Udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater

Resumé

EU’s politik for udvikling af landdistrikterne har til formål at gøre landbruget mere konkurrencedygtigt, sikre en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne og opnå en afbalanceret territorial udvikling af økonomien og samfundene i landdistrikterne. EU planlægger at bruge næsten 100 milliarder euro fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) til landdistriktspolitikken i perioden 2014-2020.

ELFUL yder finansiel støtte til foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører via nationale eller regionale landdistriktsprogrammer, som medlemsstaterne udarbejder og Kommissionen godkender.

Et af målene for EU’s strategiske ramme for 2014-2020 var at sætte større fokus på resultater. Men i arbejdet på at opnå dette, stødte man endnu en gang på problemet med, at planlægningen af en ny programmeringsperiode starter, før der foreligger tilstrækkelige relevante data om udgifterne og resultaterne i de foregående perioder.

På den baggrund undersøgte vi, om det større fokus på resultater var afspejlet i det nye retsgrundlag for 2014-2020, og om den nye programmeringsproces muliggjorde og rent faktisk resulterede i, at der blev udarbejdet landdistriktsprogrammer af god kvalitet, som potentielt vil bidrage til, at der opnås bedre resultater. Selv om den strategiske ramme havde til formål at styrke den resultatorienterede tilgang, er de godkendte landdistriktsprogrammer lange og komplekse dokumenter med mangler, som vil kunne bremse opfyldelsen af de ambitiøse mål om at sætte større fokus på performance og resultater. Vi konstaterede også, at de nationale myndigheder skulle gøre en betydelig administrativ indsats for at kunne overholde de omfattende krav til indholdet.

Vi undersøgte programmeringsproceduren vedrørende perioden 2014-2020 for at se, om den var blevet udført på en måde, som sikrede, at gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne i denne periode kunne starte tidligere end i de foregående perioder, og man dermed kunne undgå de negative konsekvenser af en forsinket start. Som i forbindelse med den foregående programmeringscyklus konstaterede vi, at landdistriktsprogrammerne på trods af Kommissionens bestræbelser ikke startede tidligere, og at afholdelsen af de planlagte udgifter begyndte langsommere end i den foregående periode.

I beretningen fremsættes der anbefalinger med henblik på at lette og forbedre den næste programmeringsproces. Vi anbefaler, at Kommissionen:

1. i sine politikforslag sørger for, at kravene til sammenhæng mellem de enkelte programmer udbygges yderligere
2. reviderer programmeringsdokumenternes udformning med henblik på at forenkle deres indhold og reducere antallet af krav
3. sammen med medlemsstaterne arbejder på at sikre, at den uddybende årlige gennemførelsesrapport i 2019 giver klare og omfattende oplysninger om programresultaterne
4. definerer de forskellige typer af resultatindikatorer mere nøjagtigt og udnytter eventuelle gode praksis, som nationale myndigheder og internationale organisationer har indført
5. gennemgår og gør status over de erfaringer, der er gjort med anvendelsen af det nuværende system, herunder: virkningerne af resultatreserven, relevansen af de resultatindikatorer, der anvendes med henblik på adgang til resultatreserven, og anvendelsen af finansielle sanktioner til at håndtere tilfælde, hvor resultaterne er utilstrækkelige
6. udarbejder sine forslag til lovgivning om landdistriktspolitikken efter 2020 i god tid.

Vi anbefaler også, at Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen overvejer at bringe den langsigtede strategi og politikformuleringen i overensstemmelse med budgetcyklussen og foretager en gennemgribende udgiftsrevision, før der opstilles et nyt langsigtet budget.

Indledning

EU’s politik for udvikling af landdistrikterne

EU’s politik for udvikling af landdistrikterne har til formål at gøre landbruget mere konkurrencedygtigt, sikre en bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimatiltag og nå frem til en afbalanceret territorial udvikling af økonomien og samfundene i landdistrikterne, herunder skabelse og opretholdelse af beskæftigelse³. EU planlægger at bruge næsten 100 milliarder euro i perioden 2014-2020: mellem 14 og 19 milliarder om året bortset fra i 2014 (jf. tabel 1). Udgifterne til udvikling af landdistrikterne tegner sig for en fjerdedel af samtlige udgifter til den fælles landbrugspolitik, og deres relevans kan ses i sammenhæng med støtten fra denne politik (jf. tabel 1). Ifølge GD AGRI⁴ tegner den offentlige støtte til landbruget sig for i alt 36 % af den samlede faktorindkomst i landbruget⁵.

Hvert EU-land får bevilget et beløb til den syvårige programmeringsperiode. (jf. figur 1).

Bemærk: Tallene er afrundede, og det samlede beløb er derfor ikke nødvendigvis lig med summen af de individuelle beløb.

Kilde: Bilag I til ELFUL-forordningen (inklusive den ændring, der blev indført ved forordning (EU) 2015/791).

ELFUL yder finansiel støtte til foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører via nationale eller regionale landdistriktsprogrammer. Landdistriktsprogrammerne fastlægger rammer for investering i projekter på landbrugsbedrifter eller i landområder på grundlag af økonomiske, miljømæssige eller sociale behov, der fastlægges på nationalt eller regionalt niveau. Der er tale om projekter som f.eks. investeringer i bedrifter og modernisering, etableringsstøtte til unge landbrugere, miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger, økologisk omstilling, landboturisme, landsbyfornyelse, bredbåndstilslutning i landområder og lokaludvikling styret af lokalsamfundet. Disse foranstaltninger medfinansieres med nationale, regionale eller private midler.

I programmeringsperioden 2014-2020 er der 118 forskellige landdistriktsprogrammer i de 28 medlemsstater. 20 medlemsstater gennemfører et enkelt nationalt program, og otte har valgt at gennemføre regionale programmer⁶.

Landdistriktsprogrammerne udarbejdes i samarbejde med økonomiske og sociale partnere og miljøpartnere, og de nationale myndigheder forelægger dem for Kommissionen, som har ansvaret for at godkende dem.

Udvikling af landdistrikterne som led i en bredere EU-strategi

ELFUL er sammen med Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) en af de fem europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene). ELFUL, EHFF og EFRU/Samhørighedsfonden/ESF fungerede tidligere uafhængigt af hinanden på grundlag af særskilte forordninger og med hver deres respektive landdistriktsprogrammer eller operationelle programmer (OP). I programmeringsperioden 2014-2015 er de fem ESI-fonde samlet under en enkelt paraplyforordning, forordningen om fælles bestemmelser. Forordningen om fælles bestemmelser definerer en fælles strategisk ramme (FSR - jf. figur 2)⁷, der gælder for alle ESI-fondene, og som har til formål af lette programmeringen og samordningen.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af GD AGRI’s vejledningsdokumenter.

Formålet med denne nye tilgang var at lette den territoriale samordning af Unionens interventioner og sikre, at alle ESI-fondene bidrager til Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst⁸.

Siden 2014 har medlemsstaterne skullet oprette en partnerskabsaftale⁹, som betyder, at hele EU’s støtte til strukturinvesteringer (ESI-fondene) skal samordnes inden for hvert enkelt land. Partnerskabsaftalerne udstikker de nationale myndigheders planer for, hvordan midlerne fra ESI-fondene skal anvendes. De udarbejdes i overensstemmelse med de vejledende principper for den fælles strategiske ramme¹⁰, og der er én partnerskabsaftale pr. medlemsstat. Partnerskabsaftalerne dækker hele programmeringsperioden, omfatter alle ESI-fondene og beskriver de målsætninger og tematiske mål, medlemsstaterne forfølger, og giver således et overblik over de oplysninger, der behandles nærmere i de individuelle programmer. Partnerskabsaftalerne godkendes af Kommissionen.

