La selección y el seguimiento de los proyectos del FEDER y del FSE en el período 2014—2020 todavía se orientan principalmente a las realizaciones

Resumen

I

La UE ha asignado para el período de programación 2014-2020 casi 349 400 millones de euros a la consecución de sus objetivos relativos a la política de cohesión. Los objetivos de esta política son: apoyar la creación de empleo, la competitividad empresarial, el crecimiento económico, el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida, y, para lograrlos, la financiación se asigna a proyectos que ejecutan los beneficiarios en los Estados miembros. Las autoridades de los Estados miembros seleccionan proyectos para su financiación y llevan a cabo un seguimiento de su ejecución. Es esencial que dicha financiación se asigne eficazmente, esto es, en función de la consecución de los resultados previstos.

II

Para ello, la Comisión ha puesto en marcha varias medidas encaminadas a prestar una mayor atención a los resultados en el período 2014-2020. En informes anteriores, el Tribunal acogió favorablemente las mejoras obtenidas con estas medidas, pero también señaló graves insuficiencias que afectan a su eficacia y a la calidad de la información de seguimiento relativa al gasto en la política de cohesión. El presente informe consolida y desarrolla estas constataciones anteriores.

III

El Tribunal examinó si se aplica la atención a los resultados al seleccionar los proyectos, y en qué medida pueden demostrar la Comisión y los Estados miembros que el presupuesto de la UE se gasta correctamente. Para ello, examinó los mecanismos de selección y seguimiento de los proyectos que recurren a los fondos de cohesión.

IV

La conclusión del Tribunal es que, pese a las reiteradas intenciones, los procedimientos de selección y los propios procesos están más orientados a las realizaciones y a la absorción que a los resultados. Asimismo, fue difícil evaluar el grado en que la financiación de la UE ha contribuido a la consecución de los objetivos de la UE y de los Estados miembros debido a las deficiencias en los mecanismos de seguimiento. En concreto, respecto de los PO visitados por el Tribunal, este formula las siguientes constataciones:

• En cuanto a la selección de proyectos, los beneficiarios potenciales fueron bien informados y contaron con apoyo adecuado para acceder a la financiación de la UE. Los procedimientos examinados por el Tribunal estaban concebidos para facilitar la selección de proyectos pertinentes para los objetivos de los PO, pero raramente se exigía a los solicitantes que definieran en los criterios de selección indicadores de resultados cuantificados para los proyectos. Además, la mayoría de los proyectos se seleccionaron por orden de llegada. Las solicitudes solo se puntuaron y clasificaron en uno de los procedimientos de selección.
• En cuanto a los sistemas de seguimiento, el Tribunal constató que solo habían empezado a funcionar en una fase posterior, sobre todo debido a retrasos en la adopción del marco legislativo. Persisten insuficiencias en algunos de los sistemas informáticos utilizados para recopilar y agregar la información de seguimiento. Asimismo, debido al lento avance en la fiscalización de los respectivos sistemas de seguimiento, existe el riesgo de que ya no quede tiempo suficiente para adoptar las medidas correctoras necesarias antes de la evaluación del rendimiento de 2019.
• La información de seguimiento sigue orientándose, sobre todo, a las realizaciones. El principal informe de la Comisión para medir los resultados presenta el progreso de los principales indicadores de realizaciones junto con la ejecución de la financiación. Sin embargo, hay pocos datos sobre la consecución de los resultados.

V

Por consiguiente, el Tribunal recomienda lo siguiente:

• Con el fin de garantizar un enfoque coherente y verdaderamente orientado a los resultados en la selección de los proyectos, los Estados miembros deberían garantizar que se comparan las solicitudes de los proyectos, que se exige a los beneficiarios que definan, como mínimo, un indicador real de resultados por proyecto y que lleven a cabo una evaluación de los resultados previstos y de los indicadores en el informe de evaluación para las solicitudes.
• Con el fin de garantizar un seguimiento orientado a los resultados, los Estados miembros deberían incluir en el acuerdo de subvención uno o más indicadores de resultados reales y cuantificados que contribuyan a los indicadores de resultados definidos en el PO, y la Comisión debería definir indicadores de resultados comunes para el FEDER que se basen en una definición común de «resultados».
• La Comisión debería mejorar los informes sobre el rendimiento y garantizar que se realiza una evaluación significativa del rendimiento en 2019.

Introducción

La política de cohesión es la principal política de inversión de la UE

01

La política de cohesión es la principal política de inversión de la UE. Su finalidad es apoyar la creación de empleo, la competitividad empresarial, el crecimiento económico, el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida. Alrededor de un tercio del presupuesto de la UE se asigna a la política de cohesión. En precios actuales, esto supone unos 230 000 millones de euros en el período de programación 2000-2006, 346 500 millones de euros en el período 2007-2013, y 349 400 millones de euros en el período 2014-2020.

02

La política de cohesión se lleva a cabo a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión. Estos fondos, junto con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), forman parte de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), que se ejecutan a través de programas operativos (PO), que establecen las prioridades de inversión y los objetivos específicos¹, y describen, además, cómo se utilizará la financiación durante el período de programación para financiar proyectos. Los Estados miembros y sus regiones se encargan de ejecutar los PO. Esto significa que los Estados miembros y sus regiones seleccionan, supervisan y evalúan los proyectos.

La orientación al rendimiento es una prioridad clave para la Comisión y los Estados miembros en el período 2014-2020

03

La Estrategia Europa 2020 es la estrategia decenal de la UE de crecimiento y empleo, iniciada en 2010 con el fin de crear las condiciones para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Para poder cumplir los objetivos y las metas establecidos en la Estrategia Europa 2020, la Comisión hizo hincapié en 2010 en la necesidad de aumentar la eficacia de la política de cohesión centrándose en los resultados².

04

Por tanto, el paquete legislativo para la política de cohesión del período de programación 2014-2020 introdujo cambios significativos para centrarse más en el rendimiento³. Las principales medidas son las siguientes:

• La introducción de las condiciones ex ante⁴, que exigen que un Estado miembro cumpla determinadas condiciones para el uso eficaz de los Fondos EIE (como la existencia de marcos políticos o estratégicos) para el final de 2016. Una de ellas, la condición general ex ante n.º 7⁵, exige la «existencia de un sistema de indicadores de resultados que permita seleccionar las medidas que contribuyan más eficazmente a obtener los resultados esperados, hacer un seguimiento de los avances».
• La introducción de una reserva de rendimiento, que permite separar una parte de la financiación de la UE asignada a los PO que solo podrá liberarse si un subconjunto de indicadores (principalmente indicadores de gasto o realización) alcanzan los hitos predefinidos. La liberación de esta reserva en 2019 se basará en una evaluación del rendimiento realizada en 2019⁶.
• Un refuerzo de la lógica de intervención durante el ejercicio de programación⁷, que exige a los Estados miembros evaluar sus necesidades y comprometerse a lograr una serie de resultados antes de plantearse dónde y cómo gastar los fondos de cohesión.
• Un uso más coherente de los indicadores de realizaciones para medir los progresos encaminados al logro de resultados⁸.

La importancia de la selección y el seguimiento de los proyectos para el rendimiento

05

En 2017, el Tribunal llegó a la conclusión⁹ de que la Comisión y los Estados miembros habían logrado dotar a los PO de una lógica de intervención más sólida, pues definieron de modo coherente la finalidad de las intervenciones (objetivos/resultados específicos) y los medios para lograrla (financiación necesaria, medidas que deben acometerse y realizaciones previstas).

