Programování rozvoje venkova: mělo by být méně složité a více zaměřené na výsledky

Shrnutí

Politika rozvoje venkova EU má za cíl zvyšovat konkurenceschopnost zemědělství, zajišťovat udržitelné hospodaření s přírodními zdroji a dosáhnout vyváženého územního rozvoje venkovských hospodářství a komunit. V období 2014–2020 plánuje EU vynaložit na politiku rozvoje venkova prostřednictvím Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) téměř 100 miliard EUR.

Z EZFRV se poskytuje finanční podpora na opatření prováděná členskými státy prostřednictvím národních a regionálních programů rozvoje venkova (PRV), které připravují členské státy a schvaluje Komise.

Cílem strategického rámce EU na období 2014–2020 bylo zaměřit se více na výsledky. Snahy v tomto směru však narážely na věčný problém, který spočívá v tom, že nové programové období se začíná plánovat před tím, než jsou k dispozici dostatečné a relevantní údaje o výdajích a výsledcích z předcházejících období.

Na pozadí tohoto stavu jsme prověřovali, zda nový legislativní rámec na období 2014–2020 obrážel zvýšené zaměření na výkonnost a zda nový programovací postup umožňoval vypracovat kvalitní PRV a k vypracování takových PRV vedl, což potenciálně přinese lepší výsledky. Ačkoli strategický rámec měl posílit přístup založený na výsledcích, schválené PRV jsou dlouhé a složité dokumenty s nedostatky, které dosažení ambiciózního cíle, jímž je zajistit větší zaměření na výkonnost a výsledky, budou bránit. Zjistili jsme také, že splnění rozsáhlých požadavků na obsah vyžadovalo od vnitrostátních orgánů značné administrativní úsilí.

Zabývali jsme se programovacím postupem pro politiku rozvoje venkova na období 2014–2020 a zjišťovali jsme, zda byl prováděn tak, aby byly tyto PRV zahájeny dříve než v předchozích obdobích, a aby se tudíž zabránilo negativním důsledkům spojeným s jejich zpožděným začátkem. Zjistili jsme, že i přes snahy Komise se PRV podobně jako v předešlém programovém cyklu nezačaly provádět dříve a že realizace plánovaných výdajů byla zahájena pomaleji než v předešlém období.

Ve zprávě se předkládají doporučení, jež by měla usnadnit a zlepšit příští programovací proces. Doporučujeme, aby Komise:

1. dbala o to, aby její návrhy pro tuto politiku dále rozvíjely požadavky týkající se soudržnosti mezi jednotlivými programy;
2. přezkoumala koncepci programových dokumentů, aby se zjednodušil jejich obsah a snížil počet požadavků;
3. spolupracovala s členskými státy na tom, aby rozšířené výroční zprávy o provádění v roce 2019 poskytly jasné a úplné informace o tom, čeho programy dosáhly;
4. přesněji vymezila různé druhy ukazatelů a využila přitom osvědčené postupy vytvořené vnitrostátními orgány a mezinárodními organizacemi;
5. posoudila a vyhodnotila zkušenosti z provádění současného systému včetně: dopadu výkonnostní rezervy, vhodnosti ukazatelů výsledků, které umožňují přístup k výkonnostní rezervě, a využití finančních sankcí k řešení nedostatečné výkonnosti;
6. včas vypracovala své legislativní návrhy týkající se politiky rozvoje venkova na období po roce 2020.

Rovněž doporučujeme, aby Evropský parlament, Rada a Komise sladily dlouhodobou strategii a tvorbu politik s rozpočtovým cyklem a před sestavením nového dlouhodobého rozpočtu provedly komplexní přezkum výdajů.

Úvod

Politika rozvoje venkova EU

Podpora EU určená na rozvoj venkova má za cíl podporovat konkurenceschopnost zemědělství, zajišťovat udržitelné hospodaření s přírodními zdroji a opatření v oblasti klimatu a dosáhnout vyváženého územního rozvoje venkovských hospodářství a komunit, včetně vytváření a udržení pracovních míst³. EU plánuje vynaložit v období 2014–2020 částku téměř 100 miliard EUR: mezi 14 a 19 miliardami ročně s výjimkou roku 2014 (viz tabulka 1). Na výdaje na rozvoj venkova připadá jedna čtvrtina celkových výdajů na společnou zemědělskou politiku (SZP) a jejich význam lze vidět v souvislosti s financováním SZP (viz tabulka 1). Podle GŘ AGRI⁴ představuje celková veřejná podpora určená na zemědělství 36 % celkového příjmu ze zemědělské činnosti na výrobní faktor⁵.

Každá země EU dostává na sedmileté programové období příděl finančních prostředků (viz obrázek 1).

Poznámka: z důvodu zaokrouhlení nemusí celková hodnota odpovídat součtu jednotlivých číselných údajů.

Zdroj: příloha I nařízení o EZFRV (včetně změny nařízením (EU) 2015/791).

EZFRV poskytuje finanční pomoc na opatření prováděná členskými státy prostřednictvím národních či regionálních programů rozvoje venkova (PRV). Programy rozvoje venkova slouží jako rámec pro investování do projektů v zemědělských podnicích nebo venkovských oblastech na základě hospodářských, environmentálních či sociálních potřeb zjištěných na národní či regionální úrovni. Patří sem projekty jako investice do zemědělských podniků a jejich modernizace, granty pro mladé zemědělce na zahájení činnosti, agroenvironmentálně-klimatické opatření, přechod na ekologickou produkci, agroturistika, obnova vesnic, poskytování širokopásmového internetového pokrytí ve venkovských oblastech nebo komunitně vedený místní rozvoj. Tato opatření se spolufinancují z národních, regionálních či soukromých prostředků.

Na programové období 2014–2020 bylo ve 28 členských státech vypracováno 118 různých PRV, z toho je 20 národních programů a osm zemí se rozhodlo pro regionální programy⁶.

PRV se připravují ve spolupráci s hospodářskými, sociálními a environmentálními partnery a národní či regionální orgány je předkládají Komisi, která je schvaluje.

Rozvoj venkova jako součást širší strategie EU

EZFRV je spolu s Evropským fondem pro regionální rozvoj (EFRR), Evropským sociálním fondem (ESF), Fondem soudržnosti (FS) a Evropským námořním a rybářským fondem (ENRF) jedním z pěti evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondů). V minulosti fungovaly EZFRV, ENRF a EFRR/FS/ESF nezávisle na základě samostatných nařízení a příslušných PRV nebo operačních programů (OP). V programovém období 2014–2020 je pět ESI fondů seskupeno pod jedno zastřešující nařízení, tzv. nařízení o společných ustanoveních. V tomto nařízení je vymezen společný strategický rámec⁷ (SSR – viz obrázek 2), jenž se vztahuje na všechny ESI fondy a usnadňuje programování a koordinaci.

Zdroj: EÚD na základě pokynů GŘ AGRI.

Cílem tohoto nového přístupu bylo usnadnit územní koordinaci intervencí Unie a umožnit, aby všechny ESI fondy přispívaly ke strategii Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění⁸.

