Financování v rámci politiky soudržnosti založené na výkonnosti: hodnotné ambice, ale překážky v období 2014–2020 přetrvávaly

Shrnutí

I Realizace výsledků je klíčová pro dosažení cílů EU, a tedy i pro posílení hospodářské, sociální a územní soudržnosti Unie. Evropský parlament, Rada i Komise společně usilují to, aby politika soudržnosti více vycházela z výkonnosti.

II Nařízení společných ustanoveních na období 2014–2020 stanovilo pro operační programy členských států explicitní „výkonnostní rámec“, včetně milníků a cílů, jichž mají investice z evropských strukturálních a investičních fondů dosáhnout. Finanční pobídky k dosažení výsledků a optimálnímu využívání finančních prostředků členským státům dále poskytly tři nástroje:

•  povinnost od začátku programů plnit zvláštní předběžné podmínky potřebné k vytvoření prostředí příznivého pro investice. Byly rovněž cíleny tak, aby bylo zajištěno zavedení nutných předpokladů pro účinné a efektivní čerpání evropských strukturálních a investičních fondů, aby mohly být výdaje členských států proplaceny z rozpočtu EU;
•  povinná výkonnostní rezerva ve výši přibližně 20 miliard EUR (tj. 6 % výdajů na soudržnost), která mohla být buď uvolněna na úspěšné prioritní osy, nebo musela být znovu přidělena na jiné prioritní osy téhož programu nebo na jiné programy v témže členském státě;
•  modely financování založené na výkonnosti, které finanční podporu EU přímo vázaly na předem definované výstupy nebo výsledky.

III Při auditu jsme posuzovali využívání těchto nástrojů v období 2014–2020. Konkrétně jsme zkoumali, zda:

•  tyto nástroje byly dobře koncipovány tak, aby motivovaly k výkonnosti a přesunuly důraz na dosahování výsledků;
•  je Komise a členské státy účinně využívaly,
•  jejich využití ovlivnilo přidělování a vyplácení finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti.

IV Všechny tři nástroje měly potenciál stimulovat výkonnost a přesunout důraz na dosahování výsledků. Nástroje se vzájemně doplňují a lze je používat v různých fázích a u různých aspektů provádění programu, všechny však propojují financování soudržnosti s výkonností a výsledky.

V Snahy Komise a členských států používat tyto tři nástroje tak, aby financování politiky soudržnosti více vycházelo z výkonnosti, byly pouze částečně úspěšné. Naše posouzení předběžných podmínek je příznivější než posouzení výkonnostní rezervy; nejméně příznivě jsme vyhodnotili modely financování založené na výkonnosti (s výjimkou zjednodušeného vykazování nákladů, které fungovalo již před rokem 2014).

VI Členské státy splnily před zahájením programů většinu předběžných podmínek, nikoliv však všechny. Akční plány týkající se zbývajících předběžných podmínek byly dohodnuty a z velké části dokončeny, ale v některých případech až později v daném období. Komise koncipovala posouzení předběžných podmínek spíše jako jednorázový úkol než jako monitorování jejich plnění v průběhu celého období. Tzv. základní podmínky (nahrazující předběžné podmínky v období 2021–2027) je nutno dodržovat v průběhu celého období. Mechanismy monitorování a podávání zpráv týkající se základních podmínek je však třeba dále upřesnit.

VII V roce 2019 uvolnila Komise z výkonnostní rezervy na období 2014–2020 ve výši 20 miliard EUR 82 %. Částky byly uvolňovány především na základě dosažených cílů členských států pro výdaje a výstupy, neboť ukazatele výsledků se při rozdělování výkonnostní rezervy prakticky nepoužívaly. Obecně mělo rozdělení výkonnostní rezervy na programové rozpočty pouze omezený dopad. Používání povinné výkonnostní rezervy bylo pro období 2021–2027 zrušeno a nahrazeno přezkumem v polovině období. Příslušná ustanovení jsou však vágní a neuvádějí, jak skutečná výkonnost programů ovlivní přidělování finančních prostředků.

VIII Členské státy projevily využívání dvou nových modelů financování založených na výkonnosti, tj. „společných akčních plánů“ a „financování, které není spojeno s náklady“, malý zájem. Při podpoře využívání tradičnějších možností zjednodušeného vykazování nákladů byla Komise úspěšnější, i když ne všechny z těchto možností jsou založeny na výkonnosti. „Financování, které není spojeno s náklady“ se v nadcházejících letech stane dominantním modelem financování EU, zejména kvůli zavedení povinnosti využívat ho v rámci Nástroje pro oživení a odolnost. Domníváme se však, že je potřeba dále vyjasnit pravidla používání tohoto inovačního modelu financování v politice soudržnosti, aby se zvýšila pravděpodobnost, že ho členské státy budou využívat.

IX Náš audit celkově potvrdil, že zavedení výkonnostního rámce v období 2014–2020 přispělo ke změně kultury ve finančním řízení politiky soudržnosti. Z našeho auditu však také vyplynulo, že financování založené na výkonnosti není zatím v politice soudržnosti realitou. I když tyto tři nové nástroje vedly k rozšíření nových přístupů k provádění opatření, nepřinesly žádný znatelný rozdíl ve způsobu, jakým se prostředky EU na financování rozdělovaly a přidělovaly.

X Komisi předkládáme následující doporučení:

•  v období 2021–2027 optimálně využívat základní podmínky,
•  včas připravit provedení účinného přezkumu v polovině období 2021–2027,
•  vyjasnit pravidla, na nichž je založen model „financování, které není spojeno s náklady“,
•  vyjasnit přístup k poskytování jistoty u financování EU poskytovaného prostřednictvím modelu „financování, které není spojeno s náklady“.

XI V období 2021–2027 budou fondy politiky soudržnosti fungovat souběžně s Nástrojem pro oživení a odolnost. Některé poznatky z využívání nástrojů pro financování soudržnosti založené na výkonnosti v období 2014–2020 mohou být rovněž vhodné pro Nástroj pro oživení a odolnost, jehož financování bude rovněž založeno na výkonnosti.

