Raportul special
nr.16 2017

Programarea pentru dezvoltarea rurală: este necesar să se reducă complexitatea și să se pună un accent mai mare pe rezultate

Informații despre raport: În perioada 2014-2020, UE intenționează să cheltuiască aproape 100 de miliarde de euro în favoarea politicii de dezvoltare rurală prin intermediul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). Unul dintre obiectivele cadrului strategic al UE pentru perioada 2014-2020 era punerea unui accent mai mare pe obținerea de rezultate. Eforturile în acest sens s-au lovit însă de eterna problemă legată de faptul că planificarea unei noi perioade de programare începe înainte să fie disponibile date relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioada precedentă.
Curtea a constatat că programele de dezvoltare rurală aprobate sunt documente lungi și complexe, ce prezintă deficiențe care limitează posibilitatea de a se pune un accent mai mare pe performanță și pe rezultate. Pentru a respecta cerințele exigente în materie de conținut, a fost necesar un efort administrativ semnificativ din partea autorităților naționale. Curtea a constatat, de asemenea, că, în pofida eforturilor Comisiei, implementarea programelor de dezvoltare rurală a început târziu și că execuția cheltuielilor planificate a demarat într-un ritm mai lent decât în perioada precedentă.
Curtea formulează o serie de recomandări în atenția Parlamentului European, a Consiliului, a Comisiei Europene și a statelor membre în vederea îmbunătățirii următorului proces de programare.

Această publicație este disponibilă în 23 de limbi și în următorul format:
PDF
PDF General Report

Sinteză

I

Politica de dezvoltare rurală a UE vizează creșterea competitivității agriculturii, asigurarea gestionării durabile a resurselor naturale și obținerea unei dezvoltări teritoriale echilibrate a economiilor și a comunităților rurale. În perioada 2014-2020, UE intenționează să cheltuiască aproape 100 de miliarde de euro în favoarea politicii de dezvoltare rurală din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR).

II

FEADR pune la dispoziție sprijin financiar pentru măsuri puse în aplicare de statele membre în cadrul programelor de dezvoltare rurală naționale sau regionale, care sunt elaborate de statele membre și aprobate de Comisie.

III

Unul dintre obiectivele cadrului strategic al UE pentru perioada 2014-2020 era punerea unui accent mai mare pe obținerea de rezultate. Totuși, eforturile în acest sens s-au lovit de eterna problemă legată de faptul că planificarea unei noi perioade de programare începe înainte să fie disponibile date adecvate și relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioadele precedente.

IV

În acest context, Curtea a examinat dacă noul cadru legislativ pentru perioada 2014-2020 reflecta mutarea accentului pe performanță și dacă noul proces de programare a permis și a condus la elaborarea unor programe de dezvoltare rurală de calitate, care ar putea contribui la rezultate mai bune. Deși cadrul strategic viza să consolideze abordarea bazată pe rezultate, programele de dezvoltare rurală aprobate sunt documente lungi și complexe, ce prezintă deficiențe care vor împiedica atingerea obiectivului ambițios de a se pune un accent mai mare pe performanță și pe rezultate. De asemenea, Curtea a constatat că, pentru a respecta cerințele stricte în materie de conținut, a fost necesar un efort administrativ semnificativ din partea autorităților naționale.

V

Curtea a analizat procedura de programare pentru politica de dezvoltare rurală a perioadei 2014-2020 pentru a verifica dacă aceasta s-a derulat într-un mod care să permită demararea implementării acestor programe de dezvoltare rurală mai devreme decât în perioadele anterioare, pentru a se evita astfel consecințele negative asociate unui debut tardiv. Curtea a constatat că, în pofida eforturilor Comisiei, la fel ca în ciclul anterior de programare, implementarea programelor de dezvoltare rurală nu a început mai devreme și că execuția cheltuielilor planificate a demarat într-un ritm mai lent decât în perioada precedentă.

VI

Raportul formulează recomandări menite să faciliteze și să îmbunătățească următorul proces de programare. Curtea recomandă Comisiei următoarele:

  1. să se asigure că propunerile sale de politică dezvoltă în continuare cerințele privind coerența între programele individuale;
  2. să revizuiască concepția documentelor de programare în vederea simplificării conținutului lor și a reducerii numărului de cerințe;
  3. să coopereze cu statele membre pentru a se asigura că rapoartele anuale îmbunătățite privind implementarea care trebuie prezentate în 2019 oferă informații clare și exhaustive privind realizările programelor;
  4. să definească diferitele tipuri de indicatori într-o manieră mai exactă, valorificând bunele practici instituite de autoritățile naționale și de organizațiile internaționale;
  5. să facă bilanțul experienței dobândite în cursul punerii în aplicare a sistemului actual și să procedeze la o analiză în acest sens, inclusiv în ceea ce privește următoarele aspecte: impactul rezervei de performanță, caracterul adecvat al indicatorilor de rezultat utilizați pentru a accesa rezerva de performanță și recurgerea la sancțiuni financiare în cazurile de performanță slabă;
  6. să elaboreze în timp util propunerile sale legislative privind politica de dezvoltare rurală pentru perioada de după 2020.
VII

Curtea recomandă, de asemenea, Parlamentului European, Consiliului și Comisiei să analizeze posibilitatea de a alinia la ciclul bugetar strategia și elaborarea politicilor pe termen lung și de a efectua o evaluare cuprinzătoare a cheltuielilor înainte de stabilirea unui nou buget pe termen lung.

Introducere

Politica de dezvoltare rurală a UE

01

Sprijinul acordat de UE pentru dezvoltarea rurală își propune să favorizeze competitivitatea agriculturii, să asigure gestionarea durabilă a resurselor naturale și combaterea schimbărilor climatice și să obțină o dezvoltare teritorială echilibrată a economiilor și a comunităților rurale, inclusiv prin crearea și menținerea locurilor de muncă3. UE intenționează să cheltuiască aproape 100 de miliarde de euro pentru perioada 2014-2020, cu alte cuvinte între 14 și 19 miliarde pe an, cu excepția anului 2014 (a se vedea tabelul 1). Cheltuielile pentru dezvoltarea rurală se ridică la un sfert din totalul cheltuielilor consacrate politicii agricole comune (PAC), relevanța lor fiind vizibilă în contextul finanțării acesteia (a se vedea tabelul 1). Potrivit DG AGRI4, sprijinul public total pentru agricultură reprezintă 36 % din venitul total aferent factorilor de producție din agricultură5.

Tabelul 1

Finanțarea din partea FEADR în contextul PAC

  UE-28 în milioane de euro; prețuri curente
  2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total
Dezvoltare rurală1 5 299 18 184 18 684 14 371 14 381 14 330 14 333 99 582
Cheltuieli legate de intervențiile pe piață și ajutoarele directe1 43 778 44 190 43 950 44 146 44 162 44 241 44 263 308 730

1Al 9-lea raport financiar privind FEADR, Comisia Europeană, COM(2016) 632 final.

02

Fiecare stat membru al UE primește o alocare financiară pentru perioada de programare de șapte ani (a se vedea figura 1).

Figura 1

Finanțarea din partea FEADR pentru fiecare stat membru, în perioada 2014-2020

Image: Finanțarea din partea FEADR pentru fiecare stat membru, în perioada 2014-2020

Notă: Din cauza rotunjirilor, este posibil ca totalul să nu corespundă cu suma cifrelor luate separat.

Sursa: Anexa I la Regulamentul FEADR [inclusiv modificările adoptate prin Regulamentul (UE) 2015/791].

03

FEADR pune la dispoziție sprijin financiar pentru măsuri puse în aplicare de statele membre în cadrul programelor de dezvoltare rurală naționale sau regionale. Acestea oferă un cadru pentru investiții în proiecte derulate în exploatații agricole sau în zone rurale, pe baza nevoilor economice, de mediu sau sociale identificate la nivel național sau regional. Acest cadru acoperă proiecte precum investiții în exploatații agricole și modernizarea acestora, subvenții de instalare pentru tinerii fermieri, măsuri de agromediu și climă, conversia la agricultura ecologică, agroturism, reînnoirea satelor, accesul la internet în bandă largă în zonele rurale sau acțiuni de dezvoltare locală plasate sub responsabilitatea comunităților. Aceste măsuri beneficiază de cofinanțare din fonduri naționale, regionale sau private.

04

Pentru perioada de programare 2014-2020, cele 28 de state membre au elaborat 118 programe diferite de dezvoltare rurală, 20 de state având programe naționale unice, iar celelalte opt optând pentru programe regionale6.

05

Programele de dezvoltare rurală sunt elaborate în cooperare cu parteneri economici, sociali și de mediu și sunt transmise de autoritățile naționale sau regionale Comisiei, căreia îi revine responsabilitatea aprobării lor.

Dezvoltarea rurală drept componentă a unei strategii mai ample a UE

06

FEADR este unul dintre cele cinci fonduri structurale și de investiții europene (fondurile ESI), alături de Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM). În trecut, FEADR, FEPAM și FEDR/Fondul de coeziune/FSE funcționau independent, pe baza unor seturi separate de regulamente și a unor programe de dezvoltare rurală sau programe operaționale proprii. Perioada de programare 2014-2020 grupează cele cinci fonduri ESI într-un singur regulament-cadru, Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC). Acesta definește un cadru strategic comun7 (CSC – a se vedea figura 2) aplicabil tuturor fondurilor ESI, pentru a facilita programarea și coordonarea.

Figura 2

Imagine de ansamblu a politicii pentru perioada de programare 2014-2020

Image: Imagine de ansamblu a politicii pentru perioada de programare 2014-2020

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza documentației de orientare furnizate de DG AGRI.

07

Această nouă abordare avea drept scop să faciliteze coordonarea teritorială a intervențiilor Uniunii și să permită tuturor fondurilor ESI să contribuie la Strategia Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii8.

08

Începând cu anul 2014, statele membre au trebuit să încheie un acord de parteneriat9, care impune coordonarea tuturor fondurilor structurale și de investiții ale UE (fondurile ESI) la nivelul fiecărei țări. Aceste acorduri stabilesc modul în care autoritățile naționale intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene. Ele sunt elaborate în conformitate cu principiile directoare ale cadrului strategic comun10, existând câte un acord de parteneriat pentru fiecare stat membru. Acordurile de parteneriat acoperă întreaga perioadă de programare, înglobează toate fondurile ESI și prezintă scopurile globale și obiectivele tematice urmărite de statele membre, furnizând astfel o imagine de ansamblu a informațiilor care sunt apoi aprofundate în diferitele programe individuale. Aceste acorduri sunt aprobate de Comisie.

09

Cele 11 obiective tematice11 definite în RDC vizează să asigure o legătură între cele cinci fonduri ESI și Strategia Europa 202012. În cazul politicii de dezvoltare rurală, obiectivele strategice pe termen lung pentru perioada 2014-2020 sunt structurate în jurul a șase priorități, subdivizate în 18 arii de intervenție (a se vedea anexa I), care reflectă obiectivele tematice relevante ale CSC și „contribuie la realizarea obiectivelor transversale legate de inovare, de protecția mediului și de atenuarea schimbărilor climatice”13.

Un accent sporit pe performanță

10

Unul dintre principalele obiective ale cadrului strategic al UE pentru perioada 2014-2020 era ca bugetul UE să fie gestionat cu un accent mai mare pe performanță și pe rezultate. Acest obiectiv s-a reflectat, printre altele, în inițiativa Comisiei intitulată „Un buget al UE axat pe rezultate” lansată în 2015, care a subliniat din nou importanța obținerii unor rezultate măsurabile și a eficienței și eficacității cheltuielilor UE. Scopul era de a se renunța la practica bugetară consacrată care pune accentul în special pe absorbție și pe conformitate, nu neapărat pe performanță, întrucât este nevoie urgent să se aducă modificări sistemice în ceea ce privește modul în care se întocmește bugetul, în care se execută acesta și în care se utilizează resursele.

11

Totuși, această abordare s-a lovit de eterna problemă legată de faptul că planificarea unei noi perioade de programare începe înainte să fie disponibile date adecvate și relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioada precedentă (a se vedea caseta 1). Din acest motiv, este practic imposibil ca planificarea să se bazeze pe lecțiile învățate privind soluțiile care au funcționat mai bine pentru atingerea obiectivelor în materie de politică. În aceste circumstanțe, este mai probabil ca resursele să fie alocate acolo unde există așteptări mai mari ca fondurile să fie utilizate.

Caseta 1

Indisponibilitatea informațiilor relevante la momentul planificării unei noi perioade

Propunerile legislative pentru noul cadru de reglementare a fondurilor ESI pentru perioada 2014-2020 datează din octombrie 2011, în timp ce sinteza evaluărilor la jumătatea perioadei14 pentru programele de dezvoltare rurală aferente perioadei de programare 2007-2013 a fost finalizată în octombrie 2012.

Implementarea tardivă a programelor de dezvoltare rurală pentru perioada de programare 2007-2013 a făcut ca rapoartele de evaluare la jumătatea perioadei să furnizeze informații insuficiente privind implementarea și rezultatele obținute.

Sfera și abordarea auditului

12

Curtea a examinat dacă noul cadru legislativ (Regulamentul privind dispozițiile comune, Regulamentul FEADR și celelalte regulamente asociate ale Comisiei) reflectă mutarea accentului pe performanță și dacă noul proces de programare a permis și a condus la elaborarea unor programe de dezvoltare rurală de calitate, contribuind astfel la rezultate mai bune. În acest scop, Curtea a verificat în special:

  • consecvența, complementaritatea și sinergia programelor de dezvoltare rurală cu documente strategice de nivel superior15 și
  • definirea și integrarea logicii de intervenție consolidate în programele de dezvoltare rurală.
13

În plus, Curtea a analizat dacă noul cadru de performanță este susceptibil să consolideze orientarea către rezultate.

14

Nu în ultimul rând, Curtea a examinat măsura în care programele de dezvoltare rurală au fost aprobate în timp util.

15

Auditul s-a derulat în perioada martie 2016-februarie 2017 și s-a bazat pe o analiză a informațiilor și a documentelor primite de la Comisie și de la statele membre privind procesul de aprobare aferent unei serii de programe de dezvoltare rurală selectate. În analiza sa privind procesul de aprobare, Curtea s-a bazat pe activitățile de audit ale Serviciului de Audit Intern al Comisiei (IAS), în măsura în care sfera acestora a coincis cu cea a activității de audit a Curții.

16

Activitatea Curții s-a axat pe o selecție de 10 programe de dezvoltare rurală aprobate (atât naționale, cât și regionale), completate de două programe de dezvoltare rurală evaluate de Serviciul de Audit Intern al Comisiei16. Examinarea programelor de dezvoltare rurală s-a axat pe un anumit grup de măsuri și submăsuri17, cu scopul de a face comparații și de a utiliza cunoștințele existente și rezultatele auditurilor anterioare, asigurând totodată o acoperire semnificativă din punctul de vedere al finanțării, al numărului de priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală și al ariilor de intervenție aferente acestora.

Observații

Concepția cadrului de programare pentru perioada 2014-2020 a fost mai ambițioasă, însă punerea în aplicare a fost afectată de deficiențe semnificative

Un cadru strategic mai ambițios și mai exigent reflectă noua abordare orientată către rezultate, …

17

Aducerea fondului FEADR sub umbrela unui regulament-cadru unic și încheierea de acorduri de parteneriat care necesitau coordonarea și coerența tuturor fondurilor structurale și de investiții ale UE (fondurile ESI) la nivelul fiecărei țări (a se vedea punctele 6-9) constituiau cerințe noi, menite să permită politicii de dezvoltare rurală să contribuie mai bine la atingerea obiectivelor de creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii.

18

Cadrul de reglementare pentru perioada de programare 2014-2020 cuprindea o serie de concepte și de cerințe destinate să sporească accentul pus pe rezultate. Acest cadru valorifica experiența dobândită în cursul perioadelor de programare anterioare și dădea curs mai multor recomandări formulate de Curte18 în ceea ce privește raportul costuri-beneficii oferit de intervențiile UE.

19

În cele ce urmează, Curtea enumeră noile cerințe în ceea ce privește structura programelor de dezvoltare rurală19, asociate cu ideea de orientare către rezultate:

  • logica de intervenție consolidată ar trebui să se reflecte în alegerea, combinarea și prioritizarea măsurilor de dezvoltare rurală, ținând seama de rezultatele unei analize SWOT și de nevoile identificate, în scopul atingerii priorităților UE în materie de dezvoltare rurală;
  • orientarea în mai mare măsură a programelor către rezultate, prin crearea unui „cadru de performanță” bazat pe un nou sistem comun de monitorizare și evaluare, inclusiv pe o „rezervă de performanță”20;
  • „[o] condiționalitate ex ante […] reprezintă o condiție prealabilă […] [pentru] îndeplinir[ea] eficace și eficientă a […] unei priorități a Uniunii”21. În cazul în care orice condiționalitate ex ante aplicabilă nu este îndeplinită atunci când se elaborează un program de dezvoltare rurală, statul membru în cauză trebuie să o îndeplinească până la 31 decembrie 2016 și să raporteze Comisiei cu privire la acest aspect în 201722.

… dar punerea în aplicare a limitat impactul acestor eforturi

Programele de dezvoltare rurală concordă cu Strategia Europa 2020, …
20

Pentru a asigura concordanța programelor finanțate din fondurile ESI cu Strategia Europa 2020, acordurile de parteneriat și programele din domeniul coeziunii folosesc obiective tematice pentru a-și structura informațiile. Spre deosebire de acestea, programele de dezvoltare rurală sunt structurate în jurul a șase priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală, care sunt defalcate în arii de intervenție. Prin urmare, corelația dintre obiectivele tematice și Strategia Europa 2020 nu este atât de evidentă ca în cazul altor fonduri ESI.

