Seleção e acompanhamento dos projetos do FEDER e do FSE no período de 2014-2020: ainda maioritariamente orientados para as realizações

Síntese

I

Para o período de programação de 2014-2020, a UE atribuiu aproximadamente 349,4 mil milhões de euros com vista a concretizar os seus objetivos em termos de política de coesão. Esta política visa apoiar a criação de emprego, a competitividade empresarial, o crescimento económico, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida. Para alcançar estes objetivos, o financiamento é concedido a projetos apresentados por beneficiários nos Estados-Membros. As autoridades nos Estados-Membros selecionam os projetos a financiar e acompanham a sua execução. É fundamental que este financiamento seja afetado de forma eficaz, designadamente através da obtenção dos resultados esperados.

II

A fim de apoiar este objetivo, a Comissão aplicou várias medidas destinadas a aumentar a ênfase nos resultados no período de 2014-2020. Em relatórios anteriores, o Tribunal saudou as melhorias trazidas por estas medidas. No entanto, também salientou graves insuficiências na sua eficácia, bem como questões sobre a qualidade das informações de acompanhamento relativas às despesas no âmbito da política de coesão. O presente relatório consolida e desenvolve essas conclusões anteriores.

III

O Tribunal analisou de que modo a ênfase nos resultados está incorporada na forma como os projetos são selecionados e em que medida a Comissão e os Estados-Membros podem demonstrar que o orçamento da UE é bem gasto. Como tal, foram analisados os mecanismos de seleção e acompanhamento dos projetos beneficiários de fundos no âmbito da política de coesão.

IV

O Tribunal concluiu que, apesar das intenções há muito definidas, a conceção dos procedimentos de seleção, e os processos em si, continuam a realçar as realizações e a absorção em vez dos resultados. Além disso, as insuficiências das disposições relativas ao acompanhamento tornaram difícil avaliar em que medida o apoio da UE contribuiu para a realização dos objetivos dos Estados-Membros e da UE. Especificamente, nos PO visitados, o Tribunal concluiu que:

• na seleção dos projetos, os beneficiários potenciais estavam bem informados e dispunham de apoio adequado para aceder ao financiamento da UE. Os procedimentos analisados foram elaborados para promover a seleção de projetos pertinentes para os objetivos dos PO, mas os critérios de seleção raramente exigiram aos candidatos que definissem indicadores de resultados quantificados a nível do projeto. Ademais, na maioria dos procedimentos, os projetos foram selecionados por ordem de entrada das candidaturas. Estas apenas foram classificadas e ordenadas entre si num dos procedimentos de seleção;
• no que respeita aos sistemas de acompanhamento, estes só se tornaram funcionais numa fase tardia, sobretudo devido a atrasos na adoção do quadro legislativo. Permaneceram insuficiências em alguns dos sistemas informáticos utilizados para recolher e agregar os dados de acompanhamento. Por outro lado, o progresso lento nas auditorias dos respetivos sistemas de acompanhamento introduziu o risco de agora poder não haver tempo suficiente para tomar as medidas corretivas necessárias antes da análise do desempenho em 2019;
• as informações de acompanhamento continuam essencialmente orientadas para as realizações. O principal relatório da Comissão para medir as concretizações apresenta progressos nos principais indicadores de realizações a par da implementação do financiamento. Todavia, existem poucas informações sobre a concretização dos resultados.

V

Por conseguinte, o Tribunal formulou as seguintes recomendações:

• a fim de assegurar uma abordagem coerente e verdadeiramente orientada para os resultados aplicada à seleção dos projetos, os Estados-Membros devem garantir que é feita uma comparação entre as candidaturas de projetos, exigir aos beneficiários que definam pelo menos um verdadeiro indicador de resultados para cada projeto e avaliar os resultados esperados e os indicadores no relatório de avaliação das candidaturas;
• a fim de garantir um acompanhamento orientado para os resultados, os Estados-Membros devem incluir um ou mais indicadores de resultados efetivos e quantificados no acordo de subvenção, que contribuam para os indicadores de resultados definidos a nível do PO, e a Comissão deve determinar indicadores de resultados comuns para o FEDER com base numa definição comum de «resultados»;
• a Comissão deve melhorar a apresentação de relatórios sobre o desempenho e garantir que é efetuada uma análise do desempenho significativa em 2019.

Introdução

A política de coesão é a principal política de investimento da UE

01

A política de coesão é a principal política de investimento da UE. Visa apoiar a criação de emprego, a competitividade empresarial, o crescimento económico, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida. Cerca de um terço do orçamento da UE é atribuído a esta política. A preços correntes, essas dotações correspondem a cerca de 230 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006, a 346,5 mil milhões de euros no período de 2007-2013 e a 349,4 mil milhões de euros no período de 2014-2020.

02

A política de coesão é executada através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), do Fundo Social Europeu (FSE) e do Fundo de Coesão (FC). Em conjunto com o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), estes fundos constituem os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). Estes fundos são executados através de programas operacionais (PO), que definem as prioridades de investimento e os objetivos específicos¹, e descrevem ainda de que forma os fundos serão utilizados durante o período de programação para financiar os projetos. Os PO são executados pelos Estados-Membros e respetivas regiões, o que significa que são os Estados-Membros e as suas regiões que selecionam, acompanham e avaliam os projetos.

A orientação para o desempenho constitui uma prioridade fundamental da Comissão e dos Estados-Membros no período de 2014-2020

03

A Estratégia Europa 2020 é a estratégia decenal da UE para o crescimento e o emprego. Foi lançada em 2010 e visa criar as condições para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Com vista a alcançar os objetivos e as metas previstos na Estratégia «Europa 2020», a Comissão sublinhou em 2010 a necessidade de melhorar a eficácia da política de coesão, através da ênfase nos resultados².

04

Por conseguinte, o pacote legislativo para a política de coesão do período de programação de 2014-2020 introduziu alterações significativas com vista a aumentar a ênfase no desempenho³. As principais medidas são as seguintes:

• introdução de condicionalidades ex ante (CEA)⁴, que exigem que um Estado-Membro cumpra determinadas condições para a utilização efetiva dos FEEI (por exemplo, a existência de quadros políticos/estratégicos) até ao final de 2016. Uma delas, a condicionalidade ex ante geral nº 7⁵, exige «um sistema de indicadores de resultados necessário para selecionar as ações que contribuem mais eficazmente para os resultados desejados, monitorizar os progressos da operação»;
• introdução de uma reserva de desempenho, colocando de parte uma parcela do financiamento da UE afetado aos PO, a ser libertada apenas se um subconjunto de indicadores (sobretudo indicadores de despesas/realizações) alcançar metas predefinidas. A libertação desta reserva em 2019 assentará numa análise do desempenho a realizar em 2019⁶;
• uma lógica de intervenção reforçada durante o exercício de programação⁷, que exija aos Estados-Membros que avaliem as suas necessidades e se comprometam com um conjunto de resultados antes de considerarem onde e como gastar os fundos da política de coesão;
• uma utilização mais coerente dos indicadores de desempenho para medir os progressos na obtenção de resultados⁸.

A importância da seleção e acompanhamento dos projetos para concretizar o desempenho

05

Em 2017, o Tribunal concluiu⁹ que a Comissão e os Estados-Membros tinham sido bem-sucedidos no desenvolvimento de PO com uma lógica de intervenção sólida, o que significa que os PO estabeleceram de modo coerente os objetivos das intervenções (objetivos específicos/resultados) e a forma como estes serão alcançados (financiamento necessário, ações a empreender e realizações esperadas).