06

Sin embargo, para que una política sea eficaz, no solo es importante definir objetivos claros y tener en cuenta los resultados durante el ejercicio de programación, sino también aplicar un enfoque orientado a los resultados en la fase de ejecución del PO, ya que será sobre todo la calidad de los proyectos financiados y su valor añadido en términos de resultados tangibles lo que determinará la eficacia de una política. Por consiguiente, la selección, el seguimiento y la elaboración de informes sobre los proyectos son esenciales para lograr el rendimiento. En la ilustración 1 se presenta el ciclo de ejecución de un PO, así como los organismos afectados. Los procesos que afectan a la fiscalización del Tribunal se destacan en color amarillo.

Principales participantes y su papel en la selección y el seguimiento de los proyectos

07

Los proyectos son seleccionados por las autoridades nacionales y regionales encargadas de gestionar los PO. Estas autoridades de gestión —o los organismos intermediarios en los que delegan las competencias— establecen los criterios de selección, organizan los comités de selección y deciden los proyectos que recibirán financiación europea. La Comisión no participa en la selección de los proyectos, a diferencia de lo que ocurre en la negociación de los PO, pero sí que participa mediante su función consultiva en los comités de seguimiento de los PO¹⁰, donde se aprueban los criterios y la metodología utilizados para la selección de los proyectos. También ofrece asesoramiento basado en las mejores prácticas y las experiencias compartidas con los Estados miembros.

08

La responsabilidad del seguimiento de los proyectos recae en los Estados miembros. Las autoridades de gestión realizan un seguimiento de la ejecución de los PO y de los proyectos, agregan información de seguimiento y presentan informes anuales de ejecución a la Comisión. El comité de seguimiento también revisa la ejecución de los PO y aprueba los informes anuales de ejecución. También en este caso, el papel de la Comisión se limita a la emisión de directrices, el examen conjunto del rendimiento de los PO con las autoridades de gestión y la presentación de observaciones en los informes anuales de ejecución.

09

Sin embargo, dentro de su función de comunicación, la Comisión presenta su síntesis anual de los informes anuales de ejecución y de los informes estratégicos de los Estados miembros (en 2017 y 2019) a la autoridad de aprobación de la gestión (el Parlamento Europeo), al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones¹¹.

Alcance y enfoque de la fiscalización

10

La finalidad de la presente fiscalización era dar respuesta a la pregunta de si la selección y los sistemas de seguimiento de los proyectos del FEDER y del FSE en el período de programación 2014-2020 estaban orientados a los resultados. Teniendo en cuenta el grado de avance de la ejecución de los PO, y las fiscalizaciones ya realizadas, la presente fiscalización permitió al Tribunal realizar por primera vez un seguimiento del enfoque «orientado a los resultados» a lo largo de toda la fase de ejecución cuando empezaban a obtenerse los primeros resultados, y reviste además especial importancia para la evaluación del rendimiento programada para 2019.

11

En la primera parte, el Tribunal informa sobre su análisis de los procedimientos de selección en vigor para los PO fiscalizados, y evalúa el diseño de estos procedimientos de selección, en especial el establecimiento de los criterios de selección y su orientación a los resultados, así como la fase de evaluación de las solicitudes. En la segunda parte, se examinan los sistemas de gestión y control en vigor, y el seguimiento realizado hasta la fecha por las autoridades de gestión o los organismos intermediarios de los PO visitados, a fin de medir el rendimiento operativo en los programas y a nivel nacional. El Tribunal examina la fiabilidad de los datos, su disponibilidad y su capacidad para producir información pertinente para la gestión y para la presentación de informes a la Comisión.

12

En total, el Tribunal examinó treinta y cuatro proyectos (véase la lista de proyectos en el anexo I), y se centró en el FEDER y el FSE y, más concretamente, en tres objetivos temáticos (OT)¹² (véase una descripción de los once objetivos temáticos en el anexo II):

• OT 3: mejorar la competitividad de las pymes (dieciséis proyectos).
• OT 8: promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo y favorecer la movilidad laboral (doce proyectos).
• OT 9: promover la inclusión social y luchar contra la pobreza y todo tipo de discriminación (seis proyectos).

13

El Tribunal examinó proyectos seleccionados directamente por la autoridad de gestión (u organismo intermedio) mediante veinte procedimientos de selección (véase la lista en el anexo III), de siete PO radicados en cuatro Estados miembros: República Checa, Francia, Italia y Finlandia (véase la lista en el anexo IV). Estos PO y Estados miembros fueron seleccionados con arreglo a la importancia relativa de la financiación asignada y a la fase de ejecución de los proyectos. El Tribunal seleccionó los proyectos basándose en el importe de la subvención recibida y en su grado de evolución en el momento de la fiscalización. El eje prioritario, las prioridades de inversión y los objetivos específicos a los que corresponden los proyectos seleccionados figuran en el anexo V. Los correspondientes indicadores de realizaciones y resultados se recogen en el anexo VI para el FEDER y en el anexo VII para el FSE.

14

El Tribunal también ha estudiado las medidas adoptadas por la Comisión en relación con la selección y el seguimiento de los proyectos de los programas operativos del FEDER y el FSE en general.

Observaciones

La selección de los proyectos no se centra suficientemente en los resultados

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Los procedimientos de selección aplicados por las autoridades de gestión deberían otorgar prioridad a la selección de los proyectos más pertinentes para los objetivos buscados y con mayor probabilidad de proporcionar resultados y de garantizar que la financiación disponible se gasta con arreglo a las normas. El Tribunal comprobó hasta qué punto los resultados quedaban reflejados en los procedimientos de selección (por ejemplo, los criterios de selección usados para evaluar una solicitud, el método utilizado para evaluar los proyectos y la documentación de que disponían los potenciales licitadores), así como en la ejecución de dichos procedimientos y, por tanto, en los proyectos seleccionados.

16

El trabajo de fiscalización previo del Tribunal¹³ mostraba que la Comisión y los Estados miembros habían logrado desarrollar programas operativos con una lógica de intervención más sólida, esto es, con un vínculo claro entre las necesidades de desarrollo, los objetivos específicos y los indicadores de resultados. Esta lógica de intervención debería reflejarse en los procedimientos de selección de proyectos. El Tribunal considera que existen una serie de criterios clave que las autoridades de gestión deberían tener en cuenta al diseñar procedimientos para garantizar que estos se orientan a los resultados:

• los criterios de selección aplicados deben garantizar que los proyectos son conformes con los objetivos del PO;
• los criterios de selección deben respaldar la selección de aquellos proyectos que, además de contar con indicadores de realizaciones cuantificados, también tengan indicadores de resultados cuantificados para medir los logros de los proyectos;
• hay que instar a los beneficiarios a presentar solicitudes para garantizar que se dispone de un gran número de proyectos para la selección;
• por último, la selección de los proyectos debe basarse en una comparación directa de las solicitudes para identificar y conceder prioridad a aquellos proyectos que sean más idóneos para la financiación.

17

En los siguientes apartados se expone hasta qué punto las autoridades de gestión aplicaron estas variables en el tratamiento de las solicitudes recibidas y el modo en que estas influyeron en la selección de proyectos orientados a los resultados (véanse los apartados 18 a 38).

Los procedimientos de selección respaldan la selección de proyectos pertinentes para los objetivos de los PO

18

En el marco legislativo del período de programación 2014-2020 se introdujeron dos medidas destinadas a activar la selección de proyectos pertinentes para los objetivos de los PO:

• los PO deberán definir «principios rectores» para la selección de proyectos de cada eje prioritario¹⁴;
• las autoridades de gestión deberán diseñar procedimientos y criterios de selección que «aseguren la contribución de las operaciones al logro de los objetivos y resultados específicos de la prioridad pertinente»¹⁵.

