Programarea pentru dezvoltarea rurală: este necesar să se reducă complexitatea și să se pună un accent mai mare pe rezultate

Sinteză

Politica de dezvoltare rurală a UE vizează creșterea competitivității agriculturii, asigurarea gestionării durabile a resurselor naturale și obținerea unei dezvoltări teritoriale echilibrate a economiilor și a comunităților rurale. În perioada 2014-2020, UE intenționează să cheltuiască aproape 100 de miliarde de euro în favoarea politicii de dezvoltare rurală din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR).

FEADR pune la dispoziție sprijin financiar pentru măsuri puse în aplicare de statele membre în cadrul programelor de dezvoltare rurală naționale sau regionale, care sunt elaborate de statele membre și aprobate de Comisie.

Unul dintre obiectivele cadrului strategic al UE pentru perioada 2014-2020 era punerea unui accent mai mare pe obținerea de rezultate. Totuși, eforturile în acest sens s-au lovit de eterna problemă legată de faptul că planificarea unei noi perioade de programare începe înainte să fie disponibile date adecvate și relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioadele precedente.

În acest context, Curtea a examinat dacă noul cadru legislativ pentru perioada 2014-2020 reflecta mutarea accentului pe performanță și dacă noul proces de programare a permis și a condus la elaborarea unor programe de dezvoltare rurală de calitate, care ar putea contribui la rezultate mai bune. Deși cadrul strategic viza să consolideze abordarea bazată pe rezultate, programele de dezvoltare rurală aprobate sunt documente lungi și complexe, ce prezintă deficiențe care vor împiedica atingerea obiectivului ambițios de a se pune un accent mai mare pe performanță și pe rezultate. De asemenea, Curtea a constatat că, pentru a respecta cerințele stricte în materie de conținut, a fost necesar un efort administrativ semnificativ din partea autorităților naționale.

Curtea a analizat procedura de programare pentru politica de dezvoltare rurală a perioadei 2014-2020 pentru a verifica dacă aceasta s-a derulat într-un mod care să permită demararea implementării acestor programe de dezvoltare rurală mai devreme decât în perioadele anterioare, pentru a se evita astfel consecințele negative asociate unui debut tardiv. Curtea a constatat că, în pofida eforturilor Comisiei, la fel ca în ciclul anterior de programare, implementarea programelor de dezvoltare rurală nu a început mai devreme și că execuția cheltuielilor planificate a demarat într-un ritm mai lent decât în perioada precedentă.

Raportul formulează recomandări menite să faciliteze și să îmbunătățească următorul proces de programare. Curtea recomandă Comisiei următoarele:

1. să se asigure că propunerile sale de politică dezvoltă în continuare cerințele privind coerența între programele individuale;
2. să revizuiască concepția documentelor de programare în vederea simplificării conținutului lor și a reducerii numărului de cerințe;
3. să coopereze cu statele membre pentru a se asigura că rapoartele anuale îmbunătățite privind implementarea care trebuie prezentate în 2019 oferă informații clare și exhaustive privind realizările programelor;
4. să definească diferitele tipuri de indicatori într-o manieră mai exactă, valorificând bunele practici instituite de autoritățile naționale și de organizațiile internaționale;
5. să facă bilanțul experienței dobândite în cursul punerii în aplicare a sistemului actual și să procedeze la o analiză în acest sens, inclusiv în ceea ce privește următoarele aspecte: impactul rezervei de performanță, caracterul adecvat al indicatorilor de rezultat utilizați pentru a accesa rezerva de performanță și recurgerea la sancțiuni financiare în cazurile de performanță slabă;
6. să elaboreze în timp util propunerile sale legislative privind politica de dezvoltare rurală pentru perioada de după 2020.

Curtea recomandă, de asemenea, Parlamentului European, Consiliului și Comisiei să analizeze posibilitatea de a alinia la ciclul bugetar strategia și elaborarea politicilor pe termen lung și de a efectua o evaluare cuprinzătoare a cheltuielilor înainte de stabilirea unui nou buget pe termen lung.

Introducere

Politica de dezvoltare rurală a UE

Sprijinul acordat de UE pentru dezvoltarea rurală își propune să favorizeze competitivitatea agriculturii, să asigure gestionarea durabilă a resurselor naturale și combaterea schimbărilor climatice și să obțină o dezvoltare teritorială echilibrată a economiilor și a comunităților rurale, inclusiv prin crearea și menținerea locurilor de muncă³. UE intenționează să cheltuiască aproape 100 de miliarde de euro pentru perioada 2014-2020, cu alte cuvinte între 14 și 19 miliarde pe an, cu excepția anului 2014 (a se vedea tabelul 1). Cheltuielile pentru dezvoltarea rurală se ridică la un sfert din totalul cheltuielilor consacrate politicii agricole comune (PAC), relevanța lor fiind vizibilă în contextul finanțării acesteia (a se vedea tabelul 1). Potrivit DG AGRI⁴, sprijinul public total pentru agricultură reprezintă 36 % din venitul total aferent factorilor de producție din agricultură⁵.

Fiecare stat membru al UE primește o alocare financiară pentru perioada de programare de șapte ani (a se vedea figura 1).

Notă: Din cauza rotunjirilor, este posibil ca totalul să nu corespundă cu suma cifrelor luate separat.

Sursa: Anexa I la Regulamentul FEADR [inclusiv modificările adoptate prin Regulamentul (UE) 2015/791].

FEADR pune la dispoziție sprijin financiar pentru măsuri puse în aplicare de statele membre în cadrul programelor de dezvoltare rurală naționale sau regionale. Acestea oferă un cadru pentru investiții în proiecte derulate în exploatații agricole sau în zone rurale, pe baza nevoilor economice, de mediu sau sociale identificate la nivel național sau regional. Acest cadru acoperă proiecte precum investiții în exploatații agricole și modernizarea acestora, subvenții de instalare pentru tinerii fermieri, măsuri de agromediu și climă, conversia la agricultura ecologică, agroturism, reînnoirea satelor, accesul la internet în bandă largă în zonele rurale sau acțiuni de dezvoltare locală plasate sub responsabilitatea comunităților. Aceste măsuri beneficiază de cofinanțare din fonduri naționale, regionale sau private.

Pentru perioada de programare 2014-2020, cele 28 de state membre au elaborat 118 programe diferite de dezvoltare rurală, 20 de state având programe naționale unice, iar celelalte opt optând pentru programe regionale⁶.

Programele de dezvoltare rurală sunt elaborate în cooperare cu parteneri economici, sociali și de mediu și sunt transmise de autoritățile naționale sau regionale Comisiei, căreia îi revine responsabilitatea aprobării lor.

Dezvoltarea rurală drept componentă a unei strategii mai ample a UE

FEADR este unul dintre cele cinci fonduri structurale și de investiții europene (fondurile ESI), alături de Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM). În trecut, FEADR, FEPAM și FEDR/Fondul de coeziune/FSE funcționau independent, pe baza unor seturi separate de regulamente și a unor programe de dezvoltare rurală sau programe operaționale proprii. Perioada de programare 2014-2020 grupează cele cinci fonduri ESI într-un singur regulament-cadru, Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC). Acesta definește un cadru strategic comun⁷ (CSC – a se vedea figura 2) aplicabil tuturor fondurilor ESI, pentru a facilita programarea și coordonarea.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza documentației de orientare furnizate de DG AGRI.

Această nouă abordare avea drept scop să faciliteze coordonarea teritorială a intervențiilor Uniunii și să permită tuturor fondurilor ESI să contribuie la Strategia Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii⁸.

Începând cu anul 2014, statele membre au trebuit să încheie un acord de parteneriat⁹, care impune coordonarea tuturor fondurilor structurale și de investiții ale UE (fondurile ESI) la nivelul fiecărei țări. Aceste acorduri stabilesc modul în care autoritățile naționale intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene. Ele sunt elaborate în conformitate cu principiile directoare ale cadrului strategic comun¹⁰, existând câte un acord de parteneriat pentru fiecare stat membru. Acordurile de parteneriat acoperă întreaga perioadă de programare, înglobează toate fondurile ESI și prezintă scopurile globale și obiectivele tematice urmărite de statele membre, furnizând astfel o imagine de ansamblu a informațiilor care sunt apoi aprofundate în diferitele programe individuale. Aceste acorduri sunt aprobate de Comisie.

