Erityiskertomus
nro16 2017

Maaseudun kehittämisohjelmat: selkiyttäminen ja tulospainotteisuuden lisääminen tarpeen

Kertomuksesta: EU suunnittelee käyttävänsä maaseudun kehittämispolitiikkaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) kautta lähes 100 miljardia euroa ohjelmakaudella 2014–2020. Ohjelmakautta 2014–2020 koskevan EU:n strategiakehyksen tavoitteena oli painottaa enemmän tuloksia. Tämän tavoitteen saavuttamista kuitenkin haittasi ikuisuusongelma, joka aiheutuu siitä, että uuden ohjelmakauden suunnittelu käynnistyy ennen kuin saatavilla on relevanttia tietoa edeltävän ohjelmakauden varainkäytöstä ja tuloksista.
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hyväksytyt maaseudun kehittämisohjelmat ovat pitkiä ja monimutkaisia asiakirjoja, joihin liittyy puutteita. Puutteet rajoittavat mahdollisuuksia edistää tuloksellisuuteen ja tuloksiin keskittymistä. Ohjelmien sisältöä koskevat laajamittaiset vaatimukset edellyttivät huomattavaa hallinnollista työmäärää kansallisilta viranomaisilta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission toimista huolimatta maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano alkoi myöhässä ja suunniteltujen menojen toteuttaminen käynnistyi hitaammin kuin edeltävällä ohjelmakaudella.
Tilintarkastustuomioistuin esittää Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan komissiolle sekä jäsenvaltioille joukon suosituksia, joiden avulla seuraavaa ohjelmasuunnitteluprosessia voidaan parantaa.

Tämä julkaisu on saatavilla 23 kielellä ja seuraavissa formaateissa:
PDF
PDF General Report

Tiivistelmä

I

EU:n maaseudun kehittämispolitiikan tavoitteena on lisätä maatalouden kilpailukykyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys. EU suunnittelee käyttävänsä maaseudun kehittämispolitiikkaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) kautta lähes 100 miljardia euroa ohjelmakaudella 2014–2020.

II

Maaseuturahastosta maksetaan taloudellista tukea toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten tai alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Jäsenvaltiot laativat ohjelmat ja komissio hyväksyy ne.

III

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevan EU:n strategiakehyksen tavoitteena oli painottaa enemmän tuloksia. Tämän tavoitteen saavuttamista kuitenkin haittasi ikuisuusongelma, joka aiheutuu siitä, että uuden ohjelmakauden suunnittelu käynnistyy ennen kuin saatavilla on riittävästi relevanttia tietoa edeltävien ohjelmakausien varainkäytöstä ja tuloksista.

IV

Tilintarkastustuomioistuin tutki tätä taustaa vasten, ilmensikö ohjelmakautta 2014–2020 koskeva uusi säädösperusta voimakkaampaa keskittymistä tuloksellisuuteen ja oliko uuden ohjelmasuunnitteluprosessin yhteydessä mahdollista tuottaa laadukkaita maaseudun kehittämisohjelmia, joiden avulla on mahdollista saavuttaa parempia tuloksia, ja johtiko uusi ohjelmasuunnittelu laadukkaisiin ohjelmiin. Siitä huolimatta, että strategiakehyksen tavoitteena oli edistää tulosperusteista lähestymistapaa, hyväksytyt maaseudun kehittämisohjelmat ovat pitkiä ja monitahoisia asiakirjoja, joissa on puutteita. Puutteet estävät saavuttamasta kunnianhimoista tavoitetta, joka koskee tuloksellisuuden ja tulosten voimakkaampaa painottamista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että ohjelmien sisältöä koskevat laajamittaiset vaatimukset edellyttivät huomattavaa hallinnollista työmäärää kansallisilta viranomaisilta.

V

Tilintarkastustuomioistuin tutki ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevaa ohjelmasuunnitteluprosessia. Tavoitteena oli tarkistaa, oliko se toteutettu niin, että maaseudun kehittämisohjelmien toteuttaminen oli mahdollista aloittaa aiemmin kuin edeltävillä ohjelmakausilla, jotta aloittamisen viivästymiseen liittyvät kielteiset seuraukset kyetään välttämään. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission toimista huolimatta maaseudun kehittämisohjelmien käynnistäminen ei alkanut aikaisemmin, kuten ei edelliselläkään ohjelmakaudella. Lisäksi havaittiin, että suunniteltujen menojen toteuttaminen käynnistyi hitaammin kuin edeltävällä ohjelmakaudella.

VI

Kertomuksessa annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on helpottaa ja parantaa seuraavaa ohjelmasuunnitteluprosessia. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

  1. varmistaa, että sen toimintapoliittisissa ehdotuksissa edistetään vaatimuksia, jotka koskevat yksittäisten ohjelmien välistä yhdenmukaisuutta
  2. tarkistaa ohjelma-asiakirjojen rakennetta niiden sisällön yksinkertaistamista ja vaatimusten lukumäärän vähentämistä silmällä pitäen
  3. pyrkii varmistamaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, että tehostetun vuotuisesta täytäntöönpanosta tapahtuvan, vuotta 2019 koskevan raportoinnin avulla saadaan selkeää ja kattavaa tietoa ohjelmien saavutuksista
  4. määrittää erityyppiset indikaattorit tarkemmin, kansallisten viranomaisten ja kansainvälisten organisaatioiden perustamia hyviä käytäntöjä hyödyntäen
  5. käy läpi ja ottaa huomioon nykyisen järjestelmän täytäntöönpanosta saadut kokemukset esimerkiksi seuraavilta osin: suoritusvarauksen vaikutus, niiden tulosindikaattoreiden tarkoituksenmukaisuus, joiden avulla arvioidaan suoritusvarausta, ja taloudellisten seuraamusten käyttö tapauksissa, joissa tuloksellisuus jää heikoksi
  6. laatii ajoissa maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevat lainsäädäntöehdotuksensa vuoden 2020 jälkeiselle kaudelle.
VII

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa myös, että Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio harkitsevat pitkän aikavälin strategian ja toimintapoliittisen päätöksenteon rytmittämistä talousarviosyklin mukaan sekä kattavaa menotarkistusta ennen uuden pitkän aikavälin talousarvion laatimista.

Johdanto

EU:n maaseudun kehittämispolitiikka

01

Maaseudun kehittämistä koskevan EU:n tuen tavoitteena on edistää maatalouden kilpailukykyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet sekä saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys, työpaikkojen luominen ja säilyttäminen mukaan luettuna3. EU:n tavoitteena on käyttää ohjelmakaudella 2014–2020 yhteensä lähes 100 miljardia euroa eli 14–19 miljardia euroa vuodessa, lukuun ottamatta vuotta 2014 (ks. taulukko 1). Maaseudun kehittämisen alan menojen osuus on noin neljäsosa yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) menojen kokonaismäärästä ja niiden merkitys on havaittavissa suhteutettuna YMP:n rahoitukseen (ks. taulukko 1). Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston4 mukaan maataloutta koskevan julkisen tuen kokonaismäärä muodostaa 36 prosenttia maatalouden tuotannontekijätulon kokonaismäärästä5.

Taulukko 1

Maaseuturahaston rahoitus YMP:n yhteydessä

  EU28, miljoonaa euroa; käypinä hintoina
  2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Yhteensä
Maaseudun kehittäminen1 5 299 18 184 18 684 14 371 14 381 14 330 14 333 99 582
Markkinoihin liittyvät menot ja suorat tuet1 43 778 44 190 43 950 44 146 44 162 44 241 44 263 308 730

1Yhdeksäs rahoituskertomus Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto), Euroopan komissio, COM(2016) 632 final.

02

Jokaiselle EU-maalle maksetaan tietty rahoitusosuus seitsenvuotiselle ohjelmakaudelle (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

Maaseuturahaston rahoitus ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioittain

Image: Maaseuturahaston rahoitus ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioittain

Huomautus: Kokonaismäärä ei pyöristyksestä johtuen välttämättä vastaa yksittäisten lukujen summaa.

Lähde: Maaseuturahastoa koskeva asetus, liite I (asetukseen (EU) 2015/791 perustuva muutos mukaan luettuna).

03

Maaseuturahastosta maksetaan taloudellista tukea toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten tai alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Maaseudun kehittämisohjelmat muodostavat puitteet maatiloilla tai maaseutualueilla toteuttavia hankkeita koskeville investoinneille kansallisella tai alueellisella tasolla yksilöityjen taloudellisten, ympäristöön liittyvien tai sosiaalisten tarpeiden perusteella. Hankkeet voivat liittyä esimerkiksi maatiloilla toteutettaviin investointeihin ja nykyaikaistamiseen, nuorille viljelijöille myönnettäviin toiminnan aloittamista koskeviin avustuksiin, ilmastoa koskeviin maatalouden ympäristötoimenpiteisiin, luonnonmukaiseen maatalouteen siirtymiseen, maaseutumatkailuun, kylien kunnostamiseen, internet-laajakaistapalvelujen tarjoamiseen maaseutualueille tai paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin. Toimenpiteitä osarahoitetaan kansallisin, alueellisin tai yksityisin varoin.

04

Ohjelmakaudella 2014–2020 EU:n 28 jäsenvaltiossa toteutetaan 118:aa erilaista maaseudun kehittämisohjelmaa, joista 20 on yksittäisiä kansallisia ohjelmia, ja kahdeksassa jäsenvaltiossa toteutetaan alueellisia ohjelmia6.

05

Maaseudun kehittämisohjelmat laaditaan yhteistyössä talouselämän osapuolten, työmarkkinaosapuolten ja ympäristöalan toimijoiden kanssa, ja kansalliset tai alueelliset viranomaiset toimittavat ne komissiolle hyväksyttäväksi.

Maaseudun kehittäminen osana laajempaa EU:n strategiaa

06

Maaseuturahasto on yksi Euroopan rakenne- ja investointirahastoista, joihin kuuluvat myös Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR). Aiemmin maaseuturahasto, EMKR ja EAKR/koheesiorahasto/ESR toimivat kukin itsenäisesti erillisten asetusten ja maaseudun kehittämisohjelmien tai toimenpideohjelmien perusteella. Ohjelmakaudella 2014–2020 viisi ERI-rahastoa on koottu samaan, yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritetään yhteinen strategiakehys7 (ks. kaavio 2), jota sovelletaan kaikkiin ERI-rahastoihin. Tavoitteena on helpottaa ohjelmasuunnittelua ja koordinointia.

Kaavio 2

Toimintapolitiikka ohjelmakaudella 2014–2020

Image: Toimintapolitiikka ohjelmakaudella 2014–2020

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeasiakirjojen perusteella.

07

Uuden lähestymistavan tavoitteena oli helpottaa unionin tukitoimenpiteiden alueellista koordinointia ja mahdollistaa kaikkien ERI-rahastojen osallistuminen älykästä, kestävää ja osallistuvaa kasvua koskevaan Eurooppa 2020 -strategiaan8.

08

Vuodesta 2014 alkaen jäsenvaltioiden on täytynyt laatia kumppanuussopimus9, mikä tarkoittaa, että kaikki EU:n rakenteellisia investointeja koskeva rahoitus (ERI-rahastot) on koordinoitava kussakin maassa. Kumppanuussopimuksissa esitetään kansallisten viranomaisten suunnitelmat ERI-rahastoista saatavan rahoituksen käytöstä. Ne laaditaan komission yhteiseen strategiakehykseen10 perustuvien ohjaavien periaatteiden mukaan. Kullakin maalla on yksi kumppanuussopimus. Kumppanuussopimukset kattavat koko ohjelmakauden ja kaikki ERI-rahastot. Niissä luonnostellaan jäsenvaltion päämäärät ja temaattiset tavoitteet ja annetaan siten yleiskuva seikoista, joita käsitellään tarkemmin yksittäisissä toimenpideohjelmissa. Kumppanuussopimukset hyväksyy komissio.

09

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritettyjen 11 temaattisen tavoitteen11 tarkoituksena on luoda yhteys viiden ERI-rahaston ja Eurooppa 2020 -strategian12 välille. Maaseudun kehittämispolitiikan osalta ohjelmakaudelle 2014–2020 määritetyt pitkän aikavälin strategiset tavoitteet on jäsennelty kuuteen eri prioriteettiin, jotka on jaoteltu 18:aan eri kohdealaan (ks. liite I), jotka ”heijastavat asetuksessa […] tarkoitettuja asianmukaisia temaattisia tavoitteita” ja ”edistävät innovointia, ympäristöä sekä ilmastonmuutoksen hillitsemistä […] koskevien monialaisten tavoitteiden toteutumista”13.

Tuloksellisuutta painotetaan aiempaa enemmän

10

Yhtenä ohjelmakautta 2014–2020 koskevan EU:n strategiakehyksen päätavoitteena oli EU:n talousarvion hallinnointi painottaen enemmän tuloksellisuutta ja tuloksia. Tämä tavoite tuotiin esille esimerkiksi vuonna 2015 käynnistetyssä komission aloitteessa ”Tuloksiin keskittyvä EU:n talousarvio”, jossa painotettiin entisestään mitattavissa olevien tulosten sekä EU:n varainkäytön vaikuttavuuden ja tehokkuuden merkitystä. Pyrkimyksenä oli siirtyä pois käyttöön juurtuneesta talousarviokäytännöstä, joka keskittyi ensisijaisesti määrärahojen käyttöön ja vaatimusten noudattamiseen, eikä niinkään tuloksellisuuteen, sillä budjetoinnin, talousarvion toteuttamisen ja varainkäytön järjestelmää on todella tarpeen muuttaa kiireellisesti.

11

Tätä lähestymistapaa kuitenkin haittasi ikuisuusongelma, joka aiheutuu siitä, että uuden ohjelmakauden suunnittelu käynnistyy ennen kuin saatavilla on riittävästi relevanttia tietoa edeltävän ohjelmakauden varainkäytöstä ja tuloksista (ks. laatikko 1). Tämän seurauksena on käytännössä mahdotonta hyödyntää suunnittelussa kokemuksia, joita on saatu toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista paremmin palvelevista toimintatavoista. Tässä tilanteessa on todennäköisempää, että resursseja ohjataan kohteisiin, joissa varojen käyttöä pidetään todennäköisempänä.

Laatikko 1

Relevanttia tietoa ei ole saatavilla, kun suunnitellaan uutta ohjelmakautta

Uutta, ohjelmakautta 2014–2020 koskevaa ERI-rahastojen säädösperustaa varten annetut lainsäädäntöehdotukset olivat peräisin lokakuulta 2011, ja ohjelmakauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmia koskevien väliarviointien yhteenveto14 valmistui lokakuussa 2012.

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevien maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanon viivästyminen merkitsi, että väliarviointikertomukset eivät sisältäneet tarpeeksi tietoa täytäntöönpanosta ja saavutetuista tuloksista.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

12

Tilintarkastustuomioistuin tutki, ilmensikö ohjelmakautta 2014–2020 koskeva uusi säädösperusta (yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, maaseuturahastoa koskeva asetus ja asiaa koskevat komission asetukset) voimakkaampaa keskittymistä tuloksellisuuteen ja oliko uuden ohjelmasuunnitteluprosessin yhteydessä mahdollista tuottaa laadukkaita maaseudun kehittämisohjelmia, joiden avulla on mahdollista saavuttaa parempia tuloksia, ja johtiko uusi ohjelmasuunnitteluprosessi laadukkaampiin ohjelmiin. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi arvioimaan

  • maaseudun kehittämisohjelmien yhdenmukaisuutta, täydentävyyttä ja synergiaa ylemmän tason strategia-asiakirjoihin nähden15
  • tehostetun toimintalogiikan määrittämistä ja sisällyttämistä maaseudun kehittämisohjelmiin.
13

Tilintarkastustuomioistuin arvioi lisäksi, edistääkö uusi tuloskehys todennäköisesti tulosten painottamista.

14

Lopuksi tilintarkastustuomioistuin perehtyi maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisaikatauluun.

15

Tarkastus toimitettiin maaliskuun 2016 ja helmikuun 2017 välisenä aikana ja se perustui komissiolta ja jäsenvaltioilta maaseudun kehittämisohjelmien valintaan sovellettavasta hyväksymisprosessista saatuihin tietoihin ja asiakirjoihin. Tilintarkastustuomioistuin perusti hyväksymisprosessin arvioinnin komission sisäisen tarkastuksen osaston toteuttamaan tarkastustyöhön siltä osin kuin sen toteuttama tarkastus vastasi sisällöllisesti tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta.

16

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen valittiin kymmenen hyväksyttyä maaseudun kehittämisohjelmaa (sekä kansallisia että alueellisia), minkä lisäksi tarkastettiin kaksi komission sisäisen tarkastuksen osaston tarkastamaa maaseudun kehittämisohjelmaa16. Maaseudun kehittämisohjelmien tarkastus keskittyi erikseen määritettyyn toimenpiteiden ja alatoimenpiteiden joukkoon17. Tavoitteena oli suorittaa vertailuja ja hyödyntää olemassa olevaa tietoa ja aiempia tarkastustuloksia ja kattaa samalla huomattava osuus rahoituksesta sekä EU:n maaseudun kehittämisen prioriteeteista ja kohdealoista.

Huomautukset

Ohjelmakauden 2014–2020 ohjelmasuunnittelukehys oli rakenteeltaan kunnianhimoisempi, mutta täytäntöönpanossa oli merkittäviä puutteita

Kunnianhimoisempi ja vaativampi strategiakehys kuvastaa uutta tulosperusteista lähestymistapaa…

17

Maaseuturahaston siirtäminen yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen alaisuuteen ja sellaisten kumppanuussopimusten perustaminen, joissa edellytetään kaiken EU:n rakenteellisia investointeja koskevan rahoituksen (ERI-rahastot) koordinointia ja yhdenmukaisuutta kussakin maassa (ks. kohdat 69), muodostivat uuden vaatimuksen, jonka tarkoituksena oli parantaa maaseudun kehittämispolitiikan rahoituksen vaikutusta, jotta kyetään saavuttamaan älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevat tavoitteet.

18

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevaan säädösperustaan sisällytettiin joukko käsitteitä ja vaatimuksia, joiden tarkoituksena on lisätä tulospainotteisuutta. Säädösperustan laadinnassa hyödynnettiin aiemmilta ohjelmakausilta saatuja kokemuksia ja vastattiin useisiin tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin18, jotka koskevat EU:n tukitoimenpiteiden avulla rahalle saatavaa vastinetta.

19

Jäljempänä luetellaan maaseudun kehittämisohjelmien rakennetta koskevat uudet vaatimukset19, jotka liittyvät tulosperusteisuuden käsitteeseen:

  • Tehostetun toimintalogiikan pitäisi näkyä maaseudun kehittämistoimenpiteiden valinnassa, yhdistelmässä ja priorisoinnissa siten, että ne kuvastavat SWOT-analyysin tuloksia ja yksilöityjä tarpeita maaseudun kehittämistä koskevien EU:n prioriteettien saavuttamiseen tähdäten.
  • Ohjelmien tulosperusteisuutta olisi lisättävä perustamalla tuloskehys, joka pohjautuu uuteen yhteiseen seuranta- ja arviointijärjestelmään, johon sisältyy myös suoritusvaraus20.
  • Ennakkoehdot muodostavat edellytyksen unionin prioriteetin vaikuttavalle ja tehokkaalle saavuttamiselle21. Jos jokin ennakkoehdoista ei täyty maaseudun kehittämisohjelman laadinta-ajankohtana, jäsenvaltion on täytettävä kyseinen ehto 31. joulukuuta 2016 mennessä ja raportoitava asiasta komissiolle vuonna 201722.

…mutta täytäntöönpano on rajoittanut näiden toimien vaikutusta

Maaseudun kehittämisohjelmat ovat yhdenmukaisia Eurooppa 2020 -strategian kanssa…
20

Jotta kyetään varmistamaan, että ERI-rahastojen ohjelmat ovat yhdenmukaisia Eurooppa 2020 -strategian kanssa, kumppanuussopimuksissa ja koheesioalan ohjelmissa käytetään tietojen jäsentämiseen temaattisia tavoitteita. Sitä vastoin maaseudun kehittämisohjelmat on järjestetty kuuden EU:n maaseudun kehittämisen prioriteetin mukaan. Prioriteetit on puolestaan jaettu edelleen kohdealoihin. Temaattisten tavoitteiden ja Eurooppa 2020 -strategian välinen yhteys ei näin ollen ole yhtä ilmeinen kuin muiden ERI-rahastojen kohdalla.