Od roku 2014 mají členské státy povinnost vypracovat dohodu o partnerství⁹, která ukládá, aby veškeré financování strukturálních investic EU (ESI fondy) bylo v rámci dané země koordinováno. Dohody vymezují plány vnitrostátních orgánů na využití finančních prostředků z ESI fondů. Vypracovávají se v souladu s hlavními zásadami společného strategického rámce¹⁰, přičemž každý členský stát uzavírá jednu dohodu o partnerství. Dohody o partnerství se vztahují na celé programové období, zahrnují všechny ESI fondy a popisují cíle, včetně tematických, které členské státy sledují, a poskytují tak přehled informací, které jsou dále rozpracovány v jednotlivých programech. Dohody o partnerství schvaluje Komise.

11 tematických cílů¹¹ vymezených v nařízení o společných ustanoveních má být pojítkem mezi pěti ESI fondy a strategií Evropa 2020¹². U politiky rozvoje venkova jsou dlouhodobé strategické cíle na období 2014–2020 rozděleny do šesti priorit, které se dále člení na 18 prioritních oblastí (viz příloha I), které odrážejí příslušné tematické cíle společného strategického rámce a „přispívají k průřezovým cílům spočívajícím v inovacích, životním prostředí a zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně“¹³.

Větší zaměření na výkonnost

Jedním z hlavních cílů strategického rámce EU na období 2014–2020 bylo řídit rozpočet EU s větším zaměřením na výkonnost a na výsledky. Tento cíl se kromě jiného obrážel v iniciativě Komise „Rozpočet zaměřený na výsledky“ zahájené v roce 2015, v níž byla dále zdůrazněna důležitost měřitelných výsledků a účinnost a efektivnost výdajů EU. Jejím cílem bylo opustit zakořeněnou rozpočtovou praxi, která „se v první řadě zaměřuje na čerpání a dodržování předpisů. A již méně na výkonnost“ neboť „je skutečně naléhavě potřeba systémově změnit to, jak rozpočet sestavujeme a plníme a jak využíváme zdrojů“.

Tento přístup však narážel na věčný problém, který spočívá v plánování nového programového období před tím, než jsou k dispozici dostatečné a relevantní údaje o výdajích a výsledcích z předchozího období (viz rámeček 1). Tento stav v zásadě znemožňuje plánovat na základě získaných zkušeností o tom, co se při plnění politik lépe osvědčilo. Za této situace je pravděpodobnější, že zdroje budou přiděleny tam, kde je větší předpoklad, že budou čerpány.

Rozsah a koncepce auditu

Prověřovali jsme, zda nový legislativní rámec (nařízení o společných ustanoveních, nařízení o EZFRV a související nařízení Komise) obrážel zvýšené zaměření na výkonnost a zda nový programovací postup umožňoval vypracovat kvalitní PRV a k vypracování takových PRV vedl, a potenciálně tak přispíval k lepším výsledkům. Za tímto účelem jsme zejména kontrolovali to:

• zda byly PRV v souladu se strategickými dokumenty vyšší úrovně, zda je doplňovaly a vedly k synergickým účinkům s nimi¹⁵,
• jak byla posílená intervenční logika v PRV definována a jak do nich byla začleněna.

Dále jsme analyzovali, zda může nový výkonnostní rámec posílit zaměření na výsledky.

Zkoumali jsme též, zda byly PRV schvalovány včas.

Audit byl prováděn od března 2016 do února 2017 a byl založen na přezkumu informací a dokumentů Komise a členských států, které se vázaly ke schvalovacímu procesu a výběru PRV. Při analýze schvalovacího procesu jsme vycházeli z auditní práce útvaru interního auditu Komise (IAS), pokud se rozsah této práce shodoval s naším.

Zaměřili jsme se na výběr deseti schválených PRV (národních i regionálních), které doplnily dva PRV, jež přezkoumal IAS¹⁶. Přezkum PRV se zaměřil na stanovený soubor opatření a dílčích opatření¹⁷, abychom je mohli srovnávat a stavět na již existujících poznatcích a minulých kontrolních výsledcích, a současně pokryl významný objem financování a řadu priorit a prioritních oblastí politiky rozvoje venkova EU.

Připomínky

Koncepce programového rámce na období 2014–2020 byla ambicióznější, avšak jeho provádění vykazovalo významné nedostatky

Ambicióznější a náročnější strategický rámec odráží novou orientaci na výsledky…

Upravit EZFRV v jediném zastřešujícím nařízení a vytvořit dohody o partnerství, které vyžadují koordinaci a jednotnost veškerého financování strukturálních investic (ESI fondy) v každé zemi (viz body 6 – 9), představovalo nový požadavek, jehož cílem bylo umožnit, aby politika rozvoje venkova lépe přispívala k plnění cílů pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění.

Legislativní rámec programového období 2014–2020 obsahoval řadu konceptů a požadavků, které měly posílit zaměření na výsledky. Čerpal ze zkušeností z předchozích programových období a reagoval na několik našich doporučení¹⁸ ohledně optimálního zhodnocení prostředků určených na intervence EU.

Níže uvádíme nové požadavky na strukturu PRV¹⁹, které jsou odvozeny z koncepce spočívající v orientaci na výsledky:

• Posílená intervenční logika by měla být vyjádřena ve výběru a kombinaci opatření pro rozvoj venkova a stanovení jejich priorit, přičemž tato opatření by měla odrážet výsledky analýzy SWOT a zjištěné potřeby; cílem by mělo být dosažení priorit EU pro rozvoj venkova.
• Větší orientace programů na výsledky díky zřízení tzv. výkonnostního rámce založeného na novém společném systému monitorování a hodnocení, včetně tzv. výkonnostní rezervy²⁰.
• Předběžná podmínka „je nezbytným předpokladem pro účinné a účelné splnění […] priority Unie“²¹. Jestliže některá použitelná předběžná podmínka není při vypracování PRV splněna, dotyčný členský stát ji musí splnit do 31. prosince 2016 a informovat o tom v roce 2017 Komisi²².

… avšak provádění programů dopad těchto snad omezilo

PRV jsou v souladu se strategií Evropa 2020…

Aby programy ESI fondů navazovaly na strategii Evropa 2020, v dohodách o partnerství a programech soudržnosti se informace strukturují pomocí tematických cílů. Naopak PRV vycházejí ze šesti priorit EU pro rozvoj venkova, které se dále dělí na prioritní oblasti. Spojitost s tematickými cíli a strategií Evropa 2020 tedy není tak zřejmá, jako u jiných ESI fondů.

Návaznost PRV na strategii Evropa 2020 lze nicméně vysledovat prostřednictvím:

1. předem vymezených opatření, která mají přispívat k prioritám EU pro rozvoj venkova²³;
2. prioritních oblastí, které lze spojit s 11 tematickými cíli²⁴.

Jelikož definice použité v dohodách o partnerství a v PRV byly obecné, byla jednotnost mezi PRV a dohodami o partnerství snadno zajištěna:

• priority rozvoje venkova a související prioritní oblasti odpovídaly tematickým cílům v dohodách o partnerství, které byly vyhodnoceny jako relevantní pro EZFRV,
• orientační příděl podpory z EZFRV na každou prioritu rozvoje venkova byl v souladu s prostředky přidělenými v dohodách o partnerství.

