Odabir i praćenje projekata u okviru EFRR-a i ESF-a u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su uglavnom usmjereni na ostvarenja

Sažetak

I

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. EU je izdvojio gotovo 349,4 milijarde eura u svrhu ostvarenja ciljeva svoje kohezijske politike. Cilj je te politike poduprijeti otvaranje radnih mjesta, konkurentnost poduzeća, gospodarski rast, održivi razvoj i poboljšanje kvalitete života. Kako bi se ostvarili ti ciljevi, za projekte koje provode korisnici u državama članicama izdvajaju se financijska sredstva. Relevantna tijela u državama članicama odabiru projekte koji će se financirati i prate njihovu provedbu. Presudno je da se ta sredstva dodjeljuju na djelotvoran način, odnosno da se s pomoću njih ostvaruju očekivani rezultati.

II

U svrhu potpore tom cilju Komisija je uvela razne mjere kojima se u razdoblju 2014. – 2020. želi staviti veći naglasak na rezultate. U nekima od prethodnih izvješća Sud je pozdravio napredak koji je ostvaren zahvaljujući tim mjerama. Međutim, također je istaknuo ozbiljne nedostatke u pogledu djelotvornosti tih mjera i kvalitete informacija o praćenju u vezi s rashodima za kohezijsku politiku. U ovom izvješću konsolidiraju se i razrađuju relevantni prethodni nalazi.

III

Sud je ispitao u kojoj je mjeri stavljanje naglaska na rezultate ugrađeno u način odabira projekata te u kojoj mjeri Komisija i države članice mogu dokazati da se proračun EU-a dobro iskorištava. U tu su svrhu ispitani mehanizmi za odabir i praćenje projekata kojima su dodijeljena financijska sredstva za koheziju.

IV

Sud je zaključio da se, unatoč višegodišnjim nastojanjima, tijekom oblikovanja postupaka odabira, ali i tijekom samih postupaka, i dalje veći naglasak stavlja na ostvarenja i iskorištavanje sredstava nego na rezultate. Povrh toga, nedostatci u mehanizmima za praćenje otežali su procjenu mjere u kojoj su financijska sredstva EU-a doprinijela postizanju ciljeva EU-a i država članica. Konkretno, za operativne programe u vezi s kojima je Sud obavio posjete utvrđeni su sljedeći nalazi:

• Kad je riječ o odabiru projekata, potencijalni korisnici bili su dobro obaviješteni te im je pružena odgovarajuća podrška da dođu do financijskih sredstava EU-a. Postupci koje je Sud ispitao oblikovani su tako da doprinesu odabiru onih projekata koji su relevantni za ciljeve operativnih programa, no u okviru kriterija za odabir rijetko se od podnositelja projektnih prijava traži da na razini projekta utvrde kvantificirane pokazatelje rezultata. Nadalje, većina projekata odabrana je na temelju redoslijeda podnošenja prijava. Projektne prijave ocjenjivane su i međusobno rangirane samo u okviru jednog postupka odabira.
• Kad je riječ o praćenju, Sud je utvrdio da su sustavi za praćenje postali funkcionalni tek u kasnoj fazi, uglavnom zbog kašnjenja s donošenjem zakonodavnog okvira. I dalje postoje nedostatci u pojedinim IT sustavima koji se upotrebljavaju za prikupljanje i objedinjavanje podataka o praćenju. Povrh toga, zbog sporog napretka u revizijama predmetnih sustava za praćenje pojavio se rizik da sada možda više ne preostaje dovoljno vremena da se poduzmu sve potrebne korektivne mjere prije pregleda uspješnosti koji će se obaviti 2019.
• Informacije o praćenju i dalje su uglavnom usmjerene na ostvarenja. U glavnom izvješću Komisije u kojem se mjere postignuća napredak u pogledu glavnih pokazatelja ostvarenja prikazuje se paralelno uz uporabu financijskih sredstava. Međutim, u tom su izvješću iznesene tek ograničene informacije o postizanju rezultata.

V

Sud stoga preporučuje sljedeće:

• Kako bi se pri odabiru projekata zajamčio dosljedan pristup koji je uistinu usmjeren na rezultate, države članice trebale bi se pobrinuti za to da se projektne prijave međusobno usporede, zahtijevati od korisnika da utvrde najmanje jedan pravi pokazatelj rezultata za svaki projekt, kao i obaviti procjenu očekivanih rezultata i pokazatelja u okviru izvješća o procjeni projektnih prijava.
• Kako bi se zajamčilo da je praćenje usmjereno na rezultate, države članice trebale bi unijeti u sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava barem jedan pravi i kvantificirani pokazatelj rezultata, koji doprinosi pokazateljima rezultata koji su utvrđeni na razini operativnog programa, a Komisija bi trebala definirati zajedničke pokazatelje rezultata za EFRR koji se temelje na zajedničkoj definiciji „rezultata”.
• Komisija bi trebala poboljšati izvješćivanje o uspješnosti i zajamčiti da se 2019. obavi koristan pregled uspješnosti.

Uvod

Kohezijska politika glavna je politika EU-a za ulaganja

01

Kohezijska politika glavna je politika EU-a za ulaganja. Cilj joj je poduprijeti otvaranje radnih mjesta, konkurentnost poduzeća, gospodarski rast, održivi razvoj i poboljšanja kvalitete života. Približno jedna trećina proračuna EU-a namijenjena je kohezijskoj politici. Prema tekućim cijenama to iznosi otprilike 230 milijardi eura u programskom razdoblju 2000. – 2006., 346,5 milijardi eura u programskom razdoblju 2007. – 2013. te 349,4 milijarde eura u programskom razdoblju 2014. – 2020.

02

Kohezijska politika provodi se sredstvima iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), Europskog socijalnog fonda (ESF) i Kohezijskog fonda (KF). U spoju s Europskim poljoprivrednim fondom za ruralni razvoj (EPFRR) i Europskim fondom za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) ti fondovi čine europske strukturne i investicijske fondove (ESI fondovi). Ti se fondovi primjenjuju u okviru operativnih programa (OP-ova) u kojima su utvrđeni prioriteti ulaganja i posebni ciljevi¹. OP-ovi ujedno sadržavaju opis načina na koji će se financijska sredstva tijekom programskog razdoblja upotrijebiti za financiranje projekata. OP-ove provode države članice i njihove regije. To znači da države članice i njihove regije odabiru i prate projekte te obavljaju njihovu evaluaciju.

Usmjerenost na uspješnost ključni je prioritet Komisije i država članica tijekom razdoblja 2014. – 2020.

03

Strategija Europa 2020. desetogodišnja je strategija EU-a za zapošljavanje i rast. Pokrenuta je 2010. godine s ciljem stvaranja uvjeta za pametan, održiv i uključiv rast. U svrhu ispunjavanja ciljeva i ciljnih vrijednosti postavljenih u strategiji Europa 2020. Komisija je 2010. naglasila potrebu za poboljšanjem djelotvornosti kohezijske politike stavljanjem naglaska na rezultate².

04

Zakonodavnim paketom za kohezijsku politiku za programsko razdoblje 2014. – 2020. stoga su uvedene znatne promjene kojima je cilj staviti veći naglasak na uspješnost³. Glavne su mjere sljedeće:

• uvođenje ex ante uvjeta⁴ kojima se od neke države članice zahtijeva da ispuni određene uvjete radi djelotvorne uporabe ESI fondova (npr. postojanje okvira za relevantnu politiku /strateških okvira) do kraja 2016. Jednim od njih, općim ex ante uvjetom br. 7⁵, zahtijeva se „postojanje sustava pokazatelja rezultata potrebnog za odabir aktivnosti kojima se najučinkovitije doprinosi željenim rezultatima, za praćenje napretka u ostvarivanju rezultata”.
• uvođenje pričuve za uspješnost, u koju se izdvaja dio financijskih sredstava EU-a dodijeljenih operativnim programima koji se stavlja na raspolaganje samo ako podskup pokazatelja (uglavnom pokazatelji potrošnje/ostvarenja) dosegne unaprijed određene ključne etape. Stavljanje tih sredstava iz pričuve na raspolaganje tijekom 2019. temeljit će se na pregledu uspješnosti koji će biti obavljen 2019.⁶
• pojačana logika intervencija tijekom izrade programa⁷ kojom se od država članica zahtijeva da procijene svoje potrebe i da se obvežu na postizanje skupa rezultata prije nego što počnu razmatrati za što i na koji će se način potrošiti sredstva iz kohezijskih fondova.
• dosljednija uporaba pokazatelja uspješnosti radi mjerenja napretka u postizanju rezultata⁸.

