Izrada programa ruralnog razvoja: potrebno je pojednostavnjenje i stavljanje većeg naglaska na rezultate

Sažetak

Cilj je politike ruralnog razvoja učiniti poljoprivredu konkurentnijom, zajamčiti održivo upravljanje prirodnim resursima i postići ravnomjeran teritorijalni razvoj ruralnih gospodarstava i zajednica. EU na politiku ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020. planira potrošiti gotovo 100 milijardi eura iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR).

Sredstvima iz EPFRR-a financira se potpora za mjere koje države članice provode u okviru nacionalnih ili regionalnih programa ruralnog razvoja (PRR), koje sastavljaju države članice i odobrava Komisija.

Jedan je od ciljeva strateškog okvira EU-a za razdoblje 2014. – 2020. staviti veći naglasak na rezultate. Međutim, planiranje novog programskog razdoblja započinje prije nego što su raspoloživi odgovarajući relevantni podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnim razdobljima, što je dugogodišnji problem kojim se otežava postizanje prethodno navedenog cilja.

Sud je u tom kontekstu ispitao je li u novom zakonskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. stavljen veći naglasak na uspješnost i jesu li novim procesom izrade programa stvoreni preduvjeti za sastavljanje PRR-ova dobre kvalitete te je li on uistinu doveo do sastavljanja takvih PRR-ova, što pak može dovesti do postizanja boljih rezultata. Iako je cilj strateškog okvira bio poboljšati pristup usmjeren na rezultate, odobreni PRR-ovi bili su dugački i složeni dokumenti s određenim nedostatcima zbog kojih će biti teže postići ambiciozni cilj stavljanja većeg naglaska na uspješnost i rezultate. Sud je utvrdio i da su nacionalna tijela morala uložiti znatne administrativne napore kako bi se ispunili opsežni zahtjevi u pogledu sadržaja programa ruralnog razvoja.

Sud je ispitao postupak izrade programa za politiku ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. kako bi provjerio je li taj postupak proveden tako da se omogući raniji početak provedbe tih PRR-ova u odnosu na prethodna razdoblja te time izbjegnu negativne posljedice povezane s kasnijim početkom. Sud je utvrdio da se, unatoč naporima Komisije, slično kao i u prethodnim razdobljima, s provedbom PRR-ova nije započelo ranije te da se s izvršavanjem planiranih rashoda započelo sporije nego u prethodnom razdoblju.

U ovom se izvješću iznose preporuke čija je svrha olakšati i poboljšati proces izrade sljedećih programa. Sud preporučuje Komisiji da:

1. zajamči da se u njezinim prijedlozima politika daljnje razrade zahtjevi u pogledu usklađenosti među pojedinačnim programima
2. preispita izradu programskih dokumenata radi pojednostavnjenja njihova sadržaja i smanjenja broja zahtjeva
3. surađuje s državama članicama kako bi se zajamčilo da se unaprijeđenim godišnjim izvješćima o provedbi za 2019. godinu pruže jasne i sveobuhvatne informacije o postignućima programa
4. preciznije odredi različite vrste pokazatelja uspješnosti, na temelju primjera dobre prakse nacionalnih tijela i međunarodnih organizacija
5. preispita i uzme u obzir iskustva prikupljena tijekom primjene trenutačnog sustava, uključujući u pogledu učinka pričuve za uspješnost, prikladnosti pokazatelja rezultata koji se upotrebljavaju za pristup pričuvi za uspješnost i primjene financijskih sankcija u slučaju nedovoljne uspješnosti
6. pravodobno pripremi zakonodavne prijedloge u vezi s politikom ruralnog razvoja za razdoblje nakon 2020.

Sud također preporučuje Europskom parlamentu, Vijeću i Komisiji da razmotre mogućnost usklađivanja dugoročne strategije i donošenja politika s proračunskim ciklusom te obavljanja sveobuhvatnog pregleda potrošnje sredstava prije donošenja novog dugoročnog proračuna.

Uvod

Politika ruralnog razvoja EU-a

Cilj je potpore koju EU dodjeljuje za ruralni razvoj potaknuti konkurentnost poljoprivrede, zajamčiti održivo upravljanje prirodnim resursima i klimatskom politikom te postići ravnomjeran teritorijalni razvoj ruralnih gospodarstava i zajednica, uključujući otvaranje i očuvanje radnih mjesta³. EU za razdoblje 2014. – 2020. planira izdvojiti gotovo 100 milijardi eura, odnosno od 14 do 19 milijardi eura godišnje, osim 2014. godine (vidi tablicu 1.). Rashodi u području ruralnog razvoja čine jednu četvrtinu ukupnih rashoda u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), a da je riječ o važnim rashodima vidljivo je u kontekstu financiranja ZPP-a (vidi tablicu 1.). Prema podatcima GU-a AGRI⁴ ukupna javna potpora za poljoprivredne djelatnosti čini 36 % ukupnog poljoprivrednog faktorskog dohotka⁵.

Svakoj se zemlji dodjeljuje određeni iznos financijskih sredstava za sedmogodišnje programsko razdoblje (vidi sliku 1.).

Napomena: vrijednosti su zaokružene, pa je moguće da sveukupan zbroj ne odgovara zbroju pojedinačnih brojčanih vrijednosti.

Izvor: Prilog I. Uredbi o EPFRR-u (uključujući izmjene iz Uredbe (EU) 2015/791).

Sredstvima iz EPFRR-a financira se potpora za mjere koje države članice provode u okviru nacionalnih ili regionalnih programa ruralnog razvoja (PRR). Programi ruralnog razvoja služe kao okvir za ulaganje u projekte na poljoprivrednim gospodarstvima ili u ruralnim područjima na temelju gospodarskih i društvenih potreba ili potreba u vezi s okolišem koje su utvrđene na nacionalnoj ili regionalnoj razini. To obuhvaća projekte kao što su ulaganja na poljoprivrednim gospodarstvima i njihova modernizacija, bespovratna sredstva za uspostavu poslovanja mladih poljoprivrednika, mjera povezana s poljoprivredom, okolišem i klimatskim promjenama, prijelaz na ekološki uzgoj, agroturizam, obnova sela, pružanje širokopojasne internetske mreže u ruralnim područjima ili lokalni razvoj pod vodstvom zajednice. Te se mjere sufinanciraju nacionalnim, regionalnim ili privatnim sredstvima.

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. u 28 država članica postoji ukupno 118 različitih programa ruralnog razvoja, od čega su njih 20 jedinstveni nacionalni programi, dok je osam država članica odabralo mogućnost uporabe regionalnih programa⁶.

Programi ruralnog razvoja pripremaju se u suradnji s gospodarskim i socijalnim partnerima ili partnerima u području okoliša te ih nacionalna ili regionalna tijela podnose Komisiji, koja je odgovorna za njihovo odobravanje.

Ruralni razvoj kao dio šire strategije EU-a

EPFRR jedan je od pet europskih strukturnih i investicijskih fondova. Ostale ESI fondove čine Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR). U prošlosti su EPFRR, EFPR i EFRR/KF/ESF djelovali neovisno, na temelju zasebnog niza Uredbi i vlastitih programa ruralnog razvoja ili operativnih programa (OP). U programskom razdoblju 2014. – 2020. tih se pet ESI fondova uređuje jedinstvenom krovnom uredbom – tzv. Uredbom o zajedničkim odredbama. Uredbom o zajedničkim odredbama⁷ utvrđuje se zajednički strateški okvir (ZSO – vidi sliku 2.) koji se primjenjuje na sve ESI fondove radi lakše izrade programa i koordinacije.

Izvor: Sud, na temelju dokumenata GU-a AGRI sa smjernicama.

Cilj je novog pristupa olakšati teritorijalnu koordinaciju intervencija Unije te omogućiti doprinos svih ESI fondova strategiji Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast⁸.

Od 2014. države članice trebaju uspostaviti sporazum o partnerstvu⁹ prema kojem sva financiranja strukturnih ulaganja u EU-u (iz ESI fondova) moraju biti koordinirana u svakoj zemlji. Sporazumima o partnerstvu utvrđuju se planovi nacionalnih tijela o uporabi financijskih sredstava iz ESI fondova. Pripremaju se u skladu s temeljnim načelima zajedničkog strateškog okvira¹⁰, pri čemu za svaku državu članicu postoji jedan sporazum o partnerstvu. Sporazumi o partnerstvu obuhvaćaju čitavo programsko razdoblje i sve ESI fondove te se u njima navode ciljevi i tematski ciljevi koje države članice nastoje ispuniti, čime se pruža pregled informacija koje se dodatno razrađuju u pojedinačnim programima. Sporazume o partnerstvu odobrava Komisija.