06

No entanto, para lograr a eficácia política, não basta definir objetivos claros e ter em conta os resultados durante o exercício de programação. É fundamental aplicar uma abordagem orientada para os resultados durante a fase de execução do PO, uma vez que são sobretudo a qualidade dos projetos financiados e o seu valor acrescentado em termos de resultados tangíveis que irão determinar a eficácia de uma política. A seleção dos projetos, o seu acompanhamento e apresentação de relatórios são, portanto, essenciais para concretizar o desempenho. A figura 1 apresenta uma síntese do ciclo de execução de um PO e os organismos em causa. Os processos pertinentes para a presente auditoria estão realçados a amarelo.

Principais participantes e a sua função na seleção e acompanhamento dos projetos

07

Os projetos são selecionados pelas autoridades nacionais e regionais responsáveis pela gestão dos PO. Estas autoridades de gestão (AG), ou os organismos intermediários (OI) a quem delegam poderes, estabelecem critérios de seleção, organizam comités de seleção e decidem quais os projetos que receberão financiamento europeu. A Comissão não participa na seleção dos projetos, ao contrário do papel crucial que desempenha na negociação dos PO. Ao invés, participa, mediante o seu papel consultivo, nos comités de acompanhamento dos PO¹⁰, onde são aprovados os critérios e a metodologia utilizados para a seleção dos projetos. Também fornece orientações, com base em boas práticas e na partilha de experiências com os Estados-Membros.

08

A responsabilidade pelo acompanhamento dos projetos cabe aos Estados-Membros. As AG acompanham a execução dos PO e dos projetos, agregam as informações resultantes desse acompanhamento e apresentam relatórios anuais de execução (RAE) à Comissão. O comité de acompanhamento revê igualmente a execução dos PO e aprova os RAE. Também aqui o papel da Comissão se limita à emissão de orientações, análise do desempenho dos PO em conjunto com as AG e formulação de observações sobre os RAE.

09

Na sua função de comunicação de informações, no entanto, a Comissão apresenta a sua síntese anual dos RAE e dos relatórios estratégicos (em 2017 e 2019) dos Estados-Membros à autoridade de quitação (o Parlamento Europeu), ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões¹¹.

Âmbito e método da auditoria

10

A presente auditoria pretende determinar se a seleção e os sistemas de acompanhamento dos projetos do FEDER e do FSE no período de programação de 2014-2020 foram orientados para os resultados. Dado o grau de adiantamento da execução dos PO e tendo por base auditorias já realizadas, a presente auditoria permitiu ao Tribunal acompanhar, pela primeira vez, a «abordagem orientada para os resultados» ao longo de toda a fase de execução, à medida que são disponibilizados os primeiros resultados. É também de elevada importância a análise do desempenho planeada para 2019.

11

Na primeira parte, o Tribunal relata a sua análise dos procedimentos de seleção aplicados para os PO auditados. É avaliada a conceção desses procedimentos, especialmente a determinação dos critérios de seleção e a sua orientação para os resultados, bem como a fase de avaliação das candidaturas. Na segunda parte, são examinados os sistemas de gestão e de controlo existentes e o acompanhamento efetuado até à data pelas AG/OI dos PO visitados para medir o desempenho operacional a nível dos diferentes programas e a nível nacional. O Tribunal analisa a fiabilidade dos dados, a sua disponibilidade e a sua capacidade de fornecerem informações pertinentes para a gestão e a apresentação de relatórios à Comissão.

12

No total, o Tribunal examinou 34 projetos (ver lista de projetos no anexo I). Foi colocada ênfase no FEDER e no FSE e, mais especificamente, em três objetivos temáticos (OT)¹² (ver uma descrição dos 11 objetivos temáticos no anexo II):

• OT3, reforçar a competitividade das PME (16 projetos),
• OT8, promover a sustentabilidade e a qualidade do emprego e apoiar a mobilidade dos trabalhadores (12 projetos),
• OT9, promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação (6 projetos).

13

O Tribunal observou projetos selecionados diretamente pela AG (ou organismo intermédio) através de 20 procedimentos de seleção (ver a lista no anexo III) no âmbito de sete PO de quatro Estados-Membros: República Checa, França, Itália e Finlândia (ver a lista no anexo IV). Estes PO e os Estados-Membros foram selecionados de acordo com a importância do financiamento atribuído e a fase de execução dos projetos. Os projetos foram selecionados com base no montante da subvenção recebida e do seu grau de adiantamento à data da auditoria. O eixo prioritário, as prioridades de investimento e os objetivos específicos correspondentes aos projetos selecionados encontram-se enunciados no anexo V. Os respetivos indicadores de realizações e de resultados constam do anexo VI, no caso do FEDER, e do anexo VII, no caso do FSE.

14

O Tribunal analisou as ações empreendidas pela Comissão relativamente à seleção e ao acompanhamento de projetos dos PO para o FSE e o FEDER em geral.

Observações

A seleção dos projetos não coloca ênfase suficiente nos resultados

15

Os processos de seleção criados pelas autoridades de gestão devem atribuir prioridade à seleção dos projetos mais pertinentes para os objetivos prosseguidos e que têm a maior probabilidade de obter resultados, bem como de assegurar que o financiamento disponível é gasto em consonância com as regras. O Tribunal verificou em que medida os resultados foram refletidos na conceção dos procedimentos de seleção (por exemplo, os critérios de seleção utilizados para avaliar as candidaturas, o método utilizado para avaliar os projetos e a documentação disponibilizada a potenciais candidatos), assim como na execução dos procedimentos de seleção e, por conseguinte, nos projetos selecionados.

16

Trabalhos de auditoria anteriores do TCE¹³ mostraram que a Comissão e os Estados-Membros tinham conseguido elaborar PO com uma lógica de intervenção mais sólida, ou seja, com uma ligação clara entre as necessidades de desenvolvimento, os objetivos específicos e os indicadores de resultados. Esta lógica de intervenção deve estar refletida nos procedimentos de seleção dos projetos. O Tribunal entende que as AG devem ter em conta vários critérios-chave na conceção dos procedimentos para assegurar a orientação para os resultados:

• os critérios de seleção aplicados devem garantir que os projetos estão em consonância com os objetivos dos PO;
• os critérios de seleção devem promover a seleção de projetos que tenham quantificado não só os indicadores de realizações, mas também os indicadores de resultados para medir as concretizações dos projetos;
• os beneficiários devem ser encorajados a apresentar candidaturas para assegurar que existe um elevado número de projetos para seleção;
• por fim, a seleção dos projetos deve assentar numa comparação direta das candidaturas para identificar e dar prioridade aos projetos mais adequados para financiamento.

17

A medida em que as AG aplicaram estas variáveis durante o tratamento das candidaturas recebidas e o modo como influenciaram a seleção de projetos orientados para os resultados é descrita nos próximos pontos (ver pontos 18 a 38).

Os procedimentos de seleção promovem a seleção de projetos pertinentes para os objetivos dos PO

18

Foram introduzidas duas medidas no quadro legislativo relativo ao período de programação de 2014-2020 concebidas para suscitar uma seleção dos projetos pertinentes para os objetivos dos PO:

• os PO devem estabelecer, para cada eixo prioritário, «princípios orientadores» para a seleção de projetos¹⁴;
• as AG devem definir procedimentos e critérios de seleção «que garantam o contributo das operações para a realização dos objetivos e resultados específicos dos eixos prioritários relevantes»¹⁵.