Važnost odabira projekata i njihova praćenja za postizanje uspješnosti

05

Sud je 2017. zaključio⁹ da su Komisija i države članice bile uspješne u razvijanju OP-ova s utemeljenijom logikom intervencije. To znači da su OP-ovi na konzistentan način iznijeli ciljeve intervencija (posebni ciljevi/rezultati) i kako će ih se ostvariti (potrebna financijska sredstva, radnje koje je potrebno poduzeti i očekivana ostvarenja).

06

Međutim, kako bi se postigla djelotvornost predmetne politike, nije važno tek utvrditi jasne ciljeve i razmatrati rezultate tijekom izrade programa. Ključno je da se tijekom faze provedbe OP-a slijedi pristup usmjeren na rezultate jer će se djelotvornost predmetne politike određivati uglavnom na temelju kvalitete financiranih projekata i njihove dodane vrijednosti u smislu konkretnih rezultata. Stoga odabir projekata, kao i njihovo praćenje i izvješćivanje o njima, imaju odlučujuću ulogu u postizanju uspješnosti. Pregled ciklusa provedbe OP-a i relevantnih tijela prikazan je na slici 1. Procesi relevantni za reviziju koju je obavio Sud označeni su žutom bojom.

Glavni sudionici i njihova uloga u odabiru i praćenju projekata

07

Projekte odabiru nadležna nacionalna i regionalna tijela koja su odgovorna za upravljanje OP-ovima. Ta upravljačka tijela ili posrednička tijela kojima se odgovornost delegira utvrđuju kriterije za odabir, uspostavljaju selekcijske odbore i odlučuju o tome koji će projekti dobiti financijska sredstva iz europskih fondova. Komisija ne sudjeluje u odabiru projekata, za razliku od ključne uloge koju ima u pregovorima o OP-ovima. Međutim, Komisija u svojoj savjetodavnoj ulozi sudjeluje u radu u odbora za praćenje OP-ova¹⁰, na čijim se sastancima odobravaju metodologija i kriteriji za odabir projekata. Također pruža vodstvo koje se temelji na najboljoj praksi i zajedničkom iskustvu s državama članicama.

08

Za praćenje projekata odgovorne su države članice. Upravljačka tijela prate provedbu operativnih programa i projekata, prikupljaju informacije o praćenju i podnose Komisiji godišnja izvješća o provedbi. Odbor za praćenje također pregledava provedbu OP-ova i odobrava godišnja izvješća o provedbi. Uloga Komisije ovdje je također ograničena na davanje smjernica, ispitivanje uspješnosti operativnih programa u suradnji s upravljačkim tijelima te iznošenje primjedbi o godišnjim izvješćima o provedbi.

09

Ipak, Komisija u ulozi podnositelja izvješća dostavlja sintezu godišnjih izvješća država članica o provedbi i strateških izvješća država članica (2017. i 2019.) tijelu zaduženom za davanje razrješnice (Europskom parlamentu), Europskom gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija¹¹.

Opseg revizije i revizijski pristup

10

Cilj ove revizije bio je odgovoriti na pitanje jesu li odabir projekata i sustavi za praćenje projekata Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda za programsko razdoblje 2014. – 2020. bili usmjereni na rezultate. S obzirom na stupanj napretka provedbe operativnih programa i na temelju revizija koje su već provedene, ova revizija omogućila je Sudu da prvi put primijeni pristup koji je usmjeren na rezultate tijekom cijele faze provedbe čim prvi rezultati postanu dostupni. Ona je također vrlo važna za pregled uspješnosti predviđen za 2019.

11

U prvom dijelu Sud izvještava o svojoj analizi postupaka odabira za operativne programe obuhvaćene revizijom. Sud iznosi svoju procjenu izrade postupaka odabira, posebice određivanje kriterija za odabir i njihovu usmjerenost na rezultate, kao i fazu evaluacije projektnih prijava. U drugom dijelu Sud ispituje sustave upravljanja i kontrole te dosadašnje praćenje ispitanih operativnih programa koje su provela upravljačka ili posrednička tijela kako bi se izmjerila operativna uspješnost na programskoj i nacionalnoj razini. Sud pregledava pouzdanost podataka, njihovu dostupnost i mogućnost stvaranja relevantnih informacija za upravljanje i za izvještavanje Komisiji.

12

Sud je sveukupno ispitao 34 projekta (vidi popis projekata u prilogu I.). Sud se usredotočio na Europski fond za regionalni razvoj i Europski socijalni fond, točnije na tri tematska cilja¹²(vidi opis 11 tematskih ciljeva u prilogu II.):

• Tematski cilj 3. – jačanje konkurentnosti malih i srednjih poduzeća (MSP-ovi) (16 projekata),
• tematski cilj 8. – promicanje održivog i kvalitetnog zapošljavanja i podrška mobilnosti radne snage (12 projekata) i
• tematski cilj 9. – promicanje socijalne uključenosti te borba protiv siromaštva i diskriminacije (6 projekata).

13

Sud je ispitao projekte koje su u okviru 20 postupaka odabira (vidi popis u prilogu III.) izravno odabrala upravljačka (ili posrednička) tijela iz sedam operativnih programa četiriju država članica: Češke Republike, Francuske, Italije i Finske (vidi popis u prilogu IV.). Ti operativni programi i države članice odabrani su na temelju značajnosti dodijeljenih financijskih sredstava i faze provedbe projekata. Sud je odabrao projekte na temelju primljenih iznosa bespovratnih sredstava i stupnja napretka u vrijeme revizije. Prioritetne osi, prioriteti ulaganja i posebni ciljevi kojima odgovaraju odabrani projekti navedeni su u prilogu V. Povezani pokazatelji ostvarenja i rezultata navedeni su u prilogu VI. za Europski fond za regionalni razvoj i prilogu VII. za Europski socijalni fond.

14

Sud je također pregledao radnje koje je poduzela Komisija, a koje su općenito povezane s odabirom projekata i praćenjem operativnih programa za Europski socijalni fond i Europski fond za regionalni razvoj.

Opažanja

Odabir projekata nije dovoljno usmjeren na rezultate

15

Postupcima odabira koje su uvela upravljačka tijela trebala bi se dati prednost odabiru onih projekata koji su najrelevantniji za ciljeve koje se želi postići i za koje postoji najveća vjerojatnost da će dati rezultate kao i zajamčiti da se financijska sredstva troše u skladu s pravilima. Sud je provjerio razmjer u kojem se rezultati odražavaju u izradi postupaka odabira (kriteriji za odabir koji se primjenjuju za procjenu projektnih prijava, metode za procjenu projekata i dokumentacije koja je dostupna potencijalnim ponuditeljima) kao i u provedbi postupaka odabira, a time i u odabranim projektima.

16

Prethodna revizijske aktivnosti Suda¹³ pokazale su da su Komisija i države članice bile uspješne u razvoju operativnih programa s utemeljenijom logikom intervencije, tj. s jasnom poveznicom između razvojnih potreba, posebnih ciljeva i pokazatelja rezultata. Logika intervencije trebala bi se odražavati u postupcima odabira projekata. Sud smatra da postoje brojni ključni kriteriji koje upravljačka tijela trebaju uzeti u obzir pri izradi postupaka kako bi se zajamčiti da budu usmjereni na rezultate:

• kriteriji za odabir koji se primjenjuju trebali bi zajamčiti usklađenost projekata s ciljevima operativnih programa,
• kriteriji za odabir trebali bi doprinijeti odabiru onih projekata koji nemaju samo kvantificirane pokazatelje ostvarenja nego i kvantificirane pokazatelje rezultata za mjerenje postignuća projekata
• korisnike bi trebalo poticati na podnošenje projektnih prijava kako bi se zajamčilo da velik broj projekata bude dostupan za odabir
• naposljetku, odabir projekata trebao bi se temeljiti na izravnoj usporedbi projektnih prijava kako bi se utvrdilo koji su projekti najprikladniji za dodjelu financijskih sredstava i kako bi im se dala prednost.

17

U sljedećim je odlomcima opisan razmjer u kojem su upravljačka tijela primijenila te varijable pri obradi zaprimljenih projektnih prijava te kako su one utjecale na odabir projekata koji su usmjereni na rezultate (vidi odlomke 18. – 38.).

Postupci odabira doprinose odabiru onih projekata koji su relevantni za ciljeve operativnih programa

18

Dvije mjere uvedene su za zakonodavni okvir programskog razdoblja 2014. – 2020., a osmišljene su za pokretanje odabira projekata relevantnih za ciljeve operativnih programa:

• u operativnim programima moraju se utvrditi „vodeća načela” za odabir projekata za svaku prioritetnu os¹⁴
• Upravljačka tijela moraju osmisliti postupke i kriterije za odabir koji „osiguravaju doprinos operacija ostvarivanju specifičnih [posebnih] ciljeva i rezultata odgovarajućih prioriteta”¹⁵.