Svrha je 11 tematskih ciljeva¹¹ utvrđenih Uredbom o zajedničkim odredbama povezati pet ESI fondova sa strategijom Europa 2020¹². Za politiku ruralnog razvoja dugoročni strateški ciljevi za razdoblje 2014. – 2020. raspoređeni su u šest prioriteta, koji se zatim dijele na 18 fokus-područja (vidi prilog I.) u kojima se odražavaju relevantni tematski ciljevi iz Uredbe o zajedničkim odredbama i koji „doprinose glavnim ciljevima inovacije, okoliša te prilagodbe klimatskim promjenama i njihova ublažavanja”¹³.

Stavljanje većeg naglaska na uspješnost

Jedan je od glavnih ciljeva strateškog okvira EU-a za razdoblje 2014. – 2020. upravljati proračunom EU-a na način kojim se stavlja veći naglasak na uspješnost i rezultate. Taj se cilj, među ostalim, odražava u inicijativi Komisije za proračun usmjeren na rezultate koja je pokrenuta 2015. i kojom se dodatno naglašava važnost mjerljivih rezultata te djelotvornosti i učinkovitosti potrošnje sredstava EU-a. Cilj je udaljiti se od ustaljene proračunske prakse koja podrazumijeva „usmjerenost u prvom redu na iskorištavanje sredstava i sukladnost, a ne toliko na uspješnost” jer postoji „goruća potreba za sustavnim promjenama u načinu na koji planiramo i izvršavamo proračun te na koji upotrebljavamo resurse”.

Međutim, planiranje novog programskog razdoblja započinje prije nego što su raspoloživi odgovarajući relevantni podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnim razdobljima, što je dugogodišnji problem kojim se otežava primjena takvog pristupa (vidi okvir 1.). Time se praktički onemogućuje planiranje u skladu s poukama izvučenima iz prethodne dobre prakse ostvarivanja ciljeva politika. U tim okolnostima postoji veća vjerojatnost da su resursi dodijeljeni onim područjima u kojima postoje veća očekivanja da će se sredstva iskoristiti.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je ispitao vodi li se u novom zakonskom okviru (Uredba o zajedničkim odredbama, Uredba o EPFRR-u i povezane uredbe Komisije) računa o stavljanju većeg naglaska na uspješnost te jesu li novi procesi izrade programa omogućili izradu kvalitetnih PRR-ova, što bi moglo dovesti do boljih rezultata. Kako bi se to postiglo, Sud se u svojim provjerama usredotočio na:

• usklađenost, komplementarnost i sinergiju PRR-ova s drugim strateškim dokumentima na višoj razini¹⁵ i
• definiranje i uključivanje pojačane logike intervencije u okviru PRR-ova.

Nadalje, Sud je analizirao je li vjerojatno da će se novim okvirom uspješnosti staviti veći naglasak na rezultate.

U konačnici, Sud je ispitao pravodobnost odobravanja PRR-ova.

Revizija se provodila od ožujka 2016. do veljače 2017. te se temeljila na pregledu informacija i dokumenata Komisije i država članica o procesu odobravanja uzorka PRR-ova. Pri analiziranju procesa odobrenja Sud se oslanjao na reviziju koju je obavila Služba Komisije za unutarnju reviziju u mjeri u kojoj se ta revizija preklapala s onom koju je obavio Sud.

Sud je reviziju usmjerio na uzorak od 10 odobrenih PRR-ova (među kojima su bili i nacionalni i regionalni PRR-ovi), uz još dva PRR-a koja je pregledala Služba Komisije za unutarnju reviziju¹⁶. Pregled PRR-ova bio je usmjeren na utvrđeni niz mjera i podmjera¹⁷ u svrhu usporedbe i nadogradnje postojećeg znanja i rezultata prijašnjih revizija, istodobno pružajući znatnu pokrivenost u smislu financiranja, kao i na niz prioriteta EU-a za ruralni razvoj i fokus-područja u EU-u.

Opažanja

Izrada programskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. bila je ambicioznija, no provedba je otežana znatnim nedostatcima

U ambicioznijem i zahtjevnijem strateškom okviru vidljiv je novi pristup usmjeren na rezultate…

Obuhvaćanje EPFRR-a jedinstvenom krovnom uredbom i uspostava sporazuma o partnerstvu koja je zahtijevala koordiniranost i usklađenost svih sredstava EU-a za strukturna ulaganja (ESI fondovi) u svim zemljama (vidi odlomke 6. – 9.) novi su zahtjevi čija je svrha omogućiti bolji doprinos politici ruralnog razvoja radi postizanja ciljeva za pametan, održiv i uključiv rast.

Regulatorni okvir za programsko razdoblje 2014. – 2020. obuhvaćao je niz pojmova i zahtjeva čija je svrha staviti veći naglasak na rezultate. Temelj novog okvira činila su iskustva iz prijašnjih programskih razdoblja te se pri njegovom sastavljanju uzelo u obzir nekoliko preporuka Suda¹⁸ koje su se odnosile na vrijednost za novac koja se ostvaruje intervencijama EU-a.

U nastavku Sud iznosi popis novih zahtjeva u vezi sa strukturom PRR-ova¹⁹ koji se odnose na stavljanje većeg naglaska na rezultate:

• Pojačana logika intervencije trebala bi se očitovati u odabiru, kombiniranju i određivanju prioriteta mjera ruralnog razvoja, pri čemu se vodi računa o rezultatima SWOT analize i utvrđenim potrebama, u svrhu ostvarivanja prioriteta EU-a za ruralni razvoj.
• Veća usmjerenost programa na rezultate postiže se uspostavom „okvira uspješnosti” koji se temelji na novom sustavu praćenja i evaluacije, koji uključuje i pričuvu za uspješnost (poznatu i kao „pričuva za ostvarenje postignuća”)²⁰.
• „[…] ex ante uvjet” […] preduvjet [je] za djelotvorno i učinkovito ostvarivanje […] prioriteta Unije…”²¹. Ako se bilo koji od ex ante uvjeta ne ispuni do izrade PRR-a, država članica mora ga ispuniti do 31. prosinca 2016. i o tome odgovarajuće izvijestiti Komisiju tijekom 2017. godine²².

…no njegovom se primjenom ostvario tek ograničeni učinak tih napora

Programi ruralnog razvoja u skladu su sa strategijom Europa 2020.

Kako bi se zajamčilo da su programi financirani iz ESI fondova u skladu sa strategijom Europa 2020., za strukturiranje informacija u sporazumima o partnerstvu i kohezijskim programima upotrebljavaju se tematski ciljevi. S druge strane PRR-ovi su strukturirani na temelju šest prioriteta EU-a za ruralni razvoj, koji se zatim dijele na fokus-područja. Stoga veza između tematskih ciljeva i strategije Europa 2020. nije toliko očita kao u ostalim ESI fondovima.

Ipak, usklađenost PRR-ova sa strategijom Europa 2020. može se pratiti s pomoću:

1. unaprijed utvrđenih mjera, koje su osmišljene kako bi doprinosile prioritetima EU-a za ruralni razvoj²³
2. fokus-područja koja se mogu povezati s 11 tematskih ciljeva²⁴.

Budući da su definicije koje su se upotrebljavale u sporazumima o partnerstvu i PRR-ovima bile općenite, usklađenost PRR-ova sa sporazumima o partnerstvu mogla se jamčiti kako je opisano u nastavku:

• prioriteti za ruralni razvoj i povezana fokus-područja u skladu su s tematskim ciljevima za koje je u sporazumima o partnerstvu utvrđeno da su relevantni za EPFRR
• okvirna dodjela potpore iz EPFRR-a za svaki prioritet za ruralni razvoj bila je u skladu s dodjelom sredstava u sporazumima o partnerstvu.

