Maaseudun kehittämisohjelmat: selkiyttäminen ja tulospainotteisuuden lisääminen tarpeen

Tiivistelmä

EU:n maaseudun kehittämispolitiikan tavoitteena on lisätä maatalouden kilpailukykyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys. EU suunnittelee käyttävänsä maaseudun kehittämispolitiikkaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) kautta lähes 100 miljardia euroa ohjelmakaudella 2014–2020.

Maaseuturahastosta maksetaan taloudellista tukea toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten tai alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Jäsenvaltiot laativat ohjelmat ja komissio hyväksyy ne.

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevan EU:n strategiakehyksen tavoitteena oli painottaa enemmän tuloksia. Tämän tavoitteen saavuttamista kuitenkin haittasi ikuisuusongelma, joka aiheutuu siitä, että uuden ohjelmakauden suunnittelu käynnistyy ennen kuin saatavilla on riittävästi relevanttia tietoa edeltävien ohjelmakausien varainkäytöstä ja tuloksista.

Tilintarkastustuomioistuin tutki tätä taustaa vasten, ilmensikö ohjelmakautta 2014–2020 koskeva uusi säädösperusta voimakkaampaa keskittymistä tuloksellisuuteen ja oliko uuden ohjelmasuunnitteluprosessin yhteydessä mahdollista tuottaa laadukkaita maaseudun kehittämisohjelmia, joiden avulla on mahdollista saavuttaa parempia tuloksia, ja johtiko uusi ohjelmasuunnittelu laadukkaisiin ohjelmiin. Siitä huolimatta, että strategiakehyksen tavoitteena oli edistää tulosperusteista lähestymistapaa, hyväksytyt maaseudun kehittämisohjelmat ovat pitkiä ja monitahoisia asiakirjoja, joissa on puutteita. Puutteet estävät saavuttamasta kunnianhimoista tavoitetta, joka koskee tuloksellisuuden ja tulosten voimakkaampaa painottamista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että ohjelmien sisältöä koskevat laajamittaiset vaatimukset edellyttivät huomattavaa hallinnollista työmäärää kansallisilta viranomaisilta.

Tilintarkastustuomioistuin tutki ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevaa ohjelmasuunnitteluprosessia. Tavoitteena oli tarkistaa, oliko se toteutettu niin, että maaseudun kehittämisohjelmien toteuttaminen oli mahdollista aloittaa aiemmin kuin edeltävillä ohjelmakausilla, jotta aloittamisen viivästymiseen liittyvät kielteiset seuraukset kyetään välttämään. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission toimista huolimatta maaseudun kehittämisohjelmien käynnistäminen ei alkanut aikaisemmin, kuten ei edelliselläkään ohjelmakaudella. Lisäksi havaittiin, että suunniteltujen menojen toteuttaminen käynnistyi hitaammin kuin edeltävällä ohjelmakaudella.

Kertomuksessa annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on helpottaa ja parantaa seuraavaa ohjelmasuunnitteluprosessia. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

1. varmistaa, että sen toimintapoliittisissa ehdotuksissa edistetään vaatimuksia, jotka koskevat yksittäisten ohjelmien välistä yhdenmukaisuutta
2. tarkistaa ohjelma-asiakirjojen rakennetta niiden sisällön yksinkertaistamista ja vaatimusten lukumäärän vähentämistä silmällä pitäen
3. pyrkii varmistamaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, että tehostetun vuotuisesta täytäntöönpanosta tapahtuvan, vuotta 2019 koskevan raportoinnin avulla saadaan selkeää ja kattavaa tietoa ohjelmien saavutuksista
4. määrittää erityyppiset indikaattorit tarkemmin, kansallisten viranomaisten ja kansainvälisten organisaatioiden perustamia hyviä käytäntöjä hyödyntäen
5. käy läpi ja ottaa huomioon nykyisen järjestelmän täytäntöönpanosta saadut kokemukset esimerkiksi seuraavilta osin: suoritusvarauksen vaikutus, niiden tulosindikaattoreiden tarkoituksenmukaisuus, joiden avulla arvioidaan suoritusvarausta, ja taloudellisten seuraamusten käyttö tapauksissa, joissa tuloksellisuus jää heikoksi
6. laatii ajoissa maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevat lainsäädäntöehdotuksensa vuoden 2020 jälkeiselle kaudelle.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa myös, että Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio harkitsevat pitkän aikavälin strategian ja toimintapoliittisen päätöksenteon rytmittämistä talousarviosyklin mukaan sekä kattavaa menotarkistusta ennen uuden pitkän aikavälin talousarvion laatimista.

Johdanto

EU:n maaseudun kehittämispolitiikka

Maaseudun kehittämistä koskevan EU:n tuen tavoitteena on edistää maatalouden kilpailukykyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet sekä saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys, työpaikkojen luominen ja säilyttäminen mukaan luettuna³. EU:n tavoitteena on käyttää ohjelmakaudella 2014–2020 yhteensä lähes 100 miljardia euroa eli 14–19 miljardia euroa vuodessa, lukuun ottamatta vuotta 2014 (ks. taulukko 1). Maaseudun kehittämisen alan menojen osuus on noin neljäsosa yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) menojen kokonaismäärästä ja niiden merkitys on havaittavissa suhteutettuna YMP:n rahoitukseen (ks. taulukko 1). Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston⁴ mukaan maataloutta koskevan julkisen tuen kokonaismäärä muodostaa 36 prosenttia maatalouden tuotannontekijätulon kokonaismäärästä⁵.

Jokaiselle EU-maalle maksetaan tietty rahoitusosuus seitsenvuotiselle ohjelmakaudelle (ks. kaavio 1).

Huomautus: Kokonaismäärä ei pyöristyksestä johtuen välttämättä vastaa yksittäisten lukujen summaa.

Lähde: Maaseuturahastoa koskeva asetus, liite I (asetukseen (EU) 2015/791 perustuva muutos mukaan luettuna).

Maaseuturahastosta maksetaan taloudellista tukea toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten tai alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Maaseudun kehittämisohjelmat muodostavat puitteet maatiloilla tai maaseutualueilla toteuttavia hankkeita koskeville investoinneille kansallisella tai alueellisella tasolla yksilöityjen taloudellisten, ympäristöön liittyvien tai sosiaalisten tarpeiden perusteella. Hankkeet voivat liittyä esimerkiksi maatiloilla toteutettaviin investointeihin ja nykyaikaistamiseen, nuorille viljelijöille myönnettäviin toiminnan aloittamista koskeviin avustuksiin, ilmastoa koskeviin maatalouden ympäristötoimenpiteisiin, luonnonmukaiseen maatalouteen siirtymiseen, maaseutumatkailuun, kylien kunnostamiseen, internet-laajakaistapalvelujen tarjoamiseen maaseutualueille tai paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin. Toimenpiteitä osarahoitetaan kansallisin, alueellisin tai yksityisin varoin.

Ohjelmakaudella 2014–2020 EU:n 28 jäsenvaltiossa toteutetaan 118:aa erilaista maaseudun kehittämisohjelmaa, joista 20 on yksittäisiä kansallisia ohjelmia, ja kahdeksassa jäsenvaltiossa toteutetaan alueellisia ohjelmia⁶.

Maaseudun kehittämisohjelmat laaditaan yhteistyössä talouselämän osapuolten, työmarkkinaosapuolten ja ympäristöalan toimijoiden kanssa, ja kansalliset tai alueelliset viranomaiset toimittavat ne komissiolle hyväksyttäväksi.

Maaseudun kehittäminen osana laajempaa EU:n strategiaa

Maaseuturahasto on yksi Euroopan rakenne- ja investointirahastoista, joihin kuuluvat myös Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR). Aiemmin maaseuturahasto, EMKR ja EAKR/koheesiorahasto/ESR toimivat kukin itsenäisesti erillisten asetusten ja maaseudun kehittämisohjelmien tai toimenpideohjelmien perusteella. Ohjelmakaudella 2014–2020 viisi ERI-rahastoa on koottu samaan, yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritetään yhteinen strategiakehys⁷ (ks. kaavio 2), jota sovelletaan kaikkiin ERI-rahastoihin. Tavoitteena on helpottaa ohjelmasuunnittelua ja koordinointia.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeasiakirjojen perusteella.

Uuden lähestymistavan tavoitteena oli helpottaa unionin tukitoimenpiteiden alueellista koordinointia ja mahdollistaa kaikkien ERI-rahastojen osallistuminen älykästä, kestävää ja osallistuvaa kasvua koskevaan Eurooppa 2020 -strategiaan⁸.

Vuodesta 2014 alkaen jäsenvaltioiden on täytynyt laatia kumppanuussopimus⁹, mikä tarkoittaa, että kaikki EU:n rakenteellisia investointeja koskeva rahoitus (ERI-rahastot) on koordinoitava kussakin maassa. Kumppanuussopimuksissa esitetään kansallisten viranomaisten suunnitelmat ERI-rahastoista saatavan rahoituksen käytöstä. Ne laaditaan komission yhteiseen strategiakehykseen¹⁰ perustuvien ohjaavien periaatteiden mukaan. Kullakin maalla on yksi kumppanuussopimus. Kumppanuussopimukset kattavat koko ohjelmakauden ja kaikki ERI-rahastot. Niissä luonnostellaan jäsenvaltion päämäärät ja temaattiset tavoitteet ja annetaan siten yleiskuva seikoista, joita käsitellään tarkemmin yksittäisissä toimenpideohjelmissa. Kumppanuussopimukset hyväksyy komissio.