Úvod

V období 2014–2020 bylo prioritou zaměřit rozpočet EU na výsledky

01 Výsledky dosažené díky výdajům EU zásadním způsobem přispívají k dosahování cílů politik EU. Finanční nařízení EU vyžaduje, aby veškeré výdaje EU splňovaly zásady řádného finančního řízení^[1], aby se vynakládané prostředky co nejlépe zhodnotily. V roce 2015 zahájila Komise iniciativu nazvanou „Rozpočet EU zaměřený na výsledky“^[2], jejímž cílem je zvýšit transparentnost a odpovědnost ve výdajích EU a postulovat výsledky jako jádro rozpočtu EU.

02 Při přijímání legislativního balíčku pro evropské strukturální a investiční fondy (ESI) na období 2014–2020 v prosinci 2013 bylo výslovným cílem Evropského parlamentu a Rady zajistit, aby politika soudržnosti ve větší míře stavěla na výkonnosti^[3].

03 Politiku soudržnosti provádějí řídící orgány v členských státech prostřednictvím přibližně 390 operačních programů (OP) pod dohledem a vedením Komise. Celkový rozpočet na politiku soudržnosti na období 2014–2020 činil přibližně 357 miliard EUR, což je přibližně třetina celkového rozpočtu EU. Na období 2021–2027 dosáhne rozpočet přibližně 373 miliard EUR (v běžných cenách). Obecné informace politice soudržnosti v příslušných dvou obdobích uvádí rámeček 1.

04 Dne 24. června 2021 se Evropský parlament a Rada dohodly na nařízení společných ustanoveních^[5], kterým se stanoví pravidla na období 2021–2027. Po většinu období 2021–2027 budou fondy politiky soudržnosti prováděny souběžně s Nástrojem pro oživení a odolnost s rozpočtem ve výši 672,5 miliardy EUR (včetně 312,5 miliardy EUR ve formě grantů). Cílem Nástroje pro oživení a odolnost je zmírnit hospodářský a sociální dopad pandemie COVID-19 poskytnutím financování členským státům, a umožnit jim tak dosáhnout dohodnutých milníků a cílů^[6].

V čem spočívá sestavování rozpočtu podle výkonnosti?

05 Sestavováním rozpočtu podle výkonnosti se rozumí systematické využívání informací výstupech, výsledcích anebo dopadech za účelem informování, ovlivňování anebo určování přídělů veřejných prostředků^[7]. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) definuje tři^[8] obecné kategorie sestavování rozpočtu podle výkonnosti: prezentační, zohledňující výkonnost a založené na výkonnosti. V této zprávě používáme termín „financování založené na výkonnosti“ analogicky k pojmu „sestavování rozpočtu podle výkonnosti“ a současně tím odkazujeme i na financování programů a operací.

Financování založené na výkonnosti v politice soudržnosti v období 2014–2020

06 Nařízení společných ustanoveních na období 2014–2020 zavedlo dvě hlavní složky, jejichž cílem bylo orientovat výdaje na soudržnost více na výsledky. Zaprvé, byl zaveden explicitní „výkonnostní rámec“, který vyžadoval, aby si členské státy stanovily konkrétní cíle, jichž má být pomocí investic z fondů ESI dosaženo. Zadruhé, v rámci politiky soudržnosti byly zavedeny zvláštní nástroje pro financování založené na výkonnosti s cílem poskytnout členským státům finanční pobídky a optimalizovat využívání finanční podpory EU:

•  povinnost od začátku programu plnit zvláštní předběžné podmínky potřebné k vytvoření prostředí příznivého pro investice a zajistit zavedení nutných předpokladů, aby mohly být výdaje členských států proplaceny z rozpočtu EU;
•  povinná výkonnostní rezerva ve výši 6 % celkového přídělu každého členského státu, která mohla být přerozdělena na základě přezkumu výkonnosti v roce 2019 na jiné prioritní osy téhož programu nebo na jiné programy v témže členském státě.
•  rozšířené využívání modelů financování založených na výkonnosti. Konkrétně byly zavedeny dva modely financování („společné akční plány“ a „financování, které není spojeno s náklady“), druhý model v roce 2019. Tyto modely přímo spojily finanční prostředky EU s dosažením předem stanovených výstupů a výsledků nebo splněním podmínek. Zároveň byly členské státy podporovány v uplatňování „zjednodušeného vykazování nákladů“, které již bylo vyzkoušeno v pilotních projektech v období 2007–2013.

07 V období 2014–2020 se na fondy ESI rovněž vztahovala „makroekonomická podmíněnost“, v souladu s níž mohly být finanční prostředky EU přeprogramovány nebo pozastaveny, pokud by členský stát nedodržel pravidla řádné hospodářské správy. Toto pravidlo však nikdy nebylo uplatněno.

Omezení orientace na výkonnost v politice soudržnosti

08 Za řádné využívání finanční podpory EU odpovídá Komise, a to i v případech, kdy řízení těchto fondů sdílí s členskými státy^[9]. Financování politiky soudržnosti založené ve větší míře na výkonnosti limituje řada konkrétních omezení^[10]:

•  celkové objemy finančních prostředků přidělené členským státům (jinak také „finanční krytí“) jsou dohodnuty od počátku během jednání víceletém finančním rámci (VFR). Není tedy možné finanční prostředky mezi členskými státy v daném období pružně přerozdělovat;
•  sedmiletý VFR stanoví maximální částky („stropy“) pro každou kategorii výdajů, které by – až na výjimečné případy – neměly být upravovány.