21

Cu toate acestea, concordanța programelor de dezvoltare rurală cu Strategia Europa 2020 poate fi stabilită prin existența unor:

  1. măsuri predefinite, concepute pentru a contribui la realizarea priorităților UE în materie de dezvoltare rurală23;
  2. arii de intervenție, care pot fi corelate cu cele 11 obiective tematice24.

Figura 3

Reprezentarea relațiilor dintre obiectivele tematice, prioritățile în materie de dezvoltare rurală și măsuri

Image: Reprezentarea relațiilor dintre obiectivele tematice, prioritățile în materie de dezvoltare rurală și măsuri
22

Întrucât definițiile folosite în acordurile de parteneriat și în programele de dezvoltare rurală erau largi, coerența dintre programele de dezvoltare rurală și acordurile de parteneriat a fost asigurată cu ușurință:

  • prioritățile în materie de dezvoltare rurală și ariile de intervenție asociate erau în concordanță cu obiectivele tematice identificate în acordurile de parteneriat ca fiind drept relevante pentru FEADR;
  • alocarea orientativă a sprijinului din partea FEADR pentru fiecare prioritate în materie de dezvoltare rurală era în concordanță cu alocarea fondurilor prevăzută în acordurile de parteneriat.
… însă contribuția dorită la îndeplinirea fiecărui obiectiv tematic este greu de evaluat
23

După cum s-a explicat mai sus (a se vedea punctul 20), programele de dezvoltare rurală nu sunt structurate în funcție de obiective tematice și, prin urmare, contribuția lor preconizată pentru fiecare obiectiv tematic trebuie să fie evaluată la nivelul priorităților de dezvoltare rurală și al ariilor de intervenție. Informații privind rezultatele se colectează doar pentru ariile de intervenție. În unele cazuri, un singur obiectiv tematic dat poate fi corelat cu mai multe arii de intervenție, în cadrul unor priorități diferite în materie de dezvoltare rurală. În plus, o măsură dată poate contribui la mai multe priorități în materie de dezvoltare rurală și mai multe măsuri pot fi relevante pentru o singură prioritate în materie de dezvoltare rurală.

24

Acești factori fac dificilă cuantificarea contribuției preconizate a programelor de dezvoltare rurală la un anumit obiectiv tematic sau la Strategia Europa 2020 în ansamblu (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Un exemplu privind măsura 4 – Investiții în active fizice

Programul de dezvoltare rurală din Italia (Campania) a planificat cheltuieli publice totale în valoare de 569 de milioane de euro pentru măsura 4 – Investiții în active fizice.

Cheltuielile sunt distribuite pentru patru priorități în materie de dezvoltare rurală (P2 – Viabilitatea exploatației; P3 – Organizarea lanțului alimentar; P4 – Ecosisteme; P5 – Eficiența resurselor), fără nicio estimare a cheltuielilor publice totale preconizate pentru fiecare submăsură.

Fiecare dintre aceste priorități în materie de dezvoltare rurală este corelată cu alte măsuri (de exemplu, P4 – Ecosisteme este legată de măsurile 1, 4, 7, 8, 10, 11, 13 și 16), ceea ce dă naștere unor combinații complexe între numeroase măsuri de dezvoltare rurală și numeroase priorități în materie de dezvoltare rurală.

Coordonarea, complementaritatea și sinergiile cu alte fonduri ESI și cu alte fonduri ale UE nu sunt dezvoltate
25

În Raportul său anual pe 201425, Curtea a remarcat că, deși acordurile de parteneriat ar fi, în mod logic, nivelul la care s-ar putea identifica eventualele complementarități și sinergii între cele cinci fonduri ESI, ele nu abordează în mod adecvat aceste aspecte. Totodată, Curtea a constatat o lipsă de orientări operaționale cu privire la modul în care ar putea fi realizate complementaritatea intersectorială și sinergii în cadrul acordurilor de parteneriat și al programelor. Auditul Curții a confirmat aceste constatări în acordurile de parteneriat evaluate.

26

Potrivit răspunsului Comisiei la raportul anual, programele aferente fondurilor ESI trebuie să instituie mecanisme mai detaliate pentru a asigura o astfel de coordonare. RDC prevede că fiecare program trebuie să includă măsuri pentru a asigura implementarea eficace, eficientă și coordonată a fondurilor ESI26.

27

Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală sunt foarte generale și în această privință și de regulă nu oferă nicio bază concretă pentru a asigura complementaritatea și sinergiile cu alte fonduri ESI, cu sprijinul din partea pilonului I sau cu alte instrumente publice.

28

Deși cadrul strategic comun promovează punerea în aplicare a unei coordonări eficace pentru a se crește impactul fondurilor, programele de dezvoltare rurală examinate de Curte se limitau la o demarcare adecvată și la evitarea dublei finanțări, în loc să încurajeze complementaritatea și sinergiile. Curtea a constatat că programele de dezvoltare rurală identificau o serie de arii de intervenție cu mai multe surse potențiale de finanțare și stabileau principii de demarcare foarte generale (a se vedea caseta 3). Totuși, ele nu ofereau nicio informație privind valoarea adăugată care s-ar putea obține dacă s-ar asigura coordonarea eficace a diferitelor surse de finanțare.

Caseta 3

Exemplu de caz în care informațiile privind complementaritatea erau fie prea generale, fie vizau numai demarcarea

Campania (Italia): Complementaritatea între FEADR și alte fonduri ESI este identificată în următoarele trei domenii:

  • pentru banda largă, FEADR va veni în completarea investițiilor sprijinite din FEDR în zonele rurale;
  • în zonele cele mai defavorizate, FEDR va sprijini construcția de drumuri principale, în timp ce FEADR va sprijini construcția de drumuri rurale (municipale);
  • FSE va contribui la dezvoltarea socială generală în zonele rurale, în timp ce, în aceleași zone, FEADR va sprijini acțiuni legate în mod specific de agricultură.

Programul de dezvoltare rurală din România: „Complementaritatea dintre pilonul I și pilonul II […] vor fi asigurate […] ex ante, prin delimitarea acțiunilor/investițiilor eligibile prin FEGA și FEADR pentru evitarea dublei finanțări.[…] [Un] protocol […] contribuie la evitarea dublei finanțări prin asigurarea unui flux de informații referitoare la proiectele finanțate din FEGA [și depuse] de către potențialii beneficiari [FEADR].”

29

În conformitate cu orientările Comisiei privind programarea strategică pentru perioada 2014-2020, programele de dezvoltare rurală ar trebui să ofere unele detalii privind mecanismele care vor fi folosite în viitor pentru a raporta Comisiei cu privire la eficacitatea în materie de coordonare. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală evaluate de Curte conțin puține informații utile în acest sens.

Aplicarea logicii de intervenție consolidate nu a generat rezultatele așteptate
30

Potrivit orientărilor Comisiei27, logica de intervenție este legătura logică dintre problema ce trebuie rezolvată sau obiectivul ce trebuie urmărit, cauzele subiacente ale problemei și opțiunile de politică disponibile (sau măsurile luate de UE) pentru soluționarea problemei sau pentru atingerea obiectivului. În contextul dezvoltării rurale, aceasta înseamnă că programele de dezvoltare rurală ar trebui să demonstreze existența unei legături clare între nevoile naționale/regionale identificate, măsurile de sprijin selectate pentru a răspunde nevoilor respective, țintele stabilite pentru resursele utilizate și pentru realizările urmărite și rezultatele preconizate.

31

În noua perioadă de programare, în spiritul conceptului de concentrare pe performanță și pe rezultate, Comisia a pus accentul pe consolidarea legăturii dintre nevoile identificate și măsurile selectate pentru a răspunde acelor nevoi.

32

Conceptul de logică de intervenție consolidată a antrenat o serie de cerințe în ceea ce privește structura programelor de dezvoltare rurală:

Caseta 4

Cerințe analitice și în materie de evaluare și de performanță pentru programele de dezvoltare rurală

Conform articolului 8 din Regulamentul FEADR, fiecare program de dezvoltare rurală trebuie să includă:

  • o evaluare ex ante;
  • o analiză SWOT a situației și identificarea nevoilor care trebuie abordate, structurate în jurul priorităților Uniunii în materie de dezvoltare rurală;
  • o descriere a strategiei care să demonstreze că, pentru fiecare dintre ariile de intervenție, sunt stabilite obiective adecvate și sunt selectate combinații relevante de măsuri pe baza unei logici de intervenție solide, iar alocarea resurselor financiare pentru măsurile din cadrul programului este justificată și adecvată pentru atingerea obiectivelor stabilite;
  • o evaluare a îndeplinirii condiționalităților ex ante aplicabile și o descriere a acțiunilor care trebuie întreprinse dacă unele dintre aceste condiționalități nu sunt îndeplinite;
  • o descriere a cadrului de performanță;
  • o descriere a fiecărei măsuri selectate;
  • un plan de evaluare;
  • un plan de finanțare;
  • un plan al indicatorilor, împărțit pe arii de intervenție, care să conțină obiective și realizările planificate și cheltuielile planificate pentru fiecare măsură de dezvoltare rurală selectată în legătură cu o arie de intervenție corespunzătoare;
  • dacă este cazul, un tabel care să indice, pentru fiecare măsură, fondurile naționale suplimentare;
  • informații cu privire la complementaritatea cu măsurile finanțate de alte instrumente ale politicii agricole comune și din fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI).
33

Programele de dezvoltare rurală examinate de Curte includeau toate aceste elemente. Totuși, ele nu demonstrau în mod clar o legătură între evaluarea nevoilor și măsurile selectate. Prin urmare, logica de intervenție rămânea neclară.

Evaluarea nevoilor
34

Fiecare program de dezvoltare rurală trebuie să prezinte o evaluare detaliată a nevoilor, bazată pe o analiză SWOT, pentru a selecta nevoile cele mai semnificative și relevante. Aceste nevoi trebuie să fie corelate cu arii de intervenție specifice, astfel cum sunt definite în Regulamentul FEADR.

35

Programele de dezvoltare rurală examinate de Curte identificau nevoile într-o manieră formală, tautologică și generală, adesea reformulând pur și simplu ariile de intervenție predefinite. În caseta 5 sunt prezentate exemple care ilustrează această situație.

Caseta 5

Exemple de nevoi generale și/sau reformulări ale unor elemente predefinite

Irlanda: „o schemă de agromediu bine direcționată și concepută”, ca exemplu al unei nevoi generale în a cărei descriere se prevede că „măsurile bine concepute, direcționate, monitorizate și gestionate vor contribui la atingerea obiectivelor Irlandei stabilite în baza mai multor directive, strategii etc.”

România: „creșterea și diversificarea numărului de locuri de muncă în zonele rurale”, o reformulare a ariei de intervenție 6a privind diversificarea și crearea de locuri de muncă.

Polonia: „refacerea și conservarea biodiversității, inclusiv în zonele Natura 2000 și în zonele care se confruntă cu constrângeri naturale”, o reformulare a ariei de intervenție 4a „refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității, inclusiv în zonele Natura 2000 și în zonele care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice […]”.

36

Niciunul dintre programele de dezvoltare rurală examinate de Curte nu furniza o descriere cuantificată a nevoilor identificate. Din acest motiv, este dificil sau chiar imposibil să se evalueze, în faza de programare, dacă sprijinul financiar planificat este proporțional sau de un nivel adecvat pentru satisfacerea nevoilor identificate. În mod similar, absența descrierilor cuantificate ale nevoilor respective va îngreuna examinarea, în faza de evaluare, a gradului în care nevoile identificate au fost satisfăcute prin măsurile selectate.

37

Dintre programele de dezvoltare rurală examinate de Curte, doar cele din Spania (Rioja) și Italia (Campania) stabileau o ordine de prioritate a nevoilor.

38

Deși acest lucru nu este stipulat în regulamente, Curtea consideră că, atunci când sunt identificate nevoile, procesul de programare ar trebui să ia în considerare și lecțiile învățate din perioadele anterioare. Programele de dezvoltare rurală sunt instrumente de politică recurente, iar obiectivele în materie de dezvoltare rurală prezintă un grad considerabil de continuitate. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală examinate de Curte nu făceau nicio referire la rezultatele măsurilor de dezvoltare rurală puse în aplicare în perioade anterioare.

Selecția măsurilor
39

Pentru a justifica selecția măsurilor, programele de dezvoltare rurală ar trebui să explice și legătura dintre nevoile identificate, țintele stabilite și măsurile selectate.

40

Cu toate acestea, în practică, structura programelor de dezvoltare rurală îngreunează stabilirea acestei relații. Informațiile privind măsurile selectate se concentrează în principal pe acțiunile planificate și rareori furnizează indicații clare privind rezultatele preconizate efectiv, în afară de câteva mențiuni de ordin general privind obiectivele în materie de dezvoltare rurală (a se vedea caseta 6). Prin urmare, va fi greu de demonstrat cum și în ce măsură măsurile selectate (sau submăsurile acestora) satisfac nevoile identificate.

Caseta 6

Exemple de mențiuni de ordin general privind obiectivele în materie de dezvoltare rurală

Grecia: M4.1. - „Sprijinirea exploatațiilor agricole care se concentrează în principal pe produse agricole de calitate va îmbunătăți competitivitatea acestora și va facilita pătrunderea lor pe piețe noi […]. Totodată, ea va crește […] veniturile beneficiarilor și va contribui la păstrarea și crearea de locuri de muncă.”

România: M4.1 - „[M]ăsura [4.1] va contribui la: îmbunătățirea performanțelor generale ale exploatațiilor agricole prin creșterea competitivității activității agricole, a diversificării activităților agricole și a creșterii calității produselor obținute; restructurarea exploatațiilor de dimensiuni mici și medii și transformarea acestora în exploatații comerciale; respectarea standardelor comunitare aplicabile tuturor tipurilor de investiții; creșterea valorii adăugate a produselor agricole prin procesarea produselor la nivelul fermei și comercializarea directă a acestora în vederea creării și a promovării lanțurilor alimentare integrate.”

41

Programele de dezvoltare rurală ar trebui să justifice și finanțarea alocată măsurilor. Niciunul dintre programele de dezvoltare rurală examinate de Curte nu furniza o astfel de justificare sau nu analiza dacă finanțarea era pertinentă și stabilită la nivelul corespunzător pentru țintele vizate. În opinia Curții, simpla menționare a sumelor alocate măsurilor individuale nu constituie în sine o justificare și nu indică dacă finanțarea este stabilită la un nivel adecvat.

Noul cadru de performanță are un potențial limitat de a consolida orientarea către rezultate

Sistemul comun de monitorizare și evaluare are potențialul de a aduce îmbunătățiri, dar are și limite în ceea ce privește măsurarea rezultatelor

42

Conform regulamentelor, acordurile de parteneriat și programele de dezvoltare rurală trebuie să includă o evaluare a îndeplinirii condiționalităților ex ante și să stabilească o legătură directă cu atingerea eficace și eficientă a obiectivelor de politică.

43

În acest context, condiționalitatea ex ante „sistemele statistice și indicatorii de rezultat” (condiționalitatea ex ante generală 7) prevăzută în RDC impune existența unui sistem eficace de (i) indicatori de rezultat și de (ii) colectare de date statistice28. Procedura era însă o formalitate, întrucât Comisia era de părere că existența sistemului comun de monitorizare și evaluare era suficientă pentru a asigura îndeplinirea în mod satisfăcător a condiționalității ex ante generale 7. Prin urmare, regulamentul Comisiei oferea statelor membre o dispensă generalizată sub acest aspect29.

44

În consecință, în majoritatea programelor de dezvoltare rurală, s-a considerat că această condiționalitate ex ante generală 7 este îndeplinită în principiu pe baza dispensei generalizate, deși îndeplinirea ei nu a fost evaluată în practică. Întrucât, în Raportul său special nr. 12/2013 privind cheltuielile UE pentru politica de dezvoltare rurală, Curtea a concluzionat că datele colectate privind rezultatele nu erau suficient de fiabile, aceasta înseamnă că Comisia a aprobat majoritatea programelor de dezvoltare rurală fără să dispună de dovezi sau să efectueze verificări suplimentare privind existența unui sistem eficace de colectare a datelor statistice.

45

Faptul că anumite autorități naționale ale căror programe de dezvoltare rurală nu au fost incluse în selecția Curții au ales să nu folosească dispensa și au evaluat condiționalitatea ex ante generală 7 ca nefiind îndeplinită30 sugerează că acest aspect nu ar fi trebuit neglijat.

46

Pe lângă un sistem eficace de colectare a unor date fiabile, măsurarea performanțelor necesită și stabilirea și raportarea unor indicatori corespunzători. În acest sens, auditul Curții confirmă concluzia formulată în Raportul anual pe 2014 al Curții, potrivit căreia „introducerea unor indicatori comuni pentru fiecare fond reprezintă un pas important”, însă modul în care aceștia au fost concepuți prezintă unele limitări31.

47

Faptul că Regulamentul FEADR stabilește indicatori comuni aplicabili tuturor programelor de dezvoltare rurală este de apreciat. Acest lucru va contribui la armonizarea indicatorilor privind resursele utilizate/indicatorilor de realizare la nivelul politicii de dezvoltare rurală și reprezintă o îmbunătățire a monitorizării punerii în aplicare a acestei politici.

48

În mod similar, noua cerință de a se furniza rapoarte anuale de implementare îmbunătățite32, în 2017 și 2019, ar trebui să favorizeze utilizarea indicatorilor de rezultat pentru a se cuantifica realizările programelor și pentru a se furniza răspunsuri la întrebări de evaluare comune.