19

Uz to, sljedeći su zahtjevi također uvedeni za razdoblje 2014. – 2020. kako bi potaknuli odabir projekata koji su više usmjereni na rezultate:

• pod općim ex ante uvjetom br. 7 (vidi i odlomak 4.), mora se zajamčiti „sustav pokazatelja rezultata potreban za odabir aktivnosti kojima se najučinkovitije doprinosi željenim rezultatima”.
• Upravljačka tijela također moraju oblikovati postupke i kriterije za odabir koji „osiguravaju doprinos operacija ostvarivanju […] rezultata odgovarajućih prioriteta;”¹⁶.

20

Vodeća načela služe kao smjernice za odabir projekata i u njima su navedeni glavni kriteriji za odabir koji se trebaju primjenjivati. Navođenjem opisa projekata kojima će se dodijeliti financijska sredstva te primjerima takvih projekata i korisnika daje se dobar pregled vrsta projekata kojima će se dodijeliti financijska sredstva u okviru svakog posebnog cilja. Ta načela osnova su za utvrđivanje kriterija za odabir i na njih se može izravno pozvati u okviru samih kriterija.

21

Sud je ustanovio da su u nekim slučajevima načela bile opće naravi, međutim, sva su upućivala na potrebu da odabrani projekti budu u skladu s posebnim ciljevima operativnih programa, kao što je opisano za svaku prioritetnu os. Kriteriji za odabir koji su se primjenjivali u okviru postupaka odabira koje je Sud ispitao bili su u skladu s vodećim načelima. Svaki je postupak podrazumijevao najmanje jedan kriterij o relevantnosti projekata i njihovu doprinosu ostvarenju predmetnog posebnog cilja.

22

Općenito gledajući, odabrane projektne prijave koje je Sud ispitao procijenjene su na temelju kriterija utvrđenih u postupku odabira. Sud je utvrdio da su 34 projekta ispitana za ovu reviziju relevantna za posebne ciljeve operativnog programa.

Usmjerenost na rezultate pri ocjenjivanju projektnih prijava bila je nedovoljna i rijetko je uključivala kvantificirane rezultate

23

Sud je ispitao na koji način upravljačka tijela provode odabir projekata u praksi, a posebice jesu li u projektnom prijedlogu jasno navedeni očekivani rezultati i ciljevi uz jasno definirane i kvantificirane pokazatelje ostvarenja i rezultata (povezane s posebnim ciljevima). Sud je također procijenio jesu li upravljačka tijela procijenila sposobnost svakog podnositelja prijave da ostvari očekivane rezultate.

24

Sud je utvrdio da u 18 od 20 postupaka odabira koje je ispitao postoje kriteriji prema kojima se od korisnika traži da opišu očekivane rezultate projekta (vidi prilog VIII.). Međutim, tek su u četiri od 20 postupaka uključeni kriteriji za kvantifikaciju pokazatelja rezultata na razini projekta (postupci odabira 17, 18, 19 i 20). Uz to, u tri slučaja ti pokazatelji rezultata nisu odgovarali izravno onima koji su utvrđeni na razini operativnih programa (vidi primjer u okviru 1.).

25

Pregledom 34 projektne prijave odabranih projekata koji je obavio Sud potvrđeni su ti nalazi. Sve projektne prijave sadržavale su kvantificirane informacije za pokazatelje ostvarenja koje odgovaraju onima na razini operativnih programa ili ih se može dobiti izravno iz IT sustava (primjerice za pokazatelje kao što je broj poduzeća koja primaju potporu). Međutim, samo 14 projektnih prijava sadržavalo je kvantitativne informacije o očekivanim pokazateljima rezultata. U šest od tih prijava pokazatelji rezultata nisu bili u izravnoj vezi s pokazateljima na razini OP-a. Ostale projektne prijave uglavnom sadržavaju narativni opis (vidi sliku 2. i prilog VIII.).

26

U vezi s procjenom projektnih prijava Sud je utvrdio da su upravljačka tijela procijenila ukupnu izvedivost i vjerojatnost uspjeha projekata. Izglednost postizanja očekivanih rezultata procijenjena je za svih 18 projekata u okviru EFRR-a, no kad je riječ o 16 projekata u okviru ESF-a koje je Sud ispitao, ta je izglednost procijenjena tek za njih dva. Sud je također utvrdio da je procjena izglednosti postizanja rezultata nejasno prikazana u izvješćima o procjeni, osim u sedam slučajeva¹⁷ koji su uključivali detaljniji opis relevantnosti pokazatelja i vjerojatnosti dosezanja ciljnih vrijednosti.

27

U pogledu ocjenjivanja projektnih prijava Sud je utvrdio da je postizanje očekivanih rezultata bilo dio procesa ocjenjivanja u tek 11 slučajeva. To pokazuje da sve dok su predviđeni projekti usklađeni s vrstama aktivnosti koje su utvrđene u postupku odabira, upravljačka tijela pretpostavljaju da će se time doprinijeti ciljevima operativnog programa. Međutim, naglasak nije stavljen na opseg tog doprinosa.

Korisnike se poticalo da se prijave za dodjelu financijskih sredstava

28

Kako bi se zajamčilo pravodobno iskorištavanje sredstava tijekom cijelog programskog razdoblja i istodobno zajamčila usredotočenost na rezultate, potrebno je da postoji dovoljan broj ponuditelja koji mogu podnijeti kvalitetne projektne prijave. Promicanje poziva na podnošenje prijava i uz to povezanih smjernica upravljačkih tijela za potencijalne podnositelje važna je varijabla koja određuje sveukupnu djelotvornost postupaka odabira. Veća konkurencija među podnositeljima prijave vjerojatno će omogućiti odabir kvalitetnijih projekata.

29

Mjere kojima je cilj promicanje poziva potencijalnim ponuditeljima osmislila su upravljačka tijela na temelju detaljnih zahtjeva utvrđenih u uredbi EU-a. One su podnesene na odobrenje odborima za praćenje u sklopu komunikacijske strategije operativnog programa kao što je propisano uredbom¹⁸.

30

Sud je utvrdio da su upravljačka tijela poticala korisnike da sudjeluju u postupcima odabira. Kao prvo, upravljačka tijela koristila su nekoliko izvora za promicanje poziva potencijalnim ponuditeljima. Oni su obuhvaćali gospodarske komore, lokalne poslovne udruge i internetske alate. Upravljačka tijela također su se oslonila na pomoć partnera u širenju informacija o predstojećim pozivima unutar svojih mreža i na temelju znanja koja su stekli u odborima za praćenje.

31

Uz to, smjernice za financiranje koje upravljačka tijela pružaju podnositeljima projektnih prijava bile su javno dostupne i, osim u slučaju jednog upravljačkog tijela za vrijeme revizije, u njima su izneseni jasni uvjeti za primanje potpore i pružene detaljne informacije o postupku prijave i mehanizmima financiranja, uz jasno pozivanje na kriterije za odabir koje je potrebno primijeniti.

Postupci odabira najčešće nisu uključivali uspoređivanje projektnih prijava, što je dovelo do rizika da najkvalitetniji projekti neće biti odabrani

32

Sud je u okviru pregleda postupaka provjerio jesu li projekti koji su prijavljeni za dodjelu financijskih sredstava procijenjeni na temelju međusobne usporedbe. To je još jedna važna mjera kojom se jamči da budu odabrani oni projekti koji su usmjereni na rezultate.

33

U okviru podijeljenog upravljanja postupke odabira definiraju upravljačka tijela, a odobravaju odbori za praćenje na temelju zahtjeva iz uredbi EU-a¹⁹ i smjernica Komisije²⁰. Ni uredbe o ESI fondovima ni smjernice Komisije ne određuju vrstu postupka odabira koji se primjenjuje, već je to prepušteno na odluku upravljačkim tijelima.