09 Další obtíž spočívá v tom, že výkonnost, včetně dosahování výsledků, závisí na mnoha různých subjektech: Komisi, národních, regionálních a místních orgánech v členských státech a účastnících z veřejného a soukromého sektoru. Ti všichni se podílejí na realizaci záměrů, milníků a cílů a musí zajistit, aby finanční prostředky EU a členských států byly vynakládány efektivně, účinně a v souladu s pravidly. Rovněž je třeba vzít v úvahu územní rozdíly, které mohou výkonnost programu ovlivnit. Významný potenciální dopad na provádění programů mají rovněž vnější faktory, jak nedávno ukázala pandemie COVID-19.

Rozsah a koncepce auditu

10 Při auditu jsme posuzovali využití nástrojů k financování soudržnosti založenému na výkonnosti v období 2014–2020. Zejména jsme prověřovali, zda:

•  tyto nástroje byly dobře koncipovány tak, aby motivovaly k výkonnosti a přesunuly důraz na dosahování výsledků;
•  je Komise a členské státy účinně využívaly;
•  jejich využití ovlivnilo přidělování a vyplácení finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti.

11 V rámci své auditní činnosti jsme přezkoumali regulační rámec, postupy a pokyny Komise a příslušnou dokumentaci a literaturu týkající se financování založeného na výkonnosti v kontextu EU a politiky soudržnosti.

12 Analyzovali jsme rovněž údaje poskytnuté Komisí dokončení akčních plánů pro předběžné podmínky a přezkumu výkonnosti. Pro účely naší analýzy jsme vybrali 14 operačních programů ze čtyř členských států (Německa, Itálie, Polska a Rumunska), které zahrnují jak financování z EFRR/FS, tak z ESF v rámci pěti tematických cílů úzce souvisejících se strategií Evropa 2020, a osm souvisejících akčních plánů pro předběžné podmínky (viz příloha I). Rovněž jsme zkoumali činnost řídicích orgánů těchto 14 operačních programů, pokud jde podporu Komise při plnění předběžných podmínek, kontroly členských států k zajištění spolehlivosti údajů výkonnosti a překážky bránící zavádění modelů financování založených na výkonnosti.

13 Dále jsme vedli pohovory se zaměstnanci Komise a s odborníky na vývoj a provádění modelů financování založeného na výkonnosti v Organizaci pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), Světové bance, Výzkumném centru pro evropskou politiku (EPRC), Centru pro evropská politická studia (CEPS) a ve čtyřech členských státech (Rakousku, Nizozemsku, Portugalsku a Německu).

14 Při práci na tomto auditu jsme rovněž vycházeli ze svých předchozích zpráv orientaci na výkonnost v politice soudržnosti a ze stanovisek k legislativním návrhům Komise (viz příloha II).

15 Naše auditní práce se týkala období do prosince 2020. Přezkoumali jsme také posledním vývoj a poukázali jsme na určitá rizika a příležitosti pro období 2021–2027. V rámci tohoto auditu jsme se nicméně nezabývali přerozdělováním rozpočtových prostředků v reakci na pandemii COVID-19^[11] v roce 2020.

Připomínky

Předběžné podmínky

Inovativní nástroj k vytvoření nezbytných podmínek pro účinné vynakládání prostředků

16 Předběžné podmínky jsou jednou z hlavních inovací v období 2014–2020. Týkají se například existence základního právního rámce, administrativní kapacity pro správu fondů a existence strategického rámce pro řízení investic z fondů ESI^[12].

17 Předtím, než mohly být operační programy schváleny, musely členské státy buď prokázat, že splnily předběžné podmínky, nebo do 31. prosince 2016 navrhnout akční plány, v nichž vysvětlí, jak je splní. Členské státy musely dokončení těchto akčních plánů informovat ve svých výročních zprávách provádění, které měly být předloženy do 30. června 2017, nebo ve zprávách pokroku, které měly být předloženy v srpnu 2017^[13].

18 Členské státy musely splnit 29 tematických předběžných podmínek spojených s určitými typy investic a sedm obecných předběžných podmínek (viz rámeček 2 a obrázek 1).

19 Některé obecné předběžné podmínky se zabývaly konkrétními aspekty souvisejícími s právním státem a hodnotami EU, jako je boj proti diskriminaci, rovnost žen a mužů nebo práva osob se zdravotním postižením, jakož i účinným uplatňováním právních předpisů zadávání veřejných zakázek nebo pravidel státní podpory, neexistovala však žádná obecná podmínka týkající se právního státu.

20 Již při předchozím auditu jsme zjistili, že předběžné podmínky fungují jako ucelený rámec umožňující posuzovat připravenost členských států čerpat finanční prostředky EU a že je členské státy považují za pozitivní prvek^[14]. Zároveň jsme v koncepci předběžných podmínek zaznamenali řadu nedostatků. Na tyto oblasti jsme se také v rámci našeho auditu zaměřili.

Komise a členské státy se předběžnými podmínkami nezabývaly včas

Posouzení předběžných podmínek bylo založeno na obecných kritériích

21 Od roku 2014 musely členské státy samy posuzovat, zda plní předběžné podmínky. Toto sebehodnocení vycházelo z kritérií uvedených v nařízení společných ustanoveních^[15] a musela je schválit Komise. Kritéria stanovená v nařízení společných ustanoveních byla často obecná, ponechávala značný prostor pro výklad a často neodkazovala na konkrétní vyčíslitelné cíle, a to ani v případech, kdy by tyto cíle mohly být odvozeny z právních předpisů EU.

22 V roce 2014 vydala Komise další pokyny k tomu, jak by členské státy i její vlastní útvary měly posuzovat pokrok v plnění předběžných podmínek. Ve způsobu, jakým Komise posuzovala a potvrzovala pokrok, jehož členské státy dosáhly při plnění svých akčních plánů předběžných podmínek, jsme nicméně zjistili nesrovnalosti. Tento stav trval do konce období 2014–2020, jak dokládá rámeček 3.