Cele 11 obiective tematice¹¹ definite în RDC vizează să asigure o legătură între cele cinci fonduri ESI și Strategia Europa 2020¹². În cazul politicii de dezvoltare rurală, obiectivele strategice pe termen lung pentru perioada 2014-2020 sunt structurate în jurul a șase priorități, subdivizate în 18 arii de intervenție (a se vedea anexa I), care reflectă obiectivele tematice relevante ale CSC și „contribuie la realizarea obiectivelor transversale legate de inovare, de protecția mediului și de atenuarea schimbărilor climatice”¹³.

Un accent sporit pe performanță

Unul dintre principalele obiective ale cadrului strategic al UE pentru perioada 2014-2020 era ca bugetul UE să fie gestionat cu un accent mai mare pe performanță și pe rezultate. Acest obiectiv s-a reflectat, printre altele, în inițiativa Comisiei intitulată „Un buget al UE axat pe rezultate” lansată în 2015, care a subliniat din nou importanța obținerii unor rezultate măsurabile și a eficienței și eficacității cheltuielilor UE. Scopul era de a se renunța la practica bugetară consacrată care pune accentul în special pe absorbție și pe conformitate, nu neapărat pe performanță, întrucât este nevoie urgent să se aducă modificări sistemice în ceea ce privește modul în care se întocmește bugetul, în care se execută acesta și în care se utilizează resursele.

Totuși, această abordare s-a lovit de eterna problemă legată de faptul că planificarea unei noi perioade de programare începe înainte să fie disponibile date adecvate și relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioada precedentă (a se vedea caseta 1). Din acest motiv, este practic imposibil ca planificarea să se bazeze pe lecțiile învățate privind soluțiile care au funcționat mai bine pentru atingerea obiectivelor în materie de politică. În aceste circumstanțe, este mai probabil ca resursele să fie alocate acolo unde există așteptări mai mari ca fondurile să fie utilizate.

Sfera și abordarea auditului

Curtea a examinat dacă noul cadru legislativ (Regulamentul privind dispozițiile comune, Regulamentul FEADR și celelalte regulamente asociate ale Comisiei) reflectă mutarea accentului pe performanță și dacă noul proces de programare a permis și a condus la elaborarea unor programe de dezvoltare rurală de calitate, contribuind astfel la rezultate mai bune. În acest scop, Curtea a verificat în special:

• consecvența, complementaritatea și sinergia programelor de dezvoltare rurală cu documente strategice de nivel superior¹⁵ și
• definirea și integrarea logicii de intervenție consolidate în programele de dezvoltare rurală.

În plus, Curtea a analizat dacă noul cadru de performanță este susceptibil să consolideze orientarea către rezultate.

Nu în ultimul rând, Curtea a examinat măsura în care programele de dezvoltare rurală au fost aprobate în timp util.

Auditul s-a derulat în perioada martie 2016-februarie 2017 și s-a bazat pe o analiză a informațiilor și a documentelor primite de la Comisie și de la statele membre privind procesul de aprobare aferent unei serii de programe de dezvoltare rurală selectate. În analiza sa privind procesul de aprobare, Curtea s-a bazat pe activitățile de audit ale Serviciului de Audit Intern al Comisiei (IAS), în măsura în care sfera acestora a coincis cu cea a activității de audit a Curții.

Activitatea Curții s-a axat pe o selecție de 10 programe de dezvoltare rurală aprobate (atât naționale, cât și regionale), completate de două programe de dezvoltare rurală evaluate de Serviciul de Audit Intern al Comisiei¹⁶. Examinarea programelor de dezvoltare rurală s-a axat pe un anumit grup de măsuri și submăsuri¹⁷, cu scopul de a face comparații și de a utiliza cunoștințele existente și rezultatele auditurilor anterioare, asigurând totodată o acoperire semnificativă din punctul de vedere al finanțării, al numărului de priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală și al ariilor de intervenție aferente acestora.

Observații

Concepția cadrului de programare pentru perioada 2014-2020 a fost mai ambițioasă, însă punerea în aplicare a fost afectată de deficiențe semnificative

Un cadru strategic mai ambițios și mai exigent reflectă noua abordare orientată către rezultate, …

Aducerea fondului FEADR sub umbrela unui regulament-cadru unic și încheierea de acorduri de parteneriat care necesitau coordonarea și coerența tuturor fondurilor structurale și de investiții ale UE (fondurile ESI) la nivelul fiecărei țări (a se vedea punctele 6-9) constituiau cerințe noi, menite să permită politicii de dezvoltare rurală să contribuie mai bine la atingerea obiectivelor de creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii.

Cadrul de reglementare pentru perioada de programare 2014-2020 cuprindea o serie de concepte și de cerințe destinate să sporească accentul pus pe rezultate. Acest cadru valorifica experiența dobândită în cursul perioadelor de programare anterioare și dădea curs mai multor recomandări formulate de Curte¹⁸ în ceea ce privește raportul costuri-beneficii oferit de intervențiile UE.

În cele ce urmează, Curtea enumeră noile cerințe în ceea ce privește structura programelor de dezvoltare rurală¹⁹, asociate cu ideea de orientare către rezultate:

• logica de intervenție consolidată ar trebui să se reflecte în alegerea, combinarea și prioritizarea măsurilor de dezvoltare rurală, ținând seama de rezultatele unei analize SWOT și de nevoile identificate, în scopul atingerii priorităților UE în materie de dezvoltare rurală;
• orientarea în mai mare măsură a programelor către rezultate, prin crearea unui „cadru de performanță” bazat pe un nou sistem comun de monitorizare și evaluare, inclusiv pe o „rezervă de performanță”²⁰;
• „[o] condiționalitate ex ante […] reprezintă o condiție prealabilă […] [pentru] îndeplinir[ea] eficace și eficientă a […] unei priorități a Uniunii”²¹. În cazul în care orice condiționalitate ex ante aplicabilă nu este îndeplinită atunci când se elaborează un program de dezvoltare rurală, statul membru în cauză trebuie să o îndeplinească până la 31 decembrie 2016 și să raporteze Comisiei cu privire la acest aspect în 2017²².

… dar punerea în aplicare a limitat impactul acestor eforturi

Programele de dezvoltare rurală concordă cu Strategia Europa 2020, …

Pentru a asigura concordanța programelor finanțate din fondurile ESI cu Strategia Europa 2020, acordurile de parteneriat și programele din domeniul coeziunii folosesc obiective tematice pentru a-și structura informațiile. Spre deosebire de acestea, programele de dezvoltare rurală sunt structurate în jurul a șase priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală, care sunt defalcate în arii de intervenție. Prin urmare, corelația dintre obiectivele tematice și Strategia Europa 2020 nu este atât de evidentă ca în cazul altor fonduri ESI.

Cu toate acestea, concordanța programelor de dezvoltare rurală cu Strategia Europa 2020 poate fi stabilită prin existența unor:

1. măsuri predefinite, concepute pentru a contribui la realizarea priorităților UE în materie de dezvoltare rurală²³;
2. arii de intervenție, care pot fi corelate cu cele 11 obiective tematice²⁴.

Întrucât definițiile folosite în acordurile de parteneriat și în programele de dezvoltare rurală erau largi, coerența dintre programele de dezvoltare rurală și acordurile de parteneriat a fost asigurată cu ușurință:

• prioritățile în materie de dezvoltare rurală și ariile de intervenție asociate erau în concordanță cu obiectivele tematice identificate în acordurile de parteneriat ca fiind drept relevante pentru FEADR;
• alocarea orientativă a sprijinului din partea FEADR pentru fiecare prioritate în materie de dezvoltare rurală era în concordanță cu alocarea fondurilor prevăzută în acordurile de parteneriat.

… însă contribuția dorită la îndeplinirea fiecărui obiectiv tematic este greu de evaluat

După cum s-a explicat mai sus (a se vedea punctul 20), programele de dezvoltare rurală nu sunt structurate în funcție de obiective tematice și, prin urmare, contribuția lor preconizată pentru fiecare obiectiv tematic trebuie să fie evaluată la nivelul priorităților de dezvoltare rurală și al ariilor de intervenție. Informații privind rezultatele se colectează doar pentru ariile de intervenție. În unele cazuri, un singur obiectiv tematic dat poate fi corelat cu mai multe arii de intervenție, în cadrul unor priorități diferite în materie de dezvoltare rurală. În plus, o măsură dată poate contribui la mai multe priorități în materie de dezvoltare rurală și mai multe măsuri pot fi relevante pentru o singură prioritate în materie de dezvoltare rurală.