21

Maaseudun kehittämisohjelmien yhdenmukaisuus Eurooppa 2020 -strategian kanssa on kuitenkin johdettavissa seuraavien tekijöiden kautta:

  1. ennalta määritetyt toimenpiteet, jotka on suunniteltu EU:n maaseudun kehittämisen prioriteettien tukemista varten23
  2. kohdealat, jotka ovat yhteydessä 11 temaattiseen tavoitteeseen24.

Kaavio 3

Temaattisten tavoitteiden, maaseudun kehittämisen prioriteettien ja toimenpiteiden väliset suhteet

Image: Temaattisten tavoitteiden, maaseudun kehittämisen prioriteettien ja toimenpiteiden väliset suhteet
22

Kumppanuussopimuksissa ja maaseudun kehittämisohjelmissa käytetyt määritelmät olivat väljiä, joten maaseudun kehittämisohjelmien ja kumppanuussopimusten yhdenmukaisuus oli helppo varmistaa:

  • maaseudun kehittämisen prioriteetit ja niihin liittyvät kohdealat olivat yhdenmukaisia kumppanuussopimuksissa maaseuturahaston kannalta relevanteiksi yksilöityjen temaattisten tavoitteiden kanssa
  • maaseuturahaston tuen alustava kohdentaminen kullekin maaseudun kehittämisen prioriteetille vastasi kumppanuussopimuksissa määritettyä rahoituksen jakoa.
…mutta kunkin temaattisen tavoitteen osalta tavoiteltua rahoitusosuutta on vaikea arvioida
23

Kuten edellä on selitetty (ks. kohta 20), maaseudun kehittämisohjelmia ei ole jäsennelty temaattisten tavoitteiden mukaan, joten niiden odotettua vaikutusta kuhunkin temaattiseen tavoitteeseen on arvioitava maaseudun kehittämisen prioriteettien ja kohdealojen tasolla. Tulostietoja kerätään ainoastaan kohdealojen osalta. Joissakin tapauksissa yksittäinen temaattinen tavoite liittyy useaan eri kohdealaan, useiden eri maaseudun kehittämisen prioriteettien alaisuudessa. Yksittäinen toimenpide voi lisäksi vaikuttaa useisiin maaseudun kehittämisen prioriteetteihin ja useat toimenpiteet voivat olla relevantteja yhden maaseudun kehittämisen prioriteetin kannalta.

24

Mainittujen tekijöiden seurauksena on vaikeampi kvantifioida maaseudun kehittämisohjelmien odotettua vaikutusta tiettyyn temaattiseen tavoitteeseen tai koko Eurooppa 2020 -strategiaan (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Esimerkki toimenpiteestä 4 – Fyysiset investoinnit

Italian (Campania) maaseudun kehittämisohjelmassa toimenpiteeseen 4 (Fyysiset investoinnit) suunniteltiin suunnattavan yhteensä 569 miljoonaa euroa julkista rahoitusta.

Menot jakautuvat neljään maaseudun kehittämisen prioriteettiin (P2 – Maatilojen elinkelpoisuus; P3 – Elintarvikeketjun organisoituminen; P4 – Ekosysteemit; P5 – Voimavarojen tehokas käyttö). Kuhunkin alatoimenpiteeseen suunnattavaksi odotettavien julkisten varojen kokonaismäärästä ei esitetä arviota.

Näistä neljästä maaseudun kehittämisen prioriteetista kukin liittyy toisiin toimenpiteisiin (esim. P4 (Ekosysteemit) liittyy toimenpiteisiin 1, 4, 7, 8, 10, 11, 13 ja 16). Tuloksena on monimutkainen yhdistelmä lukuisia maaseudun kehittämistoimenpiteitä lukuisia maaseudun kehittämisen prioriteetteja kohti.

Koordinointia, täydentävyyttä ja synergioita muiden ERI-rahastojen ja muiden EU:n rahastojen kanssa ei edistetä
25

Tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitovuoden 2014 vuosikertomuksessaan25, että vaikka kumppanuussopimukset olisivat looginen paikka yksilöidä täydentävyyttä ja synergioita viiden ERI-rahaston välillä, niissä ei käsitellä riittävästi näitä aihealueita. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille niin ikään, että saatavilla ei ole toimintaohjeita, joissa olisi käsitelty eri alojen välisen täydentävyyden ja synergioiden saavuttamista kumppanuussopimusten ja ohjelmien yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus näille havainnolle tarkastuksen kohteena olleiden kumppanuussopimusten osalta.

26

Komissio totesi vuosikertomukseen antamassaan vastauksessa, että ERI-rahastojen on perustettava tarkemmin määritetyt mekanismit, jotta koordinointi kyetään varmistamaan. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa edellytetään, että jokaisen ohjelman yhteydessä on perustettava järjestelyt, joiden avulla varmistetaan ERI-rahastojen vaikuttava, tehokas ja koordinoitu täytäntöönpano26.

27

Maaseudun kehittämisohjelmat ovat kuitenkin tällä alalla myös hyvin yleisluontoisia eikä niissä yleensä määritetä konkreettista perustaa, jonka avulla kyettäisiin varmistamaan täydentävyys ja synergiat muiden ERI-rahastojen, ensimmäisen pilarin tuen tai muiden julkisten rahoitusvälineiden kanssa.

28

Yhteinen strategiakehys edistää vaikuttavaa koordinointia, jonka tarkoituksena on lisätä varojen vaikutusta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat rajoittuivat kuitenkin määrittelyyn ja kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseen sen sijaan että niiden yhteydessä olisi pyritty löytämään täydentävyyttä ja synergioita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maaseudun kehittämisohjelmissa yksilöitiin joukko tukialoja, joihin liittyi useita mahdollisia rahoituslähteitä, minkä lisäksi määritystä koskevat periaatteet yksilöitiin hyvin yleisluontoisesti (ks. laatikko 3). Ohjelmissa ei kuitenkaan annettu tietoa lisäarvosta, joka voitaisiin saavuttaa varmistamalla, että eri rahoituslähteitä koordinoidaan vaikuttavalla tavalla.

Laatikko 3

Esimerkki täydentävyyttä koskevista tiedoista, jotka olivat liian yleisluontoisia tai koskivat vain määritystä

Campania (Italia): Maaseuturahaston ja muiden ERI-rahastojen välinen täydentävyys on havaittavissa seuraavilla kolmella alalla:

  • laajakaista-alalla maaseuturahasto täydentää EAKR:n maaseutualueilla tukemia investointeja
  • epäsuotuisimmilla alueilla EAKR tukee pääteiden rakentamista ja maaseuturahasto puolestaan (kunnallisten) maaseututeiden rakentamista
  • ESR tukee maaseutualueiden yleistä sosiaalista kehitystä ja maaseuturahasto puolestaan tukee samoilla alueilla nimenomaisesti maatalouteen liittyviä tukitoimia.

Romanian maaseudun kehittämisohjelma: Ensimmäisen ja toisen pilarin välinen täydentävyys perustuu ennalta tapahtuvaan maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tuella rahoitettavien toimien/investointien määrittämiseen, jotta kyetään välttämään kaksinkertainen rahoitus. Pöytäkirjan avulla varmistetaan, että kaksinkertainen rahoitus vältetään jakamalla tietoa maataloustukirahastosta rahoitetuista, maaseuturahaston potentiaalisten edunsaajien esittämistä hankkeista.

29

Ohjelmakauden 2014–2020 strategista ohjelmasuunnittelua koskevien komission ohjeiden mukaisesti maaseudun kehittämisohjelmissa olisi annettava joitakin yksityiskohtaisia tietoja mekanismeista, joiden avulla koordinoinnin vaikuttavuudesta raportoidaan tulevaisuudessa komissiolle. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maaseudun kehittämisohjelmissa annetaan kuitenkin tästä hyvin vähän hyödyllistä tietoa.

Tehostetun toimintalogiikan soveltaminen ei tuottanut odotettuja tuloksia
30

Komission ohjeiden mukaan27 toimintalogiikka on looginen yhteys ratkaistavana olevan ongelman tai saavutettavana olevan tavoitteen, ongelman taustalla vaikuttavien syiden ja ongelman ratkaisuun tai tavoitteen saavuttamiseen käytettävissä olevien toimintapoliittisten vaihtoehtojen (tai EU:n toteuttamien toimien) välillä. Maatalouden kehittämisen yhteydessä tämä merkitsee, että alan ohjelmien pitäisi osoittaa selkeä yhteys yksilöityjen kansallisten/alueellisten tarpeiden, niihin vastaamiseen valittujen tukitoimenpiteiden, asetettujen panoksia/tuotoksia koskevien tavoitearvojen ja odotettujen tulosten välillä.

31

Uudella ohjelmakaudella komissio asetti tuloksellisuuden ja tulosten käsitteen hengessä painopisteeksi yksilöityjen tarpeiden ja niiden saavuttamiseksi valittujen toimenpiteiden välisen yhteyden lujittamisen.

32

Tehostetun toimintalogiikan käsitteeseen sisältyi joukko maaseudun kehittämisohjelmien rakennetta koskevia vaatimuksia:

Laatikko 4

Maaseudun kehittämisohjelmia koskevat arviointi-, analyysi- ja tuloksellisuusvaatimukset

Maaseuturahastoa koskevan asetuksen 8 artiklan mukaan kuhunkin maaseudun kehittämisohjelmaan on sisällyttävä

  • ennakkoarviointi
  • SWOT-analyysi tilanteesta ja niiden tarpeiden määrittely, joihin on vastattava; analyysi on jäsennettävä maaseudun kehittämistä koskevien unionin prioriteettien mukaisesti
  • strategian kuvaus, jossa osoitetaan, että kullekin kohdealalle asetetaan asianmukaiset tavoitearvot ja että vakaan toimintalogiikan perusteella valitaan relevantteja toimenpiteiden yhdistelmiä ja että varojen jakaminen ohjelman toimenpiteille on perusteltua ja riittävää asetettujen tavoitearvojen saavuttamiseksi
  • arviointi sovellettavien ennakkoehtojen täyttymisestä ja kuvaus toimista, jotka on toteutettava, jos jotkin ehdoista eivät täyty
  • tuloskehyksen kuvaus
  • kunkin valitun toimenpiteen kuvaus
  • arviointisuunnitelma
  • rahoitussuunnitelma
  • kohdealoittain jaoteltu indikaattorisuunnitelma, joka käsittää tavoitearvot ja vastaavan kohdealan mukaisesti valitun maaseudun kehittämistoimenpiteen suunnitellut tuotokset ja menot
  • tarvittaessa kansallista lisärahoitusta koskeva taulukko kunkin toimenpiteen osalta
  • selvitys siitä, miten maaseudun kehittämisohjelma täydentää muista yhteisen maatalouspolitiikan välineistä ja Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (”ERI-rahastot”) rahoitettuja toimenpiteitä.
33

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat sisälsivät kaikki kuvatut osatekijät. Niissä ei kuitenkaan tuotu selvästi esille tarvearviointien ja valittujen toimenpiteiden välistä yhteyttä. Toimintalogiikka jäi näin ollen epäselväksi.

Tarpeiden arviointi
34

Yksittäisissä maaseudun kehittämisohjelmissa on esitettävä SWOT-analyysiin perustuva yksityiskohtainen tarvearviointi, jotta toimet kyetään kohdentamaan kaikkein huomattavimpiin ja relevanteimpiin tarpeisiin. Tarpeiden on liityttävä maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa määritettyihin erityisiin kohdealoihin.

35

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maaseudun kehittämisohjelmissa yksilöitiin tarpeet virallisesti, tautologisesti ja yleisluontoisesti. Ennalta määritettyjä kohdealoja oli tyydytty monissa tapauksissa kuvailemaan eri tavalla. Tästä esitetään joitakin esimerkkejä laatikossa 5.

Laatikko 5

Esimerkkejä yleisistä tarpeista ja/tai ennalta määritettyjen osatekijöiden uudelleen muotoilusta

Irlanti: Hyvin kohdennettu ja suunniteltu maatalouden ympäristöjärjestelmä on esimerkki yleisestä tarpeesta, jonka kuvauksessa todetaan, että hyvin suunniteltujen, kohdennettujen, valvottujen ja hallinnoitujen toimenpiteiden avulla edistetään Irlannin tavoitteita eri direktiivien, strategioiden jne. mukaisesti.

Romania: Maaseutualueiden työpaikkojen lisääminen ja monipuolistaminen mukailee kohdealan 6a määritelmää (monipuolistaminen ja työpaikkojen luominen).

Puola: Luonnon monimuotoisuuden palauttaminen ja säilyttäminen Natura 2000 -alueilla ja luonnonhaitta-alueilla mukailee kohdealan 4a määritelmää (Luonnon monimuotoisuuden, mukaan luettuina Natura 2000 -alueet ja alueet, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita, (…) säilyttäminen ja parantaminen).

36

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista yhdessäkään ei kuvattu yksilöityjä tarpeita kvantitatiivisesti. Tämän vuoksi ohjelmasuunnitteluvaiheessa on vaikeaa – jopa mahdotonta – arvioida, onko suunniteltu taloudellinen tuki sopivassa suhteessa tai relevanttia yksilöityjen tarpeiden täyttämisen kannalta. Vastaavasti tarpeiden kvantitatiivisten kuvausten puuttuminen haittaa arviointivaiheessa sen määrittämistä, kuinka pitkälti valitut toimenpiteet ovat vastanneet yksilöityihin tarpeisiin.

37

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista ainoastaan Espanjan (La Rioja) ja Italian (Campania) ohjelmissa asetettiin tarpeet etusijalle.

38

Asiasta ei ole säädetty säännöksissä, mutta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ohjelmasuunnitteluprosessissa olisi tarpeiden yksilöinnin yhteydessä otettava huomioon myös edeltäviltä kausilta kertyneet kokemukset. Maaseudun kehittämisohjelmat ovat toistuvia toimintapoliittisia välineitä ja maaseudun kehittämistavoitteisiin on liittynyt huomattava jatkuvuus. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maaseudun kehittämisohjelmissa ei kuitenkaan viitattu edeltävien ohjelmakausien aikana täytäntöön pantujen maaseudun kehittämistoimenpiteiden tuloksiin.

Toimenpiteiden valinta
39

Toimenpiteiden valinnan perustelua silmällä pitäen maaseudun kehittämisohjelmissa olisi myös annettava selvitys yksilöityjen tarpeiden, asetettujen tavoitteiden ja valittujen toimenpiteiden välisestä yhteydestä.

40

Maaseudun kehittämisohjelmien rakenne vaikeuttaa kuitenkin käytännössä tämän yhteyden määrittämistä. Valituista toimenpiteistä annettavat tiedot keskittyvät lähinnä suunniteltuihin toimiin. Tosiasiallisesti odotettavista tuloksista annetaan vain harvoin tarkka selvitys – usein esitetään vain joitakin yleisiä viittauksia maaseudun kehittämisohjelman tavoitteisiin (ks. laatikko 6). Näin ollen on vaikea osoittaa, kuinka ja missä määrin valitut toimenpiteet (tai niiden alatoimenpiteet) täyttävät yksilöidyt tarpeet.

Laatikko 6

Esimerkkejä yleisistä viittauksista maaseudun kehittämistavoitteisiin

Kreikka: Toimenpide 4.1. Pääasiassa laadukkaisiin maataloustuotteisiin keskittyvien maatilojen tukeminen edistää tilojen kilpailukykyä ja helpottaa niiden pääsyä uusille markkinoille. Se myös lisää edunsaajien tuloja ja edistää työpaikkojen säilyttämistä ja luomista.

Romania: Toimenpide 4.1 – Toimenpiteen 4.1 avulla edistetään seuraavia osa-alueita: tilojen yleisen tuottavuuden parantaminen lisäämällä maatalouden kilpailukykyä, monipuolistamalla maataloustoimintaa ja parantamalla maataloustuotteiden laatua; pienten ja keskisuurten tilojen rakenteen uudistaminen ja tilojen muuttaminen kaupallisiksi tiloiksi; kaikkiin investointityyppeihin sovellettavien EU-standardien noudattaminen; maataloustuotteiden arvon lisääminen jalostamalla tuotteita tiloilla ja markkinoimalla niitä suoraan, jotta kyetään luomaan ja edistämään yhdennettyjä elintarvikeketjuja.

41

Maaseudun kehittämisohjelmissa olisi myös esitettävä perusteet toimenpiteisiin myönnetylle rahoitukselle. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista yhdessäkään ei esitetty tällaisia perusteita tai analysoitu rahoituksen relevanttiutta ja sitä, oliko rahoituksen määrä sopiva asianomaisiin tavoitteisiin nähden. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että pelkkä yksittäisiin toimenpiteisiin myönnettyjen määrien luetteleminen ei muodosta perustetta rahoitukselle tai osoita, että sen määrä on sopiva.

Uusi tuloskehys tarjoaa vain kapeat mahdollisuudet tulosten painottamisen edistämiseen

Yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä voi saada aikaan parannusta, mutta sillä on myös rajoitteita tulosten mittaamisen kannalta

42

Säännöksissä edellytetään, että kumppanuussopimusten ja maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä arvioidaan, täyttyvätkö ennakkoehdot, jotka ovat suorassa yhteydessä toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla.

43

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritetyssä tilastojärjestelmiä ja tulosindikaattoreita koskevassa ennakkoehdossa (G7) vaaditaan vaikuttavaa järjestelmää i) tulosindikaattoreita ja ii) tilastotietojen keruuta varten28. Menettely oli kuitenkin muodollisuus, sillä komissio uskoi, että yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän olemassaolo riittäisi varmistamaan G7-ennakkoehdon asianmukaisen täyttymisen. Komission asetuksessa annettiin näin ollen tältä osin jäsenvaltioille yleinen vapautus29.

44

Vastaavasti useimmissa maaseudun kehittämisohjelmissa G7-ennakkoehdon katsottiin periaatteessa täyttyneen yleisen vapautuksen perusteella, vaikka sitä ei arvioitu käytännössä. Maaseudun kehittämispolitiikkaan osoitettuja EU:n määrärahoja koskeneessa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 12/2013 todettiin, että tuloksista kootut tiedot eivät olleet riittävän luotettavia. Sovellettu menettely merkitsee näin ollen, että komissio hyväksyi useimmat maaseudun kehittämisohjelmat ilman lisäevidenssiä tai tarkistuksia, joissa olisi arvioitu, onko tilastotietojen keruuta varten olemassa vaikuttava tiedonkeruujärjestelmä.

45

Eräissä muissa maaseudun kehittämisohjelmissa, jotka eivät sisältyneet tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen, kansalliset viranomaiset päättivät olla käyttämättä vapautusta ja katsoivat, että G7-ennakkoehto ei täyttynyt30. Tämä osoittaa, että kysymystä ei olisi pitänyt sivuuttaa.

46

Tuloksellisuuden mittaaminen edellyttää paitsi vaikuttavaa järjestelmää luotettavien tietojen keruuta varten, myös tarkoituksenmukaisten indikaattoreiden asettamista ja niistä raportointia. Tältä osin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2014 vuosikertomuksessa esitetylle johtopäätökselle, jonka mukaan ”yhteisten indikaattoreiden käyttöönotto kaikkien rahastojen osalta on tärkeä askel, mutta niiden suunnittelussa ilmeni rajoitteita”31.

47

On erittäin tärkeää, että maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa on asetettu yhteiset indikaattorit, joita sovelletaan kaikkiin maaseudun kehittämisohjelmiin. Tämä helpottaa panos/tuotosindikaattoreiden yhdenmukaistamista maaseudun kehittämispolitiikan tasolla ja on parannus maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanon seurannan kannalta.