Posouzení předběžných podmínek bylo koncipováno jako jednorázový úkol na začátku období 2014–2020

23 Ve fázi přijetí OP nebyla splněna přibližně třetina tematických předběžných podmínek. Komise zjistila problémy alespoň u některých předběžných podmínek u 26 z tehdejších 28 členských států. V době přijetí svých operačních programů splňovalo všechny příslušné předběžné podmínky pouze Rakousko a Dánsko. Zbývajících 26 členských států přijalo celkem 761 akčních plánů, jak plnit předběžné podmínky po přijetí operačního programu.

24 Tyto údaje neposkytují žádné informace možném dopadu nesplnění předběžných podmínek na výkonnost. Ukazují však, že nesplnění předběžných podmínek nebylo ojedinělým případem, ale týkalo se více oblastí a mnoha členských států.

25 Členské státy oznámily, že ze 761 akčních plánů bylo do konce srpna 2017 dokončeno 746 (98 %)^[16]. 15 zbývajících akčních plánů se týkalo osmi členských států: Kypru, Španělska, Francie, Řecka, Irska, Itálie, Lucemburska a Rumunska. Do roku 2018 většina těchto členských států své akční plány dokončila. Ani do prosince 2020 však nebyly dokončeny akční plány pro jeden italský operační program a jeden kyperský operační program.

26 V období 2014–2020 bylo posouzení předběžných podmínek koncipováno jako jednorázový úkol. Nařízení společných ustanoveních stanovilo členským státům povinnost posuzovat, zda v době přijetí operačního programu (nebo za určitých okolností do prosince 2016) splňují předběžné podmínky, a Komisi povinnost toto posouzení potvrdit. Nevyžadovalo však, aby členské státy a Komise sledovaly, zda jsou předběžné podmínky plněny po celou dobu trvání programu. Není tedy jasné, zda dosažené výsledky vykázané v rámci tohoto postupu zůstaly zachovány po celé období 2014–2020.

Omezené důkazní informace dopadu předběžných podmínek na účinnost výdajů

27 Očekávání členských států ohledně dopadu předběžných podmínek se lišila. Ve většině případů se nedomnívaly, že by jejich splnění účinnost provádění politiky soudržnosti automaticky zvýšilo; předběžné podmínky spíše považovaly za užitečný nástroj pro vlastní posouzení^[17]. Naše auditní práce z posledních let potvrzuje, že i když členský stát předběžnou podmínku formálně splňuje, neznamená to nutně, že situace na místě se zlepšila a že byly vytvořeny podmínky pro dosažení výsledků (viz příklady v rámečku 4).

28 Přínos zavedení předběžných podmínek však současně mohl být nepřímý, neboť bez nich by podmínky pro vynakládání finančních prostředků EU v praxi byly ještě náročnější. Komise ve své studii z roku 2017 dospěla k závěru, že předběžné podmínky zvyšují účinnost využívání fondů ESI a dávají mu lepší strukturu^[21]. Připustila však, že stávající důkazní informace jsou omezené a že její závěry mohou být předčasné. Od té doby žádné další posouzení dopadu předběžných podmínek na účinnost výdajů v praxi neprovedla.

Nesplnění předběžných podmínek mělo jen zřídka finanční důsledky

29 V období 2014–2020 existovala přímá vazba mezi nesplněním předběžných podmínek a vyplácením finančních prostředků EU na dotčené priority ve dvou fázích. Komise měla v případě, že členské státy nesplní příslušné předběžné podmínky, pravomoc platby pozastavit^[22]:

•  zaprvé, ve fázi schvalování operačního programu, kdy mohla průběžné platby pozastavit až do dokončení akčních plánů, pokud mohla prokázat významný negativní dopad na dosažení konkrétních cílů,
•  zadruhé, mohla pozastavit platby, pokud akční plány nebyly dokončeny do 31. prosince 2016.

Nesplnění předběžných podmínek však samo sobě dostatečným důvodem pro pozastavení plateb nebylo.

Komise ve fázi schvalování operačního programu nepozastavila z důvodu nesplnění předběžných podmínek žádné platby

30 Pokud jde první fázi, zjistili jsme, že Komise v době schvalování operačních programů nepozastavila žádné platby, i když přibližně třetina tematických předběžných podmínek zůstala nesplněna (viz bod 23). Zjistili jsme však také, že členské státy samy pozastavily platby, které představují přibližně 2 % financování z EFRR/FS a 3,5 % finančních prostředků ESF^[23]. To mohlo Komisi vést k tomu, že sama k pozastavení nepřistoupila. Tato skutečnost rovněž dokládá, že předběžné podmínky měly alespoň na začátku období 2014–2020 na provádění fondů ESI dopad.

31 Pokud jde druhou fázi, Komise vypracovala postupy pro monitorování provádění akčních plánů^[24] členských států a definovala kritéria pro případné pozastavení plateb^[25]. Podle Komise bylo pozastavení možné pouze tehdy, pokud existovaly „dostatečné informace a právní základ pro další postup“. Neprovedení akčního plánu samo sobě nebylo dostatečným důvodem k pozastavení platby. Podle nařízení společných ustanoveních musela být případná diskreční pozastavení plateb provedená Komisí úměrná s přihlédnutím k „opatřením, jež mají být přijata, a ohroženým finančním prostředkům“^[26].

32 Členské státy nebyly do konečné lhůty v roce 2017 povinny systematicky podávat zprávy průběžném pokroku svých akčních plánů ani poskytovat informace, které by umožnily systematicky a jednotným způsobem posuzovat, zda existovaly podmínky pro pozastavení plateb. Bez jasné a měřitelné vazby předběžných podmínek na dosažení specifických cílů OP v nařízení společných ustanoveních bylo pro Komisi téměř nemožné rozhodnutí pozastavení odůvodnit. I když tedy důkazní břemeno k odůvodnění pozastavení bylo na ní, neměla přístup k informacím, které k tomu potřebovala.