Teško je procijeniti očekivani doprinos svakom od tematskih ciljeva

Kako je već pojašnjeno u tekstu (vidi odlomak 20.) PRR-ovi nisu strukturirani prema tematskim ciljevima te se tako njihov očekivani doprinos svakom od tematskih ciljeva mora procijeniti na razini prioriteta za ruralni razvoj i fokus-područja. Informacije o rezultatima prikupljaju se samo za fokus-područja. U nekim je slučajevima jedan tematski cilj povezan s nekoliko fokus-područja u okviru različitih prioriteta za ruralni razvoj. Nadalje, jedna mjera može doprinositi ostvarenju nekoliko prioriteta za ruralni razvoj, a nekoliko mjera može biti relevantno za jedan prioritet za ruralni razvoj.

Tim se čimbenicima otežava kvantificiranje očekivanog doprinosa PRR-ova posebnim tematskim ciljevima ili cjelokupnoj strategiji Europa 2020.(vidi okvir 2.).

Ne postoji dovoljna koordinacija, komplementarnost i sinergija s ostalim ESI fondovima i drugim fondovima EU-a

U svojem godišnjem izvješću za 2014. godinu²⁵ Sud je istaknuo da, iako bi bilo logično da se komplementarnost i sinergija među pet ESI fondova predvidi upravo sporazumima o partnerstvu, u njima to pitanje nije obrađeno na prikladan način. Sud je također utvrdio da nije postojalo dovoljno operativnih smjernica o tome kako postići međusektorsku komplementarnost i sinergiju u sporazumima o partnerstvu i programima. Revizijom koju je Sud obavio nad odabranim sporazumima o partnerstvu takvi su nalazi potvrđeni.

Odgovor Komisije na godišnje izvješće bio je da u programima financiranima iz ESI fondova moraju biti utvrđeni podrobni mehanizmi za jamčenje takve koordinacije. Uredbom o zajedničkim odredbama propisuje se da svaki program mora obuhvaćati mehanizme kojima se osigurava djelotvorna, učinkovita i koordinirana primjena ESI fondova²⁶.

Međutim, PRR-ovi su isto tako dosta općeniti u ovom području te se u njima često ne pruža konkretna osnova za jamčenje komplementarnosti i sinergije s ostalim ESI fondovima, potporom iz prvog stupa i ostalim javnim instrumentima.

Uredbom o zajedničkim odredbama promiče se djelotvorna koordinacija u svrhu povećanja učinka tih fondova, no PRR-ovima koje smo pregledali obuhvaćali su tek razgraničavanje i izbjegavanje dvostrukog financiranja, umjesto da se naglasak stavio na postizanje komplementarnosti i sinergije. Sud je utvrdio da se u PRR-ovima određivao niz područja intervencija s nekoliko mogućih izvora financiranja te da su uspostavljena načela razgraničenja bila vrlo općenita (vidi okvir 3.). Međutim, u njima se ne navode nikakve informacije o dodanoj vrijednosti koja bi se mogla ostvariti jamčenjem djelotvorne koordinacije različitih izvora financiranja.

U skladu sa smjernicama Komisije za izradu strateških programa za razdoblje 2014. – 2020. PRR-ovi trebaju sadržavati određene pojedinosti o mehanizmima koji će se u budućnosti upotrebljavati kako bi se Komisiji podnosila izvješća o djelotvornoj koordinaciji. Međutim, pregledani PRR-ovi sadrže malo korisnih informacija o tom pitanju.

Primjena pojačane logike intervencije nije polučila očekivane rezultate

Prema smjernicama Komisije²⁷ logika intervencije logička je poveznica između problema koji se treba riješiti ili cilja koji se treba postići, povezanih uzroka problema te raspoloživih mogućnosti u okviru predmetne politike (ili pokrenutih djelovanja EU-a) kako bi se riješio određeni problem ili postigao određeni cilj. U kontekstu ruralnog razvoja to znači da bi se u PRR-ovima trebala prepoznati jasna poveznica među utvrđenim nacionalnim/regionalnim potrebama, mjerama potpore odabranima za rješavanje tih potreba, utvrđenim ciljnim vrijednostima uloženih resursa / ostvarenja i očekivanim rezultatima.

U okviru novog programskog razdoblja Komisija je, u nastojanju da se naglasak stavi na uspješnost i rezultate, istaknula važnost jačanja povezanosti utvrđenih potreba s mjerama koje su odabrane za rješavanje tih potreba.

Uvođenje pojačane logike intervencije značilo je i uvođenje niza zahtjeva u pogledu sadržaja PRR-ova:

Programi ruralnog razvoja koje je Sud pregledao sadržavali su navedene sastavne dijelove. Međutim, u njima nije bila jasno izražena poveznica između procjene potreba i odabranih mjera. Stoga nije bila jasna ni logika intervencije.

Procjena potreba

Pojedinačni PRR-ovi moraju sadržavati detaljnu procjenu potreba koja se temelji na SWOT analizi, kako bi se odabrale najvažnije i najrelevantnije potrebe. Te potrebe moraju biti povezane s određenim fokus-područjima, kako je definirano Uredbom o EPFRR-u.

U PRR-ovima koje smo pregledali potrebe su bile definirane na formalan i općenit način, uz nepotrebna ponavljanja, pri čemu su se često upotrebljavale tek prerađene definicije prethodno utvrđenih fokus-područja. Primjeri ovakvih slučajeva navedeni su u okviru 5.

U nijednom od pregledanih PRR-ova nije iznesen kvantificirani opis utvrđenih potreba. Zbog toga je u fazi izrade programa teško, ili čak i nemoguće, procijeniti je li planirana financijska potpora razmjerna opsegu u kojoj su te potrebe zadovoljene, odnosno je li relevantna u odnosu na te potrebe. Isto tako, zbog nepostojanja kvantificiranih opisa tih potreba u fazi evaluacije bit će teško procijeniti koliko su utvrđene potrebe zadovoljene odabranim mjerama.

Od svih pregledanih PRR-ova potrebe su poredane po prioritetima samo u španjolskom (La Rioja) i talijanskom (Kampanija) PRR-u.

Iako to nije propisano uredbama, Sud smatra da se pri utvrđivanju potreba u okviru procesa izrade programa mora voditi računa i o poukama iz prethodnih razdoblja. Programi ruralnog razvoja instrumenti su politike koji se sadržajno ponavljaju te postoji znatan kontinuitet u ciljevima ruralnog razvoja. Međutim, u PRR-ovima koje smo pregledali nije se upućivalo na rezultate mjera ruralnog razvoja koje su provedene u prethodnim razdobljima.

Odabir mjera

Kako bi se obrazložio odabir mjera, u PRR-ovima trebala bi se objasniti poveznica između utvrđenih potreba, određenih ciljnih vrijednosti i odabranih mjera.

Međutim, u praksi je struktura PRR-ova takva da je tu poveznicu teško prepoznati. Informacije o odabranim mjerama uglavnom se odnose na planirana djelovanja te se rijetko jasno navodi koji se rezultati točno očekuju, osim općenitog upućivanja na ciljeve ruralnog razvoja (vidi okvir 6.). Stoga će biti teško dokazati kako i u kojem se opsegu odabranim mjerama (ili njihovim podmjerama) zadovoljavaju utvrđene potrebe.

Isto tako, u PRR-ovima bi se trebala obrazložiti dodjela financijskih sredstava mjerama. Ni u jednom od pregledanih PRR-ova nije pruženo takvo obrazloženje niti je analizirana relevantnost takvog financiranja, kao ni je li financiranje bilo na odgovarajućoj razini u odnosu na povezane ciljne vrijednosti. Sud je mišljenja da puko navođenje iznosa dodijeljenih pojedinim mjerama nije samo po sebi obrazloženje niti se njime dokazuje da je financiranje bilo na odgovarajućoj razini.

Novi okvir uspješnosti ima ograničeni potencijal za stavljanje većeg naglaska na rezultate

ZSPE ima potencijal za ostvarenje poboljšanja, ali i određena ograničenja u pogledu mjerenja rezultata

Prema propisima sporazumi o partnerstvu i PRR-ovi moraju sadržavati procjenu ispunjenosti ex ante uvjeta, pri čemu mora postojati izravna poveznica s djelotvornim i učinkovitim postizanjem ciljeva politika.

U tom kontekstu, ex ante uvjetom „Statistički sustavi i pokazatelji rezultata” (ex ante uvjet G7) koji je uspostavljen Uredbom o zajedničkim odredbama propisuje se uporaba djelotvornog sustava (i) pokazatelja rezultata i (ii) prikupljanja statističkih podataka²⁸. Međutim, taj je postupak bio formalnost jer je Komisija smatrala da je postojanje ZSPE-a dovoljno za jamčenje zadovoljavajućeg ispunjenja ex ante uvjeta G7. Uredbom Komisije stoga se državama članicama omogućilo opće oslobođenje od obveza u tom pogledu²⁹.

