Програми за развитие на селските райони: необходимо е опростяване и по-голяма насоченост към резултатите

Кратко изложение

Политиката на ЕС за развитие на селските райони има за цел да направи селското стопанство по-конкурентно, да гарантира устойчивото управление на природните ресурси и да постигне балансирано териториално развитие на икономиките и общностите в селските райони. ЕС планира да изразходва за политиките за РСР почти 100 млрд. евро за периода 2014—2020 г. чрез Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).

ЕЗФРСР предоставя финансова подкрепа за мерките, осъществявани от държавите членки чрез национални или регионални програми за развитие на селските райони (ПРСР), които се изготвят от държавите членки и се одобряват от Комисията.

Една цел на стратегическата рамка на ЕС за периода 2014—2020 г. е по-голяма насоченост към резултатите. Усилията за постигане на тази цел обаче са изправени пред постоянния проблем, свързан с планирането за новия програмен период преди да бъдат предоставени адекватни и значими данни по отношение на разходите и резултатите от предходните периоди.

В тази връзка Сметната палата провери дали новата законодателна рамка за периода 2014—2020 г. отразява по-голямата насоченост към изпълнението и дали новият процес на програмиране е създал условия и е довел до постигането на ПРСР с добро качество, което би могло да допринесе за по-добри резултати. Въпреки че стратегическата рамка е имала за цел да подобри основания на резултати подход, одобрените ПРСР са дълги и сложни документи с недостатъци, което ще затрудни изпълнението на амбициозната цел за постигане на по-голяма насоченост към изпълнението и резултатите. Сметната палата установи също, че са били необходими значителни административни усилия от страна на националните органи за изпълнение на обширните изисквания по отношение на съдържанието.

ЕСП разгледа процедурата по програмиране на политиката за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г., за да провери дали е проведена така, че изпълнението на тези ПРСР да започне по-рано, отколкото през предходните периоди, и по този начин да се избегнат отрицателните последици, свързани със забавеното стартиране. Установено беше, че въпреки усилията на Комисията – подобно на предходния програмен цикъл – изпълнението на ПРСР не е започнало по-рано, а изпълнението на планираните разходи е започнало по-бавно, отколкото през предходния период.

В доклада се отправят препоръки, които имат за цел да улеснят и подобрят следващия процес на програмиране. Сметната палата препоръчва на Комисията:

1. да гарантира, че нейните предложения за политиката доразвиват изискванията по отношение на съгласуваността между отделните програми;
2. да преразгледа модела на програмните документи с цел опростяване на тяхното съдържание и намаляване на броя на изискванията;
3. да работи заедно с държавите членки, за да гарантира, че подобреното годишно докладване на изпълнението през 2019 г. предоставя ясна и изчерпателна информация за постиженията на програмите;
4. да определя по-точно различните видове показатели, като се възползва от добрите практики, установени от националните органи и международните организации;
5. да прегледа и вземе под внимание опита от прилагането на настоящата система, включително въздействието на резерва за изпълнение, целесъобразността на показателите за резултатите, използвани за достъп до резерва за изпълнение, както и начина на прилагане на финансови санкции с цел справяне с незадоволителните резултати;
6. да изготви навременно своите законодателни предложения за политиката за развитие на селските райони за периода след 2020 г.

Сметната палата препоръчва също така на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията да обмислят привеждането на дългосрочната стратегия и разработването на политиките в съответствие с бюджетния цикъл и извършването на цялостен преглед на разходите, преди да се определи нов дългосрочен бюджет.

Въведение

Политиката на ЕС за развитие на селските райони

Помощта на ЕС за развитие на селските райони има за цел да насърчи конкурентоспособността на селското стопанство, да гарантира устойчивото управление на природните ресурси и да постигне балансирано териториално развитие на икономиките и общностите в селските райони, включително създаването и поддържането на заетост³. ЕС планира да изразходва почти 100 млрд. евро за периода 2014—2020 г.: между 14 и 19 млрд. евро годишно, с изключение на 2014 г. (вж. таблица 1). Разходите за развитие на селските райони възлизат на една четвърт от общите разходи на общата селскостопанска политика (ОСП) и тяхното значение може да се разглежда в контекста на финансирането на ОСП (вж. таблица 1). Според ГД „Земеделие и развитие на селските райони“⁴ общото публично подпомагане за земеделието възлиза на 36 % от земеделския факторен доход⁵.

Всяка държава от ЕС получава финансови средства за седемгодишния програмен период (вж. фигура 1).

Забележка: Заради закръгляването е възможно общата сума да не съответства на сбора от отделните числа.

Източник: Приложение І от Регламента за ЕЗФРСР (включително изменението с Регламент (ЕС) 2015/791).

ЕЗФРСР предоставя финансова подкрепа за мерките, осъществявани от държавите членки чрез национални или регионални програми за развитие на селските райони (ПРСР). ПРСР предоставят рамка за инвестиране в проекти в земеделските стопанства или селските райони въз основа на икономически, екологични или социални нужди, установени на национално или регионално равнище. Това обхваща проекти като инвестиции в стопанствата и модернизация, безвъзмездна финансова помощ за установяване на млади земеделски стопани, мярка за агроекология и климат, преминаване към биологично земеделие, селски туризъм, обновяване на селата, осигуряване на широколентов интернет в селските райони или водено от общностите местно развитие. Тези мерки се съфинансират с национални, регионални или частни средства.

За програмния период 2014—2020 г. в 28-те държави членки има 118 различни ПРСР, с 20 единни национални програми и осем държави членки, които са избрали регионални програми⁶.

ПРСР се изготвят в сътрудничество с икономически, социални и екологични партньори и се представят от националните или регионалните органи пред Комисията, която отговаря за тяхното одобряване.

Развитието на селските райони е част от по-широка стратегия на ЕС

ЕЗФРСР е един от петте европейски структурни и инвестиционни фонда (ЕСИ фондове), заедно с Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР). В миналото ЕЗФРСР, ЕФМДР и ЕФРР/КФ/ЕСФ са действали независимо въз основа на отделни групи регламенти и техните съответни ПРСР или оперативни програми (ОП). Програмният период 2014—2020 г. групира петте ЕСИ фонда в единен регламент – Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР). РОР определя обща стратегическа рамка⁷ (ОСР – вж. фигура 2), приложима за всички ЕСИ фондове, с цел улесняване на програмирането и координацията.

Източник: ЕСП въз основа на документи с насоки на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.

Целта на този нов подход е да се улесни териториалната координация на интервенциите на Съюза и да се направи възможен приносът на всички ЕСИ фондове към стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж⁸.

От 2014 г. насам държавите членки следва да изготвят споразумение за партньорство (СП)⁹, в което се изисква цялото финансиране за структурни инвестиции (ЕСИ фондове) да бъде координирано в рамките на всяка държава. СП насочват плановете на националните органи по отношение на начина на използване на финансирането от ЕСИ фондовете. Те се изготвят в съответствие с ръководните принципи на общата стратегическа рамка¹⁰, като за всяка държава членка се сключва по едно СП. СП обхващат целия програмен период и всички ЕСИ фондове и определят посоката и тематичните цели, следвани от държавите членки, като по този начин представят преглед на информацията, която се разработва допълнително в отделните програми. СП се одобряват от Европейската комисия.