49

Pe lângă monitorizarea programelor actuale, această nouă cerință poate asigura disponibilitatea informațiilor relevante în timp util pentru luarea deciziilor privind următoarea perioadă de programare și poate reprezenta un prim pas către ieșirea din cercul vicios al definirii conținutului noilor programe fără a se dispune de informații suficiente privind rezultatele din perioadele anterioare (a se vedea punctele 11 și 38).

50

În pofida îmbunătățirilor descrise mai sus, indicatorii comuni de realizare și de rezultat impuși de Regulamentul FEADR au un potențial limitat (a se vedea exemplele din caseta 7) de măsurare a eficacității și a eficienței programelor de dezvoltare rurală în ceea ce privește obținerea de rezultate, din următoarele motive:

  • unii dintre indicatorii de realizare sunt de fapt indicatori privind resursele utilizate;
  • majoritatea indicatorilor de rezultat nu corespund definiției unui indicator de „rezultat”, ci sunt mai degrabă indicatori de realizare exprimați ca procent și vor avea o utilitate limitată la formularea răspunsurilor la întrebările de evaluare comune.

Caseta 7

Exemple de indicatori de realizare/de rezultat clasificați în mod incorect în sistemul comun de monitorizare și evaluare

Exemplu de indicatori privind resursele utilizate clasificați în mod incorect ca indicatori de realizare

„O.1: cheltuieli publice totale” nu descrie în niciun fel elementele – „produsele” – care trebuie obținute în cadrul unui program (definiția unei realizări), ci corespunde doar resurselor financiare publice folosite pentru implementarea programului, aceasta fiind chiar definiția resurselor.

Exemplu de indicatori de realizare clasificați în mod incorect ca indicatori de rezultat

„R4: procentajul exploatațiilor agricole care primesc sprijin pentru participarea la sisteme de calitate, la piețe locale și la circuite de aprovizionare scurte, precum și la grupuri/organizații de producători” constituie procentajul exploatațiilor care primesc sprijin, aceasta reprezentând cel mult o realizare (adică un element – „produs” – care trebuie obținute în cadrul unui program). El nu vizează reflectarea rezultatelor („efectele imediate ale programului asupra beneficiarilor sau a destinatarilor direcți”) obținute de exploatațiile agricole sprijinite în materie de calitate, de piețe locale sau de circuite de aprovizionare scurte.

51

Deși statele membre au adăugat indicatori suplimentari la programele de dezvoltare rurală examinate de Curte, majoritatea acestora nu corespundeau definiției unui indicator de rezultat și nu vor oferi o bază mai bună pentru evaluarea rezultatelor imediate ale programului asupra destinatarilor direcți, după cum se arată în caseta 8.

Caseta 8

Exemple de indicatori suplimentari de realizare/țintă care nu pot fi folosiți pentru măsurarea rezultatelor

Exemplu de indicator suplimentar de realizare în programul de dezvoltare rurală din România:

„Infrastructura de apă/apă uzată finanțată prin submăsura 7.2 (în km)”.

Exemplu de indicator suplimentar țintă în programul de dezvoltare rurală din Franța (Lorena):

„Suprafața vizată de reconstituirea potențialului agricol afectat de catastrofe naturale”.

Exemplu de indicator suplimentar de realizare în programul de dezvoltare rurală din Irlanda:

„Numărul de operațiuni de sprijin pentru investiții neproductive”.

52

Cu toate acestea, unele state membre definesc indicatori de rezultat utili și relevanți la nivelul măsurilor de sprijin, cum ar fi „creșterea medie procentuală a dimensiunii economice (producția standard) a exploatațiilor sprijinite” sau „dimensiunea medie a exploatațiilor sprijinite după implementarea planului de afaceri”33. În Raportul său anual pe 201634, Curtea analizează și compară practicile în materie de raportare a performanței aplicate de alte instituții, precum OMS, Banca Mondială și OCDE. Aceste exemple de bune practici ar putea fi diseminate și utilizate de Comisie și de alte autorități naționale.

„Rezerva de performanță” are un efect de stimulare scăzut sau chiar inexistent

53

În perioada de programare 2014-2020, pentru a promova accentul pe performanță și pe atingerea obiectivelor, acordurile de parteneriat și programele trebuie să includă o rezervă de performanță de (aproximativ) 6 % din resursele alocate fondurilor ESI. Aceste resurse sunt blocate în prezent, dar ele pot fi puse la dispoziție după evaluarea cadrului de performanță stabilit în fiecare program de dezvoltare rurală, planificată pentru 2019, cu condiția ca anumite cerințe să fie îndeplinite sau depășite35.

54

Ar trebui subliniat faptul că, deși obligația de a institui o rezervă de performanță este o caracteristică nouă a perioadei de programare 2014-2020, conceptul în sine nu este nou, ci fusese deja utilizat într-o anumită măsură în perioade anterioare, deși impactul său asupra performanței a fost limitat. Cu titlu de exemplu, o rezervă de performanță – deși reglementată de procese diferite – era prevăzută pentru fondurile structurale și în perioada de programare 2000-2006. Cu toate acestea, așa cum a concluzionat Curtea în Raportul său special nr. 1/200736, rezerva de performanță nu s-a concentrat pe performanță, ci „a fost utilizată în special pentru maximizarea cheltuielilor și mai puțin pentru concentrarea acestora în domenii ale căror obiective au fost realizate într-un mod deosebit de eficace”. În mod similar, Rapoartele anuale pe 2013 și 2014 ale Curții37 menționau că „impactul rezervei de performanță în ceea ce privește încurajarea punerii unui accent mai pronunțat pe rezultate este probabil să fie cel mult marginal”.

Indicatorii de performanță utilizați pentru verificarea accesului la rezervă nu măsoară rezultate, ci doar cuantifică resurse sau realizări
55

Atunci când stabilesc obiective de etapă și ținte pentru verificarea accesului la rezerva de performanță, statele membre trebuie să folosească indicatori de performanță predefiniți sau să îi înlocuiască și/sau să îi completeze pe aceștia cu alți indicatori de realizare relevanți, ce urmează a fi definiți în programul de dezvoltare rurală38.

56

Toate programele de dezvoltare rurală selectate utilizau cei 15 indicatori predefiniți propuși în regulamentul Comisiei și i-au completat cu un număr mic de indicatori suplimentari. Totuși, acești indicatori au o utilitate limitată pentru măsurarea performanței.

57

În primul rând, regulamentul Comisiei39 a conceput indicatorii predefiniți nu ca indicatori de rezultat, ci în mod explicit ca indicatori de realizare, cum ar fi numărul de beneficiari sau de operațiuni de investiții, suprafața agricolă sau populația vizată. Cu titlu de exemplu, unul dintre indicatorii propuși – cheltuielile publice totale pentru fiecare prioritate – este de fapt un indicator de resurse (a se vedea punctul 50), care se concentrează pe câți bani sunt cheltuiți și, deci, pe absorbția fondurilor.

58

În al doilea rând, în conformitate cu logica regulamentului Comisiei40, toți indicatorii suplimentari folosiți de statele membre în programele de dezvoltare rurală selectate erau tot indicatori de realizare, cum ar fi numărul de proiecte sau de beneficiari, suprafața agricolă sau populația vizată (a se vedea caseta 9).

Caseta 9

Exemple de indicatori suplimentari ai cadrului de performanță care nu măsoară rezultate

Programul de dezvoltare rurală din Grecia: „numărul de tineri fermieri care vor primi cel puțin o tranșă până la sfârșitul anului 2018”.

Programul de dezvoltare rurală din România: „suprafața (ha) vizată de investiții în vederea economisirii de apă”.

Programul de dezvoltare rurală din Polonia: „numărul de beneficiari ai investiției de prevenire a distrugerii potențialului de producție agricolă (3B)”.

59

Prin urmare, accesul la „rezerva de performanță” se bazează pe măsurarea cheltuielilor și a realizărilor directe, nu a rezultatelor. Cadrul de performanță nu abordează problema atingerii obiectivelor sau a rezultatelor preconizate prin programele de dezvoltare rurală. Constatări similare au fost menționate în raportul special privind condiționalitățile ex ante și rezerva de performanță în cadrul politicii de coeziune41.

Anumite autorități de management au stabilit ținte lipsite de ambiție pentru accesarea rezervei
60

Curtea și Comisia au evidențiat42, în trecut, existența unor „riscuri inerente ca statele membre să stabilească obiective de etapă și niveluri-țintă nu foarte ambițioase, astfel încât să evite riscul de nerealizare a acestora, precum și ca acestea să nu depună suficiente eforturi pentru a raporta date precise și fiabile, astfel încât să evite sancțiunile în eventualitatea unei performanțe slabe”.

61

Curtea a constatat că autoritățile naționale au tendința să stabilească ținte lipsite de ambiție, reducând astfel riscul neîndeplinirii obiectivelor de etapă (a se vedea figura 4). În cazul programelor de dezvoltare rurală examinate de Curte, țintele stabilite pentru 2018 (adică până la finalul celui de al cincilea an din perioada de programare de șapte ani) reprezentau în medie doar 28 % din totalul cheltuielilor publice aferente perioadei de programare 2014-2020 (variind de la 22 % în Grecia la 51 % în Irlanda). O parte foarte semnificativă din această țintă nu corespunde noilor angajamente asumate în temeiul reglementărilor pentru perioada 2014-2020, ci operațiunilor angajate conform reglementărilor pentru perioada 2007-201343.

Figura 4

Obiectivul cadrului de performanță – cheltuielile-țintă pentru 2018, exprimate ca procentaj

Image: Obiectivul cadrului de performanță – cheltuielile-țintă pentru 2018, exprimate ca procentaj

Notă: Întrucât 2023 este ultimul an de eligibilitate a cheltuielilor în perioada de programare 2014-2020, o repartizare egală a cheltuielilor pe parcursul perioadei (de la aprobarea fiecărui program de dezvoltare rurală până în 2023) ar conduce la o medie de 41 % a cheltuielilor în 2018.

Sursa: Analiza Curții de Conturi Europene, pe baza datelor din programele de dezvoltare rurală.

62

În plus, ca urmare a dispensei privind condiționalitatea ex ante generală 7 (a se vedea punctele 42-45), nu există nicio obligație de a se verifica eficacitatea și fiabilitatea sistemului existent de măsurare a performanței. Pentru autoritățile naționale, nu există aproape niciun stimulent să își îmbunătățească sistemele actuale, întrucât, dacă ar face acest lucru, ar fi posibil să raporteze mai frecvent cazuri de performanță slabă.

Anumite aspecte de concepție stabilite în RDC au limitat și mai mult motivația de a se obține performanță
63

Alte erori de concepție din Regulamentul privind dispozițiile comune, pe care Curtea le-a evidențiat deja44, limitează și mai mult potențialul rol stimulativ al rezervei de performanță:

  1. dacă obiectivele de etapă relevante ale unei priorități nu sunt atinse, rezerva de performanță poate fi realocată altor priorități45 din același stat membru;
  2. sancțiunile financiare nu pot fi bazate pe indicatori de rezultat, iar diferite dispoziții juridice limitează și mai mult sfera de aplicare a sancțiunilor46.

Procesul de programare a implicat eforturi semnificative din partea Comisiei și a statelor membre, însă implementarea programelor de dezvoltare rurală a început mai lent decât în perioada anterioară

Rolul limitat al programelor de dezvoltare rurală în materie de planificare

64

Sprijinirea programării dezvoltării rurale este un proces în mai multe etape (a se vedea figura 5). Alocarea financiară pentru fiecare stat membru și cadrul legislativ strategic sunt decise de Parlamentul European și de Consiliu înainte de elaborarea programelor de dezvoltare rurală. În plus, în cazul statelor membre care au optat pentru programe regionale, alocarea financiară pentru fiecare regiune este decisă de statele membre înainte de a transmite Comisiei programele de dezvoltare rurală. Statele membre nu trebuie să își justifice decizia.

65

Conform Regulamentului FEADR47, programele de dezvoltare rurală trebuie să justifice nevoile ce urmează a fi abordate, precum și alegerea priorităților în materie de dezvoltare rurală, a ariilor de intervenție, a măsurilor și a țintelor aferente. De asemenea, ele trebuie să explice modul în care măsurile selectate vor contribui la ariile de intervenție relevante și la prioritățile în materie de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, principalul rol al programului de dezvoltare rurală constă de fapt în a enunța modalitățile de utilizare a sprijinului financiar prealocat în cadrul predefinit.

Figura 5

Programele de dezvoltare rurală reprezintă ultimul pas în procedura de programare

Image: Programele de dezvoltare rurală reprezintă ultimul pas în procedura de programare

O povară administrativă pentru Comisie și pentru statele membre

66

Pentru a organiza procesul de elaborare și de aprobare a programelor de dezvoltare rurală în acest nou cadru, DG AGRI a creat, în 2012, un grup operativ pentru dezvoltarea rurală post-2013 cu scopul de a sprijini statele membre la elaborarea propriilor programe de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020 și de a asigura coordonarea în cadrul Comisiei. De asemenea, în 2014, DG AGRI a creat un comitet pentru asigurarea consecvenței, pentru a se garanta consecvența de ansamblu a procesului de evaluare a propunerilor de programe de dezvoltare rurală.

67

Serviciul de Audit Intern a efectuat un audit într-o fază timpurie a procesului de aprobare, în urma căruia a concluzionat că, deși procesele generale pentru evaluarea și adoptarea programelor de dezvoltare rurală fuseseră concepute într-o manieră solidă, ele trebuiau consolidate și mai mult. Principalele puncte slabe identificate erau deficiențe în ceea ce privește respectarea termenelor reglementare (a se vedea punctul 81) și evaluarea elementelor legate de performanță (adică legate de anumite condiționalități ex ante, de anumiți indicatori și de necesitatea unei mai bune coordonări între fondurile ESI), precum și un risc inerent de eroare ca urmare a complexității cadrului de reglementare. Într-o măsură mai mică, Serviciul de Audit Intern a identificat și domenii unde trebuiau îmbunătățite orientările interne48.

68

Pentru a facilita elaborarea programelor de dezvoltare rurală, Comisia a redactat numeroase documente de orientare pentru statele membre (în scopul auditului său, Curtea a întocmit o listă de 37 de astfel de documente de orientare, care au în total peste 1 500 de pagini). Procesul de pregătire a inclus și punerea la dispoziția reprezentanților Comisiei și ai statelor membre a propunerilor de reglementări și de orientări în vederea dezbaterii lor, scopul fiind acela de a se asigura o înțelegere comună a anumitor concepte-cheie și de a se face schimb de informații privind bunele practici și practicile care trebuie evitate.

69

Activitățile de pregătire pentru noua procedură de programare au implicat și coordonarea și diseminarea expertizei și a informațiilor în cadrul DG AGRI. În acest scop, grupul operativ pentru dezvoltarea rurală a fost sprijinit de grupuri de lucru tematice, iar temele relevante abordate de Comitetul pentru asigurarea consecvenței au fost puse la dispoziția diferitelor unități prin intermediul unor buletine interne, precum și la dispoziția statelor membre prin intermediul Comitetului pentru dezvoltare rurală.

70

DG AGRI a elaborat un „vademecum” care acoperă programele de dezvoltare rurală ale perioadei 2014-2020, precum și un set de 23 de liste de verificare standardizate (cuprinzând aproape 1 400 de verificări diferite ce trebuie efectuate în timpul procesului de revizuire și aprobare)49, care detaliază sarcinile operaționale pentru evaluarea și aprobarea programelor de dezvoltare rurală. Astfel, direcția generală a furnizat sprijin practic personalului, scopul fiind acela de a standardiza procedurile în interiorul său. Pentru a gestiona aprobarea și monitorizarea programelor, a fost pus în aplicare un sistem intern de informații de gestiune (RDIS2).

71

Numeroasele acțiuni descrise anterior ilustrează eforturile considerabile depuse de Comisie în vederea furnizării de sprijin și a armonizării procedurilor. Acest proces reflectă și complexitatea cadrului de politică.

72

Volumul principalelor documente de programare care trebuiau elaborate de statele membre și aprobate de Comisie indică, la rândul său, cât de solicitant a fost acest proces. Cerințele de reglementare – mai ales volumul de informații ce trebuiau transmise de statele membre în cadrul structurii foarte detaliate și complexe a programelor de dezvoltare rurală – au antrenat elaborarea unor documente de foarte mari dimensiuni, care aveau deseori peste o mie de pagini.

73

Cele 12 programe de dezvoltare rurală examinate de Curte aveau în total peste 9 000 de pagini, iar acordurile de parteneriat corespunzătoare totalizau 4 000 de pagini. Extrapolând aceste cifre la cele 28 de state membre și 118 programe de dezvoltare rurală, aceasta ar însemna un volum de aproximativ 100 000 de pagini aferent documentelor de programare (în 23 de limbi diferite), probabil mai mult decât dublul cifrei înregistrate în perioada de programare anterioară (a se vedea tabelul 2).

Tabelul 2

Numărul de pagini estimat al principalelor documente de programare

Numărul de pagini al documentelor transmise Perioada 2014-2020 Perioada 2007-2013
AP (țara) PDR PDR
Belgia (Regiunea Valonă) 183 620 391
Danemarca 204 505 336
Germania (BW) 236 858 718
Irlanda 244 456 457
Grecia 341 1 192 633
Spania (Rioja) 370 764 566
Franța (Lorena) 324 785 381
Italia (Campania) 722 1 090 422
Austria 244 843 370
Polonia 246 735 400
România 460 786 432
Regatul Unit (Anglia) 428 743 403
Total 4 002 9 377 5 509
Medie 334 781 459
Nr. de AP sau PDR 28 118 94
74

Asemenea complexitate și volum, precum și sarcina administrativă crescută au creat riscul ca organismele de implementare să se concentreze excesiv pe cerințe birocratice50. De asemenea, toate acestea au contribuit la întârzieri în aprobarea programelor de dezvoltare rurală și, astfel, au amânat demararea efectivă a noilor programe.