19

Para impulsar la selección de proyectos más orientados a los resultados, para el período 2014-2020, además de los requisitos citados, se introdujeron también los siguientes:

• con arreglo a la condición general ex ante n.º 7 (véase también el apartado 4), debe ponerse en marcha «un sistema de indicadores de resultados que permita seleccionar las medidas que contribuyan más eficazmente a obtener los resultados esperados»;
• las autoridades de gestión también deberán diseñar procedimientos y criterios de selección que «aseguren la contribución de las operaciones al logro de los […] resultados de la prioridad pertinente»¹⁶.

20

Los «principios rectores» funcionan como directrices para seleccionar los proyectos, detallando los principales criterios de selección que deben utilizarse. Junto con la descripción de los proyectos a los que se va a asignar financiación (acompañada de ejemplos) y de los beneficiarios, ofrecen una buena síntesis del tipo de proyectos que se financian con arreglo a cada objetivo específico. Estos principios sirven de base a la preparación de los criterios de selección y pueden consultarse directamente en dichos criterios.

21

El Tribunal constató que, en algunos casos, los principios eran de carácter general; no obstante, en todos se aludía a la necesidad de que los proyectos seleccionados se ajustaran a los objetivos específicos del PO, tal y como se describe en los ejes prioritarios. En los procedimientos de selección examinados por el Tribunal, los criterios de selección eran coherentes con los principios rectores. Cada procedimiento incluía como mínimo un criterio sobre la pertinencia de los proyectos y su contribución al objetivo específico.

22

En general, las solicitudes seleccionadas examinadas se evaluaron con arreglo a criterios definidos en el procedimiento de selección. El Tribunal constató que treinta y cuatro proyectos examinados para la presente fiscalización eran pertinentes para los objetivos específicos del PO.

Al evaluar las solicitudes de los proyectos se prestó poca atención a los resultados, y pocas veces se incluyeron resultados cuantificados

23

El Tribunal examinó la selección de los proyectos en la práctica por parte de las autoridades de gestión, y en particular la existencia en la propuesta del proyecto de resultados y objetivos esperados claros acompañados de indicadores de realizaciones y resultados claramente definidos y cuantificados (vinculados a objetivos específicos). El Tribunal también evaluó si las autoridades de gestión habían valorado la capacidad de cada solicitante para lograr los resultados previstos.

24

El Tribunal constató que dieciocho de los veinte procedimientos de selección examinados contaban con criterios que exigían a los beneficiarios una descripción los resultados esperados de sus proyectos (véase el anexo VIII). Sin embargo, solo cuatro de los veinte procedimientos contenían criterios que exigieran cuantificar los indicadores de resultados del proyecto (procedimientos de selección 17, 18, 19 y 20), y, en tres casos, estos indicadores de resultados no se correspondían directamente con los definidos en el PO (véase el ejemplo del recuadro 1).

25

El examen realizado por el Tribunal de las 34 solicitudes de proyectos seleccionados corrobora estas constataciones. Todas las solicitudes ofrecían información cuantificada de los indicadores de realizaciones que correspondían a los del PO, o era posible obtener estos datos directamente del sistema informático (por ejemplo, en indicadores tales como el número de empresas que reciben ayuda). Sin embargo, solo catorce solicitudes ofrecían información cuantitativa sobre indicadores esperados de resultados, aunque en seis casos los indicadores de resultados no se correspondían directamente con los indicadores del PO. Las demás solicitudes ofrecían sobre todo un texto descriptivo (véase la ilustración 2 y el anexo VIII).

26

En cuanto a la evaluación de las solicitudes, el Tribunal constató que las autoridades de gestión habían evaluado la viabilidad y la probabilidad generales de que los proyectos prosperaran. Sin embargo, aunque en los dieciocho proyectos del FEDER se evaluó la posibilidad de lograr los resultados previstos, en los proyectos del FSE solo se evaluó en dos de los dieciséis examinados por el Tribunal. El Tribunal también constató que la evaluación de dicha posibilidad no quedó clara en los informes de evaluación, excepto en siete casos¹⁷ en los que se incluyó una descripción más pormenorizada de la pertinencia de los indicadores y de la probabilidad de que se lograran las metas.

27

Respecto de la puntuación de las solicitudes, el Tribunal constató que la prestación de los resultados previstos solo formaba parte del proceso de puntuación en once casos. Esto indica que, siempre que los proyectos previstos se ajustaran al tipo de acciones establecidas en el procedimiento de selección, las autoridades de gestión suponían que contribuirían a los objetivos del PO, sin considerar la magnitud de dicha contribución.

Se animó a los beneficiarios a solicitar financiación

28

Para garantizar la absorción a su debido tiempo durante el período de programación y, sin dejar de tener en cuenta los resultados, es necesario que un número suficiente de licitadores puedan presentar solicitudes adecuadas. La promoción de una convocatoria y las correspondientes directrices para los potenciales solicitantes por parte de las autoridades de gestión es una variable importante que determina la eficacia global de los procedimientos de selección. Un grupo más amplio de solicitantes puede garantizar la selección de proyectos mejores.

29

Las autoridades de gestión crearon medidas de promoción de las convocatorias para potenciales licitadores con arreglo a requisitos detallados definidos en el Reglamento de la UE y las presentaron a los comités de seguimiento para su aprobación dentro de la estrategia de comunicación del PO que exige el Reglamento¹⁸.

30

El Tribunal constató que las autoridades de gestión habían animado a los beneficiarios a participar en los procedimientos de selección. En primer lugar, las autoridades de gestión utilizaron varias fuentes de promoción de convocatorias para potenciales licitadores, como cámaras de comercio, asociaciones locales de empresarios y herramientas en línea. Las autoridades de gestión también confiaron en socios para que divulgaran en sus redes información sobre próximas convocatorias, conforme a los conocimientos adquiridos en los comités de seguimiento.

31

Además, las directrices sobre la financiación que las autoridades de gestión facilitaron a los solicitantes eran públicas, y, salvo en el caso de una autoridad de gestión en el momento de la fiscalización, establecían condiciones claras para recibir las ayudas, ofrecían información detallada sobre los procedimientos de solicitud y los mecanismos de financiación y mencionaban expresamente los criterios de selección que se debían aplicar.

Por lo general en los procedimientos de selección no se comparaban las solicitudes de proyectos, con el consiguiente riesgo de que no se seleccionaran los mejores proyectos

32

Al examinar los procedimientos, el Tribunal comprobó si los proyectos presentados para su financiación se comparaban entre sí, lo cual constituye otra importante medida cuya finalidad es garantizar que se seleccionan los proyectos más orientados a los resultados.

33

En el marco de la gestión compartida, los procedimientos de selección son definidos por las autoridades de gestión y aprobados por los comités de seguimiento, conforme a los requisitos incluidos en los Reglamentos de la UE¹⁹ y en las directrices de la Comisión²⁰. Ni los Reglamentos de los Fondos EIE ni las directrices de la Comisión especifican el tipo de procedimiento de selección que se debe utilizar; esto se deja a la discreción de las autoridades de gestión.