… ale zamýšlený přínos pro každý tematický cíl se obtížně posuzuje

Jak je vysvětleno výše (viz bod 20), PRV nejsou strukturovány podle tematických cílů, takže jejich očekávaný příspěvek ke každému tematickému cíli musí být posouzen na úrovni priorit prioritních oblastí rozvoje venkova. Informace o výsledcích se shromažďují pouze pro prioritní oblasti. V některých případech je jeden tematický cíl propojen s několika prioritními oblastmi v rámci různých priorit rozvoje venkova. Navíc jedno opatření může přispívat k několika prioritám rozvoje venkova a pro jednu prioritu rozvoje venkova může být relevantních několik opatření.

Tyto faktory mohou komplikovat kvantifikaci očekávaného přínosu PRV pro konkrétní tematický cíl nebo strategii Evropa 2020 jako celek (viz rámeček 2).

Není rozvinuta koordinace, doplňkovost a synergické účinky s dalšími ESI fondy a dalšími fondy EU

Ve své výroční zprávě za rok 2014²⁵ jsme konstatovali, že ačkoli dohody o partnerství by byly logickým místem, kde by měla být stanovena doplňkovost a synergické účinky mezi pěti ESI fondy, nejsou v nich tyto otázky dostatečně řešeny. Zaznamenali jsme též, že chybí operační pokyny k tomu, jak v dohodách o partnerství a programech zajistit meziodvětvovou doplňkovost a synergické účinky. V dohodách o partnerství, které jsme přezkoumali, náš audit tato z jištění potvrdil.

Komise ve své odpovědi na výroční zprávu uvedla, že programy ESI fondů musí vytvořit podrobnější mechanismy, které takovou koordinaci zajistí. Nařízení o společných ustanoveních vyžaduje, aby každý program obsahoval mechanismy zajišťující účinné, efektivní a koordinované provádění ESI fondů²⁶.

PRV jsou však v této oblasti též velmi obecné a zpravidla neposkytují žádný konkrétní základ pro zajištění doplňkovosti a synergických účinků s dalšími ESI fondy, podporou v rámci prvního pilíře nebo s dalšími veřejnými nástroji.

Nařízení o společných ustanoveních sice prosazuje účinnou koordinaci, aby se zvýšil dopad finančních prostředků, avšak PRV, jež jsme prověřovali, se omezovaly na vytyčení hranic a zabránění dvojímu financování, místo aby vyhledávaly doplňkovost a synergické účinky. Zjistili jsme, že v PRV byla označena řada intervenčních oblastí s několika možnými zdroji financování a byly stanoveny velmi obecné zásady pro vymezování hranic (viz rámeček 3). PRV však neobsahovaly žádné informace o přidané hodnotě, kterou lze účinnou koordinací různých zdrojů financování vytvořit.

V souladu s pokyny Komise ke strategickému plánování pro období 2014–2020 by PRV měly obsahovat údaje o mechanismech, které budou v budoucnosti sloužit k informování Komise o účinné koordinaci. V kontrolovaných PRV je však o tom jen velmi málo užitečných informací.

Uplatňování posílené intervenční logiky nepřineslo očekávané výsledky

Podle pokynů Komise²⁷ je intervenční logika logická souvislost mezi problémem, jejž je třeba řešit, nebo cílem, který se má sledovat, souvisejícími příčinami problému a dostupnými variantami postupů (nebo podniknutými opatřeními EU), jejichž pomocí se má problém řešit nebo cíl splnit. V souvislosti s rozvojem venkova to znamená, že PRV by měly prokázat jasnou spojitost mezi stanovenými národními či regionálními potřebami, opatřeními podpory, která byla pro řešení těchto potřeb zvolena, vytyčenými cíli pro vstupy a výstupy a očekávanými výsledky.

V novém programovém období Komise v duchu koncepce spočívající v zaměření na výkonnost a výsledky klade důraz na posílení souvislosti mezi zjištěnými potřebami a opatřeními, která byla k jejich řešení zvolena.

Koncepce posílené intervenční logiky s sebou přinesla řadu požadavků na strukturu PRV:

PRV, které jsme zkoumali, všechny tyto náležitosti obsahovaly. Jasně však neprokazovaly spojitost mezi posouzením potřeb a zvolenými opatřeními. Intervenční logika tak zůstala nejasná.

Posouzení potřeb

Jednotlivé PRV musí obsahovat podrobné posouzení potřeb na základě analýzy SWOT, aby byly vybrány ty nejvýznamnější a nejrelevantnější potřeby. Tyto potřeby se musí vztahovat ke konkrétním prioritním oblastem, jak jsou vymezeny v nařízení o EZFRV.

V PRV, které jsme přezkoumávali, byly potřeby vymezeny formálním, tautologickým a obecným způsobem a často se jednalo jen o pouhé přeformulování prioritních oblastí. Několik příkladů je uvedeno v rámečku 5.

Žádný z PRV, které jsme zkoumali, neobsahoval vyčíslený popis zjištěných potřeb. Je proto obtížné, ne-li nemožné, ve fázi programování posoudit, zda je plánovaná finanční podpora přiměřená či relevantní pro plnění vytčených cílů. Podobně skutečnost, že chybí vyčíslený popis těchto potřeb, ve fázi hodnocení stíží posuzování toho, jak dalece vybraná opatření zjištěné potřeby uspokojila.

Ze zkoumaných PRV byly potřeby seřazeny podle priorit pouze ve Španělsku (La Rioja) a v Itálii (Kampánie).

I když to není stanoveno v nařízeních, domníváme se, že během určování potřeb by se v programovacím procesu měly také zohlednit zkušenosti z předchozích období. PRV jsou opakující se nástroje pro provádění politik a cíle rozvoje venkova mají značnou kontinuitu. PRV, které jsme prověřovali, se však o výsledcích opatření pro rozvoj venkova realizovaných v předchozích obdobích nikterak nezmiňovaly.

Výběr opatření

Výběr opatření v PRV by měl být také zdůvodněn tak, že se vysvětlí souvislost mezi zjištěnými potřebami, stanovenými cíli a zvolenými opatřeními.

V praxi však struktura PRV stanovení této souvislosti znesnadňuje. Informace o zvolených opatřeních se zaměřují hlavně na to, jaká opatření byla naplánována, a zřídkakdy z nich kromě obecného odkazu na cíle rozvoje venkova jasně plyne, jaké výsledky se skutečně očekávají (viz rámeček 6). Je tudíž obtížné prokázat, jak a nakolik zvolená opatření (nebo jejich dílčí opatření) odpovídají stanoveným potřebám.

V PRV by mělo být také zdůvodněno financování přidělené na opatření. V žádném PRV, které jsme kontrolovali, takové zdůvodnění nebylo a programy neobsahovaly ani analýzu, zda je financování relevantní a stanovené ve správném objemu pro příslušné cíle. Soudíme, že pouhé uvedení částek přidělených na jednotlivá opatření samo o sobě nezdůvodňuje ani neprokazuje, že financování je stanoveno v náležitém objemu.

Nový výkonnostní rámec má jen omezené možnosti, jak posílit zaměření na výsledky

Společný systém monitorování a hodnocení může přinést zlepšení, ale pokud jde o měření výsledků, má také svá omezení

Nařízení vyžadují, aby ve smlouvách o partnerství a v PRV bylo vyhodnoceno, jak jsou splněny předběžné podmínky, spolu s přímou návazností na účinné a efektivní plnění cílů politik.