Noul cadru juridic a fost adoptat mai târziu decât în perioada anterioară

75

Figura 6 prezintă o comparație sintetică a calendarului pentru elaborarea cadrului de reglementare pentru cele două perioade.

Figura 6

Negocierile privind pachetele legislative – comparație între perioadele 2007-2013 și 2014-2020

Image: Negocierile privind pachetele legislative – comparație între perioadele 2007-2013 și 2014-2020

(1) De la propunerea Comisiei până la adoptare.

(2) De la adoptarea regulamentului CE/UE până la adoptarea regulamentului de punere în aplicare.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

76

Dezbaterile la nivelul Parlamentului European și al Consiliului privind pachetul legislativ pentru politica de dezvoltare rurală au fost strâns legate de cele privind cadrul financiar multianual (CFM), care stabilește cuantumul total al finanțării disponibile din partea UE pe parcursul perioadei de programare. Consiliul și Parlamentul European au adoptat CFM și Regulamentul privind dispozițiile comune pentru 2014-2020 abia în decembrie 2013, cu o lună înainte de începerea noii perioade de programare. Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei a fost publicat în iulie 2014, ceea ce înseamnă că elaborarea și prezentarea inițială a celei mai mari părți a programelor de dezvoltare rurală care au fost examinate de Curte a avut loc înainte ca regulamentul de punere în aplicare să intre în vigoare.

Majoritatea acordurilor de parteneriat și a programelor de dezvoltare rurală au fost transmise la timp

77

După adoptarea tardivă a regulamentelor de bază în decembrie 2013, termenul-limită pentru transmiterea acordurilor de parteneriat a fost stabilit pentru aprilie 2014. Autoritățile naționale au respectat acest termen51.

78

Ulterior, statelor membre li s-a cerut să își transmită programele de dezvoltare rurală în termen de cel mult trei luni de la transmiterea acordurilor de parteneriat52. Programele de dezvoltare rurală examinate de Curte au fost transmise de autoritățile naționale și regionale în perioada aprilie-octombrie 2014. Pentru o treime din programele de dezvoltare rurală examinate de Curte, autoritățile nu au respectat termenul limită de trei luni.

79

Dat fiind acest calendar, acordurile de parteneriat au trebuit să fie elaborate și parțial negociate înainte de adoptarea regulamentelor relevante ale UE. De asemenea, programele de dezvoltare rurală au trebuit să fie elaborate și negociate în paralel cu acordurile de parteneriat, majoritatea lor fiind transmise înainte de adoptarea regulamentului relevant de punere în aplicare al Comisiei.

Procesul de aprobare la nivelul Comisiei a depășit termenele

80

După ce autoritățile naționale au transmis o propunere de program de dezvoltare rurală, Comisia avea la dispoziție trei luni pentru a transmite observații statului membru și șase luni pentru a aproba programul de dezvoltare rurală „cu condiția ca orice observații formulate de Comisie să fi fost luate în considerare în mod corespunzător”53.

81

În majoritatea cazurilor, Comisia nu a fost în măsură să respecte primul termen limită de trei luni (pentru trimiterea observațiilor către statele membre). Raportul de audit al Serviciului de Audit Intern (a se vedea punctul 67) a constatat că observațiile Comisiei au fost adoptate după termenul legal de trei luni în cazul a 98 de programe de dezvoltare rurală. Serviciul de Audit Intern a atribuit întârzierile complexității legislației și volumului și complexității programelor de dezvoltare rurală.

82

Al doilea termen de șase luni (pentru aprobarea finală) este mai greu de măsurat, deoarece timpul scurs între scrisoarea de transmitere a observațiilor și primirea unui răspuns acceptabil din partea țării – informații suplimentare și/sau programul de dezvoltare rurală revizuit – nu este luat în considerare (are proprietatea de time-out) și nu există un termen limită obligatoriu până la care statul membru trebuie să răspundă la observația Comisiei. Prin urmare, deși termenul-limită de șase luni a fost respectat în majoritatea cazurilor, datorită caracterului de time-out menționat, timpul efectiv scurs între transmiterea și aprobarea programelor de dezvoltare rurală selectate a fost mult mai mare.

83

Așa cum se arată în tabelul 3, intervalul mediu de timp necesar pentru aprobarea programelor de dezvoltare rurală din eșantionul Curții a fost de 11,3 luni de la data transmiterii inițiale. Aceasta înseamnă cu două luni mai mult decât intervalul mediu necesar în perioada precedentă pentru același eșantion.

Tabelul 3

Intervalul mediu de timp, în luni, de la transmiterea inițială până la aprobarea finală a programelor de dezvoltare rurală din eșantionul Curții

Timpul scurs între prima transmitere și scrisoarea cu observații din partea Comisiei 3,9
Timpul scurs între scrisoarea cu observații și retransmiterea finală de către statele membre 6,7
Timpul scurs între retransmiterea finală și aprobarea finală 0,7
Total 11,3
84

Per ansamblu, Comisia a aprobat cele 118 programe de dezvoltare rurală într-un interval de 20 de luni de la prezentarea primului program de dezvoltare rurală (aprilie 2014-decembrie 2015). Aceasta este o evoluție pozitivă față de cele 94 de programe de dezvoltare rurală aprobate într-o perioadă de 24 de luni (decembrie 2006-decembrie 2008) pentru perioada de programare 2007-201354.

În pofida eforturilor depuse, implementarea programelor de dezvoltare rurală nu a început mai devreme decât în perioada anterioară

85

Aceste eforturi nu au făcut însă posibilă aprobarea programelor de dezvoltare rurală mai devreme decât în perioada anterioară (a se vedea figura 7).

Figura 7

Cronologia de ansamblu de la propunerea legislativă a Comisiei până la aprobarea programelor de dezvoltare rurală – comparație între perioadele 2007-2013 și 2014-2020

Image: Cronologia de ansamblu de la propunerea legislativă a Comisiei până la aprobarea programelor de dezvoltare rurală – comparație între perioadele 2007-2013 și 2014-2020

(1) De la propunerea Comisiei până la adoptare.

(2) De la adoptarea regulamentului CE/UE până la adoptarea regulamentului de punere în aplicare.

(3) Intervalul de timp dintre transmiterea primului AP/PDR și adoptarea ultimului AP/PDR.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

86

Dat fiind că programele de dezvoltare rurală au fost adoptate tardiv, pentru majoritatea acestora autoritățile naționale nu au putut începe implementarea înainte de jumătatea anului 2015 (la sfârșitul lui iunie 2015 erau aprobate doar 37 % din programele de dezvoltare rurală). Comisia a aprobat 20 % din programele de dezvoltare rurală în noiembrie și în decembrie 2015, ceea ce a însemnat că implementarea mai multora dintre acestea a început abia în 2016, al treilea an al perioadei de programare.

87

Niciun stat membru nu a declarat cheltuieli în 201455, iar cheltuielile totale cumulate în cadrul FEADR și declarate în 201556 și 201657 au reprezentat 3,8 % și, respectiv, 10,2 % din planul financiar pentru perioada 2014-2020. Aceasta înseamnă că aproximativ 90 % din planul financiar al FEADR era necheltuit la începutul anului 2017. Acest procent este mai mare decât procentul corespunzător pentru perioada anterioară de programare, 2007-2013, când, la începutul anului 2010, era necheltuită o proporție de 83 %. La fel ca în cazul perioadei anterioare de programare, acest debut tardiv va conduce la concentrarea cheltuielilor în a doua jumătate a perioadei de programare.

88

Concentrarea implementării celei mai mari părți dintr-un program de dezvoltare rurală în cea de a doua jumătate a perioadei de programare crește riscul punerii unui accent excesiv pe absorbția fondurilor alocate spre finalul perioadei de programare58.

Întârzierile în demararea programelor constituie probleme recurente

89

Întârzierile în implementarea programelor aferente cadrelor financiare multianuale constituie probleme recurente, identificate în trecut de Curte în multe domenii de politică.

90

În nota sa de informare59 cu privire la evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual 2014-2020, Curtea indică două riscuri-cheie ce rezultă din această situație:

  • „se va forma o nouă acumulare de angajamente și de plăți restante în anii următori, având în vedere că anumite state membre se confruntă cu dificultăți în a absorbi fondurile disponibile până în 2020 sau chiar până în 2023, când perioada de eligibilitate a programelor de cheltuieli aferente perioadei 2014-2020 se va apropia de sfârșit;
  • vor exista puține ocazii de a trage învățăminte din evaluări bazate pe fapte cu privire la proiectarea, funcționarea și rezultatele programelor de cheltuieli ale UE din cadrul CFM 2014-2020 înaintea prezentării de către Comisie, până la sfârșitul anului 2017, a propunerii sale pentru CFM post-2020.”60
91

Pentru abordarea acestor riscuri, Curtea recomandă alinierea la ciclul bugetar a strategiei și a elaborării politicilor pe termen lung și efectuarea unei evaluări cuprinzătoare a cheltuielilor înainte de stabilirea unui nou buget pe termen lung.

92

Aceste propuneri s-ar putea dovedi a fi benefice pentru elaborarea viitoarei politici în materie de dezvoltare rurală.

Concluzii și recomandări

93

Politica de dezvoltare rurală a UE vizează creșterea competitivității agriculturii, asigurarea gestionării durabile a resurselor naturale, susținerea acțiunilor în domeniul climatic și obținerea unei dezvoltări teritoriale echilibrate a economiilor și a comunităților rurale, inclusiv crearea și menținerea locurilor de muncă. UE intenționează să cheltuiască aproape 100 de miliarde de euro pentru perioada 2014-2020, însă se află, în prezent, în urma planificării (a se vedea punctele 86 și 87).

94

FEADR pune la dispoziție sprijin financiar pentru măsuri puse în aplicare de statele membre în cadrul programelor de dezvoltare rurală naționale sau regionale, care sunt elaborate de statele membre și aprobate de Comisie.

95

Unul dintre obiectivele cadrului strategic al UE pentru perioada 2014-2020 era punerea unui accent mai mare pe obținerea de rezultate. Totuși, eforturile în acest sens s-au lovit de eterna problemă legată de faptul că planificarea unei noi perioade de programare începe înainte să fie disponibile date adecvate și relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioadele precedente.

96

Curtea a examinat dacă noul cadru legislativ pentru perioada 2014-2020 reflecta mutarea accentului pe performanță și dacă noul proces de programare a permis și a condus la elaborarea unor programe de dezvoltare rurală de calitate, care ar putea contribui la rezultate mai bune. Deși cadrul strategic viza să consolideze abordarea bazată pe rezultate, programele de dezvoltare rurală aprobate sunt documente lungi și complexe, ce prezintă deficiențe care vor împiedica atingerea obiectivului ambițios de a se pune un accent mai mare pe performanță și pe rezultate.

97

De asemenea, Curtea a analizat procedura de programare pentru politica de dezvoltare rurală a perioadei 2014-2020 pentru a verifica dacă aceasta s-a derulat într-un mod care să permită demararea implementării acestor programe de dezvoltare rurală mai devreme decât în perioadele anterioare, pentru a se evita astfel consecințele negative asociate unui debut tardiv.

98

Curtea a constatat că, în pofida eforturilor Comisiei, începerea implementării programelor de dezvoltare rurală a fost întârziată, la fel ca în ciclul anterior de programare, și că, în primii trei ani, execuția cheltuielilor planificate era la un nivel inferior față de cel din perioada precedentă.

99

În prezent, PAC post-2020 face obiectul unor dezbateri politice și nu se știe, în această etapă, ce formă va lua exact aceasta în viitor. Recomandările Curții sunt formulate plecând de la ipoteza că viitoarea politică de dezvoltare rurală va prezenta o continuitate semnificativă cu cadrul actual.

Concepția cadrului de programare pentru perioada 2014-2020 a fost mai ambițioasă, însă punerea în aplicare a fost afectată de deficiențe semnificative

100

Scopul integrării FEADR cu alte fonduri ESI a fost de a mări concentrarea tematică a cheltuielilor UE asigurându-se o contribuție clară a programelor de dezvoltare rurală la prioritățile Strategiei Europa 2020, precum și de a stimula coordonarea, complementaritatea și sinergiile între programe. În practică, deși această integrare a permis asigurarea unei coerențe a programelor de dezvoltare rurală cu documente strategice precum acordurile de parteneriat, contribuția programelor de dezvoltare rurală la obiectivele tematice este greu de evaluat, deoarece relațiile dintre diferitele documente de programare sunt complexe. Complementaritatea, sinergiile și coordonarea dintre programele de dezvoltare rurală și programele din cadrul altor fonduri ESI nu sunt dezvoltate satisfăcător (punctele 17-29).

Recomandarea 1

La pregătirea perioadei de programare de după 2020, pentru a consolida accentul pus pe performanță și pe rezultate, pentru a aprofunda integrarea între programele de dezvoltare rurală și alte programe și pentru a îmbunătăți evaluarea contribuției programelor de dezvoltare rurală la obiectivele strategice:

  1. Comisia ar trebui să se asigure că propunerile sale de politică dezvoltă în continuare cerințele privind coerența între programele individuale;
  2. statele membre ar trebui să specifice modul în care mecanismele de coordonare, de complementaritate și de sinergie vor fi puse în aplicare, monitorizate și raportate în contextul normelor UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2020 pentru (a) și 2022 pentru (b).

101

Deși Comisia a încercat să echilibreze volumul de informații prezentate în programele de dezvoltare rurală, cele pe care le-a examinat Curtea aveau dimensiuni mari și necesitau eforturi administrative semnificative din partea autorităților naționale pentru a putea respecta noile cerințe exigente privind conținutul.

102

Cu toate acestea, obiectivul principal, cel de a se răspunde mai bine nevoilor teritoriale specifice și de a se demonstra mai clar legăturile dintre nevoile identificate și măsurile de sprijin selectate, nu a fost atins (punctele 30-41).

Recomandarea 2

Pentru a simplifica strategiile în materie de dezvoltare rurală și a le crește utilitatea, garantând totodată că procesul de programare poate fi gestionat și este eficient, Comisia ar trebui să revizuiască concepția documentelor de programare în vederea simplificării conținutului lor și a reducerii numărului de cerințe pentru perioada de programare de după 2020. În special, ea ar trebui să limiteze structura documentelor de programare la elementele și opțiunile esențiale pentru planificarea, punerea în aplicare și monitorizarea corecte ale cheltuielilor de dezvoltare rurală.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2020.

Noul cadru de performanță are un potențial limitat de a consolida orientarea către performanță și rezultate

103

Sistemul comun de monitorizare și evaluare are potențialul de a îmbunătăți modul în care este monitorizată politica de dezvoltare rurală, prin faptul că ar putea reprezenta un prim pas în direcția ieșirii din cercul vicios al definirii conținutului noilor programe fără a se dispune în timp util de informații privind rezultatele din perioadele anterioare. Cu toate acestea, măsurarea rezultatelor politicii și a contribuției acestora la Strategia Europa 2020 este limitată în mod semnificativ de absența unor evaluări adecvate privind calitatea colectării datelor, precum și de deficiențe la nivelul alegerii indicatorilor și de faptul că majoritatea indicatorilor de rezultat nu corespund definiției unui indicator de „rezultat” (punctele 42-52).

104

„Rezerva de performanță” este un termen impropriu, deoarece indicatorii folosiți pentru evaluarea performanței nu măsoară rezultatele politicii, ci vizează în mod explicit măsurarea resurselor utilizate și a realizărilor directe. În aceste condiții, cadrul de performanță nu furnizează informații privind obiectivele și rezultatele preconizate ale programelor de dezvoltare rurală. În plus, auditul a confirmat riscul inerent ca programele de dezvoltare rurală să stabilească obiective de etapă și ținte lipsite de ambiție, pentru a se evita eventualele sancțiuni în cazul unei performanțe slabe. În orice caz, atunci când obiectivele de etapă relevante nu sunt atinse,nu există riscul pierderii rezervei de performanță, ea putând fi realocată altor priorități, iar eventualele sancțiuni financiare nu se pot baza pe indicatori de rezultat (punctele 53-63).

Recomandarea 3

Comisia ar trebui să coopereze cu statele membre pentru a se asigura că rapoartele anuale îmbunătățite privind implementarea care trebuie prezentate în 2019 oferă informații clare și exhaustive privind realizările programelor și că răspunsurile solicitate la întrebările de evaluare comune furnizează o bază mai bună pentru următoarea perioadă de programare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2018.

Recomandarea 4

La pregătirea perioadei de programare de după 2020, Comisia ar trebui să definească diferitele tipuri de indicatori într-o manieră mai exactă, pentru a dispune de un set comun de indicatori orientați către rezultate care să fie mai adecvați pentru evaluarea rezultatelor și a impactului intervențiilor în materie de dezvoltare rurală. În acest proces, ea ar putea valorifica experiența și soluțiile deja dezvoltate de alte organizații internaționale (de exemplu, OMS, Banca Mondială și OCDE), care pun accentul pe performanță și pe rezultate.

De asemenea, Comisia ar trebui să promoveze și să faciliteze cooperarea și colaborarea la nivel național, în scopul diseminării bunelor practici în ceea ce privește măsurarea performanței aplicate la nivel național.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2019.