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritettyjen 11 temaattisen tavoitteen¹¹ tarkoituksena on luoda yhteys viiden ERI-rahaston ja Eurooppa 2020 -strategian¹² välille. Maaseudun kehittämispolitiikan osalta ohjelmakaudelle 2014–2020 määritetyt pitkän aikavälin strategiset tavoitteet on jäsennelty kuuteen eri prioriteettiin, jotka on jaoteltu 18:aan eri kohdealaan (ks. liite I), jotka ”heijastavat asetuksessa […] tarkoitettuja asianmukaisia temaattisia tavoitteita” ja ”edistävät innovointia, ympäristöä sekä ilmastonmuutoksen hillitsemistä […] koskevien monialaisten tavoitteiden toteutumista”¹³.

Tuloksellisuutta painotetaan aiempaa enemmän

Yhtenä ohjelmakautta 2014–2020 koskevan EU:n strategiakehyksen päätavoitteena oli EU:n talousarvion hallinnointi painottaen enemmän tuloksellisuutta ja tuloksia. Tämä tavoite tuotiin esille esimerkiksi vuonna 2015 käynnistetyssä komission aloitteessa ”Tuloksiin keskittyvä EU:n talousarvio”, jossa painotettiin entisestään mitattavissa olevien tulosten sekä EU:n varainkäytön vaikuttavuuden ja tehokkuuden merkitystä. Pyrkimyksenä oli siirtyä pois käyttöön juurtuneesta talousarviokäytännöstä, joka keskittyi ensisijaisesti määrärahojen käyttöön ja vaatimusten noudattamiseen, eikä niinkään tuloksellisuuteen, sillä budjetoinnin, talousarvion toteuttamisen ja varainkäytön järjestelmää on todella tarpeen muuttaa kiireellisesti.

Tätä lähestymistapaa kuitenkin haittasi ikuisuusongelma, joka aiheutuu siitä, että uuden ohjelmakauden suunnittelu käynnistyy ennen kuin saatavilla on riittävästi relevanttia tietoa edeltävän ohjelmakauden varainkäytöstä ja tuloksista (ks. laatikko 1). Tämän seurauksena on käytännössä mahdotonta hyödyntää suunnittelussa kokemuksia, joita on saatu toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista paremmin palvelevista toimintatavoista. Tässä tilanteessa on todennäköisempää, että resursseja ohjataan kohteisiin, joissa varojen käyttöä pidetään todennäköisempänä.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin tutki, ilmensikö ohjelmakautta 2014–2020 koskeva uusi säädösperusta (yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, maaseuturahastoa koskeva asetus ja asiaa koskevat komission asetukset) voimakkaampaa keskittymistä tuloksellisuuteen ja oliko uuden ohjelmasuunnitteluprosessin yhteydessä mahdollista tuottaa laadukkaita maaseudun kehittämisohjelmia, joiden avulla on mahdollista saavuttaa parempia tuloksia, ja johtiko uusi ohjelmasuunnitteluprosessi laadukkaampiin ohjelmiin. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi arvioimaan

• maaseudun kehittämisohjelmien yhdenmukaisuutta, täydentävyyttä ja synergiaa ylemmän tason strategia-asiakirjoihin nähden¹⁵
• tehostetun toimintalogiikan määrittämistä ja sisällyttämistä maaseudun kehittämisohjelmiin.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi lisäksi, edistääkö uusi tuloskehys todennäköisesti tulosten painottamista.

Lopuksi tilintarkastustuomioistuin perehtyi maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisaikatauluun.

Tarkastus toimitettiin maaliskuun 2016 ja helmikuun 2017 välisenä aikana ja se perustui komissiolta ja jäsenvaltioilta maaseudun kehittämisohjelmien valintaan sovellettavasta hyväksymisprosessista saatuihin tietoihin ja asiakirjoihin. Tilintarkastustuomioistuin perusti hyväksymisprosessin arvioinnin komission sisäisen tarkastuksen osaston toteuttamaan tarkastustyöhön siltä osin kuin sen toteuttama tarkastus vastasi sisällöllisesti tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen valittiin kymmenen hyväksyttyä maaseudun kehittämisohjelmaa (sekä kansallisia että alueellisia), minkä lisäksi tarkastettiin kaksi komission sisäisen tarkastuksen osaston tarkastamaa maaseudun kehittämisohjelmaa¹⁶. Maaseudun kehittämisohjelmien tarkastus keskittyi erikseen määritettyyn toimenpiteiden ja alatoimenpiteiden joukkoon¹⁷. Tavoitteena oli suorittaa vertailuja ja hyödyntää olemassa olevaa tietoa ja aiempia tarkastustuloksia ja kattaa samalla huomattava osuus rahoituksesta sekä EU:n maaseudun kehittämisen prioriteeteista ja kohdealoista.

Huomautukset

Ohjelmakauden 2014–2020 ohjelmasuunnittelukehys oli rakenteeltaan kunnianhimoisempi, mutta täytäntöönpanossa oli merkittäviä puutteita

Kunnianhimoisempi ja vaativampi strategiakehys kuvastaa uutta tulosperusteista lähestymistapaa…

Maaseuturahaston siirtäminen yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen alaisuuteen ja sellaisten kumppanuussopimusten perustaminen, joissa edellytetään kaiken EU:n rakenteellisia investointeja koskevan rahoituksen (ERI-rahastot) koordinointia ja yhdenmukaisuutta kussakin maassa (ks. kohdat 6–9), muodostivat uuden vaatimuksen, jonka tarkoituksena oli parantaa maaseudun kehittämispolitiikan rahoituksen vaikutusta, jotta kyetään saavuttamaan älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevat tavoitteet.

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevaan säädösperustaan sisällytettiin joukko käsitteitä ja vaatimuksia, joiden tarkoituksena on lisätä tulospainotteisuutta. Säädösperustan laadinnassa hyödynnettiin aiemmilta ohjelmakausilta saatuja kokemuksia ja vastattiin useisiin tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin¹⁸, jotka koskevat EU:n tukitoimenpiteiden avulla rahalle saatavaa vastinetta.

Jäljempänä luetellaan maaseudun kehittämisohjelmien rakennetta koskevat uudet vaatimukset¹⁹, jotka liittyvät tulosperusteisuuden käsitteeseen:

• Tehostetun toimintalogiikan pitäisi näkyä maaseudun kehittämistoimenpiteiden valinnassa, yhdistelmässä ja priorisoinnissa siten, että ne kuvastavat SWOT-analyysin tuloksia ja yksilöityjä tarpeita maaseudun kehittämistä koskevien EU:n prioriteettien saavuttamiseen tähdäten.
• Ohjelmien tulosperusteisuutta olisi lisättävä perustamalla tuloskehys, joka pohjautuu uuteen yhteiseen seuranta- ja arviointijärjestelmään, johon sisältyy myös suoritusvaraus²⁰.
• Ennakkoehdot muodostavat edellytyksen unionin prioriteetin vaikuttavalle ja tehokkaalle saavuttamiselle²¹. Jos jokin ennakkoehdoista ei täyty maaseudun kehittämisohjelman laadinta-ajankohtana, jäsenvaltion on täytettävä kyseinen ehto 31. joulukuuta 2016 mennessä ja raportoitava asiasta komissiolle vuonna 2017²².

…mutta täytäntöönpano on rajoittanut näiden toimien vaikutusta

Maaseudun kehittämisohjelmat ovat yhdenmukaisia Eurooppa 2020 -strategian kanssa…

Jotta kyetään varmistamaan, että ERI-rahastojen ohjelmat ovat yhdenmukaisia Eurooppa 2020 -strategian kanssa, kumppanuussopimuksissa ja koheesioalan ohjelmissa käytetään tietojen jäsentämiseen temaattisia tavoitteita. Sitä vastoin maaseudun kehittämisohjelmat on järjestetty kuuden EU:n maaseudun kehittämisen prioriteetin mukaan. Prioriteetit on puolestaan jaettu edelleen kohdealoihin. Temaattisten tavoitteiden ja Eurooppa 2020 -strategian välinen yhteys ei näin ollen ole yhtä ilmeinen kuin muiden ERI-rahastojen kohdalla.

Maaseudun kehittämisohjelmien yhdenmukaisuus Eurooppa 2020 -strategian kanssa on kuitenkin johdettavissa seuraavien tekijöiden kautta:

1. ennalta määritetyt toimenpiteet, jotka on suunniteltu EU:n maaseudun kehittämisen prioriteettien tukemista varten²³
2. kohdealat, jotka ovat yhteydessä 11 temaattiseen tavoitteeseen²⁴.

Kumppanuussopimuksissa ja maaseudun kehittämisohjelmissa käytetyt määritelmät olivat väljiä, joten maaseudun kehittämisohjelmien ja kumppanuussopimusten yhdenmukaisuus oli helppo varmistaa:

• maaseudun kehittämisen prioriteetit ja niihin liittyvät kohdealat olivat yhdenmukaisia kumppanuussopimuksissa maaseuturahaston kannalta relevanteiksi yksilöityjen temaattisten tavoitteiden kanssa
• maaseuturahaston tuen alustava kohdentaminen kullekin maaseudun kehittämisen prioriteetille vastasi kumppanuussopimuksissa määritettyä rahoituksen jakoa.

…mutta kunkin temaattisen tavoitteen osalta tavoiteltua rahoitusosuutta on vaikea arvioida

Kuten edellä on selitetty (ks. kohta 20), maaseudun kehittämisohjelmia ei ole jäsennelty temaattisten tavoitteiden mukaan, joten niiden odotettua vaikutusta kuhunkin temaattiseen tavoitteeseen on arvioitava maaseudun kehittämisen prioriteettien ja kohdealojen tasolla. Tulostietoja kerätään ainoastaan kohdealojen osalta. Joissakin tapauksissa yksittäinen temaattinen tavoite liittyy useaan eri kohdealaan, useiden eri maaseudun kehittämisen prioriteettien alaisuudessa. Yksittäinen toimenpide voi lisäksi vaikuttaa useisiin maaseudun kehittämisen prioriteetteihin ja useat toimenpiteet voivat olla relevantteja yhden maaseudun kehittämisen prioriteetin kannalta.