48

Vastaavasti uuden vaatimuksen, jonka mukaan vuosilta 2017 ja 2019 on toimitettava parannetut32 vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, pitäisi tukea tulosindikaattoreiden käyttöä ohjelman saavutusten kvantifioinnissa ja tuottaa vastauksia yleisiin arviointikysymyksiin.

49

Käynnissä olevien ohjelmien seurannan lisäksi näin voidaan mahdollisesti saada relevanttia tietoa ajoissa seuraavaa ohjelmakautta koskevaa päätöksentekoa varten. Lisäksi voidaan saavuttaa edistystä pyrittäessä murtamaan noidankehää, jossa uusien ohjelmien sisältö on määritettävä ilman riittäviä tulostietoja edeltäviltä kausilta (ks. kohdat 11 ja 38).

50

Edellä kuvatuista parannuksista huolimatta maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa vaadituilla yhteisillä tuotos- ja tulosindikaattoreilla on vain vähän vaikutusta (ks. esimerkit laatikossa 7), kun maaseudun kehittämisohjelmien vaikuttavuutta ja tehokkuutta mitataan tulosten saavuttamisen kannalta. Tämä johtuu seuraavista syistä:

  • jotkin tuotosindikaattorit ovat tosiasiassa panosindikaattoreita
  • useimmat tulosindikaattorit eivät vastaa tulosindikaattorin määritelmää, vaan ovat enimmäkseen prosenttiosuutena ilmaistuja tuotosindikaattoreita, joista on vain vähän apua vastattaessa yleisiin arviointikysymyksiin.

Laatikko 7

Esimerkkejä tuotos/tulosindikaattoreista, jotka on luokiteltu virheellisesti yhteisessä seuranta- ja arviointijärjestelmässä

Esimerkki panosindikaattoreista, jotka on luokiteltu virheellisesti tuotosindikaattoreiksi

O.1: Julkisten menojen kokonaismäärä ei kuvasta ohjelman tuotoksia (eli tuotoksen määritelmää) millään tavoin, vaan sen vastaa ainoastaan ohjelman täytäntöönpanoon käytettyjä julkisia taloudellisia resursseja, mikä on nimenomaisesti panoksen määritelmä.

Esimerkki tuotosindikaattoreista, jotka luokiteltiin virheellisesti tulosindikaattoreiksi

R4: niiden maatilojen prosenttiosuus, jotka saavat tukea laatujärjestelmiin, paikallisiin markkinoihin ja lyhyisiin jakeluketjuihin sekä tuottajaryhmiin/järjestöihin osallistumiseen; tähän sisältyy myös tukea saavien tilojen osuus, mikä on korkeintaan tuotos (”ohjelman tuotokset”). Tavoitteena ei ole yksilöidä tuloksia (”ohjelman välittömät vaikutukset välittömiin kohteisiin tai saajiin”), jotka tukea saaneet maatilat ovat saavuttaneet laadun, paikallisten markkinoiden tai lyhyiden jakeluketjujen osalta.

51

Jäsenvaltiot olivat lisänneet tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin maaseudun kehittämisohjelmiin lisäindikaattoreita, mutta niistä useimmat eivät vastanneet tulosindikaattorin määritelmää eivätkä ne tarjoa parempaa perustaa ohjelman suoriin edunsaajiin kohdistuvien välittömien vaikutusten arviointia varten. Tämä käy ilmi laatikosta 8.

Laatikko 8

Esimerkkejä tuotoksia/tavoitteita koskevista lisäindikaattoreista, joita ei voida käyttää tulosten mittaamiseen

Esimerkki Romanian maaseudun kehittämisohjelman yhteydessä tuotoksiin sovelletusta lisäindikaattorista

”Alatoimenpiteen 7.2 avulla rahoitettu vesi/jätevesihuoltoinfrastruktuuri (kilometreinä)”.

Esimerkki Ranskan (Lorraine) maaseudun kehittämisohjelman yhteydessä tavoitteisiin sovelletusta lisäindikaattorista

Surface concernée par la reconstitution du potentiel agricole endommagé par des catastrophes naturelles” [Luonnonkatastrofeissa vaurioitunut maa-ala, joka pyritään palauttamaan viljelykelpoiseksi].

Esimerkki Irlannin maaseudun kehittämisohjelman yhteydessä tuotoksiin sovelletusta lisäindikaattorista

”Ei-tuottaviin investointeihin liittyvien tukitoimien määrä”.

52

Jotkin jäsenvaltiot kuitenkin määrittävät tukitoimenpiteiden tasolla hyödyllisiä ja relevantteja tulosindikaattoreita, kuten ”tuettavien tilojen taloudellisen koon keskimääräinen prosentuaalinen kasvu (standardituotos)” tai ”tuettavien tilojen keskimääräinen koko toimintasuunnitelman toteuttamisen jälkeen”33. Tilintarkastustuomioistuin analysoi ja vertailee varainhoitovuoden 2016 vuosikertomuksessaan34 muiden organisaatioiden, kuten WHO:n, Maailmanpankin ja OECD:n kehittämiä tuloksellisuusraportoinnin käytäntöjä. Komissio ja kansalliset viranomaiset voisivat levittää ja soveltaa näitä esimerkkejä hyvistä käytännöistä.

”Suoritusvarauksella” on parhaimmillaankin vain pieni kannustinvaikutus

53

Ohjelmakaudella 2014–2020 kumppanuussopimuksiin ja ohjelmiin on sisällytettävä suoritusvaraus, jonka määrä on (noin) kuusi prosenttia ERI-rahastoille myönnetyistä varoista. Tarkoituksena on edistää keskittymistä tuloksellisuuteen ja tavoitteiden saavuttamiseen. Nämä varat ovat tällä hetkellä jäädytettyinä, mutta ne voidaan asettaa käyttöön vuonna 2019 tehtäväksi suunnitellun kunkin maaseudun kehittämisohjelman tuloskehyksen arvioinnin jälkeen, jos tietyt vaatimukset on täytetty tai ylitetty35.

54

On syytä korostaa, että vaikka suoritusvarauksen perustamisvelvoite on uusi piirre ohjelmakaudella 2014–2020, käsite ei sinällään ole uusi, vaan sitä oli jo käytetty jossakin määrin aiemmilla kausilla. Vaikutus tuloksellisuuteen jäi kuitenkin vähäiseksi. Esimerkkinä voidaan todeta, että suoritusvaraus – jota tosin hallinnoitiin erilaisten prosessien avulla – oli käytössä myös rakennerahastojen tapauksessa ohjelmakaudella 2000–2006. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin totesi erityiskertomuksessa nro 1/200736, että ”suoritusvarausta käytettiin ensi sijassa menojen mahdollisimman suuren käytön varmistamiseen” sen sijaan, että olisi keskitetty varat erityisen tehokkaaksi osoittautuneille aloille. Vastaavasti varainhoitovuosien 2013 ja 2014 vuosikertomuksissa37 todettiin, että ”suoritusvarauksen vaikutus kannustimena tuloksiin keskittymiseen on todennäköisesti vähäpätöinen”.

Suoritusvarauksen saamisen varmistamiseen käytetyt tulosindikaattorit eivät mittaa tuloksia, vaan ainoastaan kvantifioivat panoksia tai tuotoksia
55

Jäsenvaltioiden on suoritusvarauksen saamisen varmistamiseen tähtääviä välitavoitteita ja tavoitearvoja asettaessaan käytettävä ennalta määritettyjä tulosindikaattoreita tai korvattava ja/tai täydennettävä niitä muilla maaseudun kehittämisohjelmassa määritettävillä relevanteilla tuotosindikaattoreilla38.

56

Kaikkien tarkastukseen valittujen maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä käytettiin komission asetuksessa esitettyjä ennalta määritettyjä indikaattoreita, joita täydennettiin pienellä määrällä lisäindikaattoreita. Näistä indikaattoreista on kuitenkin vain vähän hyötyä tuloksellisuuden mittaamisessa.

57

Ensinnäkin voidaan todeta, että komission asetuksessa39 ei yksilöity ennalta määritettyjä indikaattoreita tulosindikaattoreiksi vaan nimenomaisesti tuotosindikaattoreiksi. Esimerkkeinä voidaan mainita edunsaajien tai investointitoimien lukumäärä taikka tuen kattama maatalousmaa tai väestö. Esimerkiksi yksi ehdotettu indikaattori – kullekin prioriteetille suunnattujen julkisten menojen kokonaismäärä – on tosiasiassa panosindikaattori (ks. kohta 50), joka keskittyy käytettyyn rahamäärään eli varojen hyödyntämiseen.

58

Toiseksi voidaan todeta, että kaikki jäsenvaltioiden käyttämät lisäindikaattorit olivat komission asetuksen mukaisesti40 myös tuotosindikaattoreita. Esimerkkeinä voidaan mainita hankkeiden tai edunsaajien lukumäärä taikka tuen kattama maatalousmaa tai väestö (ks. laatikko 9).

Laatikko 9

Esimerkkejä tuloskehystä koskevista lisäindikaattoreista, jotka eivät mittaa tuloksia

Kreikan maaseudun kehittämisohjelma: ”Niiden nuorten viljelijöiden lukumäärä, jotka saavat ainakin yhden maksusuorituksen vuoden 2018 loppuun mennessä”.

Romanian maaseudun kehittämisohjelma: ”Veden säästämistä koskevien investointien kattama ala (hehtaaria)”.

Puolan maaseudun kehittämisohjelma: ”Maatalouden tuotantopotentiaalin tuhoutumisen estämiseen tähtäävän investoinnin (3B) edunsaajien lukumäärä”.

59

”Suoritusvarauksen” saaminen perustuu näin ollen tulosten mittaamisen sijasta menojen ja välittömän tuotoksen mittaamiseen. Tuloskehyksen avulla ei arvioida tavoitteiden tai odotettujen tulosten saavuttamista maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä. Vastaavanlaisia havaintoja esitettiin koheesioalan ennakkoehtoja ja suoritusvarausta koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa41.

Jotkin hallintoviranomaiset asettivat varauksen saannille löyhiä tavoitteita
60

Tilintarkastustuomioistuin ja komissio ovat aiemmin korostaneet42, että ”jäsenvaltiot eivät välttämättä aseta haastavia välitavoitteita ja tavoitearvoja, koska eivät halua joutua tilanteeseen, jossa niitä ei saavuteta. On myös mahdollista, että jäsenvaltiot eivät ole kovin innokkaita ilmoittamaan oikeellisia ja luotettavia tietoja välttyäkseen seuraamuksilta silloin, kun tulokset alittavat tavoitteet”.

61

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastamiensa maaseudun kehittämisohjelmien osalta, että kansalliset viranomaiset olivat taipuvaisia asettamaan vaatimattomia tavoitearvoja ja pienentämään näin riskiä siitä, että välitavoitteita jää saavuttamatta (ks. kaavio 4). Vuodelle 2018 asetettujen tavoitearvojen (jotka on siis määrä saavuttaa seitsenvuotisen ohjelmakauden viidennen vuoden loppuun mennessä) osuus ohjelmakautta 2014–2020 koskevien julkisten menojen kokonaismäärästä oli keskimäärin vain 28 prosenttia (vaihdellen Kreikan 22 prosentista Irlannin 51 prosenttiin). Tämä tavoitearvo vastaa hyvin suurelta osin toimia, joita koskevat sitoumukset tehtiin kautta 2007–2013 koskeneiden sääntöjen perusteella, eikä ohjelmakauden 2014–2020 sääntöihin perustuvia uusia sitoumuksia43.

Kaavio 4

Tuloskehystavoite – vuoden 2018 menoja koskeva tavoitearvo prosenttiosuutena

Image: Tuloskehystavoite – vuoden 2018 menoja koskeva tavoitearvo prosenttiosuutena

Huom.: Vuosi 2023 on viimeinen vuosi, jolloin ohjelmakauden 2014–2020 menot ovat tukikelpoisia, joten menojen jakaminen kaudelle tasaisesti (kunkin maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisestä vuoteen 2023 saakka) merkitsisi, että noin 41 prosenttia menoista toteutuisi vuonna 2018.

Lähde: Maaseudun kehittämisohjelmien tietoihin perustuva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi.

62

Lisäksi G7-ennakkoehtoa koskeva vapautus (ks. kohdat 4245) merkitsee, että olemassa ei ole velvoitetta tarkistaa sovellettavan tuloksellisuuden mittaamisjärjestelmän vaikuttavuutta ja luotettavuutta. Kansallisilla viranomaisilla ei ole juurikaan kannustimia nykyisten järjestelmiensä parantamiseen, sillä parantaminen saattaisi johtaa siihen, että tulostavoitteiden saavuttamatta jäämisestä raportoitaisiin useammin.

Tietyt yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen rakenteelliset näkökohdat supistivat tuloksellisuuskannustinta entisestään
63

Muut yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen liittyvät, tilintarkastustuomioistuimen jo esiin tuomat rakenteelliset puutteet44 rajoittavat entisestään suoritusvarauksen potentiaalista kannustinvaikutusta:

  1. Jos tietyn prioriteetin osalta määritettyjä relevantteja välitavoitteita ei saavuteta, suoritusvaraus voidaan kohdentaa uudelleen muihin prioriteetteihin45 samassa jäsenvaltiossa
  2. taloudelliset seuraamukset eivät voi perustua tulosindikaattoreihin ja erilaiset säännökset rajoittavat seuraamusten soveltamismahdollisuuksia entisestään46.

Ohjelmasuunnitteluprosessi vaati komissiolta ja jäsenvaltiolta huomattavia toimia, mutta maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano käynnistyi hitaammin kuin edeltävällä ohjelmakaudella

Maaseudun kehittämisohjelmien vähäinen rooli suunnittelussa

64

Maaseudun kehittämistä koskevan ohjelmasuunnittelun tukeminen on monivaiheinen prosessi (ks. kaavio 5). Jäsenvaltiokohtaisesta rahoitusosuudesta ja strategisesta lainsäädäntökehyksestä päättävät Euroopan parlamentti ja neuvosto ennen maaseudun kehittämisohjelmien laadintaa. Myös alueellisia ohjelmia valinneet jäsenvaltiot päättävät aluekohtaiset rahoitusosuudet ennen kuin ne toimittavat maaseudun kehittämisohjelmat komissiolle. Maiden ei tarvitse perustella valintaansa.

65

Maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa47 säädetään, että maaseudun kehittämisohjelmissa on perusteltava tuen kohteena olevat tarpeet sekä valitut maaseudun kehittämisen prioriteetit, kohdealat ja toimenpiteet sekä niitä vastaavat tavoitearvot. Maaseudun kehittämisohjelmissa on myös selitettävä, kuinka valitut toimenpiteet edistävät relevantteja kohdealoja ja maaseudun kehittämisen prioriteetteja. Maaseudun kehittämisohjelman päätehtävänä on itse asiassa järjestää ennalta myönnetyn taloudellisen tuen käyttö ennalta määritetyissä puitteissa.

Kaavio 5

Maaseudun kehittämisohjelmat muodostavat ohjelmasuunnitteluprosessin viimeisen vaiheen

Image: Maaseudun kehittämisohjelmat muodostavat ohjelmasuunnitteluprosessin viimeisen vaiheen

Komission ja jäsenvaltioiden hallinnollinen työtaakka

66

Järjestääkseen maaseudun kehittämisohjelmien valmistelu- ja hyväksymisprosessin uuden kehyksen puitteissa, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto perusti vuonna 2012 työryhmän käsittelemään maaseudun kehittämistä vuoden 2013 jälkeisenä aikana. Ryhmän tehtävänä oli avustaa jäsenvaltioita ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmien valmistelussa ja varmistaa toimien koordinointi komission sisällä. Vuonna 2014 maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto perusti myös johdonmukaisuudesta huolehtivan komitean, jonka tehtävänä oli varmistaa maaseudun kehittämisohjelmaluonnosten arviointiprosessin yleinen johdonmukaisuus.

67

Komission sisäisen tarkastuksen osasto toimitti hyväksymisprosessin alkuvaiheessa tarkastuksen, jonka perusteella todettiin, että maaseudun kehittämisohjelmien arviointi- ja hyväksymisprosessi oli kaiken kaikkiaan valmisteltu huolella, mutta prosesseja oli edelleen tehostettava. Havaitut pääasialliset puutteet liittyivät säännösten mukaisten määräaikojen noudattamiseen (ks. kohta 81), tuloksellisuuteen liittyvien osatekijöiden arviointiin (esim. tietyt ennakkoehdot, indikaattorit ja ERI-rahastojen välisen koordinoinnin tehostamistarve) ja säädösperustan monimutkaisuudesta aiheutuvaan virheriskiin. Komission sisäisen tarkastuksen osasto havaitsi myös aloja, joilla on parannettava sisäistä ohjeistusta; niiden määrä oli kuitenkin vähäisempi48.

68

Helpottaakseen maaseudun kehittämisohjelmien perustamista komissio laati jäsenvaltioille lukuisia asiakirjoja (tilintarkastustuomioistuin kokosi tarkastustaan varten 37 ohjeasiakirjaa – yhteensä yli 1 500 sivua – kattavan listan). Valmisteluprosessiin kuului myös asetusluonnosten ja ohjeasiakirjaluonnosten asettaminen komission ja jäsenvaltioiden edustajien käyttöön neuvotteluja varten. Tarkoituksena oli varmistaa, että tietyistä keskeisistä käsitteistä vallitsee yhteisymmärrys. Lisäksi tarkoituksena oli käydä tiedonvaihtoa hyvistä käytännöistä sekä käytännöistä, joita on syytä välttää.

69

Uuden ohjelmasuunnitteluprosessin valmistelutyöhön kuului myös koordinointia ja asiantuntemuksen välittämistä sekä tiedottamista maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston sisällä. Tätä silmällä pitäen maaseudun kehittämisestä vastaavan työryhmän tukena toimi temaattisia työryhmiä ja johdonmukaisuudesta huolehtivan komitean käsittelemistä relevanteista aiheista tiedotettiin eri yksiköille sisäisten tiedotteiden avulla ja jäsenvaltioille maaseudun kehittämiskomitean kautta.

70

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto laati käsikirjan, joka kattoi kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmat ja 23 vakiomuotoista tarkistuslistaa (jotka käsittivät noin 1400 erilaista tarkistus- ja hyväksymisvaiheessa suoritettavaa tarkastusta)49; käsikirjassa yksilöitiin maaseudun kehittämisohjelmien arviointia ja hyväksymistä koskevat operatiiviset tehtävät. Henkilöstö sai käsikirjasta käytännön tukea. Tavoitteena oli vakioida pääosaston sisällä noudatettavat menettelyt. Ohjelmien hyväksymisen ja seurannan hallinnointia varten otettiin käyttöön sisäinen hallintotietojärjestelmä (RDIS2).

71

Edellä kuvatut lukuisat vaiheet ilmentävät huomattavia toimia, joiden avulla komissio pyrki tukemaan ja yhdenmukaistamaan menettelyjä. Prosessi kuvastaa myös toimintapoliittisen kehyksen monitahoisuutta.

72

Jäsenvaltioiden valmisteltavina ja komission hyväksyttävinä olevien pääasiallisten ohjelma-asiakirjojen volyymi osoittaa niin ikään, kuinka vaativasta prosessista oli kyse. Lakisääteiset vaatimukset – esimerkiksi tietojen määrä, joka jäsenvaltioiden oli toimitettava osana maaseudun kehittämisohjelmien erittäin yksityiskohtaista ja monimutkaista rakennetta – johtivat erittäin laajojen, usein yli tuhatsivuisten asiakirjojen tuottamiseen.

73

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat 12 maaseudun kehittämisohjelmaa kattoivat yli 9 000 sivua ja niihin liittyvät kumppanuussopimukset 4 000 sivua. Jos määrä ekstrapoloitaisiin 28 jäsenvaltioon ja 118:aan maaseudun kehittämisohjelmaan, kyse olisi noin 100 000 sivusta ohjelma-asiakirjoja (23 eri kielellä); määrä on todennäköisesti yli kaksinkertainen edeltävään ohjelmakauteen verrattuna (ks. taulukko 2).