Recomandarea 5

Pentru perioada de programare de după 2020, Comisia ar trebui să facă bilanțul experienței dobândite în cursul punerii în aplicare a sistemului actual și să procedeze la o analiză în acest sens, inclusiv în ceea ce privește următoarele aspecte:

  1. impactul rezervei de performanță;
  2. caracterul adecvat al indicatorilor de rezultat utilizați pentru a accesa rezerva de performanță și
  3. recurgerea la sancțiuni financiare în cazurile de performanță slabă.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2020.

Procesul de programare a implicat eforturi semnificative din partea Comisiei și a statelor membre, însă implementarea programelor de dezvoltare rurală a început mai lent decât în perioada anterioară

105

Sprijinirea programării dezvoltării rurale este un proces în mai multe etape, programele de dezvoltare rurală fiind ultima dintre acestea. Alocarea financiară pentru fiecare stat membru și cadrul legislativ strategic sunt decise de Parlamentul European și de Consiliu înainte de elaborarea programelor. Prin urmare, programele de dezvoltare rurală ar trebui să fie considerate mai degrabă ca instrumente de aliniere a perspectivelor naționale și a celei europene, și nu ca documente care declanșează procesul de elaborare de la zero a strategiilor naționale în materie de dezvoltare rurală (punctele 64-65).

106

Deși programele de dezvoltare rurală joacă un rol relativ limitat în procesul în etape descris anterior, elaborarea și aprobarea tuturor programelor a necesitat depunerea unui efort administrativ considerabil din partea Comisiei și din partea statelor membre. Întârzierea considerabilă la adoptarea cadrului juridic (decembrie 2013) a afectat calendarul de transmitere și aprobare a documentelor de programare. Ca urmare a acestei întârzieri și a cerințelor complexe în ceea ce privește conținutul programelor de dezvoltare rurală, aprobarea și implementarea acestora au avut loc după ce perioada de programare începuse deja (punctele 66-74).

107

Într-o perioadă de 20 de luni (aprilie 2014-decembrie 2015), Comisia a aprobat în total 118 programe de dezvoltare rurală; aceste cifre reprezintă o evoluție pozitivă față de cele 94 de programe de dezvoltare rurală aprobate într-un interval de 24 de luni pentru perioada de programare 2007-2013. Cu toate acestea, în pofida eforturilor depuse, programele de dezvoltare rurală au fost aprobate mai târziu decât în perioada anterioară, iar, pentru majoritatea dintre ele, implementarea a început abia la jumătatea anului 2015, unele debutând chiar în 2016 (punctele 75-84).

108

Prin urmare, aproximativ 90 % din planul financiar al FEADR era necheltuit la începutul anului 2017 (al patrulea an al perioadei de programare), în timp ce cifra echivalentă pentru perioada de programare anterioară era de 83 %. Acest lucru implică un risc pentru punerea integrală în aplicare a planului financiar, precum și cel al punerii accentului pe absorbție, ceea ce înseamnă că este subminată abordarea orientată către rezultate adoptată de Comisie (punctele 85-88).

109

Întârzierile în implementarea programelor aferente cadrelor financiare multianuale constituie probleme generale și recurente, crescând riscul de concentrare excesivă pe absorbție și ca noul cadru financiar multianual să fie planificat înainte de a se dispune de informații privind rezultatele obținute cu ajutorul cheltuielilor UE în cadrul anterior (punctele 89-92).

Recomandarea 6

Parlamentul European, Consiliul și Comisia ar trebui să analizeze posibilitatea de a alinia la ciclul bugetar strategia și elaborarea politicilor pe termen lung și de a efectua o evaluare cuprinzătoare a cheltuielilor înainte de stabilirea unui nou buget pe termen lung.

Pentru a face posibilă aprobarea programelor de dezvoltare rurală la începutul următoarei perioade de programare, Comisia ar trebui să elaboreze în timp util propunerile sale legislative privind politica de dezvoltare rurală de după 2020.

Data-țintă pentru punerea în aplicare de către Comisie a recomandării: sfârșitul anului 2018.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Phil WYNN OWEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 27 septembrie 2017.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Anexe

Anexa I

Cele șase priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală și cele 18 arii de intervenție

Articolul 5 din Regulamentul FEADR definește cele șase priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală, defalcate în 18 arii de intervenție:

  1. încurajarea transferului de cunoștințe și a inovării în agricultură, în silvicultură și în zonele rurale, cu accent pe următoarele aspecte:
    1. încurajarea inovării, a cooperării și a creării unei baze de cunoștințe în zonele rurale;
    2. consolidarea legăturilor dintre agricultură, producția alimentară și silvicultură, pe de o parte, și cercetare și inovare, pe de altă parte, inclusiv în scopul unei gestionări mai bune a mediului și al unei performanțe de mediu îmbunătățite;
    3. încurajarea învățării pe tot parcursul vieții și a formării profesionale în sectoarele agricol și forestier;
  2. creșterea viabilității exploatațiilor și a competitivității tuturor tipurilor de agricultură în toate regiunile și promovarea tehnologiilor agricole inovatoare si a gestionării durabile a pădurilor, cu accent pe următoarele aspecte:
    1. îmbunătățirea performanței economice a tuturor exploatațiilor agricole și facilitarea restructurării și a modernizării exploatațiilor, în special în vederea creșterii participării pe piață și a orientării spre piață, precum și a diversificării activităților agricole;
    2. facilitarea intrării în sectorul agricol a unor fermieri calificați corespunzător și, în special, a reînnoirii generațiilor;
  3. promovarea organizării lanțului alimentar, inclusiv procesarea și comercializarea produselor agricole, a bunăstării animalelor și a gestionării riscurilor în agricultură, cu accent pe următoarele aspecte:
    1. îmbunătățirea competitivității producătorilor primari printr-o mai bună integrare a acestora în lanțul agroalimentar prin intermediul schemelor de calitate, al creșterii valorii adăugate a produselor agricole, al promovării pe piețele locale și în cadrul circuitelor scurte de aprovizionare, al grupurilor și organizațiilor de producători și al organizațiilor interprofesionale;
    2. sprijinirea gestionării și a prevenirii riscurilor la nivelul exploatațiilor;
  4. refacerea, conservarea și consolidarea ecosistemelor care sunt legate de agricultură și silvicultură, cu accent pe următoarele aspecte:
    1. refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității, inclusiv în zonele Natura 2000 și în zonele care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice, a activităților agricole de mare valoare naturală, precum și a stării peisajelor europene;
    2. ameliorarea gestionării apelor, inclusiv gestionarea îngrășămintelor și a pesticidelor;
    3. prevenirea eroziunii solului și ameliorarea gestionării solului;
  5. promovarea utilizării eficiente a resurselor și sprijinirea tranziției către o economie cu emisii reduse de carbon și rezilientă la schimbările climatice în sectoarele agricol, alimentar și silvic, cu accent pe următoarele aspecte:
    1. eficientizarea utilizării apei în agricultură;
    2. eficientizarea utilizării energiei în sectorul agroalimentar;
    3. facilitarea furnizării și a utilizării surselor regenerabile de energie, a subproduselor, a deșeurilor și reziduurilor și a altor materii prime nealimentare, în scopul bioeconomiei;
    4. reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și a celor de amoniac din agricultură;
    5. promovarea sechestrării și a conservării carbonului în agricultură și silvicultură;
  6. promovarea incluziunii sociale, a reducerii sărăciei și a dezvoltării economice în zonele rurale, cu accent pe următoarele aspecte:
    1. facilitarea diversificării, a înființării și a dezvoltării de întreprinderi mici, precum și crearea de locuri de muncă;
    2. încurajarea dezvoltării locale în zonele rurale;
    3. sporirea accesibilității, a utilizării și a calității tehnologiilor informației și comunicațiilor (TIC) în zonele rurale.”

Anexa II

Cele 11 obiective tematice pentru fondurile ESI

Articolul 9 din Regulamentul privind dispozițiile comune: „Pentru a contribui la strategia Uniunii pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii precum și la misiunile specifice fondului în temeiul obiectivelor bazate pe tratate, inclusiv coeziunea economică, socială și teritorială, fiecare fond ESI sprijină următoarele obiective tematice:

  1. consolidarea cercetării, a dezvoltării tehnologice și a inovării;
  2. îmbunătățirea accesului și a utilizării și creșterea calității TIC;
  3. îmbunătățirea competitivității IMM-urilor, a sectorului agricol (în cazul FEADR) și a sectorului pescuitului și acvaculturii (în cazul FEPAM);
  4. sprijinirea tranziției către o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon în toate sectoarele;
  5. promovarea adaptării la schimbările climatice, a prevenirii și a gestionării riscurilor;
  6. conservarea și protecția mediului și promovarea utilizării eficiente a resurselor;
  7. promovarea sistemelor de transport durabile și eliminarea blocajelor din cadrul infrastructurilor rețelelor majore;
  8. promovarea sustenabilității și a calității locurilor de muncă și sprijinirea mobilității forței de muncă;
  9. promovarea incluziunii sociale, combaterea sărăciei și a oricărei forme de discriminare;
  10. investițiile în educație, formare și formare profesională pentru competențe și învățare pe tot parcursul vieții;
  11. consolidarea capacității instituționale a autorităților publice și a părților interesate și o administrație publică eficientă.”

Articolul 5 din Regulamentul FEADR: „[prioritățile] contribuie la realizarea obiectivelor transversale legate de

  • inovare,
  • de protecția mediului
  • și de atenuarea schimbărilor climatice și de adaptarea la acestea”.

Anexa III

Comparație sintetică a conținutului principal al programelor de dezvoltare rurală pentru perioadele 2007-2013 și 2014-2020

Programe de dezvoltare rurală pentru perioada 2007-2013: anexa II la Regulamentul (CE) nr. 1974/2006

N. B. Cifrele se referă la punctele din anexa II.
2014-2020: anexa I la Regulamentul (UE) nr. 808/2014.

N.B. Cifrele se referă la punctele din anexa I.
Cu caractere aldine: noile elemente comparativ cu perioada anterioară.
3.1. Analiza SWOT 3. Evaluarea ex ante
3.2. Strategia aleasă pentru a aborda punctele tari și punctele slabe 4. Analiza SWOT și identificarea nevoilor, precum și o evaluare a nevoilor pe baza dovezilor rezultate din analiza SWOT
3.3. Evaluare ex ante care identifică, printre altele, nevoile pe termen mediu și lung 5. Descrierea strategiei
3.4. Efectele resurselor financiare alocate dezvoltării rurale în timpul perioadei de programare precedente asupra aceleiași perioade de programare 6. Evaluarea condiționalităților ex ante
4. Justificarea priorităților alese 7. Descrierea cadrului de performanță
5. Descrierea măsurilor propuse, inclusiv, pentru măsurile de investiții, a dovezilor privind faptul că ajutorul vizează obiective ce reflectă nevoi teritoriale identificate 8. Descrierea măsurilor selectate, inclusiv a contribuției la ariile de intervenție, a principiilor de stabilire a criteriilor de selecție și descrierea posibilităților de verificare și de control
6. Planul de finanțare: contribuție anuală din FEADR și defalcare în funcție de axe 9. Planul de evaluare
7. Repartizare orientativă pe măsuri (în euro, perioada totală) 10. Planul de finanțare: contribuția anuală din FEADR și defalcarea ratei de contribuție din FEADR pentru toate măsurile, pe tipuri de regiune
10. Informații privind complementaritatea cu acțiunile finanțate de celelalte instrumente ale politicii agricole comune, precum și în temeiul politicii de coeziune 11. Planul indicatorilor
12. 1. Descrierea sistemelor de monitorizare și de evaluare, elaborate pe baza listei comune a indicatorilor de realizare, de rezultat, de referință și de impact, inclusă în anexa VIII la regulament, și pe baza unor indicatori complementari care reflectă nevoile naționale și/sau regionale 14. Informații privind complementaritatea cu alte instrumente ale UE, în special cu fondurile ESI și cu pilonul I
18. Evaluarea ex ante a posibilităților de verificare și de control și a riscului de eroare

Răspunsurile Comisiei

Sinteză

III

Noile elemente introduse în cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020, ca urmare a observațiilor formulate, inter alia, de CCE, au creat „o bază solidă pentru viitoarele rapoarte cu privire la rezultate și impacturi”. Aceasta a permis Comisiei să pună un accent mai mare pe orientarea către rezultate – continuând în același timp să întreprindă acțiuni suplimentare pentru îmbunătățirea în egală măsură a absorbției fondurilor și a conformității (de exemplu, axându-se pe cheltuieli în domenii cu evidentă valoare adăugată la nivelul UE, oferind informații utile referitoare la performanțe și continuându-și eforturile în direcția unei mai mari simplificări la nivelul Comisiei și statelor membre).

IV

Comisia consideră că s-au depus eforturi semnificative pentru a introduce în Cadrul financiar multianual 2014-2020 elemente care să creeze „o bază solidă pentru viitoarele rapoarte cu privire la rezultate și impacturi”. Aceasta a permis Comisiei să pună un accent mai mare pe orientarea către rezultate – continuând în același timp să întreprindă acțiuni suplimentare pentru îmbunătățirea în egală măsură a absorbției fondurilor și a conformității.

Comisia consideră, de asemenea, că acest accent sporit pe rezultate și performanță este de natură să conducă la rezultate mai bune.

O comparație între lungimea programelor este dificil de realizat din cauza cerințelor si formatelor diferite din cele două perioade.

V

Ținând seama de adoptarea tardivă a legislației, implementarea în actuala perioadă de programare avansează în mod satisfăcător.

VI (a)

Comisia acceptă parțial această recomandare și menționează că nu este în măsură, în această etapă, să își asume angajamente specifice în legătură cu propunerile legislative pentru perioada post 2020.

Cu toate acestea, Comisia se angajează să analizeze posibilele modalități de îmbunătățire în mai mare măsură a coerenței între programele individuale, în contextul elaborării viitoarelor propuneri legislative.

(b)

Deși Comisia acceptă această recomandare, nu este în măsură, în această etapă, să își asume angajamente specifice în legătură cu propunerile legislative pentru perioada post 2020.

Cu toate acestea, Comisia se angajează să analizeze posibilele modalități de simplificare într-o măsură cât mai mare a structurii și nivelului cerințelor prevăzute în documentele de programare. Reflecții în acest sens au fost deja inițiate în contextul pregătirii Comunicării Comisiei privind modernizarea și simplificarea PAC.

(c)

Comisia acceptă această recomandare.

(d)

Comisia acceptă parțial această recomandare. Deși Comisia nu este în măsură, în această etapă, să își asume angajamente specifice în legătură cu propunerile legislative pentru perioada post 2020, Comisia se angajează să analizeze posibilele modalități de îmbunătățire a măsurării performanțelor PAC în ansamblu. Reflecții în acest sens au fost deja inițiate în contextul pregătirii Comunicării Comisiei privind modernizarea și simplificarea PAC.

(e)

Comisia acceptă această recomandare.

(f)

Comisia acceptă parțial această recomandare, în măsura în care procesul politic și-a urmat cursul.

VII

În măsura în care este vizată, Comisia acceptă recomandarea și consideră că o pune deja în aplicare. Cartea albă a Comisiei privind viitorul Europei publicată în martie 2017 a lansat dezbaterea generală privind Europa în anul 2025, inclusiv perspectivele financiare ale Europei descrise în detaliu într-un document de reflecție asupra viitorului finanțelor UE din 28 iunie 2017. Procesul politic va fi completat de o analiză a eficienței, eficacității și valorii adăugate la nivelul UE a programelor de cheltuieli. Aceasta va sprijini pregătirea următoarei generații de fonduri și modernizarea bugetului UE.

Introducere

8

Acordurile de parteneriat stabilesc strategiile naționale pentru realizarea obiectivelor Uniunii prin programarea fondurilor structurale și de investiții ale UE.

9

Punerea în aplicare a Strategiei Europa 2020 nu este singurul obiectiv al programelor de finanțare.

10

Noile elemente introduse în cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020, ca urmare a observațiilor formulate, inter alia, de CCE, au creat „o bază solidă pentru viitoarele rapoarte cu privire la rezultate și impacturi”. Aceasta a permis Comisiei să pună un accent mai mare pe orientarea către rezultate – continuând în același timp să întreprindă acțiuni suplimentare pentru îmbunătățirea în egală măsură a absorbției fondurilor și a conformității (de exemplu, axându-se pe cheltuieli în domenii cu evidentă valoare adăugată la nivelul UE, oferind informații utile referitoare la performanțe și continuându-și eforturile în direcția unei mai mari simplificări la nivelul Comisiei și statelor membre).

Cadrul comun de monitorizare și evaluare al PAC a fost elaborat în contextul începerii perioadei de programare 2014-2020 și a fost convenit împreună cu statele membre ca o platformă comună pentru urmărirea progreselor programelor în direcția realizării obiectivelor de politică definite și pentru raportarea cu privire la acestea. Acesta include obiective, indicatori, ținte și obiective de etapă care trebuie să fie utilizate de programele statelor membre.

11

Astfel cum a recunoscut CCE la punctul 18, cadrul de reglementare pentru perioada 2014-2020 a fost elaborat pe baza experiențelor din perioadele de programare precedente și a răspuns mai multor recomandări ale CCE.

În plus, activitățile relevante de audit, studiu și evaluare întreprinse pe parcursul întregii perioade de programare precedente au asigurat obținerea de informații pertinente referitoare la implementarea programelor.