Mainittujen tekijöiden seurauksena on vaikeampi kvantifioida maaseudun kehittämisohjelmien odotettua vaikutusta tiettyyn temaattiseen tavoitteeseen tai koko Eurooppa 2020 -strategiaan (ks. laatikko 2).

Koordinointia, täydentävyyttä ja synergioita muiden ERI-rahastojen ja muiden EU:n rahastojen kanssa ei edistetä

Tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitovuoden 2014 vuosikertomuksessaan²⁵, että vaikka kumppanuussopimukset olisivat looginen paikka yksilöidä täydentävyyttä ja synergioita viiden ERI-rahaston välillä, niissä ei käsitellä riittävästi näitä aihealueita. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille niin ikään, että saatavilla ei ole toimintaohjeita, joissa olisi käsitelty eri alojen välisen täydentävyyden ja synergioiden saavuttamista kumppanuussopimusten ja ohjelmien yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus näille havainnolle tarkastuksen kohteena olleiden kumppanuussopimusten osalta.

Komissio totesi vuosikertomukseen antamassaan vastauksessa, että ERI-rahastojen on perustettava tarkemmin määritetyt mekanismit, jotta koordinointi kyetään varmistamaan. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa edellytetään, että jokaisen ohjelman yhteydessä on perustettava järjestelyt, joiden avulla varmistetaan ERI-rahastojen vaikuttava, tehokas ja koordinoitu täytäntöönpano²⁶.

Maaseudun kehittämisohjelmat ovat kuitenkin tällä alalla myös hyvin yleisluontoisia eikä niissä yleensä määritetä konkreettista perustaa, jonka avulla kyettäisiin varmistamaan täydentävyys ja synergiat muiden ERI-rahastojen, ensimmäisen pilarin tuen tai muiden julkisten rahoitusvälineiden kanssa.

Yhteinen strategiakehys edistää vaikuttavaa koordinointia, jonka tarkoituksena on lisätä varojen vaikutusta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat rajoittuivat kuitenkin määrittelyyn ja kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseen sen sijaan että niiden yhteydessä olisi pyritty löytämään täydentävyyttä ja synergioita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maaseudun kehittämisohjelmissa yksilöitiin joukko tukialoja, joihin liittyi useita mahdollisia rahoituslähteitä, minkä lisäksi määritystä koskevat periaatteet yksilöitiin hyvin yleisluontoisesti (ks. laatikko 3). Ohjelmissa ei kuitenkaan annettu tietoa lisäarvosta, joka voitaisiin saavuttaa varmistamalla, että eri rahoituslähteitä koordinoidaan vaikuttavalla tavalla.

Ohjelmakauden 2014–2020 strategista ohjelmasuunnittelua koskevien komission ohjeiden mukaisesti maaseudun kehittämisohjelmissa olisi annettava joitakin yksityiskohtaisia tietoja mekanismeista, joiden avulla koordinoinnin vaikuttavuudesta raportoidaan tulevaisuudessa komissiolle. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maaseudun kehittämisohjelmissa annetaan kuitenkin tästä hyvin vähän hyödyllistä tietoa.

Tehostetun toimintalogiikan soveltaminen ei tuottanut odotettuja tuloksia

Komission ohjeiden mukaan²⁷ toimintalogiikka on looginen yhteys ratkaistavana olevan ongelman tai saavutettavana olevan tavoitteen, ongelman taustalla vaikuttavien syiden ja ongelman ratkaisuun tai tavoitteen saavuttamiseen käytettävissä olevien toimintapoliittisten vaihtoehtojen (tai EU:n toteuttamien toimien) välillä. Maatalouden kehittämisen yhteydessä tämä merkitsee, että alan ohjelmien pitäisi osoittaa selkeä yhteys yksilöityjen kansallisten/alueellisten tarpeiden, niihin vastaamiseen valittujen tukitoimenpiteiden, asetettujen panoksia/tuotoksia koskevien tavoitearvojen ja odotettujen tulosten välillä.

Uudella ohjelmakaudella komissio asetti tuloksellisuuden ja tulosten käsitteen hengessä painopisteeksi yksilöityjen tarpeiden ja niiden saavuttamiseksi valittujen toimenpiteiden välisen yhteyden lujittamisen.

Tehostetun toimintalogiikan käsitteeseen sisältyi joukko maaseudun kehittämisohjelmien rakennetta koskevia vaatimuksia:

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat sisälsivät kaikki kuvatut osatekijät. Niissä ei kuitenkaan tuotu selvästi esille tarvearviointien ja valittujen toimenpiteiden välistä yhteyttä. Toimintalogiikka jäi näin ollen epäselväksi.

Tarpeiden arviointi

Yksittäisissä maaseudun kehittämisohjelmissa on esitettävä SWOT-analyysiin perustuva yksityiskohtainen tarvearviointi, jotta toimet kyetään kohdentamaan kaikkein huomattavimpiin ja relevanteimpiin tarpeisiin. Tarpeiden on liityttävä maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa määritettyihin erityisiin kohdealoihin.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maaseudun kehittämisohjelmissa yksilöitiin tarpeet virallisesti, tautologisesti ja yleisluontoisesti. Ennalta määritettyjä kohdealoja oli tyydytty monissa tapauksissa kuvailemaan eri tavalla. Tästä esitetään joitakin esimerkkejä laatikossa 5.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista yhdessäkään ei kuvattu yksilöityjä tarpeita kvantitatiivisesti. Tämän vuoksi ohjelmasuunnitteluvaiheessa on vaikeaa – jopa mahdotonta – arvioida, onko suunniteltu taloudellinen tuki sopivassa suhteessa tai relevanttia yksilöityjen tarpeiden täyttämisen kannalta. Vastaavasti tarpeiden kvantitatiivisten kuvausten puuttuminen haittaa arviointivaiheessa sen määrittämistä, kuinka pitkälti valitut toimenpiteet ovat vastanneet yksilöityihin tarpeisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista ainoastaan Espanjan (La Rioja) ja Italian (Campania) ohjelmissa asetettiin tarpeet etusijalle.

Asiasta ei ole säädetty säännöksissä, mutta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ohjelmasuunnitteluprosessissa olisi tarpeiden yksilöinnin yhteydessä otettava huomioon myös edeltäviltä kausilta kertyneet kokemukset. Maaseudun kehittämisohjelmat ovat toistuvia toimintapoliittisia välineitä ja maaseudun kehittämistavoitteisiin on liittynyt huomattava jatkuvuus. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maaseudun kehittämisohjelmissa ei kuitenkaan viitattu edeltävien ohjelmakausien aikana täytäntöön pantujen maaseudun kehittämistoimenpiteiden tuloksiin.

Toimenpiteiden valinta

Toimenpiteiden valinnan perustelua silmällä pitäen maaseudun kehittämisohjelmissa olisi myös annettava selvitys yksilöityjen tarpeiden, asetettujen tavoitteiden ja valittujen toimenpiteiden välisestä yhteydestä.

Maaseudun kehittämisohjelmien rakenne vaikeuttaa kuitenkin käytännössä tämän yhteyden määrittämistä. Valituista toimenpiteistä annettavat tiedot keskittyvät lähinnä suunniteltuihin toimiin. Tosiasiallisesti odotettavista tuloksista annetaan vain harvoin tarkka selvitys – usein esitetään vain joitakin yleisiä viittauksia maaseudun kehittämisohjelman tavoitteisiin (ks. laatikko 6). Näin ollen on vaikea osoittaa, kuinka ja missä määrin valitut toimenpiteet (tai niiden alatoimenpiteet) täyttävät yksilöidyt tarpeet.

Maaseudun kehittämisohjelmissa olisi myös esitettävä perusteet toimenpiteisiin myönnetylle rahoitukselle. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista yhdessäkään ei esitetty tällaisia perusteita tai analysoitu rahoituksen relevanttiutta ja sitä, oliko rahoituksen määrä sopiva asianomaisiin tavoitteisiin nähden. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että pelkkä yksittäisiin toimenpiteisiin myönnettyjen määrien luetteleminen ei muodosta perustetta rahoitukselle tai osoita, että sen määrä on sopiva.

Uusi tuloskehys tarjoaa vain kapeat mahdollisuudet tulosten painottamisen edistämiseen

Yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä voi saada aikaan parannusta, mutta sillä on myös rajoitteita tulosten mittaamisen kannalta

Säännöksissä edellytetään, että kumppanuussopimusten ja maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä arvioidaan, täyttyvätkö ennakkoehdot, jotka ovat suorassa yhteydessä toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla.

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritetyssä tilastojärjestelmiä ja tulosindikaattoreita koskevassa ennakkoehdossa (G7) vaaditaan vaikuttavaa järjestelmää i) tulosindikaattoreita ja ii) tilastotietojen keruuta varten²⁸. Menettely oli kuitenkin muodollisuus, sillä komissio uskoi, että yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän olemassaolo riittäisi varmistamaan G7-ennakkoehdon asianmukaisen täyttymisen. Komission asetuksessa annettiin näin ollen tältä osin jäsenvaltioille yleinen vapautus²⁹.