11-те тематични цели (ТЦ)¹¹, определени от РОР, са предназначени да осигурят връзка между петте ЕСИ фонда и стратегията „Европа 2020“¹². За политиката за развитие на селските райони дългосрочните стратегически цели за периода 2014—2020 г. са структурирани в шест приоритета, разпределени в 18 целеви области (вж. приложение І), в които „са отразени съответните тематични цели на ОСР“ и които „допринасят за междусекторните цели в областта на иновациите, околната среда и изменението на климата“¹³.

По-голяма насоченост към изпълнението

Една от основните цели на стратегическата рамка на ЕС за периода 2014—2020 г. е бюджетът на ЕС да се управлява с по-голяма насоченост към изпълнението и резултатите. Тази цел е отразена, наред с другото, в инициативата на Комисията „Бюджет, ориентиран към резултатите“, започната през 2015 г., която допълнително подчертава значението на измеримите резултати и ефективността и ефикасността на разходите на ЕС. Целта е отдалечаване от дълбоко залегналата бюджетна практика на „[…] основно съсредоточаване върху усвояването и спазването. И не толкова върху изпълнението“, тъй като „съществува реална спешна необходимост от системна промяна в начина, по който планираме бюджета, как го изпълняваме, как използваме ресурсите“.

Този подход обаче е изправен пред постоянния проблем, свързан с планирането за новия програмен период преди да бъдат предоставени адекватни и значими данни по отношение на разходите и резултатите от предходния период (вж. каре 1). Това прави практически невъзможно планирането в съответствие с извлечените поуки по отношение на това, което е по-благоприятно за постигането на целите на политиката. При тези обстоятелства става по-вероятно средствата да се разпределят там, където има по-големи очаквания, че ще бъдат използвани.

Обхват и подход на одита

Сметната палата провери дали новата законодателна рамка (РОР, ЕЗФРСР и свързаните регламенти на Комисията) отразява по-голямата насоченост към изпълнението и дали новият процес на програмиране е създал условия и е довел до създаването на качествени ПРСР, с което може да се допринесе за по-добри резултати. За тази цел Сметната палата се съсредоточи върху това да провери:

• съгласуваността, допълняемостта и полезното взаимодействие на ПРСР със стратегическите документи от по-високо равнище¹⁵; и
• определянето и включването в ПРСР на засилената интервенционна логика.

Освен това Сметната палата анализира дали новата рамка на изпълнението би могла да подобри акцента върху резултатите.

На последно място Сметната палата провери навременността на одобряването на ПРСР.

Одитът беше проведен от март 2016 г. до февруари 2017 г. и се основаваше на преглед на информацията и документите от Комисията и държавите членки относно процеса на одобряване за подбор на ПРСР. В своя анализ на процеса на одобряване Сметната палата разчиташе на одитната дейност на Службата за вътрешен одит на Комисията (IAS), доколкото обхватът на нейната дейност съвпада с този на Сметната палата.

Дейността на Сметната палата се съсредоточи върху извадка от 10 одобрени ПРСР (както национални, така и регионални), допълнена от две ПРСР, проверени от IAS¹⁶. Прегледът на ПРСР беше насочен към определен набор от мерки и подмерки¹⁷, с цел установяване на сравнения и използване на съществуващите знания и резултатите от предишни одити, като се осигури съществен обхват по отношение на финансирането, както и на редицата приоритети на политиката на ЕС за развитие на селските райони и целевите области.

Констатации и оценки

Концепцията на програмната рамка за периода 2014—2020 г. е по-амбициозна, но изпълнението е засегнато от значителни недостатъци

По-амбициозната и строга стратегическа рамка отразява новия, ориентиран към резултатите подход…

Включването на ЕЗФРСР в единен регламент и създаването на споразумения за партньорство, които изискват координация и съгласуваност на цялото финансиране на ЕС за структурни инвестиции (ЕСИ фондовете) в рамките на всяка държава (вж. точки 6—9), е ново изискване, предназначено да даде възможност за по-добър принос на политиката за развитие на селските райони към постигането на целите за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.

Регулаторната рамка за програмния период 2014—2020 г. включва редица понятия и изисквания, насочени към засилване на акцента върху резултатите. Тя се основава на опита от предходните програмни периоди и отговаря на редица препоръки на Сметната палата¹⁸ по отношение на икономическата ефективност, предоставяна от интервенциите на ЕС.

По-долу са посочени новите изисквания за структурата на ПРСР¹⁹, свързани с концепцията за ориентиране към резултатите:

• Засилената интервенционна логика следва да се изразява в избора, комбинирането и приоритизирането на мерките за развитие на селските райони, отразяващи резултатите от SWOT анализа и установените нужди, като целта е да се постигнат приоритетите на ЕС в областта на развитието на селските райони.
• По-голяма ориентираност към резултатите за програмите чрез създаване на „рамка на изпълнението“, основана на нова обща система за мониторинг и оценка, включваща „резерв за изпълнение²⁰.
• „Предварително условие […] е необходима предпоставка за действителното и ефективно изпълнение на даден приоритет на Съюза“²¹. Ако някое приложимо предварително условие не бъде изпълнено при изготвянето на ПРСР, съответната държава членка трябва да го изпълни до 31 декември 2016 г. и съответно да докладва на Комисията през 2017 г.²²

… но изпълнението е ограничило въздействието на тези усилия

ПРСР са в съответствие със стратегията „Европа 2020“ …

За да се гарантира, че програмите по ЕСИ фондовете са в съответствие със стратегията „Европа 2020“, в споразуменията за партньорство и програмите за сближаване се използват тематични цели за структуриране на тяхната информация. За разлика от тях, ПРСР са организирани около шест приоритета на ЕС за развитие на селските райони, които се разделят допълнително на целеви области. Следователно връзката между тематичните цели и стратегията „Европа 2020“ не е така ясно изразена, както при другите ЕСИ фондове.

Въпреки това съгласуваността на ПРСР със стратегията „Европа 2020“ може да бъде проследена посредством:

1. предварително определени мерки, предназначени да допринесат за постигането на приоритетите на ЕС за развитие на селските райони²³;
2. целеви области, които могат да бъдат свързани с 11-те тематични цели²⁴.

Тъй като използваните определения в СП и ПРСР са широки, съгласуваността между ПРСР и споразуменията за партньорство е гарантирана лесно:

• приоритетите на развитието на селските райони и свързаните с тях целеви области са съгласувани с тематичните цели, определени в споразуменията за партньорство като имащи отношение към ЕЗФРСР;
• Ориентировъчният размер на разпределената подкрепа от ЕЗФРСР за всеки приоритет на развитието на селските райони съответства на финансовите средства в споразуменията за партньорство.