V této souvislosti vyžaduje předběžná podmínka „Statistické systémy a ukazatele výsledků“ (G7) stanovená v nařízení o společných ustanoveních účinný systém i) ukazatelů výsledků a ii) sběru statistických údajů²⁸. Postup však byl formální, neboť Komise se domnívala, že k uspokojivému splnění předběžné podmínky G7 stačí existence společného systému monitorování a hodnocení. Komise proto ve svém nařízení členské státy povinnosti splnit tuto podmínku obecně zprostila²⁹.

Ve většině PRV se proto předběžná podmínka G7 považovala v zásadě za splněnou na základě obecného zproštění, i když v praxi se tato skutečnost neposuzovala. Protože ve své zvláštní zprávě č. 12/2013 o výdajích EU na politiku rozvoje venkova jsme konstatovali, že shromažďované údaje o výsledcích nejsou dostatečně spolehlivé, znamená to, že Komise většinu PRV schválila bez dalších dokladů o existenci účinného systému pro sběr statistických údajů nebo jeho kontrol.

Skutečnost, že vnitrostátní orgány mimo náš výběr PRV se rozhodly zproštění povinnosti nevyužít a předběžnou podmínku G7 vyhodnotit jako nesplněnou³⁰, naznačuje, že tato otázka neměla být přehlížena.

Kromě účinného systému pro sběr spolehlivých údajů vyžaduje měření výkonnosti také stanovení a vykazování řádných ukazatelů. Náš audit v tomto ohledu potvrzuje závěr výroční zprávy Účetního dvora za rok 2014, že „[z]avedení společných ukazatelů pro každý fond je důležitým krokem“, ale že v jejich koncepci jsou omezení³¹.

Skutečnost, že nařízení o EZFRV stanoví společné ukazatele pro všechny PRV, je cenné. Pomůže to sladit ukazatele vstupů a výstupů na úrovni politiky rozvoje venkova a představuje to zlepšení, pokud jde o monitorování jejího provádění.

Podobně by měl nový požadavek předložit v letech 2017 a 2019 rozšířené³² výroční zprávy o provádění pomoci využít ukazatele výsledků k tomu, aby se vyčíslily výsledky a poskytly odpovědi na společné hodnoticí otázky.

Kromě monitorování současných programů by tento nový požadavek mohl včas zpřístupnit relevantní informace před rozhodováním o dalším programovém období a být krokem na cestě k řešení bludného kruhu, kdy se obsah nových programů stanoví bez dostatečných informací o výsledcích z předchozích období (viz body 11 a 38).

Přes výše popsaná zlepšení mohou společné ukazatele výstupů a výsledků předepsané v nařízení o EZFRV měřit, jak PRV účinně a efektivně dosahují výsledků, jen v omezeném rozsahu (viz příklady v rámečku 7), protože:

• některé ukazatelé výstupů jsou ve skutečnosti ukazateli vstupů,
• většina ukazatelů výsledků neodpovídá definici ukazatele „výsledků“, nýbrž se zpravidla jedná o ukazatele výstupů vyjádřené jako procentní podíl, které při formulování odpovědí na společné hodnoticí otázky budou využitelné jen omezeně.

I když členské státy přidaly do PRV, jež jsme prověřovali, další ukazatele, většina z nich neodpovídala definici ukazatele výsledků a neposlouží lépe při posuzování bezprostředních výsledků programu pro přímé příjemce, jako dokládá rámeček 8.

Některé členské státy však vymezují užitečné a relevantní ukazatele výsledků na úrovni opatření podpory, jako například „průměrné procentní zvýšení hospodářské velikosti (standardní produkce) podporovaných podniků“ nebo „průměrná velikost podporovaných podniků po realizaci podnikatelského plánu“³³. Účetní dvůr ve své výroční zprávě za rok 2016³⁴ analyzuje a srovnává postupy pro vykazování výkonnosti vytvořené jinými institucemi jako WHO, Světová banka a OECD. Komise a další vnitrostátní orgány by tyto příklady správné praxe mohly šířit a využít.

Tzv. výkonnostní rezerva má malý či žádný motivační účinek

Aby se podpořilo zaměření na výkonnost a plnění cílů, musí dohody o partnerství na období 2014–2020 obsahovat výkonnostní rezervu ve výši (přibližně) 6 % zdrojů přidělených do ESI fondů. Tyto zdroje jsou v současnosti zablokovány, ale lze je uvolnit po přezkumu výkonnostního rámce stanoveného v každém PRV, pokud budou splněny či překročeny určité požadavky. Přezkum je plánován na rok 2019³⁵.

Je třeba zdůraznit, že i když je povinnost stanovit výkonnostní rezervu novým prvkem programového období 2014–2020, samotný koncept není nový, ale do určité míry již byl použit v předchozích obdobích, třebaže jeho dopad na výkonnost byl malý. Výkonnostní rezerva (i když podléhající jiným procesům) byla například rovněž zavedena pro strukturální fondy v programovém období 2000–2006. Jak jsme však již konstatovali ve zvláštní zprávě č. 1/2007³⁶, výkonnostní rezerva nebyla zaměřena na výkonnost, nýbrž „se nevyužívala ani tak k soustředění výdajů na činnosti, které byly vyhodnoceny jako zvláště účelné, jako k maximalizaci výdajů“. Podobně jsme ve výročních zprávách za roky 2013 a 2014³⁷ uvedli, že „je pravděpodobné, že dopad výkonnostní rezervy z hlediska zvýšeného zaměření na výsledky bude pouze okrajový“.

Výkonnostní ukazatele, které určují přístup k rezervě, neměří výsledky, nýbrž pouze vyčíslují vstupy či výstupy

Když členské státy vytyčují milníky a cíle, jejichž pomocí se určuje přístup k výkonnostní rezervě, musí použít předem stanovené výkonnostní ukazatele, případně nahradit anebo doplnit je jinými relevantními ukazateli výstupů, které budou vymezeny v PRV³⁸.

Ve všech vybraných PRV byly použity předem vymezené ukazatele navržené v nařízení Komise, které byly doplněny malým počtem dalších ukazatelů. Pro měření výkonnosti jsou však tyto ukazatele použitelné jen omezeně.

Zaprvé, v nařízení Komise³⁹ byly předem vymezené ukazatele koncipovány nikoli jako ukazatele výsledků, nýbrž výslovně jako ukazatele výstupů, například počet příjemců či počet investic nebo dotčená zemědělská půda či obyvatelstvo. Například jeden z navrhovaných ukazatelů – celkové veřejné výdaje na každou prioritu – je ve skutečnosti ukazatel vstupů (viz bod 50) zaměřený to, kolik peněz se vydává, a tudíž na čerpání prostředků.

Zadruhé, v souladu s nařízením Komise⁴⁰ byly všechny další ukazatele, které členské státy použily ve vybraných PRV, také ukazatele výstupů, například počet projektů či příjemců nebo dotčená zemědělská půda či obyvatelstvo (viz rámeček 9).

Přístup k tzv. výkonnostní rezervě je tudíž založen na měření výdajů a přímých vstupů, nikoli výsledků. Na dosahování cílů nebo očekávaných výsledků stanovených v PRV se výkonnostní rámec nezaměřuje. Podobná zjištění byla uvedena ve zvláštní zprávě o předběžných podmínkách a výkonnostní rezervě v oblasti soudržnosti⁴¹.