V období 2014–2020 pozastavila Komise platby na pouhé dva operační programy

33 Během prvních tří let období 2014–2020 prověřovala Komise nutnost pozastavit platby v souvislosti s 15 ze 761 akčních plánů osmi členských států (viz bod 25). Dopisy informující plánovaném pozastavení plateb však mohly být zaslány až poté, co členské státy na konci srpna 2017 podaly zprávu provádění svých akčních plánů. Koncem roku 2017 a na základě analýzy pokroku, jehož členské státy dosáhly při plnění předběžných podmínek, zaslala Komise dopisy informující plánovaném pozastavení plateb týkající se pěti akčních plánů pěti různých operačních programů (ve Španělsku, Itálii a Rumunsku).

34 V dubnu 2018 a únoru 2019 se Komise rozhodla pozastavit platby u dvou z těchto pěti operačních programů (Španělsko a Itálie). Pozastavení pro španělský OP bylo v březnu 2019 zrušeno, platby na italský operační program však obnoveny nebyly.

Výhled na období 2021–2027: byly zavedeny „základní podmínky“ platné po celé období a nová podmínka „právního státu“

35 V období 2021–2027 budou předběžné podmínky nahrazeny „základními podmínkami“^[27]. Celkově existuje 20 základních podmínek; předběžných podmínek bylo 36. Většina těchto základních podmínek je obecně v souladu s předchozími předběžnými podmínkami. Obecné předběžné podmínky byly dále nahrazeny horizontálními základními podmínkami. Horizontální podmínky se týkají aspektů souvisejících se zadáváním veřejných zakázek a státní podporou a také Listinou základních práv EU a Úmluvou OSN právech osob se zdravotním postižením. Přehled předběžných podmínek na období 2014–2020 a základních podmínek na období 2021–2027 je uveden na obrázku 1.

36 Na rozdíl od období 2014–2020 musí členské státy uplatňovat základní podmínky po celé období 2021–2027. Komise navíc může pozastavit platby až do konce tohoto období, pokud členské státy přestanou základní podmínky plnit^[28]. Možnost Komise ovlivňovat provádění fondů politiky soudržnost členskými státy tak byla výrazně posílena.

37 Podobně jako v období 2014–2020 není Komise podle nařízení společných ustanovením povinna pravidelně informovat Evropský parlament a Radu tom, jak členské státy v období 2021–2027 základní podmínky dodržují. Takové zprávy by mohly pomoci zdůraznit důležitost dodržování základních podmínek, a přispět tak k účinnému a efektivnímu čerpání prostředků EU.

38 Dne 16. prosince 2020 přijaly Evropský parlament a Rada nařízení 2020/2092, kterým se stanoví pravidla na ochranu rozpočtu EU v případech, kdy členské státy porušují zásady právního státu^[29]. Nová podmínka „právního státu“ doplňuje základní podmínky stanovené v nařízení společných ustanoveních na období 2021–2027 a další nástroje a postupy, které podporují právní stát a jeho uplatňování. Zejména u fondů politiky soudržnosti může Komise navrhovat opatření pouze v případech, kdy zvláštní postupy podle nařízení společných ustanoveních dostatečně nezajišťují řádné finanční řízení rozpočtu anebo nechrání finanční zájmy EU.

Výkonnostní rezerva a přezkum

Vyčlenění části finančních prostředků na opatření s lepší výkonností

Uvolnění výkonnostní rezervy na základě přezkumu výkonnosti z roku 2019

39 Výkonnostní rezerva byla pokusem provázat rozhodnutí rozpočtu s výkonností, zejména s výstupy. Uvolnění rezervy bylo podmíněno splněním příslušných milníků všech prioritní os do konce roku 2018 na základě hodnocení v rámci přezkumu výkonnosti^[30]. Přezkum výkonnosti měl být proveden v roce 2019 s přihlédnutím k údajům výkonnosti vykázaným členskými státy za období 2014–2018.

40 U operačních programů na období 2014–2020 byla do přídělů v rámci cíle „Investice pro růst a zaměstnanost“ (kromě cíle „Evropská územní spolupráce“) začleněna výkonnostní rezerva v přibližné výši 6 % prostředků EU na financování (zhruba 20,2 miliardy EUR), jak ukazuje obrázek 2.

41 Výkonnostní rezerva fungovala již v době předcházející období 2014–2020. V období 2000–2006 byla povinná, ačkoli kritéria pro posouzení výkonnosti nemusela být v operačních programech stanovena. V období 2007–2013 ji členské státy mohly uplatňovat dobrovolně. Ve srovnání s předchozími obdobími patřilo k hlavním inovacím období 2014–2020 povinné používání výkonnostního rámce odvozeného z intervenční logiky operačních programů, rozdělení rezervy na úrovni priorit a výslovné spojení uvolnění rezervy (pro každou prioritní osu) s uspokojivým výkonem, měřeným na základě milníků stanovených v operačních programech ve fázi přezkumu výkonnosti.

Přezkum výkonnosti založený na velkém počtu ukazatelů a milníků

42 V roce 2019 provedla Komise přezkum výkonnosti 300 operačních programů EFRR/FS a ESF s výkonnostní rezervou. Související výkonnostní rámce zahrnovaly soubor ukazatelů, milníků a cílů pro každou prioritní osu těchto operačních programů EFRR/FS a ESF^[31]. Přezkum se celkově týkal 1 917 různých prioritních os v rámci těchto operačních programů a 5 802 ukazatelů. Existovaly čtyři typy ukazatelů:

•  finanční ukazatele (ukazatele vstupů) pro měření výdajů; takový ukazatel musela mít každá priorita,
•  klíčové prováděcí kroky k doplnění ukazatelů výstupů, u nichž se do konce roku 2018 neočekávaly žádné výstupy,
•  ukazatele výstupů (společné nebo specifické pro jednotlivé programy) pro měření provádění akcí,
•  ukazatele výsledků (společné nebo specifické pro operační programy ESF a u jiných fondů specifické pro jednotlivé programy) pro měření plnění specifických záměrů operačního programu, které byly relevantní a úzce provázané s podporovanými intervencemi v této oblasti politiky.