De 11 tematiske mål¹¹, der er defineret i forordningen om fælles bestemmelser, skal sikre sammenhæng mellem ESI-fondene og Europa 2020-strategien¹². De langsigtede strategiske mål for udvikling af landdistrikterne i perioden 2014-2020 er inddelt i seks prioriteter, der er opdelt i 18 fokusområder (jf. bilag I), som “afspejler de relevante tematiske mål” i forordningen om fælles bestemmelser, og “skal bidrage til de tværgående mål for innovation, miljø og [modvirkning af og tilpasning til] klimaforandringer”¹³.

Større fokus på performance

Et af hovedmålene i EU’s strategiske ramme for 2014-2020 var at forvalte EU-budgettet med større fokus på performance og resultater. Dette mål var bl.a. afspejlet i Kommissionens initiativ et “budget med fokus på resultater”, der blev lanceret i 2015, og som yderligere styrkede betydningen af målelige resultater og effektivitet og produktivitet i afholdelsen af EU-udgifter. Formålet var at bevæge sig væk fra den indgroede budgetpraksis med primært at koncentrere sig om absorbering og overholdelse og mindre om performance, da der er et presserende behov for en systemisk ændring i den måde, vi budgetterer på, i hvordan vi gennemfører budgettet, og hvordan vi anvender ressourcerne.

Men denne tilgang blev vanskeliggjort af det tilbagevendende problem med at skulle planlægge en ny programmeringsperiode, før der foreligger tilstrækkelige og relevante data om udgifterne og resultaterne i den foregående periode (jf. tekstboks 1). Det gør det så godt som umuligt at planlægge i overensstemmelse med de indhøstede erfaringer om, hvad der har fungeret bedst med hensyn til at opfylde politikmålene. Under disse omstændigheder er der større sandsynlighed for, at ressourcerne vil blive tildelt, hvor der er størst forventning om, at midlerne vil blive brugt.

Revisionens omfang og mål

Vi undersøgte, om det større fokus på performance var afspejlet i de nye rammebestemmelser (forordningen om fælles bestemmelser, ELFUL-forordningen og andre beslægtede kommissionsforordninger), og om den nye programmeringsproces muliggjorde og rent faktisk resulterede i, at der blev udarbejdet landdistriktsprogrammer af god kvalitet, som potentielt vil bidrage til, at der opnås bedre resultater. Vi koncentrerede os i den forbindelse om at:

• tjekke landdistriktsprogrammernes sammenhæng, komplementaritet og synergi med strategidokumenter på højere niveau¹⁵ og
• undersøge, hvordan den styrkede interventionslogik var defineret og indarbejdet i landdistriktsprogrammerne.

Vi analyserede endvidere sandsynligheden for, at de nye rammebestemmelser vil sikre, at der sættes større fokus på resultater.

Endelig undersøgte vi, om landdistriktsprogrammerne var blevet godkendt i rette tid.

Revisionen blev udført fra marts 2016 til februar 2017 og var baseret på en gennemgang af informationer og dokumenter fra Kommissionen og medlemsstaterne vedrørende godkendelsesprocessen for et udsnit af landdistriktsprogrammer. Vores analyse af godkendelsesprocessen byggede på det revisionsarbejde, Kommissionens interne revisionstjeneste (IAS) havde udført, i det omfang deres arbejde faldt sammen med vores.

Vores arbejde var koncentreret om et udsnit på 10 godkendte landdistriktsprogrammer (såvel nationale som regionale) og blev suppleret med to programmer, som IAS havde gennemgået¹⁶. Gennemgangen af landdistriktsprogrammerne var koncentreret om et fastlagt sæt foranstaltninger og delforanstaltninger¹⁷, så vi kunne foretage sammenligninger og udnytte den eksisterende viden og tidligere revisionsresultater, samtidig med at det sikrede en væsentlig dækning med hensyn til finansiering og antallet af EU-udviklingsprioriteter for landdistrikterne og fokusområder.

Bemærkninger

Udformningen af programmeringsrammen for 2014-2020 var mere ambitiøs, men der var væsentlige svagheder i gennemførelsen

Den nye resultatorienterede tilgang er afspejlet i en mere ambitiøs og krævende strategisk ramme

At samle EFRU i én paraplyforordning og oprette partnerskabsaftaler, som krævede samordning af og sammenhæng mellem alle EU’s strukturinvesteringer (ESI-fondene) i hvert enkelt land (jf. punkt 6-9), var et nyt krav, som havde til formål at give landdistriktspolitikken bedre mulighed for at bidrage til at opfylde målet om smart, bæredygtig og inklusiv vækst.

Rammebestemmelserne for programmeringsperioden 2014-2020 omfattede en række begreber og krav, som havde til formål at sikre, at der blev sat større fokus på resultater. Bestemmelserne byggede på erfaringerne fra de foregående programmeringsperioder og var en reaktion på flere af vores anbefalinger¹⁸ i relation til den valuta for pengene, der opnås med EU-interventionerne.

Vi har herunder angivet de nye krav til landdistriktsprogrammernes struktur¹⁹, der er forbundet med begrebet resultatorientering:

• Den styrkede interventionslogik, hvis formål er at opfylde EU’ udviklingsprioriteter for landdistrikterne, skulle komme til udtryk ved, at valget, kombinationen og prioriteringen af landdistriktsforanstaltninger sker på grundlag af resultaterne af en swot-analyse og afspejler de behov, der var blevet identificeret.
• Større resultatorientering ved hjælp af en “resultatramme" for programmerne baseret på et nyt fælles overvågnings- og evalueringssystem og en “resultatreserve”²⁰.
• "Forhåndsbetingelser […] er en forudsætning for en effektiv og virkningsfuld gennemførelse af en EU-prioritet”²¹. Hvis en af de gældende forhåndsbetingelser ikke var opfyldt, da landdistriktsprogrammet blev udarbejdet, skulle medlemsstaten opfylde den senest 31. december 2016 og rapportere til Kommissionen herom i 2017²².

… men gennemførelsen har mindsket virkningerne af denne indsats

Landdistriktsprogrammerne er i overensstemmelse med Europa 2020-strategien

For at sikre, at ESIF-programmerne er i overensstemmelse med Europa 2020-strategien, struktureres oplysningerne i partnerskabsaftalerne og samhørighedsprogrammerne ved hjælp af tematiske mål. Landdistriktsprogrammerne er derimod bygget op omkring EU’s seks udviklingsprioriter for landdistrikterne, som igen er opdelt i fokusområder. Forbindelsen til de tematiske mål og Europa 2020-strategien er derfor ikke så indlysende, som det er tilfældet med andre ESI-fonde.

Landdistrikternes overensstemmelse med Europa 2020-strategien kan dog spores ved hjælp af:

1. forud fastsatte foranstaltninger, som er blevet udformet til at bidrage til EU’s udviklingsprioriteter for landdistrikterne²³
2. fokusområder, som kan knyttes sammen med de 11 tematiske mål²⁴.

De definitioner, der blev brugt i partnerskabsaftalerne og landdistriktsprogrammerne, var brede, og det var derfor nemt at sikre overensstemmelse mellem landdistriktsprogrammerne og partnerskabsaftalerne:

• Udviklingsprioriteterne og de dertil knyttede fokusområder var i overensstemmelse med de tematiske mål, der i partnerskabsaftalerne var udpeget som relevante for ELFUL
• Den vejledende fordeling af ELFUL-støtte til de enkelte prioriter for udvikling af landdistrikterne var i overensstemmelse med finansieringsbevillingen i partnerskabsaftalerne.

… men det er svært at vurdere det tilsigtede bidrag til hvert af de tematiske mål

Som tidligere forklaret (jf. punkt 20) er landdistriktsprogrammerne ikke bygget op omkring tematiske mål, og deres forventede bidrag til de enkelte tematiske mål skal derfor vurderes i forhold til udviklingsprioriteterne og fokusområderne. Der indsamles kun resultatoplysninger for fokusområderne. I nogle tilfælde er et enkelt tematisk mål knyttet til flere fokusområder under forskellige udviklingsprioriteter. Desuden kan en enkelt foranstaltning bidrage til flere udviklingsprioriteter, og flere foranstaltninger kan være relevante for én prioritet.