Sukladno tome, u većini PRR-ova ex ante uvjet G7 smatrao se načelno ispunjenim, na temelju općeg oslobođenja, iako ispunjenje nije uistinu procijenjeno u praksi. Sud je u svojem tematskom izvješću br. 12/2013 o rashodima EU-a u području politike ruralnog razvoja zaključio da prikupljeni podatci o rezultatima nisu bili dovoljno pouzdani, što znači da je Komisija odobrila većinu PRR-ova bez daljnjih dokaza ili provjera u pogledu postojanja djelotvornog sustava za prikupljanje statističkih podataka.

Određena nacionalna tijela čiji PRR-ovi nisu obuhvaćeni uzorkom Suda odabrala su ne iskoristiti oslobođenje od obveza te su procijenila da ex ante uvjet G7 nije bio ispunjen³⁰, što navodi na zaključak da se to pitanje nije trebalo zanemariti.

Mjerenje uspješnosti ne ovisi samo o djelotvornom sustavu prikupljanja podataka već i o uspostavi pravilnih pokazatelja i izvješćivanju o njima. U tom pogledu, Sud ovom revizijom potvrđuje zaključak iz svojeg godišnjeg izvješća za 2014. u kojem stoji da je „uvođenje zajedničkih pokazatelja za svaki fond važan […] korak, ali postoje nedostatci u načinu na koji su oni osmišljeni”³¹.

Uredbom o EPFRR-u utvrđuju se zajednički pokazatelji koji se primjenjuju na sve PRR-ove, što je izrazito važno. To će pripomoći usklađivanju pokazatelja uloženih resursa / ostvarenja na razini politike ruralnog razvoja te predstavlja poboljšanje u praćenju provedbe politike ruralnog razvoja.

Isto tako, novi zahtjev dostavljanja poboljšanih³² godišnjih izvješća o provedbi 2017. i 2019. godine trebao bi doprinijeti uporabi pokazatelja rezultata za kvantificiranje postignuća programa, kao i pružanju odgovora na zajednička pitanja za evaluaciju.

Osim praćenja programa koji su u tijeku, time se može omogućiti i raspoloživost relevantnih informacija u pravom trenutku za donošenje odluka o sljedećem programskom razdoblju te napraviti korak naprijed u prekidanju začaranog kruga određivanja sadržaja novih programa bez dostatnih informacija o rezultatima iz prethodnih razdoblja (vidi odlomke 11. i 38.).

Unatoč gore navedenim poboljšanjima, zajednički pokazatelji ostvarenja i uloženih resursa propisani Uredbom o EPFRR-u ograničenog su potencijala (vidi primjere u okviru 7.) kad je riječ o mjerenju djelotvornosti i učinkovitosti postizanja rezultata jer:

• su neki od pokazatelja ostvarenja zapravo pokazatelji uloženih resursa
• većina pokazatelja ne odgovara definiciji pokazatelja „rezultata”, već je riječ uglavnom o pokazateljima ostvarenja koji su izraženi kao postotak i koji će tek u ograničenoj mjeri pomoći u pružanju odgovora na zajednička pitanja za evaluaciju.

Iako su države članice postavile dodatne pokazatelje u PRR-ovima koje je Sud pregledao, većina njih nije bila u skladu s definicijom pokazatelja rezultata te neće pružiti bolju osnovu za procjenu neposrednih rezultata programa na izravne primatelje, kako je prikazano u okviru 8.

Međutim, neke su države članice postavile korisne i relevantne pokazatelje rezultata na razini mjere potpore, kao što je „prosječni postotak povećanja u ekonomskoj veličini (standardni rezultat) poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora” ili „prosječna veličina poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora nakon provedbe poslovnog plana”³³. Sud u svojem godišnjem izvješću za 2016. godinu³⁴ analizira i uspoređuje praksu izvješćivanja o uspješnosti koju su razvile druge institucije kao što je SZO, Svjetska banka i OECD. Komisija i ostala nacionalna tijela mogli bi širiti i iskoristiti takve primjere dobre prakse.

Poticajni je učinak „pričuve za uspješnost”, ako i postoji, neznatan

U programskom razdoblju 2014. – 2020. sporazumi o partnerstvu i programi moraju imati pričuvu za uspješnost u visini od (otprilike) 6 % sredstava dodijeljenih ESI fondovima kako bi se promicala usmjerenost na uspješnost i postizanje ciljeva. Ta su sredstva trenutačno zamrznuta, ali se mogu staviti na raspolaganje nakon pregleda koji se 2019. planira obaviti nad okvirom uspješnosti koji je uspostavljen za svaki PRR u slučaju neispunjavanja ili prekoračenja određenih zahtjeva³⁵.

Potrebno je istaknuti da nije riječ o potpuno novom pojmu; naime, iako je obveza uspostave pričuve za uspješnost nova značajka programskog razdoblja 2014. – 2020., takva se pričuva u određenoj mjeri upotrebljavala i u prethodnim razdobljima, iako je njezin učinak na uspješnost bio tek ograničen. Tako je primjerice pričuva za uspješnost, iako se njome upravljalo različitim procesima, postojala i za strukturne fondove u programskom razdoblju 2000. – 2006. Međutim, Sud je u tematskom izvješću br. 1/2007³⁶ zaključio da pričuva za uspješnost nije bila usmjerena na uspješnost, nego da se „poglavito upotrebljavala za povećanje razine potrošnje sredstava, umjesto za usmjeravanje potrošnje sredstava na područja koja su se pokazala osobito djelotvornima”. Isto tako, u godišnjim izvješćima Suda za 2013. i 2014. godinu³⁷ stoji da je vjerojatno da će „pričuva za uspješnosti imati samo neznatan učinak kad je riječ o poticanju veće usredotočenosti na rezultate”.

Pokazateljima uspješnosti koji su se upotrebljavali za dobivanje pristupa pričuvi nisu se mjerili rezultati, nego kvantificirali uloženi resursi i ostvarenja

Pri određivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti koje su se upotrebljavale za dobivanje pristupa pričuvi za uspješnost, države članice bile su obvezne služiti se unaprijed utvrđenim pokazateljima uspješnosti ili ih zamijeniti i/ili nadopuniti drugim relevantnim pokazateljima ostvarenja koji će se utvrditi u PRR-ovima³⁸.

U svim odabranim PRR-ovima upotrebljavalo se 15 unaprijed utvrđenih pokazatelja iz Uredbe Komisije koji su nadopunjeni malim brojem dodatnih pokazatelja. Međutim, ti su pokazatelji tek djelomično korisni za mjerenje uspješnosti.

Kao prvo, Uredbom Komisije³⁹ unaprijed utvrđeni pokazatelji nisu predviđeni kao pokazatelji rezultata, nego izričito kao pokazatelji ostvarenja, kao što je broj korisnika ili operacija ulaganja, poljoprivredno zemljište ili obuhvaćeno stanovništvo. Primjerice, jedan od predloženih pokazatelja – ukupni javni rashodi za svaki prioritet – zapravo je pokazatelj uloženih resursa (vidi odlomak 50.) koji se odnosi na količinu potrošenih sredstava, odnosno na iskorištenost fonda.

Kao drugo, prema Uredbi Komisije⁴⁰ svi dodatni pokazatelji kojima se služe države članice u odabranim PRR-ovima također su pokazatelji ostvarenja, kao što je broj projekata ili korisnika, poljoprivredno zemljište ili obuhvaćeno stanovništvo (vidi okvir 9.).

Pristup „pričuvi za uspješnost” stoga se temelji na mjerenju rashoda i izravnih ostvarenja, a ne rezultata. Okvir uspješnosti ne obuhvaća postizanje ciljeva ili očekivanih rezultata u okviru programa ruralnog razvoja. Slični nalazi navedeni su u tematskom izvješću o ex ante uvjetima i pričuvi za uspješnost u području kohezije⁴¹.

Neka upravljačka tijela postavljaju neambiciozne ciljne vrijednosti u svrhu dobivanja pristupa pričuvi za uspješnost

U prošlosti su Sud i Komisija istaknuli⁴² postojanje „inherentnog rizika da će države članice utvrditi neambiciozne ključne etape i ciljne vrijednosti kako bi bile sigurne da će ih ostvariti te da ne ulažu dovoljno napora u to da dostave točne i pouzdane podatke kako bi izbjegle sankcije u slučaju nedovoljne uspješnosti”.