Caseta 1 – Indisponibilitatea informațiilor relevante la momentul planificării unei noi perioade

Primul paragraf - Astfel cum s-a menționat deja în răspunsul Comisiei la punctul 11, informațiile conținute în sinteza evaluării ex post a programelor de dezvoltare rurală pentru perioada de programare 2000-2006 și activitățile de audit desfășurate pe parcursul întregii perioade de programare precedente au fost, de asemenea, luate în considerare.

Al doilea paragraf - Rezultatele evaluării au fost disponibile în mod continuu în perioada de programare 2007-2013 („evaluare permanentă”).

Chiar dacă sinteza evaluării ex post a programelor de dezvoltare rurală 2000-2006 a fost finalizată în februarie 2012, informațiile conținute în proiectele de documente au fost accesibile Comisiei la timp.

Observații

17

Acordurile de parteneriat au fost menite, de asemenea, să permită realizarea obiectivelor specifice fondurilor în temeiul obiectivelor bazate pe tratate.

18

Comisia ia act de faptul că CCE recunoaște faptul că experiențele dobândite în urma perioadelor de programare precedente au stat la baza cadrului de reglementare pentru perioada de programare 2014-2020.

19

Prima liniuță: În cazul dezvoltării rurale, „logica de intervenție consolidată” este și rezultatul unei mai mari clarificări a obiectivelor specifice ale politicii („ariilor de intervenție”) și a cerinței de stabilire a țintelor în legătură cu aceste obiective. Flexibilitatea mai mare a modului în care pot fi programate măsurile, având în vedere natura lor multifuncțională, a sporit, de asemenea, orientarea către rezultate a programelor de dezvoltare rurală.

Răspuns comun la punctele 20 și 21

Cele șase priorități ale Uniunii în materie de dezvoltare rurală și ariile de intervenție respective reflectă obiectivele tematice relevante ale cadrului strategic comun având în vedere obiectivele specifice ale FEADR, în temeiul obiectivelor PAC bazate pe tratate. Acest lucru este în deplină concordanță cu principiile (considerentul 20) și dispozițiile (articolul 9) din Regulamentul privind dispozițiile comune. În consecință, există o legătură evidentă între prioritățile în materie de dezvoltare rurală și obiectivele tematice prevăzute în RDC.

22

Acordurile de parteneriat și programele de dezvoltare rurală sunt definite suficient de detaliat. Coerența generală dintre acordurile de parteneriat și programele de dezvoltare rurală este rezultatul planificării strategice coordonate realizate de autoritățile naționale/regionale, în strânsă colaborare cu serviciile Comisiei, și al schimburilor intense și al eforturilor de coordonare la diferite niveluri. Prin urmare, nu se poate considera că aceasta este asigurată cu ușurință.

A doua liniuță - Coerența este rezultatul negocierilor aprofundate dintre Comisie și statele membre.

23

Contribuțiile financiare și fizice ale programelor de dezvoltare rurală la fiecare dintre obiectivele tematice (relevante) sunt descrise în acordurile de parteneriat. Aceste contribuții reflectă valorile cumulate ale indicatorilor relevanți ai tuturor ariilor de intervenție atribuite fiecărui obiectiv tematic; prin urmare, pot fi cuantificate cu ușurință. Măsurile de dezvoltare rurală reprezintă instrumente pentru realizarea obiectivelor priorităților și ariilor de intervenție. Având în vedere natura multifuncțională a acestora, nu se poate stabili dinainte o singură corespondență directă între măsuri și obiectivele tematice. Această corespondență devine evidentă odată ce măsurile sunt atribuite ariilor de intervenție, adică în urma programării.

24

Indicatorii politicii de dezvoltare rurală sunt cuantificați pentru fiecare obiectiv tematic relevant și sunt disponibili în acordul de parteneriat (a se vedea răspunsul comisiei la punctul 23). Evaluarea contribuției instrumentelor de dezvoltare rurală și a altor instrumente de cheltuieli ale Uniunii la Strategia Europa 2020 în ansamblu este o chestiune de evaluare.

Caseta 2 – Un exemplu privind măsura 4 – Investiții în active fizice

Al doilea paragraf - Măsura este corect programată pentru cele patru priorități la care se așteaptă ca aceasta să contribuie.

Contribuția financiară a măsurii la ariile de intervenție pentru care este programată este cunoscută. Stabilirea unor planuri financiare pentru fiecare submăsură în parte ar fi extrem de complexă și dificil de gestionat.

Al treilea paragraf - Pentru atingerea obiectivelor de politică vizate de priorități și de ariile de intervenție sunt necesare diferite tipuri de intervenții (și, prin urmare, de măsuri). Deși acest lucru este esențial pentru asigurarea eficacității politicii, nu generează combinații complexe la nivel de prioritate/arie de intervenție.

27

Programul de dezvoltare regională din Campania (Italia) oferă un bun exemplu în ceea ce privește modul în care măsurile definite la nivelul acordului de parteneriat pentru a asigura coordonarea dintre fondurile ESI au fost detaliate din punct de vedere operațional la nivel de program în cazul serviciilor de bandă largă (a se vedea răspunsul la caseta 3, prima liniuță). Măsuri similare au fost introduse în Irlanda.

Există dovezi în ceea ce privește complementaritatea și sinergiile programelor de dezvoltare rurală cu alte fonduri ESI, cu sprijin din partea pilonului I sau cu alte instrumente publice: De exemplu, la nivel administrativ, mai multe state membre au instituit structuri de coordonare naționale și participarea reciprocă în cadrul comitetelor de monitorizare (DK, IE, UK/EN).

28

Comisia a promovat în mod activ crearea de sinergii și complementarități în utilizarea fondurilor structurale și de investiții europene; cu toate acestea, opțiunile de implementare sunt în responsabilitatea statelor membre. Unele dintre acestea au optat pentru trasarea unor linii de demarcație între fonduri, ca o modalitate de evitare a posibilelor cazuri de dublă finanțare.

Caseta 3 – Exemplu de caz în care informațiile privind complementaritatea erau fie prea generale, fie vizau numai demarcarea

Primul paragraf

Prima liniuță - Pentru obiectivul tematic 2, acordul de parteneriat prevede că, în zonele rurale, FEADR funcționează împreună cu FEDR în coordonare cu fondurile naționale și/sau regionale pentru ca în zonele relevante să se asigure existența infrastructurii necesare pentru atingerea obiectivelor în ceea ce privește rețelele de generație următoare (NGN) prevăzute în Strategia Europa 2020. În special, pentru a garanta concentrarea resurselor în teritoriile rurale mai puțin dezvoltate, localitățile de dimensiuni mici și medii și cu o densitate scăzută a populației sunt priorități pentru intervențiile din partea FEADR. În plus, în aceste zone, FEADR finanțează în general „ultimul kilometru” al intervențiilor relevante legate de serviciile de bandă largă. Zonele vizate de investițiile din partea FEDR, FEADR și a Fondului de coeziune și dezvoltare sunt cartografiate în planul național al rețelelor de generație următoare din Italia, astfel încât să asigure complementaritatea diferitelor intervenții. Capitolul 14 punctul 3 din programul de dezvoltare rurală reflectă această sinergie. În capitolul 5.1, este prezentat un tabel în care sunt regrupate nevoile identificate pe baza analizei SWOT și a rezultatelor preconizate identificate în acordul de parteneriat și complementaritatea cu alte fonduri având în vedere obiectivele de dezvoltare rurală.

În plus, în capitolul 14 punctul 3 din programul de dezvoltare rurală este descris mecanismul convenit de coordonare instituțională între autoritățile de management ale fondurilor ESI.

A doua liniuță - În opinia Comisiei, aceste informații sunt suficient de specifice.

A treia liniuță - FEADR și FSE sunt complementare. Informații și detalii specifice sunt furnizate, de exemplu, în capitolul 14 (secțiunea 14.1.1, punctul 3), capitolul 5.1. din PDR.

Al doilea paragraf - Capitolul 14 din programul de dezvoltare rurală din România este foarte detaliat în ceea ce privește complementaritatea (atât cu alte programe operaționale, cât și cu sprijinul din partea pilonului I al PAC). Observația CCE citează doar o mică parte din capitolul dedicat complementarității.

29

Orientările Comisiei vin doar în completarea dispozițiilor obligatorii din punct de vedere juridic privind raportarea de către statele membre.

30

În programarea pentru dezvoltare rurală sunt stabilite obiective pentru indicatorii de rezultat la nivelul ariilor de intervenție, în timp ce indicatorii de intrare/realizare sunt aplicați la nivelul măsurilor/submăsurilor.

33

Comisia consideră că legătura dintre nevoi și măsuri este demonstrată în programele de dezvoltare rurală. Aceste informații sunt anticipate de structura programelor și sunt prevăzute în capitolele 4 și 5 din programele de dezvoltare rurală. În plus, în conformitate cu capitolul 8.2, legătura cu nevoile este clar identificată în descrierea fiecărei măsuri.

35

În logica de programare, capitolul 4 (Analiza SWOT și identificarea nevoilor) conține o descriere globală a situației actuale a zonei vizate de program, pe baza indicatorilor și informațiilor calitative, urmată de o analiză SWOT. Capitolul 5 (Descrierea strategiei) este construit în succesiune, pe baza capitolului 4. Deoarece logica de bază a actualei programări pentru dezvoltare rurală este structurată în arii de intervenție, nevoile și măsurile în cauză trebuie să fie la rândul lor grupate pe arii de intervenție.

Caseta 5 – Exemple de nevoi generale și/sau reformulări ale unor elemente predefinite

Primul paragraf - Partea referitoare la strategie din programul de dezvoltare rurală conține descrierea nevoilor pentru fiecare arie de intervenție. De exemplul programul de dezvoltare rurală din Irlanda este cunoscut pentru schema sa extinsă și detaliată referitoare la biodiversitate, care permite abordarea unor nevoi foarte specifice în materie de biodiversitate la nivel de parcelă. Acest nivel de detaliere este furnizat în măsura 10 și în anexa la programul de dezvoltare rurală și nu ar putea fi inclus în partea strategică a programului de dezvoltare rurală.

Al doilea paragraf În ceea ce privește programul de dezvoltare rurală din România, creșterea numărului de locuri de muncă în mediul rural este o nevoie foarte clară și definită.

Al treilea paragraf Identificarea generală a nevoilor se bazează pe evaluarea ex ante și pe experiențele dobândite în perioadele de programare precedente și este strâns legată de analiza efectuată la nivelul acordului de parteneriat din Polonia. Trebuie subliniat că unele informații importante au fost furnizate, de asemenea, în descrierea generală a măsurilor respective și a pachetelor de agromediu și climă.

36

Descrierea nevoilor cuprinde mai multe aspecte care sunt detaliate și cuantificate în analiza SWOT. De exemplu, în ceea ce privește nevoile clasificate pe primul loc, descrierea și analiza SWOT din program evidențiază scara problemelor care vor fi abordate cu prioritate în cadrul programului de dezvoltare rurală. În plus, prioritizarea nevoilor poate fi realizată și prin intermediul criteriilor de selecție.

În cazul programului de dezvoltare rurală din Campania, Italia, în capitolul 5.1 nevoile sunt grupate tematic (Inovare – Prioritățile 2 și 3; Mediu – Prioritățile 4 și 5; Solidaritate – Prioritatea 6). Din cele 50 de nevoi inițiale, 26 au fost abordate prin măsurile programului de dezvoltare rurală, dată fiind relevanța lor pentru obiectivele Strategiei Europa 2020 și pentru acordul de parteneriat italian, pentru obiectivele FEADR și pentru complementaritatea cu alte fonduri. Unele nevoi derivă din particularitățile regionale.

Absența descrierilor cuantificate ale nevoilor nu va împiedica evaluarea în etapa de evaluare, având în vedere că evaluările analizează eficacitatea și eficiența programelor de dezvoltare rurală în raport cu obiectivele de politică definite și nu în raport cu nevoile (a se vedea Setul de instrumente pentru o mai bună legiferare). În plus, valoarea unei cuantificări ex ante a nevoilor (care s-ar putea modifica în timp) în scopul evaluării este doar relativă.

Evaluările ex ante au arătat, într-adevăr, că a existat o coerență puternică între alocarea bugetară și obiectivele programului de dezvoltare rurală.

37

În programul de dezvoltare rurală din România, prioritizarea se realizează prin selectarea măsurilor și prin criteriile de selecție aplicate.

38

Învățămintele desprinse din perioadele de programare precedente sunt explicate/incluse în descrierea măsurilor relevante. Împreună cu observațiile primite de la evaluatorii ex ante, acestea sunt menționate explicit în capitolul 5.1 din programele de dezvoltare rurală.

Rezultatele audierilor publice și ale evaluărilor intermediare au fost, de asemenea, luate în considerare în elaborarea măsurilor.

40

În programele de dezvoltare rurală, rezultatele preconizate și nivelurile-țintă aferente sunt stabilite la nivelul obiectivelor (adică al ariilor de intervenție) și nu la nivelul instrumentelor individuale (adică al măsurilor). Într-adevăr, obiectivele de politică pot fi în general atinse cel mai bine printr-o combinație de măsuri. Acesta este motivul pentru care descrierea măsurilor se concentrează pe acțiunile planificate (adică pe „realizări”).

Contribuția măsurilor selectate la atingerea obiectivelor pentru care au fost selectate va fi analizată prin intermediul evaluărilor.

Caseta 6 – Exemple de mențiuni de ordin general privind obiectivele în materie de dezvoltare rurală

Primul paragraf - Îmbunătățirea competitivității și crearea de locuri de muncă vor fi analizate într-o etapă ulterioară. Țintele sunt stabilite la nivelul obiectivelor și al ariilor de intervenție. Tabelul țintelor cuantificate din programul de dezvoltare rurală identifică măsurile care ar contribui la atingerea țintelor cuantificate stabilite.

Al doilea paragraf - Țintele sunt stabilite la nivelul obiectivelor și al ariilor de intervenție, nu la nivelul măsurilor.

41

Coerența generală a alocărilor bugetare către măsuri și arii de intervenție în ceea ce privește nevoile identificate și țintele cuantificate a fost de multe ori verificată în cadrul evaluărilor ex ante. Deși informațiile referitoare la această evaluare nu au fost reproduse sistematic în programe, sinteza evaluărilor ex ante ale programelor de dezvoltare rurală 2014-2020 confirmă că s-a verificat coerența alocărilor bugetare în majoritatea evaluărilor ex ante. Recomandările relevante formulate de evaluatorii ex ante au fost luate în considerare în etapa de programare.

43

În cazul programului de dezvoltare rurală, „sistemul comun de monitorizare și evaluare” (CMES) instituit în cadrul juridic include, printre altele, „un set comun de indicatori de context, de rezultat și de realizare”, și un (sistem pentru) „colectarea, stocarea și transmiterea datelor” [a se vedea articolul 67 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 și articolul 14 din Regulamentul (UE) nr. 808/2014]. Aceste două elemente corespund în mod implicit celor două criterii de îndeplinire menționate de CCE, deoarece statele membre nu ar fi putut să depună programele, iar acestea nu ar fi putut fi aprobate în absența acestui sistem statistic și a indicatorilor cuantificați de rezultat.

Fără a aduce atingere acestei considerații, astfel cum se indică în anexa I – partea 4.2.7 la Regulamentul (UE) nr. 808/2014, această condiționalitate ex ante era aplicabilă, ceea ce însemnă că Comisia a verificat dacă toate elementele CMES erau incluse în programe și a luat măsurile adecvate în cazul în care nu erau incluse.

44

Condiționalitatea ex ante generală 7 a fost evaluată. Doar existența sistemului pentru colectarea de date statistice intră sub incidența condiționalității ex ante. Eficacitatea sistemului și prezentarea de date fiabile sunt în principal responsabilitatea statelor membre și sunt verificate de Comisie prin alte mijloace.

45

Condiționalitatea ex ante generală 7 era aplicabilă și, prin urmare, a fost evaluată de statele membre. Un număr mic de state membre au semnalat probleme în îndeplinirea tuturor elementelor sistemului comun de monitorizare și evaluare (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 43).

47

Indicatorii comuni de rezultat sunt, de asemenea, stabiliți în regulamentul FEADR și agregați la nivelul Uniunii.

48

Prima evaluare permanentă a rapoartelor anuale de implementare 2017, care a început în luna iulie, arată că indicatorii au fost cuantificați și că s-a răspuns la întrebările comune de evaluare, ținând seama de nivelul de utilizare a programelor dezvoltare rurală.

50

Eficacitatea și eficiența programelor de dezvoltare rurală vor fi analizate prin evaluări extinse pentru care indicatorii sistemului comun de monitorizare și evaluare reprezintă doar un singur instrument și vor fi completați de alți indicatori.

A doua liniuță - Comisia consideră că acei indicatori de rezultat ai sistemului comun de monitorizare și evaluare care nu corespund pe deplin definiției unui indicator „de rezultat” reprezintă în orice caz un înlocuitor rezonabil pentru rezultatele intenționate de ariile de intervenție pentru care sunt definiți.

Definirea indicatorilor comuni a trebuit să fie efectuată având în vedere disponibilitatea datelor în toate statele membre, raportul cost-eficacitate al sistemului și o povară administrativă acceptabilă pentru statele membre.

Caseta 7 – Exemple de indicatori de realizare/de rezultat clasificați în mod incorect în sistemul comun de monitorizare și evaluare

Al doilea paragraf - A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 50, a doua liniuță.

51

Deși nu corespund definiției unui indicator „de rezultat”, Comisia consideră că acești indicatori specifici la nivel de program pot fi utili pentru evaluarea programelor.

52

Indicatorii utili specifici la nivel de program aplicați în anumite programe nu ar putea fi aplicați în toate statele membre, de exemplu, din cauza problemelor legate de colectarea datelor.