34

Od ukupno 20 postupaka koje je Sud ispitao bilo je deset privremenih poziva na podnošenje prijedloga, šest trajnih poziva, tri postupka izravnog sklapanja ugovora i jedan ponovljeni poziv (detalje vidi u prilogu III.). Sud je utvrdio da u svim postupcima odabira osim u jednom (Italija, OP „Piemonte”, br. 13) nije provedena usporedba između projektnih prijava. Kao rezultat toga financijska sredstva možda nisu dodijeljena najkvalitetnijim projektima. To je donekle ublaženo u nekim operativnim programima posjećenih država članica, u kojima je proveden neslužbeni postupak predodabira (operativni programi u Francuskoj i Finskoj) ili pak službeni postupak predodabira (Italija – Apulija), čime su upravljačka tijela ograničila podnošenje prijava na najprikladnije projekte. Sud je utvrdio sljedeće:

• Od 20 postupaka njih 15 temeljilo se na načelu redoslijeda podnošenja prijava, pri čemu je određena prijava bila odabrana pod uvjetom da je ispunjavala kriterije i da su bila dostupna dostatna financijska sredstva. Od toga je 13 postupaka bilo predmet službenog ili neslužbenog predodabira. Sud je primijetio da su neki trebali postići najmanji broj bodova da bi bili odabrani (vidi postupke odabira br. 4 i 5 za češki OP „Poduzetništvo i inovacije za konkurentnost” te 16, 17, 18, 19 i 20 za finski OP).
• U trima izravnim postupcima sklapanja ugovora po definiciji nije ni bilo natječaja (vidi postupke odabira br. 1, 3 i 12).
• U jednom slučaju (Italija, OP „Piemonte”, postupak odabira br. 8)²¹ financijska sredstva dodijeljena su projektima koji su već odabrani u okviru prethodnog programskog razdoblja 2007. – 2013. na temelju jednostavnog produženja razdoblja njihove provedbe. Time je posredničkim tijelima omogućeno da izbjegnu prekide u organizaciji osposobljavanja za mlade i započnu s iskorištavanjem financijskih sredstava. Međutim, time je potencijalnim novim podnositeljima projektne prijave onemogućeno sudjelovanje.

Kvaliteta podataka o praćenju ugrožena je i većim je dijelom usmjerena na ostvarenja

35

Sud je provjerio omogućuju li sustavi za praćenje sustavno prikupljanje podataka o određenim pokazateljima, čime se omogućuje mjerenje napretka na razini projekata, programa i EU-a. Sud je također ispitao je li se o tome izvještavalo na način kojim bi se pokazao uspjeh financiranih projekata te time djelotvorna i učinkovita uporaba proračuna EU-a.

36

Sljedeći odjeljak sadržava procjenu Suda o uvjetima koji su nužni kako bi se omogućilo praćenje i izvješćivanje o postizanju ciljeva. Sud je najprije provjerio jesu li upravljačka tijela prije početka uporabe fondova uspostavila funkcionalne sustave za praćenje. Sud je također ispitao jesu li informacije o uspješnosti o kojima su izvijestili korisnici pouzdane, potpune i pravodobno dostavljene. Sud je također ispitao ulogu upravljačkih tijela i Komisije.

37

Naposljetku, Sud je razmotrio jesu li uspostavljeni sustavi pružili informacije o uspješnosti koje su usmjerene na rezultate, točnije, jesu li pružili korisne objedinjene informacije, jer su one ključan element izvješćivanja o djelotvornom korištenju sredstava na razini država članica i EU-a u okviru godišnjeg praćenja i izvješćivanja.

Jamstvo o kvaliteti podataka o praćenju možda neće biti pruženo na vrijeme za pregled uspješnosti za 2019.

38

Praćenje napretka operativnog programa u postizanju njegovih ciljeva obavlja se na temelju podataka prikupljenih iz različitih izvora. Podatci se objedinjuju na razini operativnih programa i na razini država članica te čine osnovu izvješća koja se šalju odboru za praćenje operativnog programa i Komisiji. Kako bi se prikazao ispravan pregled situacije na razini operativnih programa i država članica, ključno je da su podatci koji se prikupljaju pouzdani, potpuni i pravodobno dostavljeni. Kako bi se to postiglo, upravljačka tijela moraju uspostaviti sustave za praćenje, uključujući one za prikupljanje podataka i provjeru izvora tih podataka. Da bi se zajamčila kvaliteta podataka, Komisija se oslanja na revizije koje su provela revizijska tijela na razini država članica kao i na vlastite revizije.

39

U kontekstu pregleda uspješnosti važno je da podatci, kao i sustavi s pomoću kojih su oni dobiveni, budu predmet revizije u što ranijoj fazi kako bi relevantna tijela država članica mogla ukloniti otkrivene nedostatke u pogledu kvalitete podataka znatno prije kraja lipnja 2019. Tada će se godišnja izvješća o provedbi za 2018., koja čine temelj za pregled uspješnosti i dodjelu pričuve za uspješnost, poslati Komisiji.

Opsežnim pravilima EU-a određeno je kako bi države članice trebale uspostaviti svoje sustave za praćenje za razdoblje 2014. – 2020.

40

S ciljem postizanja sustavnog prikupljanja i praćenja podataka koji nastaju na razini operativnih programa, regulatornim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. uvedeno je nekoliko promjena u pogledu prikupljanja podataka i mehanizama za praćenje.

• Upravljačka tijela moraju uvesti sustave upravljanja i kontrole za odgovarajuće sustave izvješćivanja i praćenja²².
• Upravljačka tijela odgovorna su za uspostavljanje računalnog sustava za evidentiranje svih podataka koji su povezani s pokazateljima²³ iz operativnih programa za potrebe praćenja i izvješćivanja.
• U skladu s općim ex ante uvjetom br. 7 upravljačka tijela moraju uvesti „sustav pokazatelja rezultata potreban za odabir aktivnosti kojima se najučinkovitije doprinosi željenim rezultatima, za praćenje napretka u ostvarivanju rezultata”²⁴. U operativnim se programima moralo dokazati ispunjenje svih ex ante uvjeta do 31. prosinca 2016.²⁵ (vidi odlomak 4.).
• Do 31. prosinca 2015.²⁶ države članice trebale su zajamčiti da se cjelokupna razmjena informacija između korisnika i upravljačkih tijela, tijela za ovjeravanje, revizijskih tijela i posredničkih tijela provodi elektroničkim putem²⁷.

41

Komisija je također za svoje osoblje i nadležna tijela država članica utvrdila posebne smjernice²⁸ o zajedničkoj metodologiji za procjenu sustava upravljanja i kontrole u upravljačkim tijelima, uključujući postojanje odgovarajućih sustava za praćenje i izvješćivanje.

Informacije o uspješnosti nisu uvijek pouzdane, potpune i pravodobno dostavljene što utječe na izvješća o provedbi koje podnose države članice

Podatci koje dostavljaju korisnici

42

Kad je riječ o EFRR-u, podatci o pokazateljima rezultata u mnogim se slučajevima prikupljaju od državnih tijela za statistiku (vidi primjere u prilogu VI.). Ostale podatke dostavljaju korisnici. Za ESF većina podataka o kojima se izvješćuje temelji se na podatcima prikupljenima od korisnika (vidi prilog VII.). Upravljačka tijela provjeravaju jesu li podatci prikupljeni od korisnika točni po završetku projekta kad primaju završno izvješće. Tijekom provedbe projekta provjere se također mogu provoditi na terenu na temelju uzorka.

43

Sustavi automatski provode brojne provjere vjerodostojnosti i dosljednosti na temelju podataka koje su dostavili korisnici, posebice za ESF. Upravljačka tijela također imaju alate s pomoću kojih prate potpunost podataka o korisnicima i koji im omogućuju da podsjete korisnike koji su dostavili nepotpune podatke da dostave dodatne informacije.

44

Sud je revizijom utvrdio probleme u pogledu kvalitete prikupljenih podataka. Sud je utvrdio glavni problem u pogledu potpunosti i točnosti podataka o sudionicima mjera sufinanciranih iz ESF-a. Ti su podatci u nacionalnim zakonodavstvima označeni povjerljivima²⁹ te je stoga na sudionicima da odluče hoće li ih prijaviti ili neće. Državama članicama i Komisiji teško je provjeriti točnost podataka. Još jedan nedostatak u pogledu prikupljanja podataka opisan je u okviru 2.

45

U sklopu revizije pouzdanosti podataka o uspješnosti (2014. – 2020.) Komisija je izvijestila o drugim problemima u vezi s pouzdanošću podataka, primjerice o:

• podatcima koji nisu prikupljeni zbog čega nisu evidentirana ni postignuća te ih se nije uzelo u obzir pri utvrđivanju napretka operativnog programa, što je dovelo do pogrešnog razumijevanja situacije
• pogrešnom tumačenju uloge upravljačkog tijela u vezi s definicijom zajedničkih pokazatelja (primjerice, zajednički pokazatelj ostvarenja 26, „Poduzeća koja surađuju s istraživačkim organizacijama”), što je dovelo do toga da je prikaz broja poduzeća pod ovim pokazateljem veći od stvarnoga
• dvostrukom uračunavanju / neodređivanju gornje granice pokazatelja za „broj stanovnika obuhvaćenih projektom” na ukupan broj stanovnika u određenom području, što je kao posljedicu imalo neusklađene vrijednosti.