Disse faktorer gør det kompliceret at kvantificere landdistriktsprogrammernes forventede bidrag til et specifikt tematisk mål eller til Europa 2020-strategien samlet set (jf. tekstboks 2.

Der er ikke sørget for samordning, komplementaritet og synergi med andre ESI-fonde og andre EU-midler

I vores årsberetning for 2014²⁵, bemærkede vi, at partnerskabsaftalerne ville være det logiske sted at identificere komplementaritet og synergi mellem de fem ESI-fonde, men at der ikke var taget tilstrækkeligt hensyn til dette spørgsmål. Vi bemærkede også, at der manglede operationel vejledning i, hvordan der i partnerskabsaftalerne og programmerne kunne opnås komplementaritet og synergi på tværs af sektorer. Vores revision har bekræftet disse konstateringer i de partnerskabsaftaler, vi gennemgik.

Kommissionens svar til årsberetningen var, at ESIF-programmerne skal indeholde mere detaljerede mekanismer for at sikre denne samordning. Ifølge forordningen om fælles bestemmelser skal hvert program omfatte ordninger, der skal sikre en virkningsfuld, effektiv og samordnet gennemførelse af ESI-fondene²⁶.

Landdistriktsprogrammerne er imidlertid også meget generelle på dette punkt og indeholder normalt intet konkret grundlag for at sikre komplementaritet og synergi med andre ESI-fonde, støtten under søjle I eller andre offentlige instrumenter.

Samhørighedsfonden fremmer effektiv samordning for at øge fondenes effekt, men i de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, handlede det kun om at afgrænse og undgå dobbeltfinansiering og ikke om at opnå komplementaritet og synergi. Vi konstaterede, at landdistriktsprogrammerne identificerede en række indsatsområder med flere potentielle finansieringskilder og opstillede meget generelle afgrænsningsprincipper (jf. tekstboks 3). Men de gav ingen oplysninger om den merværdi, der ville kunne skabes ved at sikre, at de forskellige finansieringskilder blev samordnet effektivt.

Ifølge Kommissionens retningslinjer for strategisk programmering for perioden 2014-2020 bør landdistriktsprogrammerne give nærmere oplysninger om de mekanismer, der senere vil blive anvendt til at rapportere til Kommissionen om effektiv samordning. Der er imidlertid ikke mange nyttige oplysninger herom i de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik.

Anvendelsen af den styrkede interventionslogik gav ikke de forventede resultater

Ifølge Kommissionens retningslinjer²⁷ er interventionslogikken den logiske forbindelse mellem det problem, der skal behandles, eller det mål, der skal forfølges, de underliggende årsager til problemet, og de politikmuligheder, der kan anvendes (eller de EU-foranstaltninger, der er truffet) for at løse problemet eller opfylde målet. I forbindelse med udvikling af landdistrikterne betyder det, at landdistriktsprogrammerne bør kunne dokumentere en klar forbindelse mellem de påviste nationale/regionale behov, de støtteforanstaltninger, der er valgt for at opfylde disse behov, samt de fastsatte input/outputmål og de forventede resultater.

Ud fra ønsket om at sætte fokus på performance og resultater lægger Kommissionen i den nye programmeringsperiode vægt på at styrke forbindelsen mellem de påviste behov og de foranstaltninger, der er valgt for at dække disse behov.

I begrebet om en styrket interventionslogik indgik en række krav til landdistriktsprogrammernes struktur.

De landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, havde alle disse elementer. Men der var ikke en klar forbindelse mellem behovsvurderingen og de udvalgte foranstaltninger. Som følge heraf var interventionslogikken stadig uklar.

Behovsvurdering

De enkelte landdistriktsprogrammer skal fremlægge en detaljeret behovsvurdering, der skal være baseret på en SWOT-analyse, for at kunne udvælge de væsentligste og mest relevante behov. Behovene skal være knyttet til specifikke fokusområder, som defineret i ELFUL-forordningen.

De landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, identificerede behovene på en formel, tautologisk og generel måde, som ofte blot var en omformulering af de forud fastlagte fokusområder. Der gives et par eksempler herpå i tekstboks 5.

Ingen af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, indeholdt en kvantificeret beskrivelse af identificerede behov. Det gør det svært- for ikke at sige umuligt - på programmeringsstadiet at vurdere, om den planlagte finansielle støtte er rimelig eller relevant i forhold til opfyldelsen af de identificerede behov. På evalueringsstadiet vil manglen på kvantificerede beskrivelser af disse behov ligeledes gøre det vanskeligt at vurdere, hvorvidt de udvalgte foranstaltninger har opfyldt de identificerede behov.

Af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, var det kun Spaniens (La Rioja) og Italiens (Campanien), der prioriterede behovene.

Selv om det ikke er fastsat i forordningerne, mener vi, at der, når behovene identificeres, også bør tages hensyn til de indhøstede erfaringer fra tidligere perioder. Landdistriktsprogrammer er tilbagevendende politikinstrumenter, og der har været betydelig kontinuitet i målene for udvikling af landdistrikterne. Men de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, henviste ikke til resultaterne af de foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der var gennemført i de foregående perioder.

Udvælgelse af foranstaltninger

For at kunne begrunde udvælgelsen af foranstaltninger bør landdistriktsprogrammerne også forklare forbindelsen mellem de identificerede behov, de opstillede mål og de udvalgte foranstaltninger.

Men i praksis gør landdistriktsprogrammernes struktur det vanskeligt at etablere denne forbindelse. Oplysningerne om de valgte foranstaltninger har hovedsagelig fokus på de aktioner, der er blevet planlagt, og bortset fra en generel henvisning til målene for udvikling af landdistrikterne angives det sjældent klart, hvilke resultater der konkret forventes (jf. tekstboks 6). Det vil derfor blive svært at demonstrere, hvordan og i hvilken udstrækning de udvalgte foranstaltninger (eller delforanstaltninger) opfylder de identificerede behov.

Landdistriktsprogrammerne bør også give en begrundelse for tildelingen af midler til foranstaltninger. Ingen af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, gav en sådan begrundelse og indeholdt heller ikke en analyse af, hvorvidt støtten til de pågældende mål var relevant og fastsat på det rigtige niveau. Blot at give en oversigt over de beløb, der er tildelt til individuelle foranstaltninger, kan efter vores opfattelse hverken i sig selv udgøre en begrundelse eller vise, at støtten er fastsat på et passende niveau.

De nye rammebestemmelser har kun begrænset potentiale til at sikre, at der sættes større fokus på resultater

Det fælles overvågnings- og evalueringssystem har potentialet til at levere forbedringer, men det har også begrænsninger med hensyn til resultatmåling

Ifølge forordningerne skal partnerskabsaftalerne og landdistriktsprogrammerne omfatte en vurdering af, om forhåndsbetingelserne er opfyldt, der er knyttet direkte sammen med effektiv og produktiv opfyldelse af de politiske mål.

I den forbindelse foreskriver forhåndsbetingelsen “Statistiske systemer og resultatindikatorer” (generel forhåndsbetingelse 7) i forordningen om fælles bestemmelser, at der foreligger et effektivt system af i) resultatindikatorer og ii) ordninger for indsamling af statistiske data²⁸. Proceduren var imidlertid en formalitet, da Kommissionen mente, at indførelsen af det fælles overvågnings- og evalueringssystem var nok til at sikre, at den generelle forhåndsbetingelse 7 var tilfredsstillende opfyldt. Kommissionens forordning gav derfor medlemsstaterne en generel fritagelse herfor²⁹.

Baseret på den generelle fritagelse var antagelsen i de fleste landdistriktsprogrammer derfor, at den generelle forhåndsbetingelse 7 principielt var opfyldt, selv om det ikke var blevet vurderet i praksis. Eftersom vi i vores særberetning nr. 12/2013 om EU’s udgifter til politikken for udvikling af landdistrikterne konkluderede, at de indsamlede data om resultater ikke var pålidelige nok, betyder dette, at Kommissionen godkendte de fleste landdistriktsprogrammer uden yderligere dokumentation for eller kontrol af, om der forelå effektive ordninger for indsamling af statistiske data.