19

Para além destas medidas, foram ainda introduzidos os seguintes requisitos para o período de 2014-2020 a fim de suscitar uma seleção de projetos mais orientados para os resultados:

• a condicionalidade ex ante geral nº 7 (ver também ponto 4), exige «um sistema de indicadores de resultados necessário para selecionar as ações que contribuem mais eficazmente para os resultados desejados»;
• as AG devem definir procedimentos e critérios de seleção «que garantam o contributo das operações para a realização dos […] resultados […] dos eixos prioritários relevantes»¹⁶.

20

Os «princípios orientadores» funcionam como diretrizes para a seleção dos projetos, pormenorizando os principais critérios de seleção a utilizar. Em conjunto com a descrição dos projetos a serem objeto de financiamento, fornecendo exemplos deste tipo de projetos e beneficiários, estes princípios orientadores dão uma boa visão do tipo de projetos a serem financiados no âmbito de cada objetivo específico. Estes princípios são utilizados como base para preparar os critérios de seleção e podem ser mencionados diretamente nos critérios de seleção.

21

O Tribunal constatou que, em alguns casos, os princípios eram de natureza geral. Todavia, todos referiam a necessidade de os projetos selecionados estarem em consonância com os objetivos específicos do PO, tal como descrito no âmbito de cada eixo prioritário. Nos procedimentos de seleção examinados pelo Tribunal, os critérios de seleção eram coerentes com os princípios orientadores. Cada procedimento compreendia pelo menos um critério acerca da relevância dos projetos e do seu contributo para o objetivo específico.

22

Globalmente, as candidaturas selecionadas que o Tribunal analisou foram avaliadas de acordo com os critérios definidos no procedimento de seleção. Verificou-se que os 34 projetos analisados na presente auditoria eram pertinentes para os objetivos específicos dos PO.

A avaliação das candidaturas dos projetos não coloca ênfase suficiente nos resultados e raramente inclui resultados quantificados

23

O Tribunal analisou de que forma as AG procederam à seleção dos projetos na prática, em particular a existência na proposta de projeto de resultados esperados e objetivos claros, acompanhados de indicadores de realizações e de resultados claramente definidos e quantificados (em conexão com os objetivos específicos). O Tribunal também analisou se as AG avaliaram a capacidade de cada candidato alcançar os resultados esperados.

24

O Tribunal constatou que 18 dos 20 procedimentos de seleção analisados incluíram critérios a exigir aos beneficiários que descrevessem os resultados esperados do projeto (ver anexo VIII). No entanto, apenas quatro de 20 procedimentos incluíram critérios a exigir a quantificação dos indicadores de resultados a nível dos projetos (procedimentos de seleção 17, 18, 19 e 20). Além disso, em três casos, estes indicadores de resultados não correspondem diretamente aos definidos a nível dos PO (ver um exemplo na caixa 1).

25

O exame realizado pelo Tribunal relativamente às 34 candidaturas de projetos selecionados confirma estas conclusões. Todas as candidaturas forneceram informações quantificadas no que respeita aos indicadores de realizações que correspondiam aos previstos a nível do PO ou estes dados podiam ser obtidos diretamente no sistema informático (por exemplo, no caso de indicadores como o número de empresas que beneficiaram de apoio). No entanto, apenas 14 candidaturas forneceram informações quantitativas sobre os indicadores de resultados esperados. Em seis delas, esses indicadores não correspondiam diretamente aos indicadores do PO. As restantes candidaturas forneceram sobretudo uma descrição narrativa (ver figura 2 e ver anexo VIII).

26

No que respeita à avaliação das candidaturas, verificou-se que as AG avaliaram a exequibilidade geral e a probabilidade de êxito dos projetos. Contudo, embora tenham avaliado a possibilidade de concretização dos resultados esperados em todos os 18 projetos do FEDER, só o fizeram em dois dos 16 projetos do FSE que o Tribunal analisou. O Tribunal constatou ainda que a avaliação dessa possibilidade estava redigida em termos vagos nos relatórios de avaliação, exceto em sete casos¹⁷, que incluíam uma descrição mais pormenorizada sobre a pertinência dos indicadores e a probabilidade de se alcançar as metas.

27

Em termos de classificação das candidaturas, o Tribunal constatou que a apresentação dos resultados esperados fazia parte do processo de classificação em apenas 11 casos, o que indica que, desde que os projetos considerados estivessem em consonância com o tipo de ações definido no procedimento de seleção, as AG presumiram que contribuiria para os objetivos do PO. Todavia, não deram ênfase à amplitude deste contributo.

Beneficiários foram encorajados a candidatar-se a financiamento

28

Para garantir a absorção atempada ao longo do período de programação e ao mesmo tempo garantir a ênfase nos resultados, deve haver um número suficiente de candidatos capazes de apresentar boas candidaturas. A promoção de um convite à apresentação de propostas e a respetiva orientação aos potenciais candidatos pelas AG é uma variável importante na determinação da eficácia geral dos procedimentos de seleção. Uma população de candidatos mais alargada é suscetível de garantir a seleção de projetos melhores.

29

As medidas destinadas a promover os convites à apresentação de propostas para candidatos potenciais foram preparadas pelas AG com base nos requisitos pormenorizados definidos no regulamento da UE. Essas medidas foram apresentadas aos comités de acompanhamento para aprovação no âmbito da estratégia de comunicação dos PO, tal como exigido pelo regulamento¹⁸.

30

O Tribunal constatou que as AG incentivaram os beneficiários a participarem nos processos de seleção. Em primeiro lugar, utilizaram várias fontes para promover o convite à apresentação de propostas junto de potenciais candidatos, recorrendo por exemplo, a câmaras do comércio, associações empresariais locais e ferramentas online. As AG também contaram com parceiros para divulgar a informação sobre os futuros convites à apresentação de propostas dentro das suas redes, com base nos conhecimentos adquiridos nos comités de acompanhamento.

31

Além disso, as orientações sobre o financiamento fornecidas pelas AG aos candidatos eram públicas e, à exceção de uma AG à data da auditoria, estabeleciam condições claras para a obtenção do apoio, forneciam informações pormenorizadas sobre o processo de candidatura e os mecanismos de financiamento e referiam explicitamente os critérios de seleção a aplicar.

Os procedimentos de seleção normalmente não envolviam qualquer comparação entre candidaturas de projetos, o que acarreta o risco de não serem selecionados os melhores projetos

32

Quando do seu exame dos procedimentos, o Tribunal verificou se os projetos apresentados para financiamento foram analisados comparativamente entre si. Trata-se de outra medida importante para garantir que são selecionados os projetos mais orientados para os resultados.

33

No quadro da gestão partilhada, os procedimentos de seleção foram definidos pelas AG e aprovados pelos comités de acompanhamento, com base nos requisitos constantes dos regulamentos da UE¹⁹ e das orientações da Comissão²⁰. No entanto, nem a regulamentação relativa aos FEEI nem as orientações da Comissão especificam o tipo de procedimento de seleção a utilizar, ficando essa escolha à discrição das AG.