Vastaavasti useimmissa maaseudun kehittämisohjelmissa G7-ennakkoehdon katsottiin periaatteessa täyttyneen yleisen vapautuksen perusteella, vaikka sitä ei arvioitu käytännössä. Maaseudun kehittämispolitiikkaan osoitettuja EU:n määrärahoja koskeneessa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 12/2013 todettiin, että tuloksista kootut tiedot eivät olleet riittävän luotettavia. Sovellettu menettely merkitsee näin ollen, että komissio hyväksyi useimmat maaseudun kehittämisohjelmat ilman lisäevidenssiä tai tarkistuksia, joissa olisi arvioitu, onko tilastotietojen keruuta varten olemassa vaikuttava tiedonkeruujärjestelmä.

Eräissä muissa maaseudun kehittämisohjelmissa, jotka eivät sisältyneet tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen, kansalliset viranomaiset päättivät olla käyttämättä vapautusta ja katsoivat, että G7-ennakkoehto ei täyttynyt³⁰. Tämä osoittaa, että kysymystä ei olisi pitänyt sivuuttaa.

Tuloksellisuuden mittaaminen edellyttää paitsi vaikuttavaa järjestelmää luotettavien tietojen keruuta varten, myös tarkoituksenmukaisten indikaattoreiden asettamista ja niistä raportointia. Tältä osin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2014 vuosikertomuksessa esitetylle johtopäätökselle, jonka mukaan ”yhteisten indikaattoreiden käyttöönotto kaikkien rahastojen osalta on tärkeä askel, mutta niiden suunnittelussa ilmeni rajoitteita”³¹.

On erittäin tärkeää, että maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa on asetettu yhteiset indikaattorit, joita sovelletaan kaikkiin maaseudun kehittämisohjelmiin. Tämä helpottaa panos/tuotosindikaattoreiden yhdenmukaistamista maaseudun kehittämispolitiikan tasolla ja on parannus maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanon seurannan kannalta.

Vastaavasti uuden vaatimuksen, jonka mukaan vuosilta 2017 ja 2019 on toimitettava parannetut³² vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, pitäisi tukea tulosindikaattoreiden käyttöä ohjelman saavutusten kvantifioinnissa ja tuottaa vastauksia yleisiin arviointikysymyksiin.

Käynnissä olevien ohjelmien seurannan lisäksi näin voidaan mahdollisesti saada relevanttia tietoa ajoissa seuraavaa ohjelmakautta koskevaa päätöksentekoa varten. Lisäksi voidaan saavuttaa edistystä pyrittäessä murtamaan noidankehää, jossa uusien ohjelmien sisältö on määritettävä ilman riittäviä tulostietoja edeltäviltä kausilta (ks. kohdat 11 ja 38).

Edellä kuvatuista parannuksista huolimatta maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa vaadituilla yhteisillä tuotos- ja tulosindikaattoreilla on vain vähän vaikutusta (ks. esimerkit laatikossa 7), kun maaseudun kehittämisohjelmien vaikuttavuutta ja tehokkuutta mitataan tulosten saavuttamisen kannalta. Tämä johtuu seuraavista syistä:

• jotkin tuotosindikaattorit ovat tosiasiassa panosindikaattoreita
• useimmat tulosindikaattorit eivät vastaa tulosindikaattorin määritelmää, vaan ovat enimmäkseen prosenttiosuutena ilmaistuja tuotosindikaattoreita, joista on vain vähän apua vastattaessa yleisiin arviointikysymyksiin.

Jäsenvaltiot olivat lisänneet tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin maaseudun kehittämisohjelmiin lisäindikaattoreita, mutta niistä useimmat eivät vastanneet tulosindikaattorin määritelmää eivätkä ne tarjoa parempaa perustaa ohjelman suoriin edunsaajiin kohdistuvien välittömien vaikutusten arviointia varten. Tämä käy ilmi laatikosta 8.

Jotkin jäsenvaltiot kuitenkin määrittävät tukitoimenpiteiden tasolla hyödyllisiä ja relevantteja tulosindikaattoreita, kuten ”tuettavien tilojen taloudellisen koon keskimääräinen prosentuaalinen kasvu (standardituotos)” tai ”tuettavien tilojen keskimääräinen koko toimintasuunnitelman toteuttamisen jälkeen”³³. Tilintarkastustuomioistuin analysoi ja vertailee varainhoitovuoden 2016 vuosikertomuksessaan³⁴ muiden organisaatioiden, kuten WHO:n, Maailmanpankin ja OECD:n kehittämiä tuloksellisuusraportoinnin käytäntöjä. Komissio ja kansalliset viranomaiset voisivat levittää ja soveltaa näitä esimerkkejä hyvistä käytännöistä.

”Suoritusvarauksella” on parhaimmillaankin vain pieni kannustinvaikutus

Ohjelmakaudella 2014–2020 kumppanuussopimuksiin ja ohjelmiin on sisällytettävä suoritusvaraus, jonka määrä on (noin) kuusi prosenttia ERI-rahastoille myönnetyistä varoista. Tarkoituksena on edistää keskittymistä tuloksellisuuteen ja tavoitteiden saavuttamiseen. Nämä varat ovat tällä hetkellä jäädytettyinä, mutta ne voidaan asettaa käyttöön vuonna 2019 tehtäväksi suunnitellun kunkin maaseudun kehittämisohjelman tuloskehyksen arvioinnin jälkeen, jos tietyt vaatimukset on täytetty tai ylitetty³⁵.

On syytä korostaa, että vaikka suoritusvarauksen perustamisvelvoite on uusi piirre ohjelmakaudella 2014–2020, käsite ei sinällään ole uusi, vaan sitä oli jo käytetty jossakin määrin aiemmilla kausilla. Vaikutus tuloksellisuuteen jäi kuitenkin vähäiseksi. Esimerkkinä voidaan todeta, että suoritusvaraus – jota tosin hallinnoitiin erilaisten prosessien avulla – oli käytössä myös rakennerahastojen tapauksessa ohjelmakaudella 2000–2006. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin totesi erityiskertomuksessa nro 1/2007³⁶, että ”suoritusvarausta käytettiin ensi sijassa menojen mahdollisimman suuren käytön varmistamiseen” sen sijaan, että olisi keskitetty varat erityisen tehokkaaksi osoittautuneille aloille. Vastaavasti varainhoitovuosien 2013 ja 2014 vuosikertomuksissa³⁷ todettiin, että ”suoritusvarauksen vaikutus kannustimena tuloksiin keskittymiseen on todennäköisesti vähäpätöinen”.

Suoritusvarauksen saamisen varmistamiseen käytetyt tulosindikaattorit eivät mittaa tuloksia, vaan ainoastaan kvantifioivat panoksia tai tuotoksia

Jäsenvaltioiden on suoritusvarauksen saamisen varmistamiseen tähtääviä välitavoitteita ja tavoitearvoja asettaessaan käytettävä ennalta määritettyjä tulosindikaattoreita tai korvattava ja/tai täydennettävä niitä muilla maaseudun kehittämisohjelmassa määritettävillä relevanteilla tuotosindikaattoreilla³⁸.

Kaikkien tarkastukseen valittujen maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä käytettiin komission asetuksessa esitettyjä ennalta määritettyjä indikaattoreita, joita täydennettiin pienellä määrällä lisäindikaattoreita. Näistä indikaattoreista on kuitenkin vain vähän hyötyä tuloksellisuuden mittaamisessa.

Ensinnäkin voidaan todeta, että komission asetuksessa³⁹ ei yksilöity ennalta määritettyjä indikaattoreita tulosindikaattoreiksi vaan nimenomaisesti tuotosindikaattoreiksi. Esimerkkeinä voidaan mainita edunsaajien tai investointitoimien lukumäärä taikka tuen kattama maatalousmaa tai väestö. Esimerkiksi yksi ehdotettu indikaattori – kullekin prioriteetille suunnattujen julkisten menojen kokonaismäärä – on tosiasiassa panosindikaattori (ks. kohta 50), joka keskittyy käytettyyn rahamäärään eli varojen hyödyntämiseen.

Toiseksi voidaan todeta, että kaikki jäsenvaltioiden käyttämät lisäindikaattorit olivat komission asetuksen mukaisesti⁴⁰ myös tuotosindikaattoreita. Esimerkkeinä voidaan mainita hankkeiden tai edunsaajien lukumäärä taikka tuen kattama maatalousmaa tai väestö (ks. laatikko 9).

”Suoritusvarauksen” saaminen perustuu näin ollen tulosten mittaamisen sijasta menojen ja välittömän tuotoksen mittaamiseen. Tuloskehyksen avulla ei arvioida tavoitteiden tai odotettujen tulosten saavuttamista maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä. Vastaavanlaisia havaintoja esitettiin koheesioalan ennakkoehtoja ja suoritusvarausta koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa⁴¹.

Jotkin hallintoviranomaiset asettivat varauksen saannille löyhiä tavoitteita

Tilintarkastustuomioistuin ja komissio ovat aiemmin korostaneet⁴², että ”jäsenvaltiot eivät välttämättä aseta haastavia välitavoitteita ja tavoitearvoja, koska eivät halua joutua tilanteeseen, jossa niitä ei saavuteta. On myös mahdollista, että jäsenvaltiot eivät ole kovin innokkaita ilmoittamaan oikeellisia ja luotettavia tietoja välttyäkseen seuraamuksilta silloin, kun tulokset alittavat tavoitteet”.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastamiensa maaseudun kehittämisohjelmien osalta, että kansalliset viranomaiset olivat taipuvaisia asettamaan vaatimattomia tavoitearvoja ja pienentämään näin riskiä siitä, että välitavoitteita jää saavuttamatta (ks. kaavio 4). Vuodelle 2018 asetettujen tavoitearvojen (jotka on siis määrä saavuttaa seitsenvuotisen ohjelmakauden viidennen vuoden loppuun mennessä) osuus ohjelmakautta 2014–2020 koskevien julkisten menojen kokonaismäärästä oli keskimäärin vain 28 prosenttia (vaihdellen Kreikan 22 prosentista Irlannin 51 prosenttiin). Tämä tavoitearvo vastaa hyvin suurelta osin toimia, joita koskevat sitoumukset tehtiin kautta 2007–2013 koskeneiden sääntöjen perusteella, eikä ohjelmakauden 2014–2020 sääntöihin perustuvia uusia sitoumuksia⁴³.