Taulukko 2

Pääasiallisiin ohjelma-asiakirjoihin liittyvä arvioitu sivumäärä

Toimitettujen asiakirjojen sivumäärä Ohjelmakausi 2014-2020 Ohjelmakausi 2007-2013
Kumppanuussopimus (maa) Maaseudun kehittämisohjelma Maaseudun kehittämisohjelma
Belgia (Vallonia) 183 620 391
Tanska 204 505 336
Saksa (Baden-Württemberg) 236 858 718
Irlanti 244 456 457
Kreikka 341 1 192 633
Espanja (Rioja) 370 764 566
Ranska (Lorraine) 324 785 381
Italia (Campania) 722 1 090 422
Itävalta 244 843 370
Puola 246 735 400
Romania 460 786 432
Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti) 428 743 403
Yhteensä 4 002 9 377 5 509
Keskiarvo 334 781 459
Kumppanuussopimusten tai maaseudun kehittämisohjelmien lukumäärä 28 118 94
74

Monimutkaisuuteen ja volyymiin sekä lisääntyneeseen hallinnolliseen työtaakkaan liittyi riski, että täytäntöönpanoelimet keskittyvät liiaksi byrokraattisiin vaatimuksiin50. Tämä myös viivästytti maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymistä ja lykkäsi näin uusien ohjelmien varsinaista käynnistymistä.

Uusi säädösperusta hyväksyttiin myöhemmässä vaiheessa kuin edeltävällä kaudella

75

Kaaviossa 6 esitetään vertaileva yhteenveto ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 säädösperustan valmisteluaikatauluista.

Kaavio 6

Lainsäädäntöpaketteja koskevat neuvottelut – ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 vertailu

Image: Lainsäädäntöpaketteja koskevat neuvottelut – ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 vertailu

(1) Komission ehdotuksesta hyväksymiseen.

(2) EY:n/EU:n asetuksen hyväksymisestä täytäntöönpanoasetuksen hyväksymiseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

76

Euroopan parlamentissa ja neuvostossa maaseudun kehittämispolitiikan säädöspaketista käydyt keskustelut kytkeytyivät läheisesti keskusteluihin, joita käytiin monivuotisesta rahoituskehyksestä (MRK). Monivuotisessa rahoituskehyksessä määritetään ohjelmakaudella käytettävissä olevan EU-rahoituksen kokonaismäärä. Neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät ohjelmakautta 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen vasta joulukuussa 2013, kuukausi ennen uuden ohjelmakauden alkua. Komission täytäntöönpanoasetus julkaistiin heinäkuussa 2014, mikä tarkoittaa, että useimmat tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista valmisteltiin ja esitettiin ensimmäisen kerran ennen täytäntöönpanoasetuksen voimaantuloa.

Useimmat kumppanuussopimukset ja maaseudun kehittämisohjelmat toimitettiin ajoissa

77

Perusasetukset hyväksyttiin viiveellä joulukuussa 2013. Tämän jälkeen kumppanuussopimusten toimittamisen määräajaksi asetettiin huhtikuu 2014. Kansalliset viranomaiset toimivat määräajan puitteissa51.

78

Tämän jälkeen jäsenvaltioiden oli toimitettava maaseudun kehittämisohjelmansa kolmen kuukauden kuluessa kumppanuussopimuksen tekemisestä52. Kansalliset ja alueelliset viranomaiset toimittivat tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat huhtikuun ja lokakuun 2014 välisenä aikana. Ne eivät saavuttaneet asetettua kolmen kuukauden määräaikaa kolmasosassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maaseudun kehittämisohjelmista.

79

Aikataulu merkitsi, että kumppanuussopimukset oli laadittava ja osittain neuvoteltava ennen relevanttien EU-asetusten hyväksymistä. Myös maaseudun kehittämisohjelmat oli valmisteltava ja neuvoteltava samanaikaisesti kumppanuussopimusten kanssa. Ohjelmista suurin osa toimitettiin ennen relevantin komission täytäntöönpanoasetuksen hyväksymistä.

Komission hyväksymisprosessi ei pysynyt aikataulussa

80

Sen jälkeen kun kansalliset viranomaiset olivat toimittaneet maaseudun kehittämisohjelmaluonnokset, komissiolla oli kolme kuukautta aikaa esittää jäsenvaltioille huomautuksia ja kuusi kuukautta aikaa hyväksyä maaseudun kehittämisohjelma ”edellyttäen, että komission mahdollisesti esittämät huomautukset on otettu asianmukaisesti huomioon”53.

81

Useimmissa tapauksissa komissio ei pystynyt noudattamaan ensimmäistä kolmen kuukauden määräaikaa (huomautusten lähettäminen jäsenvaltioille). Sisäisen tarkastuksen osaston tarkastuskertomuksessa (ks. kohta 67) pantiin merkille, että komission huomautukset hyväksyttiin säädetyn kolmen kuukauden määräajan jälkeen 98 maaseudun kehittämisohjelman tapauksessa. Sisäisen tarkastuksen osaston mukaan viiveet johtuivat lainsäädännön ja maaseudun kehittämisohjelmien monimutkaisuudesta sekä ohjelmien suuresta volyymistä.

82

Toista (lopullista hyväksymistä koskevaa) kuuden kuukauden määräaikaa on vaikeampi mitata, koska huomautuskirjeen ja hyväksyttävän kansallisen vastauksen välistä aikaa – lisätiedot ja/tai maaseudun kehittämisohjelman tarkistus – ei oteta huomioon (keskeytystoimi) eikä jäsenvaltioille ole asetettu sitovaa määräaikaa komission huomautuksiin vastaamiselle. Näin ollen kuuden kuukauden määräaikaa noudatettiin keskeytystoimen seurauksena useimmissa tapauksissa, mutta maaseudun kehittämisohjelmien esittämisen ja hyväksymisen välinen aika oli tarkastettujen ohjelmien kohdalla tosiasiassa paljon pidempi.

83

Kuten taulukosta 3 käy ilmi, maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymiseen kului tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneiden ohjelmien kohdalla keskimäärin 11,3 kuukautta ohjelmien alkuperäisestä esittämisestä laskettuna. Aika oli kaksi kuukautta pidempi kuin saman otoksen hyväksymiseen edeltävällä ohjelmakaudella kulunut aika.

Taulukko 3

Maaseudun kehittämisohjelmien esittämisen ja lopullisen hyväksymisen välinen keskimääräinen aika tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa otoksessa

Ohjelman alkuperäisen esittämisen ja komission huomautuskirjeen välinen aika 3,9
Huomautuskirjeen ja jäsenvaltioiden viimeisen kerran uudelleen toimittaman ohjelman välinen aika 6,7
Viimeisen kerran uudelleen toimitetun ohjelman ja lopullisen hyväksymisen välinen aika 0,7
Yhteensä 11,3
84

Kaiken kaikkiaan komissio hyväksyi asianomaiset 118 maaseudun kehittämisohjelmaa 20 kuukauden kuluessa ensimmäisen maaseudun kehittämisohjelman esittämisestä (huhtikuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana). Tämä on myönteistä verrattuna siihen, että ohjelmakaudella 2007–2013 hyväksyttiin 94 maaseudun kehittämisohjelmaa 24 kuukauden kuluessa (joulukuun 2006 ja joulukuun 2008 välisenä aikana)54.

Maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano ei pyrkimyksistä huolimatta käynnistynyt aiemmin kuin edeltävällä ohjelmakaudella

85

Nämä toimet eivät tarkoita, että maaseudun kehittämisohjelmat olisi hyväksytty aiemmin kuin edeltävällä ohjelmakaudella (ks. kaavio 7).

Kaavio 7

Komission lainsäädäntöehdotuksen ja maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisen välinen kokonaisaika – ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 välinen vertailu

Image: Komission lainsäädäntöehdotuksen ja maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisen välinen kokonaisaika – ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 välinen vertailu

(1) Komission ehdotuksesta hyväksymiseen.

(2) EY:n/EU:n asetuksen hyväksymisestä täytäntöönpanoasetuksen hyväksymiseen.

(3) Ajanjakso ensimmäisen kumppanuussopimuksen/maaseudun kehittämisohjelman toimittamisesta viimeisen kumppanuussopimuksen/maaseudun kehittämisohjelman hyväksymiseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

86

Maaseudun kehittämisohjelmien hyväksyminen viivästyi, joten kansalliset viranomaiset pystyivät aloittamaan suurimman osan kohdalla täytäntöönpanon vasta vuoden 2015 puolivälissä (vain 37 prosenttia maaseudun kehittämisohjelmista hyväksyttiin vuoden 2015 kesäkuun loppuun mennessä). Komissio hyväksyi 20 prosenttia maaseudun kehittämisohjelmista vuoden 2015 marras- ja joulukuussa, mikä tarkoittaa, että useiden ohjelmien täytäntöönpano käynnistyi vasta vuonna 2016 eli ohjelmakauden kolmantena vuotena.

87

Yksikään jäsenvaltio ei ilmoittanut menoja vuonna 201455, ja maaseuturahaston osalta vuonna 201556 ilmoitettujen menojen kokonaismäärän osuus ohjelmakauden 2014–2020 rahoitussuunnitelmasta oli 3,8 prosenttia ja vuonna 201657 ilmoitettujen menojen osuus 10,2 prosenttia. Tämä merkitsee, että noin 90 prosenttia maaseuturahaston rahoitussuunnitelmaan sisältyvistä varoista oli vuoden 2017 alussa yhä käyttämättä. Osuus on suurempi kuin edeltävällä ohjelmakaudella 2007–2013, jolloin 83 prosenttia varoista oli käyttämättä vuoden 2010 alussa. Täytäntöönpanon käynnistymisen viivästyminen johtaa – samoin kuin edeltävällä ohjelmakaudella – siihen, että menot keskittyvät ohjelmakauden jälkimmäiselle puoliskolle.

88

Maaseudun kehittämisohjelman täytäntöönpanon keskittäminen lähinnä ohjelmakauden jälkipuoliskolle lisää riskiä, että ohjelmakauden lopussa annetaan liian suuri painoarvo myönnettyjen varojen hyödyntämiselle58.

Ohjelmien käynnistämisviiveet ovat toistuvia ongelmia

89

Monivuotisten rahoituskehysten alaisuuteen kuuluvien ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvät käynnistämisviiveet ovat toistuvia ongelmia, joita tilintarkastustuomioistuin on havainnut aiemmin lukuisilla toimintalohkoilla.

90

Tilintarkastustuomioistuin toi katsauksessaan vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointiin59 esille kaksi tästä tilanteesta aiheutuvaa keskeistä riskiä:

  • ”maksusitoumuskertymä ja maksusuma ovat tulevina vuosina jälleen edessä, sillä joillakin jäsenvaltioilla on vaikeuksia hyödyntää käytettävissä olevat varat vuoteen 2020 mennessä tai edes vuoteen 2023 mennessä, jolloin kauden 2014–2020 meno-ohjelmien tukikelpoisuuskausi loppuu.
  • Tietopohjaisten arviointien avulla voidaan oppia vain vähän vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen alaisten EU:n meno-ohjelmien suunnittelusta, toiminnasta ja tuloksista ennen kuin komission on jo esitettävä ehdotuksensa vuoden 2020 jälkeisestä monivuotisesta rahoituskehyksestä vuoden 2017 loppuun mennessä.”60
91

Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että näihin riskeihin pyritään puuttumaan siten, että pitkän aikavälin strategia ja toimintapoliittinen päätöksenteko rytmitetään talousarviosyklin mukaan ja suoritetaan kattava menotarkistus ennen uuden pitkän aikavälin talousarvion laatimista.

92

Nämä toimet voisivat hyödyttää maaseudun kehittämispolitiikan laadintaa tulevaisuudessa.

Johtopäätökset ja suositukset

93

EU:n maaseudun kehittämispolitiikan tavoitteena on lisätä maatalouden kilpailukykyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet sekä saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys, työpaikkojen luominen ja säilyttäminen mukaan luettuna. EU:n tavoitteena on käyttää ohjelmakaudella 2014–2020 lähes 100 miljardia euroa vuodessa. Se on kuitenkin tällä hetkellä jäljessä aikataulusta (ks. kohdat 86 ja 87).

94

Maaseuturahastosta maksetaan taloudellista tukea toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten tai alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Jäsenvaltiot laativat ohjelmat ja komissio hyväksyy ne.

95

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevan EU:n strategiakehyksen tavoitteena oli painottaa enemmän tuloksia. Tämän tavoitteen saavuttamista kuitenkin haittasi ikuisuusongelma, joka aiheutuu siitä, että uuden ohjelmakauden suunnittelu käynnistyy ennen kuin saatavilla on riittävästi relevanttia tietoa edeltävien ohjelmakausien varainkäytöstä ja tuloksista.

96

Tilintarkastustuomioistuin tutki, ilmensikö ohjelmakautta 2014–2020 koskeva uusi säädösperusta voimakkaampaa keskittymistä tuloksellisuuteen ja oliko uuden ohjelmasuunnittelun yhteydessä mahdollista tuottaa laadukkaita maaseudun kehittämisohjelmia, joiden avulla on mahdollista saavuttaa parempia tuloksia, ja johtiko uusi ohjelmasuunnittelu laadukkaampiin ohjelmiin. Siitä huolimatta, että strategiakehyksen tavoitteena oli edistää tulosperusteista lähestymistapaa, hyväksytyt maaseudun kehittämisohjelmat ovat pitkiä ja monitahoisia asiakirjoja, joissa on puutteita. Puutteet estävät saavuttamasta kunnianhimoista tavoitetta, joka koskee tuloksellisuuden ja tulosten voimakkaampaa painottamista.

97

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevaa ohjelmasuunnittelumenettelyä. Tavoitteena oli tarkistaa, oliko se toteutettu niin, että maaseudun kehittämisohjelmien toteuttaminen oli mahdollista aloittaa aiemmin kuin edellisellä ohjelmakaudella, jotta aloittamisen viivästymiseen liittyvät kielteiset seuraukset kyetään välttämään.

98

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission toimista huolimatta maaseudun kehittämisohjelmien toteuttaminen viivästyi, kuten oli käynyt myös edellisellä ohjelmakaudella. Lisäksi havaittiin, että suunniteltujen menojen toteutuminen oli ensimmäisten kolmen vuoden aikana hitaampaa kuin edeltävällä ohjelmakaudella.

99

Vuoden 2020 jälkeisestä yhteisestä maatalouspolitiikasta käydään tällä hetkellä poliittista keskustelua. Tässä vaiheessa on epäselvää, mikä sen muoto tulee tarkalleen olemaan. Tilintarkastustuomioistuin on laatinut suosituksensa olettaen, että tuleva maaseudun kehittämispolitiikka muodostaa merkittävissä määrin jatkumon nykyiselle toimintakehykselle.

Ohjelmakauden 2014–2020 ohjelmasuunnittelukehys oli rakenteeltaan kunnianhimoisempi, mutta täytäntöönpanossa oli merkittäviä puutteita

100

Maaseuturahaston muihin ERI-rahastoihin yhdistämisen tavoitteena oli lisätä EU:n menojen temaattista keskittämistä varmistamalla, että maaseudun kehittämisohjelmat edistävät selkeästi Eurooppa 2020 -strategian prioriteetteja. Tavoitteena oli niin ikään edistää ohjelmien välistä koordinointia, täydentävyyttä ja synergioita. Tavoitteet johtivat siihen, että maaseudun kehittämisohjelmat olivat strategisten asiakirjojen, esimerkiksi kumppanuussopimusten, mukaisia. Maaseudun kehittämisohjelmien vaikutusta temaattisiin tavoitteisiin on kuitenkin käytännössä vaikea arvioida, koska eri ohjelma-asiakirjojen väliset suhteet ovat mutkikkaita. Maaseudun kehittämisohjelmien ja muista ERI-rahastoista rahoitettavien ohjelmien välistä täydentävyyttä, synergioita ja koordinointia ei ole kehitetty riittävästi (kohdat 1729).

Suositus 1

Vuoden 2020 jälkeisen ohjelmakauden valmistelussa olisi pyrittävä tehostamaan tuloksellisuuden ja tulosten painottamista lisäämällä maaseudun kehittämisohjelmien ja muiden ohjelmien yhdistämistä ja arvioimaan paremmin maaseudun kehittämisohjelmien vaikutusta strategisiin tavoitteisiin:

  1. komission olisi varmistettava, että sen toimintapoliittisissa ehdotuksissa edistetään vaatimuksia, jotka koskevat yksittäisten ohjelmien välistä yhdenmukaisuutta
  2. jäsenvaltioiden olisi täsmennettävä, kuinka koordinointi-, täydentävyys- ja synergiamekanismit pannaan täytäntöön, kuinka niitä seurataan ja miten raportointi tapahtuu EU:n sääntöjen puitteissa.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 lopussa (a) ja vuonna 2022 (b)

101

Komissio pyrki tasapainottamaan maaseudun kehittämisohjelmissa annettavien tietojen määrää. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maaseudun kehittämisohjelmat olivat kuitenkin pitkiä ja vaativat kansallisilta viranomaisilta huomattavan hallinnollisen työmäärän, jotta sisältöä koskeviin uusiin laajamittaisiin vaatimuksiin kyettiin vastaamaan.

102

Päätavoitteena olevaa parempaa alueellisiin erityistarpeisiin vastaamista ja yksilöityjen tarpeiden ja valittujen tukitoimenpiteiden välisen yhteyden selkeämpää osoittamista ei ole kuitenkaan saavutettu (kohdat 3041).

Suositus 2

Komission olisi pyrittävä yksinkertaistamaan maaseudun kehittämisstrategioita ja lisäämään niiden hyödyllisyyttä parantamalla samalla ohjelmasuunnitteluprosessin hallinnoitavuutta ja tehokkuutta. Tätä silmällä pitäen komission olisi käytävä läpi ohjelma-asiakirjojen rakenne, jotta niiden sisältöä kyettäisiin yksinkertaistamaan ja vaatimusten lukumäärää vähentämään vuoden 2020 jälkeisellä ohjelmakaudella. Komission olisi esimerkiksi rajattava ohjelma-asiakirjojen rakenne kattamaan vain ne osa-alueet ja optiot, jotka ovat olennaisia maaseudun kehittämismenojen asianmukaisen suunnittelun, täytäntöönpanon ja seurannan kannalta.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

Uusi tuloskehys tarjoaa vain kapeat mahdollisuudet tuloksellisuuden ja tulosten painottamisen edistämiseen

103

Yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän avulla on mahdollista parantaa maaseudun kehittämispolitiikan seurantaa siten, että kyettäisiin murtamaan noidankehä, jossa uusien ohjelmien sisältö joudutaan määrittämään ilman oikea-aikaisia tuloksia edeltäviltä ohjelmakausilta. Tiedonkeruun laatua ei ole arvioitu riittävästi, minkä lisäksi indikaattorien valinnassa on puutteita eivätkä useimmat tulosindikaattorit täytä tulosindikaattorin määritelmää. Nämä tekijät muodostavat huomattavan rajoitteen toimintapolitiikan tulosten ja niiden Eurooppa 2020 -strategiaan kohdistaman vaikutuksen mittaamiselle (kohdat 4252).

104

”Suoritusvaraus” on harhaanjohtava nimitys, koska tuloksellisuustarkastuksessa käytetyt indikaattorit eivät mittaa toimintapolitiikan tuloksia vaan pyrkivät selkeästi mittaamaan menoja ja välitöntä tuotosta. Tässä tilanteessa tuloskehyksen avulla ei saada tietoa maaseudun kehittämisohjelmien tavoitteista ja odotettavista tuloksista. Tarkastuksessa saatiin lisäksi vahvistus riskille, joka liittyy siihen, että maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä asetetaan vaatimattomia välitavoitteita ja tavoitearvoja, jotta seuraamukset kyetään välttämään, jos tulostavoitteita ei saavuteta. Suoritusvarausta ei kuitenkaan menetetä tapauksissa, joissa relevantteja välitavoitteita ei saavuteta, sillä se voidaan ohjata uudelleen muihin prioriteetteihin, eivätkä mahdolliset taloudelliset seuraamukset perustu tulosindikaattoreihin (kohdat 5363).