34

De los veinte procedimientos examinados por el Tribunal, diez eran convocatorias temporales de propuestas; seis, convocatorias permanentes; tres, adjudicaciones directas, y uno, convocatoria reiterada (véanse más detalles en el anexo III). El Tribunal constató que, en ninguno de los proyectos, salvo en uno (Italia, PO Piamonte, n.º 13), se habían comparado las solicitudes de los proyectos. En consecuencia, es posible que la financiación no se destinara a los mejores proyectos, aunque esto se evitó hasta cierto punto en algunos de los PO visitados en los que se había realizado una preselección informal (PO de Francia y Finlandia) o formal (Italia, Apulia), lo que permitió a las autoridades de gestión limitar la presentación de solicitudes a los proyectos más idóneos. El Tribunal constató lo siguiente:

• Quince de los veinte procedimientos se basaron en el principio del orden de llegada, según el cual se selecciona una solicitud siempre que cumpla los criterios y se disponga de financiación suficiente. De estos, trece se habían sometido a una preselección formal o informal. El Tribunal constató que a algunos se les exigió una puntuación mínima para la selección (véanse los procedimientos de selección n.º 4 y 5 para el OPEIC de la República Checa, y n.º 16, 17, 18, 19 y 20 para el PO de Finlandia).
• En las tres adjudicaciones directas, por definición, no hubo competencia (véanse los procedimientos de selección n.º 1, 3 y 12).
• En un caso (Italia, PO Piamonte, procedimiento de selección n.º 8)²¹ se había concedido la financiación a proyectos ya seleccionados en el anterior período de programación 2007-2013 simplemente prorrogando su duración, gracias a lo cual, el organismo intermedio evitó interrupciones en la formación para jóvenes y pudo empezar a absorber los fondos, pero, por otro lado, también se impidió la participación de nuevos solicitantes potenciales.

La calidad de los datos de seguimiento está en entredicho y en gran medida se orienta a las realizaciones

35

El Tribunal constató que los sistemas de seguimiento permitían recabar sistemáticamente datos sobre indicadores específicos y, por consiguiente, medir la evolución en el proyecto, los programas y el conjunto de la UE, y también examinó si el modo en que se habían comunicado demostraba el éxito de los proyectos financiados y, a su vez, el uso eficaz y eficiente del presupuesto de la UE.

36

En la siguiente sección, el Tribunal valora si se dan las condiciones necesarias para el seguimiento y la notificación de la consecución de los objetivos. En primer lugar, el Tribunal comprobó si las autoridades de gestión habían puesto en marcha sistemas de seguimiento funcionales antes de comenzar a ejecutar los fondos y comprobó si la información sobre el rendimiento comunicada por los beneficiarios era fiable, completa y oportuna. Además, examinó el papel de las autoridades de gestión y de la Comisión.

37

Por último, el Tribunal estudió si los sistemas en vigor producían información sobre el rendimiento orientada a los resultados; en concreto, si obtenían información agregada significativa, que es un elemento clave para informar sobre el uso eficaz de los fondos en los Estados miembros y en la UE a través del seguimiento y la notificación de informes anuales.

Es posible que la garantía de calidad de los datos de seguimiento no se facilite a tiempo para la evaluación del rendimiento de 2019

38

El seguimiento del progreso de los PO en la consecución de sus objetivos se basa en los datos recabados de distintas fuentes, los cuales se agregan por PO y por Estado miembro y constituyen la base de los informes enviados al comité de seguimiento de los PO y a la Comisión. Con el fin de presentar una perspectiva correcta de la situación en los PO y en los Estados miembros, es esencial que los datos recopilados sean fiables, completos y oportunos. Para ello, las autoridades de gestión han establecido un sistema de seguimiento que abarca la recopilación de datos y el control de las fuentes de las que proceden. A fin de obtener garantías sobre la calidad de los datos, la Comisión confía en el trabajo de fiscalización de las autoridades de auditoría en los Estados miembros y en su propio trabajo de fiscalización.

39

En el contexto específico de la evaluación del rendimiento, también es importante que los datos y los sistemas empleados para producirlos se auditen lo antes posible, a fin de que las autoridades de los Estados miembros puedan remediar las insuficiencias relativas a su calidad mucho antes del final de junio de 2019, fecha en la que se enviarán a la Comisión los informes de ejecución anuales de 2018, que constituyen la base para la evaluación del rendimiento y la asignación de la reserva de rendimiento.

La normativa más extensa de la UE establece cómo deben configurar sus sistemas de seguimiento los Estados miembros para el período 2014-2020

40

Para lograr la recopilación y el seguimiento sistemáticos de los datos producidos en los PO, el marco reglamentario para el período de programación 2014-2020 introducía varios cambios relativos a la recopilación de datos y el seguimiento:

• Las autoridades de gestión deben poner en marcha sistemas de gestión y control que incluyan sistemas adecuados de notificación y seguimiento²².
• Las autoridades de gestión son las encargadas de establecer un sistema informático que registre todos los datos relativos a los indicadores de los PO²³ con fines de seguimiento y notificación.
• Con arreglo a la condición general ex ante n.º 7, las autoridades de gestión deben poner en marcha «un sistema de indicadores de resultados que permita seleccionar las medidas que contribuyan más eficazmente a obtener los resultados esperados, [para] hacer un seguimiento de los avances»²⁴. Los PO debían demostrar el cumplimiento de todas las condiciones ex ante antes del 31 de diciembre de 2016²⁵ (véase el apartado 4).
• Antes del 31 de diciembre de 2015²⁶, los Estados miembros debían garantizar que todos los intercambios de información entre los beneficiarios y las autoridades de gestión, las autoridades de certificación, las autoridades de auditoría y los organismos intermediarios se podían realizar electrónicamente²⁷.

41

La Comisión también estableció directrices específicas²⁸, destinadas a su personal y a las autoridades competentes de los Estados miembros, sobre una metodología común para evaluar los sistemas de gestión y control en los Estados miembros, así como la existencia de sistemas adecuados para el seguimiento y la elaboración de informes.

La información sobre el rendimiento no siempre es fiable, completa y oportuna, con la consiguiente repercusión en los informes de ejecución publicados por los Estados miembros

Datos comunicados por los beneficiarios

42

Con respecto al FEDER, en muchos casos, los datos para los indicadores de resultados se obtienen de los organismos nacionales de estadística (véanse ejemplos en el anexo VI). El resto de la información procede de los beneficiarios. Con respecto al FSE, la mayoría de los datos se obtienen mediante la información recabada de los beneficiarios (véase el anexo VII). Las autoridades de gestión comprueban que los datos obtenidos de los beneficiarios sean correctos cuando finaliza el proyecto y reciben su informe final. Durante la ejecución del proyecto, también se pueden realizar controles sobre el terreno a partir de una muestra.

43

Los sistemas establecidos realizan una serie de controles automáticos de la plausibilidad y la coherencia de los datos facilitados por los beneficiarios, especialmente para el FSE. Las autoridades de gestión también cuentan con instrumentos para supervisar la integridad de los datos facilitados sobre los participantes, gracias a los cuales pueden recordar a los beneficiarios que hayan presentado datos incompletos que faciliten información adicional.

44

La fiscalización del Tribunal reveló problemas en la calidad de los datos recopilados. El Tribunal identificó un problema general en la integridad y la corrección de los datos relativos a los participantes en medidas cofinanciadas por el FSE. La legislación nacional califica estos datos como delicados²⁹, por lo que los participantes deciden si los declaran o no. También resulta difícil para los Estados miembros y la Comisión comprobar su precisión. En el recuadro 2 se presenta una insuficiencia adicional sobre la recopilación de datos.

45

En su auditoría de la fiabilidad de los datos de rendimiento (2014-2020), la Comisión comunicó otros problemas relacionados con la fiabilidad de los datos, como, por ejemplo:

• datos que no fueron recabados, lo que provocó que no se registraran logros y que estos no se tuvieran en cuenta para determinar el progreso de un PO, provocando un entendimiento incorrecto de la situación;
• interpretación errónea por la autoridad de gestión de la definición de indicadores comunes (por ejemplo, el indicador común de realizaciones n.º 26, «empresas que cooperan con centros de investigación»), lo que provocó una sobrestimación del número de empresas incluidas conforme a este indicador;
• contabilización doble o no limitación del valor del indicador «población beneficiada» al número de residentes en la zona, lo que se traduce en valores incoherentes.