34

Dos 20 procedimentos que o Tribunal analisou, 10 são convites à apresentação de propostas temporários, seis são convites à apresentação de propostas permanentes, três são procedimentos por adjudicação direta e outro um convite à apresentação de propostas repetido (ver pormenores também no anexo III). Verificou-se que, à exceção de um (IT, PO Piemonte, nº 13), em nenhum outro procedimento de seleção se tinha procedido a uma comparação entre candidaturas de projetos. Consequentemente, o financiamento pode não ter sido concedido aos melhores projetos. Este fator é atenuado em parte nalguns projetos dos PO visitados, em que foi realizada uma pré-seleção informal (PO francês e finlandês) ou formal (Itália – Apúlia), permitindo que as AG limitassem a apresentação de candidaturas aos projetos mais adequados. O Tribunal constatou o seguinte:

• quinze dos vinte procedimentos basearam-se na ordem de entrada das candidaturas, sendo estas selecionadas desde que cumprissem os critérios e existisse financiamento suficiente. Destes, 13 aplicaram uma pré-seleção formal ou informal. Verificou-se que alguns projetos tinham de atingir uma classificação mínima para serem selecionados (ver procedimentos de seleção nºs 4 e 5 do OPEIC checo e nºs 16, 17, 18, 19 e 20 do PO finlandês);
• nos três procedimentos por adjudicação direta, não existiu, por definição, concorrência (ver procedimentos de seleção nºs 1, 3 e 12);
• num caso (IT, PO Piemonte, procedimento de seleção nº 8)²¹, o financiamento foi atribuído a projetos já selecionados no período de programação de 2007-2013, simplesmente prolongando a sua duração. Dessa forma, o OI pôde evitar interrupções na prestação de formação a jovens e começar a absorver o financiamento. No entanto, impediu também a participação eventual de novos candidatos.

Os dados de acompanhamento estão essencialmente orientados para as realizações e a sua qualidade está em risco

35

O Tribunal verificou que os sistemas de acompanhamento permitiram a recolha sistemática de dados sobre indicadores específicos, o que possibilitou a medição dos progressos alcançados a nível dos projetos, dos programas e da UE. Analisou ainda se este facto foi comunicado de modo a permitir que fosse demonstrado o êxito dos projetos financiados e, consequentemente, a eficácia e eficiência da utilização do orçamento da UE.

36

Na secção seguinte apresenta-se a avaliação do Tribunal relativa às condições necessárias para permitir o acompanhamento e a elaboração de relatórios sobre a concretização dos objetivos. Em primeiro lugar, o Tribunal verificou se as AG estabeleceram sistemas de acompanhamento funcionais antes do início da execução dos fundos. Em seguida, analisou se as informações sobre o desempenho comunicadas pelos beneficiários eram fiáveis, completas e oportunas. Examinou igualmente o papel das AG e da Comissão.

37

Por fim, procurou determinar se os sistemas existentes produziram informações sobre o desempenho orientadas para os resultados, nomeadamente se geraram dados agregados significativos, dado ser este um elemento fundamental para permitir a elaboração de relatórios sobre a eficácia da utilização dos fundos a nível dos Estados-Membros e da UE, com base num acompanhamento e numa comunicação de informações anuais.

A garantia quanto à qualidade dos dados de acompanhamento pode não ser fornecida a tempo da análise do desempenho de 2019

38

O acompanhamento dos progressos realizados por um PO para cumprir os seus objetivos é efetuado com base nos dados recolhidos de várias fontes. Estes dados são agregados a nível do PO e do Estado-Membro, formando a base dos relatórios enviados ao comité de acompanhamento do PO e à Comissão. A fim de apresentar um panorama adequado da situação a nível do PO ou do Estado-Membro, é essencial que os dados recolhidos sejam fiáveis, completos e oportunos. Para isso, as AG têm de estabelecer um sistema de acompanhamento que inclua a recolha dos dados e controlos das suas fontes. Com vista a obter uma garantia sobre a qualidade dos dados, a Comissão baseia-se nos trabalhos de auditoria realizados pelas autoridades de auditoria a nível dos Estados-Membros, bem como os seus próprios trabalhos de auditoria.

39

No contexto específico da análise do desempenho, é também importante que os dados, bem como os sistemas utilizados para os gerar, sejam auditados o mais cedo possível, de molde a permitir que as autoridades dos Estados-Membros abordem quaisquer insuficiências detetadas no que se refere à qualidade dos dados, bem antes do final de junho de 2019. É nessa data que os relatórios anuais de execução relativos a 2018 (RAE), nos quais se baseia a análise do desempenho e a afetação da reserva de desempenho, serão enviados à Comissão.

São vastas as regras da UE que dispõem o modo como os Estados-Membros devem estabelecer os seus sistemas de acompanhamento para o período de 2014-2020

40

Com vista a conseguir a recolha sistemática e o acompanhamento dos dados produzidos a nível dos PO, o quadro regulamentar para o período de programação de 2024-2020 introduziu várias alterações nessa matéria:

• as AG devem criar um sistema de gestão e de controlo (SGC) que preveja sistemas adequados para a apresentação de relatórios e o acompanhamento²²;
• as AG são responsáveis por estabelecer um sistema informático para registar todos os dados relativos aos indicadores dos PO²³ para efeitos de acompanhamento e elaboração de relatórios;
• no âmbito da condicionalidade ex ante geral nº 7, as AG devem instituir «um sistema de indicadores de resultados necessário para selecionar as ações que contribuem mais eficazmente para os resultados desejados, monitorizar os progressos da operação»²⁴. Os PO tinham de demonstrar que cumpriam todas as condicionalidades ex ante (CEA) até 31 de dezembro de 2016²⁵ (ver ponto 4);
• até 31 de dezembro de 2015²⁶, os Estados-Membros tinham de assegurar que todas as trocas de informações entre os beneficiários e as autoridades de gestão, as autoridades de certificação, as autoridades de auditoria e os organismos intermédios podiam ser efetuadas por sistemas eletrónicos de intercâmbio de dados²⁷.

41

A Comissão estabeleceu ainda orientações específicas²⁸, para os seus funcionários e as autoridades nacionais competentes, relativamente a uma metodologia comum para avaliar os sistemas de gestão e de controlo nos Estados-Membros, nomeadamente a existência de sistemas adequados para o acompanhamento e a elaboração de relatórios.

As informações sobre o desempenho nem sempre são fiáveis, completas e oportunas, o que tem impacto nos relatórios de execução dos Estados-Membros

Dados comunicados pelos beneficiários

42

Para o FEDER, em muitos casos, os dados relativos aos indicadores de resultados são recolhidos junto dos serviços nacionais de estatística (ver exemplos no anexo VI). Os restantes provêm dos beneficiários. Para o FSE, a maioria dos dados comunicados assentam nas informações recolhidas juntos dos beneficiários (ver anexo VII). As autoridades de gestão verificam que as informações assim recolhidas estão corretas no momento da conclusão do projeto, quando é recebido o relatório final. Durante a execução do projeto, também podem ser realizados controlos no local por amostragem.

43

São efetuados vários controlos da plausibilidade e da coerência de forma automática pelos sistemas existentes relativamente aos dados fornecidos pelos beneficiários, especialmente para o FSE. As AG também dispõem de ferramentas para verificar a exaustividade dos dados fornecidos sobre os participantes, que lhes permitem relembrar aos beneficiários que apresentaram dados incompletos que devem fornecer mais informações.

44

A presente auditoria revelou problemas relativamente à qualidade dos dados recolhidos. O Tribunal identificou um problema geral relativo à exaustividade e correção dos dados relativos aos participantes em ações cofinanciadas pelo FSE. Este dado é classificado como sensível na legislação nacional²⁹, portanto cabe aos participantes decidir se o declaram ou não. É igualmente difícil para os Estados-Membros e a Comissão verificarem a sua exatidão. Outra insuficiência relativa à recolha dos dados é apresentada na caixa 2.