Huom.: Vuosi 2023 on viimeinen vuosi, jolloin ohjelmakauden 2014–2020 menot ovat tukikelpoisia, joten menojen jakaminen kaudelle tasaisesti (kunkin maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisestä vuoteen 2023 saakka) merkitsisi, että noin 41 prosenttia menoista toteutuisi vuonna 2018.

Lähde: Maaseudun kehittämisohjelmien tietoihin perustuva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi.

Lisäksi G7-ennakkoehtoa koskeva vapautus (ks. kohdat 42–45) merkitsee, että olemassa ei ole velvoitetta tarkistaa sovellettavan tuloksellisuuden mittaamisjärjestelmän vaikuttavuutta ja luotettavuutta. Kansallisilla viranomaisilla ei ole juurikaan kannustimia nykyisten järjestelmiensä parantamiseen, sillä parantaminen saattaisi johtaa siihen, että tulostavoitteiden saavuttamatta jäämisestä raportoitaisiin useammin.

Tietyt yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen rakenteelliset näkökohdat supistivat tuloksellisuuskannustinta entisestään

Muut yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen liittyvät, tilintarkastustuomioistuimen jo esiin tuomat rakenteelliset puutteet⁴⁴ rajoittavat entisestään suoritusvarauksen potentiaalista kannustinvaikutusta:

1. Jos tietyn prioriteetin osalta määritettyjä relevantteja välitavoitteita ei saavuteta, suoritusvaraus voidaan kohdentaa uudelleen muihin prioriteetteihin⁴⁵ samassa jäsenvaltiossa
2. taloudelliset seuraamukset eivät voi perustua tulosindikaattoreihin ja erilaiset säännökset rajoittavat seuraamusten soveltamismahdollisuuksia entisestään⁴⁶.

Ohjelmasuunnitteluprosessi vaati komissiolta ja jäsenvaltiolta huomattavia toimia, mutta maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano käynnistyi hitaammin kuin edeltävällä ohjelmakaudella

Maaseudun kehittämisohjelmien vähäinen rooli suunnittelussa

Maaseudun kehittämistä koskevan ohjelmasuunnittelun tukeminen on monivaiheinen prosessi (ks. kaavio 5). Jäsenvaltiokohtaisesta rahoitusosuudesta ja strategisesta lainsäädäntökehyksestä päättävät Euroopan parlamentti ja neuvosto ennen maaseudun kehittämisohjelmien laadintaa. Myös alueellisia ohjelmia valinneet jäsenvaltiot päättävät aluekohtaiset rahoitusosuudet ennen kuin ne toimittavat maaseudun kehittämisohjelmat komissiolle. Maiden ei tarvitse perustella valintaansa.

Maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa⁴⁷ säädetään, että maaseudun kehittämisohjelmissa on perusteltava tuen kohteena olevat tarpeet sekä valitut maaseudun kehittämisen prioriteetit, kohdealat ja toimenpiteet sekä niitä vastaavat tavoitearvot. Maaseudun kehittämisohjelmissa on myös selitettävä, kuinka valitut toimenpiteet edistävät relevantteja kohdealoja ja maaseudun kehittämisen prioriteetteja. Maaseudun kehittämisohjelman päätehtävänä on itse asiassa järjestää ennalta myönnetyn taloudellisen tuen käyttö ennalta määritetyissä puitteissa.

Komission ja jäsenvaltioiden hallinnollinen työtaakka

Järjestääkseen maaseudun kehittämisohjelmien valmistelu- ja hyväksymisprosessin uuden kehyksen puitteissa, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto perusti vuonna 2012 työryhmän käsittelemään maaseudun kehittämistä vuoden 2013 jälkeisenä aikana. Ryhmän tehtävänä oli avustaa jäsenvaltioita ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmien valmistelussa ja varmistaa toimien koordinointi komission sisällä. Vuonna 2014 maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto perusti myös johdonmukaisuudesta huolehtivan komitean, jonka tehtävänä oli varmistaa maaseudun kehittämisohjelmaluonnosten arviointiprosessin yleinen johdonmukaisuus.

Komission sisäisen tarkastuksen osasto toimitti hyväksymisprosessin alkuvaiheessa tarkastuksen, jonka perusteella todettiin, että maaseudun kehittämisohjelmien arviointi- ja hyväksymisprosessi oli kaiken kaikkiaan valmisteltu huolella, mutta prosesseja oli edelleen tehostettava. Havaitut pääasialliset puutteet liittyivät säännösten mukaisten määräaikojen noudattamiseen (ks. kohta 81), tuloksellisuuteen liittyvien osatekijöiden arviointiin (esim. tietyt ennakkoehdot, indikaattorit ja ERI-rahastojen välisen koordinoinnin tehostamistarve) ja säädösperustan monimutkaisuudesta aiheutuvaan virheriskiin. Komission sisäisen tarkastuksen osasto havaitsi myös aloja, joilla on parannettava sisäistä ohjeistusta; niiden määrä oli kuitenkin vähäisempi⁴⁸.

Helpottaakseen maaseudun kehittämisohjelmien perustamista komissio laati jäsenvaltioille lukuisia asiakirjoja (tilintarkastustuomioistuin kokosi tarkastustaan varten 37 ohjeasiakirjaa – yhteensä yli 1 500 sivua – kattavan listan). Valmisteluprosessiin kuului myös asetusluonnosten ja ohjeasiakirjaluonnosten asettaminen komission ja jäsenvaltioiden edustajien käyttöön neuvotteluja varten. Tarkoituksena oli varmistaa, että tietyistä keskeisistä käsitteistä vallitsee yhteisymmärrys. Lisäksi tarkoituksena oli käydä tiedonvaihtoa hyvistä käytännöistä sekä käytännöistä, joita on syytä välttää.

Uuden ohjelmasuunnitteluprosessin valmistelutyöhön kuului myös koordinointia ja asiantuntemuksen välittämistä sekä tiedottamista maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston sisällä. Tätä silmällä pitäen maaseudun kehittämisestä vastaavan työryhmän tukena toimi temaattisia työryhmiä ja johdonmukaisuudesta huolehtivan komitean käsittelemistä relevanteista aiheista tiedotettiin eri yksiköille sisäisten tiedotteiden avulla ja jäsenvaltioille maaseudun kehittämiskomitean kautta.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto laati käsikirjan, joka kattoi kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmat ja 23 vakiomuotoista tarkistuslistaa (jotka käsittivät noin 1400 erilaista tarkistus- ja hyväksymisvaiheessa suoritettavaa tarkastusta)⁴⁹; käsikirjassa yksilöitiin maaseudun kehittämisohjelmien arviointia ja hyväksymistä koskevat operatiiviset tehtävät. Henkilöstö sai käsikirjasta käytännön tukea. Tavoitteena oli vakioida pääosaston sisällä noudatettavat menettelyt. Ohjelmien hyväksymisen ja seurannan hallinnointia varten otettiin käyttöön sisäinen hallintotietojärjestelmä (RDIS2).

Edellä kuvatut lukuisat vaiheet ilmentävät huomattavia toimia, joiden avulla komissio pyrki tukemaan ja yhdenmukaistamaan menettelyjä. Prosessi kuvastaa myös toimintapoliittisen kehyksen monitahoisuutta.

Jäsenvaltioiden valmisteltavina ja komission hyväksyttävinä olevien pääasiallisten ohjelma-asiakirjojen volyymi osoittaa niin ikään, kuinka vaativasta prosessista oli kyse. Lakisääteiset vaatimukset – esimerkiksi tietojen määrä, joka jäsenvaltioiden oli toimitettava osana maaseudun kehittämisohjelmien erittäin yksityiskohtaista ja monimutkaista rakennetta – johtivat erittäin laajojen, usein yli tuhatsivuisten asiakirjojen tuottamiseen.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat 12 maaseudun kehittämisohjelmaa kattoivat yli 9 000 sivua ja niihin liittyvät kumppanuussopimukset 4 000 sivua. Jos määrä ekstrapoloitaisiin 28 jäsenvaltioon ja 118:aan maaseudun kehittämisohjelmaan, kyse olisi noin 100 000 sivusta ohjelma-asiakirjoja (23 eri kielellä); määrä on todennäköisesti yli kaksinkertainen edeltävään ohjelmakauteen verrattuna (ks. taulukko 2).

Monimutkaisuuteen ja volyymiin sekä lisääntyneeseen hallinnolliseen työtaakkaan liittyi riski, että täytäntöönpanoelimet keskittyvät liiaksi byrokraattisiin vaatimuksiin⁵⁰. Tämä myös viivästytti maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymistä ja lykkäsi näin uusien ohjelmien varsinaista käynnistymistä.

Uusi säädösperusta hyväksyttiin myöhemmässä vaiheessa kuin edeltävällä kaudella

Kaaviossa 6 esitetään vertaileva yhteenveto ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 säädösperustan valmisteluaikatauluista.

(1) Komission ehdotuksesta hyväksymiseen.