Acești factori fac dificilă cuantificarea contribuției preconizate a programelor de dezvoltare rurală la un anumit obiectiv tematic sau la Strategia Europa 2020 în ansamblu (a se vedea caseta 2).

Coordonarea, complementaritatea și sinergiile cu alte fonduri ESI și cu alte fonduri ale UE nu sunt dezvoltate

În Raportul său anual pe 2014²⁵, Curtea a remarcat că, deși acordurile de parteneriat ar fi, în mod logic, nivelul la care s-ar putea identifica eventualele complementarități și sinergii între cele cinci fonduri ESI, ele nu abordează în mod adecvat aceste aspecte. Totodată, Curtea a constatat o lipsă de orientări operaționale cu privire la modul în care ar putea fi realizate complementaritatea intersectorială și sinergii în cadrul acordurilor de parteneriat și al programelor. Auditul Curții a confirmat aceste constatări în acordurile de parteneriat evaluate.

Potrivit răspunsului Comisiei la raportul anual, programele aferente fondurilor ESI trebuie să instituie mecanisme mai detaliate pentru a asigura o astfel de coordonare. RDC prevede că fiecare program trebuie să includă măsuri pentru a asigura implementarea eficace, eficientă și coordonată a fondurilor ESI²⁶.

Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală sunt foarte generale și în această privință și de regulă nu oferă nicio bază concretă pentru a asigura complementaritatea și sinergiile cu alte fonduri ESI, cu sprijinul din partea pilonului I sau cu alte instrumente publice.

Deși cadrul strategic comun promovează punerea în aplicare a unei coordonări eficace pentru a se crește impactul fondurilor, programele de dezvoltare rurală examinate de Curte se limitau la o demarcare adecvată și la evitarea dublei finanțări, în loc să încurajeze complementaritatea și sinergiile. Curtea a constatat că programele de dezvoltare rurală identificau o serie de arii de intervenție cu mai multe surse potențiale de finanțare și stabileau principii de demarcare foarte generale (a se vedea caseta 3). Totuși, ele nu ofereau nicio informație privind valoarea adăugată care s-ar putea obține dacă s-ar asigura coordonarea eficace a diferitelor surse de finanțare.

În conformitate cu orientările Comisiei privind programarea strategică pentru perioada 2014-2020, programele de dezvoltare rurală ar trebui să ofere unele detalii privind mecanismele care vor fi folosite în viitor pentru a raporta Comisiei cu privire la eficacitatea în materie de coordonare. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală evaluate de Curte conțin puține informații utile în acest sens.

Aplicarea logicii de intervenție consolidate nu a generat rezultatele așteptate

Potrivit orientărilor Comisiei²⁷, logica de intervenție este legătura logică dintre problema ce trebuie rezolvată sau obiectivul ce trebuie urmărit, cauzele subiacente ale problemei și opțiunile de politică disponibile (sau măsurile luate de UE) pentru soluționarea problemei sau pentru atingerea obiectivului. În contextul dezvoltării rurale, aceasta înseamnă că programele de dezvoltare rurală ar trebui să demonstreze existența unei legături clare între nevoile naționale/regionale identificate, măsurile de sprijin selectate pentru a răspunde nevoilor respective, țintele stabilite pentru resursele utilizate și pentru realizările urmărite și rezultatele preconizate.

În noua perioadă de programare, în spiritul conceptului de concentrare pe performanță și pe rezultate, Comisia a pus accentul pe consolidarea legăturii dintre nevoile identificate și măsurile selectate pentru a răspunde acelor nevoi.

Conceptul de logică de intervenție consolidată a antrenat o serie de cerințe în ceea ce privește structura programelor de dezvoltare rurală:

Programele de dezvoltare rurală examinate de Curte includeau toate aceste elemente. Totuși, ele nu demonstrau în mod clar o legătură între evaluarea nevoilor și măsurile selectate. Prin urmare, logica de intervenție rămânea neclară.

Evaluarea nevoilor

Fiecare program de dezvoltare rurală trebuie să prezinte o evaluare detaliată a nevoilor, bazată pe o analiză SWOT, pentru a selecta nevoile cele mai semnificative și relevante. Aceste nevoi trebuie să fie corelate cu arii de intervenție specifice, astfel cum sunt definite în Regulamentul FEADR.

Programele de dezvoltare rurală examinate de Curte identificau nevoile într-o manieră formală, tautologică și generală, adesea reformulând pur și simplu ariile de intervenție predefinite. În caseta 5 sunt prezentate exemple care ilustrează această situație.

Niciunul dintre programele de dezvoltare rurală examinate de Curte nu furniza o descriere cuantificată a nevoilor identificate. Din acest motiv, este dificil sau chiar imposibil să se evalueze, în faza de programare, dacă sprijinul financiar planificat este proporțional sau de un nivel adecvat pentru satisfacerea nevoilor identificate. În mod similar, absența descrierilor cuantificate ale nevoilor respective va îngreuna examinarea, în faza de evaluare, a gradului în care nevoile identificate au fost satisfăcute prin măsurile selectate.

Dintre programele de dezvoltare rurală examinate de Curte, doar cele din Spania (Rioja) și Italia (Campania) stabileau o ordine de prioritate a nevoilor.

Deși acest lucru nu este stipulat în regulamente, Curtea consideră că, atunci când sunt identificate nevoile, procesul de programare ar trebui să ia în considerare și lecțiile învățate din perioadele anterioare. Programele de dezvoltare rurală sunt instrumente de politică recurente, iar obiectivele în materie de dezvoltare rurală prezintă un grad considerabil de continuitate. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală examinate de Curte nu făceau nicio referire la rezultatele măsurilor de dezvoltare rurală puse în aplicare în perioade anterioare.

Selecția măsurilor

Pentru a justifica selecția măsurilor, programele de dezvoltare rurală ar trebui să explice și legătura dintre nevoile identificate, țintele stabilite și măsurile selectate.

Cu toate acestea, în practică, structura programelor de dezvoltare rurală îngreunează stabilirea acestei relații. Informațiile privind măsurile selectate se concentrează în principal pe acțiunile planificate și rareori furnizează indicații clare privind rezultatele preconizate efectiv, în afară de câteva mențiuni de ordin general privind obiectivele în materie de dezvoltare rurală (a se vedea caseta 6). Prin urmare, va fi greu de demonstrat cum și în ce măsură măsurile selectate (sau submăsurile acestora) satisfac nevoile identificate.

Programele de dezvoltare rurală ar trebui să justifice și finanțarea alocată măsurilor. Niciunul dintre programele de dezvoltare rurală examinate de Curte nu furniza o astfel de justificare sau nu analiza dacă finanțarea era pertinentă și stabilită la nivelul corespunzător pentru țintele vizate. În opinia Curții, simpla menționare a sumelor alocate măsurilor individuale nu constituie în sine o justificare și nu indică dacă finanțarea este stabilită la un nivel adecvat.

Noul cadru de performanță are un potențial limitat de a consolida orientarea către rezultate

Sistemul comun de monitorizare și evaluare are potențialul de a aduce îmbunătățiri, dar are și limite în ceea ce privește măsurarea rezultatelor

Conform regulamentelor, acordurile de parteneriat și programele de dezvoltare rurală trebuie să includă o evaluare a îndeplinirii condiționalităților ex ante și să stabilească o legătură directă cu atingerea eficace și eficientă a obiectivelor de politică.

În acest context, condiționalitatea ex ante „sistemele statistice și indicatorii de rezultat” (condiționalitatea ex ante generală 7) prevăzută în RDC impune existența unui sistem eficace de (i) indicatori de rezultat și de (ii) colectare de date statistice²⁸. Procedura era însă o formalitate, întrucât Comisia era de părere că existența sistemului comun de monitorizare și evaluare era suficientă pentru a asigura îndeplinirea în mod satisfăcător a condiționalității ex ante generale 7. Prin urmare, regulamentul Comisiei oferea statelor membre o dispensă generalizată sub acest aspect²⁹.