… но планираният принос към всяка от тематичните цели трудно може да се оцени

Както е пояснено по-горе (вж. точка 20), ПРСР не са структурирани според тематичните цели и поради това техният очакван принос за всяка ТЦ следва да бъде оценен на нивото на приоритетите за РСР и целевите области. Информацията за резултатите се събира само за целевите области. В някои случаи една тематична цел е свързана с няколко целеви области по различни приоритети на развитието на селските райони. Освен това, една мярка може да допринася за няколко приоритета на развитието на селските райони, а няколко мерки може да имат отношение към един приоритет на развитието на селските райони.

Тези фактори усложняват количественото определяне на очаквания принос за конкретна тематична цел или за стратегията „Европа 2020“ като цяло (вж. каре 2).

Координацията, допълняемостта и полезното взаимодействие с други ЕСИ фондове не са развити

В своя годишен доклад за 2014 г.²⁵ Сметната палата отбеляза, че въпреки че споразуменията за партньорство биха били логичното място за определяне на възможностите за взаимно допълване и взаимодействия между петте ЕСИ фонда, те не решават по подходящ начин тези въпроси. Сметната палата също така констатира липса на оперативни насоки за начина, по който да бъдат постигнати междусекторното допълване и взаимодействията в споразуменията за партньорство и програмите. Одитът на Сметната палата потвърди тези констатации в проверените споразумения за партньорство.

Отговорът на Комисията на годишния доклад е, че в програмите по ЕСИ фондовете трябва да се определят по-подробни механизми за гарантиране на такава координация. РОР изисква всяка програма да включва уредба, с която се гарантира ефективно, ефикасно и координирано изпълнение на ЕСИ фондовете²⁶.

ПРСР обаче също са много общи в тази област и обикновено не предоставят конкретна основа за гарантиране на допълняемостта и взаимодействията с другите ЕСИ фондове, подпомагането по стълб І или други публични инструменти.

Въпреки че ОСР насърчава ефективната координация с цел увеличаване на въздействието на фондовете, проверените ПРСР бяха ограничени до разграничаване и избягване на двойното финансиране, вместо да се стремят към допълняемост и взаимодействия. Сметната палата установи, че в ПРСР са определени редица области на интервенция с няколко потенциални източника на финансиране и са установени много общи принципи на разграничаване (вж. каре 3). Те обаче не предоставят информация за стойността, която може да бъде добавена, като се гарантира ефективната координация на различните източници на финансиране.

В съответствие с насоките на Комисията за стратегическо програмиране за периода 2014–2020 г. в ПРСР следва да се предостави информация за механизмите, които ще се използват в бъдеще за докладване на Комисията относно ефективната координация. В проверените ПРСР обаче има малко полезна информация в това отношение.

Прилагането на засилена интервенционна логика не е дало очакваните резултати

Съгласно насоките на Комисията²⁷ интервенционна логика е логическата връзка между проблема, който трябва да бъде решен, или целта, която трябва да бъде преследвана, основните причини за проблема и наличните варианти на политиката (или предприетите действия на ЕС) за решаване на проблема или постигане на целта. В контекста на развитието на селските райони това означава, че ПРСР следва да демонстрират ясна връзка между установените национални/регионални нужди, избраните мерки за подпомагане в отговор на тези нужди, определените цели за вложените ресурси/крайните продукти и очакваните резултати.

В рамките на новия програмен период, в духа на концепцията за насоченост към изпълнението и резултатите, Комисията е поставила акцент върху укрепването на връзката между установените нужди и избраните мерки за посрещане на тези нужди.

Концепцията за засилена интервенционна логика включва редица изисквания по отношение на структурата на ПРСР:

Проверените ПРСР включват всички тези елементи. Те обаче не показват ясна връзка между оценката на нуждите и избраните мерки. В резултат на това интервенционната логика остава неясна.

Оценка на нуждите

От отделните ПРСР се изисква да представят подробна оценка на нуждите, основана на SWOT анализ, за да бъдат подбрани най-съществените и значими нужди. Тези нужди трябва да бъдат свързани с конкретни целеви области, определени в Регламента за ЕЗФРСР.

В проверените ПРСР нуждите са определени по формален, тавтологичен и общ начин и често просто преформулират предварително определените целеви области. В каре 5 са представени някои примери за това.

В нито една от проверените ПРСР не е представено количествено описание на установените нужди. Това прави трудно – или дори невъзможно – да се оцени на етапа на програмиране дали планираната финансова подкрепа е пропорционална или е от значение за задоволяването на установените нужди. По подобен начин липсата на количествени описания на тези нужди ще затрудни оценката на етапа на оценяване по отношение на това до каква степен са посрещнати установените нужди от избраните мерки.

Сред проверените ПРСР само Испания (Ла Риоха) и Италия (Кампания) са дали приоритет на нуждите.

Въпреки че това не е предвидено в регламентите, Сметната палата счита, че при идентифицирането на нуждите в процеса на програмиране следва да се вземат предвид и поуките от предходни периоди. ПРСР са инструменти на политиката с периодичен характер и в целите за развитие на селските райони се наблюдава значителна приемственост. Проверените ПРСР обаче не съдържат позовавания на резултатите от мерките за РСР, приложени през предходни периоди.

Подбор на мерките

За да се обоснове подбора на мерките, в ПРСР следва да се обясни също така връзката между установените нужди, определените цели и избраните мерки.

На практика обаче структурата на ПРСР затруднява установяването на тази връзка. Информацията за избраните мерки е съсредоточена главно върху това какви действия са планирани и рядко посочва ясно действително очакваните резултати, с изключение на някои общи позовавания на целите на РСР (вж. каре 6). Следователно ще бъде трудно да се докаже как и до каква степен избраните мерки (или техните подмерки) удовлетворяват установените нужди.

ПРСР следва също така да обосноват отпуснатото финансиране за мерките. Нито една от проверените ПРСР не предоставя такава обосновка и не анализира дали финансирането е подходящо и дали е определено на необходимото равнище за съответните цели. Сметната палата счита, че изброяването на отпуснатите суми за отделните мерки само по себе си не представлява основание и не показва, че финансирането е определено на подходящи равнища.

Новата рамка на изпълнението има ограничен потенциал за засилване на акцента върху резултатите

ОСМО има потенциал за постигане на подобрения, но същевременно е ограничена по отношение на измерването на резултатите

В регламентите се изисква споразуменията за партньорство и ПРСР да включват оценка на изпълнението на ПУ, които имат пряка връзка с ефективното и ефикасно изпълнение на целите на политиката.

В този контекст предварителното условие „Статистически системи и показатели за резултатите“ (ПУ G7), установено от РОР, изисква ефективна система от i) показатели за резултатите и ii) събиране на статистически данни²⁸. Тази процедура обаче е формалност, тъй като Комисията е счела, че наличието на ОСМО е достатъчно да гарантира, че ПУ G7 е изпълнено в задоволителна степен. Ето защо в регламента на Комисията на държавите членки се предоставя общо освобождаване от задължения в това отношение²⁹.