(2) EY:n/EU:n asetuksen hyväksymisestä täytäntöönpanoasetuksen hyväksymiseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Euroopan parlamentissa ja neuvostossa maaseudun kehittämispolitiikan säädöspaketista käydyt keskustelut kytkeytyivät läheisesti keskusteluihin, joita käytiin monivuotisesta rahoituskehyksestä (MRK). Monivuotisessa rahoituskehyksessä määritetään ohjelmakaudella käytettävissä olevan EU-rahoituksen kokonaismäärä. Neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät ohjelmakautta 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen vasta joulukuussa 2013, kuukausi ennen uuden ohjelmakauden alkua. Komission täytäntöönpanoasetus julkaistiin heinäkuussa 2014, mikä tarkoittaa, että useimmat tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista valmisteltiin ja esitettiin ensimmäisen kerran ennen täytäntöönpanoasetuksen voimaantuloa.

Useimmat kumppanuussopimukset ja maaseudun kehittämisohjelmat toimitettiin ajoissa

Perusasetukset hyväksyttiin viiveellä joulukuussa 2013. Tämän jälkeen kumppanuussopimusten toimittamisen määräajaksi asetettiin huhtikuu 2014. Kansalliset viranomaiset toimivat määräajan puitteissa⁵¹.

Tämän jälkeen jäsenvaltioiden oli toimitettava maaseudun kehittämisohjelmansa kolmen kuukauden kuluessa kumppanuussopimuksen tekemisestä⁵². Kansalliset ja alueelliset viranomaiset toimittivat tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat huhtikuun ja lokakuun 2014 välisenä aikana. Ne eivät saavuttaneet asetettua kolmen kuukauden määräaikaa kolmasosassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista.

Aikataulu merkitsi, että kumppanuussopimukset oli laadittava ja osittain neuvoteltava ennen relevanttien EU-asetusten hyväksymistä. Myös maaseudun kehittämisohjelmat oli valmisteltava ja neuvoteltava samanaikaisesti kumppanuussopimusten kanssa. Ohjelmista suurin osa toimitettiin ennen relevantin komission täytäntöönpanoasetuksen hyväksymistä.

Komission hyväksymisprosessi ei pysynyt aikataulussa

Sen jälkeen kun kansalliset viranomaiset olivat toimittaneet maaseudun kehittämisohjelmaluonnokset, komissiolla oli kolme kuukautta aikaa esittää jäsenvaltioille huomautuksia ja kuusi kuukautta aikaa hyväksyä maaseudun kehittämisohjelma ”edellyttäen, että komission mahdollisesti esittämät huomautukset on otettu asianmukaisesti huomioon”⁵³.

Useimmissa tapauksissa komissio ei pystynyt noudattamaan ensimmäistä kolmen kuukauden määräaikaa (huomautusten lähettäminen jäsenvaltioille). Sisäisen tarkastuksen osaston tarkastuskertomuksessa (ks. kohta 67) pantiin merkille, että komission huomautukset hyväksyttiin säädetyn kolmen kuukauden määräajan jälkeen 98 maaseudun kehittämisohjelman tapauksessa. Sisäisen tarkastuksen osaston mukaan viiveet johtuivat lainsäädännön ja maaseudun kehittämisohjelmien monimutkaisuudesta sekä ohjelmien suuresta volyymistä.

Toista (lopullista hyväksymistä koskevaa) kuuden kuukauden määräaikaa on vaikeampi mitata, koska huomautuskirjeen ja hyväksyttävän kansallisen vastauksen välistä aikaa – lisätiedot ja/tai maaseudun kehittämisohjelman tarkistus – ei oteta huomioon (keskeytystoimi) eikä jäsenvaltioille ole asetettu sitovaa määräaikaa komission huomautuksiin vastaamiselle. Näin ollen kuuden kuukauden määräaikaa noudatettiin keskeytystoimen seurauksena useimmissa tapauksissa, mutta maaseudun kehittämisohjelmien esittämisen ja hyväksymisen välinen aika oli tarkastettujen ohjelmien kohdalla tosiasiassa paljon pidempi.

Kuten taulukosta 3 käy ilmi, maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymiseen kului tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneiden ohjelmien kohdalla keskimäärin 11,3 kuukautta ohjelmien alkuperäisestä esittämisestä laskettuna. Aika oli kaksi kuukautta pidempi kuin saman otoksen hyväksymiseen edeltävällä ohjelmakaudella kulunut aika.

Kaiken kaikkiaan komissio hyväksyi asianomaiset 118 maaseudun kehittämisohjelmaa 20 kuukauden kuluessa ensimmäisen maaseudun kehittämisohjelman esittämisestä (huhtikuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana). Tämä on myönteistä verrattuna siihen, että ohjelmakaudella 2007–2013 hyväksyttiin 94 maaseudun kehittämisohjelmaa 24 kuukauden kuluessa (joulukuun 2006 ja joulukuun 2008 välisenä aikana)⁵⁴.

Maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano ei pyrkimyksistä huolimatta käynnistynyt aiemmin kuin edeltävällä ohjelmakaudella

Nämä toimet eivät tarkoita, että maaseudun kehittämisohjelmat olisi hyväksytty aiemmin kuin edeltävällä ohjelmakaudella (ks. kaavio 7).

(1) Komission ehdotuksesta hyväksymiseen.

(2) EY:n/EU:n asetuksen hyväksymisestä täytäntöönpanoasetuksen hyväksymiseen.

(3) Ajanjakso ensimmäisen kumppanuussopimuksen/maaseudun kehittämisohjelman toimittamisesta viimeisen kumppanuussopimuksen/maaseudun kehittämisohjelman hyväksymiseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Maaseudun kehittämisohjelmien hyväksyminen viivästyi, joten kansalliset viranomaiset pystyivät aloittamaan suurimman osan kohdalla täytäntöönpanon vasta vuoden 2015 puolivälissä (vain 37 prosenttia maaseudun kehittämisohjelmista hyväksyttiin vuoden 2015 kesäkuun loppuun mennessä). Komissio hyväksyi 20 prosenttia maaseudun kehittämisohjelmista vuoden 2015 marras- ja joulukuussa, mikä tarkoittaa, että useiden ohjelmien täytäntöönpano käynnistyi vasta vuonna 2016 eli ohjelmakauden kolmantena vuotena.

Yksikään jäsenvaltio ei ilmoittanut menoja vuonna 2014⁵⁵, ja maaseuturahaston osalta vuonna 2015⁵⁶ ilmoitettujen menojen kokonaismäärän osuus ohjelmakauden 2014–2020 rahoitussuunnitelmasta oli 3,8 prosenttia ja vuonna 2016⁵⁷ ilmoitettujen menojen osuus 10,2 prosenttia. Tämä merkitsee, että noin 90 prosenttia maaseuturahaston rahoitussuunnitelmaan sisältyvistä varoista oli vuoden 2017 alussa yhä käyttämättä. Osuus on suurempi kuin edeltävällä ohjelmakaudella 2007–2013, jolloin 83 prosenttia varoista oli käyttämättä vuoden 2010 alussa. Täytäntöönpanon käynnistymisen viivästyminen johtaa – samoin kuin edeltävällä ohjelmakaudella – siihen, että menot keskittyvät ohjelmakauden jälkimmäiselle puoliskolle.

Maaseudun kehittämisohjelman täytäntöönpanon keskittäminen lähinnä ohjelmakauden jälkipuoliskolle lisää riskiä, että ohjelmakauden lopussa annetaan liian suuri painoarvo myönnettyjen varojen hyödyntämiselle⁵⁸.

Ohjelmien käynnistämisviiveet ovat toistuvia ongelmia

Monivuotisten rahoituskehysten alaisuuteen kuuluvien ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvät käynnistämisviiveet ovat toistuvia ongelmia, joita tilintarkastustuomioistuin on havainnut aiemmin lukuisilla toimintalohkoilla.

Tilintarkastustuomioistuin toi katsauksessaan vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointiin⁵⁹ esille kaksi tästä tilanteesta aiheutuvaa keskeistä riskiä:

Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että näihin riskeihin pyritään puuttumaan siten, että pitkän aikavälin strategia ja toimintapoliittinen päätöksenteko rytmitetään talousarviosyklin mukaan ja suoritetaan kattava menotarkistus ennen uuden pitkän aikavälin talousarvion laatimista.

Nämä toimet voisivat hyödyttää maaseudun kehittämispolitiikan laadintaa tulevaisuudessa.

Johtopäätökset ja suositukset

EU:n maaseudun kehittämispolitiikan tavoitteena on lisätä maatalouden kilpailukykyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet sekä saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys, työpaikkojen luominen ja säilyttäminen mukaan luettuna. EU:n tavoitteena on käyttää ohjelmakaudella 2014–2020 lähes 100 miljardia euroa vuodessa. Se on kuitenkin tällä hetkellä jäljessä aikataulusta (ks. kohdat 86 ja 87).

Maaseuturahastosta maksetaan taloudellista tukea toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten tai alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Jäsenvaltiot laativat ohjelmat ja komissio hyväksyy ne.

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevan EU:n strategiakehyksen tavoitteena oli painottaa enemmän tuloksia. Tämän tavoitteen saavuttamista kuitenkin haittasi ikuisuusongelma, joka aiheutuu siitä, että uuden ohjelmakauden suunnittelu käynnistyy ennen kuin saatavilla on riittävästi relevanttia tietoa edeltävien ohjelmakausien varainkäytöstä ja tuloksista.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, ilmensikö ohjelmakautta 2014–2020 koskeva uusi säädösperusta voimakkaampaa keskittymistä tuloksellisuuteen ja oliko uuden ohjelmasuunnittelun yhteydessä mahdollista tuottaa laadukkaita maaseudun kehittämisohjelmia, joiden avulla on mahdollista saavuttaa parempia tuloksia, ja johtiko uusi ohjelmasuunnittelu laadukkaampiin ohjelmiin. Siitä huolimatta, että strategiakehyksen tavoitteena oli edistää tulosperusteista lähestymistapaa, hyväksytyt maaseudun kehittämisohjelmat ovat pitkiä ja monitahoisia asiakirjoja, joissa on puutteita. Puutteet estävät saavuttamasta kunnianhimoista tavoitetta, joka koskee tuloksellisuuden ja tulosten voimakkaampaa painottamista.