Disponibilidad y fiabilidad de la información sobre el rendimiento

46

La existencia de sistemas de seguimiento funcionales cuando las autoridades de gestión comienzan a ejecutar los programas es un elemento clave que garantiza que se generen a tiempo los datos de rendimiento y se pueda llevar a cabo el seguimiento.

47

La aprobación tardía, en diciembre de 2013, del marco legislativo para el período 2014-2020 en la UE retrasó el desarrollo de los sistemas informáticos utilizados para el seguimiento. Respecto de los indicadores del FSE, debido a la complejidad añadida por el carácter delicado de los datos y a la definición de los indicadores fue necesario seguir celebrando conversaciones ya entrado 2014. Esto retrasó aún más la finalización de los sistemas informáticos. En dos casos, fueron otros factores los que provocaron retrasos: la reorganización de las regiones (Francia, PO Lorena y Vosgos) y el diseño de un nuevo sistema informático para la totalidad de los fondos EIE para 2014-2020 en la República Checa.

48

Los efectos del retraso se reflejan en el nivel de ejecución de la condición ex ante n.º 7 sobre la existencia de un sistema de indicadores de resultados. Al final de 2016 —plazo para finalizar los planes de acción— había cincuenta planes aún sin completar, o sea, alrededor del 11 % de todos los PO seguían sin cumplir este requisito. Sin embargo, al final de febrero de 2018, todos los planes de acción relacionados con la condición ex ante n.º 7 se habían completado.

49

En la primera mitad de 2017, cuarto año del período de programación, el Tribunal constató que algunos sistemas informáticos aún no eran plenamente funcionales; esto supone un riesgo para la integridad y la precisión de los datos recogidos (véanse ejemplos en el recuadro 3). En su auditoría de la fiabilidad de los datos de rendimiento (2014-2020)³⁰, la Comisión señalaba la ausencia de sistemas de intercambio de información electrónica con los beneficiarios, por lo que las autoridades de gestión tuvieron que codificar manualmente los datos en el sistema, lo que constituye una potencial fuente de errores administrativos.

Informes de ejecución elaborados por los Estados miembros

50

Las autoridades de gestión deben presentar a la Comisión un informe anual de ejecución para cada PO, que es aprobado por el comité de seguimiento. Dicho informe proporciona información clave de la ejecución del PO, sobre todo porque facilita información cuantitativa y cualitativa sobre los indicadores comunes y los específicos del programa³². Los informes anuales de ejecución de 2016, presentados en junio de 2017, fueron los primeros informes enviados a la Comisión sobre los «avances en la consecución de los objetivos del programa»³³. La Comisión examina la calidad de los informes anuales de ejecución (la coherencia entre el número de participantes y la población de las zonas incluidas, por ejemplo).

51

Al final de 2017, veintiséis informes anuales de ejecución aún no habían sido aceptados por la Comisión debido a la falta de datos sobre los indicadores empleados en el marco de rendimiento, incoherencias entre los datos comunicados y la información facilitada sobre la ejecución del PO, o ausencia de explicaciones sobre algunos de los datos comunicados. Alrededor del 40 % de los PO del FEDER no habían notificado valores para sus indicadores del marco de rendimiento en 2017; la Comisión aún no había efectuado un análisis al respecto en el momento de la fiscalización.

52

Las deficiencias de los informes anuales de seguimiento cuestionan la fiabilidad de la información facilitada y el nivel de progreso alcanzado hasta ahora según se presenta en los documentos publicados por la Comisión y basados en dichos informes³⁴: el informe anual de síntesis para el Parlamento y el Consejo, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones y, solo en 2017 y 2019, el informe estratégico de situación, que resume el progreso conseguido.

Las auditorías de los sistemas de gestión y control, y de la fiabilidad de los datos recopilados empezaron tarde, lo que limitó el nivel de garantía de los sistemas de seguimiento y redujo el plazo disponible para remediar las insuficiencias detectadas

53

Es necesario establecer mecanismos adecuados para verificar y corregir la información sobre el rendimiento, a fin de garantizar su calidad y, así, su uso en el contexto del seguimiento y la elaboración de informes. Las buenas prácticas exigen la realización de auditorías de los sistemas que producen los datos —y las medidas correctoras asociadas— y su finalización antes de incluir los datos en los informes anuales de ejecución y los informes estratégicos.

54

Según el marco legislativo, las autoridades de auditoría de los Estados miembros y la Comisión³⁵ se encargan de fiscalizar el funcionamiento de los sistemas de seguimiento. En particular, estas fiscalizaciones deberían garantizar la existencia de sistemas fiables para recopilar, registrar y almacenar los datos de rendimiento y evaluar si dichos datos son fiables.

Evaluación del funcionamiento de los sistemas de gestión y control por parte de las autoridades de auditoría

55

En las primeras fases de la ejecución de los PO se evaluaron los sistemas implantados en las autoridades de gestión como parte del procedimiento de designación³⁶. En este procedimiento, un organismo de fiscalización independiente (a menudo, la autoridad de auditoría) debía elaborar un informe y un dictamen sobre el cumplimiento, por parte de las autoridades de gestión, de los criterios relativos al entorno de control interno, la gestión de riesgos, las actividades de gestión y control y el seguimiento³⁷. La designación debía tener lugar antes de efectuar el primer pago intermedio para los PO. De este modo, sin dicha designación, no es posible reembolsar los PO. En esta fase, la fiscalización comprende la existencia de sistemas y procedimientos, pero no la buena ejecución, que se comprueba en el contexto de las fiscalizaciones de los sistemas de gestión y control efectuadas por las autoridades de auditoría.

56

Debido al retraso en la aprobación de los PO y a la tardía finalización de los sistemas informáticos (véase el apartado 47), el proceso de designación también se retrasó. También contribuyeron a ello factores nacionales como la reorganización de las regiones en Francia en 2015, estructuras de gestión complejas: por ejemplo, el PO nacional francés del FSE cuenta con trece autoridades de gestión delegadas y 120 organismos intermediarios. En los PO examinados en la presente fiscalización, las autoridades de gestión fueron designadas entre septiembre de 2016 y febrero de 2018, transcurridos más de dos y cuatro años, respectivamente, desde el inicio del período de programación (véase el anexo IV).

57

Debido a la tardía ejecución de los PO y a la limitada cantidad de datos resultante, la fiscalización de los sistemas estaba comenzando en el momento de las visitas de fiscalización del Tribunal, esto es, en la primera mitad de 2017, por lo que los problemas en la calidad de los datos no fueron evidentes hasta la segunda mitad de dicho año, casi cuatro años después del comienzo del período de programación de siete años y un año y medio antes de que los informes anuales de ejecución de 2018, que constituyen la base para la asignación de la reserva de rendimiento, se enviaran a la Comisión.

Auditorías de la Comisión

58

Además de basarse en el trabajo de fiscalización y en los sistemas en vigor en los Estados miembros, la Comisión también lleva a cabo sus propias auditorías. Existen dos tipos: «auditorías de los sistemas preventivas precoces», encaminadas a obtener, en una fase temprana de la ejecución, una garantía razonable de que los sistemas de gestión y control funcionan bien, y «auditorías de la fiabilidad de los datos del rendimiento». Sin embargo, debido a los retrasos mencionados, y, por tanto, a la finalización tardía de los sistemas de seguimiento, así como a la comunicación mínima de datos pertinentes, estas fiscalizaciones se efectuaron más tarde de lo previsto. Especialmente en el FEDER, las fiscalizaciones no pudieron comenzar hasta que se recibieron los informes anuales de ejecución de 2016. En total, al final de 2017, la Comisión había logrado efectuar veintitrés auditorías en doce Estados miembros: doce auditorías de la fiabilidad de los datos del rendimiento, y once auditorías de sistemas preventivas precoces.