45

Na sua auditoria à fiabilidade dos dados sobre o desempenho (2014-2020), a Comissão assinalou outras questões relativas à fiabilidade dos dados, nomeadamente:

• falta de recolha de dados, que levou a que não fossem registadas certas realizações e, por isso, a que não fossem tidas em conta para determinar o adiantamento de um PO, conduzindo a uma compreensão incorreta da situação;
• uma interpretação incorreta da definição de certos indicadores comuns pelas AG (por exemplo, o indicador de realizações comum nº 26 «empresas que cooperam com instituições de investigação»), o que resultou numa sobreavaliação do número de empresas consideradas neste indicador;
• dupla contagem/ausência de limitação do indicador «população servida» ao número de residentes locais, o que resultou em valores inconsistentes.

Disponibilidade e fiabilidade das informações sobre o desempenho

46

A existência de sistemas de acompanhamento funcionais no momento em que as AG começam a executar os programas é um elemento fundamental para assegurar que os dados sobre o desempenho são gerados a tempo e, portanto, que é possível realizar o acompanhamento.

47

A aprovação tardia, em dezembro de 2013, do quadro legislativo para o período de 2014-2020 a nível da UE atrasou o desenvolvimento dos sistemas informáticos utilizados para o acompanhamento. Para os indicadores do FSE, a complexidade acrescida associada à sensibilidade dos dados e à definição de indicadores exigiram debates adicionais que se prolongaram durante uma boa parte de 2014. Por isso, a finalização dos sistemas informáticos ficou ainda mais atrasada. Em dois casos, outros fatores conduziram a atrasos: a reorganização das regiões em França (PO Lorraine et Vosges) e a conceção de um novo sistema informático único para todos os FEEI no período de 2014-2020 na República Checa.

48

Este atraso refletiu-se no nível de execução da CEA 7 sobre a existência de um sistema de indicadores de resultados. No final de 2016, prazo para conclusão dos planos de ação, 50 planos continuavam incompletos, ou seja, aproximadamente 11% de todos os PO ainda não preenchiam este requisito. No entanto, no final de fevereiro de 2018, todos os planos de ação relacionados com a CEA 7 estavam concluídos.

49

No primeiro semestre de 2017, quarto ano após o início do período de programação, o Tribunal constatou que alguns sistemas informáticos ainda não estavam totalmente funcionais, o que acarreta riscos para a exaustividade e rigor dos dados recolhidos (ver exemplo na caixa 3). Na sua auditoria à fiabilidade dos dados sobre o desempenho (2014-2020)³⁰, a Comissão chamou a atenção para a ausência de sistemas eletrónicos de intercâmbio de dados com os beneficiários, levando a que as AG tivessem de introduzir manualmente no sistema os dados relativos aos indicadores, o que constitui uma fonte potencial de erros de escrita.

Relatórios de execução apresentados pelos Estados-Membros

50

As AG devem apresentar à Comissão um relatório anual de execução (RAE) por cada PO, o qual é aprovado pelo comité de acompanhamento. Este relatório contém informações essenciais sobre a execução do PO, sobretudo informações quantitativas e qualitativas relativamente aos indicadores comuns e aos indicadores específicos dos programas³². Os RAE de 2016, apresentados em junho de 2017, foram os primeiros enviados à Comissão sobre os «progressos alcançados na realização dos objetivos do programa»³³. A Comissão realiza uma avaliação de qualidade dos RAE (analisando, por exemplo, a coerência entre o número de participantes e a população das áreas abrangidas).

51

No final de 2017, 26 RAE ainda não tinham sido aceites pela Comissão devido à falta de dados sobre os indicadores utilizados no quadro de desempenho, a incoerências entre os dados comunicados e as informações sobre a execução dos PO ou à ausência de explicação de alguns dos dados transmitidos. Cerca de 40% dos PO no âmbito do FEDER não comunicaram quaisquer valores sobre os indicadores do quadro de desempenho em 2017, em relação aos quais não existia qualquer análise da Comissão à data da auditoria.

52

As insuficiências detetadas nos RAE colocam em questão a fiabilidade das informações fornecidas, bem como o nível de adiantamento alcançado até à data, tal como apresentados nos documentos elaborados pela Comissão com base nos RAE³⁴: o relatório de síntese anual apresentado ao Parlamento, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões e, só em 2017 e 2019, o relatório de progresso estratégico, que sintetiza os progressos realizados.

As auditorias aos sistemas de gestão e de controlo e à fiabilidade dos dados recolhidos começaram tarde, limitando o grau de garantia relativo aos sistemas de acompanhamento e reduzindo o tempo disponível para colmatar as insuficiências detetadas

53

São necessários mecanismos adequados de verificação e correção das informações sobre o desempenho a fim de assegurar a sua qualidade e, assim, a sua utilização no contexto do acompanhamento e da elaboração de relatórios. As boas práticas exigem auditorias aos sistemas que geram os dados – e as correspondentes medidas corretivas – sejam realizadas e finalizadas antes da inclusão dos dados nos RAE e nos relatórios estratégicos.

54

Ao abrigo do quadro legislativo, as autoridades de auditoria dos Estados-Membros e a Comissão³⁵ auditam o funcionamento dos sistemas de acompanhamento. Estas auditorias devem, em particular, assegurar a existência de sistemas fiáveis para a recolha, registo e armazenamento dos dados sobre o desempenho e avaliar se estes dados são fiáveis.

Avaliação das autoridades de auditoria relativa ao funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo

55

Foi realizada uma avaliação dos sistemas existentes a nível das AG durante as fases preliminares da execução dos PO, que se inseriu no procedimento de designação³⁶. No âmbito deste procedimento, um organismo de auditoria independente (frequentemente a AA) tinha de elaborar um relatório e um parecer sobre o cumprimento, pelas AG, dos critérios relativos ao ambiente de controlo interno, à gestão de riscos, às atividades de gestão e controlo e à monitorização³⁷. A designação tem de ocorrer antes da apresentação do primeiro pedido de pagamento intercalar para os PO, o que significa que, sem esta designação, os PO não podem ser reembolsados. Nesta fase, a auditoria abrange a existência de sistemas e procedimentos, mas não a boa execução, que é verificada no contexto das auditorias dos sistemas, realizadas pelas autoridades de auditoria aos sistemas de gestão e de controlo.

56

Os atrasos registados na aprovação dos PO e na finalização dos sistemas informáticos (ver ponto 47) repercutiram-se no processo de designação. Este processo foi também afetado por fatores nacionais, nomeadamente a reorganização das regiões em França em 2015 e a complexidade das estruturas de gestão (por exemplo, o PO FSE francês tem 13 autoridades de gestão delegadas e 120 organismos intermediários). Relativamente aos PO analisados na presente auditoria, as AG foram designadas entre setembro de 2016 e fevereiro de 2018, mais de dois ou quatro anos após o início do período de programação, respetivamente (ver anexo IV).

57

Devido à execução tardia dos PO e à consequente quantidade limitada de dados recolhidos, as auditorias dos sistemas só começaram à data da presente auditoria, ou seja, durante o primeiro semestre de 2017. Deste modo, quaisquer problemas relativos à qualidade dos dados não se tornaram percetíveis até ao segundo semestre de 2017, isto é, quase quatro anos após o início do período de programação de sete anos e um ano e meio antes do envio à Comissão dos RAE de 2018, que constituem a base para a atribuição da reserva de desempenho.

As auditorias da Comissão

58

Além de se basear nos trabalhos de auditoria e nos sistemas existentes nos Estados-Membros, a Comissão também realiza as suas próprias auditorias. São de dois tipos: «auditorias dos sistemas de prevenção precoce», destinadas a obter uma garantia razoável numa fase precoce da execução quanto ao bom funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo, e «auditorias da fiabilidade dos dados sobre o desempenho». Porém, tendo em conta os atrasos já mencionados e a consequente finalização tardia dos sistemas de acompanhamento, assim como a comunicação mínima de dados pertinentes, estas auditorias foram efetuadas mais tarde do que o planeado. Especialmente para o FEDER, as auditorias apenas puderam ter início após a receção dos RAE de 2016. No total, até ao final de 2017, a Comissão conseguiu realizar 23 auditorias em 12 Estados-Membros: 12 auditorias da fiabilidade dos dados sobre o desempenho e 11 auditorias dos sistemas de prevenção precoce.