Dostupnost i pouzdanost informacija o uspješnosti

46

Postojanje funkcionalnih sustava za praćenje u trenutku u kojem upravljačka tijela započinju provedbu programa ključan je element kojim se jamči pravodobno dobivanje podataka o uspješnosti te time i provedba praćenja.

47

Kasno odobrenje zakonodavnog okvira za razdoblje 2014. – 2020. na razini EU-a u prosincu 2013. odgodilo je razvoj IT sustava za praćenje. Za pokazatelje ESF-a, zbog dodatne složenosti u pogledu osjetljivosti podataka i definicije pokazatelja, bile su potrebne dodatne rasprave koje su se dobrim dijelom odvijale i 2014. Time je dodatno odgođeno dovršenje informatičkih sustava. U dvama slučajevima do kašnjenja su doveli drugi čimbenici, točnije preustroj regija (Francuska, OP „Lorraine et Vosges”) i razvoj novog, jedinstvenog IT sustava za sve ESI fondove u Češkoj Republici za razdoblje 2014. – 2020.

48

Posljedice kašnjenja odražavaju se na razini provedbe ex ante uvjeta br. 7 na postojanje sustava pokazatelja rezultata. Uz to, na kraju 2016., što je bio krajnji rok za dovršenje akcijskih planova, 50 je planova ostalo nedovršeno, tj. oko 11 %svih operativnih programa nije ispunilo taj zahtjev. Međutim, na kraju veljače 2018. svi akcijski planovi povezani s ex ante uvjetom br. 7 bili su dovršeni.

49

U prvoj polovici 2017. godine, četvrtoj godini od početka programskog razdoblja, Sud je utvrdio da neki IT sustavi još nisu bili u potpunosti funkcionalni, što stvara rizik za potpunost i točnost prikupljenih podataka (vidi primjere u okviru 3.). U sklopu revizije pouzdanosti podataka o uspješnosti (2014. – 2020.)³⁰ Komisija je upozorila na nepostojanje sustava elektroničke razmjene podataka s korisnicima. To je dovelo do toga da su upravljačka tijela trebala ručno unositi podatke o pokazateljima, što je mogući izvor administrativnih pogrešaka.

Izvješća o provedbi koja podnose države članice

50

Upravljačka tijela moraju dostaviti Komisiji godišnje izvješće o provedbi za svaki operativni program, koje odobrava odbor za praćenje. U godišnjem izvješću o provedbi iznose se najvažnije informacije o provedbi operativnih programa, većim dijelom u obliku kvantitativnih i kvalitativnih informacija o zajedničkim pokazateljima i posebnim pokazateljima za svaki program³². Godišnja izvješća o provedbi za 2016. koja su podnesena u lipnju 2017. bila su prva izvješća o „napretku u postizanju ciljeva programa” koja su poslana Komisiji³³. Komisija provodi pregled kvalitete godišnjih izvješća o provedbi (primjerice, usklađenost broja sudionika u odnosu na broj stanovnika tog područja).

51

Na kraju 2017. Komisija još nije bila prihvatila 26 godišnjih izvješća o provedbi zbog izostanka podataka o pokazateljima koji su primjenjivani unutar okvira uspješnosti, neusklađenosti između prijavljenih podataka i dostavljenih informacija o provedbi operativnih programa ili nedostatnog objašnjenja za neke od podnesenih podataka. Oko 40 % operativnih programa EFRR-a nije izvijestilo o vrijednostima pokazatelja za svoj okvir uspješnosti iz 2017., za koji nije bilo analize Komisije u vrijeme revizije.

52

Nedostatci koji su utvrđeni u godišnjim izvješćima o provedbi otvaraju pitanja o pouzdanosti dostavljenih informacija, kao i o stupnju dosad ostvarenog napretka koji je prikazan u dokumentima Komisije i koji se temelje na godišnjim izvješćima o provedbi³⁴: godišnje objedinjeno izvješće za Parlament i Vijeće, Europski gospodarski i socijalni odbor i Odbor regija te samo za 2017. i 2019., izvješće o strateškom napretku u kojem je sažeto prikazan ostvareni napredak.

Revizije sustava upravljanja i kontrole te pouzdanosti prikupljenih podataka započele su kasno čime je razina jamstva za sustave za praćenje ograničena te je vrijeme dostupno za otklanjanje utvrđenih slabosti smanjeno

53

Prikladna rješenja za provjeru i ispravak informacija o uspješnosti nužni su za jamčenje njezine kvalitete i sukladno tome njezina korištenja u kontekstu praćenja i izvješćivanja. U skladu s dobrom praksom potrebno je da se revizije sustava za sastavljanje podataka, kao i povezanih korektivnih mjera, obavljaju sustavno i dovrše prije nego što se podatci uvrste u godišnja izvješća o provedbi i strateška izvješća.

54

U skladu sa zakonodavnim okvirom revizijska tijela država članica i Komisija³⁵ provode reviziju funkcioniranja sustava za praćenje. Tim bi se revizijama posebice trebalo zajamčiti postojanje pouzdanih sustava za prikupljanje, bilježenje i pohranjivanje podataka o uspješnosti te procijeniti jesu li podatci o uspješnosti pouzdani.

Procjena funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole koju provode revizijska tijela

55

Procjena predmetnih sustava na razini upravljačkog tijela obavljena je tijekom ranih faza provedbe operativnih programa u okviru postupka imenovanja (određivanja)³⁶. U tom postupku neovisno revizijsko tijelo trebalo je sastaviti izvješće i mišljenje o tome jesu li upravljačka tijela ispunila kriterije koji se odnose na sustave unutarnje kontrole, upravljanje rizicima, upravljačke i kontrolne aktivnosti te praćenje³⁷. Imenovanje se trebalo odviti prije podnošenja prvog zahtjeva za međuplaćanje za operativne programe. Bez imenovanja operativni programi nemaju pravo na naknadu. U ovoj fazi revizijom se obuhvaća postojanje sustava i postupaka, ali ne i kvalitetna provedba, koja se provjerava u okviru revizija sustava upravljanja i kontrole koje obavljaju revizijska tijela.

56

Zbog kasnog odobrenja operativnih programa i kašnjenja u dovršenju IT sustava (vidi odlomak 47.) kasnio je i postupak imenovanja. Na to su također utjecali nacionalni faktori (preustroj regija u Francuskoj 2015. godine, složene upravljačke strukture – primjerice francuski nacionalni OP ESF-a ima 13 delegiranih upravljačkih tijela i 120 posredničkih tijela). Za operativne programe koji su ispitani u sklopu ove revizije, upravljačka tijela imenovana su između rujna 2016. i veljače 2018., kad je prošlo više od dvije, odnosno četiri godine od početka programskog razdoblja (vidi prilog IV.)

57

Zbog kašnjenja u provedbi operativnih programa i, slijedom toga, zbog ograničene količine prikupljenih podataka, u trenutku revizijskih posjeta, odnosno u prvoj polovici 2017., revizije sustava tek su bile u početcima. Stoga mogući problemi u vezi s kvalitetom podataka nisu postali očiti do druge polovice 2017. To je bilo gotovo četiri godine nakon početka sedmogodišnjeg programskog razdoblja te godinu i pol prije podnošenja Komisiji godišnjih izvješća o provedbi za 2018., koja čine osnovu za dodjelu pričuve za uspješnost.

Revizije koje provodi Komisija

58

Uz to što se oslanja na provođenje revizija i sustave revizije država članica Komisija također provodi vlastite revizije. Postoje dvije vrste revizija: „rane preventivne revizije sustava” kojima se u ranoj fazi provedbe nastoji dobiti razumno jamstvo da sustavi upravljanja i kontrole dobro funkcioniraju te „revizije pouzdanosti podataka o uspješnosti”. Međutim, s obzirom na spomenuta kašnjenja te samim time i kašnjenja u dovršenju sustava praćenja kao i u minimalnom dostavljanju relevantnih podataka, te su revizije provedene kasnije nego što je planirano. Posebice u slučaju EFRR-a provođenje revizija moglo je započeti tek nakon primitka godišnjih izvješća za 2016. Do kraja 2017. Komisija je sveukupno uspjela provesti 23 revizije u 12 država članica: 12 revizija pouzdanosti podataka o uspješnosti i 11 ranih preventivnih revizija sustava.