59

En la mayoría de ellas se seguía presentando información a principios de 2018. Según la Comisión, los resultados preliminares de los sistemas auditados eran bastante positivos, aunque se señalaron algunas deficiencias. Sin embargo, paralelamente, alrededor del 40 % de los PO del FEDER no comunicaron valores para sus indicadores del marco de rendimiento³⁸ en los informes anuales de ejecución de 2016 presentados en 2017. En febrero de 2018, estos PO no se habían sometido a auditoría alguna de la Comisión para determinar si la ausencia de informes se debía a los retrasos en la ejecución o a la falta de un sistema de comunicación de datos que funcionara.

60

El retraso en la realización de las auditorías de los sistemas significa que la síntesis de la situación de los sistemas de seguimiento no es completa. Es posible que las deficiencias, en especial, se identifiquen tarde y que no se disponga de tiempo suficiente para aplicar los ajustes necesarios, con el consiguiente riesgo para la ejecución de la evaluación del rendimiento en 2019, que se basará en los datos comunicados por los Estados miembros antes del 30 de junio de 2019 en los informes anuales de ejecución de 2018.

Puede que la evaluación del rendimiento no se base en hitos realistas

61

En los PO visitados por el Tribunal, sobre la base de los informes anuales de ejecución de 2015 o de la información de seguimiento disponible en el momento de la fiscalización, el Tribunal constató que ya había casos en los que los PO habían logrado las metas fijadas para 2023, así como riesgos de resultados insuficientes. En los PO visitados no se habían presentado solicitudes de modificación para ajustar las metas a un valor más realista. Solo uno (República Checa, OPEIC) ya había pedido y obtenido modificaciones fundamentalmente para cambiar las asignaciones dentro de los ejes prioritarios. Por otra parte, según la Comisión, en febrero de 2018, con respecto a los 17 480 indicadores utilizados en los 430 PO existentes, el correspondiente valor objetivo para 2023 se había modificado al alza en 1 445 casos y a la baja en 941.

62

Esto constituye un indicio de que una serie de hitos³⁹ del marco de rendimiento no son realistas. En caso de que hubiera que revisar los hitos, esto exige que se realicen modificaciones en el PO, lo cual solo se puede hacer por iniciativa de los Estados miembros⁴⁰. Dada la duración del procedimiento de modificación (que el Reglamento fija en tres meses), existe el riesgo de que los valores alcanzados al final de 2018 por los indicadores del marco de rendimiento no se comparen con hitos realistas.

La información generada a partir de los datos recopilados sigue estando orientada, en su mayor parte, a las realizaciones

63

La información sobre el rendimiento se recopila para que los Estados miembros y la Comisión puedan utilizarla para elaborar informes y rendir cuentas de lo que se ha logrado con la financiación.

64

Los indicadores de resultados y las metas definidas en los acuerdos de subvención firmados entre los beneficiarios y las autoridades de gestión son esenciales para medir la consecución de los resultados. Sin embargo, la medición y el seguimiento de la contribución de los proyectos a la consecución de los objetivos de los PO están afectados por varios problemas clave en la configuración de los sistemas de seguimiento.

Configuración que depende principalmente de los indicadores de realizaciones, especialmente en los primeros años de ejecución para el FEDER, y falta de indicadores de resultados cuantificados definidos en los proyectos

65

La configuración actual permite recopilar datos de modo más sistemático para una serie de indicadores bien definidos, aunque el número de indicadores es muy elevado. La existencia de indicadores comunes también permite agregar estos datos en el ámbito de los PO, los Estados miembros y la UE. Sin embargo, en la configuración del marco lógico para el FEDER, muchos indicadores de resultados de los PO no están directamente relacionados con las intervenciones financiadas. Se trata a menudo de indicadores nacionales que tienen en cuenta la influencia de factores externos, y sus fuentes son, sobre todo, las oficinas nacionales de estadística (véanse ejemplos en el recuadro 4, y el anexo VI). Estos indicadores de resultados no aíslan el impacto atribuible a las intervenciones del FEDER y, por tanto, no pueden ser considerados resultados inmediatos de los PO.

66

Para compensar el hecho de que los resultados generados por los proyectos del FEDER a menudo se materializan (bien) una vez finalizado el proyecto, en un momento en que no existe como tal el seguimiento de los proyectos, las autoridades de gestión deben llevar a cabo evaluaciones en los ejes prioritarios⁴¹. Durante el período de programación debe evaluarse por lo menos una vez cómo ha contribuido la ayuda de los Fondos EIE a los objetivos de cada prioridad, pero debido al retraso en el inicio de la ejecución, el número de evaluaciones realizadas todavía es reducido. En consecuencia, y por el momento, el progreso del programa operativo se mide sobre todo mediante los indicadores de realizaciones.

67

En los proyectos, el Tribunal constató que los indicadores de resultados no se mencionan sistemáticamente en los acuerdos de subvención (véase el apartado 25). Únicamente seis⁴² de los dieciocho proyectos del FEDER examinados en la presente fiscalización contaban con indicadores de resultados en las solicitudes y, por tanto, en el acuerdo de subvención, aunque no eran los mismos que los utilizados en los PO. Esto significa que no pueden utilizarse con fines de notificación ni para medir el progreso en la consecución de los objetivos del PO. En otros cuatro casos⁴³, los indicadores de resultados no eran cuantificados (carecía de metas), por lo que no se podía evaluar su contribución al objetivo del PO y la medición de los logros del proyecto quedaba restringida a las realizaciones.

68

En los proyectos del FSE, los indicadores de resultados se mencionan en siete de los dieciséis proyectos. En los proyectos restantes, los resultados descritos no estaban relacionados con los indicadores del PO o no eran cuantificados. Si bien en cualquier proyecto esto impediría la comparación del valor alcanzado con una meta estimada, en el caso del FSE, aunque los resultados y los indicadores de resultados no estén definidos o cuantificados en los proyectos, se siguen midiendo los valores para los indicadores de resultados comunes, ya que los beneficiarios de los proyectos deben incluir dichos datos en los sistemas informáticos de las autoridades de gestión.

69

En los informes anuales del Tribunal ya se ha mencionado la falta de indicadores de resultados definidos en los proyectos⁴⁴, lo que dificulta medir y realizar un seguimiento del grado en que los proyectos contribuyen a la consecución de los objetivos del PO.

La liberación de la reserva de rendimiento se basa en indicadores orientados principalmente a los insumos y a las realizaciones

70

Los Estados miembros pueden demostrar el progreso en la ejecución del programa mediante hitos (que deben alcanzarse para 2018) y valores objetivo (que deben alcanzarse para 2023) para tres tipos de indicadores: financieros, de realizaciones y de resultados, los cuales se pueden complementar con etapas clave de ejecución para medir los proyectos que se encuentran en curso o cuyo inicio esté programado cuando sea poco probable que puedan lograr realizaciones para diciembre de 2018. En general, los indicadores utilizados en el marco de rendimiento deben ser representativos de las acciones incluidas en el eje prioritario. Para activar la liberación de la reserva de rendimiento, los valores alcanzados al final de 2018 en estos indicadores deben situarse entre el 75 y el 85 % de los valores de los hitos.