În cadrul inițiativei „Un buget al UE axat pe rezultate”, Comisia a lansat un dialog referitor la cadrele de performanță cu experții relevanți din cadrul administrațiilor naționale și al altor organizații internaționale, inclusiv OCDE, pentru a reuni învățămintele desprinse și a identifica bune practici. Discuțiile au clarificat faptul că un cadru de performanță ar trebui să fie dezvoltat treptat și că nu se poate baza pe o abordare „universală”. Comisia continuă acest dialog cu experții și părțile interesate și va lua în considerare rezultatele acestuia în pregătirea cadrului de performanță pentru următorul cadru financiar multianual.

54

Astfel cum se prevede în cadrul de reglementare 2014-2020, Comisia va putea sancționa statele membre în cazul unor rezultate mult mai slabe decât cele așteptate, ca urmare a examinării performanței [articolul 22 alineatul (6) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013] și la închidere [articolul 22 alineatul (7)].

Rezerva de performanță este doar unul dintre elementele care susțin un accent sporit pe rezultate. Elementul principal al orientării către rezultate este logica de intervenție inclusă în fiecare program cu indicatorii de realizare și de rezultat asociați.

Cadrul de performanță oferă un mecanism care monitorizează dacă implementarea priorităților este pe direcția bună. Rezerva de performanță oferă un stimulent pentru atingerea obiectivelor de etapă, care, în mod necesar, reprezintă condiția preliminară pentru obținerea rezultatelor dorite.

55

Anexa II la RDC definește tipurile de indicatori care trebuie utilizați pentru stabilirea obiectivelor de etapă ca „etape principale de implementare” și „indicatori de realizare”: în conformitate cu cerințele juridice, un cadru de performanță pentru o prioritate trebuie să includă un indicator financiar și un indicator de realizare; indicatorii de rezultat trebuie să fie utilizați „numai atunci când este cazul și în strânsă legătură cu intervențiile care beneficiază de sprijin”.

56

Indicatorii specifici fac obiectul acelorași cerințe definite în anexa II la RDC, astfel cum sunt menționate în răspunsul Comisiei la punctul 55. Selectarea indicatorilor specifici este în responsabilitatea statelor membre.

57

Lista indicativă a indicatorilor pentru cadrul de performanță inclusă în Regulamentul Comisiei a fost concepută în conformitate cu cerințele de la articolul 5 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 808/2014 (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 55).

În conformitate cu cadrul juridic, majoritatea indicatorilor din cadrul de performanță au legătură cu realizările, demonstrând îndeplinirea la fața locului. Atunci când este necesar, aceștia sunt completați de etape principale de implementare, care se referă la o etapă importantă a implementării, necesară pentru atingerea țintelor pentru indicatorii de realizare pentru 2023. Aceste două tipuri de indicatori acoperă majoritatea alocărilor pentru o anumită prioritate. Indicatorii financiari (cheltuielile publice totale), pe de altă parte, acoperă întreaga prioritate și fac posibilă urmărirea progresului general și contribuie la evaluarea eficienței.

58

Indicatorii suplimentari fac obiectul acelorași cerințe definite în anexa II la RDC, astfel cum sunt menționate în răspunsul Comisiei la punctul 55.

59

Atingerea obiectivelor politicii și orientarea către rezultate a programelor depind de mai multe elemente care interacționează, inclusiv o analiză adecvată a nevoilor, o logică de intervenție fiabilă cu obiective specifice clare, indicatori de rezultat bine aleși reflectați în criteriile de selecție și un cadru de performanță bine conceput cu obiective de etapă și ținte realiste și realizabile.

61

Obiectivele de etapă sunt menite să măsoare realizările obținute la sfârșitul anului 2017. Nivelurile relativ scăzute observate în prezent sunt predominant legate de debutul relativ tardiv al multor programe și de timpul necesar pentru ca acestea să atingă viteza de croazieră, în special în ceea ce privește măsurile de investiții.

Măsurile preluate din perioada de programare precedentă sunt complet integrate în programele 2014-2020 și contribuie pe deplin la obiectivele acestora. Într-adevăr, este de așteptat, în mod logic, ca operațiunile deja în desfășurare la începutul perioadei de programare să contribuie în mare măsură la realizările obținute la mijlocul perioadei de programare.

62

Doar existența sistemului pentru colectarea de date statistice intră sub incidența condiționalității ex ante. Eficacitatea sistemului și prezentarea de date fiabile sunt în responsabilitatea statelor membre și sunt verificate de Comisie prin alte mijloace decât condiționalitățile ex ante (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 44).

63

Actualul cadru de performanță este rezultatul acordului cu colegiuitorii.

(a) Comisia consideră că realocarea rezervei de performanță altor priorități nu este o deficiență a sistemului: administratorii priorității sau măsurii relevante au pierdut finanțarea, prin urmare aceasta acționează ca un stimulent. În plus, realocarea fondurilor către priorități care prezintă o mai mare eficacitate în obținerea rezultatelor crește în fapt performanța globală a bugetului.

(b) Comisia consideră că nefezabilitatea sancțiunilor financiare bazate pe indicatorii de rezultat nu este o deficiență a sistemului: Sancțiunile financiare care pot fi aplicate de Comisie, pe fond, nu pot fi aplicate pe baza indicatorilor de rezultat, atât din cauza calendarului (în unele cazuri rezultatele pot fi evaluate doar la o perioadă de timp considerabilă după realizări), cât și din cauza unor factori externi.

65

Comisia consideră că rolul programelor de dezvoltare rurală depășește în mare măsură simpla atribuire a unor resurse financiare prealocate. Fiecare program de dezvoltare rurală stabilește o strategie pentru îndeplinirea priorităților relevante ale Uniunii în privința dezvoltării rurale prin măsuri relevante. Aceasta implică inventarierea nevoilor din zona vizată de program, definirea în consecință a măsurilor cuantificate, atribuirea măsurilor relevante pentru fiecare obiectiv selectat în parte și alocarea adecvată a resurselor financiare pentru aceste măsuri.

67

Majoritatea recomandărilor IAS au fost complet implementate până în prezent, ceea ce înseamnă că deficiențele respective au fost remediate.

70

Numărul menționat de CCE reprezintă numărul total de verificări posibile. Cu toate acestea, nu a fost necesară efectuarea sistematică a tuturora; numărul final de verificări a fost legat de conținutul programului evaluat.

71

Comisia este cea care răspunde de punerea în aplicare a regulamentelor, evitând introducerea unor elemente care sporesc complexitatea și promovând o cât mai mare simplificare.

73

În ceea ce privește acordul de parteneriat, trebuie să se țină seama de faptul că în acest moment un singur document înlocuiește cinci strategii naționale (una pentru fiecare fond ESI) care ar fi trebuit să fie elaborate de statele membre.

În ceea ce privește programele, numărul total mai mare de pagini din perioada 2014-2020 reflectă și numărul mai mare de programe (118 comparativ cu 94). În plus, compararea numărului de pagini este dificilă din cauza cerințelor și formatelor diferite din cele două perioade.

74

În ceea ce privește data aprobării cadrului juridic, noile programe au început mai devreme decât programele din perioada 2007-2013.

76

Normele de punere în aplicare ale Comisiei – Regulamentul (UE) nr. 808/2014 – nu au putut fi finalizate înainte de adoptarea actelor de bază relevante.

Comisia și statele membre au lucrat în paralel în ceea ce privește pregătirea/evaluarea programelor de dezvoltare rurală și adoptarea normelor de punere în aplicare.

83

În perioada de programare 2007-2013, aprobarea mai rapidă a cadrului juridic, comparativ cu perioada 2014-2020, a oferit autorităților de management o anumită marjă pentru consultarea prealabilă a serviciilor Comisiei înainte de depunerea oficială a programelor. Intervalul de timp puțin mai lung necesar aprobării pentru perioada 2014-2020 este cauzat în principal de absența acestei perioade de consultare informală.

84

Comisia apreciază recunoașterea de către CCE a faptului că procesul de aprobare pentru actuala perioadă de programare este mai rapid.

În perioada de programare 2014-2020, intervalul de timp dintre aprobarea actului de bază și aprobarea ultimului program de dezvoltare rurală a fost de 24 de luni, comparativ cu 39 de luni în perioada de programare 2007-2013 (a se vedea Figura 7).

85

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 84. Pentru actuala perioadă, niciun program nu a putut fi adoptat înainte de adoptarea acordului de parteneriat corespunzător.

86

În pofida întârzierii în aprobarea noilor programe, continuitatea implementării operațiunilor de dezvoltare rurală între cele două perioade de programare și sprijinul ulterior acordat zonelor rurale au fost asigurate prin adoptarea de norme tranzitorii.

Vă rugăm să consultați și răspunsul Comisiei la punctul 85.

87

Deși în termeni absoluți plățile continuă să fie mai mici decât în perioada precedentă, ținând seama de adoptarea tardivă a legislației, punerea în aplicare în perioada actuală de programare avansează în mod satisfăcător.

88

Pentru toate programele, normele tranzitorii au asigurat continuitatea implementării operațiunilor de dezvoltare rurală între cele două perioade de programare.

90

Prima liniuță: În pofida adoptării tardive a actelor de bază și a unei întârzieri inițiale în implementare, măsurile anuale, care reprezintă aproximativ 45 % din întregul pachet, nu au avut întârzieri, iar întârzierile în implementarea măsurilor de investiție sunt din ce în ce mai mici.

A doua liniuță: Raportul anual „aprofundat” referitor la punerea în aplicare din anul 2017, incluzând cuantificarea rezultatelor și răspunsuri la întrebările comune de evaluare, va reduce acest risc.

Răspunsul comun al Comisiei la punctele 91 și 92.

Cartea albă a Comisiei privind viitorul Europei publicată în martie 2017 a lansat dezbaterea generală privind Europa în anul 2025, inclusiv perspectivele financiare ale Europei descrise în detaliu într-un document de reflecție asupra viitorului finanțelor UE din 28 iunie 2017. Procesul politic va fi completat de o analiză a eficienței, eficacității și valorii adăugate la nivelul UE a programelor de cheltuieli. Aceasta va sprijini pregătirea următoarei generații de fonduri și modernizarea bugetului UE.

Concluzii și recomandări

93

Ținând seama de adoptarea tardivă a actelor de bază, implementarea avansează în mod satisfăcător.

95

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 10.

Mai multe caracteristici ale noului cadru juridic pentru dezvoltarea rurală au sporit orientarea către rezultate a politicii. Printre altele, acestea includ un sistem comun de monitorizare și evaluare revizuit, cerințe mai stricte în ceea ce privește stabilirea țintelor și raportarea referitoare la progresele în vederea atingerii acestor ținte, o mai mare flexibilitate în alocarea măsurilor pentru obiectivele de politică relevante, stabilirea unei rezerve de performanță și introducerea de condiționalități ex ante

96

Comisia consideră că s-au făcut eforturi considerabile în vederea introducerii unor elemente în cadrul financiar multianual 2014-2020 pentru a crea „o bază solidă pentru viitoarele rapoarte cu privire la rezultate și impacturi”. Aceasta a permis Comisiei să pună un accent mai mare pe orientarea către rezultate – continuând în același timp să întreprindă acțiuni suplimentare pentru îmbunătățirea în egală măsură a absorbției fondurilor și a conformității.

Comisia consideră, de asemenea, că acest accent sporit pe rezultate și performanță este de natură să conducă la rezultate mai bune.

98

Ținând seama de adoptarea tardivă a actelor de bază, implementarea avansează în mod satisfăcător.

99

Procesul legislativ pentru viitorul cadru de politică este într-o etapă foarte timpurie, prin urmare Comisia nu este în măsură să își asume angajamente specifice în legătură cu propunerile legislative pentru perioada post 2020.

100

Coerența generală între acordurile de parteneriat și programele de dezvoltare rurală nu este rezultatul aplicării unor proceduri formale, ci rezultatul unei planificări strategice coordonate realizate de autoritățile naționale/regionale în colaborare strictă cu serviciile Comisiei. Această coerență rezultă din schimburile intense și eforturile de coordonare la diferite niveluri.

Recomandarea 1

(a) Comisia acceptă parțial această recomandare și menționează că nu este în măsură, în această etapă, să își asume angajamente specifice în legătură cu propunerile legislative pentru perioada post 2020.

Cu toate acestea, Comisia se angajează să analizeze posibilele modalități de îmbunătățire în mai mare măsură a coerenței între programele individuale, în contextul elaborării viitoarelor propuneri legislative.

(b) Comisia ia act de faptul că această recomandare se adresează statelor membre.

101

A se vedea răspunsurile Comisiei la punctele 73 și 96. Trebuie să se țină seama, de asemenea, de faptul că acest cadru legislativ este rezultatul procesului politic. Comisia este cea care răspunde de punerea în aplicare a regulamentelor, evitând introducerea unor elemente care sporesc complexitatea și promovând o cât mai mare simplificare.

102

Identificarea nevoilor decurge, în logica de programare, dintr-o descriere globală a situației actuale a zonei vizate de program și dintr-o analiză SWOT. Ulterior, utilizând informațiile obținute în etapele anterioare, din evaluările anterioare și din evaluarea ex ante, precum și învățămintele desprinse în trecut, este elaborată strategia. Deoarece logica aflată la baza actualei programări pentru dezvoltare rurală este structurată pe arii de intervenție, este inevitabil ca nevoile respective și măsurile rezultate să fie, de asemenea, grupate pe arii de intervenție.

Recomandarea 2

Deși Comisia acceptă această recomandare, nu este în măsură, în această etapă, să își asume angajamente specifice în legătură cu propunerile legislative pentru perioada post 2020.

Cu toate acestea, Comisia se angajează să analizeze posibilele modalități de simplificare într-o măsură cât mai mare a structurii și nivelului cerințelor prevăzute în documentele de programare. Reflecții în acest sens au fost deja inițiate în contextul pregătirii Comunicării Comisiei privind modernizarea și simplificarea PAC.

103

Sistemul comun de monitorizare și evaluare a fost îmbunătățit în mod semnificativ comparativ cu perioadele de programare precedente.

Fiabilitatea datelor prezentate Comisiei este în responsabilitatea statelor membre. Calitatea datelor prezentate de statele membre în contextul cerințelor de monitorizare este evaluată de Comisie, care ia măsuri adecvate de urmărire atunci când este cazul. Comisia sprijină, de asemenea, statele membre prin activități de lucru în rețea pentru consolidarea capacităților.

În ceea ce privește definiția indicatorilor comuni, există limitări intrinseci care trebuie să fie luate în considerare. Același lucru este valabil și în ceea ce privește posibilitatea de a impune cerințe privind colectarea unor volume mari de date la nivelul beneficiarilor.

104

Rezerva de performanță este doar unul dintre elementele care susțin un accent sporit pe rezultate. Elementul principal al orientării către rezultate este logica de intervenție inclusă în fiecare program cu indicatorii de realizare și de rezultat asociați.

Cadrul de performanță oferă un mecanism care monitorizează dacă implementarea priorităților este pe direcția bună. Rezerva de performanță oferă un stimulent pentru atingerea obiectivelor de etapă, care, în mod necesar, reprezintă condiția preliminară pentru obținerea rezultatelor dorite.

Recomandarea 3

Comisia acceptă această recomandare.

Recomandarea 4

Primul paragraf Comisia acceptă parțial recomandarea. Deși Comisia nu este în măsură, în această etapă, să își asume angajamente specifice în legătură cu propunerile legislative pentru perioada post 2020, Comisia se angajează să analizeze posibilele modalități de îmbunătățire a măsurării performanțelor PAC în ansamblu. Reflecții în acest sens au fost deja inițiate în contextul pregătirii Comunicării Comisiei privind modernizarea și simplificarea PAC.

Al doilea paragraf - Comisia acceptă această recomandare și consideră că a început deja să o pună în aplicare, în special pe baza activităților Rețelei de evaluare pentru dezvoltarea rurală. Printre aceste activități se numără atelierele de bune practici și evenimentele de consolidare a capacităților pentru părțile interesate din domeniul evaluării din statele membre.

Facilitarea cooperării naționale intră sub incidența competențelor naționale.

Recomandarea 5

Comisia acceptă această recomandare.

105

Programele de dezvoltare rurală sunt documente strategice care descriu modul în care statele membre și regiunile intenționează să utilizeze fondurile pentru dezvoltare rurală pentru a aborda nevoile teritoriale identificate, în conformitate cu setul de priorități ale Uniunii și cu normele pentru utilizarea fondurilor, stabilite în cadrul juridic.

106

Comisia consideră că programele de dezvoltare rurală au un rol strategic important și reprezintă elementul esențial pentru obținerea unor rezultate bune.

107

În ceea ce privește data aprobării cadrului juridic, programele de dezvoltare rurală au fost aprobate mai rapid decât în perioada de programare precedentă.

În pofida faptului că aprobarea a început din 2015, normele tranzitorii au asigurat continuitatea implementării operațiunilor de dezvoltare rurală între perioadele de programare.

108

Comisia consideră că implementarea programelor de dezvoltare avansează în general în mod constant și că programele se derulează în general la viteza de croazieră.

109

Activitățile continue de monitorizare, evaluare și, după caz, de audit desfășurate pe parcursul întregii perioade de programare au asigurat obținerea de informații pertinente referitoare la implementarea programelor. Astfel cum a recunoscut CCE (a se vedea punctul 18), cadrul de reglementare pentru perioada 2014-2020 a fost elaborat pe baza experiențelor din perioadele de programare precedente și a răspuns mai multor recomandări ale CCE.