Sud je utvrdio da su nacionalna tijela često postavljala neambiciozne ciljne vrijednosti, čime se smanjivao rizik od neispunjavanja ključnih etapa (vidi sliku 4.) za PRR-ove koje je Sud pregledao, kao i da su postavljene ciljne vrijednosti za 2018. (tj. do kraja pete godine sedmogodišnjeg programskog razdoblja) u prosjeku činile tek 28 % ukupnih javnih rashoda povezanih s programskim razdobljem 2014. – 2020. (u rasponu od 22 % u Grčkoj do 51 % u Irskoj). Znatan udio te ciljne vrijednosti ne odnosi se na nove obveze propisane pravilima za razdoblje 2014. – 2020., već na operacije za koje su obveze preuzete u skladu s pravilima za razdoblje 2007. – 2013⁴³.

Napomena: budući da je 2023. posljednja godina za prihvatljive rashode u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020., ravnomjerna raspodjela rashoda kroz predmetno razdoblje (od odobrenja svakog PRR-a do 2023.) 2018. godine dovela bi do prosječnih rashoda od 41 %.

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju podataka iz PRR-a.

Nadalje, oslobođenje od obveze ispunjavanja ex ante uvjeta G7 (vidi odlomke 42. – 45.) znači da ne postoji obveza provjeravanja djelotvornosti i pouzdanosti postojećeg sustava mjerenja uspješnosti. Nacionalna tijela nisu motivirana da unaprijede sustave kojima se trenutačno služe jer bi takvo što moglo dovesti do učestalijeg izvješćivanja o nedovoljnoj uspješnosti.

Određenim aspektima formulacije Uredbe o zajedničkim odredbama dodatno se ograničava poticanje uspješnosti

Drugi nedostatci u formulaciji Uredbe o zajedničkim odredbama, koje je Sud već istaknuo⁴⁴, dodatno ograničavaju potencijalnu poticajnu ulogu pričuve za uspješnost:

1. ako za određeni prioritet nisu postignute relevantne ključne etape, pričuva za uspješnost može se preraspodijeliti na druge prioritete⁴⁵ u istoj državi članici
2. financijske sankcije ne mogu se temeljiti na pokazateljima rezultata, dok različite pravne odredbe dodatno ograničavaju prostor za primjenu sankcija⁴⁶.

Komisija i države članice morale su uložiti znatne napore u proces izrade programa, no provedba PRR-ova započela je sporije nego u prijašnjem razdoblju

Ograničena uloga PRR-ova u izradi planova

Potpora izradi programa ruralnog razvoja proces je koji se sastoji od nekoliko različitih faza (vidi sliku 5.). O dodjeli financijskih sredstava po državama članicama i strateškom zakonodavnom okviru odlučuju Europski parlament i Vijeće prije sastavljanja PRR-ova. Isto tako, za države članice koje su odabrale izrađivati regionalne programe o dodjeli financijskih sredstava po regijama odlučuje država članica prije dostavljanja PRR-ova Komisiji. Države članice nisu obvezne obrazložiti svoj odabir.

Prema Uredbi o EPFRR-u⁴⁷ u programima ruralnog razvoja potrebno je obrazložiti potrebe koje se nastoje riješiti, kao i odabir prioriteta za ruralni razvoj, fokus-područja, mjera i povezanih ciljnih vrijednosti. Također moraju pojasniti kako će odabrane mjere doprinijeti relevantnim fokus-područjima i prioritetima za ruralni razvoj. Međutim, zapravo je glavna uloga PRR-a urediti upotrebu prethodno dodijeljene financijske potpore u sklopu unaprijed utvrđenog okvira.

Administrativno opterećenje Komisije i država članica

Kako bi se uredio proces pripreme i izrade PRR-ova u sklopu novog okvira, GU AGRI osnovao je 2012. radnu skupinu za ruralni razvoj nakon 2013. godine u svrhu pružanja pomoći državama članicama pri pripremi njihovih PRR-ova za programsko razdoblje 2014. – 2020. i u svrhu jamčenja koordinacije s Komisijom. GU AGRI 2014. godine osnovao je i Odbor za dosljednost kako bi se zajamčila općenita dosljednost u procesu procjene nacrta PRR-ova.

Služba Komisije za unutarnju reviziju obavila je reviziju u ranoj fazi procesa odobravanja na temelju koje je zaključeno da „iako su ukupni procesi procjene i usvajanja PRR-ova dobro pripremljeni, bilo ih je potrebno dodatno ojačati”. Glavni utvrđeni nedostatci odnose se na poštovanje regulatornih rokova (vidi odlomak 81.), procjenu određenih elemenata povezanih s uspješnošću (npr. u vezi s određenim ex ante uvjetima, pokazateljima i potrebom za boljom koordinacijom među ESI fondovima) i inherentni rizik od pogreške koji se javlja zbog složenosti regulatornog okvira. Služba Komisije za unutarnju reviziju u manjem je opsegu utvrdila i područja u kojima je potrebno poboljšati interne smjernice⁴⁸.

Kako bi olakšala izradu PRR-ova Komisija je sastavila niz dokumenata sa smjernicama za države članice (za potrebe svoje revizije Sud je sastavio popis 37 takvih dokumenata sa smjernicama koji zajedno broje preko 1500 stranica). Pripremni proces sastojao se i od dostavljanja nacrta propisa i nacrta dokumenata sa smjernicama Komisiji i predstavnicima država članica u svrhu rasprave, kako bi se zajamčilo da svi na jednak način tumače određene ključne pojmove i razmjenjuju informacije o dobroj praksi i onoj koju valja izbjegavati.

Pripreme za novi postupak izrade programa također su uključivale koordinaciju i razmjenu stručnog znanja i informacija unutar GU-a AGRI. U tu svrhu radnoj skupini za ruralni razvoj pomoć u radu pružale su tematske radne skupine, dok su različite jedinice obavješćivane o relevantnim temama kojima se bavio Odbor za dosljednost u obliku internih biltena, a države članice posredstvom Odbora za ruralni razvoj.

GU AGRI sastavio je „priručnik” kojim su obuhvaćeni PRR-ovi za razdoblje 2014. – 2020., kao i skup od 23 standardizirana kontrolna popisa (koji se sastoje od otprilike 1400 različitih provjera koje je potrebno obaviti tijekom procesa pregleda i odobrenja)⁴⁹, u kojima se detaljno navode operativni zadatci za procjenu i odobrenje PRR-ova. Time je osoblju pružena praktična potpora kako bi se procesi unutar predmetnog GU-a standardizirali. Za upravljanje odobrenjem i praćenjem programa primjenjivao se interni sustav upravljanja informacijama (RDIS2).

Brojna gore navedena djelovanja dokaz su da je Komisija uložila znatne napore kako bi pružila potporu i kako bi se postupci uskladili. U tom se procesu također očituje složenost okvira politike.

Količina glavnih programskih dokumenata koje države članice moraju pripremiti, a Komisija odobriti, pokazuju da je riječ o zahtjevnom procesu. Zbog regulatornih zahtjeva – posebice onih koji se odnose na količinu informacija koje države članice moraju dostavljati u okviru vrlo detaljno i složeno strukturiranog PRR-a – sastavljaju se izrazito opsežni dokumenti koji često broje i više od tisuću stranica.

Sud je pregledao 12 PRR-ova koji se ukupno sastoje od više od 9000 stranica, dok povezani sporazumi o partnerstvu broje 4000 stranica. Ako se te brojke ekstrapoliraju na 28 država članica i 118 PRR-ova, dobije se podatak da ukupno postoji otprilike 100 000 stranica programskih dokumenata (na 23 različita jezika), što bi moglo predstavljati dvostruko veći broj stranica nego u prethodnom programskom razdoblju (vidi tablicu 2.).

Zbog složenosti i opsežnosti, ali i zbog povećanog administrativnog opterećenja, postoji rizik od toga da će se provedbena tijela prekomjerno usredotočiti na zahtjeve povezane s birokracijom⁵⁰. To je također doprinijelo kašnjenjima u odobravanju PRR-ova, što je dovelo do odgode samog početka provedbe novih programa.