Det forhold at nationale myndigheder, som ikke var omfattet af vores stikprøve af landdistriktsprogrammer, valgte ikke at anvende fritagelsen og vurderede, at den generelle forhåndsbetingelse 7 ikke var opfyldt³⁰, tyder på, at man ikke skulle have ignoreret dette spørgsmål.

Udover en effektiv ordning for indsamling af pålidelige data kræver præstationsmåling også, at der fastsættes og rapporteres om passende indikatorer. I den henseende bekræfter vores revision konklusionen i Rettens årsberetning for 2014 om, at “fælles indikatorer for den enkelte fond er et vigtigt skridt”, men at der er begrænsninger i udformningen³¹.

Det er prisværdigt, at ELFUL-forordningen fastsætter fælles indikatorer, der skal anvendes i alle landdistriktsprogrammer. Det vil hjælpe med til at harmonisere input/output-indikatorerne på politikniveau og dermed udgøre en forbedring i overvågningen og gennemførelsen af politikken for udvikling af landdistrikterne.

På samme måde skulle en ny bestemmelse om forelæggelse af uddybende³² årlige gennemførelsesrapporter i 2017 og 2019 bidrage til, at der anvendes indikatorer til at kvantificere programresultaterne og besvare fælles evalueringsspørgsmål.

Udover at overvåge de aktuelle programmer, vil dette kunne sikre, at de relevante oplysninger foreligger så tidligt, at de vil kunne anvendes, når afgørelserne om den næste programmeringsperiode skal træffes, og betyde et skridt fremad i retning af at bryde den onde cirkel med, at indholdet af de nye programmer skal defineres, før der foreligger tilstrækkelige resultatoplysninger fra tidligere perioder (jf. punkt 11 og 38).

På trods af de forbedringer, der beskrives i det foregående, har de fælles output- og resultatindikatorer, der skal udarbejdes ifølge ELFUL-forordningen, begrænset potentiale (jf. eksemplerne i tekstboks 7) for så vidt angår målingen af landdistriktsprogrammernes effektivitet og produktivitet med hensyn til at opnå resultater, fordi:

• nogle af output-indikatorerne i virkeligheden er input-indikatorer
• de fleste resultatindikatorer ikke svarer til definitionen af en “resultatindikator”, men hovedsagelig er output-indikatorer udtrykt som en procentdel og kun vil være til begrænset hjælp i forbindelse med besvarelsen af fælles evalueringsspørgsmål.

Medlemsstaterne tilføjede flere indikatorer til de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, men de fleste af dem svarede ikke til definitionen af en resultatindikator og vil, som det illustreres i tekstboks 8, ikke give et bedre grundlag for vurderingen af programmets umiddelbare resultater for de direkte modtagere.

Nogle medlemsstater fastsætter dog nyttige og relevante resultatindikatorer på foranstaltningsniveau, f.eks. “gennemsnitlig procentuel forøgelse af de støttede bedrifters økonomiske størrelse efter gennemførelse af forretningsplanen” (standardoutput) eller “de støttede bedrifters gennemsnitlige størrelse efter gennemførelse af forretningsplanen”³³. I sin årsberetning for 2016³⁴ analyserer og sammenligner Retten de praksis for resultatrapportering, der er udviklet i andre institutioner som WHO, Verdensbanken og OECD. Disse eksempler på god praksis vil kunne udbredes og anvendes af Kommissionen og andre, nationale, myndigheder.

"Resultatreserven" har ringe, om nogen, tilskyndelsesvirkning

Med henblik på at fremme fokus på resultater og målopnåelse skal partnerskabsaftalerne og programmerne i programmeringsperioden 2014-2020 omfatte en resultatreserve på (ca.) 6 % af de midler, der er tildelt ESI-fondene. Midlerne er for øjeblikket blokeret, men kan, hvis bestemte krav er opfyldt eller overgået, stilles til rådighed efter gennemgangen i 2019 af den resultatramme, der er fastlagt i de enkelte landdistriktsprogrammer³⁵.

Selv om forpligtelsen til at oprette en resultatreserve er et nyt element i programmeringsperioden 2014-2020, er begrebet som sådan ikke nyt, men var allerede i et vist omfang blevet brugt i tidligere perioder, omend med begrænset virkning på resultaterne. Det skal for eksempel nævnes, at der også fandtes en resultatreserve - som dog var underlagt andre procedurer - for strukturfondene i programmeringsperioden 2000-2006. Men, som vi konkluderede i særberetning nr. 1/2007³⁶, havde resultatreserven ikke fokus på performance, men blev “primært (…) anvendt til at maksimere udgifterne, ikke til at koncentrere dem på områder, som havde vist sig at være særlig effektive”. I vores årsberetninger for 2013 og 2014³⁷ anføres det ligeledes, at “effekten af resultatreserven med hensyn til at tilskynde til at sætte mere fokus på resultater sandsynligvis vil blive marginal”.

De præstationsindikatorer, der anvendes til at sikre adgang til resultatreserven, måler ikke resultater, men kvantificerer blot input eller output

Når medlemsstaterne fastsætter de delmål og mål, der anvendes til at sikre adgang til resultatreserven, skal de anvende forud fastsatte resultatindikatorer eller erstatte og/eller supplere dem med andre relevante outputindikatorer, som er defineret i programmet for udvikling af landdistrikterne³⁸.

Alle de udvalgte landdistriktsprogrammer anvendte de 14 forud fastsatte indikatorer i Kommissionens forordning og supplerede dem med et mindre antal andre indikatorer. Disse indikatorer er imidlertid ikke særlig nyttige i forbindelse med resultatmåling.

For det første var de forud fastsatte indikatorer i Kommissionens forordning³⁹ ikke udformet som resultatindikatorer, men eksplicit som indikatorer, f.eks. antal modtagere eller investeringsaktioner og den omfattede landbrugsjord eller befolkning. En af de foreslåede indikatorer - de samlede offentlige udgifter til hver prioritet - er rent faktisk en outputindikator (jf. punkt 50), som har fokus på, hvor mange penge der bruges, og dermed på udnyttelsen af midlerne.

For det andet var alle de supplerende indikatorer, som medlemsstaterne brugte i de udvalgte landdistriktsprogrammer, i overensstemmelse med Kommissionens forordning⁴⁰ også outputindikatorer, f.eks. antallet af projekter eller modtagere og den omfattede landbrugsjord eller befolkning (jf. tekstboks 9).

Adgangen til “resultatreserven" er derfor baseret på en måling af udgifter og direkte output og ikke på resultater. Resultatrammen beskæftiger sig ikke med landdistriktsprogrammernes målopfyldelse eller forventede resultater. Særberetningen om forhåndsbetingelser og resultatreserven på samhørighedsområdet kom med en lignende konstatering⁴¹.

Nogle forvaltningsmyndigheder fastsatte uambitiøse mål for adgang til reserven

Kommissionen har tidligere fremhævet⁴², at der var iboende risici for, at medlemsstaterne ville fastsætte uambitiøse delmål og mål for at undgå, at de ikke bliver nået, og at de for at undgå sanktioner for utilstrækkelige resultater ikke ville bestræbe sig nok på at rapportere nøjagtige og pålidelige data.

Vi konstaterede, at de nationale myndigheder var tilbøjelige til at opstille uambitiøse mål - og dermed mindske risikoen for ikke at nå delmålene (jf. figur 4). For de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, tegnede de fastsatte mål for 2018 (dvs. ved udgangen af det femte år i den syvårige programmeringsperiode) sig i gennemsnit for kun 28 % af de samlede offentlige udgifter relateret til programmeringsperioden 2014-2020 (fra 22 % i Grækenland til 51 % i Irland). En meget betydelig andel af dette mål svarer ikke til de nye forpligtelser ifølge reglerne for 2014-2020, men til aktioner, der var indgået forpligtelser for i henhold til reglerne for perioden 2007-2013⁴³.