Používání společných ukazatelů umožňuje Komise programy srovnávat a hodnoty ukazatelů agregovat.

Podmínky pro uvolnění výkonnostní rezervy

43 Výkonnostní rámec pro každou prioritní osu musel zahrnovat alespoň jeden finanční ukazatel (ukazatel vstupů) a jeden ukazatel výstupu; použití ukazatelů výsledků a klíčových prováděcích kroků bylo nepovinné. Aby mohla být výkonnostní rezerva uvolněna, musely ukazatele dosáhnout alespoň 85 % hodnoty svého milníku. Pokud byly použity více než dva ukazatele, limit 85 % se u jednoho z ukazatelů snížil na 75 %^[32]. U priorit, které nedosáhly hodnot svých milníků, měly členské státy tři měsíce na to, aby navrhly změnu operačního programu přerozdělující rezervu na priority, které svých milníků dosáhly.

44 Původní pravidla pro operace EFRR/FS stanovila, že ukazatele by se měly vykazovat až po úplném provedení operací^[33]. Výdaje na projekty použité pro výpočet finančních ukazatelů mohly být vykázány ve výroční zprávě provádění pouze v případě, že byly vynaloženy a jako osvědčené předloženy Komisi do konce roku 2018^[34].

45 Členské státy měly možnost v „řádně odůvodněných případech“, jako je významná změna hospodářských a environmentálních podmínek a podmínek na trhu práce, hodnoty a ukazatele původních milníků operačního programu před přezkumem výkonnosti revidovat^[35]. V roce 2014 Komise navrhla sekundární právní předpisy, které umožnily použít jako odůvodnění pro změnu milníků nesprávné předpoklady vedoucí k podhodnocení nebo nadhodnocení údajů^[36].

46 Komise mohla v období 2014–2020 v případě závažného selhání při dosahování hodnot milníků pozastavit průběžné platby^[37]. Aby této možnosti mohla využít, musela dotčený členský stát příslušných nedostatcích v provádění informovat a dát mu příležitost přijmout nápravná opatření.

47 Již dříve jsme uvedli, že přezkum výkonnosti pravděpodobně nepovede k významnému přerozdělení výdajů v oblasti soudržnosti na programy a priority s lepší výkonností^[38]. Vyjádřili jsme rovněž výhrady k vhodnosti téměř poloviny milníků, které byly stanoveny jako kritéria pro uvolnění výkonnostní rezervy a pro pozastavení plateb v případě nedostatečné výkonnosti^[39]. V roce 2017 posoudila OECD výkonnostní rezervu jako objemově omezenou a zpochybnila důkladnost její vazby na výkonnost^[40].

48 Informovali jsme také obtížích, s nimiž se členské státy setkávaly při stanovování cílů pro společné ukazatele výstupů a výsledků^[41]. To potvrdilo i posouzení dopadů provedené Komisí v roce 2018^[42].

Změny pravidel před přezkumem výkonnosti z roku 2019 přinesly členským státům větší pružnost

Úprava podmínek a kritérií od roku 2014

49 Období 2014–2020 bylo zahájeno se zpožděním: Evropský parlament a Rada přijaly právní rámec teprve v prosinci 2013 a přijetí většiny operačních programů se protáhlo do prosince 2015^[43]. Kvůli tomu a dalším zpožděním při provádění projektů na místě bylo čerpání finančních prostředků pomalejší, než se původně plánovalo. Na konci roku 2017, tj. tři roky po začátku sedmiletého období, představovaly výdaje vykázané členskými státy pouze 16 % dostupných rozpočtových prostředků na období 2014–2020^[44].

50 Od roku 2014 Komise provedla v pravidlech pro přezkum výkonnosti v roce 2019 několik změn (viz obrázek 3). Tyto změny pro členské státy znamenaly větší pružnost při podávání zpráv výkonnosti. Zejména řídicím orgánům umožnily podávat zprávy o:

•  dosažených výstupech u operací EFRR/FS, které ještě nebyly plně provedeny (v roce 2018)^[45],
•  výdajích vzniklých v roce 2018, avšak předložených jako osvědčené výdaje Komisi do 30. června 2019 pro účely přezkumu výkonnosti^[46].

51 Komise navíc v roce 2017 vyjasnila, že při měření plnění ročních výdajových cílů členských států zohlední nejen výdaje vzniklé a vykázané členskými státy, ale také roční platby předběžného financování provedené Komisí^[47]. To znamenalo, že členské státy, které si stanovily své milníky na základě pravidla pro rušení závazků k prostředkům n+3, mohly vykázat méně výdajů, a své cíle pro výdaje přesto splnit.

Členské státy na základě těchto změn a vysvětlení mohly vykázat lepší výsledky než podle původních právních předpisů

52 Tyto změny umožnily členským státům vykazovat lepší výsledky, než jakých by dosáhly podle původního znění právních předpisů. Členské státy tyto změny při podávání zpráv výkonnosti rychle zohlednily. Ke konci roku 2018 řídicí orgány všech sedmi operačních programů EFRR/FS v našem vzorku vykázaly výstupy u nedokončených operací anebo výdaje, které jim již vznikly a byly vykázány, ale do konce roku 2018 nebyly certifikovány. U všech těchto prověřovaných 14 operačních programů kromě jednoho (včetně ESF) byly výstupy vykázány ještě před vykázáním jakýchkoli souvisejících výdajů Komisi. Zjistili jsme také, že 38 z 57 operací v našem vzorku nebylo do konce roku 2018 dokončeno. Přesto u 32 z těchto probíhajících operací již řídicí orgány informovaly ukazatelích výstupů ve svých výročních zprávách provádění za rok 2018. Bez změn zavedených Komisí před přezkumem výkonnosti v roce 2019 by tyto operace nemohly být při přidělování výkonnostní rezervy zohledněny.