Novi pravni okvir donesen je kasnije nego u prethodnom razdoblju

Na slici 6. iznosi se sažeti prikaz usporedbe vremenskih okvira za pripremu regulatornog okvira u dva predmetna razdoblja.

(1) Od prijedloga Komisije do donošenja.

(2) Od donošenja Uredbe EU/EZ do donošenja provedbene uredbe.

Izvor: Sud.

Rasprave u Europskom parlamentu i Vijeću o zakonodavnom paketu u području ruralnog razvoja bile su usko povezane s onima o višegodišnjem financijskom okviru (VFO), kojim se određuje ukupan iznos sredstava EU-a raspoloživ tijekom programskog razdoblja. Vijeće i Europski parlament donijeli su VFO i Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. tek u prosincu 2013., mjesec dana prije početka novog programskog razdoblja. Provedbena uredba Komisije objavljena je u srpnju 2014., što znači da je većina PRR-ova koje je Sud pregledao pripremljena i prvi put podnesena na odobrenje prije njezina stupanja na snagu.

Većina sporazuma o partnerstvu i PRR-ova podnesena je na vrijeme

Nakon kasnog donošenja primarnog zakonodavstva u prosincu 2013. određeno je da se svi sporazumi o partnerstvu moraju podnijeti do travnja 2014. Nacionalna tijela pridržavala su se tog roka⁵¹.

Države članice naknadno su bile obvezne podnijeti svoje PRR-ove u roku od tri mjeseca od podnošenja sporazuma o partnerstvu⁵². PRR-ove koje je Sud pregledao nacionalna i regionalna tijela podnijela su u razdoblju od travnja do listopada 2014. Za jednu trećinu pregledanih PRR-ova nije se poštovao tromjesečni rok.

Taj je vremenski okvir značio da su sporazumi o partnerstvu trebali biti pripremljeni i da su pregovori o njima trebali biti djelomično dovršeni prije donošenja relevantnih uredbi EU-a. Priprema PRR-ova i pregovori o njima trebali su se odvijati usporedno s partnerskih sporazumima te je većina PRR-ova podnesena prije donošenja relevantne provedbene uredbe Komisije.

Komisija nije provodila proces odobrenja u skladu s rokovima

Nakon što su nacionalna tijela podnijela nacrt PRR-ova Komisija je imala tri mjeseca za slanje primjedbi državi članici i šest mjeseci za odobrenje PRR-a „pod uvjetom da su sve primjedbe Komisije uzete u obzir na odgovarajući način”⁵³.

U većini slučajeva Komisija se nije pridržavala prvog roka od tri mjeseca (za slanje primjedbi državama članicama). U revizijskom izvješću Službe Komisije za unutarnju reviziju (vidi odlomak 67.) stoji da su primjedbe Komisije u slučaju 98 PRR-ova usvojene nakon tromjesečnog zakonskog roka. Služba za unutarnju reviziju smatrala je da je do kašnjenja došlo zbog složenosti zakonodavstva te opsežnosti i složenosti samih PRR-ova.

Pridržavanje drugog roka od šest mjeseci (za konačno odobrenje) teže je procijeniti jer se vrijeme od slanja dopisa s primjedbama i slanja prihvatljivog odgovora nacionalnih tijela na dopis – s dodatnim informacijama i/ili izmijenjenim PRR-om – ne uzima u obzir (primjenjuje se mogućnost „zaustavljanja sata”) i ne postoji obvezujući rok u kojem države članice moraju uzeti u obzir primjedbe Komisije. Slijedom toga, iako se rok od šest mjeseci poštovao u većini slučajeva, zbog primjene mogućnosti „zaustavljanja sata” stvarno vrijeme proteklo od podnošenja do odobrenja uzorka PRR-ova bilo je znatno duže.

Kako je prikazano u tablici 3., za odobrenje PRR-ova iz uzorka Suda u prosjeku je bilo potrebno 11,3 mjeseca od datuma prvog podnošenja. To je dva mjeseca više od prosječnog vremena koje je bilo potrebno u prethodnom razdoblju za isti uzorak.

Sveukupno gledajući, Komisija je odobrila svih 118 PRR-ova u razdoblju od 20 mjeseci od podnošenja prvog PRR-a (od travnja 2014. do prosinca 2015.). To je pozitivan pomak u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. kada je Komisija ukupno odobrila 94 PRR-ova u razdoblju od 24 mjeseca (od prosinca 2006. do prosinca 2008.)⁵⁴.

Unatoč uloženim naporima provedba PRR-ova nije započela ranije nego u prethodnom razdoblju

Ti napori nisu doveli do ranijeg odobrenja PRR-ova u odnosu na prethodno razdoblje (vidi sliku 7.).

(1) Od prijedloga Komisije do donošenja.

(2) Od donošenja Uredbe EU/EZ do donošenja provedbene uredbe.

(3) Vrijeme proteklo od podnošenja prvog sporazuma od partnerstvu / PRR-a do usvajanja zadnjeg sporazuma o partnerstvu / PRR-a.

Izvor: Sud.

S obzirom na zakašnjelo usvajanje, nacionalna tijela nisu mogla započeti s provedbom većine PRR-ova prije sredine 2015. (do kraja lipnja 2015. odobreno je tek 37 % PRR-ova). Komisija je odobrila 20 % PRR-ova u studenome i prosincu 2015., što je značilo da je provedba nekolicine PRR-ova započela tek 2016. godine, tj. treće godine predmetnog programskog razdoblja.

Nijedna država članica nije prijavila rashode 2014.⁵⁵, dok su ukupni prijavljeni rashodi EPFRR-a 2015.⁵⁶ činili 3,8 %, a 2016.⁵⁷ 10,2 % financijskog plana za razdoblje 2014. – 2020. To znači da je početkom 2017. još bilo neiskorišteno otprilike 90 % financijskog plana za EPFRR. Riječ je o većoj razini nego u prethodnom programskom razdoblju 2007. – 2013. kada je početkom 2010. neiskorišteno bilo 83 % financijskog plana. Kao što je to bio slučaj u prethodnom programskom razdoblju, taj kasniji početak dovest će do toga da će većina rashoda nastati upravo u drugoj polovici programskog razdoblja.

Koncentracijom provedbe većeg dijela PRR-a u drugoj polovici programskog razdoblja povećava se rizik od stavljanja prevelikog naglaska na iskorištavanje dodijeljenih sredstava na kraju programskog razdoblja⁵⁸.

Kašnjenje s početkom provedbe programa problem je koji se ponavlja

Kašnjenje u provedbi programa u okviru višegodišnjih financijskih okvira čest je problem koji je Sud u prošlosti utvrdio u mnogim područjima politika.

U svojem informativnom dokumentu⁵⁹ o preispitivanju višegodišnjeg financijskog okvira u sredini programskog razdoblja 2014. – 2020. Sud je istaknuo dva ključna rizika koja proizlaze iz takve situacije:

• „u narednim godinama još će jednom doći do gomilanja obveza i zaostataka plaćanja jer će neke države članice teško iskoristiti raspoloživa sredstva do 2020., ili čak do 2023., kad ističe razdoblje prihvatljivosti za programe potrošnje za razdoblje 2014. – 2020. […]
• neće biti mnogo prostora za to da se iz procjena temeljenih na činjenicama izvuku pouke o osmišljavanju, provedbi i rezultatima programa potrošnje EU-a u okviru VFO-a za razdoblje 2014. – 2020. prije nego što Komisija do kraja 2017. predstavi svoj prijedlog.”⁶⁰

Kako bi se ti rizici ublažili, Sud predlaže usklađivanje dugoročne strategije i donošenja politika s proračunskim ciklusom te obavljanje sveobuhvatnog pregleda potrošnje sredstava prije određivanja novog dugoročnog proračuna.

Takvi prijedlozi mogu biti korisni pri pripremi budućih politika ruralnog razvoja.

Zaključci i preporuke

Cilj je politike ruralnog razvoja učiniti poljoprivredu konkurentnijom, zajamčiti održivo upravljanje prirodnim resursima i klimatskom politikom te postići ravnomjeran teritorijalni razvoj ruralnih gospodarstava i zajednica, uključujući otvaranje i očuvanje radnih mjesta. EU za razdoblje 2014. – 2020. planira izdvojiti gotovo 100 milijardi eura, no trenutačno postoje određena kašnjenja (vidi odlomke 86. i 87.).