În consecință, în majoritatea programelor de dezvoltare rurală, s-a considerat că această condiționalitate ex ante generală 7 este îndeplinită în principiu pe baza dispensei generalizate, deși îndeplinirea ei nu a fost evaluată în practică. Întrucât, în Raportul său special nr. 12/2013 privind cheltuielile UE pentru politica de dezvoltare rurală, Curtea a concluzionat că datele colectate privind rezultatele nu erau suficient de fiabile, aceasta înseamnă că Comisia a aprobat majoritatea programelor de dezvoltare rurală fără să dispună de dovezi sau să efectueze verificări suplimentare privind existența unui sistem eficace de colectare a datelor statistice.

Faptul că anumite autorități naționale ale căror programe de dezvoltare rurală nu au fost incluse în selecția Curții au ales să nu folosească dispensa și au evaluat condiționalitatea ex ante generală 7 ca nefiind îndeplinită³⁰ sugerează că acest aspect nu ar fi trebuit neglijat.

Pe lângă un sistem eficace de colectare a unor date fiabile, măsurarea performanțelor necesită și stabilirea și raportarea unor indicatori corespunzători. În acest sens, auditul Curții confirmă concluzia formulată în Raportul anual pe 2014 al Curții, potrivit căreia „introducerea unor indicatori comuni pentru fiecare fond reprezintă un pas important”, însă modul în care aceștia au fost concepuți prezintă unele limitări³¹.

Faptul că Regulamentul FEADR stabilește indicatori comuni aplicabili tuturor programelor de dezvoltare rurală este de apreciat. Acest lucru va contribui la armonizarea indicatorilor privind resursele utilizate/indicatorilor de realizare la nivelul politicii de dezvoltare rurală și reprezintă o îmbunătățire a monitorizării punerii în aplicare a acestei politici.

În mod similar, noua cerință de a se furniza rapoarte anuale de implementare îmbunătățite³², în 2017 și 2019, ar trebui să favorizeze utilizarea indicatorilor de rezultat pentru a se cuantifica realizările programelor și pentru a se furniza răspunsuri la întrebări de evaluare comune.

Pe lângă monitorizarea programelor actuale, această nouă cerință poate asigura disponibilitatea informațiilor relevante în timp util pentru luarea deciziilor privind următoarea perioadă de programare și poate reprezenta un prim pas către ieșirea din cercul vicios al definirii conținutului noilor programe fără a se dispune de informații suficiente privind rezultatele din perioadele anterioare (a se vedea punctele 11 și 38).

În pofida îmbunătățirilor descrise mai sus, indicatorii comuni de realizare și de rezultat impuși de Regulamentul FEADR au un potențial limitat (a se vedea exemplele din caseta 7) de măsurare a eficacității și a eficienței programelor de dezvoltare rurală în ceea ce privește obținerea de rezultate, din următoarele motive:

• unii dintre indicatorii de realizare sunt de fapt indicatori privind resursele utilizate;
• majoritatea indicatorilor de rezultat nu corespund definiției unui indicator de „rezultat”, ci sunt mai degrabă indicatori de realizare exprimați ca procent și vor avea o utilitate limitată la formularea răspunsurilor la întrebările de evaluare comune.

Deși statele membre au adăugat indicatori suplimentari la programele de dezvoltare rurală examinate de Curte, majoritatea acestora nu corespundeau definiției unui indicator de rezultat și nu vor oferi o bază mai bună pentru evaluarea rezultatelor imediate ale programului asupra destinatarilor direcți, după cum se arată în caseta 8.

Cu toate acestea, unele state membre definesc indicatori de rezultat utili și relevanți la nivelul măsurilor de sprijin, cum ar fi „creșterea medie procentuală a dimensiunii economice (producția standard) a exploatațiilor sprijinite” sau „dimensiunea medie a exploatațiilor sprijinite după implementarea planului de afaceri”³³. În Raportul său anual pe 2016³⁴, Curtea analizează și compară practicile în materie de raportare a performanței aplicate de alte instituții, precum OMS, Banca Mondială și OCDE. Aceste exemple de bune practici ar putea fi diseminate și utilizate de Comisie și de alte autorități naționale.

„Rezerva de performanță” are un efect de stimulare scăzut sau chiar inexistent

În perioada de programare 2014-2020, pentru a promova accentul pe performanță și pe atingerea obiectivelor, acordurile de parteneriat și programele trebuie să includă o rezervă de performanță de (aproximativ) 6 % din resursele alocate fondurilor ESI. Aceste resurse sunt blocate în prezent, dar ele pot fi puse la dispoziție după evaluarea cadrului de performanță stabilit în fiecare program de dezvoltare rurală, planificată pentru 2019, cu condiția ca anumite cerințe să fie îndeplinite sau depășite³⁵.

Ar trebui subliniat faptul că, deși obligația de a institui o rezervă de performanță este o caracteristică nouă a perioadei de programare 2014-2020, conceptul în sine nu este nou, ci fusese deja utilizat într-o anumită măsură în perioade anterioare, deși impactul său asupra performanței a fost limitat. Cu titlu de exemplu, o rezervă de performanță – deși reglementată de procese diferite – era prevăzută pentru fondurile structurale și în perioada de programare 2000-2006. Cu toate acestea, așa cum a concluzionat Curtea în Raportul său special nr. 1/2007³⁶, rezerva de performanță nu s-a concentrat pe performanță, ci „a fost utilizată în special pentru maximizarea cheltuielilor și mai puțin pentru concentrarea acestora în domenii ale căror obiective au fost realizate într-un mod deosebit de eficace”. În mod similar, Rapoartele anuale pe 2013 și 2014 ale Curții³⁷ menționau că „impactul rezervei de performanță în ceea ce privește încurajarea punerii unui accent mai pronunțat pe rezultate este probabil să fie cel mult marginal”.

Indicatorii de performanță utilizați pentru verificarea accesului la rezervă nu măsoară rezultate, ci doar cuantifică resurse sau realizări

Atunci când stabilesc obiective de etapă și ținte pentru verificarea accesului la rezerva de performanță, statele membre trebuie să folosească indicatori de performanță predefiniți sau să îi înlocuiască și/sau să îi completeze pe aceștia cu alți indicatori de realizare relevanți, ce urmează a fi definiți în programul de dezvoltare rurală³⁸.

Toate programele de dezvoltare rurală selectate utilizau cei 15 indicatori predefiniți propuși în regulamentul Comisiei și i-au completat cu un număr mic de indicatori suplimentari. Totuși, acești indicatori au o utilitate limitată pentru măsurarea performanței.

În primul rând, regulamentul Comisiei³⁹ a conceput indicatorii predefiniți nu ca indicatori de rezultat, ci în mod explicit ca indicatori de realizare, cum ar fi numărul de beneficiari sau de operațiuni de investiții, suprafața agricolă sau populația vizată. Cu titlu de exemplu, unul dintre indicatorii propuși – cheltuielile publice totale pentru fiecare prioritate – este de fapt un indicator de resurse (a se vedea punctul 50), care se concentrează pe câți bani sunt cheltuiți și, deci, pe absorbția fondurilor.

În al doilea rând, în conformitate cu logica regulamentului Comisiei⁴⁰, toți indicatorii suplimentari folosiți de statele membre în programele de dezvoltare rurală selectate erau tot indicatori de realizare, cum ar fi numărul de proiecte sau de beneficiari, suprafața agricolă sau populația vizată (a se vedea caseta 9).

Prin urmare, accesul la „rezerva de performanță” se bazează pe măsurarea cheltuielilor și a realizărilor directe, nu a rezultatelor. Cadrul de performanță nu abordează problema atingerii obiectivelor sau a rezultatelor preconizate prin programele de dezvoltare rurală. Constatări similare au fost menționate în raportul special privind condiționalitățile ex ante și rezerva de performanță în cadrul politicii de coeziune⁴¹.

Anumite autorități de management au stabilit ținte lipsite de ambiție pentru accesarea rezervei

Curtea și Comisia au evidențiat⁴², în trecut, existența unor „riscuri inerente ca statele membre să stabilească obiective de etapă și niveluri-țintă nu foarte ambițioase, astfel încât să evite riscul de nerealizare a acestora, precum și ca acestea să nu depună suficiente eforturi pentru a raporta date precise și fiabile, astfel încât să evite sancțiunile în eventualitatea unei performanțe slabe”.