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevaa ohjelmasuunnittelumenettelyä. Tavoitteena oli tarkistaa, oliko se toteutettu niin, että maaseudun kehittämisohjelmien toteuttaminen oli mahdollista aloittaa aiemmin kuin edellisellä ohjelmakaudella, jotta aloittamisen viivästymiseen liittyvät kielteiset seuraukset kyetään välttämään.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission toimista huolimatta maaseudun kehittämisohjelmien toteuttaminen viivästyi, kuten oli käynyt myös edellisellä ohjelmakaudella. Lisäksi havaittiin, että suunniteltujen menojen toteutuminen oli ensimmäisten kolmen vuoden aikana hitaampaa kuin edeltävällä ohjelmakaudella.

Vuoden 2020 jälkeisestä yhteisestä maatalouspolitiikasta käydään tällä hetkellä poliittista keskustelua. Tässä vaiheessa on epäselvää, mikä sen muoto tulee tarkalleen olemaan. Tilintarkastustuomioistuin on laatinut suosituksensa olettaen, että tuleva maaseudun kehittämispolitiikka muodostaa merkittävissä määrin jatkumon nykyiselle toimintakehykselle.

Ohjelmakauden 2014–2020 ohjelmasuunnittelukehys oli rakenteeltaan kunnianhimoisempi, mutta täytäntöönpanossa oli merkittäviä puutteita

Maaseuturahaston muihin ERI-rahastoihin yhdistämisen tavoitteena oli lisätä EU:n menojen temaattista keskittämistä varmistamalla, että maaseudun kehittämisohjelmat edistävät selkeästi Eurooppa 2020 -strategian prioriteetteja. Tavoitteena oli niin ikään edistää ohjelmien välistä koordinointia, täydentävyyttä ja synergioita. Tavoitteet johtivat siihen, että maaseudun kehittämisohjelmat olivat strategisten asiakirjojen, esimerkiksi kumppanuussopimusten, mukaisia. Maaseudun kehittämisohjelmien vaikutusta temaattisiin tavoitteisiin on kuitenkin käytännössä vaikea arvioida, koska eri ohjelma-asiakirjojen väliset suhteet ovat mutkikkaita. Maaseudun kehittämisohjelmien ja muista ERI-rahastoista rahoitettavien ohjelmien välistä täydentävyyttä, synergioita ja koordinointia ei ole kehitetty riittävästi (kohdat 17–29).

Suositus 1

Vuoden 2020 jälkeisen ohjelmakauden valmistelussa olisi pyrittävä tehostamaan tuloksellisuuden ja tulosten painottamista lisäämällä maaseudun kehittämisohjelmien ja muiden ohjelmien yhdistämistä ja arvioimaan paremmin maaseudun kehittämisohjelmien vaikutusta strategisiin tavoitteisiin:

1. komission olisi varmistettava, että sen toimintapoliittisissa ehdotuksissa edistetään vaatimuksia, jotka koskevat yksittäisten ohjelmien välistä yhdenmukaisuutta
2. jäsenvaltioiden olisi täsmennettävä, kuinka koordinointi-, täydentävyys- ja synergiamekanismit pannaan täytäntöön, kuinka niitä seurataan ja miten raportointi tapahtuu EU:n sääntöjen puitteissa.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 lopussa (a) ja vuonna 2022 (b)

Komissio pyrki tasapainottamaan maaseudun kehittämisohjelmissa annettavien tietojen määrää. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat olivat kuitenkin pitkiä ja vaativat kansallisilta viranomaisilta huomattavan hallinnollisen työmäärän, jotta sisältöä koskeviin uusiin laajamittaisiin vaatimuksiin kyettiin vastaamaan.

Päätavoitteena olevaa parempaa alueellisiin erityistarpeisiin vastaamista ja yksilöityjen tarpeiden ja valittujen tukitoimenpiteiden välisen yhteyden selkeämpää osoittamista ei ole kuitenkaan saavutettu (kohdat 30–41).

Suositus 2

Komission olisi pyrittävä yksinkertaistamaan maaseudun kehittämisstrategioita ja lisäämään niiden hyödyllisyyttä parantamalla samalla ohjelmasuunnitteluprosessin hallinnoitavuutta ja tehokkuutta. Tätä silmällä pitäen komission olisi käytävä läpi ohjelma-asiakirjojen rakenne, jotta niiden sisältöä kyettäisiin yksinkertaistamaan ja vaatimusten lukumäärää vähentämään vuoden 2020 jälkeisellä ohjelmakaudella. Komission olisi esimerkiksi rajattava ohjelma-asiakirjojen rakenne kattamaan vain ne osa-alueet ja optiot, jotka ovat olennaisia maaseudun kehittämismenojen asianmukaisen suunnittelun, täytäntöönpanon ja seurannan kannalta.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

Uusi tuloskehys tarjoaa vain kapeat mahdollisuudet tuloksellisuuden ja tulosten painottamisen edistämiseen

Yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän avulla on mahdollista parantaa maaseudun kehittämispolitiikan seurantaa siten, että kyettäisiin murtamaan noidankehä, jossa uusien ohjelmien sisältö joudutaan määrittämään ilman oikea-aikaisia tuloksia edeltäviltä ohjelmakausilta. Tiedonkeruun laatua ei ole arvioitu riittävästi, minkä lisäksi indikaattorien valinnassa on puutteita eivätkä useimmat tulosindikaattorit täytä tulosindikaattorin määritelmää. Nämä tekijät muodostavat huomattavan rajoitteen toimintapolitiikan tulosten ja niiden Eurooppa 2020 -strategiaan kohdistaman vaikutuksen mittaamiselle (kohdat 42–52).

”Suoritusvaraus” on harhaanjohtava nimitys, koska tuloksellisuustarkastuksessa käytetyt indikaattorit eivät mittaa toimintapolitiikan tuloksia vaan pyrkivät selkeästi mittaamaan menoja ja välitöntä tuotosta. Tässä tilanteessa tuloskehyksen avulla ei saada tietoa maaseudun kehittämisohjelmien tavoitteista ja odotettavista tuloksista. Tarkastuksessa saatiin lisäksi vahvistus riskille, joka liittyy siihen, että maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä asetetaan vaatimattomia välitavoitteita ja tavoitearvoja, jotta seuraamukset kyetään välttämään, jos tulostavoitteita ei saavuteta. Suoritusvarausta ei kuitenkaan menetetä tapauksissa, joissa relevantteja välitavoitteita ei saavuteta, sillä se voidaan ohjata uudelleen muihin prioriteetteihin, eivätkä mahdolliset taloudelliset seuraamukset perustu tulosindikaattoreihin (kohdat 53–63).

Suositus 3

Komission olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa varmistettava, että tehostetun vuotuisesta täytäntöönpanosta tapahtuvan, vuotta 2019 koskevan raportoinnin avulla saadaan selkeää ja kattavaa tietoa ohjelmien saavutuksista, ja että yhteisiin arviointikysymyksiin vaaditut vastaukset luovat paremman pohjan seuraavalle ohjelmakaudelle.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä.

Suositus 4

Vuoden 2020 jälkeisen ohjelmakauden valmistelussa komission olisi määritettävä erityyppiset indikaattorit tarkemmin, jotta käytettävissä olisi yleiset tulosindikaattorit, jotka soveltuvat paremmin maaseudun kehittämistoimenpiteiden tulosten ja vaikutusten arviointiin. Komissio voisi hyödyntää tässä prosessissa muiden kansainvälisten organisaatioiden (esim. WHO, Maailmanpankki ja OECD) tuloksellisuuden ja tulosten painottamisesta jo saamaa kokemusta ja kehittämiä ratkaisuja.

Komission olisi myös edistettävä ja helpotettava kansallista yhteistyötä ja verkostoitumista tiedottaakseen kansallisella tasolla kehitetyistä tuloksellisuuden mittaamista koskevista hyvistä käytännöistä.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Suositus 5

Vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta varten komission olisi käytävä läpi ja otettava huomioon nykyisen järjestelmän täytäntöönpanosta kertyneet kokemukset esimerkiksi seuraavilta osin:

1. suoritusvarauksen vaikutus
2. käytettyjen tulosindikaattorien soveltuvuus suoritusvarauksen kannalta
3. tulostavoitteista jäätäessä sovellettavien taloudellisten seuraamusten hyödyntäminen.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

Ohjelmasuunnitteluprosessi vaati komissiolta ja jäsenvaltiolta huomattavia toimia, mutta maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano käynnistyi hitaammin kuin edeltävällä ohjelmakaudella

Maaseudun kehittämistä koskevan ohjelmasuunnittelun tukeminen on monivaiheinen prosessi, jonka viimeisen vaiheen muodostavat maaseudun kehittämisohjelmat. Jäsenvaltiokohtaisesta rahoitusosuudesta ja strategisesta lainsäädäntökehyksestä päättävät Euroopan parlamentti ja neuvosto ennen ohjelmien laadintaa. Maaseudun kehittämisohjelmat olisi näin ollen nähtävä pikemminkin kansallista ja eurooppalaista perspektiiviä lähentävinä välineinä, eikä niinkään asiakirjoina, joissa kansallisten maaseudun kehittämisstrategioiden laadintaprosessi aloitetaan tyhjästä (kohdat 64 ja 65).