59

Za većinu tih revizija izvješćivanje je početkom 2018. još bilo u tijeku. Prema navodima Komisije preliminarni rezultati za sustave obuhvaćene revizijom bili su vrlo pozitivni, no istaknuti su i neki nedostatci. Međutim, oko 40 % operativnih programa EFRR-a nije izvijestilo o vrijednostima pokazatelja za svoj okvir uspješnosti³⁸ u godišnjim izvješćima o provedbi za 2016., koja su podnesena 2017. godine. Za te operativne programe Komisija do veljače 2018. nije provela nikakvu reviziju kako bi se utvrdilo je li razlog za nepodnošenje izvješća kašnjenje u provedbi ili pak nepostojanje funkcionalnog sustava za praćenje podataka.

60

Kasno provođenje revizija sustava znači da pregled statusa sustava za praćenje nije potpun. Nedostatci se često identificiraju prekasno i stoga ponekad nema dovoljno vremena za potrebne preinake. Time se ugrožava provedba pregleda uspješnosti za 2019. koja će se temeljiti na podatcima iz godišnjih izvješća država članica za 2018. do 30 lipnja 2019.

Pregled uspješnosti možda se neće temeljiti na realističnim ključnim etapama

61

U operativnim programima koje je Sud ispitao i na temelju dostupnih informacija iz godišnjeg izvješća o provedbi za 2015. Sud je primijetio da postoje slučajevi u kojima su operativni programi već dosegli ciljne vrijednosti zadane za 2023., ali i slučajevi u kojima postoji rizik da te vrijednosti neće biti dosegnute. U okviru operativnih programa koje je Sud ispitao nisu podneseni zahtjevi za izmjene kako bi se ciljne vrijednosti prilagodile da budu realističnije. Samo su za jedan operativni program (Češka Republika, OP „Poduzetništvo i inovacije za konkurentnost”) zatražene, a potom i uvedene preinake, u prvom redu u vezi s preraspodjelom dodijeljenih sredstava među prioritetnim osima. S druge strane, prema podatcima Komisije od 17 480 pokazatelja koji su do veljače 2018. postojali u 430 postojećih operativnih programa odgovarajuća ciljna vrijednost za 2023. promijenjena je na više vrijednosti u 1445 slučajeva, a na niže vrijednosti u 941 slučaju.

62

To pokazuje da niz ključnih etapa³⁹ unutar okvira uspješnosti više nije realističan. Ako postoji potreba da se izmijene ključne etape, potrebno je mijenjati i operativni program, što se može učiniti isključivo na inicijativu država članica⁴⁰. S obzirom na trajanje postupka izmjena (koji je u Uredbi određen na tri mjeseca), postoji opasnost da vrijednosti koje su postignute na kraju 2018. za pokazatelje okvira uspješnosti nisu usporedive s realističnim ključnim etapama.

Informacije dobivene na temelju prikupljenih podataka i dalje su većim dijelom usmjerene na ostvarenja

63

Informacije o uspješnosti prikupljaju se kako bi ih države članice i Komisija mogli koristiti za potrebe izvješćivanja i da bi bili odgovorni za ono što je postignuto uporabom financijskih sredstava.

64

Pokazatelji i ciljne vrijednosti za rezultate utvrđeni u sporazumima o dodjeli bespovratnih sredstava koji su potpisani između korisnika i upravljačkih tijela ključni su za mjerenje ostvarenja rezultata. Međutim, nekoliko ključnih problema u strukturi sustava za praćenje utječe na mjerenje i praćenje doprinosa projekata postizanju ciljeva operativnih programa.

Struktura koja se uglavnom temelji na pokazateljima ostvarenja, posebice tijekom početnih godina provedbe za EFRR te nedostatak kvantificiranih pokazatelja rezultata utvrđenih na razini predmetnog projekta

65

Trenutačna struktura omogućuje sustavnije prikupljanje podataka za nekoliko jasno određenih pokazatelja, iako je broj pokazatelja vrlo visok. Postojanje zajedničkih pokazatelja također omogućuje objedinjavanje podataka na razini operativnih programa, država članica i EU-a. Međutim, u strukturi logičkog okvira za EFRR mnogi pokazatelji rezultata na razini operativnih programa nisu izravno povezani s intervencijama za koje su dodijeljena financijska sredstva. To su često nacionalni pokazatelji koji u obzir uzimaju utjecaj vanjskih čimbenika i njihovi su izvori uglavnom državni uredi za statistiku (vidi primjere u okviru 4., kao i prilog VI.). Ti pokazatelji rezultata ne odvajaju učinak koji se može pripisati intervencijama EFRR-a i stoga ih se ne može smatrati izravnim rezultatima operativnih programa.

66

Kako bi se ublažila činjenica da se rezultati ostvareni kroz projekte EFRR-a često ostvaruju (mnogo) kasnije od datuma završetka projekta, onda kad ne postoji praćenje projekata upravljačka tijela moraju provesti ocjenjivanje na razini prioritetne osi⁴¹. Najmanje jednom tijekom programskog razdoblja tim se evaluacijama procjenjuje na koji je način potpora iz ESI fondova doprinijela ostvarenju ciljeva za svaki prioritet. Međutim, zbog zakašnjelog početka provedbe broj evaluacija koje su već provedene i dalje je ograničen. Kao posljedica toga zasad se napredak operativnih programa uglavnom mjeri s pomoću pokazatelja ostvarenja.

67

Na razini projekta Sud je utvrdio da se pokazatelji rezultata nisu sustavno navodili u sporazumima o dodjeli bespovratnih sredstava (vidi odlomak 25.). Tek je šest⁴² od ukupno 18 projekata EFRR-a ispitanih u ovoj reviziji sadržavalo pokazatelje rezultata u prijavama, kao i u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava. Međutim, ti pokazatelji rezultata razlikovali su se od onih koji su upotrijebljeni na razini operativnih programa. To znači da se oni ne mogu koristiti za potrebe izvješćivanja ili za mjerenje napretka u postizanju ciljeva operativnih programa. U druga četiri slučaja⁴³ pokazatelji rezultata nisu kvantificirani (tj. za njih ne postoji ciljna vrijednost), čime se onemogućava procjena njihova doprinosa cilju operativnog programa i sužava mjerenje postignuća projekta na njegova ostvarenja.

68

Za projekte ESF-a pokazatelji rezultata navedeni su u 7 od 16 projekata. Za preostale projekte opisani rezultati nisu bili povezani s pokazateljima operativnih programa ili nisu bili kvantificirani. Stoga je u bilo kojem od projekata nemoguće usporediti ostvarenu vrijednost s procijenjenom ciljnom vrijednosti. Ipak, u slučaju ESF-a, čak i ako rezultati i pokazatelji rezultata nisu definirani na razini projekta ili kvantificirani, mjerenje vrijednosti zajedničkih pokazatelja rezultata još je u tijeku, jer korisnici projekta moraju unijeti te podatke u IT sustave predmetnog upravljačkog tijela.

69

Sud je u svojim godišnjim izvješćima prethodno spomenuo nedostatak pokazatelja rezultata definiranih na razini projekta⁴⁴. To otežava mjerenje i praćenje opsega u kojem projekti doprinose ostvarenju ciljeva predmetnog operativnog programa.

Stavljanje na raspolaganje pričuve za uspješnost temelji se na pokazateljima koji su uglavnom usmjereni na uložena sredstva i ostvarenja

70

Države članice mogu prikazati napredak u provedbi programa s pomoću ključnih etapa (koje se trebaju ostvariti do 2018.) i ciljnih vrijednosti (koje se trebaju dosegnuti do 2023.) za tri vrste pokazatelja: financijske pokazatelje, pokazatelje ostvarenja i pokazatelje rezultata. Oni se mogu nadopuniti ključnim koracima u provedbi za mjerenje onih projekata koji su u tijeku ili čiji je početak provedbe zakazan, ali za koje je malo vjerojatno da će do prosinca 2018. biti postignuta bilo kakva ostvarenja. Sveukupno, pokazatelji unutar okvira uspješnosti moraju biti reprezentativni za mjere u okviru prioritetne osi. Kako bi se potaknulo stavljanje pričuve za uspješnost na raspolaganje, vrijednosti koje su dostignute na kraju 2018. za ove pokazatelje moraju iznositi između 75 % i 85 % vrijednosti ključne etape.

71

Kao što je navedeno u prethodnom izvješću Suda⁴⁵, veliku većinu pokazatelja koji se upotrebljavaju u okviru uspješnosti u području kohezijske politike čine pokazatelji ostvarenja (57 %), pokazatelji ključnih koraka u provedbi (9 %) i financijski pokazatelji (33 %), dok se pokazatelji rezultata upotrebljavaju u neznatnoj mjeri. Stoga će stavljanje pričuve na raspolaganje u velikoj mjeri ostati uvjetovano uloženim sredstvima i ostvarenjima, umjesto da se usmjeri na rezultate (vidi također odlomak 62.).