Curtea a constatat că autoritățile naționale au tendința să stabilească ținte lipsite de ambiție, reducând astfel riscul neîndeplinirii obiectivelor de etapă (a se vedea figura 4). În cazul programelor de dezvoltare rurală examinate de Curte, țintele stabilite pentru 2018 (adică până la finalul celui de al cincilea an din perioada de programare de șapte ani) reprezentau în medie doar 28 % din totalul cheltuielilor publice aferente perioadei de programare 2014-2020 (variind de la 22 % în Grecia la 51 % în Irlanda). O parte foarte semnificativă din această țintă nu corespunde noilor angajamente asumate în temeiul reglementărilor pentru perioada 2014-2020, ci operațiunilor angajate conform reglementărilor pentru perioada 2007-2013⁴³.

Notă: Întrucât 2023 este ultimul an de eligibilitate a cheltuielilor în perioada de programare 2014-2020, o repartizare egală a cheltuielilor pe parcursul perioadei (de la aprobarea fiecărui program de dezvoltare rurală până în 2023) ar conduce la o medie de 41 % a cheltuielilor în 2018.

Sursa: Analiza Curții de Conturi Europene, pe baza datelor din programele de dezvoltare rurală.

În plus, ca urmare a dispensei privind condiționalitatea ex ante generală 7 (a se vedea punctele 42-45), nu există nicio obligație de a se verifica eficacitatea și fiabilitatea sistemului existent de măsurare a performanței. Pentru autoritățile naționale, nu există aproape niciun stimulent să își îmbunătățească sistemele actuale, întrucât, dacă ar face acest lucru, ar fi posibil să raporteze mai frecvent cazuri de performanță slabă.

Anumite aspecte de concepție stabilite în RDC au limitat și mai mult motivația de a se obține performanță

Alte erori de concepție din Regulamentul privind dispozițiile comune, pe care Curtea le-a evidențiat deja⁴⁴, limitează și mai mult potențialul rol stimulativ al rezervei de performanță:

1. dacă obiectivele de etapă relevante ale unei priorități nu sunt atinse, rezerva de performanță poate fi realocată altor priorități⁴⁵ din același stat membru;
2. sancțiunile financiare nu pot fi bazate pe indicatori de rezultat, iar diferite dispoziții juridice limitează și mai mult sfera de aplicare a sancțiunilor⁴⁶.

Procesul de programare a implicat eforturi semnificative din partea Comisiei și a statelor membre, însă implementarea programelor de dezvoltare rurală a început mai lent decât în perioada anterioară

Rolul limitat al programelor de dezvoltare rurală în materie de planificare

Sprijinirea programării dezvoltării rurale este un proces în mai multe etape (a se vedea figura 5). Alocarea financiară pentru fiecare stat membru și cadrul legislativ strategic sunt decise de Parlamentul European și de Consiliu înainte de elaborarea programelor de dezvoltare rurală. În plus, în cazul statelor membre care au optat pentru programe regionale, alocarea financiară pentru fiecare regiune este decisă de statele membre înainte de a transmite Comisiei programele de dezvoltare rurală. Statele membre nu trebuie să își justifice decizia.

Conform Regulamentului FEADR⁴⁷, programele de dezvoltare rurală trebuie să justifice nevoile ce urmează a fi abordate, precum și alegerea priorităților în materie de dezvoltare rurală, a ariilor de intervenție, a măsurilor și a țintelor aferente. De asemenea, ele trebuie să explice modul în care măsurile selectate vor contribui la ariile de intervenție relevante și la prioritățile în materie de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, principalul rol al programului de dezvoltare rurală constă de fapt în a enunța modalitățile de utilizare a sprijinului financiar prealocat în cadrul predefinit.

O povară administrativă pentru Comisie și pentru statele membre

Pentru a organiza procesul de elaborare și de aprobare a programelor de dezvoltare rurală în acest nou cadru, DG AGRI a creat, în 2012, un grup operativ pentru dezvoltarea rurală post-2013 cu scopul de a sprijini statele membre la elaborarea propriilor programe de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020 și de a asigura coordonarea în cadrul Comisiei. De asemenea, în 2014, DG AGRI a creat un comitet pentru asigurarea consecvenței, pentru a se garanta consecvența de ansamblu a procesului de evaluare a propunerilor de programe de dezvoltare rurală.

Serviciul de Audit Intern a efectuat un audit într-o fază timpurie a procesului de aprobare, în urma căruia a concluzionat că, deși procesele generale pentru evaluarea și adoptarea programelor de dezvoltare rurală fuseseră concepute într-o manieră solidă, ele trebuiau consolidate și mai mult. Principalele puncte slabe identificate erau deficiențe în ceea ce privește respectarea termenelor reglementare (a se vedea punctul 81) și evaluarea elementelor legate de performanță (adică legate de anumite condiționalități ex ante, de anumiți indicatori și de necesitatea unei mai bune coordonări între fondurile ESI), precum și un risc inerent de eroare ca urmare a complexității cadrului de reglementare. Într-o măsură mai mică, Serviciul de Audit Intern a identificat și domenii unde trebuiau îmbunătățite orientările interne⁴⁸.

Pentru a facilita elaborarea programelor de dezvoltare rurală, Comisia a redactat numeroase documente de orientare pentru statele membre (în scopul auditului său, Curtea a întocmit o listă de 37 de astfel de documente de orientare, care au în total peste 1 500 de pagini). Procesul de pregătire a inclus și punerea la dispoziția reprezentanților Comisiei și ai statelor membre a propunerilor de reglementări și de orientări în vederea dezbaterii lor, scopul fiind acela de a se asigura o înțelegere comună a anumitor concepte-cheie și de a se face schimb de informații privind bunele practici și practicile care trebuie evitate.

Activitățile de pregătire pentru noua procedură de programare au implicat și coordonarea și diseminarea expertizei și a informațiilor în cadrul DG AGRI. În acest scop, grupul operativ pentru dezvoltarea rurală a fost sprijinit de grupuri de lucru tematice, iar temele relevante abordate de Comitetul pentru asigurarea consecvenței au fost puse la dispoziția diferitelor unități prin intermediul unor buletine interne, precum și la dispoziția statelor membre prin intermediul Comitetului pentru dezvoltare rurală.

DG AGRI a elaborat un „vademecum” care acoperă programele de dezvoltare rurală ale perioadei 2014-2020, precum și un set de 23 de liste de verificare standardizate (cuprinzând aproape 1 400 de verificări diferite ce trebuie efectuate în timpul procesului de revizuire și aprobare)⁴⁹, care detaliază sarcinile operaționale pentru evaluarea și aprobarea programelor de dezvoltare rurală. Astfel, direcția generală a furnizat sprijin practic personalului, scopul fiind acela de a standardiza procedurile în interiorul său. Pentru a gestiona aprobarea și monitorizarea programelor, a fost pus în aplicare un sistem intern de informații de gestiune (RDIS2).

Numeroasele acțiuni descrise anterior ilustrează eforturile considerabile depuse de Comisie în vederea furnizării de sprijin și a armonizării procedurilor. Acest proces reflectă și complexitatea cadrului de politică.

Volumul principalelor documente de programare care trebuiau elaborate de statele membre și aprobate de Comisie indică, la rândul său, cât de solicitant a fost acest proces. Cerințele de reglementare – mai ales volumul de informații ce trebuiau transmise de statele membre în cadrul structurii foarte detaliate și complexe a programelor de dezvoltare rurală – au antrenat elaborarea unor documente de foarte mari dimensiuni, care aveau deseori peste o mie de pagini.

Cele 12 programe de dezvoltare rurală examinate de Curte aveau în total peste 9 000 de pagini, iar acordurile de parteneriat corespunzătoare totalizau 4 000 de pagini. Extrapolând aceste cifre la cele 28 de state membre și 118 programe de dezvoltare rurală, aceasta ar însemna un volum de aproximativ 100 000 de pagini aferent documentelor de programare (în 23 de limbi diferite), probabil mai mult decât dublul cifrei înregistrate în perioada de programare anterioară (a se vedea tabelul 2).

Asemenea complexitate și volum, precum și sarcina administrativă crescută au creat riscul ca organismele de implementare să se concentreze excesiv pe cerințe birocratice⁵⁰. De asemenea, toate acestea au contribuit la întârzieri în aprobarea programelor de dezvoltare rurală și, astfel, au amânat demararea efectivă a noilor programe.

Noul cadru juridic a fost adoptat mai târziu decât în perioada anterioară

Figura 6 prezintă o comparație sintetică a calendarului pentru elaborarea cadrului de reglementare pentru cele două perioade.