71

Como se indica en un informe anterior del Tribunal⁴⁵, la inmensa mayoría de los indicadores empleados en el marco de rendimiento en el contexto de la política de cohesión se referían a realizaciones (57 %), etapas clave de ejecución (9 %) e indicadores financieros (33 %), mientras que los indicadores de resultados se utilizaron de modo marginal. Por consiguiente, la liberación de la reserva seguirá orientada, en gran medida, a los insumos y a las realizaciones, y no se centrará en los resultados (véase también el apartado 62).

La mayoría de los informes de la UE se refieren a los indicadores de realizaciones

72

El principal objetivo del informe estratégico de la Comisión de 2017⁴⁶, que acompaña al informe anual de síntesis de 2017 elaborado a partir de los informes anuales de ejecución de 2016, es informar sobre los logros de los Fondos EIE en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Sin embargo, el informe presenta principalmente el nivel de ejecución y los valores alcanzados para los principales indicadores de realizaciones al final de 2016, pero no información alguna sobre la consecución de los resultados, excepto en los siguientes indicadores de resultados del FSE: el número de participantes que encontraron un empleo inmediatamente después de la formación y el número de participantes que obtuvieron una cualificación inmediatamente después de la formación. En el FEDER, esto también se debe a que no existen indicadores comunes de resultados, por lo que los que se utilizan en los Estados miembros no pueden agregarse.

73

Tal y como se ha comunicado recientemente, existe un problema fundamental que afecta específicamente a los indicadores de resultados. De hecho, los indicadores de resultados del FEDER y del FSE miden aspectos diferentes y lo hacen de manera diferente⁴⁷. Además, el concepto de «resultado» se interpreta de distinta forma en los reglamentos específicos de cada fondo. Los indicadores de resultados del FEDER no se pueden utilizar para medir los resultados inmediatos de los programas operativos. Además, el elevado número de indicadores de realizaciones diferentes supone un desafío real para la recopilación de información sobre el rendimiento y para su notificación⁴⁸.

Conclusiones y recomendaciones

74

Aunque la configuración de los programas operativos ya está más orientada a los resultados, con una lógica de la intervención más sólida y un amplio conjunto de indicadores, el Tribunal llega a la conclusión general de que la selección de los proyectos del FEDER y del FSE no está plenamente orientada a los resultados y que el seguimiento vigente sigue orientándose a las realizaciones.

Los procedimientos de selección no estaban orientados a los resultados en aspectos importantes

75

En los programas operativos visitados por el Tribunal se utilizaron procedimientos de selección en la elección de proyectos pertinentes para los objetivos de los PO, pero estos procedimientos no incluyen sistemáticamente criterios de selección que exijan definir en los proyectos indicadores de resultados cuantificados que se correspondan con los de los PO. En consecuencia, pocas veces se incluyeron los indicadores de resultados en las solicitudes y, si se incluyeron, no se correspondían necesariamente con los indicadores de los PO, o no se habían cuantificado. Además, solo un tercio de los informes de evaluación contenían una evaluación específica de los resultados esperados en relación con los objetivos de los PO (véanse los apartados 18 a 27).

76

El Tribunal observó que las autoridades de gestión habían facilitado por medio de distintos canales información exhaustiva sobre los PO, el acceso a la financiación de la UE y los procedimientos de selección. Los beneficiarios por lo general estaban bien informados, o podían contar con el apoyo de organizaciones especializadas (véanse los apartados 28 a 31).

77

Sin embargo, solo en uno de los veinte procedimientos examinados se puntuaban y clasificaban las solicitudes según su calificación. Los proyectos se aprobaron, por lo general, por orden de llegada. En consecuencia, puede que la financiación no se destinara a los mejores proyectos (véanse los apartados 32 a 34).

La calidad de los datos de seguimiento está en entredicho, ya que sigue orientada a las realizaciones más que a los resultados

78

Tras el retraso en la adopción del marco legislativo, el Tribunal constató que algunos de los sistemas de seguimiento de los PO no estaban operativos al inicio del programa ni estaban totalmente operativos en el momento de la auditoría, por lo que los datos se introdujeron de forma manual y con posterioridad. La recopilación de datos también se llevó a cabo al margen de los sistemas informáticos, lo que creó errores que en algunos casos afectaron a los datos presentados en los informes anuales de ejecución (véanse los apartados 35 a 52).

79

La adopción tardía del marco reglamentario provocó el retraso en el inicio de la ejecución en la mayoría de los PO. Al final de 2016, como solo se había recabado una cantidad limitada de información en los sistemas informáticos, la mayoría de las auditorías necesarias para ofrecer garantías sobre los sistemas de seguimiento y la fiabilidad y disponibilidad de los datos comenzaron en 2017, y sus resultados no estuvieron disponibles hasta el final de 2017, cuatro años después de iniciarse el período de programación de siete años. Esto significa que, hasta la fecha, las garantías obtenidas respecto de los datos de seguimiento son solo parciales. De este modo, la Comisión no tiene una perspectiva general del funcionamiento de los sistemas de seguimiento, incluidos los sistemas informáticos. La evaluación del rendimiento tendrá lugar en 2019 y, en el tiempo restante hasta esa fecha, se corre el riesgo de que las medidas correctoras no puedan completarse a tiempo y de que la evaluación del rendimiento no esté basada en la información correcta (véanse los apartados 53 a 60).

80

El Tribunal constató que una serie de hitos del marco de rendimiento ya no son realistas. En caso de que hubiera que revisar los hitos, no se tenía la certeza de que se pudieran realizar las modificaciones necesarias de los PO a tiempo para la evaluación del rendimiento (véanse los apartados 61 y 62).

81

En cuanto a los indicadores de resultados, los indicadores del FEDER y del FSE miden aspectos diferentes y lo hacen de manera diferente. De hecho, el concepto de «resultados» se interpreta de distinta forma en los reglamentos específicos de cada fondo. En ambos fondos, el Tribunal constató el riesgo de que no sea posible agregar de manera significativa los datos sobre el rendimiento a escala de la UE, en particular en lo que respecta a los resultados⁴⁹. Asimismo, el Tribunal recomendó⁵⁰ que la Comisión definiera una terminología común para «realizaciones» y «resultados» (véase el apartado 73).

82

En el FEDER, numerosos indicadores de resultados utilizan a menudo otras fuentes, como la información procedente de las oficinas nacionales de estadística. Las evaluaciones deberían medir los progresos en la consecución de los objetivos de los PO. Sin embargo, debido al retraso en el inicio de la ejecución, en el momento de la fiscalización del Tribunal se disponía de pocas evaluaciones, por lo que, en el FEDER es difícil calibrar en qué grado contribuyen los proyectos a la consecución de los objetivos de los PO (véanse los apartados 63 a 69). Este problema también afecta al FSE, ya que numerosos acuerdos de subvención no incluyen indicadores de resultados cuantificados.

83

Igualmente, los indicadores financieros y de realizaciones son los predominantes en la configuración del marco de rendimiento. Esto significa que la liberación de la reserva de rendimiento estará basada sobre todo en estos tipos de indicadores, y no en los resultados conseguidos y en el progreso real hacia la consecución de los objetivos del PO. Además, la información publicada en los informes de la Comisión está orientada, en su mayor parte, a las realizaciones, excepto en el FSE, donde se facilita el valor agregado para algunos indicadores de resultados (véanse los apartados 70 a 72).

Recomendación 1 – Selección orientada a los resultados

A fin de garantizar un enfoque coherente y verdaderamente orientado a los resultados en la selección de los proyectos, los Estados miembros deberían:

1. aplicar criterios de selección que exijan a los beneficiarios definir al menos un indicador de resultados real basado en una definición común de lo que constituye un «resultado» para su proyecto, incluido un valor de referencia y una meta. Este indicador de resultados debería contribuir a los indicadores de resultados definidos en los programas operativos;
2. incluir una evaluación de estos resultados e indicadores previstos en el informe de evaluación de las solicitudes;
3. asegurarse de que, al decidir los procedimientos de selección que se van a utilizar, se comparan las solicitudes de los proyectos.