Suositus 3

Komission olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa varmistettava, että tehostetun vuotuisesta täytäntöönpanosta tapahtuvan, vuotta 2019 koskevan raportoinnin avulla saadaan selkeää ja kattavaa tietoa ohjelmien saavutuksista, ja että yhteisiin arviointikysymyksiin vaaditut vastaukset luovat paremman pohjan seuraavalle ohjelmakaudelle.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä.

Suositus 4

Vuoden 2020 jälkeisen ohjelmakauden valmistelussa komission olisi määritettävä erityyppiset indikaattorit tarkemmin, jotta käytettävissä olisi yleiset tulosindikaattorit, jotka soveltuvat paremmin maaseudun kehittämistoimenpiteiden tulosten ja vaikutusten arviointiin. Komissio voisi hyödyntää tässä prosessissa muiden kansainvälisten organisaatioiden (esim. WHO, Maailmanpankki ja OECD) tuloksellisuuden ja tulosten painottamisesta jo saamaa kokemusta ja kehittämiä ratkaisuja.

Komission olisi myös edistettävä ja helpotettava kansallista yhteistyötä ja verkostoitumista tiedottaakseen kansallisella tasolla kehitetyistä tuloksellisuuden mittaamista koskevista hyvistä käytännöistä.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Suositus 5

Vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta varten komission olisi käytävä läpi ja otettava huomioon nykyisen järjestelmän täytäntöönpanosta kertyneet kokemukset esimerkiksi seuraavilta osin:

  1. suoritusvarauksen vaikutus
  2. käytettyjen tulosindikaattorien soveltuvuus suoritusvarauksen kannalta
  3. tulostavoitteista jäätäessä sovellettavien taloudellisten seuraamusten hyödyntäminen.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

Ohjelmasuunnitteluprosessi vaati komissiolta ja jäsenvaltiolta huomattavia toimia, mutta maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano käynnistyi hitaammin kuin edeltävällä ohjelmakaudella

105

Maaseudun kehittämistä koskevan ohjelmasuunnittelun tukeminen on monivaiheinen prosessi, jonka viimeisen vaiheen muodostavat maaseudun kehittämisohjelmat. Jäsenvaltiokohtaisesta rahoitusosuudesta ja strategisesta lainsäädäntökehyksestä päättävät Euroopan parlamentti ja neuvosto ennen ohjelmien laadintaa. Maaseudun kehittämisohjelmat olisi näin ollen nähtävä pikemminkin kansallista ja eurooppalaista perspektiiviä lähentävinä välineinä, eikä niinkään asiakirjoina, joissa kansallisten maaseudun kehittämisstrategioiden laadintaprosessi aloitetaan tyhjästä (kohdat 64 ja 65).

106

Maaseudun kehittämisohjelmien rooli edellä kuvatussa monivaiheisessa prosessissa on suhteellisen vähäinen. Siitä huolimatta komissiolta ja jäsenvaltioilta vaadittiin kaikkien ohjelmien kohdalla huomattava määrä laadintaan ja hyväksymiseen liittyvää hallinnollista työtä. Säädösperustan hyväksymiseen (joulukuu 2013) liittynyt pitkä viivästys vaikutti ohjelma-asiakirjojen toimittamista ja hyväksymistä koskevaan määräaikaan. Maaseudun kehittämisohjelmien monimutkaisiin sisältövaatimuksiin yhdistettynä tämä tarkoitti, että maaseudun kehittämisohjelmat hyväksyttiin ja uusia ohjelmia pantiin täytäntöön ohjelmakauden jo käynnistyttyä (kohdat 6674).

107

Komissio hyväksyi 20 kuukauden aikana yhteensä 118 maaseudun kehittämisohjelmaa (huhtikuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana). Tämä on myönteistä verrattuna siihen, että ohjelmakaudella 2007–2013 hyväksyttiin 94 maaseudun kehittämisohjelmaa 24 kuukauden kuluessa. Maaseudun kehittämisohjelmat hyväksyttiin pyrkimyksistä huolimatta myöhemmin kuin edeltävällä ohjelmakaudella ja suurimman osan kohdalla täytäntöönpano käynnistyi vasta vuoden 2015 puolivälissä, joissakin tapauksissa vasta vuonna 2016 (kohdat 7584).

108

Maaseuturahaston rahoitussuunnitelmaan sisältyvistä varoista oli näin ollen käyttämättä noin 90 prosenttia vielä vuoden 2017 alussa (ohjelmakauden neljäntenä vuotena), kun vastaava luku edeltävällä ohjelmakaudella oli 83 prosenttia. Riskinä on, ettei rahoitussuunnitelmaa kyetä panemaan kokonaisuudessaan täytäntöön ja että painopisteeksi tulee varojen hyödyntäminen, mikä haittaa komission hyväksymän tulosperusteisen lähestymistavan toteutumista (kohdat 8588).

109

Monivuotiseen rahoituskehykseen kuuluvien ohjelmien täytäntöönpanoviiveet ovat yleisiä ja toistuvia ongelmia, jotka lisäävät riskiä siitä, että ohjelmissa keskitytään liiaksi varojen hyödyntämiseen ja uusi monivuotinen rahoituskehys suunnitellaan ennen kuin EU:n varainkäytön tulokset edeltävältä kaudelta ovat selvillä (kohdat 8992).

Suositus 6

Parlamentin, neuvoston ja komission olisi harkittava pitkän aikavälin strategian ja toimintapoliittisen päätöksenteon rytmittämistä talousarviosyklin mukaan sekä kattavaa menotarkistusta ennen uuden pitkän aikavälin talousarvion laatimista.

Jotta maaseudun kehittämisohjelmat kyettäisiin hyväksymään seuraavan ohjelmakauden alussa, komission olisi laadittava vuoden 2020 jälkeistä maaseudun kehittämispolitiikkaa koskevat lainsäädäntöehdotuksensa hyvissä ajoin.

Toteutumisen tavoiteajankohta komissiota varten: vuoden 2018 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. syyskuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liitteet

Liite I

EU:n kuusi maaseudun kehittämisen prioriteettia ja 18 kohdealaa

Maaseuturahastoa koskevan asetuksen 5 artiklassa määritetään EU:n maaseudun kehittämisen kuusi prioriteettia, jotka on jaettu 18 kohdealaan:

  1. tietämyksen siirron ja innovaatioiden edistäminen maa- ja metsätaloudessa sekä maaseudulla erityisesti seuraavilla aloilla:
    1. innovaatioiden, yhteistyön ja tietämyspohjan kehittämisen edistäminen maaseudulla;
    2. yhteyksien vahvistaminen maatalouden, ruoan tuotannon, metsätalouden sekä tutkimuksen ja innovaatioiden välillä myös ympäristöasioiden hallinnan ja ympäristönsuojelun tason parantamiseksi;
    3. elinikäisen oppimisen ja ammatillisen koulutuksen edistäminen maa- ja metsätaloudessa.
  2. maatilojen elinkelpoisuuden ja kilpailukyvyn parantaminen kaikenlaisessa maataloudessa kaikilla alueilla sekä innovatiivisen maatilateknologian ja kestävän metsänhoidon edistäminen erityisesti seuraavilla aloilla:
    1. kaikkien maatilojen taloudellisen suorituskyvyn parantaminen sekä maatilojen rakenneuudistuksen ja nykyaikaistamisen helpottaminen, erityisesti markkinoille osallistumisen ja markkinoille suuntautumisen sekä maatalouden monipuolistamisen lisäämiseksi;
    2. riittävän ammattitaitoisten viljelijöiden maatalousalalle pääsyn ja erityisesti sukupolvenvaihdosten helpottaminen.
  3. elintarvikeketjun organisoitumisen edistäminen mukaan lukien maataloustuotteiden jalostus ja kaupan pitäminen, eläinten hyvinvointi ja maatalouden riskienhallinta erityisesti seuraavilla aloilla:
    1. alkutuottajien kilpailukyvyn parantaminen kytkemällä heidät paremmin maatalouselintarvikeketjuun maataloustuotteiden arvoa lisäävien laatujärjestelmien, paikallisten markkinoiden edistämistä sekä menekinedistämistä koskevien toimien, lyhyiden jakeluketjujen, tuottajaryhmien ja -organisaatioiden sekä toimialaorganisaatioiden avulla;
    2. maatilojen riskien ehkäisemisen ja hallinnan tukeminen.
  4. maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen erityisesti seuraavilla aloilla:
    1. biologisen monimuotoisuuden, mukaan luettuina Natura 2000 -alueet ja alueet, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita, ja luonnonarvoltaan arvokkaan maataloustuotannon sekä Euroopan maisemien tilan ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen;
    2. vesien käytön hallinnan edistäminen, mukaan lukien lannoitteiden ja torjunta-aineiden käytön hallinta;
    3. maaperän eroosion torjuminen ja maaperän hoidon parantaminen.
  5. voimavarojen tehokkaan käytön sekä vähähiiliseen ja ilmastoa säästävään talouteen siirtymisen edistäminen maatalous-, elintarvike- ja metsäsektoreilla erityisesti seuraavilla aloilla:
    1. maatalouden vedenkäytön tehostaminen;
    2. maatalouden ja elintarvikejalostuksen energiatehokkuuden lisääminen;
    3. uusiutuvien energialähteiden sekä biotalouteen tarkoitettujen sivutuotteiden, jätteiden, jäännösten ja muiden kuin elintarvikkeiksi tarkoitettujen raaka-aineiden tarjonnan ja käytön helpottaminen;
    4. maatalouden kasvihuonekaasu- ja ammoniakkipäästöjen vähentäminen;
    5. hiilen sitomisen ja talteenoton edistäminen maa- ja metsätaloudessa.
  6. sosiaalisen osallisuuden, köyhyyden vähentämisen ja taloudellisen kehityksen edistäminen maaseudulla erityisesti seuraavilla aloilla:
    1. pienyritysten monipuolistamisen, perustamisen ja kehittämisen sekä työpaikkojen luomisen helpottaminen;
    2. maaseutualueiden paikallisen kehittämisen edistäminen;
    3. tieto- ja viestintäteknologian saavutettavuuden, käytön ja laadun parantaminen maaseudulla.”

Liite II

ERI-rahastojen 11 temaattista tavoitetta

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 9 artikla: ”Jotta edistetään älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevaa unionin strategiaa sekä perussopimuksissa määrättyjä rahastokohtaisia tavoitteita, mukaan lukien taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus, kustakin ERI-rahastosta annetaan tukea seuraaviin temaattisiin tavoitteisiin:

  1. tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja innovoinnin tehostaminen;
  2. tieto- ja viestintäteknologian käyttömahdollisuuksien, käytön ja laadun parantaminen;
  3. pk-yritysten, maatalousalan (maaseuturahaston osalta) ja kalastus- ja vesiviljelyalan (Euroopan meri- ja kalatalousrahaston osalta) kilpailukyvyn parantaminen;
  4. vähähiiliseen talouteen siirtymisen tukeminen kaikilla aloilla;
  5. ilmastonmuutokseen sopeutumisen, riskien ehkäisemisen ja riskinhallinnan edistäminen;
  6. ympäristön laadun säilyttäminen, suojeleminen ja luonnonvarojen käytön tehokkuuden parantaminen;
  7. kestävän liikenteen edistäminen ja pullonkaulojen poistaminen tärkeimmistä liikenneverkkoinfrastruktuureista;
  8. kestävien ja laadukkaiden työpaikkojen edistäminen ja työvoiman liikkuvuuden tukeminen;
  9. sosiaalisen osallisuuden edistäminen sekä köyhyyden ja syrjinnän torjunta;
  10. investoiminen koulutukseen, mukaan lukien ammatilliseen koulutukseen ja elinikäiseen oppimiseen;
  11. Viranomaisten ja sidosryhmien institutionaalisten valmiuksien ja tehokkaan julkishallinnon edistäminen.”

Maaseuturahastoa koskeva asetus, 5 artikla: ”prioriteetit edistävät

  • innovointia,
  • ympäristöä
  • sekä ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja siihen sopeutumista koskevien monialaisten tavoitteiden toteutumista”.

Liite III

Yhteenveto: Ohjelmakauden 2007–2013 ja 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmien keskeisen sisällön vertailu

Maaseudun kehittämisohjelma 2007–2013: Asetus (EY) N:o 1974/2006, liite II.

Huom. Luvut viittaavat liitteessä II oleviin kohtiin.
2014–2020: Asetus (EU) N:o 808/2014, liite I.

Huom. Luvut viittaavat liitteessä I oleviin kohtiin.
Lihavoitu: edeltävään kauteen nähden uudet osatekijät
3.1 SWOT-analyysi 3. Ennakkoarviointi
3.2 Vahvuuksien ja heikkouksien perusteella valittu strategia 4. SWOT-analyysi ja tarpeiden yksilöinti sekä SWOT-analyysissa saatuun evidenssiin perustuva tarvearviointi
Ennakkoarvio, jossa yksilöidään muun muassa keskipitkän ja pitkän aikavälin tarpeet 5. Strategian kuvaus
3.4 Maaseudun kehittämiseen edellisellä ohjelmakaudella samalla ohjelma-alueella käytettyjen rahoitusvarojen vaikutukset 6. Ennakkoehtojen arviointi
4. Perusteet valituille prioriteeteille 7. Tuloskehyksen kuvaus
5. Ehdotettujen toimenpiteiden kuvaus, johon sisältyy investointitoimenpiteiden osalta evidenssi siitä., että tuki kohdentuu yksilöityjä alueellisia tarpeita kuvastaviin tavoitteisiin 8. Valittujen toimenpiteiden kuvaus, johon sisältyy toimenpiteiden vaikutus kohdealoihin, valintakriteereiden asettamisperusteet sekä todennettavuuden ja valvottavuuden kuvaus
6. Rahoitussuunnitelma: maaseuturahastosta maksettava vuotuinen rahoitusosuus ja sen erittely toimintalinjoittain 9. Arviointisuunnitelma
7. Alustava jakautuminen toimenpiteittäin (euroina koko kaudelta) 10. Rahoitussuunnitelma: maaseuturahastosta maksettava vuotuinen rahoitusosuus ja maaseuturahaston rahoitusosuuden erittely kaikkien toimenpiteiden osalta aluetyypeittäin
10. Tiedot täydentävyydestä yhteisen maatalouspolitiikan muiden välineiden ja koheesiopolitiikan avulla rahoitettujen toimenpiteiden kanssa 11. Indikaattorisuunnitelma
12. 1. Kuvaus seuranta- ja arviointijärjestelmistä, jotka on laadittu asetuksen liitteeseen VIII sisältyvän tuotoksia, tuloksia, perustason ja vaikutusindikaattoreita koskevan yhteisen luettelon perusteella, sekä kansallisia ja/tai alueellisia tarpeita kuvastavat lisäindikaattorit 14. Tiedot täydentävyydestä muiden EU:n välineiden, erityisesti ERI-rahastojen ja ensimmäisen pilarin välineiden kanssa
18. Ennakkoarviointi todennettavuudesta, valvottavuudesta ja virheriskistä

Komission vastaukset

Tiivistelmä

III

Ohjelmakauden 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä käyttöön otetut uudet elementit, jotka ovat seurausta muun muassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista, loivat ”vankan perustan tuloksista ja vaikutuksista raportoimiselle tulevaisuudessa”. Tämän ansiosta komissio pystyi siirtämään painopistettä enemmän tulosperusteisuuteen samalla kun se yhä toteutti toimia vastaanottokyvyn ja sääntöjenmukaisuuden parantamiseksi (esimerkiksi keskittymällä rahoittamaan aloja, joilla on selvää lisäarvoa EU:lle, antamalla hyödyllisiä tietoja tuloksellisuudesta ja jatkamalla ohjelmien yksinkertaistamiseen tähtääviä toimiaan komission ja jäsenvaltioiden tasolla).

IV

Komission mukaan on tehty paljon työtä sellaisten elementtien käyttöön ottamiseksi ohjelmakauden 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä, joilla luodaan ”vankka perusta tuloksista ja vaikutuksista raportoimiselle tulevaisuudessa”. Näin komissio pystyi siirtämään painopistettä enemmän tulosperusteisuuteen samalla kun se yhä toteutti toimia vastaanottokyvyn ja sääntöjenmukaisuuden parantamiseksi.

Lisäksi komissio katsoo, että voimakkaampi keskittyminen tuloksellisuuteen ja tuloksiin todennäköisesti vaikuttaa myös siihen, että tulokset parantuvat.

Ohjelmien pituuden vertailu on hankalaa, koska kahden ohjelmakauden vaatimukset ja mallit ovat erilaiset.

V

Kun otetaan huomioon, että lainsäädäntö hyväksyttiin myöhään, sen täytäntöönpano kuluvalla ohjelmakaudella etenee hyvin.

VI a)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain ja toteaa, ettei se voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

Komissio kuitenkin sitoutuu analysoimaan mahdollisia keinoja jatkaa yksittäisten ohjelmien välisen yhdenmukaisuuden parantamista tulevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun yhteydessä.

b)

Vaikka komissio hyväksyy tämän suosituksen, se ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

Komissio kuitenkin sitoutuu analysoimaan mahdollisia keinoja yksinkertaistaa ohjelma-asiakirjojen rakennetta ja vaatimustasoa mahdollisimman paljon. Tätä koskevat pohdinnat on jo aloitettu yhteisen maatalouspolitiikan nykyaikaistamista ja yksinkertaistamista koskevan komission tiedonannon valmistelun yhteydessä.

c)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

d)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain. Vaikka komissio ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista, se kuitenkin sitoutuu analysoimaan mahdollisia keinoja parantaa yhteisen maatalouspolitiikan tulostenarviointijärjestelmää kokonaisuudessaan. Tätä koskevat pohdinnat on jo aloitettu yhteisen maatalouspolitiikan nykyaikaistamista ja yksinkertaistamista koskevan komission tiedonannon valmistelun yhteydessä.

e)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

f)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain, sikäli kuin poliittinen prosessi etenee.

VII

Komissio hyväksyy suosituksen siltä osin kuin se koskee komissiota ja katsoo aloittaneensa sen täytäntöönpanon jo. Euroopan tulevaisuutta koskeva komission valkoinen kirja, joka julkaistiin maaliskuussa 2017, käynnisti yleisen keskustelun vuoden 2025 Euroopasta sekä Euroopan taloudellisista näkymistä, jotka on esitetty tarkemmin 28. kesäkuuta 2017 julkaistussa, EU:n rahoituksen järjestämistä tulevaisuudessa koskevassa tausta-asiakirjassa. Poliittista prosessia täydennetään rahoitusohjelmien tehokkuutta, vaikuttavuutta ja niistä EU:lle koituvaa lisäarvoa koskevalla arvioinnilla. Tämä tukee seuraavan sukupolven rahastojen kehittämistä ja EU:n talousarvion nykyaikaistamista.

Johdanto

8

Kumppanuussopimuksissa kuvataan kansallisia strategioita, joilla pyritään saavuttamaan unionin tavoitteet Euroopan rakenne- ja sijoitusrahaston ohjelmien kautta.

9

Eurooppa 2020 -strategian toteuttaminen ei ole rahoitusohjelmien ainoa tavoite.

10

Ohjelmakauden 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä käyttöön otetut uudet elementit, jotka ovat seurausta muun muassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista, loivat ”vankan perustan tuloksista ja vaikutuksista raportoimiselle tulevaisuudessa”. Tämän ansiosta komissio pystyi siirtämään painopistettä enemmän tulosperusteisuuteen samalla kun se yhä toteutti toimia vastaanottokyvyn ja sääntöjenmukaisuuden parantamiseksi (esimerkiksi keskittymällä rahoittamaan aloja, joilla on selvää lisäarvoa EU:lle, antamalla hyödyllisiä tietoja tuloksellisuudesta ja jatkamalla ohjelmien yksinkertaistamiseen tähtääviä toimiaan komission ja jäsenvaltioiden tasolla).

