. Za namene prispevanja k uresničevanju strategije EU 2020 je podpora iz skladov ESI osredotočena na omejeno število skupnih tematskih ciljev.

Ukrep – shema pomoči za izvajanje politike. V okviru ukrepa se določijo pravila za projekte, ki jih je mogoče financirati, kot na primer merila za upravičenost in izbirna merila.

Uredba o EKSRP – Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.¹

Uredba o skupnih določbah: Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006.²

Večletni finančni okvir – načrtovanje proračuna v skladu s Poglavjem 2 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik EU in programov ali upravljavskih tem, ki se nanašajo na posamezna področja proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To poročilo je sprejel revizijski senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Phil Wynn Owen in ki je specializiran za trajnostno rabo naravnih virov. Revizijo je vodil član Sodišča Janusz Wojciechowski. Pri njej so sodelovali vodja njegovega kabineta Kinga Wiśniewska-Danek, atašejka v njegovem kabinetu Katarzyna Radecka-Moroz, vodilni upravni uslužbenec Davide Lingua in vodja naloge Paulo Oliveira. Ekipo revizorjev so sestavljali Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne in Anna Zalega.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

© Evropska unija, 2017.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno

Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: http://europa.eu/contact.

Po telefonu ali elektronski pošti

Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: http://europa.eu/contact.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: http://europa.eu.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.