Следователно в повечето ПРСР се счита, че ПУ G7 е изпълнено по принцип въз основа на общото освобождаване от задължения, въпреки че на практика то не е оценено. Тъй като в Специален доклад № 12/2013 на Сметната палата относно разходите за политиката за развитие на селските райони се стига до заключението, че събраните данни за резултатите не са достатъчно надеждни, това означава, че Комисията е одобрила повечето ПРСР без допълнителни данни или проверки по отношение на наличието на ефективна система за събиране на статистически данни.

Фактът, че националните органи извън извадката на Сметната палата от ПРСР са решили да не използват освобождаването от задължения и са оценили ПУ G7 като неизпълнено³⁰, показва, че този въпрос не е следвало да се пренебрегва.

Освен ефективна система за събиране на надеждни данни, за измерването на резултатите също така е необходимо да се определят подходящи показатели, по които да се докладва. В това отношение одитът потвърждава заключението от Годишния доклад на Сметната палата за 2014 г., че „въвеждането на общи показатели за всеки фонд е важна стъпка, но съществуват ограничения в използвания модел“³¹.

Фактът, че в Регламента за ЕЗФРСР се определят общи показатели, приложими за всички ПРСР, има голяма стойност. Това ще спомогне за хармонизиране на показателите за вложените ресурси/крайните продукти на равнището на политиката за РСР и по същество представлява подобрение на мониторинга на изпълнението на политиката за РСР.

По подобен начин новото изискване за представяне на подобрени³² годишни доклади за изпълнението през 2017 г. и 2019 г. следва да спомогне за използване на показателите за резултатите за количествено измерване на постиженията по програмите и да даде отговори на общите въпроси за оценка.

Освен мониторинга на текущите програми, това може да предостави необходимата информация навреме за решенията относно следващия програмен период и да помогне за напредъка към преодоляването на порочния кръг на определяне на съдържанието на новите програми без достатъчно информация за резултатите от предходни периоди (вж. точки 11 и 38).

Въпреки описаните по-горе подобрения, общите показатели за крайни продукти и резултати, изисквани от Регламента за ЕЗФРСР, имат ограничен потенциал (вж. примерите в каре 7) за измерване на ефективността и ефикасността на ПРСР при постигането на резултатите, защото:

• някои от показателите за крайни продукти всъщност са показатели за вложени ресурси;
• повечето показатели за резултати не отговарят на определението за показател за „резултат“, а са предимно показатели за крайни продукти, изразени като процент, и ще бъдат от ограничена полза за отговарянето на общите въпроси за оценка.

Въпреки че държавите членки са добавили допълнителни показатели в проверените от Сметната палата ПРСР, повечето от тях не отговарят на определението за показател за резултатите и няма да предоставят по-добра основа за оценяване на непосредствените резултати от програмата върху преките получатели, както е показано в каре 8.

Някои държави членки обаче са определили полезни и значими показатели за резултати на равнището на мерките за подпомагане, като например „средно процентно увеличение на икономическия размер (стандартна продукция) на подпомогнатите стопанства“ или „средна големина на подпомогнатите стопанства след изпълнение на бизнес плана“³³. В своя годишен доклад за 2016 г.³⁴ Сметната палата анализира и сравнява практиките за докладване на изпълнението, разработени от други институции като СЗО, Световната банка и ОИСР. Тези примери за добри практики може да се разпространяват и използват от Комисията и други национални органи.

„Резервът за изпълнение“ е с малък, ако изобщо има такъв, стимулиращ ефект

За програмния период 2014—2020 г., с цел да се насърчи концентрацията върху изпълнението и постигането на целите, споразуменията за партньорство трябва да включват резерв за изпълнение от (приблизително) 6 % от всички отпуснати средства за ЕСИ фондовете. Понастоящем тези средства са блокирани, но могат да бъдат предоставени след планирания за 2019 г. преглед на рамката на изпълнението, установена във всяка ПРСР, ако бъдат изпълнени или надхвърлени определени изисквания³⁵.

Следва да се подчертае, че при все че задължението за определяне на резерв за изпълнение е нова характеристика на програмния период 2014—2020 г., понятието само по себе си не е ново, а вече е използвано до известна степен в предходни периоди, макар и с ограничено въздействие върху изпълнението. Например резерв за изпълнение – макар и управляван от различни процедури – е въведен също и за структурните фондове през програмния период 2000—2006 г. Както обаче заключи Сметната палата в Специален доклад № 1/2007³⁶, резервът за изпълнение не е бил насочен към изпълнението, а „е използван предимно за постигане на максимална ефективност на разходите, а не за концентриране на разходите в области, които са доказано особено ефективни“. По подобен начин в годишните доклади на Сметната палата за 2013 г. и 2014 г.³⁷ се посочва, че „въздействието на резерва за изпълнение по отношение на насърчаване на по-силния акцент върху резултатите, вероятно ще бъде само пренебрежимо“.

Показателите за изпълнението, използвани за установяване на достъпа до резерва, не измерват резултатите, а само определят количествено вложените ресурси или крайните продукти

При определянето на етапни и общи цели, използвани за установяване на достъпа до резерва за изпълнение, от държавите членки се изисква да използват предварително определени показатели за изпълнението или да ги заменят и/или допълват с други съответни показатели за крайни продукти, определени в ПРСР³⁸.

Във всички избрани ПРСР са използвани 15-те предварително определени показателя, предложени от Регламента на Комисията, и те са допълнени с малък брой допълнителни показатели. Тези показатели обаче имат ограничена полза за измерването на изпълнението.

Първо, в Регламента на Комисията³⁹ предварително определените показатели са разработени не като показатели за резултатите, а като изрични показатели за крайни продукти, например брой на бенефициентите или на инвестиционните операции, обхваната земеделска земя или население. Например един от предложените показатели – общи публични разходи за всеки приоритет – всъщност е показател за вложени ресурси (вж. точка 50), който се фокусира върху това колко средства са изразходвани и следователно върху усвояването на средствата.

Второ, в съответствие с Регламента на Комисията⁴⁰ всички допълнителни показатели, използвани от държавите членки в избраните ПРСР, са и показатели за крайни продукти, като например брой на проектите или бенефициентите, обхваната земеделска земя или население (вж. каре 9).

Следователно достъпът до „резерва за изпълнение“ се основава на измерването на разходите и преките крайни продукти, а не на резултатите. Рамката на изпълнението не разглежда постигането на целите или очакваните резултати от ПРСР. Подобни констатации бяха посочени в специалния доклад относно предварителните условия и резерва за изпълнение в областта на сближаването⁴¹.

Някои управляващи органи са определили неамбициозни цели за достъп до резерва

В миналото Сметната палата и Комисията изтъкнаха⁴², че „съществуват присъщи рискове държавите членки да определят неамбициозни количествени цели, вкл. за междинните етапи, с цел да се избегне тяхното неизпълнение, и че не полагат достатъчно усилия да предоставят точни и надеждни данни, за да се избегнат санкциите в случай на незадоволителни резултати“.