59

Na maioria destas auditorias, a elaboração de relatórios estava em curso no início de 2018. Segundo a Comissão, os resultados preliminares relativos aos sistemas auditados eram bastante positivos, embora tenham sido salientadas algumas insuficiências. Simultaneamente, contudo, para cerca de 40% dos PO do FEDER não foram comunicados quaisquer valores para os indicadores do seu quadro de desempenho³⁸ nos RAE de 2016 apresentados em 2017. Nestes PO, à data de fevereiro de 2018 a Comissão não tinha realizado auditorias com vista a determinar se a ausência de comunicação de informações foi devida a atrasos na execução ou à falta de um sistema de comunicação de dados funcional.

60

A realização tardia das auditorias dos sistemas significa que a visão geral do estado dos sistemas de acompanhamento não está concluída. As insuficiências serão muito provavelmente detetadas tardiamente e poderá não haver tempo suficiente para aplicar os ajustamentos necessários. Esta situação compromete a execução da análise do desempenho em 2019, que assentará nos dados comunicados pelos Estados-Membros nos RAE de 2018 até 30 de junho de 2019.

A análise do desempenho pode não estar baseada em metas intermédias realistas

61

Nos PO que o Tribunal visitou, tendo por base os RAE de 2015 ou as informações de acompanhamento disponíveis à data da auditoria, constatou-se que já existiam casos em que os PO alcançaram os objetivos fixados para 2023, assim como riscos de desempenho insuficiente. Nos PO visitados, não foram apresentados pedidos de alterações a fim de ajustar as metas a valores mais realistas. Apenas um (República Checa, OPEIC) tinha solicitado, e obtido, alterações relativas principalmente à modificação das afetações dentro dos eixos prioritários. Por outro lado, à data de fevereiro de 2018, segundo a Comissão, dos 17 480 indicadores utilizados nos 430 PO existentes, o valor do objetivo correspondente para 2023 tinha sido aumentado em 1 445 casos e diminuído em 941 casos.

62

Isto indica que algumas metas intermédias³⁹ do quadro de desempenho já não são realistas. Caso seja necessário rever as metas intermédias, será necessário proceder a alterações ao PO, o que apenas pode ser feito por iniciativa dos Estados-Membros⁴⁰. Tendo em conta a duração do procedimento de alteração (fixado no regulamento em três meses), há o risco de que os valores alcançados no final de 2018 pelos indicadores do quadro de desempenho não sejam comparados com metas intermédias realistas.

As informações geradas a partir dos dados recolhidos ainda são sobretudo orientadas para as realizações

63

As informações sobre o desempenho são recolhidas para que os Estados-Membros e a Comissão as possam utilizar nos seus relatórios e prestarem contas pelo que foi realizado com o financiamento.

64

Os indicadores de resultados e as metas previstas nos acordos de subvenção celebrados entre os beneficiários e as AG são essenciais para medir os resultados obtidos. Contudo, várias questões importantes na criação dos sistemas de monitorização estão a afetar a medição e o acompanhamento do contributo dos projetos para a concretização dos objetivos dos PO.

Uma estrutura que assenta sobretudo nos indicadores de realizações, especialmente nos primeiros anos de execução do FEDER, e uma falta de indicadores de resultados quantificados definidos a nível do projeto

65

A atual estrutura permite uma recolha de dados mais sistemática para alguns indicadores bem definidos, embora o número de indicadores seja bastante elevado. A existência de indicadores comuns também possibilita a agregação destes dados aos níveis do PO, do Estado-Membro e da UE. No entanto, na estrutura do quadro lógico para o FEDER, muitos indicadores de resultados a nível dos PO não estão diretamente relacionados com as intervenções financiadas. Estes indicadores são frequentemente indicadores nacionais que têm em conta a influência de fatores externos e as suas fontes são essencialmente os serviços nacionais de estatística (ver exemplos na caixa 4 e também o anexo VI). Estes indicadores de resultados não isolam o impacto atribuível às intervenções do FEDER e, por conseguinte, não se pode considerar que apresentam os resultados imediatos dos PO.

66

Para atenuar o facto de os resultados produzidos pelos projetos do FEDER muitas vezes se materializarem (bem) depois da conclusão dos projetos, num momento em que não há acompanhamento enquanto tal, as AG devem realizar avaliações ao nível do eixo prioritário⁴¹. Pelo menos uma vez durante o período de programação, estas avaliações analisam de que forma os FEEI contribuíram para os objetivos de cada prioridade. Todavia, tendo em conta o início tardio da execução, o número de avaliações já realizado ainda é diminuto. Consequentemente, por agora, o progresso dos PO é essencialmente medido através dos indicadores de realizações.

67

A nível dos projetos, o Tribunal verificou que os indicadores de resultados não eram sistematicamente mencionados nos acordos de subvenção (ver ponto 25). Apenas seis⁴² dos 18 projetos no âmbito do FEDER, analisados na presente auditoria continham indicadores de resultados nas candidaturas e, por conseguinte, no acordo de subvenção. No entanto, estes indicadores de resultados não eram iguais aos utilizados a nível dos PO. Assim sendo, não podem ser usados nos relatórios nem para medir os progressos alcançados na realização dos objetivos dos PO. Em quatro outros casos⁴³, os indicadores de resultados não foram quantificados (ou seja, não foi indicada qualquer meta), o que impediu uma avaliação do seu contributo para os objetivos do PO e limitou às realizações a medição do que o projeto tinha conseguido alcançar.

68

Para os projetos no âmbito do FSE, foram mencionados indicadores de resultados em sete dos 16 projetos. Quanto aos restantes, os resultados descritos não estavam relacionados com os indicadores do PO ou não foram quantificados. Em qualquer projeto, é impossível nessas condições comparar o valor alcançado com a meta prevista. No entanto, no caso do FSE, ainda que os resultados e os indicadores de resultados não estejam definidos a nível do projeto ou quantificados, os valores dos indicadores comuns de resultados são sempre medidos, uma vez que os beneficiários dos projetos têm de colocar esses dados nos sistemas informáticos das AG.

69

O Tribunal mencionou anteriormente nos seus relatórios anuais a falta de definição de indicadores de resultados ao nível dos projetos⁴⁴. Este facto dificulta a medição e o acompanhamento da contribuição dos projetos para os objetivos do PO.

A libertação da reserva de desempenho assenta em indicadores que são maioritariamente orientados para os recursos e para as realizações

70

Os Estados-Membros podem demonstrar os progressos registados na execução do programa através de metas intermédias (a alcançar até 2018) e objetivos finais (a alcançar até 2023) fixados para três tipos de indicadores: financeiros, de realizações e de resultados. Estes indicadores podem ser complementados pelas principais etapas de execução para avaliar os projetos já em curso ou com início programado, mas que provavelmente não alcançarão realizações até dezembro de 2018. Globalmente, os indicadores utilizados no quadro de desempenho devem ser representativos das ações no âmbito do eixo prioritário. A fim de desencadear a libertação da reserva de desempenho, os valores alcançados no final de 2018 para estes indicadores devem situar-se entre 75% e 85% dos valores das metas intermédias.