Některé řídicí orgány stanoví málo ambiciózní cíle pro přístup k rezervě

Účetní dvůr a Komise v minulosti upozornily na⁴² „přirozená rizika, že členské státy nastaví málo ambiciózní milníky a cílové hodnoty, aby se vyhnuly jejich nesplnění, a že nevynakládají dostatečné úsilí na vykazování přesných a spolehlivých údajů, aby předešly sankcím v případě nedostatečné výkonnosti“.

Zjistili jsme, že vnitrostátní orgány měly tendenci stanovit málo ambiciózní cíle, aby snížily riziko nesplnění milníků (viz obrázek 4). U PRV, jež jsme prověřovali, připadalo na stanovené cíle na rok 2018 (tj. do konce pátého roku sedmiletého programového období) průměrně 28 % celkových veřejných výdajů souvisejících s programovým obdobím 2014–2020 (v rozmezí od 22 % v případě Řecka po 51 % v případě Irska). Velmi významná část tohoto cíle neodpovídá novým závazkům podle pravidel na období 2014–2020, nýbrž operacím, k nimž byly přijaty závazky podle pravidel na období 2007–2013⁴³.

Poznámka: jelikož rok 2023 je posledním rokem pro způsobilé výdaje v programovém období 2014–2020, rovnoměrné rozdělení výdajů v celém období (od schválení každého PRV do roku 2023) by vedlo k průměru 41 % výdajů v roce 2018.

Zdroj: analýza EÚD vycházející z údajů o PRV.

Navíc zproštění povinnosti splnit předběžnou podmínku G7 (viz body 42–45) znamená, že ověřování účinnosti a spolehlivosti stávajícího systému měření výkonnosti není závazné. Vnitrostátní orgány mají jen malou motivaci své současné systémy zlepšovat, neboť by se mohlo stát, že budou častěji vykazovat nedostatečnou výkonnost.

Některé koncepční aspekty nařízení o společných ustanoveních dále omezily motivaci k dobré výkonnosti

Možnou motivační roli výkonnostní rezervy dále omezují další koncepční vady v nařízení o společných ustanoveních, na něž jsme již upozornili⁴⁴:

1. pokud u dané priority není dosaženo příslušných milníků, výkonnostní rezervu lze znovu přidělit na jiné priority⁴⁵ v témže členském státě;
2. finanční sankce nelze odvozovat od ukazatelů výsledků a rozsah uplatňovaných sankcí dále omezují různá právní ustanovení⁴⁶.

Proces programování vyžadoval od Komise a členských států značné úsilí, ale PRV se začaly provádět pomaleji než v předešlém období

Omezená role PRV při plánování

Programování podpory pro rozvoj venkova je několikastupňový proces (viz obrázek 5). O finančních přídělech pro jednotlivé členské státy a o strategickém legislativním rámci rozhoduje Evropský parlament a Rada před vypracováním PRV. Také tehdy, když se členské státy rozhodnou pro regionální programy, rozhodují členské státy o finančním přídělu pro jednotlivé regiony před tím, než PRV předloží Komisi. Tuto volbu nemusí zdůvodňovat.

Nařízení o EZFRV⁴⁷ vyžaduje, aby v PRV bylo zdůvodněno, jaké potřeby se řeší, a také volba priorit, prioritních oblastí, opatření a odpovídajících cílů rozvoje venkova. Rovněž musí být vysvětleno, jak vybraná opatření přispějí k příslušným prioritním oblastem a prioritám rozvoje venkova. Nicméně hlavní úlohou PRV je ve skutečnosti zajistit využití předem vyčleněné finanční podpory podle předem vymezeného rámce.

Administrativní zátěž pro Komisi a členské státy

V roce 2012 GŘ AGRI, aby zorganizovalo proces přípravy a schvalování PRV v tomto novém rámci, vytvořilo pracovní skupinu pro rozvoj venkova po roce 2013, která členským státům pomáhá při přípravě jejich PRV na období 2014–2020 a zajišťuje koordinaci v rámci Komise. V roce 2014 GŘ AGRI rovněž ustavilo komisi pro konzistentnost, která zajišťuje celkovou jednotnost při hodnocení návrhů PRV.

IAS provedl audit v rané fázi schvalovacího procesu a konstatoval, že i když celkové procesy pro hodnocení a schválení PRV byly připraveny řádně, měly by se ještě dále zlepšit. Hlavními nedostatky, které IAS zjistil, bylo nedodržování lhůt stanovených předpisy (viz bod 81), nedostatky týkající se hodnocení prvků souvisejících s výkonností (například ve vztahu k určitým předběžným podmínkám, ukazatelům a potřebě více navzájem koordinovat ESI fondy) a přirozené riziko způsobené složitým právním rámcem. V menší míře IAS také označil oblasti, kde je třeba zlepšit interní pokyny⁴⁸.

Aby Komise usnadnila vytvoření PRV, vypracovala pro členské státy velké množství pokynů (pro účely svého auditu jsme sestavili seznam 37 pokynů o celkovém počtu 1 500 stran). Během přípravného procesu byly také Komisi a zástupcům členských států zpřístupněny návrhy nařízení, aby o nich mohli diskutovat, přičemž cílem bylo zajistit jednotné chápání určitých klíčových konceptů a výměna informací o osvědčených postupech a postupech, jichž je třeba se vyvarovat.

Součástí příprav na nové programové období byla také koordinace a šíření odborných poznatků a informací uvnitř GŘ AGRI. Za tímto účelem pracovní skupinu pro rozvoj venkova podporovaly tematické pracovní skupiny a relevantní témata, kterými se zabývala komise pro konzistentnost, byla prostřednictvím interních věstníků zpřístupňována jednotlivým oddělením a prostřednictvím Výboru pro rozvoj venkova také členským státům.

GŘ AGRI sestavilo příručku vztahující se na PRV na období 2014–2020 a soubor 23 typizovaných kontrolních seznamů (obsahujících asi 1 400 různých kontrol prováděných při přezkumu a schvalování)⁴⁹, které podrobně popisují provozní úkoly během hodnocení a schvalování PRV. Pracovníkům se tak dostalo praktické podpory, přičemž cílem bylo normalizovat postupy uvnitř generálního ředitelství. Pro schvalování a monitorování programů byl zaveden interní systém informací o řízení (RDIS2).

Početné kroky, jež jsou popsány výše, svědčí o podstatné snaze Komise poskytovat pokyny a sjednocovat postupy. Tento proces také dokládá, o jak složitý rámec politiky se jedná.

Náročnost procesu je také zřejmá z objemu hlavních programových dokumentů, které členské státy musely vypracovat a Komise schválit. Legislativní požadavky – především objem informací, které měly členské státy dodat v rámci velmi podrobné a složité struktury PRV – vedly k tomu, že byly vypracovány velmi rozsáhlé dokumenty, často o více než tisíci stran.

Na 12 PRV, které jsme přezkoumávali, připadalo více než 9 000 stran a na odpovídající dohody o partnerství 4 000. Pokud by se tato čísla extrapolovala na 28 členských států a 118 PRV, představovalo by to přibližně 100 000 stran programových dokumentů (ve 23 různých jazycích), což je pravděpodobně více než dvojnásobek oproti předchozímu programovému období (viz tabulka 2).