Yhteisen maatalouspolitiikan yhteinen seuranta- ja arviointikehys on laadittu ohjelmakauden 2014–2020 käynnistämisen yhteydessä ja jäsenvaltiot ovat hyväksyneet se yhteiseksi järjestelmäksi, jonka avulla käsitellään ohjelmien etenemistä kohti määritettyjen toimintapoliittisten tavoitteiden toteutumista ja raportoidaan siitä. Se sisältää tavoitteita, indikaattoreita ja välitavoitteita, joita jäsenvaltioiden ohjelmissa olisi käytettävä.

11

Kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuin toteaa kohdassa 18, ohjelmakautta 2014–2020 koskevan säädösperustan laadinnassa hyödynnettiin aiemmilta ohjelmakausilta saatuja kokemuksia ja vastattiin useisiin tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin.

Lisäksi koko edellisen ohjelmakauden aikana toteutetut asiaankuuluvat tarkastus-, tutkimus- ja arviointitoimet ovat taanneet sen, että ohjelmien täytäntöönpanosta saadaan oleellista tietoa.

Laatikko 1 – Relevanttia tietoa ei ole saatavilla, kun suunnitellaan uutta ohjelmakautta

Ensimmäinen kohta: Kuten komission vastauksessa kohtaan 11 jo mainittiin, huomioon otettiin myös ohjelmakauden 2000–2006 maaseudun kehittämisohjelmien jälkiarvioinnin yhteenveto sekä tarkastustoimet, joita tehtiin koko edellisen ohjelmakauden ajan.

Toinen kohta: Ohjelmakaudella 2007–2013 arviointituloksia oli saatavilla jatkuvasti (”jatkuva arviointi”).

Vaikka ohjelmakauden 2000–2006 maaseudun kehittämisohjelmien jälkiarvioinnin yhteenveto saatiin valmiiksi vasta helmikuussa 2012, asiakirjaluonnoksissa olevat tiedot olivat komission yksiköiden käytettävissä oikea-aikaisesti.

Huomautukset

17

Kumppanuussopimusten yhtenä tarkoituksena oli myös perussopimukseen perustuvien rahastokohtaisten tavoitteiden saavuttaminen.

18

Komissio panee merkille Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toteamuksen siitä, että ohjelmakautta 2014–2020 koskevan säädösperustan laadinnassa hyödynnettiin aiemmilta ohjelmakausilta saatuja kokemuksia.

19

Ensimmäinen luetelmakohta: Maaseudun kehittämisen osalta ”parannettu toimintalogiikka” on myös seurausta toimintapoliittisten erityistavoitteiden täsmentämisestä (”kohdealat”) ja näihin tavoitteisiin liittyvien päämäärien asettamista koskevasta vaatimuksesta. Joustavuuden lisääntyminen siinä, miten toimenpiteitä voidaan ohjelmoida ottaen huomioon niiden monivaikutteisuus, on myös parantanut maaseudun kehittämisohjelmien tulosperusteisuutta.

Yhteinen vastaus kohtiin 20 ja 21

Unionin kuusi maaseudun kehittämisen prioriteettia ja niiden vastaavat kohdealat kuvastavat yhteisen strategiakehyksen asiaan kuuluvia temaattisia tavoitteita, joissa otetaan huomioon maaseuturahastoon liittyvät päämäärät, jotka perustuvat yhteisen maatalouspolitiikan perussopimuksen mukaisiin tavoitteisiin. Tämä on täysin yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen periaatteiden (johdanto-osan 20 kappale) ja säännösten (9 artikla) mukaista. Vastaavasti maaseudun kehittämisen prioriteettien ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen temaattisten tavoitteiden välillä on yhteys.

22

Kumppanuussopimukset ja maaseudun kehittämisohjelmat on määritetty riittävän yksityiskohtaisesti. Kumppanuussopimusten ja maaseudun kehittämisohjelmien välinen yleinen yhdenmukaisuus on tulosta koordinoidusta strategisesta suunnittelusta, jota kansalliset/alueelliset viranomaiset ovat tehneet tiiviissä yhteistyössä komission yksiköiden kanssa. Lisäksi eri tasoilla on käyty intensiivisiä neuvotteluja ja tehty koordinointiyhteistyötä. Siksi ei voida katsoa, että yhdenmukaisuus oli helposti varmistettavissa.

Toinen luetelmakohta: Tämä yhdenmukaisuus on seurausta komission ja jäsenvaltioiden välisistä perusteellisista neuvotteluista.

23

Maaseudun kehittämisohjelmien taloudellisia ja aineellisia vaikutuksia kuhunkin (relevanttiin) temaattiseen tavoitteeseen kuvataan kumppanuussopimuksissa. Nämä vaikutukset kuvastavat kuhunkin temaattiseen tavoitteeseen liittyvien kaikkien kohdealojen relevanttien indikaattorien kumulatiivisia arvoja, joten ne ovat helposti kvantifioitavissa. Maaseudun kehittämistoimenpiteet ovat niitä välineitä, joilla prioriteettien ja kohdealojen tavoitteet saavutetaan. Niiden monivaikutteisuuden vuoksi ei ole mahdollista määrittää ennalta yksittäistä suoraa vastaavuutta toimenpiteiden ja temaattisten tavoitteiden välillä. Tämä vastaavuus tulee kuitenkin selväksi heti, kun toimenpiteet liitetään kohdealoihin ohjelmasuunnittelun tuloksena.

24

Jokaiselle relevantille temaattiselle tavoitteelle on määritetty maaseudun kehittämiseen liittyviä indikaattoreita, ja ne on esitetty myös kumppanuussopimuksessa (ks. komission vastaus kohtaan 23). Maaseudun kehittämisen ja muiden unionin rahoitusvälineiden vaikutusta koko Eurooppa 2020 -strategiaan on arvioitava.

Laatikko 2 – Esimerkki toimenpiteestä 4 – Fyysiset investoinnit

Toinen kohta: Toimenpide on kohdistettu asianmukaisesti niihin neljään prioriteettiin, joita sen odotetaan edistävän.

Toimenpiteen nojalla kohdealoille osoitettavat rahoitusmäärät ovat tiedossa. Rahoitussuunnitelmien laatiminen alatoimenpiteittäin olisi erittäin monimutkaista ja niiden hallinnointi olisi kuormittavaa.

Kolmas kohta: Prioriteetteihin ja kohdealoihin perustuvien toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttää erityyppisiä tukitoimia (ja toimenpiteitä). Vaikka tämä on oleellista politiikan vaikuttavuuden varmistamisen kannalta, se ei johda monimutkaisiin yhdistelmiin prioriteetteja/kohdealoja kohti.

27

Campanian (IT) maaseudun kehittämisohjelma on hyvä esimerkki siitä, miten kumppanuussopimuksen tasolla määritetyt järjestelyt, joilla varmistetaan ERI-rahastojen välinen koordinointi, on kuvattu yksityiskohtaisesti ohjelman tasolla laajakaistasektorilla (ks. vastaus laatikon 3 ensimmäiseen luetelmakohtaan). Samanlaisia järjestelyjä on otettu käyttöön myös Irlannissa.

Maaseudun kehittämisohjelmien ja muiden ERI-rahastojen, ensimmäisen pilarin tukitoimien tai muiden julkisten välineiden täydentävyydestä ja synergioista on näyttöä: esimerkiksi hallinnon tasolla useat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön kansallisia koordinointirakenteita ja mahdollisuuden osallistua muihin seurantakomiteoihin (DK, IE, UK/EN).

28

Komissio on aktiivisesti edistänyt synergioiden ja täydentävyyksien syntymistä Euroopan rakenne- ja investointirahastojen käytössä, mutta niiden täytäntöönpanoa koskevat valinnat kuuluvat kuitenkin jäsenvaltioiden vastuulle. Jotkin jäsenvaltiot ovat päättäneet luoda rajaamisperusteita rahastojen välille yhtenä keinona välttää mahdolliset kaksinkertaisen rahoituksen tapaukset.

Laatikko 3 – Esimerkki täydentävyyttä koskevista tiedoista, jotka olivat liian yleisluontoisia tai koskivat vain määritystä

Ensimmäinen kohta:

Ensimmäinen luetelmakohta: Temaattisen tavoitteen 2 osalta kumppanuussopimuksessa todetaan, että maaseutualueilla maaseuturahasto ja EAKR toimivat yhdessä kansallisten ja/tai alueellisten rahastojen kanssa koordinoidusti sen varmistamiseksi, että tarvittava infrastruktuuri kyseisillä alueilla on käytössä, jotta saavutetaan seuraavan sukupolven verkon tavoitteet Eurooppa 2020 -strategian mukaisesti. Jotta voidaan taata etenkin se, että resursseja voidaan keskittää epäsuotuisammille maaseutualueille, maaseuturahastosta rahoitettavien toimien prioriteetteja ovat pienet ja keskisuuret sekä harvaan asutut kunnat. Lisäksi maaseuturahastosta rahoitetaan näillä alueilla yleensä relevanttien laajakaistatoimien ”viimeinen kilometri”. EAKR:n, maaseuturahaston sekä kehitys- ja koheesiorahaston investointien kohdealat on merkitty Italian kansalliseen seuraavan sukupolven verkkoja koskevaan suunnitelmaan. Näin voidaan varmistaa eri tukitoimien täydentävyys. Maaseudun kehittämisohjelman 14 luvun 3 kohdassa kuvataan tähän liittyviä synergioita. Ohjelman 5.1 luvussa esitetään taulukko, jossa on ryhmitelty SWOT-analyysin perusteella määritetyt tarpeet uudelleen. Lisäksi taulukossa esitetään kumppanuussopimuksessa määritetyt odotuksenmukaiset tulokset sekä tiedot täydentävyydestä muiden rahastojen kanssa maaseudun kehittämistä koskevien tavoitteiden mukaisesti.

Maaseudun kehittämisohjelmien 14 luvun 3 kohdassa kuvataan myös ERI-rahastojen hallintoviranomaisten sopima institutionaalinen koordinointimekanismi.

Toinen luetelmakohta: Komissio katsoo, että nämä tiedot ovat riittävän yksityiskohtaiset.

Kolmas luetelmakohta: Maaseuturahasto täydentää ESR:ää. Tarkempia tietoja ja yksityiskohtia on esimerkiksi maaseudun kehittämisohjelman 14 luvussa (14.1.1 jakson 3 kohta) ja 5.1 luvussa.

Toinen kohta: Romanian maaseudun kehittämisohjelman 14 luku on hyvin yksityiskohtainen täydentävyyden osalta (sekä muiden toimintaohjelmien että YMP:n ensimmäisen pilarin tukitoimien kanssa). Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksessa lainataan vain pientä osaa luvusta, jossa käsitellään täydentävyyttä.

29

Komission ohjeasiakirjat vain täydentävät jäsenvaltioiden suorittamaa raportointia koskevia oikeudellisesti sitovia säännöksiä.

30

Maaseudun kehittämisen ohjelmasuunnittelussa määritetään tavoitteet tulosindikaattoreille kohdealojen tasolla, ja toimenpiteiden/alatoimenpiteiden tasolla sovelletaan panos- ja tuotosindikaattoreita.

33

Komissio katsoo, että tarpeiden ja toimenpiteiden välinen yhteys on osoitettu maaseudun kehittämisohjelmissa. Nämä tiedot sisältyvät ohjelmien rakenteeseen, ja ne esitetään maaseudun kehittämisohjelmien 4 ja 5 luvussa. Lisäksi 8.2 luvussa yhteys, johon tarpeet liittyvät, on määritetty selvästi kunkin toimenpiteen kuvauksessa.

35

Ohjelman suunnittelulogiikan 4 luku (SWOT-analyysi ja tarpeiden määritys) sisältää SWOT-analyysiin perustuviin indikaattoreihin ja laadullisiin tietoihin pohjautuvan yleiskuvauksen ohjelman kohdealan nykyisestä tilanteesta. Strategiaa kuvaava 5 luku on rakennettu 4 luvun jatkoksi. Koska nykyiset maaseudun kehittämisohjelmat perustuvat kohdealoihin, myös tarpeet ja tuloksena olevat toimenpiteet on ryhmiteltävä kohdealoittain.

Laatikko 5 – Esimerkkejä yleisistä tarpeista ja/tai ennalta määritettyjen osatekijöiden uudelleen muotoilusta

Ensimmäinen kohta: Maaseudun kehittämisohjelman strategiaosa sisältää kuvauksen kunkin kohdealan tarpeista. Esimerkiksi Irlannin maaseudun kehittämisohjelma tunnetaan hyvin sen laajasta ja yksityiskohtaisesta biologiseen monimuotoisuuteen liittyvästä järjestelmästään, jonka avulla voidaan vastata hyvin erityisiin biologiseen monimuotoisuuteen liittyviin tarpeisiin viljelylohkon tasolla. Näin tarkasti tiedot esitetään toimenpiteessä 10 ja maaseudun kehittämisohjelman liitteessä, mutta niitä ei voitu sisällyttää maaseudun kehittämisohjelman strategiaosaan.

Toinen kohta: Romanian maaseudun kehittämisohjelmassa maaseudun työpaikkojen lisääminen on hyvin selkeä ja tarkasti määritetty tarve.

Kolmas kohta: Tarpeiden yleinen määritys perustuu ennakkoarviointiin ja edellisillä ohjelmakausilla karttuneeseen kokemukseen, ja se liittyy tiiviisti Puolan kumppanuussopimuksen tasolla tehtyyn analyysiin. Lisäksi on korostettava, että joitakin tärkeitä tietoja on annettu myös kyseisten toimenpiteiden yleisessä kuvauksessa ja maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden paketeissa.

36

Tarpeiden kuvaus sisältää lukuisia näkökohtia, joita on täsmennetty ja kuvattu kvantitatiivisesti SWOT-analyysissa. Esimerkiksi tärkeysjärjestyksessä ensimmäiseksi luokitellut tarpeet, niiden kuvaus ja SWOT-analyysi selventävät niiden ongelmien laajuuden, joiden ratkaiseminen on määritetty prioriteetiksi maaseudun kehittämisohjelmassa. Lisäksi tarpeita voidaan priorisoida myös valintakriteerien perusteella.

Italian Campanian maaseudun kehittämisohjelman 5.1 luvussa tarpeet on ryhmitelty temaattisesti (innovointi – prioriteetit 2 ja 3; ympäristö – prioriteetit 4 ja 5; yhteisvastuu – prioriteetti 6). Yhteensä 50 tarpeesta 26 sai rahoitusta maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteistä, koska ne ovat relevantteja Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden ja Italian kumppanuussopimuksen, maaseuturahaston tavoitteiden sekä muiden rahastojen täydentävyyden kannalta. Jotkin tarpeet ovat peräisin alueellisista erityispiirteistä.

Tarpeiden kvantitatiivisten kuvausten puuttuminen ei haittaa arviointia arviointivaiheessa, koska arvioinnin kohteena on maaseudun kehittämisohjelman tehokkuus ja vaikuttavuus ilmoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin eikä tarpeisiin nähden (ks. paremman sääntelyn välineistö). Lisäksi tarpeiden (jotka voivat muuttua ajan myötä) arvon ennalta määrittäminen arviointia varten on vain suhteellista.

Ennakkoarvioinnit osoittivat, että määrärahojen osoittamisen ja maaseudun kehittämisohjelman tavoitteiden keskinäinen johdonmukaisuus oli vahva.

37

Romanian maaseudun kehittämisohjelmassa priorisointi tehdään toimenpiteiden valinnan ja sovellettavien valintakriteerien kautta.

38

Edellisiltä ohjelmakausilta karttuneet kokemukset on selitetty asiaan liittyvien toimenpiteiden kuvauksessa tai sisällytetty siihen. Niihin sekä ennakkoarvioijilta saatuihin huomautuksiin viitataan maaseudun kehittämisohjelmien 5.1 luvussa.

Julkisten kuulemisten ja väliarviointien tulokset otettiin niin ikään huomioon toimenpiteiden suunnittelussa.

40

Maaseudun kehittämisohjelmissa odotetut tulokset ja niihin liittyvät tavoitetasot määritetään päämäärien (ts. kohdealojen) tasolla eikä yksittäisten välineiden (ts. toimenpiteiden) tasolla. Poliittiset tavoitteet voidaan yleensä saavuttaa parhaiten toimenpiteiden yhdistelmällä. Siksi toimenpiteiden kuvauksessa keskitytään suunniteltuihin toimiin (eli ”tuotokseen”).

Se, miten valitut toimenpiteet ovat vaikuttaneet niiden tavoitteiden saavuttamiseen, joita varten ne on valittu, määritetään arviointien kautta.

Laatikko 6 – Esimerkkejä yleisistä viittauksista maaseudun kehittämistavoitteisiin

Ensimmäinen kohta: Kilpailukyvyn paranemista ja työpaikkojen luontia analysoidaan myöhemmin. Tavoitteet asetetaan päämäärien ja kohdealojen tasolla. Maaseudun kehittämisohjelmaan sisältyvässä kvantitatiivisesti kuvattujen tavoitteiden taulukossa määritetään toimenpiteet, jotka edistävät asetettujen ja kvantitatiivisesti kuvattujen tavoitteiden saavuttamista.

Toinen kohta: Tavoitteet asetetaan päämäärien ja kohdealojen eikä toimenpiteiden tasolla.

41

Toimenpiteisiin ja kohdealoille osoitettujen määrärahojen johdonmukaisuutta suhteessa määritettyihin tarpeisiin ja kvantitatiivisiin tavoitteisiin tarkistettiin usein ennakkoarviointien aikana. Vaikka näitä arviointeja koskevia tietoja ei siirretty järjestelmällisesti ohjelmiin, kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmien ennakkoarviointien yhteenveto osoittaa, että määrärahojen osoittamisen johdonmukaisuutta arvioitiin useimmissa ennakkoarvioinneissa. Ennakkoarviointien tekijöiden esittämät relevantit suositukset otettiin huomioon ohjelman suunnitteluvaiheessa.

43

Maaseudun kehittämisen yhteydessä säädösperustassa luotuun yhteiseen seuranta- ja arviointijärjestelmään sisältyy muun muassa ”joukko yhteisiä tausta-, tulos- ja tuotosindikaattoreita” ja ”tiedon keruu, taltiointi ja siirtäminen” (järjestelmä) (ks. asetuksen (EU) N:o 1305/2013 67 artikla ja asetuksen (EU) N:o 808/2014 14 artikla). Nämä kaksi osaa vastaavat lähtökohtaisesti tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia kahta ehtoa, joiden on täytyttävä, sillä jäsenvaltiot eivät olisi voineet suunnitella ohjelmiaan ja saada niitä hyväksyttyä ilman tällaista tilastojärjestelmää ja kvantitatiivisia tulosindikaattoreita.

Siitä huolimatta, kuten asetuksen (EU) N:o 808/2014 liitteessä I olevassa 4.2.7 osassa todetaan, tätä ennakkoehtoa sovellettiin, mikä merkitsee sitä, että komissio tarkisti, sisältyvätkö kaikki yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän osat ohjelmiin, ja ryhtyi asianmukaisiin toimiin, jos ne eivät sisältyneet niihin.

44

G7-ennakkoehtoa on arvioitu. Ennakkoehto kattaa vain tilastotietojen keräämiseen tarkoitetun järjestelmän olemassaolon. Järjestelmän tehokkuus ja luotettavien tietojen toimittaminen ovat ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla, ja komissio tarkastaa ne muilla keinoilla.

45

G7-ennakkoehtoa sovellettiin, ja näin ollen jäsenvaltiot arvioivat sitä. Muutama jäsenvaltio ilmoitti yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän osien noudattamiseen liittyvistä ongelmista (ks. komission vastaus kohtaan 43).

47

Yhteisistä tulosindikaattoreista on säädetty myös maaseuturahastosta annetussa asetuksessa, ja niitä on yhdenmukaistettu unionin tasolla.

48

Vuotta 2017 koskevien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten meneillään oleva ensimmäinen arviointi, joka alkoi heinäkuussa, osoittaa, että tulosindikaattorit on kvantifioitu ja yleisiin arviointikysymyksiin on vastattu maaseudun kehittämisohjelmien etenemisen mukaan.

50

Maaseudun kehittämisohjelmien vaikuttavuutta ja tehokkuutta arvioidaan laajemmilla arvioinneilla, joissa yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän indikaattorit ovat vain yksi työkalu ja niitä täydennetään muilla indikaattoreilla.