Bemærk: Da 2023 er det sidste år, hvor udgifter vil være støtteberettigede under programmeringsperioden 2014-2020, vil en ligelig fordeling af udgifterne over perioden (fra godkendelsen af de enkelte landdistriktsprogrammer og frem til 2023) betyde, at i gennemsnit 41 % af udgifterne vil blive anmeldt i 2018.

Kilde: Rettens analyse på grundlag af data i landdistriktsprogrammerne.

Fritagelsen i forbindelse med den generelle forhåndsbetingelse 7 (jf. punkt 42-45) betyder endvidere, at der ikke er nogen forpligtelse til at kontrollere, om det eksisterende præstationsmålingssystem er effektivt og pålideligt. De nationale myndigheder har ikke meget incitament til at forbedre deres nuværende systemer, fordi dette vil kunne betyde, at de oftere vil skulle rapportere om utilfredsstillende resultater.

Aspekter ved udformningen af forordningen om fælles bestemmelser begrænsede yderligere incitamentet til at opnå gode resultater

Andre fejl i udformningen af forordningen om fælles bestemmelser, som vi allerede har peget på⁴⁴, begrænser resultatreservens mulighed for at spille en tilskyndende rolle:

1. Hvis de relevante delmål for en given prioritet ikke er nået, kan resultatreserven omfordeles til andre prioriteter⁴⁵ i den samme medlemsstat
2. Finansielle sanktioner kan ikke baseres på resultatindikatorer, og forskellige bestemmelser begrænser yderligere sanktionernes anvendelsesområde⁴⁶.

Programmeringsprocessen krævede en betydelig indsats fra Kommissionens og medlemsstaternes side, men gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne gik langsommere i gang end i den foregående periode

Landdistriktsprogrammernes begrænsede planlægningsrolle

Planlægningen af støtte til udvikling af landdistrikterne er en proces i flere trin (jf. figur 5). Før landdistriktsprogrammerne udarbejdes, fastsætter Europa-Parlamentet og Rådet den finansielle tildeling pr. medlemsstat og de strategiske rammebestemmelser. De medlemsstater, som har valgt regionale programmer, fastsætter endvidere den finansielle tildeling pr. region, før de forelægger landdistriktsprogrammerne for Kommissionen. De skal ikke begrunde deres valg.

Ifølge forordningen om fælles bestemmelser⁴⁷ skal landdistriktsprogrammerne begrunde de behov, der skal dækkes, samt de valgte prioriteter, fokusområder, foranstaltninger og tilhørende mål. De skal også forklare, hvordan de udvalgte foranstaltninger vil bidrage til de relevante fokusområder og udviklingsprioriteter. Landdistriktsprogrammernes primære rolle er imidlertid at organisere anvendelsen af på forhånd tildelt finansiel støtte inden for de foruddefinerede rammer.

En administrativ byrde for Kommissionen og medlemsstaterne

For at organisere udarbejdelsen og godkendelsen af landdistriktsprogrammer inden for de nye rammer, oprettede GD AGRI i 2012 en taskforce vedrørende udvikling af landdistrikterne efter 2013. Taskforcen skulle hjælpe medlemsstaterne med at udarbejde landdistriktsprogrammer for perioden 2014-2020 og sørge for samordningen i Kommissionen. I 2014 oprettede GD AGRI desuden en konsekvensbestyrelse (Consistency Board), der skal sikre den overordnede sammenhæng i vurderingen af udkastene til landdistriktsprogrammer.

IAS udførte en revision på et tidligt stadie i godkendelsesprocessen. Konklusionen var, at de overordnede procedurer for vurdering og godkendelse af landdistriktsprogrammer var blevet forberedt omhyggeligt, men at de burde styrkes yderligere. De vigtigste af de konstaterede svagheder vedrørte overholdelsen af de fastsatte frister (jf. punkt 81), svagheder vedrørende vurderingen af resultatrelaterede elementer (f.eks. i forhold til visse generelle forhåndsbetingelser og indikatorer samt behovet for bedre koordinering mellem ESI-fondene) og en iboende risiko for fejl som følge af de komplicerede rammebestemmelser. I mindre omfang konstaterede IAS også områder, hvor de interne retningslinjer burde forbedres⁴⁸.

For at gøre det nemmere at oprette landdistriktsprogrammer udarbejdede Kommissionen en lang række vejledningsdokumenter til medlemsstaterne (med henblik på vores revision opstillede vi en liste med 37 sådanne vejledningsdokumenter med tilsammen mere end 1 500 sider). I forberedelsen indgik også udarbejdelse af forslag til forordninger og udkast til vejledningsdokumenter med henblik på drøftelse mellem Kommissionen og medlemsstaternes repræsentanter med det formål at opnå en fælles forståelse af visse centrale begreber og udveksle informationer om gode praksis og praksis, der bør undgås.

Forberedelserne af den nye programmeringsperiode førte også til samordning og udbredelse af ekspertviden og formidling af oplysninger inden for GD AGRI. Taskforcen vedrørende udvikling af landdistrikterne fik i den forbindelse støtte fra tematiske arbejdsgrupper, og konsekvensbestyrelsens behandling af relevante emner blev stillet til rådighed for de forskellige enheder i form af interne nyhedsblade og for medlemsstaterne via Udvalget for Udvikling af Landdistrikterne.

GD AGRI udarbejdede et “vademecum" for landdistriktsprogrammerne i perioden 2014-2020 og et sæt på 23 standardiserede checklister (med ca. 1400 forskellige kontroller at udføre under gennemgangen af programmerne og i løbet af godkendelsesprocessen)⁴⁹ med detaljerede beskrivelser af de operationelle opgaver i forbindelse med vurderingen og godkendelsen af landdistriktsprogrammer. Det gav således personalet praktisk støtte med det formål at standardisere procedurerne i GD’et. Der blev implementeret et internt informationssystem (RDIS2) til styring af godkendelsen og overvågningen af programmerne.

De mange tiltag, der beskrives herover, illustrerer den betydelige indsats, som Kommissionen har gjort for at yde støtte og harmonisere procedurerne. Processen afspejler også politikrammens kompleksitet.

Det store omfang af de vigtigste af de programmeringsdokumenter, medlemsstaterne skulle udarbejde, og Kommissionen skulle godkende, viser også, hvor krævende denne proces var. Lovkravene - særlig kravene til de oplysninger, medlemsstaterne skal levere, når de udarbejder landdistriktsprogrammernes meget detaljerede og komplekse struktur - medførte, at der blev produceret meget omfangsrige dokumenter, ofte på mere end tusind sider.

De 12 landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, tegnede sig for mere end 9 000 sider og de tilhørende partnerskabsaftaler for 4 000. Hvis dette ekstrapoleres til de 28 medlemsstater og de 118 landdistriktsprogrammer, vil det svare til et volumen på ca. 100 000 sider programmeringsdokumenter (på 23 forskellige sprog), hvilket sandsynligvis er mere end dobbelt så stort som tallet for den foregående programmeringsperiode (jf. tabel 2).

Kompleksiteten, det store volumen og den øgede administrative byrde medfører risiko for, at gennemførelsesorganerne koncentrerer sig alt for meget om de administrative krav⁵⁰. Dette var også medvirkende årsag til forsinkelserne i forbindelse med godkendelsen af landdistriktsprogrammerne og betød i praksis, at iværksættelsen af de nye programmer blev udskudt.

De nye rammebestemmelser blev vedtaget senere end i den foregående periode

Figur 6 giver en kortfattet sammenligning af de respektive tidsplaner for udarbejdelse af retsgrundlaget for de to perioder.

(1) Fra Kommissionens forslag og frem til vedtagelsen.

(2) Fra vedtagelsen af EF/EU-forordningen og frem til vedtagelsen af gennemførelsesforordningen.

Kilde: Revisionsretten.