71

Conforme demonstrado num anterior relatório do Tribunal⁴⁵, a grande maioria dos indicadores utilizados no quadro de desempenho ao abrigo da política de coesão diz respeito às realizações (57%), às principais etapas de execução (9%) e aos indicadores financeiros (33%), com uma utilização marginal dos indicadores de resultados. Deste modo, a libertação da reserva continuará, em grande medida, a ser orientada para os recursos e para as realizações, e não centrada nos resultados (ver também o ponto 62).

A maioria dos relatórios a nível da UE apresentam os indicadores de realizações

72

O principal objetivo do relatório estratégico de 2017⁴⁶ da Comissão, que engloba o relatório de síntese anual de 2017, elaborado com base nos RAE de 2016, é dar a conhecer as concretizações dos FEEI no sentido de realizar os objetivos da UE 2020. No entanto, o relatório apresenta essencialmente o nível de execução, assim como os valores alcançados nos principais indicadores de realizações até ao final de 2016. Não contém qualquer informação sobre a obtenção de resultados, à exceção dos seguintes indicadores de resultados no âmbito do FSE: número de participantes que encontraram emprego imediatamente após a formação e número de participantes que obteve uma qualificação imediatamente após a formação. No caso do FEDER, esta falta deve-se igualmente ao facto de não existirem indicadores de resultados comuns; os utilizados a nível dos Estados-Membros não podem, por conseguinte, ser agregados.

73

Como o Tribunal referiu recentemente, existe um problema fundamental que afeta particularmente os indicadores de resultados. Na realidade, os indicadores de resultados do FEDER e do FSE medem coisas diferentes de formas distintas⁴⁷. Além disso, o conceito de «resultado» é diferentemente interpretado nos regulamentos específicos de cada fundo. Os indicadores de resultados do FEDER não podem ser utilizados para medir os resultados imediatos dos PO. Além disso, o elevado número de indicadores de desempenho diferentes coloca um verdadeiro desafio à recolha e comunicação das informações sobre o desempenho⁴⁸.

Conclusões e recomendações

74

Embora a estrutura dos PO seja agora mais orientada para os resultados, com uma lógica de intervenção mais sólida e um vasto conjunto de indicadores, globalmente, o Tribunal conclui que a seleção de projetos no âmbito do FEDER e do FSE não é totalmente orientada para os resultados e que o acompanhamento existente ainda é mais orientado para as realizações.

Os procedimentos de seleção não eram orientados para os resultados em aspetos importantes

75

Nos PO que o Tribunal visitou, os procedimentos de seleção foram utilizados de molde a promover a seleção de projetos pertinentes para os objetivos dos PO. Contudo, não incluíram de forma sistemática critérios de seleção que exigissem a definição dos indicadores de resultados quantificados a nível dos projetos correspondentes aos existentes a nível do PO. Consequentemente, raramente eram incluídos indicadores de resultados nas candidaturas e, quando era o caso, não correspondiam necessariamente aos indicadores do PO ou não eram quantificados. Além disso, apenas um terço dos relatórios de avaliação incluíram uma avaliação específica dos resultados esperados em relação aos objetivos do PO (ver pontos 18 a 27).

76

O Tribunal constatou que as AG forneceram informações extensas sobre os PO, o acesso ao financiamento da UE e os procedimentos de seleção através de diversos canais. Os beneficiários estavam normalmente bem informados ou puderam contar com o apoio de organizações especializadas (ver pontos 28 a 31).

77

No entanto, apenas num dos 20 procedimentos analisados as candidaturas tinham sido classificadas e ordenadas entre si. Os projetos foram geralmente aprovados com base na ordem de entrada das candidaturas. Consequentemente, o financiamento pode não ter sido concedido aos melhores projetos (ver pontos 32 a 34).

Existem riscos em relação à qualidade dos dados de acompanhamento, que permanecem mais orientados para as realizações do que para os resultados

78

No seguimento da adoção tardia do quadro legislativo, o Tribunal verificou que alguns dos sistemas de acompanhamento dos PO não estavam a funcionar no início do programa nem estavam totalmente operacionais à data da auditoria. Em consequência, os dados foram introduzidos manualmente numa fase posterior. Os dados foram também recolhidos fora dos sistemas informáticos, criando erros que, em alguns casos, tiveram impactos nos dados apresentados nos RAE (ver pontos 35 a 52).

79

A adoção tardia do quadro regulamentar conduziu, na maioria dos PO, ao início tardio da execução. Até ao final de 2016, apenas uma pequena quantidade de dados tinha sido recolhida nos sistemas informáticos. Consequentemente, as auditorias necessárias para fornecer a garantia dos sistemas de acompanhamento, a fiabilidade e a disponibilidade dos dados começaram maioritariamente em 2017. Os resultados destas auditorias apenas foram disponibilizados no final de 2017, quatro anos depois do início do período de programação de sete anos. Por isso, a garantia obtida quanto aos dados de acompanhamento é, até agora, apenas parcial. Deste modo, a Comissão não tem uma visão geral do funcionamento dos sistemas de acompanhamento, designadamente dos sistemas informáticos. A análise do desempenho terá lugar em 2019 e, no intervalo, coloca-se o risco de que as eventuais medidas corretivas não possam ser concluídas a tempo e que essa análise não assente em informações corretas (ver pontos 53 a 60).

80

O Tribunal constatou que algumas das metas intermédias do quadro de desempenho já não são realistas. Se for necessário rever as metas intermédias, não há a certeza de se poder introduzir as alterações necessárias no PO a tempo da análise do desempenho (ver pontos 61 e 62).

81

No que respeita aos indicadores de resultados, os indicadores do FEDER e do FSE medem coisas diferentes de formas distintas. Na realidade, o conceito de «resultado» é diferentemente interpretado nos regulamentos específicos de cada fundo. Para ambos os fundos, o Tribunal identificou o risco de que uma agregação significativa dos dados de desempenho (em particular relativamente aos resultados) poderá não ser viável a nível da UE⁴⁹. Ademais, o Tribunal recomendou⁵⁰ que a Comissão devia prever uma definição comum de «realizações» e «resultados» (ver ponto 73).

82

Para o FEDER, muitos indicadores de resultados utilizam frequentemente outras fontes, como os dados dos serviços nacionais de estatística. As avaliações devem medir as concretizações em relação aos objetivos do PO. No entanto, tendo em conta o início tardio da execução, poucas avaliações se encontravam disponíveis à data da presente auditoria. Consequentemente, no caso do FEDER, é difícil determinar em que medida os projetos contribuem para a concretização dos objetivos do PO (ver pontos 63 a 69). Este problema aplica-se igualmente ao FSE, dado que muitos acordos de subvenção não incluem indicadores de resultados quantificados.

83

Do mesmo modo, o quadro de desempenho é predominantemente constituído por indicadores financeiros e de realizações, o que significa que a libertação da reserva de desempenho será essencialmente baseada nestes tipos de indicadores, em vez de assentar nos resultados obtidos e nos progressos efetivamente alcançados no sentido de realizar os objetivos do PO. Além disso, as informações publicadas nos relatórios da Comissão estão maioritariamente relacionadas com as realizações, exceto no caso do FSE, em que é fornecido o valor agregado para alguns indicadores de resultados (ver pontos 70 a 72).

Recomendação 1 – Seleção orientada para os resultados

A fim de assegurar uma abordagem coerente e realmente orientada para os resultados na seleção dos projetos, os Estados-Membros devem:

1. aplicar critérios de seleção que exijam aos beneficiários a definição de, pelo menos, um verdadeiro indicador de resultados baseado numa definição comum do que constitui um «resultado» para os seus projetos, acompanhado de uma base de referência e uma meta. Este indicador de resultados deve contribuir para os indicadores de resultados definidos a nível do PO;
2. incluir uma avaliação destes resultados esperados e indicadores no relatório de avaliação das candidaturas;
3. na decisão sobre os procedimentos de seleção a utilizar, garantir que é feita uma comparação entre as candidaturas de projetos.