Více než polovina ukazatelů/milníků byla před přezkumem výkonnosti pozměněna

53 Původně byla možnost revidovat milníky a cíle omezena na nevyčerpávající seznam příkladů řádně odůvodněných případů uvedených v nařízení společných ustanoveních. Tyto příklady zejména neuváděly scénář, v němž byly původní cíle a milníky stanovené v programech vypočteny na základě chybných předpokladů. Aby umožnila řešení takových případů, Komise v roce 2014 členským státům umožnila revidovat milníky a cíle, pokud tyto vycházely z nesprávných původních předpokladů^[48]. Komise také doporučila, aby členské státy žádaly změny výkonnostního rámce nejpozději do 30. června 2018^[49].

54 V letech 2014–2018 členské státy možnosti modifikovat ukazatele výkonnosti a jejich hodnoty široce využívaly. Z naší analýzy vyplývá, že v době od schválení programu do přezkumu výkonnosti byla upravena více než polovina (55 %) z 5 802 ukazatelů anebo milníků (viz obrázek 4). Členské státy konkrétně:

•  zvýšily hodnotu milníků u přibližně 7 % všech ukazatelů ve výkonnostním rámci, zejména u finančních ukazatelů (ukazatelů vstupů) a ukazatelů výstupů specifických pro jednotlivé programy,
•  snížily hodnotu milníků u přibližně jedné třetiny všech ukazatelů ve výkonnostním rámci, zejména u finančních ukazatelů (ukazatelů vstupů),
•  zavedly 916 nových ukazatelů s příslušnými milníky, které částečně nahradily původní ukazatele dohodnuté při schvalování operačních programů.

55 Členské státy snížily hodnoty milníků u přibližně 30 % všech ukazatelů ve výkonnostním rámci. Rozdělení druhů změn ukazatelů anebo jejich milníků podle jednotlivých členských států uvádí obrázek 5.

Většina členských států zdůvodnila provedené změny tím, že původní předpoklady byly nesprávné

56 V roce 2018, tedy rok před přezkumem výkonnosti, zaregistrovala Komise 148 žádostí změnu ukazatelů/milníků ve výkonnostním rámci operačních programů ESF z 24 členských států. U 16 z těchto členských států byly žádosti odůvodněny mimo jiné nesprávnými původními předpoklady uplatněnými při stanovování milníků. U operačních programů EFRR/FS jsme obdobné údaje změnách neobdrželi.

57 Výsledné zjištění plynoucí z naší vlastní analýzy je však podobné. Přezkoumali jsme změny týkající se 120 ukazatelů a milníků uvedených ve 14 prověřovaných operačních programech EFRR/FS a ESF (viz příloha I). Zjistili jsme, že 66 bylo buď sníženo, nově zavedeno, nebo změněno. Členské státy odůvodnily polovinu těchto změn nesprávnými předpoklady při stanovování počátečních milníků. Nařízení společných ustanoveních nestanovilo lhůtu pro změny výkonnostního rámce před přezkumem výkonnosti a Komise takové žádosti členských států přijímala až do konce roku 2018, šest měsíců po lhůtě, kterou sama doporučovala (viz bod 53). U jednoho rumunského OP dokonce schválila pět nových ukazatelů výstupů v červnu 2019.

Úpravy milníků vedly u uvolnění výkonnostní rezervy pro podstatně větší počet priorit

58 Díky těmto úpravám výkonnostního rámce mohly členské státy vykázat v souvislosti s plněním milníků pro rozdělení výkonnostní rezervy více úspěchů. Obecným závěrem přezkumu výkonnosti provedeného Komisí bylo, že milníky byly splněny u tří čtvrtin prioritních os, a na tyto úspěšné priority bylo následně uvolněno přibližně 82 % výkonnostní rezervy (viz obrázek 6).

59 Z naší analýzy rovněž vyplynulo, že bez úpravy ukazatelů anebo milníků před přezkumem výkonnosti by se podíl výkonnostní rezervy odpovídající prioritním osám, u nichž nebyly milníky splněny, více než zdvojnásobil, a to z 18 % (3,7 miliardy EUR) na 44 % (8,9 miliardy EUR), což znamená, že mohlo být uvolněno pouze 56 % rezervy. Bez těchto změn by byla minimálně polovina výkonnostní rezervy jedenácti členských států navázána na priority s nízkou výkonností (viz obrázek 7). Z finančního hlediska to mělo největší dopad na Polsko, Španělsko a Itálii. Dohromady třetina celkové rezervy, která by nebyla bez změn uvolněna, připadala na tyto tři členské státy. Pouze u dvou členských států (Lucemburska a Finska) neměly změny žádný dopad (viz obrázek 8).

60 Dalším důsledkem změn ukazatelů/milníků, které Komise vyhodnotila jako řádně odůvodněné, byla skutečnost, že počet priorit, které při plnění milníků „ve značné míře selhávají“ (288), byl ve srovnání se stavem podle původních milníků téměř poloviční (605, tedy téměř jedna třetina všech priorit s výkonnostní rezervou). V případě Chorvatska, Irska a Dánska by Komise musela zvážit pozastavení plateb u více než poloviny finančních prostředků přidělených v rámci těchto priorit.

Komise nestanovovala spolehlivost všech údajů výkonnosti použitých při přezkumu výkonnosti

Platnost vykázaných údajů výkonnosti nebyla plně potvrzena

61 Smysluplný přezkum výkonnosti zásadně závisí na vykazování spolehlivých údajů výkonnosti. Vnitrostátní orgány proto musely poskytnout jistotu ohledně spolehlivosti údajů výkonnosti členských států:

•  řídicí orgány musely ve svých prohlášeních řídicího subjektu potvrdit spolehlivost údajů výkonnosti vykázaných ve výroční zprávě provádění a
•  auditní orgány poskytly dodatečnou jistotu na základě své auditní činnosti ve výroční kontrolní zprávě včetně výroku auditora.