Drøftelserne i Europa-Parlamentet og Rådet om lovgivningspakken for landdistriktspolitikken var tæt forbundet med drøftelserne om den flerårige finansielle ramme (FFR), som fastlægger den EU-finansiering, der er til rådighed i programperioden. Rådet og Europa-Parlamentet vedtog først FFR og forordningen om fælles bestemmelser for 2014-2020 i december 2013, en måned før den nye programmeringsperiode begyndte. Kommissionens gennemførelsesforordning blev offentliggjort i juli 2014, hvilket betyder, at de fleste af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, var blevet udarbejdet og forelagt første gang af medlemsstaterne, før gennemførelsesforordningen trådte i kraft.

De fleste partnerskabsaftaler og landdistriktsprogrammer blev forelagt rettidigt

De vigtigste forordninger blev først vedtaget i december 2013, og fristen for at forelægge partnerskabsaftalerne blev derefter fastsat til april 2014. De nationale myndigheder overholdt denne frist⁵¹.

Medlemsstaterne skulle derefter forelægge deres landdistriktsprogrammer senest tre måneder efter deres partnerskabsaftaler⁵². De nationale og regionale myndigheder forelagde de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, mellem april og oktober 2014. For en tredjedel af de undersøgte landdistriktsprogrammers vedkommende overholdt de ikke tremånedersfristen.

Denne tidsplan betød, at partnerskabsaftalerne skulle udarbejdes, og en del af forhandlingerne om dem skulle finde sted, før de relevante EU-forordninger var vedtaget. Landdistriktsprogrammerne skulle også udarbejdes og forhandles parallelt med partnerskabsaftalerne, og de fleste af dem blev forelagt, før den relevante gennemførelsesforordning var vedtaget.

Kommissionens godkendelsesproces overskred tidsfristerne

Når de nationale myndigheder har fremlagt et udkast til landdistriktsprogram, har Kommissionen tre måneder til at fremsætte bemærkninger til medlemsstaten og seks måneder til at godkende landdistriktsprogrammet “forudsat at eventuelle bemærkninger fra Kommissionen er blevet taget tilstrækkeligt i betragtning”⁵³.

Kommissionen kunne i de fleste tilfælde ikke overholde den første frist, tremånedersfristen (fremsendelse af bemærkninger til medlemsstaterne). I IAS’s revisionsrapport (jf. punkt 67) noteres det, at Kommissionens bemærkninger vedrørende 98 landdistriktsprogrammer blev vedtaget efter den lovbestemte tremånedersfrist. Ifølge IAS skyldtes forsinkelserne den komplekse lovgivning og landdistriktsprogrammernes omfang og kompleksitet.

Det er vanskeligere at måle overholdelsen af den anden frist, seksmånedersfristen, (for den endelige godkendelse), fordi der ikke tages hensyn til den tid, der går fra fremsendelsen af bemærkningen og til medlemsstatens svar i form af supplerende oplysninger og/eller en ændring af landdistriktsprogrammet accepteres ("stop-the-clock"), og der er ingen bindende frist for, hvornår medlemsstaten skal behandle Kommissionens bemærkning. Selv om seksmånedersfristen i de fleste tilfælde var overholdt takket være stop-the-clockproceduren, gik der derfor i praksis meget længere tid fra det tidspunkt, hvor de udvalgte landdistriktsprogrammer blev forelagt, og til de blev godkendt.

Hvad angår landdistriktsprogrammerne i vores stikprøve var der, som det fremgår af tabel 3, i gennemsnit gået 11.3 måneder fra den dato, hvor de første gang blev forelagt, og til de blev godkendt. Det var to måneder mere end den tid, det i gennemsnit havde taget i den foregående periode i forbindelse med den samme stikprøve.

Samlet set godkendte Kommissionen de 118 landdistriktsprogrammer inden for 20 måneder efter forelæggelsen af det første landdistriktsprogram (april 2014 til december 2015). Det er bedre end i programmeringsperioden 2007-2013, hvor de 94 landdistriktsprogrammer blev godkendt inden for 24 måneder (december 2006 til december 2008)⁵⁴.

På trods af den indsats, der blev gjort, startede gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne ikke tidligere end i de foregående perioder

Denne Indsats betød ikke, at landdistriktsprogrammerne blev godkendt tidligere end i den foregående periode (jf. figur 7).

(1) Fra Kommissionens forslag og frem til vedtagelsen.

(2) Fra vedtagelsen af EF/EU-forordningen og frem til vedtagelsen af gennemførelsesforordningen.

(3) Periode fra forelæggelsen af den første partnerskabsaftale/det første landdistriktsprogram til vedtagelsen af den sidste partnerskabsaftale/det sidste landdistriktsprogram.

Kilde: Revisionsretten.

Fordi de fleste landdistriktsprogrammer blev godkendt sent, kunne de nationale myndigheder ikke begynde at gennemføre dem før midt i 2015 (kun 37 % af programmerne var godkendt ved udgangen af 2015). Kommissionen godkendte 20 % af landdistriktsprogrammerne i november og december 2015, og det betød, at gennemførelsen af flere programmer først begyndte i 2016, det tredje år i programmeringsperioden.

Ingen medlemsstater anmeldte udgifter i 2014⁵⁵, og de samlede kumulerede anmeldte ELFUL-udgifter i 2015⁵⁶ og 2016⁵⁷ svarede til henholdsvis 3,8 % og 10,2 % af finansieringsplanen. Det betyder, at ca. 90 % af midlerne i finansieringsplanen for ELFUL endnu ikke var brugt ved begyndelsen af 2017. Det er mere end i den foregående programmeringsperiode 2007-2008, hvor 83 % endnu ikke var brugt ved begyndelsen af 2010. Som i den foregående programmeringsperiode vil den sene start medføre, at udgifterne koncentreres i anden halvdel af perioden.

Når hovedparten af et landdistriktsprograms gennemførelse koncentreres i programmeringsperiodens sidste halvdel, øges risikoen for, at der kommer for stort fokus på at få brugt de tildelte midler ved slutningen af programmeringsperioden⁵⁸.

Forsinkelser i forbindelse med igangsætningen af programmerne er et tilbagevendende problem

Forsinkelser i gennemførelsen af programmer under de flerårige finansielle rammer er et tilbagevendende problem, som vi før har konstateret på mange politikområder.

I vores baggrundsnotat⁵⁹ om midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme 2014-2020 peger vi på to centrale risici, der skyldes denne situation:

For at kunne imødegå disse risici foreslår vi, at den langsigtede strategi og politikformuleringen bringes i overensstemmelse med budgetcyklussen, og at der foretages en gennemgribende udgiftsrevision, før der opstilles et nyt langsigtet budget.

Disse forslag vil kunne være nyttige, når den fremtidige politik for udvikling af landdistrikterne udarbejdes.

Konklusioner og anbefalinger

EU’s politik for udvikling af landdistrikterne har til formål at gøre landbruget mere konkurrencedygtigt, sikre en bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimatiltag og nå frem til en afbalanceret territorial udvikling af økonomien og samfundene i landdistrikterne, herunder skabelse og opretholdelse af beskæftigelse. EU planlægger at bruge næsten 100 milliarder euro i perioden 2014-2020, men er for øjeblikket bagud i forhold til tidsplanen (jf. punkt 86 og 87).

ELFUL yder finansiel støtte til foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører via nationale eller regionale landdistriktsprogrammer, som medlemsstaterne udarbejder, og Kommissionen godkender.

Et af målene for EU’s strategiske ramme for 2014-2020 var at sætte større fokus på resultater. Men i arbejdet på at opnå dette, stødte man endnu en gang på problemet med, at planlægningen af en ny programmeringsperiode starter, før der foreligger relevante data om udgifterne og resultaterne i de foregående perioder.

Vi undersøgte, om det større fokus på resultater var afspejlet i det nye retsgrundlag for 2014-2020, og om den nye programmeringsproces muliggjorde og rent faktisk resulterede i, at der blev udarbejdet landdistriktsprogrammer af god kvalitet, som potentielt vil bidrage til, at der opnås bedre resultater. Selv om den strategiske ramme havde til formål at styrke den resultatorienterede tilgang, er de godkendte landdistriktsprogrammer lange og komplekse dokumenter med mangler, som vil kunne bremse opfyldelsen af de ambitiøse mål om at sætte større fokus på performance og resultater.