Izvješćivanje na razini EU-a većinom se odnosi na pokazatelje ostvarenja

72

Glavni je cilj strateškog izvješća Komisije za 2017.⁴⁶ (u kojem je sadržano godišnje objedinjeno izvješće za 2017., koje je izrađeno na temelju godišnjeg izvješća za 2016.), izvijestiti o postignućima ESI fondova u pogledu ostvarenja ciljeva strategije Europa 2020. Međutim, u izvješću su uglavnom prikazani razina provedbe i vrijednosti koje su postignute za glavne pokazatelje ostvarenja do kraja 2016. U izvješću nisu prikazane informacije o ostvarenju rezultata, osim za sljedeće pokazatelje rezultata ESF-a: broj sudionika koji su neposredno po završetku osposobljavanja pronašli posao i broj sudionika koji su neposredno po završetku osposobljavanja stekli kvalifikacije. Za EFRR to je stoga što ne postoje zajednički pokazatelji rezultata pa se oni koji se koriste na razini država članica ne mogu objediniti.

73

Kao što je Sud nedavno izvijestio, postoji temeljni problem koji osobito utječe na pokazatelje rezultata. Zapravo, pokazateljima rezultata za EFRR i ESF mjere se različite stvari na različite načine⁴⁷. Uz to, pojam „rezultat” različito se tumači u uredbama za svaki pojedini fond. Pokazatelji rezultata za ERDF ne mogu se upotrebljavati za mjerenje izravnih rezultata operativnih programa. Uz to, velik broj različitih pokazatelja uspješnosti otežava prikupljanje informacija o uspješnosti i izvješćivanje o njima⁴⁸.

Zaključci i preporuke

74

Iako je struktura operativnih programa danas usmjerenija na rezultate, uz valjaniju logiku intervencije i opsežan skup pokazatelja, Sud je općenito govoreći zaključio da odabir projekata u okviru EFRR-a i ESF-a nije u potpunosti usmjeren na rezultate te da je postojeće praćenje i dalje usmjerenije na ostvarenja.

Postupci odabira nisu bili usmjereni na rezultate u određenim važnim aspektima

75

Kad je riječ o operativnim programima u vezi s kojima je Sud obavio posjete, postupci odabira provodili su se tako da doprinesu odabiru onih projekata koji su relevantni za ciljeve operativnih programa. Međutim, u tim postupcima ne upotrebljavaju se sustavno kriteriji za odabir prema kojima bi bilo potrebno utvrditi kvantificirane pokazatelje rezultata na razini projekta koji bi odgovarali pokazateljima rezultata na razini operativnog programa. Slijedom toga, pokazatelji rezultata rijetko su bili navedeni u projektnim prijavama: čak i kada je to bio slučaj, oni nisu nužno odgovarali pokazateljima na razini OP-a ili pak nisu bili kvantificirani. Povrh toga, samo je jedna trećina izvješća o procjeni sadržavala posebnu procjenu očekivanih rezultata u odnosu na ciljeve OP-a (vidi odlomke 18. – 27.).

76

Sud je utvrdio da su upravljačka tijela preko nekoliko različitih kanala pružila iscrpne informacije o operativnim programima, pristupu financijskim sredstvima EU-a i postupcima odabira. Korisnici su općenito bili dobro informirani ili su se mogli osloniti na potporu specijaliziranih organizacija (vidi odlomke 28. – 31.).

77

Međutim, projektne prijave ocjenjivane su i međusobno rangirane samo u okviru jednog postupka od njih 20 koji su provjereni. Projekti su se općenito odobravali na temelju redoslijeda podnošenja prijava. Slijedom toga, financijska sredstva možda nisu dodijeljena najkvalitetnijim projektima (vidi odlomke 32. – 34.).

Postoje rizici u vezi s kvalitetom podataka o praćenju, koje je i dalje usmjerenije na ostvarenja nego na rezultate

78

Sud je utvrdio da sustavi za praćenje operativnih programa zbog kašnjenja s donošenjem zakonodavnog okvira nisu bili u funkciji na početku programa, kao i da u trenutku obavljanja revizije nisu bili potpuno funkcionalni. Zbog toga su se podatci unosili ručno i u kasnijoj fazi. Također, podatci su se prikupljali bez pomoći IT sustava, zbog čega su nastale pogreške koje su, u dijelu slučajeva, utjecale na podatke prikazane u godišnjim izvješćima o provedbi (vidi odlomke 35. – 52.).

79

Zbog kašnjenja s donošenjem regulatornog okvira u većini operativnih programa došlo je do kašnjenja s početkom provedbe. Do kraja 2016. s pomoću IT sustava prikupljena je tek ograničena količina podataka. Slijedom toga, provedba revizija potrebnih za dobivanje jamstava u pogledu sustava za praćenje te pouzdanost i dostupnost podataka uglavnom je započela 2017. godine. Rezultati tih revizija bili su dostupni tek krajem 2017., četiri godine nakon početka sedmogodišnjeg programskog razdoblja. Drugim riječima, jamstva dobivena na temelju podataka o praćenju dosad su tek djelomična. Komisija stoga nema pregled nad funkcioniranjem sustava za praćenje, uključujući IT sustave. Tijekom 2019. bit će obavljen pregled uspješnosti te postoji rizik da u preostalom vremenu do kraja programskog razdoblja neće biti moguće na vrijeme dovršiti sve korektivne mjere te da se pregled uspješnosti neće temeljiti na točnim informacijama (vidi odlomke 53. – 60.).

80

Sud je utvrdio da niz ključnih etapa unutar okvira uspješnosti više nije realističan. Ako postoji potreba da se izmijene ključne etape, nije zajamčeno da se potrebne izmjene operativnog programa mogu uvesti na vrijeme prije pregleda uspješnosti (vidi odlomke 61. i 62.).

81

Kad je riječ o pokazateljima rezultata, pokazateljima za EFRR i ESF mjere se različite stvari na različite načine. Zapravo se pojam „rezultat” različito tumači u uredbama za svaki pojedini fond. U pogledu obaju fondova Sud je utvrdio rizik da smisleno objedinjavanje podataka o uspješnosti (posebice u pogledu rezultata) možda neće biti izvedivo na razini EU-a⁴⁹. Povrh toga, Sud je preporučio⁵⁰ Komisiji da oblikuje zajedničku definiciju „ostvarenja” i „rezultata” (vidi odlomak 73.).

82

Kad je riječ o EFRR-u, u okviru brojnih pokazatelja rezultata često se upotrebljavaju drugi izvori podataka, kao što su podatci državnih ureda za statistiku. U okviru evaluacija postignuća bi se trebala mjeriti u odnosu na ciljeve operativnih programa. Međutim, s obzirom na kašnjenja s početkom provedbe, u trenutku obavljanja revizije bio je dostupan mali broj evaluacija. Slijedom toga, za EFRR je teško pratiti u kojoj mjeri projekti doprinose postizanju ciljeva OP-a (vidi odlomke 63. – 69.). Taj problem odnosi se i na ESF jer brojni sporazumi o dodjeli bespovratnih sredstava ne sadržavaju kvantificirane pokazatelje rezultata.

83

Slično tome, temelj okvira uspješnosti uglavnom čine pokazatelji ostvarenja i financijski pokazatelji. To znači da će se stavljanje pričuve za uspješnost na raspolaganje uglavnom temeljiti na tim vrstama pokazatelja, a ne na postignutim rezultatima i stvarnom napretku u ostvarivanju ciljeva OP-a. Također, informacije objavljene u izvješćima Komisije uglavnom su usmjerene na ostvarenja, osim u slučaju ESF-a, za koji za pojedine pokazatelje rezultata navodi objedinjena vrijednost (vidi odlomke 70. – 72.).

1. preporuka – Obavljanje odabira projekata na temelju pristupa usmjerenog na rezultate

Kako bi se pri odabiru projekata zajamčio dosljedan pristup koji je uistinu usmjeren na rezultate, države članice trebale bi:

1. primjenjivati kriterije za odabir kojima bi se od korisnika zahtijevalo da utvrde najmanje jedan pravi pokazatelj rezultata koji bi se temeljio na zajedničkoj definiciji onoga što bi bio „rezultat” za predmetni projekt, uključujući polazne i ciljne vrijednosti. Taj pokazatelj rezultata trebao bi doprinositi pokazateljima rezultata koji su utvrđeni na razini operativnog programa
2. u izvješća o procjeni projektnih prijava uključiti procjenu tih očekivanih rezultata i pokazatelja
3. zajamčiti da se pri odlučivanju o tome koji će se postupci odabira primjenjivati projektne prijave međusobno usporede.