Prazo de execução: a iniciar em 2019 para os próximos convites à apresentação de propostas.

Recomendação 2 – Acompanhamento orientado para os resultados

1. por forma a permitir o acompanhamento do contributo dos projetos para os objetivos do PO, os Estados-Membros devem incluir indicadores de resultados quantificados no acordo de subvenção, contribuindo para os indicadores de resultados definidos a nível do PO.

   Prazo de execução: a iniciar em 2019 para os próximos convites à apresentação de propostas.

2. a fim de tornar o quadro de acompanhamento do FEDER mais orientado para os resultados e, em particular, permitir a agregação das informações sobre o desempenho, a Comissão deve determinar indicadores de resultados comuns para este fundo com base numa definição comum de «resultados».

Prazo de execução: preparação do próximo QFP.

Recomendação 3 – Relatórios sobre o desempenho e preparação da análise do desempenho em 2019

Para melhorar a comunicação de informações sobre o desempenho por parte da Comissão e realizar uma análise do desempenho significativa, com dados fiáveis e metas intermédias realistas, a Comissão deve:

1. elaborar uma síntese das principais insuficiências e incertezas relativas aos sistemas de acompanhamento dos PO, com base nas auditorias da Comissão e das AA (as necessárias auditorias dos sistemas/auditorias da fiabilidade dos dados sobre o desempenho);
2. assegurar que as alterações aos PO solicitadas pelos Estados-Membros em relação a revisões justificadas das metas intermédias do quadro de desempenho são tratadas a tempo da análise do desempenho.

Prazo de execução: antes da conclusão da análise do desempenho.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 27 de junho de 2018.

Glossário

Acompanhamento/monitorização: exame regular das despesas, das realizações e dos resultados, o que permite dispor de informações atualizadas para verificar se os projetos/programas estão a progredir como esperado.

Autoridade de gestão (AG): entidade pública ou privada que tenha sido designada por um Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Código de Conduta Europeu sobre Parcerias: conjunto de princípios estabelecido no Regulamento Delegado (UE) nº 240/2014 da Comissão, a fim de apoiar os Estados-Membros na organização de parcerias para a elaboração e execução dos acordos de parceria e programas operacionais.

Comité de acompanhamento: comité que acompanha a execução de um programa operacional. É composto por representantes das autoridades competentes dos Estados-Membros (nomeadamente, representantes das autoridades de gestão, certificação e auditoria, organismos de execução, organizações de entidades patronais ou dos trabalhadores e sociedade civil). A Comissão tem igualmente um papel de observadora.

Condicionalidades ex ante: condições que os Estados-Membros devem satisfazer antes de poderem receber qualquer financiamento ao abrigo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Quando da preparação dos programas operacionais do período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros tiveram de avaliar se estas condições estavam preenchidas. Caso contrário, era necessário estabelecer planos de ação para assegurar o respetivo cumprimento até 31 de dezembro de 2016.

Critérios de seleção/adjudicação: critérios previamente definidos utilizados nos procedimentos de seleção para avaliar a capacidade de os requerentes concluírem a ação proposta ou programa de trabalho.

Eixo prioritário: uma ou mais prioridades de investimento associadas a um objetivo temático. O financiamento num programa operacional está organizado por eixo prioritário.

Estratégia Europa 2020: estratégia de crescimento da UE para o período de 2010-2020 com vista a recuperar da crise. A estratégia está dividida em cinco grandes objetivos, abrangendo o emprego; a investigação e o desenvolvimento; o clima e a energia; a educação; a inclusão social e a redução da pobreza.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): os FEEI são constituídos por cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União, com enquadramentos políticos estabelecidos para o período orçamental de sete anos do quadro financeiro plurianual (QFP). Os fundos incluem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Indicador: um valor de substituição mensurável relativamente a um objetivo, que forneça informações de apoio para avaliar o grau de cumprimento desse objetivo.

Indicadores de realizações: valores utilizados para medir as realizações das operações apoiadas ou as realizações ao nível do programa operacional.

Indicadores de resultados: valores utilizados para medir os resultados dos projetos apoiados ou os resultados alcançados ao nível do programa operacional.

Indicadores financeiros: valores utilizados para acompanhar o progresso em termos de compromisso (anual) e pagamento dos fundos disponíveis para qualquer projeto, medida ou programa em relação ao seu custo elegível.

Lógica de intervenção: relação entre as necessidades avaliadas, os objetivos, os recursos (planeados e afetados), as realizações (previstas e concretizadas) e os resultados (pretendidos e efetivos).

Objetivo específico: resultado previsto para o qual a ação da UE visa contribuir.

Prioridades de investimento: para cada eixo prioritário, os Estados-Membros devem estabelecer nos seus programas operacionais as prioridades de investimento e os objetivos específicos correspondentes. Encontram-se enunciados nos regulamentos específicos que regem o FEDER, o FSE e o FC.

Programa operacional (PO): declaração das prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro, que descreve a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional público e privado) será utilizado para financiar projetos durante um determinado período (atualmente de sete anos). Os projetos constantes num PO devem contribuir para um determinado número de objetivos definidos ao nível dos eixos prioritários do PO. O PO pode ser financiado pelo FEDER, FC e/ou FSE. Os PO são elaborados pelos Estados-Membros e têm de ser aprovados pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Apenas podem ser alterados durante o período de programação com o acordo de ambas as partes.

Quadro de desempenho: um conjunto de objetivos intermédios e metas definidos para cada eixo prioritário num programa operacional, constituindo um pilar importante da abordagem orientada para o desempenho.

Realizações: algo que é produzido ou concretizado com os recursos afetados a uma intervenção (por exemplo, ações de formação ministradas a jovens desempregados, número de estações de tratamento de águas residuais ou a extensão de estradas construídas).

Reserva de desempenho: montante que representa 6% dos recursos afetados ao FEDER, ao FSE e ao FC ou ao FEADER e ao FEAMP, a disponibilizar após a análise do desempenho de 2019, caso estejam reunidos ou sejam excedidos determinados requisitos.

Resultados: alterações imediatas para os beneficiários no final da sua participação numa intervenção (por exemplo, melhoria da acessibilidade a uma zona devido à construção de uma estrada, formandos que encontraram emprego).

Lista de siglas e acrónimos

AA: Autoridade de auditoria

AC: Autoridade de certificação

AG: Autoridade de gestão

AGD: Autoridade de gestão delegada

CE: Comissão Europeia

EM: Estado-Membro

EP: Eixo prioritário

FC: Fundo de Coesão

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FSE: Fundo Social Europeu

OE: Objetivo específico

OI: Organismo intermediário

OT: Objetivo temático

PI: Prioridade de investimento

PME: Pequenas e médias empresas

PO: Programa Operacional

QEC: Quadro Estratégico Comum

RAE: Relatório anual de execução

RDC: Regulamento Disposições Comuns

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanič, chefe de gabinete, e Zuzana Franková, assessora de gabinete; Myriam Cazzaniga, responsável principal; Pekka Ulander, responsável de tarefa; Michaela Binder, perita nacional destacada.

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PDF	ISBN 978-92-847-0552-8	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/144832	QJ-AB-18-018-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-0526-9	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/81961	QJ-AB-18-018-PT-Q

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