Vi undersøgte også programmeringsproceduren i perioden 2014-2020 for at se, om den var blevet udført på en måde, som sikrede, at gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne i denne periode kunne starte tidligere end i de foregående perioder, og man dermed kunne undgå de negative konsekvenser af en forsinket start.

Ligesom i forbindelse med den foregående programmeringscyklus konstaterede vi, at igangsætningen af landdistriktsprogrammerne var forsinket på trods af Kommissionens bestræbelser, og at der i de første tre år blev afholdt færre af de planlagte udgifter end i den foregående periode.

Den fælles landbrugspolitik er for øjeblikket genstand for politiske drøftelser, og på dette stadie vides det endnu ikke, hvordan den nøjagtigt vil komme til at se ud i fremtiden. Vores anbefalinger fremsættes ud fra den antagelse, at den fremtidige politik for udvikling af landdistrikterne i væsentlig grad vil være en videreførelse af de aktuelle rammer.

Udformningen af programmeringsrammen for 2014-2020 var mere ambitiøs, men der var væsentlige svagheder i gennemførelsen

Formålet med at integrere ELFUL med de andre ESI-fonde var at øge EU-udgifternes tematiske koncentration ved både at sikre, at landdistriktsprogrammerne bidrager klart til prioriteterne for Europa 2020, og fremme samordning, komplementaritet og synergi mellem programmerne. Selv om dette medførte, at landdistriktsprogrammerne var i overensstemmelse med strategiske dokumenter som partnerskabsaftalerne, er det i praksis vanskeligt at måle programmernes bidrag til de tematiske mål, fordi forbindelserne mellem de forskellige programmeringsdokumenter er komplekse. Der er ikke på tilfredsstillende vis sikret komplementaritet, synergi og samordning mellem landdistriktsprogrammerne og programmerne under de andre ESI-fonde (punkt 17-29).

Anbefaling 1

For at sætte større fokus på performance og resultater, integrere landdistriktsprogrammerne bedre med andre programmer og styrke vurderingen af landdistriktsprogrammernes bidrag til opfyldelsen af de strategiske mål for udvikling af landdistrikterne bør Kommissionen og medlemsstaterne i forbindelse med forberedelsen af programmeringsperioden efter 2020 gøre følgende:

1. Kommissionen bør i sine politikforslag sørge for, at kravene til sammenhæng mellem de enkelte programmer udbygges
2. medlemsstaterne bør beskrive nærmere, hvordan de mekanismer, der skal sikre samordning, komplementaritet og synergi, vil blive anvendt, og hvordan man på baggrund af EU-reglerne vil følge op på dem og rapportere om dem.

Måldato for gennemførelsen: slutningen af 2020 hvad angår a) og 2022 hvad angår b)

Selv om Kommissionen forsøgte at afbalancere omfanget af de oplysninger, der fremlægges i landdistriktsprogrammerne, var de programmer, vi gennemgik, omfangsrige, og det krævede en betydelig administrativ indsats fra de nationale myndigheders side at overholde de nye udvidede krav til indholdet.

Hovedmålet om en bedre dækning af specifikke territoriale behov og en klarere demonstration af forbindelserne mellem påviste behov og de udvalgte støtteforanstaltninger er ikke opfyldt (punkt 30-41).

Anbefaling 2

For at forenkle strategierne for udvikling af landdistrikterne og gøre dem mere anvendelige og samtidig gøre programmeringsprocessen effektiv og let at forvalte, bør Kommissionen med henblik på programmeringsperioden efter 2020 revidere programmeringsdokumenternes udformning med henblik på at forenkle deres indhold og reducere antallet af krav. Den bør især begrænse programmeringsdokumenternes struktur, så den kun omfatter de elementer og muligheder, der er afgørende for at kunne planlægge, afholde og overvåge udgifterne korrekt.

Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2020

De nye rammebestemmelser har kun begrænset potentiale til at sikre, at der sættes større fokus på resultater

Det fælles overvågnings- og evalueringssystem har potentiale til at forbedre den måde, landdistriktspolitikken overvåges på i og med, at den vil kunne give et skub i retning af at komme ud af den onde cirkel med, at de nye programmers indhold skal formuleres, før der foreligger resultatoplysninger fra de foregående perioder. Men manglen på tilstrækkelige vurderinger af dataindsamlingens kvalitet kombineret med mangler med hensyn til valget af indikatorer og det forhold, at de fleste af resultatindikatorerne ikke svarer til definitionen på en indikator for “resultater”, er en væsentlig begrænsning for at kunne måle politikresultaterne og deres bidrag til Europa 2020-strategien (punkt 42-52).

Betegnelsen “resultatreserve" er misvisende, fordi de indikatorer, der anvendes i forbindelse med præstationsvurderingen, ikke måler politikresultater, men udtrykkeligt har til formål at måle udgifter og direkte output. Resultatrammen giver dermed ikke oplysninger om landdistriktsprogrammernes mål og de forventede resultater. Revisionen bekræftede endvidere den iboende risiko for, at landdistriktsprogrammerne fastsætter uambitiøse delmål og mål for at undgå mulige sanktioner i tilfælde af utilstrækkelige resultater. Under alle omstændigheder går resultatreserven ikke tabt, når de relevante delmål ikke opfyldes, eftersom den kan omfordeles til andre prioriteter, og potentielle sanktioner ikke er baseret resultatindikatorer (punkt 53-63).

Anbefaling 3

Kommissionen bør sammen med medlemsstaterne arbejde på at sikre, at den uddybende årlige rapport i 2019 giver klare og omfattende oplysninger om programmernes resultater, og at svarene på de fælles evalueringsspørgsmål giver et bedre grundlag for den næste programmeringsperiode.

Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2018

Anbefaling 4

I forbindelse med forberedelsen af programmeringsperioden efter 2020 bør Kommissionen definere de forskellige typer af indikatorer mere nøjagtigt med henblik på at sikre, at der er et fælles sæt resultatorienterede indikatorer, som bedre egner sig til at vurdere resultaterne af landdistriktsforanstaltningerne og deres virkninger. Den kunne her drage nytte af de erfaringer med at sætte fokus på performance og resultater, som andre internationale organisationer (f.eks. WHO, Verdensbanken og OECD) har gjort, og de løsninger, de har udviklet.

Kommissionen bør også fremme og lette det nationale samarbejde og netværkssamarbejdet for at udbrede de gode praksis for resultatmåling, der er udviklet på nationalt niveau.

Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2019

Anbefaling 5

Med henblik på programmeringsperioden efter 2020 bør Kommissionen gennemgå og gøre status over de erfaringer, der er gjort med at anvende det nuværende system, herunder:

1. virkningerne af resultatreserven
2. relevansen af de resultatindikatorer, der anvendes med henblik på adgang til resultatreserven, og
3. anvendelsen af finansielle sanktioner for at imødegå utilfredsstillende resultater

Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2020

Programmeringsprocessen krævede en betydelig indsats fra Kommissionens og medlemsstaternes side, men gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne kom langsommere i gang end i den foregående periode

Ordningen for støtte til udvikling af landdistrikterne er en proces i flere trin, hvor landdistriktsprogrammerne er sidste trin. Før landdistriktsprogrammerne udarbejdes, fastsætter Europa-Parlamentet og Rådet den finansielle tildeling pr. medlemsstat og de strategiske rammebestemmelser. Landdistriktsprogrammerne skal derfor mere ses som redskaber, der skal sikre indbyrdes overensstemmelse mellem nationale og europæiske perspektiver, end som dokumenter, der udløser en proces, hvor nationale strategier for udvikling af landdistrikterne bygges op fra bunden (punkt 64-65).