Сметната палата установи, че националните органи са склонни да определят неамбициозни цели, като по този начин намаляват риска от неизпълнение на етапните цели (вж. фигура 4); за проверените ПРСР определените общи цели за 2018 г. (т.е. до края на петата година от седемгодишния програмен период) съставляват средно едва 28 % от общите публични разходи, свързани с програмния период 2014—2020 г. (като варират от 22 % за Гърция до 51 % за Ирландия). Много съществена част от тази цел не съответства на новите поети задължения съгласно правилата за периода 2014—2020 г., а на операциите, които са извършени съгласно правилата за периода 2007—2013 г.⁴³

Забележка: Тъй като 2023 г. е последната година с допустими разходи в рамките на програмния период 2014—2020 г., равномерното разпределение на разходите през периода (от одобряването на всяка ПРСР до 2023 г.) ще доведе до среден размер на разходите от 41 % през 2018 г.

Източник: Анализ на ЕСП въз основа на данни от ПРСР.

Освен това освобождаването от задължения по ПУ G7 (вж. точки 42—45) означава, че няма задължение за проверка на ефективността и надеждността на съществуващата система за измерване на резултатите. Националните органи нямат достатъчно стимули да подобрят настоящите си системи, тъй като това би довело до по-често докладване на незадоволителни резултати.

Някои аспекти при изготвянето на РОР ограничават допълнително стимулите за изпълнение

Другите недостатъци при изготвянето на разпоредбите в ПРСР, които Сметната палата вече посочи⁴⁴, ограничават допълнително потенциалната стимулираща роля на резерва за изпълнение:

1. ако съответните етапни цели за даден приоритет не са постигнати, резервът за изпълнение може да бъде преразпределен към други приоритети⁴⁵ в същата държава членка;
2. финансовите санкции не може да се основават на показатели за резултатите, а различните правни разпоредби допълнително ограничават възможността за прилагане на санкции⁴⁶.

Процесът на програмиране е изисквал значителни усилия от страна на Комисията и държавите членки, но изпълнението на ПРСР е започнало по-бавно в сравнение с предходния период

Ограничената планираща роля на ПРСР

Подпомагането на програмирането на развитието на селските райони е многоетапен процес (вж. фигура 5). Отпуснатите финансови средства за всяка държава членка и стратегическата законодателна рамка се определят от ЕП и Съвета преди изготвянето на ПРСР. Освен това за държавите членки, които са избрали регионални програми, отпуснатите финансови средства за всеки регион се определят от държавите членки преди да представят ПРСР на Комисията. Те не са задължени да обосноват този избор.

Регламентът за ЕЗФРСР⁴⁷ изисква в ПРСР да се обосноват нуждите, които трябва да бъдат посрещнати, както и изборът на приоритети за РСР, целеви области, мерки и съответните им цели. В тях също така трябва да се обясни по какъв начин избраните мерки ще допринесат за съответните целеви области и приоритети на РСР. Основната роля на ПРСР обаче е да се уреди използването на предварително разпределената финансова подкрепа в предварително определената рамка.

Административна тежест за Комисията и държавите членки

С цел да организира процеса на изготвяне и одобрение на ПРСР в тази нова рамка, през 2012 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ създаде работна група за развитието на селските райони след 2013 г., за да подпомогне държавите членки при изготвянето на техните ПРСР за периода 2014—2020 г. и да гарантира координацията в рамките на Комисията. През 2014 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ създаде също и Съвет за съгласуваност, за да гарантира цялостна съгласуваност в процеса на оценяване на проектите на ПРСР.

Службата за вътрешен одит извърши одит на ранен етап от процедурата на одобрение, в който се заключава, че въпреки че цялостните процедури за оценка и приемане на ПРСР са били изготвени добре, те трябва да бъдат допълнително засилени. Основните установени слабости са свързани със спазването на регулаторните срокове (вж. точка 81), оценката на елементи, свързани с резултатите (напр. по отношение на определени ПУ, показатели или във връзка с необходимостта от по-добра координация между ЕСИ фондовете), както и с присъщия риск от грешки поради сложността на регулаторната рамка. В по-малка степен Службата за вътрешен одит също така установи и области, в които е необходимо да се подобрят вътрешните насоки⁴⁸.

За да улесни създаването на ПРСР, Комисията е изготвила многобройни насоки за държавите членки (за целите на настоящия одит Сметната палата състави списък с 37 такива насоки, който възлиза общо на повече от 1 500 страници). Подготвителният процес също така включва изготвянето на проекти за регламенти и проекти на насоки, предоставени на Комисията и на представители на държавите членки, за да бъдат обсъдени, като целта е да се гарантира общо разбиране на някои основни понятия и да се обмени информация за добри практики и такива, които следва да се избягват.

Подготовката за новата процедура на планиране включваше и координация и разпространение на експертен опит и информация в рамките на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“. За тази цел дейността на работната група за развитие на селските райони беше подпомогната от тематични работни групи, а съответните теми, разглеждани от Съвета за съгласуваност, бяха предоставени на различните отдели чрез вътрешни бюлетини, както и на държавите членки чрез Комитета за развитие на селските райони.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ създаде „ръководство“, обхващащо ПРСР за периода 2014—2020 г., и набор от 23 стандартизирани контролни списъци (включващи около 1 400 различни проверки, които трябва да бъдат извършени в хода на процеса на проверка и одобрение)⁴⁹, в които подробно се описват оперативните задачи за оценка и одобрение на ПРСР. По този начин тя предостави практическа подкрепа на служителите, като целта беше стандартизиране на процедурите в рамките на ГД. За управление на одобрението и мониторинга на програмите беше приложена вътрешна система за управление на информацията (RDIS2).

Описаните по-горе многобройни действия илюстрират значителните усилия на Комисията за предоставяне на подкрепа и хармонизиране на процедурите. Този процес отразява и сложността на рамката на политиката.

Обемът на основните програмни документи, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки и одобрени от Комисията, също показва колко тежък е този процес. Законово установените изисквания – по-специално количеството информация, която трябва да бъде предоставена от държавите членки като част от много подробната и сложна структура на ПРСР – са довели до изготвянето на много обширни документи, често наброяващи над хиляда страници.

Дванадесетте проверени ПРСР възлизат на повече от 9 000 страници, а съответните споразумения за партньорство – на 4 000. Ако бъдат екстраполирани към 28-те държави членки и 118-те ПРСР, това ще представлява приблизителен обем от 100 000 страници програмни документи (на 23 различни езика) и вероятно е два пъти повече от предходния програмен период (вж. таблица 2).

Тази сложност и обем, както и по-голямата административна тежест, водят до риска изпълнителните органи да се съсредоточат прекомерно върху бюрократичните изисквания⁵⁰. Това е допринесло и за закъснения при одобряването на ПРСР и следователно е отложило реалното стартиране на новите програми.

Новата законодателна рамка е приета по-късно в сравнение с предходния период

На фигура 6 е представена обобщена съпоставка на сроковете за изготвяне на регулаторната рамка за двата периода.

(1) От предложението на Комисията до приемането.

(2) От приемането на Регламента на ЕО/ЕС до приемането на Регламента за изпълнение.

Източник: ЕСП.