(1) De la propunerea Comisiei până la adoptare.

(2) De la adoptarea regulamentului CE/UE până la adoptarea regulamentului de punere în aplicare.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Dezbaterile la nivelul Parlamentului European și al Consiliului privind pachetul legislativ pentru politica de dezvoltare rurală au fost strâns legate de cele privind cadrul financiar multianual (CFM), care stabilește cuantumul total al finanțării disponibile din partea UE pe parcursul perioadei de programare. Consiliul și Parlamentul European au adoptat CFM și Regulamentul privind dispozițiile comune pentru 2014-2020 abia în decembrie 2013, cu o lună înainte de începerea noii perioade de programare. Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei a fost publicat în iulie 2014, ceea ce înseamnă că elaborarea și prezentarea inițială a celei mai mari părți a programelor de dezvoltare rurală care au fost examinate de Curte a avut loc înainte ca regulamentul de punere în aplicare să intre în vigoare.

Majoritatea acordurilor de parteneriat și a programelor de dezvoltare rurală au fost transmise la timp

După adoptarea tardivă a regulamentelor de bază în decembrie 2013, termenul-limită pentru transmiterea acordurilor de parteneriat a fost stabilit pentru aprilie 2014. Autoritățile naționale au respectat acest termen⁵¹.

Ulterior, statelor membre li s-a cerut să își transmită programele de dezvoltare rurală în termen de cel mult trei luni de la transmiterea acordurilor de parteneriat⁵². Programele de dezvoltare rurală examinate de Curte au fost transmise de autoritățile naționale și regionale în perioada aprilie-octombrie 2014. Pentru o treime din programele de dezvoltare rurală examinate de Curte, autoritățile nu au respectat termenul limită de trei luni.

Dat fiind acest calendar, acordurile de parteneriat au trebuit să fie elaborate și parțial negociate înainte de adoptarea regulamentelor relevante ale UE. De asemenea, programele de dezvoltare rurală au trebuit să fie elaborate și negociate în paralel cu acordurile de parteneriat, majoritatea lor fiind transmise înainte de adoptarea regulamentului relevant de punere în aplicare al Comisiei.

Procesul de aprobare la nivelul Comisiei a depășit termenele

După ce autoritățile naționale au transmis o propunere de program de dezvoltare rurală, Comisia avea la dispoziție trei luni pentru a transmite observații statului membru și șase luni pentru a aproba programul de dezvoltare rurală „cu condiția ca orice observații formulate de Comisie să fi fost luate în considerare în mod corespunzător”⁵³.

În majoritatea cazurilor, Comisia nu a fost în măsură să respecte primul termen limită de trei luni (pentru trimiterea observațiilor către statele membre). Raportul de audit al Serviciului de Audit Intern (a se vedea punctul 67) a constatat că observațiile Comisiei au fost adoptate după termenul legal de trei luni în cazul a 98 de programe de dezvoltare rurală. Serviciul de Audit Intern a atribuit întârzierile complexității legislației și volumului și complexității programelor de dezvoltare rurală.

Al doilea termen de șase luni (pentru aprobarea finală) este mai greu de măsurat, deoarece timpul scurs între scrisoarea de transmitere a observațiilor și primirea unui răspuns acceptabil din partea țării – informații suplimentare și/sau programul de dezvoltare rurală revizuit – nu este luat în considerare (are proprietatea de time-out) și nu există un termen limită obligatoriu până la care statul membru trebuie să răspundă la observația Comisiei. Prin urmare, deși termenul-limită de șase luni a fost respectat în majoritatea cazurilor, datorită caracterului de time-out menționat, timpul efectiv scurs între transmiterea și aprobarea programelor de dezvoltare rurală selectate a fost mult mai mare.

Așa cum se arată în tabelul 3, intervalul mediu de timp necesar pentru aprobarea programelor de dezvoltare rurală din eșantionul Curții a fost de 11,3 luni de la data transmiterii inițiale. Aceasta înseamnă cu două luni mai mult decât intervalul mediu necesar în perioada precedentă pentru același eșantion.

Per ansamblu, Comisia a aprobat cele 118 programe de dezvoltare rurală într-un interval de 20 de luni de la prezentarea primului program de dezvoltare rurală (aprilie 2014-decembrie 2015). Aceasta este o evoluție pozitivă față de cele 94 de programe de dezvoltare rurală aprobate într-o perioadă de 24 de luni (decembrie 2006-decembrie 2008) pentru perioada de programare 2007-2013⁵⁴.

În pofida eforturilor depuse, implementarea programelor de dezvoltare rurală nu a început mai devreme decât în perioada anterioară

Aceste eforturi nu au făcut însă posibilă aprobarea programelor de dezvoltare rurală mai devreme decât în perioada anterioară (a se vedea figura 7).

(1) De la propunerea Comisiei până la adoptare.

(2) De la adoptarea regulamentului CE/UE până la adoptarea regulamentului de punere în aplicare.

(3) Intervalul de timp dintre transmiterea primului AP/PDR și adoptarea ultimului AP/PDR.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Dat fiind că programele de dezvoltare rurală au fost adoptate tardiv, pentru majoritatea acestora autoritățile naționale nu au putut începe implementarea înainte de jumătatea anului 2015 (la sfârșitul lui iunie 2015 erau aprobate doar 37 % din programele de dezvoltare rurală). Comisia a aprobat 20 % din programele de dezvoltare rurală în noiembrie și în decembrie 2015, ceea ce a însemnat că implementarea mai multora dintre acestea a început abia în 2016, al treilea an al perioadei de programare.

Niciun stat membru nu a declarat cheltuieli în 2014⁵⁵, iar cheltuielile totale cumulate în cadrul FEADR și declarate în 2015⁵⁶ și 2016⁵⁷ au reprezentat 3,8 % și, respectiv, 10,2 % din planul financiar pentru perioada 2014-2020. Aceasta înseamnă că aproximativ 90 % din planul financiar al FEADR era necheltuit la începutul anului 2017. Acest procent este mai mare decât procentul corespunzător pentru perioada anterioară de programare, 2007-2013, când, la începutul anului 2010, era necheltuită o proporție de 83 %. La fel ca în cazul perioadei anterioare de programare, acest debut tardiv va conduce la concentrarea cheltuielilor în a doua jumătate a perioadei de programare.

Concentrarea implementării celei mai mari părți dintr-un program de dezvoltare rurală în cea de a doua jumătate a perioadei de programare crește riscul punerii unui accent excesiv pe absorbția fondurilor alocate spre finalul perioadei de programare⁵⁸.

Întârzierile în demararea programelor constituie probleme recurente

Întârzierile în implementarea programelor aferente cadrelor financiare multianuale constituie probleme recurente, identificate în trecut de Curte în multe domenii de politică.

În nota sa de informare⁵⁹ cu privire la evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual 2014-2020, Curtea indică două riscuri-cheie ce rezultă din această situație:

Pentru abordarea acestor riscuri, Curtea recomandă alinierea la ciclul bugetar a strategiei și a elaborării politicilor pe termen lung și efectuarea unei evaluări cuprinzătoare a cheltuielilor înainte de stabilirea unui nou buget pe termen lung.

Aceste propuneri s-ar putea dovedi a fi benefice pentru elaborarea viitoarei politici în materie de dezvoltare rurală.

Concluzii și recomandări

Politica de dezvoltare rurală a UE vizează creșterea competitivității agriculturii, asigurarea gestionării durabile a resurselor naturale, susținerea acțiunilor în domeniul climatic și obținerea unei dezvoltări teritoriale echilibrate a economiilor și a comunităților rurale, inclusiv crearea și menținerea locurilor de muncă. UE intenționează să cheltuiască aproape 100 de miliarde de euro pentru perioada 2014-2020, însă se află, în prezent, în urma planificării (a se vedea punctele 86 și 87).

FEADR pune la dispoziție sprijin financiar pentru măsuri puse în aplicare de statele membre în cadrul programelor de dezvoltare rurală naționale sau regionale, care sunt elaborate de statele membre și aprobate de Comisie.

Unul dintre obiectivele cadrului strategic al UE pentru perioada 2014-2020 era punerea unui accent mai mare pe obținerea de rezultate. Totuși, eforturile în acest sens s-au lovit de eterna problemă legată de faptul că planificarea unei noi perioade de programare începe înainte să fie disponibile date adecvate și relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioadele precedente.