Toinen luetelmakohta: Komissio katsoo, että ne yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän tulosindikaattorit, jotka eivät täysin vastaa varsinaisten tulosindikaattorien määritelmää, kuvaavat kuitenkin kohtuullisen hyvin tuloksia niillä kohdealoilla, joille ne on määritetty.

Yhteisten indikaattorien määrittelyssä oli otettava huomioon myös tietojen saatavuuteen jäsenvaltioissa liittyvät ongelmat, järjestelmän kustannustehokkuus sekä jäsenvaltioille aiheutuva hyväksyttävä hallinnollisen työn määrä.

Laatikko 7 – Esimerkkejä tuotos-/tulosindikaattoreista, jotka on luokiteltu virheellisesti yhteisessä seuranta- ja arviointijärjestelmässä

Toinen kohta: Katso komission vastaus kohdan 50 toiseen luetelmakohtaan.

51

Komissio katsoo, että nämä ohjelmakohtaiset indikaattorit voivat olla hyödyllisiä ohjelmien arvioinnissa, vaikka ne eivät vastaakaan varsinaisten tulosindikaattorien määritelmää.

52

Tietyissä ohjelmissa sovellettuja hyödyllisiä ohjelmakohtaisia indikaattoreita ei voitu soveltaa kaikissa jäsenvaltioissa esimerkiksi tietojen keruuseen liittyvien ongelmien vuoksi.

EU:n tuloksiin keskittyvää talousarviota koskevan aloitteen osana komissio on aloittanut kansallisia hallintoja ja muita kansainvälisiä organisaatioita, esimerkiksi OECD:tä, edustavien asianomaisten asiantuntijoiden kanssa tuloskehyksiä koskevan vuoropuhelun, jonka tavoitteena on koota kertyneitä kokemuksia ja määrittää hyviä käytäntöjä. Keskusteluissa on selvinnyt, että tuloskehystä on kehitettävä asteittain ja ettei se voi perustua ”yksi koko sopii kaikille” -periaatteeseen. Komissio jatkaa tätä vuoropuhelua asiantuntijoiden ja sidosryhmien kanssa ja ottaa tulokset huomioon seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen tuloskehyksen suunnittelussa.

54

Kauden 2014–2020 säädösperustan mukaan komissio voi määrätä jäsenvaltioille sanktioita tulosten tarkastelun perusteella (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 22 artiklan 6 kohta) ja ohjelman päättyessä (22 artiklan 7 kohta), jos tavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta.

Suoritusvaraus on vain yksi monista keinoista, joilla tuetaan voimakkaampaa keskittymistä tuloksiin. Tulospainotteisuuden ytimessä on kunkin ohjelman toimintalogiikka sekä asiaan liittyvät tuotos- ja tulosindikaattorit.

Tuloskehys on mekanismi, jolla seurataan sitä, eteneekö prioriteettien täytäntöönpano asianmukaisesti. Suoritusvaraus on tavoitteena olevien tulosten saamisen edellytyksenä olevien välttämättömien välitavoitteiden saavuttamista edistävä kannustin.

55

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen liitteessä II määritellään niiden indikaattoreiden tyyppi, joita käytetään asetettaessa ”täytäntöönpanon keskeisinä vaiheina” pidettävät välitavoitteet ja tuotosindikaattorit: lakisääteisten vaatimusten mukaan prioriteetin tuloskehykseen on sisällyttävä taloudellinen indikaattori ja tuotosindikaattori, mutta tulosindikaattoreita edellytetään käytettävän ”vain tarvittaessa, ja se liittyy kiinteästi toimintapoliittisiin tukitoimiin”.

56

Erityisindikaattoreita koskevat samat yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen liitteessä II määritellyt vaatimukset, kuten komission vastauksessa kohtaan 55 on mainittu. Erityisindikaattorien valinta on jäsenvaltioiden vastuulla.

57

Komission asetukseen sisältyvä ohjeellinen luettelo tuloskehykseen sovellettavista indikaattoreista on laadittu täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 808/2014 5 artiklassa esitettyjen vaatimusten mukaisesti (ks. komission vastaus kohtaan 55).

Säädösperustan mukaisesti suurin osa tuloskehykseen sovellettavista indikaattoreista koskee tuotoksia, jotka osoittavat saavutetut käytännön tulokset. Tarvittaessa niitä täydennetään täytäntöönpanon keskeisillä vaiheilla, joilla tarkoitetaan täytäntöönpanon tärkeää vaihetta, joka on tarpeen vuoden 2023 tuotosindikaattoreihin liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi. Nämä kaksi indikaattorityyppiä käsittävät suurimman osan tietylle prioriteetille kohdennetuista määrärahoista. Toisaalta taloudelliset indikaattorit (julkisten menojen kokonaismäärä) käsittävät koko prioriteetin, ja niiden avulla voidaan seurata etenemistä kokonaisuudessaan ja vaikuttaa tehokkuuden arviointiin.

58

Lisäindikaattoreita koskevat samat yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen liitteessä II määritellyt vaatimukset, kuten komission vastauksessa kohtaan 55 on mainittu.

59

Toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen ja ohjelmien tulosperusteisuuteen vaikuttavat useat toisistaan riippuvat osatekijät, joita ovat esimerkiksi tarpeiden asianmukainen analysointi, luotettava toimintalogiikka ja selvästi määritetyt tavoitteet, hyvin valitut tulosindikaattorit, jotka näkyvät myös valintakriteereissä, sekä myös hyvin suunniteltu tuloskehys, jonka välitavoitteet ja tavoitteet ovat realistiset ja saavutettavat.

61

Välitavoitteiden tarkoituksena on mitata vuoden 2017 loppuun mennessä toteutuneita tavoitteita. Nyt havaitut melko vaatimattomat tavoitearvot johtuvat pääasiassa siitä, että monet ohjelmat aloitettiin varsin myöhään, ja myös ohjelmien pääseminen kunnolla käyntiin vaatii aikaa etenkin investointitoimien osalta.

Edelliseltä ohjelmakaudelta siirtyneet toimenpiteet ovat kiinteä osa kauden 2014–2020 ohjelmia, ja ne vaikuttavat ohjelmien tavoitteiden saavuttamiseen. Jo ohjelmakauden alussa meneillään olevien toimintojen voidaan loogisesti odottaa vaikuttavan hyvin paljon tämän ohjelmakauden puolessavälissä toteutuneisiin saavutuksiin.

62

Ennakkoehto kattaa vain tilastotietojen keräämiseen tarkoitetun järjestelmän olemassaolon. Järjestelmän tehokkuus ja luotettavien tietojen toimittaminen ovat ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla, ja komissio tarkastaa ne muilla keinoilla kuin ennakkoehtoja tarkastelemalla (ks. komission vastaus kohtaan 44).

63

Nykyinen tuloskehys on seurausta lainsäätäjien kanssa tehdystä sopimuksesta.

a) Komissio katsoo, että suoritusvarauksen kohdentaminen uudelleen muihin prioriteetteihin ei ole järjestelmän puute: kyseisen prioriteetin tai toimenpiteen vastuutahot menettävät rahoituksen, joten se toimii kannustimena. Lisäksi määrärahojen kohdentaminen uudelleen prioriteetteihin, jotka tuottavat tuloksia tehokkaammin, itse asiassa parantaa talousarvion toteutumista kokonaisuudessaan.

b) Komissio katsoo, että tulosindikaattoreihin perustuvien taloudellisten seuraamusten mahdottomuus ei ole järjestelmän puute: komission käytettävissä olevia taloudellisia seuraamuksia ei voida soveltaa tulosindikaattoreiden perusteella ajoitusongelman vuoksi (joissakin tapauksissa tuloksia voidaan arvioida vasta huomattavan pitkän ajan kuluttua tuotoksista) ja ulkoisten tekijöiden vaikutuksen vuoksi.

65

Komissio katsoo, että maaseudun kehittämisohjelmien rooli on paljon muutakin kuin vain ennalta kohdennettujen taloudellisten resurssien yksinkertaista jakamista. Jokaisessa maaseudun kehittämisohjelmassa laaditaan strategia maaseudun kehittämistä koskevien unionin relevanttien prioriteettien saavuttamiseksi asianmukaisin toimenpitein. Tähän sisältyy ohjelman kohdealueen tarpeiden selvittäminen, kvantitatiivisten tavoitteiden määrittäminen, asianmukaisten toimenpiteiden kohdistaminen valittuihin tavoitteisiin ja riittävien taloudellisten resurssien kohdentaminen toimenpiteisiin.

67

Valtaosa sisäisen tarkastuksen osaston suosituksista on pantu tällä välin kaikilta osin täytäntöön, joten niihin liittyvät puutteet on korjattu.

70

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema määrä on mahdollisten tarkastusten kokonaismäärä. Niitä kaikkia ei kuitenkaan täytynyt tehdä järjestelmällisesti; toteutettujen tarkastusten lopulliseen määrään vaikutti arvioidun ohjelman sisältö.

71

Komissiolla on vastuu asetusten täytäntöönpanosta, ja se pyrkii myös välttämään monimutkaisten osien käyttöönottoa ja edistämään ohjelmien yksinkertaistamista mahdollisimman paljon.

73

Kumppanuussopimuksen osalta olisi otettava huomioon, että nykyisellä ohjelmakaudella yksi yksittäinen asiakirja korvaa viisi kansallista strategiaa (yksi kutakin ERI-rahastoa kohti), jotka jäsenvaltioiden edellytettiin laativan.

Ohjelmien osalta myös kauden 2014–2020 sivujen kokonaismäärän kasvu kuvastaa ohjelmien määrän lisääntymistä (118 vs. 94). Lisäksi sivujen määrän vertailu on hankalaa, koska kahden ohjelmakauden vaatimukset ja mallit ovat erilaiset.

74

Säädösperustan hyväksymispäivän vuoksi uudet ohjelmat on aloitettu aikaisemmin kuin kauden 2007–2013 ohjelmat.

76

Komission täytäntöönpanosääntöjä (asetus (EU) N:o 808/2014) ei voitu viimeistellä ennen asiaan liittyvien perussäädösten hyväksymistä.

Komissio ja jäsenvaltiot työskentelivät samanaikaisesti maaseudun kehittämisohjelmien laatimisen/arvioinnin sekä täytäntöönpanosääntöjen hyväksynnän parissa.

83

Ohjelmakaudella 2007–2013 se, että säädösperusta hyväksyttiin nopeammin kuin kaudella 2014–2020, jätti hallintoviranomaisille hieman varaa käydä komission yksiköiden kanssa alustavia neuvotteluja ennen ohjelmien virallista esittämistä. Hieman pidempi hyväksyntäaika kaudella 2014–2020 johtuu pääasiassa siitä, ettei tätä epävirallista alustavien neuvottelujen vaihetta ollut.

84

Komissio arvostaa tilintarkastustuomioistuimen huomiota, että hyväksymismenettely on ollut kuluvalla ohjelmakaudella nopeampi.

Ohjelmakaudella 2014–2020 perussäädöksen hyväksynnästä viimeisen maaseudun kehittämisohjelman hyväksyntään kulunut aika oli 24 kuukautta, kun se ohjelmakaudella 2007–2013 oli 39 kuukautta (ks. kuva 7).

85

Ks. komission vastaus kohtaan 84. Kuluvalla kaudella yhtään ohjelmaa ei voitu hyväksyä ennen vastaavan kumppanuussopimuksen hyväksyntää.

86

Huolimatta uusien ohjelmien hyväksymisen viivästymisestä maaseudun kehittämistoimien täytäntöönpanon jatkuvuus kahdella ohjelmakaudella ja niihin liittyvä tuki maaseutualueille varmistettiin siirtymäsäännöksin.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 85.

87

Vaikka maksut ovat absoluuttisesti tarkasteltuna edelleen pienempiä kuin edellisellä kaudella, täytäntöönpano on kuitenkin edennyt hyvin kuluvalla ohjelmakaudella, kun otetaan huomioon lainsäädännön myöhäinen hyväksyntä.

88

Kaikkien ohjelmien osalta maaseudun kehittämistoimien täytäntöönpanon jatkuvuus kahdella ohjelmakaudella on varmistettu siirtymäsäännöksin.

90

Ensimmäinen luetelmakohta: Perussäädösten myöhäisestä hyväksymisestä ja täytäntöönpanon alkuvaiheen viivästymisestä huolimatta vuotuiset toimenpiteet, joiden osuus koko rahoituksesta on noin 45 prosenttia, eivät ole viivästyneet, ja investointitoimenpiteiden toteuttamiseen liittyvä viive lyhenee koko ajan.

Toinen luetelmakohta: Vuotta 2017 koskeva ”tehostettu” vuotuinen täytäntöönpanoraportti sekä tulosten kvantifiointi ja vastaukset yleisiin arviointikysymyksiin pienentävät tätä riskiä.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 91 ja 92.

Euroopan tulevaisuutta koskeva komission valkoinen kirja, joka julkaistiin maaliskuussa 2017, käynnisti yleisen keskustelun vuoden 2025 Euroopasta sekä Euroopan taloudellisista näkymistä, jotka on esitetty tarkemmin 28. kesäkuuta 2017 julkaistussa, EU:n rahoituksen järjestämistä tulevaisuudessa koskevassa tausta-asiakirjassa. Poliittista prosessia täydennetään rahoitusohjelmien tehokkuutta, vaikuttavuutta ja niistä EU:lle koituvaa lisäarvoa koskevalla arvioinnilla. Tämä tukee seuraavan sukupolven rahastojen kehittämistä ja EU:n talousarvion nykyaikaistamista.

Johtopäätökset ja suositukset

93

Täytäntöönpano etenee hyvin, kun otetaan huomioon perussäädösten myöhäinen hyväksyntä.

95

Ks. komission vastaus kohtaan 10.

Maaseudun kehittämistä koskevan uuden säädösperustan monet piirteet ovat parantaneet toimintapolitiikan tulosperusteisuutta. Niitä ovat muun muassa tarkistettu yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä, tavoitteenasettelua ja tavoitteita kohti etenemisen raportointia koskevien vaatimusten tiukentuminen, joustavuuden lisääntyminen toimintapolitiikan tavoitteisiin liittyvien toimenpiteiden kohdentamisessa sekä suoritusvarauksen ja ennakkoehtojen käyttöönotto.

96

Komission mukaan on tehty paljon työtä sellaisten elementtien käyttöön ottamiseksi ohjelmakauden 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä, joilla luodaan ”vankka perusta tuloksista ja vaikutuksista raportoimiselle tulevaisuudessa”. Näin komissio pystyi siirtämään painopistettä enemmän tulosperusteisuuteen samalla kun se yhä toteutti toimia vastaanottokyvyn ja sääntöjenmukaisuuden parantamiseksi.

Lisäksi komissio katsoo, että voimakkaampi keskittyminen tuloksellisuuteen ja tuloksiin todennäköisesti vaikuttaa myös siihen, että tulokset parantuvat.

98

Täytäntöönpano etenee hyvin, kun otetaan huomioon perussäädösten myöhäinen hyväksyntä.

99

Tulevia toimintapuitteita koskeva lainsäädäntöprosessi on hyvin varhaisessa vaiheessa. Siksi komissio ei pysty antamaan erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

100

Kumppanuussopimusten ja maaseudun kehittämisohjelmien välinen yleinen yhdenmukaisuus ei johdu muodollisten menettelyjen soveltamisesta vaan koordinoidusta strategisesta suunnittelusta, jota kansalliset/alueelliset viranomaiset tekivät tiiviissä yhteistyössä komission yksiköiden kanssa. Yhdenmukaisuus on tulosta intensiivisistä neuvotteluista ja koordinointitoimista eri tasoilla.

Suositus 1

a) Komissio hyväksyy suosituksen osittain ja toteaa, ettei se voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

Komissio kuitenkin sitoutuu analysoimaan mahdollisia keinoja parantaa yksittäisten ohjelmien välistä yhdenmukaisuutta tulevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun yhteydessä.

b) Komissio toteaa, että tämä suositus on kohdistettu jäsenvaltioille.

101

Katso komission vastaukset kohtiin 73 ja 96. Lisäksi on muistettava, että säädösperusta on poliittisen prosessin tulos. Komissiolla on vastuu asetusten täytäntöönpanosta, ja se pyrkii myös välttämään monimutkaisten elementtien käyttöönottoa ja edistämään ohjelmien yksinkertaistamista mahdollisimman paljon.

102

Ohjelmasuunnittelussa tarpeet määritetään ohjelma-alueen nykyisen tilanteen yleiskuvauksen ja SWOT-analyysin perusteella. Sen jälkeen laaditaan strategian kuvaus edellisissä vaiheissa, edellisistä arvioinneista ja ennakkoarvioinnista saatujen tietojen sekä karttuneiden kokemusten pohjalta. Koska nykyiset maaseudun kehittämisohjelmat perustuvat kohdealoihin, on selvää, että myös tarpeet ja tuloksena olevat toimenpiteet on ryhmiteltävä kohdealoittain.

Suositus 2

Vaikka komissio hyväksyy tämän suosituksen, se ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

Komissio kuitenkin sitoutuu analysoimaan mahdollisia keinoja yksinkertaistaa ohjelma-asiakirjojen rakennetta ja vaatimustasoa mahdollisimman paljon. Tätä koskevat pohdinnat on jo aloitettu yhteisen maatalouspolitiikan nykyaikaistamista ja yksinkertaistamista koskevan komission tiedonannon valmistelun yhteydessä.

103

Yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä on parantunut tuntuvasti edellisiin ohjelmakausiin verrattuna.

Komissiolle toimitettujen tietojen luotettavuus on jäsenvaltioiden vastuulla. Komissio arvioi niiden tietojen laadun, jotka jäsenvaltiot toimittavat seurantavaatimusten nojalla, ja ryhtyy tarvittaessa asianmukaisiin jatkotoimiin. Lisäksi komissio tukee jäsenvaltioita valmiuksien lisäämiseen tähtäävien verkostotoimien avulla.

Yhteisten indikaattorien määritelmään liittyy luontaisia rajoituksia, jotka on otettava huomioon. Sama koskee mahdollisuutta asettaa tuensaajille laajaa tiedonkeruuta koskevia vaatimuksia.

104

Suoritusvaraus on vain yksi monista keinoista, joilla tuetaan voimakkaampaa keskittymistä tuloksiin. Tulospainotteisuuden ytimessä on kunkin ohjelman toimintalogiikka sekä asiaan liittyvät tuotos- ja tulosindikaattorit.

Tuloskehys on mekanismi, jolla seurataan sitä, eteneekö prioriteettien täytäntöönpano asianmukaisesti. Suoritusvaraus on tavoitteena olevien tulosten saamisen edellytyksenä olevien välttämättömien välitavoitteiden saavuttamista edistävä kannustin.

Suositus 3

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Suositus 4

Ensimmäinen kohta: Komissio hyväksyy suosituksen osittain. Vaikka komissio ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista, se kuitenkin sitoutuu analysoimaan mahdollisia keinoja parantaa yhteisen maatalouspolitiikan tulostenarviointijärjestelmää kokonaisuudessaan. Tätä koskevat pohdinnat on jo aloitettu yhteisen maatalouspolitiikan nykyaikaistamista ja yksinkertaistamista koskevan komission tiedonannon valmistelun yhteydessä.

Toinen kohta: Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja katsoo, että se on jo alkanut toteuttaa sitä etenkin maaseudun kehittämisen arviointiverkoston toiminnan myötä. Sen toimintaan kuuluvat esimerkiksi hyviä käytäntöjä käsittelevät työpajat sekä valmiuksien lisäämiseen tähtäävät tapahtumat jäsenvaltioiden arviointisidosryhmien keskuudessa.

Kansallisen yhteistyön edistäminen kuuluu kansallisen toimivallan piiriin.

Suositus 5

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

105

Maaseudun kehittämisohjelmat ovat strategisia asiakirjoja, joissa kuvataan, miten jäsenvaltiot ja alueet suunnittelevat hyödyntävänsä maaseudun kehittämisrahoitusta vastatakseen määritettyihin alueellisiin tarpeisiin unionin prioriteettien ja rahoituksen käyttöä koskevien, säädösperustassa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.