Složitost a objem a také zvýšená administrativní zátěž v sobě nesly riziko, že prováděcí subjekty se přespříliš zaměří na byrokratické požadavky⁵⁰. Vedlo to též ke zpožděnému schvalování PRV, a tudíž k odkladu skutečného začátku nových programů.

Nový právní rámec byl přijat později než v předchozím období

Obrázek 6 obsahuje shrnující srovnání časových ohraničení pro přípravu právního rámce na obě období.

(1) Od návrhu Komise po přijetí.

(2) Od přijetí nařízení ES/EU po přijetí prováděcího nařízení.

Zdroj: EÚD.

Diskuse v Evropském parlamentu a Radě o legislativním balíčku pro politiku rozvoje venkova těsně souvisely s diskusemi o víceletém finančním rámci (VFR), který určuje celkovou výši financování EU, jež je k dispozici během programového období. Rada a Evropský parlament přijaly VFR a nařízení o společných ustanoveních na období 2014–2020 až v prosinci 2013, tedy měsíc před začátkem nového programového období. Prováděcí nařízení Komise bylo zveřejněno v červenci 2014, což znamená, že většina PRV, které jsme zkoumali, byla vypracována a poprvé předložena před vstupem prováděcího nařízení v platnost.

Většina dohod o partnerství a PRV byla předložena včas

Po zpožděném přijetí primárních nařízení v prosinci 2013 byla lhůta pro předložení dohod o partnerství stanovena na duben 2014. Vnitrostátní orgány tuto lhůtu dodržely⁵¹.

Nejpozději tři měsíce po dohodě o partnerství musely pak členské státy předložit své PRV⁵². Národní a regionální orgány předložily PRV, jež jsme prověřovali, mezi dubnem a říjnem 2014. Orgány tříměsíční lhůtu nedodržely u třetiny PRV, které jsme prověřovali.

Tento časový rozvrh znamenal, že dohody o partnerství musely být vypracovány a částečně dojednány před tím, než byla přijata příslušná nařízení EU. Také PRV bylo nutno připravit a dojednat souběžně s dohodami o partnerství a většina byla předložena před přijetím příslušného prováděcího nařízení Komise.

Komise při schvalování překročila lhůty

Poté, co vnitrostátní orgány předložily návrh PRV, měla Komise tři měsíce na to, aby členským státům zaslala své připomínky, a šest měsíců na to, aby program schválila, „pokud byly odpovídajícím způsobem zohledněny případné připomínky Komise“⁵³.

Komise nebyla schopna ve většině případů první lhůtu tří měsíců (zaslání připomínek členským státům) dodržet. IAS ve své auditní zprávě (viz bod 67) upozorňuje, že Komise přijala připomínky až po tříměsíční lhůtě stanovené v předpisech u 98 PRV. IAS zpoždění přisuzoval složitosti předpisů a objemu a složitosti samotných PRV.

Druhá lhůta šesti měsíců (pro konečné schválení) se měří obtížněji, protože doba mezi oznámením připomínek a přijatelnou odpovědí členského státu – doplňujícími informacemi anebo přepracovaným PRV – se nezohledňuje („pozastavení času“) a členské státy nemají pro reakci na připomínky Komise žádnou závaznou lhůtu. Ačkoli tedy lhůta šesti měsíců byla ve většině případů díky pozastavení času dodržena, skutečná doba, která od předložení do schválení vybraných PRV uběhla, byla mnohem delší.

Jak ukazuje tabulka 3, průměrná doba potřebná pro schválení PRV v našem vzorku byla 11,3 měsíce od data prvního předložení programu. Je to o dva měsíce více než průměrná doba potřebná u téhož vzorku v předchozím období.

Celkově Komise 118 PRV schválila do 20 měsíců od předložení prvního PRV (duben 2014 až prosinec 2015). To je pozitivní srovnání oproti 94 PRV schváleným do 24 měsíců (prosinec 2006 až prosinec 2008) u programového období 2007–2013⁵⁴.

Přes vynaložené úsilí se PRV nezačaly provádět dříve než v předchozím období

Tyto snahy neznamenaly, že PRV byly schváleny dříve než v předchozím období (viz obrázek 7).

(1) Od návrhu Komise po přijetí.

(2) Od přijetí nařízení ES/EU po přijetí prováděcího nařízení.

(3) Období od předložení první dohody o partnerství / PRV po přijetí poslední dohody o partnerství / PRV.

Zdroj: EÚD.

Jelikož většina PRV byla schválena pozdě, mohly je vnitrostátní orgány začít provádět až v polovině roku 2015 (pouze 37 % PRV bylo schváleno do konce června 2015). Komise schválila 20 % PRV v listopadu a prosinci 2015, takže několik PRV se začalo provádět až v roce 2016, tedy ve třetím roce programového období.

V roce 2014 nevykázal výdaje žádný členský stát⁵⁵ a celkové kumulované výdaje EZFRV vykázané v roce 2015⁵⁶ a 2016⁵⁷ představovaly 3,8 % a 10,2 % finančního plánu na období 2014–2020. To znamená, že na začátku roku 2017 zůstává nečerpáno asi 90 % finančního plánu EZFRV. To je více než v předešlém programovém období 2007–2013, kdy na začátku roku 2010 zůstávalo nečerpáno 83 %. Podobně jako v předešlém programovém období povede toto opožděné zahájení k tomu, že výdaje se budou koncentrovat v druhé polovině programového období.

Pokud se PRV z větší části provádějí ve druhé polovině programového období, zvyšuje se tím riziko přílišného zaměření na to, aby se přidělené prostředky čerpaly na konci programového období⁵⁸.

Zpožděné zahajování programů je opakujícím se problémem

Zpoždění při provádění programů víceletého finančního rámce je opakující se problém, na nějž jsme v minulosti upozorňovali v mnoha oblastech politik.

V našem informačním dokumentu⁵⁹ o přezkumu víceletého finančního rámce na období 2014–2020 v polovině období označujeme dvě rizika, která z této situaci plynou:

Jako řešení těchto rizik navrhujeme sladit dlouhodobou strategii a tvorbu politik s rozpočtovým cyklem a před sestavením nového dlouhodobého rozpočtu provést komplexní přezkum výdajů.

Tyto návrhy by mohly být prospěšné při přípravě budoucí politiky rozvoje venkova.

Závěry a doporučení

Politika rozvoje venkova EU má za cíl zvyšovat konkurenceschopnost zemědělství, zajišťovat udržitelné hospodaření s přírodními zdroji a opatření v oblasti klimatu a dosáhnout vyváženého územního rozvoje venkovských hospodářství a komunit, včetně vytváření a udržení pracovních míst. EU plánuje vynaložit v období 2014–2020 částku téměř 100 miliard EUR, avšak v současné době za svým plánem zaostává (viz body 86 a 87).

Z EZFRV se poskytuje finanční podpora na opatření prováděná členskými státy prostřednictvím národních a regionálních PRV, které připravují členské státy a schvaluje Komise.

Cílem strategického rámce EU na období 2014–2020 bylo zaměřit se více na výsledky. Snahy v tomto směru však narážely na věčný problém, který spočívá v tom, že nové programové období se začíná plánovat před tím, než jsou k dispozici dostatečné a relevantní údaje o výdajích a výsledcích z předcházejících období.