Fecha objetivo de aplicación: comienzo en 2019 para las próximas convocatorias de propuestas.

Recomendación 2 – Seguimiento orientado a los resultados

1. Para que sea posible realizar un seguimiento de las contribuciones que realizan los proyectos a los objetivos de los PO, los Estados miembros deberían incluir en el acuerdo de subvención indicadores de resultados cuantificados que contribuyan a los indicadores de resultados definidos en los PO.

   Fecha objetivo de aplicación: comienzo en 2019 para las próximas convocatorias de propuestas.

2. Para que el marco de seguimiento del FEDER esté más orientado a los resultados y, en particular, para poder agregar la información sobre el rendimiento, la Comisión debería definir indicadores comunes de resultados para este fondo basados en una definición común de «resultados».

Fecha máxima de aplicación: preparación del próximo MFP.

Recomendación 3 – Informes sobre el rendimiento y preparación de la evaluación del rendimiento en 2019

Para mejorar los informes de la Comisión sobre el rendimiento y efectuar una evaluación del rendimiento significativa, con datos fiables e hitos realistas, la Comisión debería:

1. tener una perspectiva general de las principales insuficiencias e incertidumbres que afectan a los sistemas de seguimiento de los PO basada en las auditorías realizadas por la Comisión y las autoridades de auditoría (las necesarias auditorías de los sistemas/auditorías de gestión-de la fiabilidad);
2. garantizar que las modificaciones de los PO solicitadas por los Estados miembros en relación con revisiones justificadas de hitos del marco de rendimiento se procesan a tiempo para la evaluación del rendimiento.

Fecha objetivo de aplicación: antes de la finalización de la evaluación del rendimiento.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 27 de junio de 2018.

Glosario

Autoridad de gestión (AG): Organismo público o privado designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Se encarga de seleccionar los proyectos que deben financiarse, de supervisar su ejecución y de informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros y de los resultados obtenidos.

Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones: Conjunto de principios establecidos en el Reglamento Delegado (UE) n.º 240/2014 de la Comisión, para ayudar a los Estados miembros a organizar las asociaciones para la elaboración y aplicación de acuerdos de asociación y programas operativos.

Comité de seguimiento: Comité que realiza un seguimiento de la ejecución de un programa operativo. Está compuesto por «representantes de las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate» (por ejemplo, representantes de las autoridades de gestión, certificación y fiscalización, de los organismos de ejecución, de las organizaciones de empresarios o trabajadores y de la sociedad civil). La Comisión también desempeña la función de observadora.

Condiciones ex ante: Condiciones que deben cumplir los Estados miembros antes de recibir financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Al preparar los programas operativos en el período de programación 2014-2020, se exigió que los Estados miembros evaluaran si se habían cumplido estas condiciones; de no ser así, debían elaborar planes de acción para garantizar su cumplimiento antes del 31 de diciembre de 2016.

Criterios de selección/adjudicación: Criterios predefinidos utilizados en los procedimientos de selección para evaluar la capacidad de los solicitantes para realizar la acción o el programa de trabajo propuesto.

Eje prioritario: Una o más prioridades de inversión asociadas a un objetivo temático. La financiación de un programa operativo se organiza con arreglo a ejes prioritarios.

Estrategia Europa 2020: Estrategia de crecimiento de la UE en el período 2010-2020 para permitir su recuperación de la crisis, dividida en cinco objetivos principales que abarcan el empleo, la investigación y el desarrollo, el clima y la energía, la educación y la inclusión social, y la reducción de la pobreza.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE): Se trata de cinco fondos distintos destinados a reducir los desequilibrios regionales en la Unión, con arreglo a marcos políticos establecidos para los siete años del ejercicio presupuestario del MFP: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), Fondo de Cohesión (FC), Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

Indicador: Variable sustitutiva mensurable para un objetivo que proporciona información que respalda una evaluación del grado de consecución de un objetivo.

Indicadores de realizaciones: Valores utilizados para medir las realizaciones de las operaciones financiadas o las de los programas operativos.

Indicadores de resultados: Valores utilizados para medir los resultados generados por los proyectos financiados, o los resultados conseguidos en los programas operativos.

Indicadores financieros: Valores utilizados para hacer un seguimiento de los avances en términos del compromiso y el pago (anuales) de los fondos disponibles para cualquier proyecto, medida o programa en relación con sus costes subvencionables.

Lógica de la intervención: Relación entre las necesidades, los objetivos, los insumos (planificados y asignados), las realizaciones (previstas y conseguidas) y los resultados (previstos y reales) que se han evaluado.

Marco de rendimiento: Conjunto de hitos y metas definidos para cada eje prioritario en un PO que constituye un importante pilar del enfoque orientado al rendimiento.

Objetivo específico: Resultado previsto al que la acción de la UE quiere contribuir.

Prioridades de inversión: Los Estados miembros deben establecer en sus programas operativos, para cada eje prioritario, las prioridades de inversión y los correspondientes objetivos específicos, que figuran en los Reglamentos específicos por los que se rigen el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión.

Programa operativo (PO): Relación de las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro que describe cómo se utilizará la financiación (cofinanciación pública y privada de la UE y nacional) durante un período determinado (actualmente de siete años) para financiar proyectos. Los proyectos que figuran en el PO deben contribuir a un determinado número de objetivos fijados en los ejes prioritarios del PO. La financiación de los PO puede provenir del FEDER, del Fondo de Cohesión o del FSE. Los PO son elaborados por los Estados miembros y deben ser aprobados por la Comisión antes de abonar pagos con cargo al presupuesto de la UE; además, solo pueden modificarse durante el período de programación si ambas partes están de acuerdo.

Realizaciones: Lo que se produce o consigue con los recursos asignados a una intervención (por ejemplo, cursos de formación para jóvenes desempleados, número de depuradoras de aguas residuales o distancia de carretera construida).

Reserva de rendimiento: Recursos que constituyen el 6 % de los recursos asignados al FEDER, al FSE y al Fondo de Cohesión o al Feader y al FEMP, que estarán disponibles después de la evaluación del rendimiento de 2019 si se cumplen o superan determinados requisitos.

Resultados: Cambios inmediatos para los beneficiarios que surgen al término de su participación en una intervención (por ejemplo, mejora del acceso a una zona gracias a la construcción de una carretera, trabajadores en prácticas que han encontrado un empleo).

Seguimiento: Análisis periódico del gasto, las realizaciones y los resultados que permite disponer de datos actualizados para determinar si los proyectos o programas avanzan según lo previsto.

Lista de abreviaturas

AA: Autoridad de auditoría

IAE: Informe anual de ejecución

AC: Autoridad de certificación

FC: Fondo de Cohesión

RDC: Reglamento sobre disposiciones comunes

MEC: Marco estratégico común

ADG: Autoridad delegada de gestión

CE: Comisión Europea

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FSE: Fondo Social Europeo

Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

OI: Organismo intermedio

PI: Prioridad de inversión

AG: Autoridad de gestión

EM: Estado miembro

PO: Programa operativo

EP: Eje prioritario

Pymes: Pequeñas y medianas empresas

OE: Objetivo específico

OT: Objetivo temático

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Ladislav Balko, Miembro del Tribunal, asistido por Branislav Urbanič, jefe de Gabinete, y Zuzana Frankova, agregada de Gabinete; Myriam Cazzaniga, gerente principal; Pekka Ulander, jefe de tarea, y Michaela Binder, experta nacional en comisión de servicio.

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