Разискванията в Европейския парламент и в Съвета по законодателния пакет за политиката за развитие на селските райони бяха тясно свързани с тези за многогодишната финансова рамка (МФР), която определя общия размер на предоставените средства от ЕС през програмния период. Съветът и Европейският парламент приеха МФР и Регламента за общоприложимите разпоредби за периода 2014—2020 г. едва през декември 2013 г. – един месец преди началото на новия програмен период. Регламентът за изпълнение на Комисията беше публикуван през юли 2014 г., което означава, че повечето проверени ПРСР са изготвени и първоначално представени преди влизането в сила на регламента за изпълнение.

Повечето СП и ПРСР са представени навреме

След късното приемане на основните регламенти през декември 2013 г., крайният срок за представяне на споразуменията за партньорство беше определен за април 2014 г. Националните органи са спазили този срок⁵¹.

Впоследствие държавите членки са били задължени да представят своите ПРСР не по-късно от три месеца след споразуменията за партньорство⁵². Националните и регионалните органи са представили проверените от ЕСП ПРСР между април и октомври 2014 г. Те не са спазили тримесечния срок за една трета от проверените ПРСР.

Този график означава, че споразуменията за партньорство е трябвало да бъдат изготвени и частично договорени преди приемането на съответните регламенти на ЕС. ПРСР е трябвало също така да бъдат изготвени и договорени успоредно със споразуменията за партньорство и по-голямата част от тях са представени преди приемането на съответния регламент за изпълнение на Комисията.

Процесът на одобрение на Комисията е надвишил крайните срокове

След представянето на проект на ПРСР от националните органи, Комисията е разполагала с три месеца да отправи коментари към държавата членка и шест месеца да одобри ПРСР, „при условие че евентуално направените от Комисията коментари са подходящо отчетени“⁵³.

В повечето случаи Комисията не е могла да спази първия срок от три месеца (изпращане на коментари до държавите членки). В одитния доклад на IAS (вж. точка 67) се отбелязва, че коментарите на Комисията са приети след законоустановения срок от три месеца в случая на 98 ПРСР. IAS отдава закъсненията на сложността на законодателството и на обема и сложността на самите ПРСР.

Вторият срок от шест месеца (за окончателно одобрение) е по-трудно да се измери, тъй като не се взема под внимание периодът между писмото с коментари и допустимия национален отговор – допълнителна информация и/или преразгледана ПРСР (възможността за „спиране на часовника“) и няма задължителен краен срок, в който държавата членка да разгледа коментарите на Комисията. Поради това, въпреки че шестмесечният срок е спазен в повечето случаи поради възможността за „спиране на часовника“, действителното време, което е изминало между представянето и одобрението на избраните ПРСР е много повече.

Както е показано в таблица 3, средният период за одобрение на ПРСР в извадката на Сметната палата е 11,3 месеца от датата на първоначалното представяне. Това е с два месеца повече от средно необходимото време в предходния период за същата извадка.

Като цяло Комисията е одобрила 118-те ПРСР в рамките на 20 месеца от представянето на първата ПРСР (от април 2014 г. до декември 2015 г.). Това е положителна тенденция в сравнение с 94-те ПРСР, одобрени в рамките на 24 месеца (от декември 2006 г. до декември 2008 г.) за програмния период 2007—2013 г.⁵⁴

Въпреки положените усилия, изпълнението на ПРСР не е започнало по-рано в сравнение с предходния период

Тези усилия не означават, че ПРСР са били приети по-рано, отколкото през предходния период (вж. фигура 7).

(1) От предложението на Комисията до приемането.

(2) От приемането на Регламента на ЕО/ЕС до приемането на Регламента за изпълнение.

(3) Периодът от представянето на първите СП/ПРСР до приемането на последните СП/ПРСР.

Източник: ЕСП.

Тъй като са приети късно, националните органи не са могли да започнат изпълнението на повечето ПРСР преди средата на 2015 г. (само 37 % от ПРСР са били одобрени до края на юни 2015 г.). Комисията е одобрила 20 % от ПРСР през ноември и декември 2015 г., което означава, че изпълнението на редица ПРСР е започнало едва през 2016 г. – третата година от програмния период.

Нито една държава членка не е декларирала разходи през 2014 г.⁵⁵, а общите натрупани декларирани разходи за ЕЗФРСР през 2015 г.⁵⁶ и 2016 г.⁵⁷ възлизат съответно на 3,8 % и 10,2 % от финансовия план за периода 2014—2020 г. Това означава, че в началото на 2017 г. около 90 % от финансовия план за ЕЗФРСР остават неизразходвани. Това е повече от предходния програмен период 2007—2013 г., когато в началото на 2010 г. неизразходвани са оставали 83 %. Както и през предходния период, това късно започване ще доведе до концентриране на разходите през втората половина на програмния период.

Фокусирането на изпълнението на по-голямата част от дадена ПРСР във втората половина на програмния период увеличава риска от прекомерна насоченост към усвояването на отпуснатите средства в края на програмния период⁵⁸.

Закъсненията при започването на програмите са повтарящи се проблеми

Закъсненията при изпълнението на програмите по МФР са повтарящи се проблеми, които Сметната палата е установявала в много области на политиката в миналото.

В информационния документ на Сметната палата⁵⁹ относно средносрочния преглед на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. са посочени два основни риска, произтичащи от тази ситуация:

За да се преодолеят тези рискове, Сметната палата предлага дългосрочната стратегия и разработването на политиките да бъдат приведени в съответствие с бюджетния цикъл и да се извърши цялостен преглед на разходите, преди да се определи нов дългосрочен бюджет.

Тези предложения може да бъдат от полза при изготвянето на бъдещата политика за развитие на селските райони.

Заключения и препоръки

Политиката на ЕС за развитие на селските райони има за цел да направи селското стопанство по-конкурентно, да гарантира устойчивото управление на природните ресурси и да постигне балансирано териториално развитие на икономиките и общностите в селските райони, включително създаването и поддържането на заетост. ЕС планира да изразходва почти 100 млрд. евро за периода 2014—2020 г., но в момента изостава от определения график (вж. точки 86 и 87).

ЕЗФРСР предоставя финансова подкрепа за мерките, осъществявани от държавите членки чрез национални или регионални програми за развитие на селските райони (ПРСР), които се изготвят от държавите членки и се одобряват от Комисията.

Една цел на стратегическата рамка на ЕС за периода 2014—2020 г. е по-голяма насоченост към резултатите. Усилията за постигане на тази цел обаче са изправени пред постоянния проблем със започването на планирането за новия програмен период преди да бъдат предоставени адекватни и значими данни по отношение на разходите и резултатите от предходните периоди.

Сметната палата провери дали новата законодателна рамка за периода 2014—2020 г. отразява по-голямата насоченост към изпълнението и дали новият процес на програмиране е създал условия и е довел до постигането на ПРСР с добро качество, което би могло да допринесе за по-добри резултати. Въпреки че стратегическата рамка е имала за цел да подобри основания на резултати подход, одобрените ПРСР са дълги и сложни документи с недостатъци, което ще затрудни изпълнението на амбициозната цел за постигане на по-голямата насоченост към изпълнението и резултатите.