Curtea a examinat dacă noul cadru legislativ pentru perioada 2014-2020 reflecta mutarea accentului pe performanță și dacă noul proces de programare a permis și a condus la elaborarea unor programe de dezvoltare rurală de calitate, care ar putea contribui la rezultate mai bune. Deși cadrul strategic viza să consolideze abordarea bazată pe rezultate, programele de dezvoltare rurală aprobate sunt documente lungi și complexe, ce prezintă deficiențe care vor împiedica atingerea obiectivului ambițios de a se pune un accent mai mare pe performanță și pe rezultate.

De asemenea, Curtea a analizat procedura de programare pentru politica de dezvoltare rurală a perioadei 2014-2020 pentru a verifica dacă aceasta s-a derulat într-un mod care să permită demararea implementării acestor programe de dezvoltare rurală mai devreme decât în perioadele anterioare, pentru a se evita astfel consecințele negative asociate unui debut tardiv.

Curtea a constatat că, în pofida eforturilor Comisiei, începerea implementării programelor de dezvoltare rurală a fost întârziată, la fel ca în ciclul anterior de programare, și că, în primii trei ani, execuția cheltuielilor planificate era la un nivel inferior față de cel din perioada precedentă.

În prezent, PAC post-2020 face obiectul unor dezbateri politice și nu se știe, în această etapă, ce formă va lua exact aceasta în viitor. Recomandările Curții sunt formulate plecând de la ipoteza că viitoarea politică de dezvoltare rurală va prezenta o continuitate semnificativă cu cadrul actual.

Concepția cadrului de programare pentru perioada 2014-2020 a fost mai ambițioasă, însă punerea în aplicare a fost afectată de deficiențe semnificative

Scopul integrării FEADR cu alte fonduri ESI a fost de a mări concentrarea tematică a cheltuielilor UE asigurându-se o contribuție clară a programelor de dezvoltare rurală la prioritățile Strategiei Europa 2020, precum și de a stimula coordonarea, complementaritatea și sinergiile între programe. În practică, deși această integrare a permis asigurarea unei coerențe a programelor de dezvoltare rurală cu documente strategice precum acordurile de parteneriat, contribuția programelor de dezvoltare rurală la obiectivele tematice este greu de evaluat, deoarece relațiile dintre diferitele documente de programare sunt complexe. Complementaritatea, sinergiile și coordonarea dintre programele de dezvoltare rurală și programele din cadrul altor fonduri ESI nu sunt dezvoltate satisfăcător (punctele 17-29).

Recomandarea 1

La pregătirea perioadei de programare de după 2020, pentru a consolida accentul pus pe performanță și pe rezultate, pentru a aprofunda integrarea între programele de dezvoltare rurală și alte programe și pentru a îmbunătăți evaluarea contribuției programelor de dezvoltare rurală la obiectivele strategice:

1. Comisia ar trebui să se asigure că propunerile sale de politică dezvoltă în continuare cerințele privind coerența între programele individuale;
2. statele membre ar trebui să specifice modul în care mecanismele de coordonare, de complementaritate și de sinergie vor fi puse în aplicare, monitorizate și raportate în contextul normelor UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2020 pentru (a) și 2022 pentru (b).

Deși Comisia a încercat să echilibreze volumul de informații prezentate în programele de dezvoltare rurală, cele pe care le-a examinat Curtea aveau dimensiuni mari și necesitau eforturi administrative semnificative din partea autorităților naționale pentru a putea respecta noile cerințe exigente privind conținutul.

Cu toate acestea, obiectivul principal, cel de a se răspunde mai bine nevoilor teritoriale specifice și de a se demonstra mai clar legăturile dintre nevoile identificate și măsurile de sprijin selectate, nu a fost atins (punctele 30-41).

Recomandarea 2

Pentru a simplifica strategiile în materie de dezvoltare rurală și a le crește utilitatea, garantând totodată că procesul de programare poate fi gestionat și este eficient, Comisia ar trebui să revizuiască concepția documentelor de programare în vederea simplificării conținutului lor și a reducerii numărului de cerințe pentru perioada de programare de după 2020. În special, ea ar trebui să limiteze structura documentelor de programare la elementele și opțiunile esențiale pentru planificarea, punerea în aplicare și monitorizarea corecte ale cheltuielilor de dezvoltare rurală.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2020.

Noul cadru de performanță are un potențial limitat de a consolida orientarea către performanță și rezultate

Sistemul comun de monitorizare și evaluare are potențialul de a îmbunătăți modul în care este monitorizată politica de dezvoltare rurală, prin faptul că ar putea reprezenta un prim pas în direcția ieșirii din cercul vicios al definirii conținutului noilor programe fără a se dispune în timp util de informații privind rezultatele din perioadele anterioare. Cu toate acestea, măsurarea rezultatelor politicii și a contribuției acestora la Strategia Europa 2020 este limitată în mod semnificativ de absența unor evaluări adecvate privind calitatea colectării datelor, precum și de deficiențe la nivelul alegerii indicatorilor și de faptul că majoritatea indicatorilor de rezultat nu corespund definiției unui indicator de „rezultat” (punctele 42-52).

„Rezerva de performanță” este un termen impropriu, deoarece indicatorii folosiți pentru evaluarea performanței nu măsoară rezultatele politicii, ci vizează în mod explicit măsurarea resurselor utilizate și a realizărilor directe. În aceste condiții, cadrul de performanță nu furnizează informații privind obiectivele și rezultatele preconizate ale programelor de dezvoltare rurală. În plus, auditul a confirmat riscul inerent ca programele de dezvoltare rurală să stabilească obiective de etapă și ținte lipsite de ambiție, pentru a se evita eventualele sancțiuni în cazul unei performanțe slabe. În orice caz, atunci când obiectivele de etapă relevante nu sunt atinse,nu există riscul pierderii rezervei de performanță, ea putând fi realocată altor priorități, iar eventualele sancțiuni financiare nu se pot baza pe indicatori de rezultat (punctele 53-63).

Recomandarea 3

Comisia ar trebui să coopereze cu statele membre pentru a se asigura că rapoartele anuale îmbunătățite privind implementarea care trebuie prezentate în 2019 oferă informații clare și exhaustive privind realizările programelor și că răspunsurile solicitate la întrebările de evaluare comune furnizează o bază mai bună pentru următoarea perioadă de programare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2018.

Recomandarea 4

La pregătirea perioadei de programare de după 2020, Comisia ar trebui să definească diferitele tipuri de indicatori într-o manieră mai exactă, pentru a dispune de un set comun de indicatori orientați către rezultate care să fie mai adecvați pentru evaluarea rezultatelor și a impactului intervențiilor în materie de dezvoltare rurală. În acest proces, ea ar putea valorifica experiența și soluțiile deja dezvoltate de alte organizații internaționale (de exemplu, OMS, Banca Mondială și OCDE), care pun accentul pe performanță și pe rezultate.

De asemenea, Comisia ar trebui să promoveze și să faciliteze cooperarea și colaborarea la nivel național, în scopul diseminării bunelor practici în ceea ce privește măsurarea performanței aplicate la nivel național.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2019.

Recomandarea 5

Pentru perioada de programare de după 2020, Comisia ar trebui să facă bilanțul experienței dobândite în cursul punerii în aplicare a sistemului actual și să procedeze la o analiză în acest sens, inclusiv în ceea ce privește următoarele aspecte:

1. impactul rezervei de performanță;
2. caracterul adecvat al indicatorilor de rezultat utilizați pentru a accesa rezerva de performanță și
3. recurgerea la sancțiuni financiare în cazurile de performanță slabă.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2020.

Procesul de programare a implicat eforturi semnificative din partea Comisiei și a statelor membre, însă implementarea programelor de dezvoltare rurală a început mai lent decât în perioada anterioară

Sprijinirea programării dezvoltării rurale este un proces în mai multe etape, programele de dezvoltare rurală fiind ultima dintre acestea. Alocarea financiară pentru fiecare stat membru și cadrul legislativ strategic sunt decise de Parlamentul European și de Consiliu înainte de elaborarea programelor. Prin urmare, programele de dezvoltare rurală ar trebui să fie considerate mai degrabă ca instrumente de aliniere a perspectivelor naționale și a celei europene, și nu ca documente care declanșează procesul de elaborare de la zero a strategiilor naționale în materie de dezvoltare rurală (punctele 64-65).