Recomandarea 6

Primul paragraf - Comisia, în măsura în care este vizată, acceptă recomandarea și consideră că o pune deja în aplicare. Cartea albă a Comisiei privind viitorul Europei publicată în martie 2017 a lansat dezbaterea generală privind Europa în anul 2025, inclusiv perspectivele financiare ale Europei descrise în detaliu într-un document de reflecție asupra viitorului finanțelor UE din 28 iunie 2017. Procesul politic va fi completat de o analiză a eficienței, eficacității și valorii adăugate la nivelul UE a programelor de cheltuieli. Aceasta va sprijini pregătirea următoarei generații de fonduri și modernizarea bugetului UE.

Al doilea paragraf Comisia acceptă parțial recomandarea, în măsura în care procesul menționat la punctul anterior și-a urmat cursul. Data-țintă de punere în aplicare reflectă această parte.

Acronime și glosar

Acorduri de parteneriat (AP) – acorduri de parteneriat încheiate între Comisia Europeană și fiecare stat membru pentru perioada de programare 2014-2020. Ele stabilesc modul în care autoritățile naționale intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene și specifică obiectivele strategice și prioritățile de investiții ale fiecărei țări, puse în relație cu obiectivele globale ale Strategiei Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii.

Analiză SWOT – analiză a punctelor forte, a punctelor slabe, a oportunităților și a riscurilor în zona geografică vizată de un program de dezvoltare rurală.

Arii de intervenție (AI) – fiecare dintre cele șase priorități ale UE în materie de dezvoltare rurală poate fi defalcată în mai multe arii de intervenție tematice. Există 18 astfel de arii de intervenție.

CFM – Cadrul financiar multianual: planificarea bugetară instituită conform capitolului 2 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

CMEF – Cadrul comun de monitorizare și evaluare (Common Monitoring and Evaluation Framework): sistem de monitorizare și de evaluare elaborat de Comisie în cooperare cu statele membre pentru perioada de programare 2007-2013, care se bazează pe indicatori pentru a măsura progresele realizate de programele de dezvoltare rurală și eficiența și eficacitatea acestora în raport cu obiectivele lor.

CMES – Sistemul comun de monitorizare și evaluare (Common Monitoring and Evaluation System): sistem de monitorizare și de evaluare elaborat de Comisie în cooperare cu statele membre pentru perioada de programare 2014-2020, cu scopul de a demonstra, printre altele, progresele și realizările politicii de dezvoltare rurală și de a evalua impactul, eficacitatea, eficiența și relevanța intervențiilor din cadrul politicii de dezvoltare rurală.

Condiționalitățile ex ante obligă statele membre să îndeplinească anumite condiții înainte de a primi o eventuală finanțare din fondurile structurale și de investiții europene. Atunci când elaborează programe pentru perioada de programare 2014-2020, statele membre au obligația de a evalua dacă au fost îndeplinite aceste condiții. În cazul în care ele nu sunt îndeplinite, este necesar să se întocmească planuri de acțiune pentru a se garanta îndeplinirea condiționalităților până la 31 decembrie 2016.

CSC – cadrul strategic comun: set de principii directoare strategice menit să faciliteze procesul de programare și coordonarea sectorială și teritorială a intervențiilor Uniunii atât în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene (fondurile ESI), cât și cu alte politici și instrumente ale Uniunii.

DG AGRI – Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală a Comisiei.

Europa 2020 – strategia pe zece ani a Uniunii Europene pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică, lansată în 2010 cu scopul de a crea condițiile necesare pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. Strategia cuprinde cinci obiective principale pe care UE trebuie să le atingă până la finalul anului 2020 și care vizează următoarele domenii: ocuparea forței de muncă, cercetarea și dezvoltarea, clima și energia, educația, incluziunea socială și reducerea sărăciei.

FEADR – Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

Fondurile ESI – fondurile structurale și de investiții europene, care includ următoarele fonduri ale UE: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Logica de intervenție – legătura logică dintre problema care trebuie soluționată (sau obiectivul care trebuie vizat), cauzele subiacente ale problemei și opțiunile de politică disponibile (sau măsurile luate efectiv de UE) pentru soluționarea problemei sau atingerea obiectivului.

Măsură – schemă de ajutor pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele – cum ar fi criteriile de eligibilitate și cele de selecție – care se aplică proiectelor care pot fi finanțate.

Obiective tematice (OT) – elemente structurale definite în cadrul de reglementare. Pentru a contribui la Strategia Europa 2020, sprijinul din partea fondurilor ESI este direcționat către un număr limitat de obiective tematice comune.

OCDE – Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică.

OMS – Organizația Mondială a Sănătății.

PAC – politica agricolă comună: actele legislative și practicile adoptate de Uniunea Europeană pentru a aplica o politică comună și unitară în domeniul agriculturii.

PDR – program de dezvoltare rurală: document de programare elaborat de un stat membru și aprobat de Comisie în vederea planificării și a monitorizării implementării, la nivel regional sau la nivel național, a politicii de dezvoltare rurală a UE.

Perioadă de programare – perioadă pentru punerea în aplicare a politicii de dezvoltare rurală, care coincide cu CFM. Actuala perioadă de programare este 2014-2020, iar cea precedentă fusese 2007-2013.

Piloni (ai politicii agricole comune) – politica agricolă comună este formată din doi „piloni”. Primul pilon este sprijinul pentru veniturile fermierilor, care este oferit sub forma plăților directe și a măsurilor de intervenție pe piață și este finanțat integral din Fondul european de garantare agricolă. Al doilea pilon este sprijinul acordat pentru dezvoltarea zonelor rurale, acesta luând forma programelor de dezvoltare rurală și fiind cofinanțat de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

RDC – Regulamentul privind dispozițiile comune: Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului1.

Regulamentul FEADR – Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.2

Note

1 JO L 347, 20.12.2013, p. 320.

2 JO L 347, 20.12.2013, p. 487.

3 Articolul 4 din Regulamentul FEADR.

4 Graficul 5 din documentul CAP post-2013: Graphs and figures (PAC după 2013: grafice și figuri), DG AGRI, 2017.

5 Venitul aferent factorilor de producție din agricultură (venitul aferent factorilor de producție sau valoarea adăugată netă la costul factorilor) măsoară remunerația tuturor factorilor de producție (terenul, capitalul și forța de muncă). El reprezintă întreaga valoare generată în activitățile de producție.

6 Franța (30 de programe de dezvoltare rurală), Italia (23), Spania (19), Germania (15), Regatul Unit (4), Portugalia (3), Belgia (2) și Finlanda (2).

7 Articolul 10 din RDC și anexa I la acesta.

8 COM(2010) 2020 final: „Europa 2020, o strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii”.

9 Acordurile de parteneriat au făcut obiectul Raportului special nr. 2/2017 al Curții, intitulat „Negocierea de către Comisie a acordurilor de parteneriat și a programelor din domeniul coeziunii pentru perioada 2014-2020: cheltuielile sunt direcționate într-o măsură mai mare către prioritățile Strategiei Europa 2020, dar sunt instituite mecanisme din ce în ce mai complexe pentru măsurarea performanței”.

10 Articolul 10 din RDC și anexa I la acesta.

11 Articolul 9 din RDC și articolul 5 din Regulamentul FEADR (a se vedea anexa II).

12 Punctul 3.44 și răspunsurile Comisiei la punctele 3.24 și 3.25 din Raportul anual pe 2014 al Curții.

13 Articolul 5 din Regulamentul FEADR.

14 A se vedea documentul Synthesis of Mid-Term Evaluations of Rural Development Programmes 2007-2013 (Sinteza evaluărilor la jumătatea perioadei pentru programele de dezvoltare rurală 2007-2013), raport final, 2012.

15 Strategia Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii și acordurile de parteneriat.

16 Belgia (Regiunea Valonă), Germania (Baden Württemberg), Irlanda, Grecia, Spania (Rioja), Franța (Lorena), Italia (Campania), Austria, Polonia și România, completate de Danemarca și Regatul Unit (Anglia).

17 4.1 – Sprijin pentru investiții în exploatațiile agricole; 4.2 – sprijin pentru investiții în prelucrarea/comercializarea și/sau dezvoltarea de produse agricole; 6.4 – sprijin pentru investiții în crearea și dezvoltarea de activități neagricole; 8.3 – sprijin pentru prevenirea daunelor cauzate pădurilor de incendii, de dezastre naturale și de evenimente catastrofale; 8.4 – sprijin pentru repararea daunelor cauzate pădurilor de incendii, de dezastre naturale și de evenimente catastrofale; și măsurile: 7 – servicii de bază și reînnoirea satelor în zonele rurale; 14 – bunăstarea animalelor.

18 A se vedea recomandările formulate la punctele 10.39 și 10.51 din Raportul anual pe 2011 și Raportul anual pe 2012 ale Curții sau recomandările din Raportul special nr. 1/2013: „Sprijinul acordat de UE pentru industria de prelucrare a produselor agroalimentare a contribuit în mod eficace și eficient la creșterea valorii adăugate a produselor agricole?”, Raportul special nr. 6/2013: „Au obținut statele membre și Comisia un bun raport costuri-beneficii în urma aplicării măsurilor care vizează diversificarea economiei rurale?” și Raportul special nr. 12/2013: „Pot demonstra Comisia și statele membre că bugetul UE alocat politicii de dezvoltare rurală este cheltuit în mod corespunzător?”.

19 În anexa III este prezentată o comparație detaliată între structura pentru perioada 2007-2013 și cea pentru perioada 2014-2020.

20 Articolele 20-22 din RDC.

21 Articolul 2 alineatul (33) din RDC.

22 Articolul 19 din RDC.

23 Articolul 13 din Regulamentul FEADR: „Fiecare măsură de dezvoltare rurală este programată astfel încât să contribuie în mod specific la realizarea uneia sau mai multor priorități ale Uniunii în materie de dezvoltare rurală.” Anexa VI la același regulament conține „lista orientativă a măsurilor importante pentru una sau mai multe priorități ale Uniunii în materie de dezvoltare rurală”.

24 Guidelines for strategic programming for the period 2014-2020 (Orientări pentru programarea strategică pentru perioada 2014-2020).

25 Punctul 3.43 din Raportul anual al Curții referitor la execuția bugetului pentru exercițiul financiar 2014.

26 Articolul 27 alineatul (1) din RDC. Detalii suplimentare sunt oferite la articolul 8 alineatul (1) litera (l) din Regulamentul FEADR și în partea 1.14 din anexa I la Regulamentul (UE) nr. 808/2014.

27 SWD(2015) 111 final: Better Regulation Guidelines (Orientări privind o mai bună legiferare).

28 Anexa XI la RDC. Definiția condiționalității ex ante generale 7 „Sistemele statistice și indicatorii de rezultat” include și alte criterii de îndeplinire mai detaliate și mai concrete.

29 Partea 4 din anexa I la Regulamentul (UE) nr. 808/2014.

30 Pe baza raportării realizate de DG AGRI cu privire la îndeplinirea condiționalităților ex ante.

31 A se vedea punctele 3.49-3.56 și concluzia de la punctul 3.92 din Raportul anual pe 2014 al Curții.

32 Prevăzută la articolul 50 alineatele (4) și (5) din RDC.

33 A se vedea punctele 72-73 din Raportul special nr. 10/2017: „Sprijinul acordat de UE pentru tinerii fermieri ar trebui să fie mai bine direcționat, astfel încât să stimuleze o reînnoire eficace a generațiilor”.

34 Punctele 3.13 și 3.51 din capitolul 3 din Raportul anual pe 2016 al Curții de Conturi Europene.

35 Considerentul 23 din preambul, articolele 20, 21 și 22 din RDC și articolul 8 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul FEADR.

36 Punctele 33 și 48 din Raportul special nr. 1/2007 privind execuția proceselor la mijlocul perioadei prevăzute în cadrul fondurilor structurale 2000-2006.

37 Punctul 10.56 din Raportul anual pe 2013 al Curții de Conturi Europene și punctul 3.65 din Raportul anual pe 2014.

38 Articolul 14 din Regulamentul (UE) nr. 808/2014. Indicatorii predefiniți ai cadrului de performanță sunt menționați în anexa IV.5.

39 Anexa IV.5 la Regulamentul (UE) nr. 808/2014.

40 Articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 808/14: „statele membre (…) înlocuiesc și/sau completează acești indicatori cu alți indicatori de realizare relevanți definiți în programul de dezvoltare rurală”.

41 Punctele 71-80 din Raportul special nr. 15/2017: „Condiționalitățile ex ante și rezerva de performanță în domeniul coeziunii: instrumente inovatoare, dar încă ineficace”.

42 A se vedea punctul 3.62 din Raportul anual pe 2014 al Curții.

43 Conform dispozițiilor tranzitorii, statele membre efectuează plăți în cadrul noii perioade 2014-2020 pentru a finanța angajamente legate de măsuri puse în aplicare în perioada 2007-2013, precum și noi angajamente asumate în 2014 pentru măsuri din perioada de programare 2007-2013. Într-adevăr, în programele lor de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020, statele membre au furnizat o descriere a condițiilor tranzitorii pentru fiecare măsură, inclusiv o dată limită orientativă și o scurtă descriere a sumelor estimate, precum și un tabel orientativ de reportare în care erau detaliate măsurile și contribuția totală din FEADR de finanțat în perioada 2014-2020.

44 Punctul 63 din capitolul 3 din Raportul anual pe 2014 al Curții.

45 Articolul 22 alineatul (4) din RDC.

46 Articolul 22 alineatele (6) și (7) din RDC.

47 Articolul 8 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 și anexa I la Regulamentul (UE) nr. 808/2014.

48 Îmbunătățirea organizării repertoriului de orientări pentru a se facilita accesul și a se evita riscul unor inconsecvențe și/sau al unor erori din partea utilizatorilor; gestionarea cunoștințelor și a expertizei dobândite în faza de aprobare a programelor de dezvoltare rurală, pentru a se preveni pierderea acestora în faza de implementare; extinderea rolului de asigurare a consecvenței pe care îl are Comitetul de coordonare, dincolo de faza de aprobare a programelor de dezvoltare rurală, pentru a acoperi și faza de implementare și modificările aduse programelor de dezvoltare rurală; riscul ca nu toate condiționalitățile ex ante aplicabile să fie evaluate adecvat în absența unor orientări specifice.

49 Cu toate acestea, s-a remarcat faptul că, pentru o temă potențial complexă precum evaluarea condiționalităților ex ante specifice pentru FEADR, nu erau disponibile orientări specifice.

50 Declarațiile politice ale autorităților naționale, precum cele ale autorităților din landul german Saxonia, ilustrează modul în care statele membre percep complexitatea cadrului de politică și sarcina administrativă aferentă: „[…] integrarea FEADR în normele și reglementările fondurilor ESI și multitudinea de regulamente, regulamente delegate și regulamente de punere în aplicare se dovedesc a fi un obstacol deosebit de dificil pentru toți cei implicați. […] este greoaie și confuză și crește riscul de erori […]” [Reorientarea finanțării din partea FEADR după 2020 (FEADR-RSET), Ministerul Mediului și Agriculturii din landul Saxonia, iunie 2016].

51 Acordurile de parteneriat au fost transmise între ianuarie și aprilie 2014, ultimul fiind adoptat în noiembrie 2014.

52 Articolele 14 și 26 din RDC.

53 Articolul 29 din RDC.

54 DG AGRI, Rural Development in the European Union – Statistical and economic information – 2007 and 2008 (Dezvoltarea rurală în Uniunea Europeană – informații statistice și economice – 2007 și 2008) (punctele 2.2.2 și, respectiv, 2.4.2) și baza de date SFC 2007.

55 COM(2016) 181 final: Al 8-lea raport financiar privind Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) – anul financiar 2014.

56 COM(2016) 632 final: Al 9-lea raport financiar privind Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) – anul financiar 2015.

57 Declarații trimestriale de cheltuieli transmise de statele membre în SFC2014 până în trimestrul al treilea al anului 2016.

58 Chiar dacă cheltuielile pot fi eligibile dacă sunt suportate până în decembrie 2023, ele pot fi angajate doar în perioada de programare, adică până în decembrie 2020.

59 Notă de informare a Curții de Conturi Europene: „Bugetul UE: e timpul pentru o reformă?”, 2016.

60 Ibidem.

Etapă Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului 24.2.2016
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport 5.7.2017
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie 27.9.2017
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entităț i auditate) în toate versiunile lingvistice 7.11.2017

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest raport a fost adoptat de Camera de audit I – condusă de domnul Phil Wynn Owen, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile aferente utilizării sustenabile a resurselor naturale. Auditul a fost condus de domnul Janusz Wojciechowski, membru al Curții de Conturi Europene, sprijinit de: Kinga Wiśniewska-Danek, șefă de cabinet; Katarzyna Radecka-Moroz, atașată în cadrul cabinetului; Davide Lingua, manager principal; Paulo Oliveira, coordonator. Echipa de audit a fost formată din Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne și Anna Zalega.

De la stânga la dreapta: Katarzyna Radecka-Moroz, Eric Braucourt, Janusz Wojciechowski, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Paulo Oliveira.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

PDFISBN 978-92-872-8198-2ISSN 1977-5806doi:10.2865/68868QJ-02-17-490-RO-N
HTMLISBN 978-92-872-8211-8ISSN 1977-5806doi:10.2865/164059QJ-AB-17-015-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2017.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană

În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: http://europa.eu/contact

La telefon sau prin e-mail

Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

  • apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
  • apelând numărul standard: +32 22999696; sau
  • prin e-mail, la: http://europa.eu/contact

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: http://publications.europa.eu/eubookshop. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.