Prověřovali jsme, zda nový legislativní rámec na období 2014–2020 obrážel zvýšené zaměření na výkonnost a zda nový programovací postup umožňoval vypracovat kvalitní PRV a k vypracování takových PRV vedl, což by mohlo přinést lepší výsledky. Ačkoli strategický rámec měl posílit přístup založený na výsledcích, schválené PRV jsou dlouhé a složité dokumenty s nedostatky, které dosažení ambiciózního cíle, kterým je zajistit větší zaměření na výkonnost a výsledky, budou bránit.

Zabývali jsme se také programovacím postupem pro politiku rozvoje venkova na období 2014–2020 a zjišťovali jsme, zda byl prováděn tak, aby byly tyto PRV zahájeny dříve než v předchozích obdobích, a aby se tudíž zabránilo negativním důsledkům spojeným s jejich zpožděným začátkem.

Zjistili jsme, že i přes snahy Komise se PRV podobně jako v předešlém programovém cyklu začaly provádět se zpožděním a že realizace plánovaných výdajů během prvních tří let byla nižší než v předešlém období.

Společná zemědělská politika po roce 2020 je v současnosti předmětem politické debaty a v této fázi není známo, jakou bude mít v budoucnu přesnou podobu. Naše doporučení vycházejí z předpokladu, že budoucí politika rozvoje venkova bude v mnoha ohledech navazovat na současný rámec.

Koncepce programového rámce na období 2014–2020 byla ambicióznější, avšak jeho provádění vykazovalo významné nedostatky

Cílem integrace EZFRV s dalšími ESI fondy bylo zvýšit tematickou koncentraci výdajů EU tím, že PRV budou zřetelně přispívat k prioritám strategie Evropa 2020, ale také rozvíjet koordinaci, doplňkovost a synergické působení mezi programy. Přestože to vedlo k tomu, že PRV jsou se strategickými dokumenty, jako jsou dohody o partnerství, v souladu, v praxi se příspěvek PRV k tematickým cílům obtížně posuzuje, protože vztahy mezi různými programovými dokumenty jsou složité. Doplňkovost, synergické působení a koordinace mezi PRV a programy dalších ESI fondů nejsou uspokojivě rozvinuty (body 17–29).

Doporučení 1

Aby se posílilo zaměření na výsledky, zvýšila integrace mezi PRV a dalšími programy a zlepšilo posuzování toho, jak PRV přispívají ke strategickým cílům, při přípravě programového období po roce 2020:

1. Komise by měla dbát o to, aby její návrhy pro tuto politiku dále rozvíjely požadavky týkající se soudržnosti mezi jednotlivými programy;
2. členské státy by měly upřesnit, jak budou mechanismy koordinace, doplňkovosti a synergického působení realizovány, sledovány a vykazovány v kontextu předpisů EU.

Cílové datum provedení: konec roku 2020 pro a) a rok 2022 pro b)

I když se Komise snažila objem informací předkládaných v PRV vyvážit, PRV, jež jsme přezkoumávali, byly zdlouhavé a splnění rozsáhlých požadavků na jejich obsah vyžadovalo od vnitrostátních orgánů značné administrativní úsilí.

Nicméně hlavního cíle, kterým je lépe reagovat na konkrétní teritoriální potřeby a jasněji prokazovat souvislost mezi zjištěnými potřebami a vybranými podpůrnými opatřeními, není dosaženo (body 30–41).

Doporučení 2

Aby se strategie rozvoje venkova zjednodušily, zvýšila se jejich užitečnost a současně byl proces programování zvladatelný a efektivní, měla by Komise přezkoumat koncepci programových dokumentů, aby se na programové období po roce 2020 zjednodušil jejich obsah a snížil počet požadavků. Zejména by měla omezit strukturu programových dokumentů na ty prvky a možnosti, které jsou podstatné pro správné plánování, provádění a monitorování výdajů na rozvoj venkova.

Cílové datum provedení: konec roku 2020

Nový výkonnostní rámec má jen omezené možnosti, jak posílit zaměření na výkonnost a výsledky

Společný systém monitorování a hodnocení má potenciál zlepšit způsob, jakým se politika rozvoje venkova monitoruje, tím, že by mohl být krokem k řešení bludného kruhu, kdy se obsah nových programů stanoví bez včasných informací o výsledcích z předchozích období. Avšak chybějící přiměřená hodnocení kvality sběru údajů spolu s nedostatky při výběru ukazatelů a skutečnost, že většina ukazatelů výsledků neodpovídá definici ukazatele „výsledků“, jsou podstatným omezením, pokud jde o měření výsledků politiky a toho, jak přispívá ke strategii Evropa 2020 (body 42–52).

Tzv. výkonnostní rezerva je nevhodné pojmenování, neboť ukazatele, které se používají pro přezkum výkonnosti, neměří výsledky politiky, ale výslovně měří výdaje a přímé výstupy. Rámec výkonnosti proto neposkytuje informace o cílech a očekávaných výsledcích PRV. Audit navíc potvrdil přirozené riziko, že v PRV budou stanoveny málo ambiciózní milníky a cílové hodnoty, aby se v případě nedostatečné výkonnosti předešlo sankcím. V každém případě když není dosaženo příslušných milníků, výkonnostní rezerva není ztracena a může být znovu přidělena na jiné priority a ani možné finanční sankce nejsou odvozeny z ukazatelů výsledků (body 53–63).

Doporučení 3

Komise by měla spolupracovat s členskými státy na tom, aby rozšířené výroční zprávy o provádění v roce 2019 poskytly jasné a úplné informace o výsledcích programů a aby požadované odpovědi na společné hodnoticí otázky sloužily jako lepší základ pro další programové období.

Cílové datum provedení: konec roku 2018

Doporučení 4

Když bude Komise připravovat programové období po roce 2020, měla by definovat jednotlivé typy ukazatelů přesněji, aby byl k dispozici společný soubor ukazatelů zaměřených na výsledky, které jsou vhodnější pro hodnocení výsledků a dopadu intervencí v oblasti rozvoje venkova. V této souvislosti by mohla využít zkušeností a řešení, která již vyvinuly jiné mezinárodní organizace (například WHO, Světová banka a OECD) a která se zaměřují na výkonnost a výsledky.

Komise by také měla podporovat a usnadňovat spolupráci a vytváření sítí mezi členskými státy, aby se mohly šířit osvědčené postupy pro měření výkonnosti vytvořené na národní úrovni.

Cílové datum provedení: konec roku 2019

Doporučení 5

Na programové období po roce 2020 by Komise měla posoudit a vyhodnotit zkušenosti z provádění současného systému včetně:

1. dopadu výkonnostní rezervy;
2. vhodnosti ukazatelů výsledků, které umožňují přístup k výkonnostní rezervě;
3. využití finančních sankcí k řešení nedostatečné výkonnosti.

Cílové datum provedení: konec roku 2020

Proces programování vyžadoval od Komise a členských států značné úsilí, ale PRV se začaly provádět pomaleji než v předešlém období

Podpora poskytovaná na programování rozvoje venkova je vícestupňový proces, v němž jsou PRV posledním stupněm. O finančních přídělech pro jednotlivé členské státy a o strategickém legislativním rámci rozhoduje Evropský parlament a Rada před vypracováním programů. Na PRV by se tedy mělo pohlížet spíše jako na nástroje, které slaďují národní a evropské perspektivy než na dokumenty, které zahajují proces budování národních strategií rozvoje venkova od nuly (body 64–65).