Разгледахме също и процедурата по програмиране на политиката за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г., за да проверим дали е проведена така, че изпълнението на тези ПРСР да започне по-рано, отколкото през предходните периоди, и по този начин да се избегнат отрицателните последици, свързани със забавеното стартиране.

Установихме, че въпреки усилията на Комисията началото на изпълнението на ПРСР (подобно на предходния програмен цикъл) е било забавено, както и че изпълнението на планираните разходи през първите три години е по-слабо, отколкото през предходния период.

Понастоящем ОСП след 2020 г. е подложена на политически дебат и на този етап не е известно каква ще бъде точната ѝ форма в бъдеще. Препоръките на Сметната палата са изготвени с предположението, че бъдещата политика за развитие на селските райони ще включва значителна приемственост с настоящата рамка.

Концепцията на програмната рамка за периода 2014—2020 г. е по-амбициозна, но изпълнението е засегнато от значителни недостатъци

Целта на интегрирането на ЕЗФРСР с другите ЕСИ фондове е да се увеличи тематичната концентрация на разходите на ЕС, като се гарантира, че ПРСР са дали ясен принос за приоритетите на стратегията „Европа 2020“, но също така и да се насърчи координацията, допълняемостта и взаимодействието между програмите. На практика, въпреки че това е довело до съгласуваност на ПРСР със стратегически документи като споразуменията за партньорство, приносът на ПРСР към постигането на тематичните цели трудно може да се оцени, тъй като връзките между различните програмни документи са сложни. Допълняемостта, взаимодействието и координацията между ПРСР и програмите от другите ЕСИ фондове не са развити в задоволителна степен (точки 17—29).

Препоръка 1

При подготовката за програмния период след 2020 г., с цел да се засили акцентът върху изпълнението и резултатите, да се доразвие интеграцията между ПРСР и другите програми и да се подобрят оценките на приноса на ПРСР към стратегическите цели:

1. Комисията следва да гарантира, че нейните предложения за политиката доразвиват изискванията по отношение на съгласуваността между отделните програми;
2. държавите членки следва да уточнят как ще се прилагат, проследяват и докладват механизмите за координация, допълняемост и взаимодействие в контекста на правилата на ЕС.

Целева дата на изпълнение – до края на 2020 г. за а) и до края на 2022 г. за б)

Въпреки че Комисията се е стремила да балансира количеството информация, представена в ПРСР, проверените ПРСР са твърде дълги и изискват значително административно усилие от страна на националните органи, за да бъдат изпълнени детайлните нови изисквания по отношение на съдържанието.

Основната цел за по-добро посрещане на конкретните териториални нужди и за по-ясно демонстриране на връзките между установените нужди и избраните мерки за подпомагане обаче не е постигната (точки 30—41).

Препоръка 2

С цел опростяване и увеличаване на ползата от стратегиите за РСР, като същевременно се подобри управляемостта и ефикасността на процеса на програмиране, Комисията следва да промени модела на програмните документи с цел опростяване на тяхното съдържание и намаляване на броя на изискванията за програмния период след 2020 г. По-специално тя следва да ограничи структурата на програмните документи до онези елементи и варианти, които са от съществено значение за правилното планиране, изпълнение и мониторинг на разходите за РСР.

Целева дата на изпълнение – до края на 2020 г.

Новата рамка на изпълнението има ограничен потенциал за засилване на акцента върху изпълнението и резултатите

ОСМО има потенциал да подобри начина, по който се наблюдава политиката за РСР с това, че може да предостави стъпка в посока към преодоляване на порочния кръг на определяне на съдържанието на новите програми без навременна информация за резултатите от предходните периоди. Липсата на подходящи оценки на качеството на събирането на данни обаче, съчетана с недостатъците в избора на показатели и факта, че повечето показатели за резултатите не отговарят на определението за показател за „резултати“, са съществено ограничение по отношение на измерването на резултатите от политиката и техния принос към стратегията „Европа 2020“ (точки 42—52).

Терминът „резерв за изпълнение“ се употребява погрешно, тъй като използваните показатели за проверка на изпълнението не измерват резултатите от политиката, а имат изричната цел да измерват разходите и преките крайни продукти. При това положение рамката на изпълнението не предоставя информация за целите и очакваните резултати от ПРСР. Освен това одитът потвърди присъщия риск от определяне на неамбициозни етапни и общи цели от ПРСР с цел да се избегнат евентуални санкции в случай на незадоволителни резултати. Във всеки случай, когато съответните етапни цели не бъдат постигнати, резервът за изпълнение не се губи и може да бъде преразпределен към други приоритети, а потенциалните финансови санкции не се основават на показателите за резултатите (точки 53—63).

Препоръка 3

Комисията следва да работи заедно с държавите членки, за да гарантира, че подобреното годишно докладване на изпълнението през 2019 г. предоставя ясна и изчерпателна информация за постиженията на програмите и че изискваните отговори на общите въпроси за оценка предоставят по-добра база за следващия програмен период.

Целева дата на изпълнение – до края на 2018 г.

Препоръка 4

При подготовката за програмния период след 2020 г. Комисията следва да определи по-точно различните видове показатели, за да разполага с общ набор от ориентирани към резултатите показатели, които са по-подходящи за оценяване на резултатите и въздействието от интервенциите за развитие на селските райони. В този процес тя може да се възползва от опита и вече разработените решения от други международни организации (например СЗО, Световната банка и ОИСР), насочени към изпълнението и резултатите.

Комисията следва също така да насърчава и улеснява националното сътрудничество и изграждането на мрежи с цел разпространение на добри практики за измерване на резултатите, разработени на национално равнище.

Целева дата на изпълнение – до края на 2019 г.

Препоръка 5

За програмния период след 2020 г. Комисията следва да прегледа и вземе под внимание опита при прилагането на настоящата система, включително:

1. въздействието на резерва за изпълнение;
2. целесъобразността на показателите за резултатите, използвани за достъп до резерва за изпълнение, както и
3. начина на прилагане на финансови санкции с цел справяне с незадоволителните резултати.

Целева дата на изпълнение – до края на 2020 г.

Процесът на програмиране е изисквал значителни усилия от страна на Комисията и държавите членки, но изпълнението на ПРСР е започнало по-бавно в сравнение с предходния период

Подпомагането на програмирането на развитието на селските райони е многоетапен процес, в който ПРСР са последният етап. Отпуснатите финансови средства за всяка държава членка и стратегическата законодателна рамка се определят от ЕП и Съвета преди изготвянето на програмите. Ето защо ПРСР следва да се разглеждат по-скоро като инструменти за привеждане в съответствие на националните и европейските перспективи, отколкото като документи, задействащи процеса на изграждане на национални стратегии за РСР от нулата (точки 64—65).