Deși programele de dezvoltare rurală joacă un rol relativ limitat în procesul în etape descris anterior, elaborarea și aprobarea tuturor programelor a necesitat depunerea unui efort administrativ considerabil din partea Comisiei și din partea statelor membre. Întârzierea considerabilă la adoptarea cadrului juridic (decembrie 2013) a afectat calendarul de transmitere și aprobare a documentelor de programare. Ca urmare a acestei întârzieri și a cerințelor complexe în ceea ce privește conținutul programelor de dezvoltare rurală, aprobarea și implementarea acestora au avut loc după ce perioada de programare începuse deja (punctele 66-74).

Într-o perioadă de 20 de luni (aprilie 2014-decembrie 2015), Comisia a aprobat în total 118 programe de dezvoltare rurală; aceste cifre reprezintă o evoluție pozitivă față de cele 94 de programe de dezvoltare rurală aprobate într-un interval de 24 de luni pentru perioada de programare 2007-2013. Cu toate acestea, în pofida eforturilor depuse, programele de dezvoltare rurală au fost aprobate mai târziu decât în perioada anterioară, iar, pentru majoritatea dintre ele, implementarea a început abia la jumătatea anului 2015, unele debutând chiar în 2016 (punctele 75-84).

Prin urmare, aproximativ 90 % din planul financiar al FEADR era necheltuit la începutul anului 2017 (al patrulea an al perioadei de programare), în timp ce cifra echivalentă pentru perioada de programare anterioară era de 83 %. Acest lucru implică un risc pentru punerea integrală în aplicare a planului financiar, precum și cel al punerii accentului pe absorbție, ceea ce înseamnă că este subminată abordarea orientată către rezultate adoptată de Comisie (punctele 85-88).

Întârzierile în implementarea programelor aferente cadrelor financiare multianuale constituie probleme generale și recurente, crescând riscul de concentrare excesivă pe absorbție și ca noul cadru financiar multianual să fie planificat înainte de a se dispune de informații privind rezultatele obținute cu ajutorul cheltuielilor UE în cadrul anterior (punctele 89-92).

Recomandarea 6

Parlamentul European, Consiliul și Comisia ar trebui să analizeze posibilitatea de a alinia la ciclul bugetar strategia și elaborarea politicilor pe termen lung și de a efectua o evaluare cuprinzătoare a cheltuielilor înainte de stabilirea unui nou buget pe termen lung.

Pentru a face posibilă aprobarea programelor de dezvoltare rurală la începutul următoarei perioade de programare, Comisia ar trebui să elaboreze în timp util propunerile sale legislative privind politica de dezvoltare rurală de după 2020.

Data-țintă pentru punerea în aplicare de către Comisie a recomandării: sfârșitul anului 2018.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Phil WYNN OWEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 27 septembrie 2017.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Acronime și glosar

Acorduri de parteneriat (AP) – acorduri de parteneriat încheiate între Comisia Europeană și fiecare stat membru pentru perioada de programare 2014-2020. Ele stabilesc modul în care autoritățile naționale intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene și specifică obiectivele strategice și prioritățile de investiții ale fiecărei țări, puse în relație cu obiectivele globale ale Strategiei Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii.

Analiză SWOT – analiză a punctelor forte, a punctelor slabe, a oportunităților și a riscurilor în zona geografică vizată de un program de dezvoltare rurală.

Arii de intervenție (AI) – fiecare dintre cele șase priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală poate fi defalcată în mai multe arii de intervenție tematice. Există 18 astfel de arii de intervenție.

CFM – Cadrul financiar multianual: planificarea bugetară instituită conform capitolului 2 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

CMEF – Cadrul comun de monitorizare și evaluare (Common Monitoring and Evaluation Framework): sistem de monitorizare și de evaluare elaborat de Comisie în cooperare cu statele membre pentru perioada de programare 2007-2013, care se bazează pe indicatori pentru a măsura progresele realizate de programele de dezvoltare rurală și eficiența și eficacitatea acestora în raport cu obiectivele lor.

CMES – Sistemul comun de monitorizare și evaluare (Common Monitoring and Evaluation System): sistem de monitorizare și de evaluare elaborat de Comisie în cooperare cu statele membre pentru perioada de programare 2014-2020, cu scopul de a demonstra, printre altele, progresele și realizările politicii de dezvoltare rurală și de a evalua impactul, eficacitatea, eficiența și relevanța intervențiilor din cadrul politicii de dezvoltare rurală.

Condiționalitățile ex ante obligă statele membre să îndeplinească anumite condiții înainte de a primi o eventuală finanțare din fondurile structurale și de investiții europene. Atunci când elaborează programe pentru perioada de programare 2014-2020, statele membre au obligația de a evalua dacă au fost îndeplinite aceste condiții. În cazul în care ele nu sunt îndeplinite, este necesar să se întocmească planuri de acțiune pentru a se garanta îndeplinirea condiționalităților până la 31 decembrie 2016.

CSC – cadrul strategic comun: set de principii directoare strategice menit să faciliteze procesul de programare și coordonarea sectorială și teritorială a intervențiilor Uniunii atât în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene (fondurile ESI), cât și cu alte politici și instrumente ale Uniunii.

DG AGRI – Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală a Comisiei.

Europa 2020 – strategia pe zece ani a Uniunii Europene pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică, lansată în 2010 cu scopul de a crea condițiile necesare pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. Strategia cuprinde cinci obiective principale pe care UE trebuie să le atingă până la finalul anului 2020 și care vizează următoarele domenii: ocuparea forței de muncă, cercetarea și dezvoltarea, clima și energia, educația, incluziunea socială și reducerea sărăciei.

FEADR – Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

Fondurile ESI – fondurile structurale și de investiții europene, care includ următoarele fonduri ale UE: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Logica de intervenție – legătura logică dintre problema care trebuie soluționată (sau obiectivul care trebuie vizat), cauzele subiacente ale problemei și opțiunile de politică disponibile (sau măsurile luate efectiv de UE) pentru soluționarea problemei sau atingerea obiectivului.

Măsură – schemă de ajutor pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele – cum ar fi criteriile de eligibilitate și cele de selecție – care se aplică proiectelor care pot fi finanțate.

Obiective tematice (OT) – elemente structurale definite în cadrul de reglementare. Pentru a contribui la Strategia Europa 2020, sprijinul din partea fondurilor ESI este direcționat către un număr limitat de obiective tematice comune.

OCDE – Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică.

OMS – Organizația Mondială a Sănătății.

PAC – politica agricolă comună: actele legislative și practicile adoptate de Uniunea Europeană pentru a aplica o politică comună și unitară în domeniul agriculturii.

PDR – program de dezvoltare rurală: document de programare elaborat de un stat membru și aprobat de Comisie în vederea planificării și a monitorizării implementării, la nivel regional sau la nivel național, a politicii de dezvoltare rurală a UE.

Perioadă de programare – perioadă pentru punerea în aplicare a politicii de dezvoltare rurală, care coincide cu CFM. Actuala perioadă de programare este 2014-2020, iar cea precedentă fusese 2007-2013.

Piloni (ai politicii agricole comune) – politica agricolă comună este formată din doi „piloni”. Primul pilon este sprijinul pentru veniturile fermierilor, care este oferit sub forma plăților directe și a măsurilor de intervenție pe piață și este finanțat integral din Fondul european de garantare agricolă. Al doilea pilon este sprijinul acordat pentru dezvoltarea zonelor rurale, acesta luând forma programelor de dezvoltare rurală și fiind cofinanțat de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

RDC – Regulamentul privind dispozițiile comune: Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului¹.

Regulamentul FEADR – Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.²

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest raport a fost adoptat de Camera de audit I – condusă de domnul Phil Wynn Owen, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile aferente utilizării sustenabile a resurselor naturale. Auditul a fost condus de domnul Janusz Wojciechowski, membru al Curții de Conturi Europene, sprijinit de: Kinga Wiśniewska-Danek, șefă de cabinet; Katarzyna Radecka-Moroz, atașată în cadrul cabinetului; Davide Lingua, manager principal; Paulo Oliveira, coordonator. Echipa de audit a fost formată din Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne și Anna Zalega.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

© Uniunea Europeană, 2017.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană

În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: http://europa.eu/contact

La telefon sau prin e-mail

Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: http://europa.eu/contact

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: http://op.europa.eu/eubookshop. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.