Ciljni rok provedbe: od 2019. nadalje, za nadolazeće pozive na podnošenje prijedloga

2. preporuka – Praćenje na temelju pristupa usmjerenog na rezultate

1. Kako bi se omogućilo praćenje doprinosa projekata ciljevima operativnih programa, države članice trebale bi u sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava unijeti kvantificirane pokazatelje rezultata, koji bi doprinosili pokazateljima rezultatima koji su utvrđeni na razini operativnih programa.

   Ciljni rok provedbe: od 2019. nadalje, za nadolazeće pozive na podnošenje prijedloga

2. Kako bi se okvir za praćenje EFRR-a više usmjerio na rezultate, a osobito kako bi se omogućilo objedinjavanje informacija o uspješnosti, Komisija bi trebala definirati zajedničke pokazatelje rezultata za taj fond koji se temelje na zajedničkoj definiciji „rezultata”.

   Ciljni rok provedbe: izrada sljedećeg VFO-a

3. preporuka – Izvješćivanje o uspješnosti i priprema pregleda uspješnosti koji će se obaviti 2019.

Kako bi se poboljšala izvješća Komisije o uspješnosti te proveo koristan pregled uspješnosti, s pomoću pouzdanih podataka i realističnih ključnih etapa, Komisija bi trebala:

1. steći pregled glavnih nedostataka i neizvjesnosti u vezi sa sustavima za praćenje operativnih programa na temelju revizija koje obavljaju Komisija i revizijska tijela (potrebne revizije sustava /revizije uspješnosti i pouzdanosti)
2. zajamčiti da se izmjene operativnih programa koje države članice zatraže u vezi s opravdanim preinakama i ključnim etapama okvira uspješnosti obrade na vrijeme prije pregleda uspješnosti.

Ciljni rok provedbe: prije dovršetka pregleda uspješnosti

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 27. lipnja 2018.

Pojmovnik

Europski kodeks ponašanja za partnerstvo: skup načela utvrđenih u Delegiranoj Uredbi Komisije (EU) br. 240/2014 čija je svrha potpora državama članicama u organizaciji partnerstava za izradu i provedbu sporazuma o partnerstvu i operativnih programa.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi): pet zasebnih fondova čiji je cilj umanjiti regionalne neuravnoteženosti u Uniji za koje su utvrđeni okviri politike za sedmogodišnje proračunsko razdoblje (obuhvaćeno VFO-om). Riječ je o Europskom fondu za regionalni razvoj (EFRR), Europskom socijalnom fondu (ESF), Kohezijskom fondu (KF), Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Ex ante uvjeti: uvjeti koje države članice moraju ispuniti prije nego što dobiju ikakva sredstva iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Pri pripremi operativnih programa u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice morale su procijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Ako uvjeti nisu ispunjeni, bilo je potrebno izraditi akcijske planove kako bi se zajamčilo njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.

Financijski pokazatelji: vrijednosti koje se upotrebljavaju za praćenje napretka u pogledu raspoloživih sredstava za preuzimanje obveza i plaćanja (na godišnjoj razini) za svaki pojedini projekt, mjeru ili program u odnosu na prihvatljive troškove predmetnog projekta, mjere ili programa.

Kriteriji za odabir / sklapanje ugovora: prethodno utvrđeni kriteriji koji se koriste u postupcima odabira za procjenu sposobnosti podnositelja projektnih prijava za dovršavanje predložene mjere ili programa rada.

Logika intervencije: veza između procijenjenih potreba, ciljeva, uloženih resursa (planiranih i dodijeljenih), ostvarenja (ciljnih i ostvarenih) i rezultata (željenih i stvarnih).

Odbor za praćenje: odbor koji prati provedbu operativnog programa. Čine ga predstavnici relevantnih tijela država članica (npr. predstavnici upravljačkih tijela, tijela za ovjeravanje i revizijskih tijela, provedbenih tijela, udruga poslodavaca ili zaposlenika i civilnog društva). Sudjeluje i Komisija u ulozi promatrača.

Okvir uspješnosti: niz ključnih etapa i ciljnih vrijednosti utvrđenih za svaku prioritetnu os u okviru određenog operativnog programa, koje su važna okosnica pristupa usmjerenog na uspješnost.

Operativni program (OP): dokument u kojem se utvrđuju prioriteti i posebni ciljevi određene države članice i u kojem se opisuje način na koji će se financijska sredstva (javno i privatno sufinanciranje sredstvima EU-a i predmetne države članice) upotrebljavati tijekom određenog (trenutačno sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Projektima u okviru nekog OP-a mora se doprinijeti postizanju određenog broja ciljeva utvrđenih na razini prioritetnih osi tog OP-a. Operativni program može se financirati sredstvima iz EFRR-a, KF-a i/ili ESF-a. Država članica izrađuje operativni program, a Komisija ga mora odobriti prije nego što se iz proračuna EU-a mogu izvršiti bilo kakva plaćanja. Operativne programe moguće je izmijeniti tijekom programskog razdoblja samo uz pristanak obiju strana.

Ostvarenja: ono što je proizvedeno ili postignuto s pomoću resursa dodijeljenih određenoj intervenciji (npr. održani tečajevi osposobljavanja za nezaposlene mlade osobe, broj uređaja za pročišćavanje otpadnih voda ili duljina izgrađene ceste).

Pokazatelj: mjerljiva zamjenska vrijednost za određeni cilj kojom se dobivaju informacije koje doprinose procjeni mjere u kojoj je taj cilj ispunjen.

Pokazatelji ostvarenja: vrijednosti koje se upotrebljavaju za mjerenje ostvarenja operacija kojima je dodijeljena potpora ili ostvarenja na razini operativnog programa.

Pokazatelji rezultata: vrijednosti koje se upotrebljavaju za mjerenje rezultata ostvarenih s pomoću projekata kojima je dodijeljena potpora ili rezultata na razini operativnog programa.

Posebni cilj: predviđeni rezultat kojemu se želi doprinijeti mjerama EU-a.

Praćenje: redovita provjera rashoda, ostvarenja i rezultata kojom se dobivaju svježe informacije o tome napreduju li projekti/programi kako je zamišljeno.

Pričuva za uspješnost: sredstva u visini od 6 % sredstava dodijeljenih EFRR-u, ESF-u i KF-u ili EPFRR-u i EFPR-u, koja se trebaju staviti na raspolaganje nakon pregleda uspješnosti koji će se obaviti 2019., pod uvjetom da se ispune ili premaše određeni uvjeti.

Prioriteti ulaganja: za svaku od prioritetnih osi države članice moraju u svojim operativnim programima utvrditi prioritete ulaganja i pripadajuće posebne ciljeve. Oni su navedeni u zasebnim uredbama kojima su uređeni EFRR, ESF i KF.

Prioritetna os: jedan prioritet ulaganja ili više njih, povezan s jednim tematskim ciljem. Financiranje u okviru određenog operativnog programa organizirano je po prioritetnim osima.

Rezultati: neposredne promjene koje korisnici osjećaju na kraju sudjelovanja u određenoj intervenciji (npr. poboljšan pristup određenom području zbog izgradnje ceste, zapošljavanje pripravnika).

Strategija Europa 2020.: strategija EU-a za rast za razdoblje 2010. – 2020., čiji je cilj omogućiti Uniji da se oporavi od krize. Strategija je podijeljena na pet glavnih ciljeva kojima su obuhvaćeni zapošljavanje, istraživanje i razvoj, klima i energija, obrazovanje te socijalna uključenost i smanjenje siromaštva.

Upravljačko tijelo: javno ili privatno tijelo koje je država članica imenovala za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim aspektima i ostvarenim rezultatima.

Popis pokrata

KF: Kohezijski fond

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

ESI fondovi: Europski strukturni i investicijski fondovi

IP: Prioritet ulaganja

OP: Operativni program

PA: Prioritetna os (engl. priority axis)

MSP-ovi: Mala i srednja poduzeća

SO: Posebni cilj (engl. specific objective)

TO: Tematski cilj (engl. thematic objective)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, ataše u njegovu uredu Zuzana Frankova, glavna rukovoditeljica Myriam Cazzaniga, voditelj radnog zadatka Pekka Ulander te upućena nacionalna stručnjakinja Michaela Binder.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0558-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/391552	QJ-AB-18-018-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-0534-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/269008	QJ-AB-18-018-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr/home?) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.