Sredstvima iz EPFRR-a financira se potpora za mjere koje države članice provode u okviru nacionalnih ili regionalnih PRR-ova, koje sastavljaju države članice i odobrava Komisija.

Jedan je od ciljeva strateškog okvira EU-a za razdoblje 2014. – 2020. staviti veći naglasak na rezultate. Međutim, planiranje novog programskog razdoblja započinje prije nego što su raspoloživi odgovarajući relevantni podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnim razdobljima, što je dugogodišnji problem kojim se otežava postizanje prethodno navedenog cilja.

Sud je ispitao je li u novom zakonskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. stavljen veći naglasak na uspješnost i jesu li novim procesom izrade programa stvoreni preduvjeti za sastavljanje PRR-ova dobre kvalitete te je li on uistinu doveo do sastavljanja takvih PRR-ova, što pak može dovesti do postizanja boljih rezultata. Iako je cilj strateškog okvira bio poboljšati pristup usmjeren na rezultate, odobreni PRR-ovi bili su dugački i složeni dokumenti s određenim nedostatcima zbog kojih će biti teže postići ambiciozni cilj stavljanja većeg naglaska na uspješnost i rezultate.

Sud je ispitao postupak izrade programa za politiku ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. kako bi provjerio je li taj postupak proveden tako da se omogući raniji početak provedbe tih PRR-ova u odnosu na prethodna razdoblja te time izbjegnu negativne posljedice povezane s kasnijim početkom.

Sud je utvrdio da je, unatoč naporima Komisije, slično kao i u prethodnim razdobljima, početak provedbe PRR-ova kasnio te da je izvršenje planiranih rashoda tijekom prve tri godine bilo na nižoj razini nego u prethodnom razdoblju.

Zajednička poljoprivredna politika nakon 2020. trenutačno je predmet političkih rasprava te u ovoj fazi nije poznato hoće li u budućnosti imati isti oblik. Preporuke Suda iznose se pod pretpostavkom da će se u budućnosti politika ruralnog razvoja uvelike nastavljati na trenutačan okvir.

Izrada programskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. bila je ambicioznija, no provedba je otežana znatnim nedostatcima

Svrha uključivanja EPFRR-a u ostale ESI fondove bila je povećati tematsku usmjerenost sredstava EU-a jamčenjem jasnog doprinosa PRR-ova prioritetima strategije Europa 2020., ali i potaknuti koordinaciju, komplementarnost i sinergiju među programima. Iako je to dovelo do usklađenosti PRR-ova sa strateškim dokumentima kao što su sporazumi o partnerstvu, doprinos PRR-ova ostvarenju tematskih ciljeva u praksi bilo je teško procijeniti zbog složene povezanosti među različitim programskim dokumentima. Komplementarnost, sinergija i koordinacija između PRR-ova i programa u okviru drugih ESI fondova nije razvijena u zadovoljavajućoj mjeri (odlomci 17. – 29.).

1. preporuka

U svrhu stavljanja većeg naglaska na uspješnost i rezultate, bolje povezanosti PRR-ova s drugim programima i bolje procjene doprinosa PRR-ova ostvarenju strateških ciljeva, pri pripremi programskog razdoblja nakon 2020.:

1. Komisija bi trebala zajamčiti da se u njezinim prijedlozima politika daljnje razrade zahtjevi u pogledu usklađenosti među pojedinačnim programima
2. države članice trebale bi utvrditi kako će se u okviru pravila EU-a postići i pratiti koordinacija, komplementarnost i sinergija te kako će se o njima izvješćivati.

Ciljni rok provedbe: kraj 2020. za točku (a) i 2022. za točku (b)

Iako je Komisija nastojala uravnotežiti količinu informacija koje se iznose u PRR-ovima, pregledani programi za ruralni razvoj bili su dugački te je ispunjavanje novih zahtjeva u pogledu njihova sadržaja iziskivalo znatan administrativni napor nacionalnih tijela.

Međutim, glavni cilj boljeg rješavanja posebnih teritorijalnih potreba i jasnijeg dokazivanja povezanosti utvrđenih potreba s odabranim mjerama potpore nije postignut (odlomci 30. – 41.).

2. preporuka

Kako bi se pojednostavnila i povećala korisnost strategija ruralnog razvoja, ali istodobno i olakšao proces izrade programa te povećala njegova učinkovitost, Komisija bi trebala preispitati izradu programskih dokumenata radi pojednostavnjenja njihova sadržaja i smanjenja broja zahtjeva za programsko razdoblje nakon 2020. Komisija bi posebno trebala ograničiti strukturu programskih dokumenata na one sastavne dijelove i mogućnosti koje su ključne za pravilno planiranje, provedbu i praćenje rashoda u području ruralnog razvoja.

Ciljni rok provedbe: kraj 2020.

Novi okvir uspješnosti ima ograničeni potencijal za stavljanje većeg naglaska na uspješnost i rezultate

ZSPE ima potencijal za poboljšanje načina na koji se prati politika ruralnog razvoja, u smislu da se njime može napraviti korak u pravom smjeru kad je riječ o prekidanju začaranog kruga određivanja sadržaja novih programa bez pravodobnih informacija o rezultatima iz prethodnih razdoblja. Međutim, nepostojanjem odgovarajuće procjene kvalitete prikupljanja podataka, u spoju s nedostatcima u pogledu odabira pokazatelja i činjenicom da većina pokazatelja nije u skladu s definicijom pokazatelja „rezultata”, znatno se ograničava mjerenje rezultata politika te njihovog doprinosa strategiji Europa 2020. (odlomci 42. – 52.).

„Pričuva za uspješnost” pogrešan je termin jer se pokazateljima koji se upotrebljavaju za pregled uspješnosti ne mjere rezultati politika nego su oni osmišljeni tako da se njima izričito mjere rashodi i izravna ostvarenja. S obzirom na gore navedeno, okvirom uspješnosti ne pružaju se informacije o ciljevima i očekivanim rezultatima PRR-ova. Nadalje, revizijom je potvrđen inherentni rizik od postavljanja neambicioznih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti u PRR-ovima kako bi se izbjegle moguće sankcije u slučaju nedovoljne uspješnosti. U svakom slučaju, ako relevantne ključne etape nisu ostvarene, pričuva za uspješnost ne gubi se, već se preraspoređuje na druge prioritete, a moguće financijske sankcije ne temelje se na pokazateljima rezultata (odlomci 53. – 63.).

3. preporuka

Komisija bi trebala surađivati s državama članicama kako bi se zajamčilo da se unaprijeđenim godišnjim izvješćima o provedbi za 2019. godinu pruže jasne i sveobuhvatne informacije o postignućima programa te da obvezni odgovori na zajednička pitanja za evaluaciju služe kao čvršći temelj za sljedeće programsko razdoblje.

Ciljni rok provedbe: kraj 2018.

4. preporuka

Pri pripremi programskog razdoblja nakon 2020. Komisija bi trebala preciznije definirati različite vrste pokazatelja kako bi se dobio zajednički skup pokazatelja koji su usmjereni na rezultate i koji su prikladniji za procjenu rezultata i učinka intervencija u području ruralnog razvoja. U tom bi se procesu mogla poslužiti iskustvom i već razvijenim rješenjima drugih međunarodnih organizacija (npr. SZO, Svjetska banka i OECD) koje su usmjerene na uspješnost i rezultate.

Komisija bi isto tako trebala promicati i olakšavati nacionalnu suradnju i umrežavanje kako bi se širila dobra praksa u pogledu načina mjerenja uspješnosti koji su osmišljeni na nacionalnoj razini.

Ciljni rok provedbe: kraj 2019.

5. preporuka

Kad je riječ o programskom razdoblju nakon 2020., Komisija bi trebala preispitati i uzeti u obzir iskustvo prikupljeno tijekom primjene trenutačnog sustava, posebice u pogledu:

1. učinka pričuve za uspješnost
2. prikladnosti pokazatelja rezultata koji se upotrebljavaju za pristup pričuvi za uspješnost i
3. primjene financijskih sankcija u slučaju nedovoljne uspješnosti.

Ciljni rok provedbe: kraj 2020.