106

Komissio katsoo, että maaseudun kehittämisohjelmilla on merkittävä strateginen rooli ja että ne ovat hyvien tulosten saavuttamisen perusta.

107

Säädösperustan hyväksyntäpäivään nähden maaseudun kehittämisohjelmat hyväksyttiin nopeammin kuin edellisellä ohjelmakaudella.

Huolimatta siitä, että ohjelmia on hyväksytty vuodesta 2015 alkaen, maaseudun kehittämistoimien täytäntöönpanon jatkuvuus kahdella ohjelmakaudella on varmistettu siirtymäsäännöksin.

108

Komissio katsoo, että maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpano etenee kaiken kaikkiaan vakaasti ja että ohjelmat ovat pääsääntöisesti käynnistyneet.

109

Koko ohjelmakauden ajan toteutetut jatkuvat seuranta-, arviointi- ja tarvittaessa tarkastustoimet ovat taanneet sen, että ohjelmien täytäntöönpanosta saadaan oleellista tietoa. Kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuin on todennut (ks. kohta 18), ohjelmakautta 2014–2020 koskevan sääntelyperustan laadinnassa hyödynnettiin aiemmilta ohjelmakausilta saatuja kokemuksia ja vastattiin useisiin tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin.

Suositus 6

Ensimmäinen kohta: Komissio hyväksyy suosituksen siltä osin kuin se koskee komissiota ja katsoo aloittaneensa sen täytäntöönpanon jo. Euroopan tulevaisuutta koskeva komission valkoinen kirja, joka julkaistiin maaliskuussa 2017, käynnisti yleisen keskustelun vuoden 2025 Euroopasta sekä Euroopan taloudellisista näkymistä, jotka on esitetty tarkemmin 28. kesäkuuta 2017 julkaistussa, EU:n rahoituksen järjestämistä tulevaisuudessa koskevassa tausta-asiakirjassa. Poliittista prosessia täydennetään rahoitusohjelmien tehokkuutta, vaikuttavuutta ja niistä EU:lle koituvaa lisäarvoa koskevalla arvioinnilla. Tämä tukee seuraavan sukupolven rahastojen kehittämistä ja EU:n talousarvion nykyaikaistamista.

Toinen kohta: Komissio hyväksyy suosituksen osittain, sikäli kuin edellisessä kohdassa mainittu prosessi etenee. Toteutumisen tavoiteajankohta on sen mukainen.

Lyhenteet ja sanasto

Ennakkoehdoilla tarkoitetaan sitä, että jäsenvaltion on täytettävä tietyt ehdot ennen kuin se voi saada rahoitusta Euroopan rakenne- ja investointirahastoista. Laatiessaan ohjelmia ohjelmakaudelle 2014–2020 jäsenvaltioiden oli arvioitava, täyttyvätkö nämä ehdot. Jos ennakkoehdot eivät täyttyneet, jäsenvaltioiden oli laadittava toimintasuunnitelmat, joiden avulla varmistettiin, että ehdot täyttyvät 31. joulukuuta 2016 mennessä.

ERI-rahastot – Euroopan rakenne- ja investointirahastot, joihin kuuluvat seuraavat EU:n rahastot: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto), Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Eurooppa 2020 -strategia – Euroopan unionin kymmenvuotinen kasvu- ja työllisyysstrategia, joka käynnistettiin vuonna 2010 luomaan otolliset olosuhteet älykkäälle, kestävälle ja osallistavalle kasvulle. Strategiaan kuuluu viisi yleistavoitetta, jotka kattavat seuraavat alat: työllisyys; tutkimus ja kehittäminen; ilmasto ja energia; koulutus; sosiaalinen osallisuus; köyhyyden vähentäminen. EU:n on määrä saavuttaa tavoitteet vuoden 2020 loppuun mennessä.

Kohdealat – Kaikki EU:n kuusi maaseudun kehittämisen prioriteettia voidaan jakaa edelleen useisiin temaattisiin kohdealoihin. Kohdealoja on kaikkiaan 18.

Kumppanuussopimukset – Euroopan komission ja kunkin jäsenvaltion välillä ohjelmakaudelle 2014–2020 tehdyt sopimukset. Kumppanuussopimuksiin sisältyvät kansallisten viranomaisten suunnitelmat Euroopan rakenne- ja investointirahastojen rahoituksen käytöstä. Niissä esitetään myös kunkin maan strategiset tavoitteet ja investointiprioriteetit ja yhdistetään ne älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskeviin Eurooppa 2020 -strategian yleistavoitteisiin.

Maaseudun kehittämisohjelma – Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä ohjelma-asiakirja, jonka avulla suunnitellaan EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa alueellisella tai kansallisella tasolla ja seurataan sen täytäntöönpanoa.

Maaseuturahasto – Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto.

Maaseuturahastoa koskeva asetus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta1.

Monivuotinen rahoituskehys – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 2 luvussa määritetty talousarviosuunnittelun rakenne.

OECD – Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (Organisation for Economic Co-operation and Development).

Ohjelmakausi – Maaseudun kehittämispolitiikan toteutusjakso, joka vastaa monivuotista rahoituskehystä. Nyt käynnissä on ohjelmakausi 2014–2020, jota edelsi ohjelmakausi 2007–2013.

Pilarit (yhteinen maatalouspolitiikka) – Yhteinen maatalouspolitiikka käsittää kaksi pilaria. Ensimmäisen pilarin muodostaa viljelijöiden tulotuki. Tukea maksetaan suorina tukina ja markkinatoimenpiteinä. Se rahoitetaan kokonaisuudessaan Euroopan maatalouden tukirahastosta. Toinen pilari koskee maaseutualueiden kehittämistukea. Tukea maksetaan maaseudun kehittämisohjelmien kautta ja sitä osarahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta.

PO AGRI – Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto.

SWOT-analyysi – Maaseudun kehittämisohjelman kattaman maantieteellisen alueen vahvuuksia, heikkouksia, mahdollisuuksia ja uhkia koskeva analyysi (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats).

Temaattiset tavoitteet – Säädösperustassa määritetyt rakenteelliset tekijät. ERI-rahastoista Eurooppa 2020 -strategiaan suunnattava tuki keskittyy rajattuun yhteisten temaattisten tavoitteiden joukkoon.

Toimenpide – Tukiohjelma toimintapolitiikan toteuttamiseksi. Toimenpiteen yhteydessä määritetään säännöt, esimerkiksi tukikelpoisuus- ja valintakriteerit, hankkeille, joita voidaan rahoittaa.

Toimintalogiikka – Looginen yhteys ratkaistavana olevan ongelman (tai saavutettavana olevan tavoitteen), ongelman taustalla vaikuttavien syiden ja ongelman ratkaisuun tai tavoitteen saavuttamiseen käytettävissä olevien toimintapoliittisten vaihtoehtojen (tai EU:n toteuttamien toimien) välillä.

WHO – Maailman terveysjärjestö (World Health Organization).

Yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä – Komission ja jäsenvaltioiden yhdessä ohjelmakaudelle 2014–2020 laatima seuranta- ja arviointijärjestelmä, jonka tarkoituksena on muun muassa osoittaa maaseudun kehittämispolitiikan edistyminen ja saavutukset sekä arvioida maaseudun kehittämispolitiikkaan liittyvien toimien vaikutusta, vaikuttavuutta, tehokkuutta ja tarkoituksenmukaisuutta.

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys – Komission ja jäsenvaltioiden yhdessä ohjelmakaudelle 2007–2013 laatima seuranta- ja arviointijärjestelmä, jossa arvioidaan indikaattorien avulla maaseudun kehittämisohjelmien edistymistä, tehokkuutta ja vaikuttavuutta niille asetettujen tavoitteiden kannalta.

Yhteinen strategiakehys – ohjaavat strategiset periaatteet, jotka helpottavat ohjelmasuunnittelua ja unionin tukitoimien alakohtaista ja alueellista koordinointia Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) kautta ja muiden unionin toimintapolitiikkojen ja välineiden kanssa.

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta2.

YMP – Yhteinen maatalouspolitiikka: Euroopan unionin hyväksymät säännökset ja käytännöt yhteisen ja yhdenmukaisen maatalouspolitiikan toteutusta varten.

Loppuviitteet

1 EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487.

2 EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320.

3 Maaseuturahastoa koskeva asetus, 4 artikla.

4 CAP post-2013: Graphs and figures, kaavio 5, PO AGRI, 2017.

5 Maatalouden tuotannontekijätulon (tuotannontekijätulo tai nettoarvonlisäys tuotantokustannushintaan) avulla mitataan kaikkien tuotannontekijöiden (maa, pääoma ja työvoima) saamia korvauksia. Se vastaa tuotantotoiminnan aikaansaamaa kokonaisarvoa.

6 Ranska (30 maaseudun kehittämisohjelmaa), Italia (23), Espanja (19), Saksa (15), Yhdistynyt kuningaskunta (4), Portugali (3), Belgia (2) ja Suomi (2).

7 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 10 artikla ja liite 1.

8 KOM(2010) 2020 lopullinen, “Eurooppa 2020 Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia”.

9 Kumppanuussopimuksia käsiteltiin tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 2/2017 ”Koheesioalan kauden 2014–2020 kumppanuussopimuksia ja ohjelmia koskevat komission neuvottelut: varat kohdennetaan paremmin Eurooppa 2020 strategian prioriteetteihin, mutta tuloksellisuuden mittausjärjestelyt ovat entistä monimutkaisempia”

10 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 10 artikla ja liite 1.

11 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 9 artikla, ja maaseuturahastoa koskeva asetus, 5 artikla (ks. liite II).

12 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, kohta 3.44, ja komission vastaus kohtiin 3.24 ja 3.25.

13 Maaseuturahastoa koskeva asetus, 5 artikla.

14 Vrt. “Synthesis of Mid-Term Evaluations of Rural Development Programmes 2007–2013” – loppuraportti, 2012.

15 EUROOPPA 2020 Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia sekä kumppanuussopimukset.

16 Belgia (Wallonia), Saksa (Baden-Württemberg), Irlanti, Kreikka, Espanja (La Rioja), Ranska (Lorraine), Italia (Campania), Itävalta, Puola ja Romania sekä Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti).

17 4.1 – maatilojen investointituki; 4.2 – tuki maataloustuotteiden jalostukseen / kaupan pitämiseen ja/tai kehittämiseen kohdistuviin investointeihin; 6.4 – tuki investointeihin muun kuin maataloustoiminnan perustamiseen ja kehittämiseen; 8.3 – tuki metsäpaloista, luonnonkatastrofeista ja muista katastrofeista metsille aiheutuvien vahinkojen ennalta ehkäisemiseen; 8.4 – tuki metsäpaloista, luonnonkatastrofeista ja muista katastrofeista metsille aiheutuvien vahinkojen korjaamiseen; toimenpiteet: 7 – peruspalvelut ja kylien kunnostus maaseutualueilla; 14 – eläinten hyvinvointi.

18 Vrt. tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuoden 2011 vuosikertomuksen kohdassa 10.39 ja varainhoitovuoden 2012 vuosikertomuksen kohdassa 10.51 esitetyt suositukset sekä seuraavissa erityiskertomuksissa esitetyt suositukset: erityiskertomus nro 1/2013 ”Onko EU:n elintarviketeollisuustuella lisätty maataloustuotteiden arvoa vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla?”; erityiskertomus nro 6/2013 ”Ovatko jäsenvaltiot ja komissio saaneet vastinetta rahalle maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen tähtäävillä toimenpiteillä?”; erityiskertomus nro 12/2013 ”Pystyvätkö komissio ja jäsenvaltiot osoittamaan, että maaseudun kehittämispolitiikkaan osoitetut EU:n määrärahat on käytetty hyvin?”.

19 Liitteessä III esitetään yksityiskohtainen vertailu ohjelmien rakenteesta ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020.

20 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 20–22 artikla.

21 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 2 artiklan 33 kohta.

22 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 19 artikla.

23 Maaseuturahastoa koskeva asetus, 13 artikla. ”Jokainen maaseudun kehittämistoimenpide on suunniteltava niin, että se edistää yhden tai useamman maaseudun kehittämistä koskevan unionin prioriteetin toteutumista”. Asetuksen liitteessä VI esitetään ”Ohjeellinen luettelo yhden tai useamman maaseudun kehittämistä koskevan unionin prioriteetin kannalta tärkeistä toimenpiteistä”.

24 Guidelines for strategic programming for the period 2014–2020”.

25 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2014, kohta 3.43.

26 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 27 artiklan 1 kohta. Tarkempia tietoja annetaan maaseuturahastoa koskevan asetuksen 8 artiklan 1 kohdan l alakohdassa ja asetuksen (EU) N:o 808/2014 liitteessä I olevan 1 osan 14 kohdassa.

27 SWD(2015) 111 final “Better Regulation Guidelines”.

28 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, liite XI. Tilastojärjestelmiä ja tulosindikaattoreita koskevan G7-ennakkoehdon määritelmä sisältää myös tarkemmat ja konkreettisemmat täyttämisehdot.

29 Asetus (EU) N:o 808/2014, liitteessä I oleva 4 osa.

30 Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ennakkoehtojen täyttymisestä laatiman raportoinnin perusteella.

31 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, kohdat 3.49-3.56 ja niihin liittyvä johtopäätös 3.92.

32 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 50 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädetyn mukaisesti.

33 Vrt. erityiskertomus 10/2017 ”Nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki olisi kohdennettava paremmin, jotta se edistäisi vaikuttavalla tavalla sukupolvenvaihdoksia”, kohdat 72 ja 73.

34 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2016, kolmas luku, kohdat 3.13–3.51.

35 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, johdanto-osan 23 kappale sekä 20, 21 ja 22 artikla, ja maaseuturahastoa koskeva asetus, 8 artiklan 1 kohdan e alakohta.

36 Erityiskertomus nro 1/2007 välivaiheen menettelyiden täytäntöönpanosta rakennerahastojen ohjelmakaudella 2000–2006, kohdat 33 ja 48.

37 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2013, kohta 10.56, ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, kohta 3.65.

38 Asetus (EU) N:o 808/2014, 14 artikla. Ennalta määritetyt tuloskehysindikaattorit esitetään liitteessä IV olevassa 5 kohdassa.

39 Asetus (EU) N:o 808/14, liitteessä IV oleva 5 kohta.

40 Asetus (EU) N:o 808/14, 14 artiklan 2 kohta. ”jäsenvaltioiden on […] korvattava kyseiset indikaattorit ja/tai täydennettävä niitä muilla maaseudun kehittämisohjelmassa määritellyillä merkityksellisillä tuotosindikaattoreilla”.

41 Erityiskertomus nro 15/2017 ”Ennakkoehdot ja suoritusvaraus koheesioalalla: innovatiivisia mutta eivät vielä vaikuttavia välineitä”, kohdat 71–80.

42 Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, kohta 3.62.

43 Siirtymävaiheen järjestelyjen mukaan jäsenvaltiot suorittavat uudella ohjelmakaudella 2014–2020 maksuja, joiden avulla rahoitetaan ohjelmakaudella 2007–2013 toteutettuihin toimenpiteisiin liittyviä sitoumuksia, ja vuonna 2014 tehdään uusia ohjelmakauden 2007–2013 toimenpiteisiin liittyviä sitoumuksia. Jäsenvaltiot kuvasivat kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmissa kunkin toimenpiteen kohdalla sovellettavia siirtymävaiheen ehtoja, mukaan lukien suuntaa-antava aikaraja ja lyhyt kuvaus arvioiduista määristä sekä suuntaa-antava siirtymävaihetta kuvaava taulukko, jossa yksilöidään toimenpiteet ja maaseuturahastosta ohjelmakaudella 2014–2020 maksettavan rahoituksen kokonaismäärä.

44 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, kolmas luku, kohta 63.

45 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 22 artiklan 4 kohta.

46 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 22 artiklan 6 ja 7 kohta.

47 Asetus (EU) N:o 1305/2013, 8 artikla, ja asetus (EU) N:o 808/2014, liite I.

48 Ohjeistotietokannan organisointia on parannettava, jotta tiedot ovat helpommin käyttäjien saatavilla ja käyttöön liittyvät epäjohdonmukaisuudet ja/tai virheet kyetään välttämään; kertynyttä asiantuntemusta koskeva tiedonhallinta on tarpeen maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisvaiheessa, jotta tietoja kyetään hyödyntämään täytäntöönpanovaiheessa; koordinointielimen johdonmukaisuuden valvontaa koskevaa roolia on jatkettava maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisvaiheen jälkeen siten, että se kattaa myös täytäntöönpanovaiheen ja maaseudun kehittämisohjelmiin tehtävät muutokset; riskinä on, että kaikkia sovellettavia ennakkoehtoja ei arvioida riittävästi, koska saatavilla ei ole erillistä ohjeistusta.

49 Voitiin kuitenkin havaita, että potentiaalisesti monimutkaisia aiheita varten ei ollut saatavilla erillistä ohjeistusta. Esimerkkinä voidaan mainita maaseuturahaston yhteydessä sovellettavien ennakkoehtojen arviointi.

50 Kansallisten viranomaisten, esimerkiksi saksalaisen Saksin osavaltion viranomaisten, poliittiset lausunnot osoittavat, kuinka jäsenvaltiot kokevat toimintapoliittisen kehyksen monitahoisuuden ja siitä aiheutuvan hallinnollisen työtaakan: Maaseuturahaston sisällyttäminen ERI-rahastoja koskeviin sääntöihin ja asetuksiin sekä asetusten, delegoitujen asetusten ja täytäntöönpanoasetusten suuri määrä on osoittautunut erittäin suureksi haasteeksi kaikille osapuolille. Järjestelmä on epäselvä ja hämmentävä ja lisää virhealttiutta. (Asiakirja maaseuturahaston rahoituksen uudelleensuuntaamisesta vuoden 2020 jälkeen (EAFRD – RESET), Saksin osavaltion ympäristö- ja maatalousministeriö, kesäkuu 2016).

51 Kumppanuussopimukset toimitettiin vuoden 2014 tammikuun ja huhtikuun välisenä aikana. Viimeinen sopimus hyväksyttiin marraskuussa 2014.

52 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 14 ja 26 artikla.

53 Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 29 artikla.

54 Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, “Rural Development in the European Union – Statistical and economic information – 2007 and 2008” (kohta 2.2.2 ja kohta 2.4.2) sekä vuoden 2007 SFC-tietokanta.

55 COM(2016) 181 final, kahdeksas rahoituskertomus Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) varainhoitovuosi 2014.

56 COM(2016) 632 final, yhdeksäs rahoituskertomus Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) varainhoitovuosi 2015.

57 Neljännesvuosittaiset menoilmoitukset, jotka jäsenvaltiot olivat tehneet vuoden 2014 SFC-tietokantaan vuoden 2016 kolmanteen vuosineljännekseen mennessä.

58 Tukikelpoisia ovat menot, jotka aiheutuvat joulukuuhun 2023 mennessä, mutta niitä koskevat sitoumukset on tehtävä ohjelmakauden aikana eli joulukuuhun 2020 mennessä.

59 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen katsaus ”EU:n talousarvio: uudistuksen aika?”, 2016.

60 Ks. edellä.

Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi 24.2.2016
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 5.7.2017
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 27.9.2017
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 7.11.2017

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen antoi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Janusz Wojciechowskin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Kinga Wiśniewska-Danek, kabinettiavustaja Katarzyna Radecka-Moroz, toimialapäällikkö Davide Lingua ja tehtävävastaava Paulo Oliveira. Tarkastustiimiin kuuluivat Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne ja Anna Zalega.

Vasemmalta oikealle: Katarzyna Radecka-Moroz, Eric Braucourt, Janusz Wojciechowski, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Paulo Oliveira.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDFISBN 978-92-872-8219-4ISSN 1977-5792doi:10.2865/67017QJ-AB-17-015-FI-N
HTMLISBN 978-92-872-8195-1ISSN 1977-5792doi:10.2865/690638QJ-AB-17-015-FI-Q

©Euroopan unioni, 2017.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä

Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse

Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

  • soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
  • soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
  • sähköpostitse: http://europa.eu/contact

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://publications.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.