Въпреки доста ограничената роля на ПРСР в описания по-горе многоетапен процес са били необходими значителни административни усилия от страна на Комисията и държавите членки за изготвяне и одобрение на всички ПРСР. Голямото забавяне на приемането на законодателната рамка (декември 2013 г.) е повлияло върху сроковете за представяне и одобряване на програмните документи; в съчетание със сложните изисквания за съдържанието на ПРСР това означава, че ПРСР са били одобрени, а новите програми са били изпълнени, след като програмният период вече е започнал (точки 66—74).

Общо 118 ПРСР са били одобрени от Комисията в рамките на 20-месечен период (април 2014 г.—декември 2015 г.), като тези данни са в благоприятно съотношение с 94-те ПРСР, одобрени в рамките на 24 месеца за програмния период 2007—2013 г. Въпреки положените усилия обаче ПРСР са одобрени по-късно в сравнение с предходния период и изпълнението на повечето от тях е започнало едва в средата на 2015 г., като някои са започнали едва през 2016 г. (точки 75—84).

Следователно около 90 % от финансовия план за ЕЗФРСР са оставали неизразходвани в началото на 2017 г. (четвъртата година от програмния период), докато еквивалентната стойност в предходния период е била 83 %. Това поражда риск за цялостното изпълнение на финансовия план, както и за акцент върху усвояването, което означава, че се намалява ефектът на одобрения от Комисията ориентиран към резултатите подход (точки 85—88).

Закъснялото изпълнение на програмите по МФР е общ и повтарящ се проблем, който увеличава риска от прекомерна насоченост към усвояването и планиране на новата МФР преди да са получени резултати от разходите на ЕС по предходната рамка (точки 89—92).

Препоръка 6

Европейският парламент, Съветът и Комисията следва да обмислят привеждането на дългосрочната стратегия и разработването на политиките в съответствие с бюджетния цикъл, както и извършването на цялостен преглед на разходите, преди да се определи нов дългосрочен бюджет.

За да позволи ПРСР да бъдат одобрени в началото на следващия програмен период, Комисията следва да изготви навреме законодателните си предложения за политиката за развитие на селските райони след 2020 г.

Целева дата на изпълнение за Комисията – до края на 2018 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, ръководен от Phil WYNN OWEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 27 септември 2017 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Съкращения и речник на термините

„Европа 2020“ – Десетгодишна стратегия на ЕС за работни места и растеж, стартирана през 2010 г., за да се създадат условия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Тя включва пет водещи цели за изпълнение от ЕС до края на 2020 г., които обхващат заетост, научноизследователска и развойна дейност, климат и енергетика, образование, социално приобщаване и намаляване на бедността.

SWOT анализ – Анализ на силните и слабите страни, възможностите и заплахите в географската област, обхваната от дадена ПРСР.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ – Генерална дирекция на Комисията за земеделие и развитие на селските райони.

ЕЗФРСР – Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.

ЕСИ фондове – Европейски структурни и инвестиционни фондове, които включват следните фондове на ЕС: Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Интервенционна логика – Логическата връзка между проблема, който трябва да бъде решен (или целта, която трябва да бъде постигната), основните причини за проблема и наличните варианти на политиката (или действително предприетите действия на ЕС) за решаване на проблема или постигане на целта.

МФР – Многогодишна финансова рамка, планиране на бюджета, извършено съгласно изискванията на глава 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

Мярка – Схема за помощ за прилагане на политика. Мярката определя правилата, например критериите за допустимост и подбор, за проектите, които могат да бъдат финансирани.

ОИСР – Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОРМО – Обща рамка за мониторинг и оценка – система за мониторинг и оценка, изготвена съвместно от Комисията и държавите членки за програмния период 2007—2013 г., в която се използват показатели за измерване на напредъка, ефикасността и ефективността на програмите за развитие на селските райони по отношение на техните цели.

ОСМО – Обща система за мониторинг и оценка – система за мониторинг и оценка, изготвена в сътрудничество между Комисията и държавите членки за програмния период 2014—2020 г., за демонстриране, наред с другото, на напредъка и постиженията на политиката за развитие на селските райони и за оценяване на въздействието, ефективността, ефикасността и значението на интервенциите на политиката за развитие на селските райони.

ОСП – Обща селскостопанска политика – законодателството и практиките, приети от Европейския съюз с цел обща единна селскостопанска политика.

ОСР – Обща стратегическа рамка – набор от стратегически ръководни принципи, насочени към улесняване на процеса на програмиране и секторната и териториалната координация на интервенциите на Съюза по европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове) и с други политики и инструменти на Съюза.

Предварителните условия (ПУ) изискват от дадена държава членка да изпълнява определени условия преди да получи средства от европейските структурни и инвестиционни фондове. При изготвянето на програмите в рамките на програмния период 2014—2020 г. държавите членки трябва да преценят дали са били изпълнени тези условия. Ако не са били изпълнени, трябва да бъдат изготвени планове за действие, които да осигурят изпълнението им до 31 декември 2016 г.

Програмен период – Период за изпълнение на политиката за развитие на селските райони, който съвпада с МФР. Настоящият програмен период е 2014—2020 г. и следва програмния период 2007—2013 г.

ПРСР – Програма за развитие на селските райони – програмен документ, изготвен от държава членка и одобрен от Комисията, който се използва за планиране и наблюдение на изпълнението на политиката на ЕС за развитие на селските райони на регионално или национално равнище.

Регламент за ЕЗФРСР – Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета.¹

РОР – Регламент за общоприложимите разпоредби: Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета².

СЗО – Световна здравна организация.

СП – Споразумения за партньорство, които се сключват между Европейската комисия и отделните държави членки за програмния период 2014—2020 г. СП определят плановете на националните органи за това как да бъде използвано финансирането от Европейските структурни и инвестиционни фондове и се очертават стратегическите цели и инвестиционните приоритети на всяка държава, които се обвързват с общите цели на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.

Стълбове (на общата селскостопанска политика) – Общата селскостопанска политика се състои от два „стълба“. Първият стълб е подпомагането на доходите на земеделските стопани. Това подпомагане се предоставя под формата на директни плащания и пазарни мерки и изцяло се финансира от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Вторият стълб е предоставяното подпомагане за развитието на селските райони. Това подпомагане се осъществява под формата на програми за развитие на селските райони и се съфинансира от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони.

Тематични цели (ТЦ)– Структурни елементи, определени в регулаторната рамка. С цел да допринесат за стратегията „ЕС 2020“, ЕСИ фондовете насочват подкрепата си към ограничен брой общи тематични цели.

Целеви области – Всеки един от шестте приоритета на ЕС за развитие на селските райони може да бъде допълнително разделен на няколко тематични целеви области. Съществуват 18 такива целеви области.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми на управлението, свързани с конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Phil Wynn Owen — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходите за устойчиво използване на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Janusz Wojciechowski, със съдействието на Kinga Wiśniewska-Danek — ръководител на неговия кабинет; Katarzyna Radecka-Moroz — аташе в кабинета; Davide Lingua — главен ръководител и Paulo Oliveira — ръководител на задача. Одитният екип включва Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne и Anna Zalega.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

© Европейски съюз, 2017 г.

За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта http://europa.eu/contact

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес http://europa.eu/contact.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://publications.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.