Přestože PRV mají ve výše popsaném vícestupňovém procesu programování spíše omezenou roli, musela Komise i členské státy na vypracování a schválení všech PRV vynaložit značné administrativní úsilí. Časový rámec pro předložení a schválení programových dokumentů byl ovlivněn dlouhým zdržením při přijímání právního rámce (prosinec 2013). Připočteme-li k tomu složité požadavky na obsah PRV, znamenalo to, že PRV byly schváleny a nové programy prováděny až poté, co programové období již začalo (body 66–74).

Komise celkem schválila 118 PRV během období 20 měsíců (duben 2014 – prosinec 2015), což je příznivé srovnání s 94 PRV schválenými během 24 měsíců pro programové období 2007–2013. Přes vyvinuté úsilí však byly PRV schváleny později než v předchozím období a většina z nich se začala provádět až po polovině roku 2015 a některé až v roce 2016 (body 75–84).

Na začátku roku 2017 (čtvrtého roku programového období) tak zůstávalo nečerpáno asi 90 % finančního plánu EZFRV, přičemž odpovídající údaj v předchozím období byl 83 %. Z toho plyne riziko pro úplné plnění finančního plánu a také důraz na čerpání prostředků, což znamená, že Komisí podporovaný přístup zaměřený na výsledky je oslaben (body 85–88).

Zpožděné provádění programů víceletého finančního rámce je obecný a opakující se problém, který zvyšuje riziko přílišného zaměření na čerpání prostředků a plánování nového víceletého finančního rámce před tím, než budou k dispozici výsledky výdajových programů EU rámce předchozího (body 89–92).

Doporučení 6

Evropský parlament, Rada a Komise by měly sladit dlouhodobou strategii a tvorbu politik s rozpočtovým cyklem a před sestavením nového dlouhodobého rozpočtu provedly komplexní přezkum výdajů.

Aby mohly být PRV schváleny na začátku příštího programového období, měla by Komise své legislativní návrhy pro politiku rozvoje venkova po roce 2020 předložit s dostatečným předstihem.

Cílové datum provedení pro Komisi: konec roku 2018

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Phil WYNN OWEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 27. září 2017.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Zkratky a glosář

Analýza SWOT – analýza silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb v zeměpisné oblasti, na niž se vztahuje PRV.

Dohody o partnerství – dohody uzavřené mezi Evropskou komisí a každým členským státem na programové období 2014–2020. Vymezují plány vnitrostátních orgánů na využití finančních prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů a určují strategické cíle a investiční priority každého členského státu, přičemž tyto cíle a priority propojují s celkovými cíli strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění.

ESI fondy – evropské strukturální a investiční fondy, k nimž patří tyto fondy EU: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV), Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Evropa 2020 – desetiletá strategie Evropské unie pro růst a zaměstnanost, která byla zahájena v roce 2010 s cílem vytvořit podmínky pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. Obsahuje pět hlavních cílů, kterých má EU dosáhnout do konce roku 2020 v oblastech zaměstnanosti, výzkumu a vývoje, klimatu a energetiky, vzdělávání, sociálního začleňování a snižování chudoby.

EZFRV – Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova

GŘ AGRI – Generální ředitelství Komise pro zemědělství a rozvoj venkova

Intervenční logika – logická souvislost mezi problémem, jejž je třeba řešit (nebo cílem, který se má sledovat), souvisejícími příčinami problému a dostupnými variantami postupů (nebo skutečně podniknutými opatřeními EU), jejichž pomocí se má problém řešit nebo cíl splnit.

Nařízení o EZFRV – nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005¹.

Nařízení o společných ustanoveních – nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a Evropského námořního a rybářského fondu, o obecných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti a Evropského námořního a rybářského fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006².

OECD – Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj.

Opatření – režim podpory pro provádění politiky. V opatření se definují pravidla pro projekty, které lze financovat, například kritéria způsobilosti a výběrová kritéria.

Pilíře (společné zemědělské politiky) – společná zemědělská politika obsahuje dva pilíře. Prvním pilířem je podpora příjmů zemědělců. Poskytuje se v podobě přímých plateb a tržních opatření a je zcela financována z Evropského zemědělského záručního fondu. Druhým pilířem je podpora poskytovaná na rozvoj venkovských oblastí. Tato podpora má formu programů rozvoje venkova a spolufinancuje se z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova.

Prioritní oblasti – každou ze šesti priorit rozvoje venkova EU lze dále rozčlenit na několik tematických prioritních oblastí. Takových prioritních oblastí je 18.

Programové období – období provádění politiky rozvoje venkova shodné s VFR. Současné programové období zahrnuje roky 2014–2020 a následuje po programovém období 2007–2013.

PRV – program rozvoje venkova: programový dokument, který vypracoval členský stát a schválila Komise s cílem plánovat a monitorovat provádění politiky rozvoje venkova EU na regionální nebo vnitrostátní úrovni.

Předběžné podmínky – členský stát je musí splnit, než dostane prostředky z evropských strukturálních a investičních fondů. Při přípravě programů v programovém období 2014–2020 musí členské státy posuzovat, zda byly tyto podmínky splněny. Nejsou-li splněny, musí být připraveny akční plány, jež zajistí jejich splnění do 31. prosince 2016.

Společný rámec pro monitorování a hodnocení: systém monitorování a hodnocení ustavený společně Komisí a členskými státy na programové období 2007–2013, který používá ukazatele, jimiž měří pokrok, efektivnost a účinnost programů rozvoje venkova ve vztahu k jejich cílům.

Společný systém monitorování a hodnocení: systém monitorování a hodnocení ustavený ve spolupráci mezi Komisí a členskými státy na programové období 2014–2020, který má mimo jiné prokázat pokrok a dosažené výsledky politiky rozvoje venkova a posoudit dopad, účinnost, efektivnost a relevantnost intervencí politiky rozvoje venkova.

SSR – společný strategický rámec: soubor hlavních strategických zásad, jejichž cílem je usnadňovat proces programování a odvětvovou a územní koordinaci zásahů Unie v rámci evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondů) a s ostatními politikami a nástroji Unie.

SZP – společná zemědělská politika: právní předpisy a postupy, které Evropská unie přijala, aby zajistila společnou a jednotnou politiku v oblasti zemědělství.

Tematické cíle (TC) – strukturující prvky vymezené v právním rámci. Aby ESI fondy přispívaly ke strategii Evropa 2020, zaměřují svou podporu na omezený počet společných tematických cílů.

VFR – víceletý finanční rámec: rozpočtové plánování stanovené v souladu s kapitolou 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.

WHO – Světová zdravotnická organizace.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá člen Účetního dvora Phil Wynn Owen a který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů. Audit vedl člen Účetního dvora Janusz Wojciechowski a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Kinga Wiśniewská-Daneková, atašé kabinetu Katarzyna Radecká-Morozová, vyšší manažer Davide Lingua a vedoucí úkolu Paulo Oliveira. Členy auditního týmu byli Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschiová, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsenová, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne a Anna Zalegová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

© Evropská unie, 2017

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně

Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: http://europa.eu/contact.

Telefonicky nebo e-mailem

Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: http://europa.eu/contact.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://publications.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.