Maaseudun kehittämisohjelmien rooli edellä kuvatussa monivaiheisessa prosessissa on suhteellisen vähäinen. Siitä huolimatta komissiolta ja jäsenvaltioilta vaadittiin kaikkien ohjelmien kohdalla huomattava määrä laadintaan ja hyväksymiseen liittyvää hallinnollista työtä. Säädösperustan hyväksymiseen (joulukuu 2013) liittynyt pitkä viivästys vaikutti ohjelma-asiakirjojen toimittamista ja hyväksymistä koskevaan määräaikaan. Maaseudun kehittämisohjelmien monimutkaisiin sisältövaatimuksiin yhdistettynä tämä tarkoitti, että maaseudun kehittämisohjelmat hyväksyttiin ja uusia ohjelmia pantiin täytäntöön ohjelmakauden jo käynnistyttyä (kohdat 66–74).

Komissio hyväksyi 20 kuukauden aikana yhteensä 118 maaseudun kehittämisohjelmaa (huhtikuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana). Tämä on myönteistä verrattuna siihen, että ohjelmakaudella 2007–2013 hyväksyttiin 94 maaseudun kehittämisohjelmaa 24 kuukauden kuluessa. Maaseudun kehittämisohjelmat hyväksyttiin pyrkimyksistä huolimatta myöhemmin kuin edeltävällä ohjelmakaudella ja suurimman osan kohdalla täytäntöönpano käynnistyi vasta vuoden 2015 puolivälissä, joissakin tapauksissa vasta vuonna 2016 (kohdat 75–84).

Maaseuturahaston rahoitussuunnitelmaan sisältyvistä varoista oli näin ollen käyttämättä noin 90 prosenttia vielä vuoden 2017 alussa (ohjelmakauden neljäntenä vuotena), kun vastaava luku edeltävällä ohjelmakaudella oli 83 prosenttia. Riskinä on, ettei rahoitussuunnitelmaa kyetä panemaan kokonaisuudessaan täytäntöön ja että painopisteeksi tulee varojen hyödyntäminen, mikä haittaa komission hyväksymän tulosperusteisen lähestymistavan toteutumista (kohdat 85–88).

Monivuotiseen rahoituskehykseen kuuluvien ohjelmien täytäntöönpanoviiveet ovat yleisiä ja toistuvia ongelmia, jotka lisäävät riskiä siitä, että ohjelmissa keskitytään liiaksi varojen hyödyntämiseen ja uusi monivuotinen rahoituskehys suunnitellaan ennen kuin EU:n varainkäytön tulokset edeltävältä kaudelta ovat selvillä (kohdat 89–92).

Suositus 6

Parlamentin, neuvoston ja komission olisi harkittava pitkän aikavälin strategian ja toimintapoliittisen päätöksenteon rytmittämistä talousarviosyklin mukaan sekä kattavaa menotarkistusta ennen uuden pitkän aikavälin talousarvion laatimista.

Jotta maaseudun kehittämisohjelmat kyettäisiin hyväksymään seuraavan ohjelmakauden alussa, komission olisi laadittava vuoden 2020 jälkeistä maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevat lainsäädäntöehdotuksensa hyvissä ajoin.

Toteutumisen tavoiteajankohta komissiota varten: vuoden 2018 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. syyskuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Lyhenteet ja sanasto

Ennakkoehdoilla tarkoitetaan sitä, että jäsenvaltion on täytettävä tietyt ehdot ennen kuin se voi saada rahoitusta Euroopan rakenne- ja investointirahastoista. Laatiessaan ohjelmia ohjelmakaudelle 2014–2020 jäsenvaltioiden oli arvioitava, täyttyvätkö nämä ehdot. Jos ennakkoehdot eivät täyttyneet, jäsenvaltioiden oli laadittava toimintasuunnitelmat, joiden avulla varmistettiin, että ehdot täyttyvät 31. joulukuuta 2016 mennessä.

ERI-rahastot – Euroopan rakenne- ja investointirahastot, joihin kuuluvat seuraavat EU:n rahastot: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto), Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Eurooppa 2020 -strategia – Euroopan unionin kymmenvuotinen kasvu- ja työllisyysstrategia, joka käynnistettiin vuonna 2010 luomaan otolliset olosuhteet älykkäälle, kestävälle ja osallistavalle kasvulle. Strategiaan kuuluu viisi yleistavoitetta, jotka kattavat seuraavat alat: työllisyys; tutkimus ja kehittäminen; ilmasto ja energia; koulutus; sosiaalinen osallisuus; köyhyyden vähentäminen. EU:n on määrä saavuttaa tavoitteet vuoden 2020 loppuun mennessä.

Kohdealat – Kaikki EU:n kuusi maaseudun kehittämisen prioriteettia voidaan jakaa edelleen useisiin temaattisiin kohdealoihin. Kohdealoja on kaikkiaan 18.

Kumppanuussopimukset – Euroopan komission ja kunkin jäsenvaltion välillä ohjelmakaudelle 2014–2020 tehdyt sopimukset. Kumppanuussopimuksiin sisältyvät kansallisten viranomaisten suunnitelmat Euroopan rakenne- ja investointirahastojen rahoituksen käytöstä. Niissä esitetään myös kunkin maan strategiset tavoitteet ja investointiprioriteetit ja yhdistetään ne älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskeviin Eurooppa 2020 -strategian yleistavoitteisiin.

Maaseudun kehittämisohjelma – Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä ohjelma-asiakirja, jonka avulla suunnitellaan EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa alueellisella tai kansallisella tasolla ja seurataan sen täytäntöönpanoa.

Maaseuturahasto – Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto.

Maaseuturahastoa koskeva asetus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta¹.

Monivuotinen rahoituskehys – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 2 luvussa määritetty talousarviosuunnittelun rakenne.

OECD – Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (Organisation for Economic Co-operation and Development).

Ohjelmakausi – Maaseudun kehittämispolitiikan toteutusjakso, joka vastaa monivuotista rahoituskehystä. Nyt käynnissä on ohjelmakausi 2014–2020, jota edelsi ohjelmakausi 2007–2013.

Pilarit (yhteinen maatalouspolitiikka) – Yhteinen maatalouspolitiikka käsittää kaksi pilaria. Ensimmäisen pilarin muodostaa viljelijöiden tulotuki. Tukea maksetaan suorina tukina ja markkinatoimenpiteinä. Se rahoitetaan kokonaisuudessaan Euroopan maatalouden tukirahastosta. Toinen pilari koskee maaseutualueiden kehittämistukea. Tukea maksetaan maaseudun kehittämisohjelmien kautta ja sitä osarahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta.

PO AGRI – Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto.

SWOT-analyysi – Maaseudun kehittämisohjelman kattaman maantieteellisen alueen vahvuuksia, heikkouksia, mahdollisuuksia ja uhkia koskeva analyysi (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats).

Temaattiset tavoitteet – Säädösperustassa määritetyt rakenteelliset tekijät. ERI-rahastoista Eurooppa 2020 -strategiaan suunnattava tuki keskittyy rajattuun yhteisten temaattisten tavoitteiden joukkoon.

Toimenpide – Tukiohjelma toimintapolitiikan toteuttamiseksi. Toimenpiteen yhteydessä määritetään säännöt, esimerkiksi tukikelpoisuus- ja valintakriteerit, hankkeille, joita voidaan rahoittaa.

Toimintalogiikka – Looginen yhteys ratkaistavana olevan ongelman (tai saavutettavana olevan tavoitteen), ongelman taustalla vaikuttavien syiden ja ongelman ratkaisuun tai tavoitteen saavuttamiseen käytettävissä olevien toimintapoliittisten vaihtoehtojen (tai EU:n toteuttamien toimien) välillä.

WHO – Maailman terveysjärjestö (World Health Organization).

Yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä – Komission ja jäsenvaltioiden yhdessä ohjelmakaudelle 2014–2020 laatima seuranta- ja arviointijärjestelmä, jonka tarkoituksena on muun muassa osoittaa maaseudun kehittämispolitiikan edistyminen ja saavutukset sekä arvioida maaseudun kehittämispolitiikkaan liittyvien toimien vaikutusta, vaikuttavuutta, tehokkuutta ja tarkoituksenmukaisuutta.

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys – Komission ja jäsenvaltioiden yhdessä ohjelmakaudelle 2007–2013 laatima seuranta- ja arviointijärjestelmä, jossa arvioidaan indikaattorien avulla maaseudun kehittämisohjelmien edistymistä, tehokkuutta ja vaikuttavuutta niille asetettujen tavoitteiden kannalta.

Yhteinen strategiakehys – ohjaavat strategiset periaatteet, jotka helpottavat ohjelmasuunnittelua ja unionin tukitoimien alakohtaista ja alueellista koordinointia Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) kautta ja muiden unionin toimintapolitiikkojen ja välineiden kanssa.

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta².

YMP – Yhteinen maatalouspolitiikka: Euroopan unionin hyväksymät säännökset ja käytännöt yhteisen ja yhdenmukaisen maatalouspolitiikan toteutusta varten.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen antoi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Janusz Wojciechowskin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Kinga Wiśniewska-Danek, kabinettiavustaja Katarzyna Radecka-Moroz, toimialapäällikkö Davide Lingua ja tehtävävastaava Paulo Oliveira. Tarkastustiimiin kuuluivat Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne ja Anna Zalega.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

©Euroopan unioni, 2017.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä

Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse

Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: http://europa.eu/contact

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://op.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.