Komisija i države članice morale su uložiti znatne napore u proces izrade programa, no provedba PRR-ova započela je sporije nego u prijašnjem razdoblju

Pružanje potpore izradi programa ruralnog razvoja proces je koji se sastoji od nekoliko različitih faza, pri čemu je izrada PRR-a posljednja faza. O dodjeli financijskih sredstava po državama članicama i o strateškom zakonodavnom okviru odlučuju Europski parlament i Vijeće prije sastavljanja programa. Stoga bi se na programe ruralnog razvoja više trebalo gledati kao na alat za usklađivanje stajališta država članica i EU-a, nego na dokumente kojima se pokreće postupak izrade nacionalnih strategija ruralnog razvoja od samog početka (odlomci 64. i 65.).

Unatoč prilično ograničenoj ulozi PRR-ova u prethodno pojašnjenom procesu izrade programa koji se sastoji od nekoliko faza, priprema i odobravanje svih PRR-ova iziskivali su znatne administrativne napore Komisije i država članica. Poduže kašnjenje u donošenju pravnog okvira (prosinac 2013.) utjecalo je na vrijeme podnošenja i odobravanja programskih dokumenata, a kada se u obzir uzme i složenost zahtjeva u pogledu sadržaja PRR-ova, to je značilo da su PRR-ovi odobreni, a novi programi uvedeni nakon početka programskog razdoblja (odlomci 66. – 74.).

Komisija je ukupno odobrila 118 PRR-ova u razdoblju od 20 mjeseci (od travnja 2014. do prosinca 2015.), što je pozitivan pomak u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. kada je u razdoblju od 24 mjeseca ukupno odobreno 94 PRR-ova. Međutim, unatoč uloženim naporima, PRR-ovi su odobreni kasnije nego u prethodnom razdoblju te provedba većine njih nije započela prije sredine 2015., dok je provedba nekolicine PRR-ova započela tek 2016. (odlomci 75. – 84.).

Slijedom toga, otprilike 90 % financijskog plana EPFRR-a ostalo je neiskorišteno na početku 2017. (što je četvrta godina programskog razdoblja), dok je ta brojka za prethodno razdoblje iznosila 83 %. To sa sobom nosi rizik od nepotpune provedbe financijskog plana, kao i od toga da će se naglasak staviti na iskorištavanje sredstava, čime se narušava pristup usmjeren na rezultate koji Komisija podržava (odlomci 85. – 88.).

Kašnjenja u provedbi programa u okviru višegodišnjih financijskih okvira općenit su problem koji se ponavlja i zbog kojeg se povećava rizik od stavljanja prekomjernog naglaska na iskorištavanje sredstava i planiranje novog VFO-a prije nego što su dostupni rezultati ostvareni potrošnjom sredstava EU-a u prethodnom razdoblju (odlomci 89. – 92.).

6. preporuka

Parlament, Vijeće i Komisija trebali bi razmotriti mogućnost usklađivanja dugoročne strategije i donošenja politika s proračunskim ciklusom te obavljanja sveobuhvatnog preispitivanja potrošnje sredstava prije donošenja novog dugoročnog proračuna.

Kako bi se omogućilo odobrenje PRR-ova na početku sljedećeg programskog razdoblja, Komisija bi trebala pravodobno pripremiti svoje zakonodavne prijedloge u vezi s politikom ruralnog razvoja za razdoblje nakon 2020.

Ciljni rok provedbe za Komisiju: kraj 2018.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Phil Wynn Owen, na sastanku održanom u Luxembourgu 27. rujna 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Pokrate i pojmovnik

EPFRR – Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.

ESI fondovi – europski strukturni i investicijski fondovi koji uključuju sljedeće fondove EU-a: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR), Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Europa 2020. – strategija Europske unije za zapošljavanje i rast za desetogodišnje razdoblje koja je pokrenuta 2010. godine radi poticanja pametnog, održivog i uključivog rasta. Sastoji se od pet glavnih ciljeva koje EU treba postići do kraja 2020. godine i koji obuhvaćaju zapošljavanje, istraživanje i razvoj, klimatsku i energetsku politiku, obrazovanje te socijalnu uključenost i suzbijanje siromaštva.

Ex ante uvjeti podrazumijevaju da je država članica dužna ispuniti određene uvjete prije nego što zaprimi bilo kakva sredstva iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Pri pripremi programa u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice moraju procijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Ako uvjeti nisu ispunjeni, potrebno je izraditi akcijske planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.

Fokus-područja (ili žarišna područja) – svaki od šest prioriteta EU-a za ruralni razvoj može se podijeliti na nekoliko tematskih fokus-područja. Sveukupno postoji 18 fokus-područja.

GU AGRI – Glavna uprava Komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj.

Logika intervencije – logička poveznica između problema koji se treba riješiti (ili cilja koji se treba postići), povezanih uzroka problema te raspoloživih mogućnosti u okviru predmetne politike (ili stvarno pokrenutih djelovanja EU-a) kojima se može riješiti određeni problem ili postići određeni cilj.

Mjera – mehanizam potpore za provedbu politike. Mjerom se određuju pravila, kao što su kriteriji prihvatljivosti i odabira, za projekte koji se mogu financirati.

OECD – Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj.

Programsko razdoblje – razdoblje u kojem se provodi politika ruralnog razvoja i koje se poklapa s VFO-om. Tekuće programsko razdoblje je 2014. – 2020. Prethodilo mu je programsko razdoblje 2007. – 2013.

PRR – program ruralnog razvoja: programski dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija u svrhu planiranja i praćenja provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili nacionalnoj razini.

Sporazumi o partnerstvu – sporazumi koje sklapaju Europska komisija i svaka pojedina država članica za programsko razdoblje 2014. – 2020. U sporazumima o partnerstvu iznose se planovi nacionalnih tijela o tome kako će se iskoristiti sredstva iz europskih strukturnih i investicijskih fondova te se navode strateški ciljevi i investicijski prioriteti svake zemlje, koji se povezuju s općim ciljevima strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast.

Stupovi (zajedničke poljoprivredne politike) – zajednička poljoprivredna politika sastoji se od dva „stupa”. Prvi stup čini potpora dohotku poljoprivrednika. Potpora se pruža u obliku izravnih plaćanja i tržišnih mjera te se u cijelosti financira iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi. Drugi stup čini potpora koja se pruža za razvoj ruralnih područja. Ta se potpora pruža u obliku programa ruralnog razvoja i sufinancira se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj.

SWOT analiza – analiza prednosti, nedostataka, prilika i prijetnji u zemljopisnom području obuhvaćenom PRR-om.

SZO – Svjetska zdravstvena organizacija (engl. WHO).

Tematski ciljevi (TC) – strukturni dijelovi definirani regulatornim okvirom. Kako bi se doprinijelo strategiji Europa 2020., potpora iz ESI fondova usmjerena je na ograničeni broj zajedničkih tematskih ciljeva.

Uredba o EPFRR-u – Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.¹

Uredba o zajedničkim odredbama: Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006.²

VFO – višegodišnji financijski okvir, planiranje proračuna u skladu s Poglavljem 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

ZOPE– zajednički okvir za praćenje i evaluaciju: sustav praćenja i evaluacije koji su zajedno izradile Komisija i države članice za programsko razdoblje 2007. – 2013., u okviru kojeg se upotrebljavaju pokazatelji za mjerenje napretka, učinkovitosti i djelotvornosti programa ruralnog razvoja u odnosu na njihove ciljeve.

ZPP – zajednička poljoprivredna politika: niz zakonskih akata i praksi koje je Europska unija usvojila s ciljem utvrđivanja zajedničke, jedinstvene politike u području poljoprivrede.

ZSO – zajednički strateški okvir: niz strateških temeljnih načela čija je svrha olakšati proces izrade programa te sektorsku i teritorijalnu koordinaciju intervencija Unije u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI fondovi), kao i koordinaciju tih intervencija s drugim politikama i instrumentima Unije.

ZSPE – zajednički sustav praćenja i evaluacije: sustav praćenja i evaluacije koji su zajednički izradile Komisija i države članice za programsko razdoblje 2014. – 2020. s ciljem da se, među ostalim, pokažu napredak i postignuća politike ruralnog razvoja te procijene učinak, djelotvornost, učinkovitost i relevantnost intervencija u okviru politike ruralnoga razvoja.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Janusz Wojciechowski, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Kinga Wiśniewska-Danek, ataše u njegovu uredu Katarzyna Radecka-Moroz, glavni rukovoditelj Davide Lingua i voditelj radnog zadatka Paulo Oliveira. Revizorski tim činili su Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne i Anna Zalega.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://publications.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.