På trods af den temmelig begrænsede rolle, som landdistriktsprogrammerne spiller i den flertrinsproces, der beskrives i det foregående, krævede det en betydelig administrativ indsats af Kommissionen og medlemsstaterne at udarbejde og godkende alle landdistriktsprogrammerne. Den lange tid, det tog at vedtage rammebestemmelserne (december 2013), indvirkede på tidsrammen for programmeringsdokumenternes forelæggelse og godkendelse, og sammen med de komplekse krav til indholdet betød dette, at landdistriktsprogrammerne blev godkendt og de nye programmer iværksat, efter at programmeringsperioden allerede var startet (punkt 66-74).

Inden for en periode på 20 måneder (april 2014 til december 2015) godkendte Kommissionen i alt 118 landdistriktsprogrammer, hvilket mere end tåler sammenligning med programmeringsperioden 2007-2013, hvor de 94 landdistriktsprogrammer blev godkendt inden for 24 måneder. Men på trods af den indsats, der blev gjort, blev landdistriktsprogrammerne godkendt senere end i den foregående periode, og de fleste af dem gik først i gang midt i 2015 og nogle først i 2016 (punkt 75-84).

Som følge heraf var ca. 90 % af midlerne i finansieringsplanen for ELFUL endnu ikke blevet brugt ved begyndelsen af 2017 (fire år inde i programmeringsperioden), mens det tilsvarende tal i den foregående periode var 83 %. Det indebærer en risiko for, at finansieringsplanen ikke vil blive gennemført fuldt ud, og at der vil blive sat fokus på at få udnyttet midlerne, hvilket betyder, at den resultatorienterede tilgang, Kommissionen har valgt, vil blive undermineret (punkt 85-88).

Forsinkelser i gennemførelsen af programmer under FFR er et generelt og tilbagevendende problem, som øger risikoen for, at der bliver sat for stort fokus på absorption og for, at den nye FFR skal planlægges, før resultaterne af anvendelsen af EU-midler under den foregående FFR foreligger (punkt 89-92).

Anbefaling 6

Parlamentet, Rådet og Kommissionen bør overveje at bringe den langsigtede strategi og politikformuleringen i overensstemmelse med budgetcyklussen og foretage en gennemgribende udgiftsrevision, før der opstilles et nyt langsigtet budget.

For at give mulighed for, at landdistriktsprogrammerne godkendes i begyndelsen af den næste programmeringsperiode, bør Kommissionen udarbejde sine forslag til lovgivning om politikken for udvikling af landdistrikterne efter 2020 i god tid.

Måldato for Kommissionens gennemførelse: udgangen af 2018

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 27. september 2017.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Forkortelser og glossar

CMEF - Den fælles overvågnings-og evalueringsramme: Et overvågnings- og evalueringssystem, som Kommissionen og medlemsstaterne sammen har udarbejdet for programmeringsperioden 2007-2013. Systemet anvender indikatorer til måling af landdistrikternes fremskridt, produktivitet og effektivitet i forhold til deres mål.

Den fælles landbrugspolitik: Den lovgivning og de praksis, som Den Europæiske Union har vedtaget for at fremme en fælles, samlet landbrugspolitik.

Det fælles overvågnings- og evalueringssystem: Et overvågnings- og evalueringssystem, der er udarbejdet i samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Systemet dækker programmeringsperioden 2014-2020 og skal påvise fremskridt og resultater af politikken for udvikling af landdistrikterne og vurdere virkningen, effektiviteten og relevansen af indgreb i denne politik.

ELFUL - Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne.

ELFUL-forordningen - Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005.¹

ESI-fondene - De europæiske struktur- og investeringsfonde, som omfatter følgende EU-fonde: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af landdistrikterne (ELFUL), Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Europa 2020 - Den Europæiske Unions tiårige strategi for beskæftigelse og vækst, som blev lanceret i 2010 med det formål at skabe betingelserne for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Den har fem overordnede mål, som EU skal have opfyldt ved udgangen af 2020, og som vedrører beskæftigelse, forskning og udvikling, klima/energi, uddannelse, social inklusion og fattigdomsbekæmpelse.

FFR - Flerårig finansiel ramme, budgetplanlægning som foreskrevet i kapitel 2 i traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde.

Fokusområder - EU’s seks udviklingsprioriter for landdistrikterne kan hver især igen opdeles i flere tematiske fokusområder. Der er 18 fokusområder.

Foranstaltning - En støtteordning, der har til formål at gennemføre en politik. En foranstaltning fastlægger reglerne - f.eks. støtteberettigelses-og udvælgelseskriterier - for, hvilke projekter der kan finansieres.

Forhåndsbetingelser betyder, at en medlemsstat skal opfylde bestemte betingelser, før den modtager midler fra de europæiske struktur-og investeringsfonde. Når medlemsstaterne udarbejder programmer for programmeringsperioden 2014-2020, skal de vurdere, om disse betingelser er opfyldt. Hvis det ikke er tilfældet, skal der udarbejdes handlingsplaner for at sikre, at de er opfyldt senest 31. december 2016.

Forordningen om fælles bestemmelser: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006².

FSR - Den fælles strategiske ramme: Et sæt strategiske retningslinjer, der har til formål at fremme programmeringsprocessen og lette den sektorielle og territoriale samordning af EU-interventionerne under De Europæiske Struktur-og Investeringsfonde (ESI-fondene) og med andre relevante EU-politikker og -instrumenter.

GD AGRI - Kommissionens generaldirektorat for landbrug og udvikling af landdistrikter.

Interventionslogik - Den logiske forbindelse mellem det problem, der skal behandles (eller det mål, der skal forfølges), de underliggende årsager til problemet, og de politikmuligheder, der kan anvendes (eller de EU-foranstaltninger, der rent faktisk er truffet) for at løse problemet eller opfylde målet.

Landdistriktsprogram - Et programmeringsdokument, der udarbejdes af en medlemsstat og godkendes af Kommissionen med henblik på at planlægge og overvåge gennemførelsen af EU’s politik for udvikling af landdistrikterne på regionalt eller nationalt plan.

OECD - Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling.

Partnerskabsaftaler - Aftaler indgået mellem Europa-Kommissionen og hver enkelt medlemsstat for programmeringsperioden 2014-2020. Partnerskabsaftalerne udstikker de nationale myndigheders planer for, hvordan midlerne fra de europæiske struktur- og investeringsfonde skal anvendes. De beskriver de enkelte landes strategiske mål og investeringsprioriteter og knytter dem sammen med de overordnede mål i 2020-strategien om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst.

Programmeringsperiode - En periode i implementeringen af politikken for udvikling af landdistrikterne, som falder sammen med FFR. Den nuværende programmeringsperiode løber fra 2014 til 2015 og følger efter programmeringsperioden 2007-2013.

SWOT-analyse - Analyse af styrker, svagheder, muligheder og trusler i det geografiske område, landdistriktsprogrammet dækker.

Søjler (i den fælles landbrugspolitik) - Den fælles landbrugspolitik har to “søjler”. Den første søjle er støtten til landbrugernes indkomst. Denne støtte har form af direkte betalinger og markedsforanstaltninger og finansieres fuldt ud med midler fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget. Den anden søjle er støtten til udvikling af landdistrikterne. Denne støtte har form af landdistriktsprogrammer og medfinansieres af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne.

Tematiske mål - Struktureringselementer defineret i retsgrundlaget. Med henblik på at bidrage til Europa 2020-strategien koncentreres støtten fra ESI-fondene på et begrænset antal fælles tematiske mål.

WHO - Verdenssundhedsorganisationen.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning blev vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, hvis speciale er bæredygtig anvendelse af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Janusz Wojciechowski, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Kinga Wiśniewska-Danek, attaché Katarzyna Radecka-Moroz, ledende administrator Davide Lingua og opgaveansvarlig Paulo Oliveira. Revisionsholdet bestod af Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne og Anna Zalega.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

© Den Europæiske Union, 2017

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt

Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: http://europa.eu/contact

Pr. telefon eller e-mail

Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: http://europa.eu/contact

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://publications.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.