62 V systému Komise pro poskytování jistoty v politice soudržnosti poskytují řídicí orgány údaje výkonnosti ve svých výročních zprávách plnění za daný kalendářní rok^[50] (od 1. ledna do 31. prosince). Jejich prohlášení řídícího subjektu^[51] a výroční kontrolní zprávy auditních orgánů (včetně jejich auditních výroků) se místo toho vztahují k účetnímu roku^[52] (od 1. července do 30. června). Na údaje výkonnosti za druhé pololetí roku 2018 se tedy vztahuje prohlášení řídicího subjektu za období 2018–2019 a výroční kontrolní zpráva, předložená auditními orgány v únoru 2020. Pokud jde přezkum výkonnosti z roku 2019, Komise musela při svém hodnocení vycházet z předběžných informací vykázaných řídicími orgány, které však auditní orgány zatím nepřezkoumaly (viz obrázek 9).

Rozsah kontrol údajů výkonnosti prováděných řídicími orgány se lišil

63 Z naší analýzy vyplynulo, že kontroly spolehlivosti údajů výkonnosti prováděné řídicími orgány se výrazně různily. U 14 operačních programů, které jsme prověřovali, řídicí orgány většinou zkontrolovaly údaje výkonnosti vykázané ve výroční zprávě provádění na základě souvisejících záznamů příjemců. Rozsah těchto kontrol se však zásadně lišil (viz rámeček 5) a kontroly nebyly u všech ukazatelů prováděny jednotným způsobem. Celkově jsme nalezli doklady těchto kontrolách u 116 (90 %) ze 129 hodnot ukazatelů, které jsme prověřovali.

Audit údajů výkonnosti byl na uvážení auditních orgánů

64 V říjnu 2018 požádala Komise auditní orgány, aby ve svých výročních kontrolních zprávách za období 2017–2018 informovaly připravenosti monitorovacích systémů poskytovat spolehlivé údaje pro přezkum výkonnosti za rok 2019. Komise v průběhu let s auditními orgány diskutovala možných přístupech k auditu údajů výkonnosti na jednáních a seminářích. Ve svých pokynech ke strategii auditu Komise rovněž auditním orgánům doporučila, aby spolehlivost údajů výkonnosti začlenily do svých auditů operací, tematických auditů nebo auditů systémů.

65 Nicméně až do roku 2018 byly typ, rozsah a načasování auditů údajů výkonnosti ve značné míře na uvážení každého auditního orgánu. Nařízení Komise v přenesené pravomoci, které auditním orgánům ukládá povinnost systematicky začleňovat spolehlivost údajů výkonnosti do jejich auditů operací, vstoupilo v platnost až v květnu 2019^[53]. Stalo se tak příliš pozdě, než aby to mohlo mít na přezkum výkonnosti v roce 2019 jakýkoli dopad.

66 Podle Komise auditní orgány obecně před přezkumem výkonnosti v roce 2019 provedly určité kontroly spolehlivosti údajů výkonnosti u 81 % všech operačních programů EFRR/FS a 90 % všech operačních programů ESF. Učinily tak buď prostřednictvím auditů operací, tematických auditů, nebo auditů systémů. Auditní orgány většinou prováděly audity systémů a tematické audity a následně audity operací (viz obrázek 10).

67 Z naší vlastní analýzy čtyř členských států, které byly předmětem tohoto auditu, vyplývá, že auditní orgány 12 ze 14 operačních programů informovaly Komisi své auditní práci týkající se spolehlivosti údajů výkonnosti před přezkumem výkonnosti. Zjistili jsme však také, že jejich kontroly se týkaly pouze 6 z 57 operací prověřovaných v rámci tohoto auditu.

Komise stanovila spolehlivost údajů výkonnosti u více než sedmi z deseti operačních programů

68 V roce 2019 Komise před provedením přezkumu výkonnosti posoudila úplnost, jednotnost a věrohodnost údajů výkonnosti, které členské státy poskytly ve svých výročních zprávách provádění za rok 2018. Komise rovněž ve 14 členských státech u 31 programů, které považovala za nejrizikovější, provedla jednorázové tematické audity. Při těchto auditech byly zjištěny nedostatky týkající se spolehlivosti údajů výkonnosti a hodnot vykázaných u ukazatelů ve výkonnostním rámci osmi programů v Belgii, Německu, Maďarsku, Itálii, Rumunsku a na Slovensku.

69 Celkově Komise na základě práce auditních orgánů a své vlastní dodatečné práce určila před přezkumem výkonnosti spolehlivost údajů výkonnosti u 71 % operačních programů EFRR/FS^[54] a 81 % operačních programů ESF.

70 Komise mohla pozastavit průběžné platby, pokud by se dozvěděla závažných nedostatcích v kvalitě a spolehlivosti monitorovacího systému nebo údajů ukazatelích^[55]. Celkově Komise v této souvislosti posoudila 15 operačních programů a před přezkumem výkonnosti v roce 2019 zahájila řízení předběžném pozastavení plateb pro šest operačních programů v Belgii, Německu, Maďarsku, Litvě, Rumunsku a Slovinsku. Nakonec však všechna předběžná pozastavení zrušila a žádné platby pozastaveny nebyly. Podle Komise dotčené členské státy poskytly dodatečné informace nebo nedostatky odstranily.

Většina údajů výkonnosti odpovídala souvisejícím důkazním informacím, nikoli však všechny

71 Abychom si mohli vytvořit nezávislý náhled na kvalitu údajů výkonnosti, zkoumali jsme hodnoty vykázané u všech 120 ukazatelů ve výkonnostních rámcích 20 prioritních os pro 14 operačních programů, které byly předmětem našeho auditu. Zkoumali jsme také 57 projektů se 129 ukazateli v rámci těchto 20 prioritních os (viz příloha I).

72 Z naší analýzy obecně vyplynulo, že většina údajů výkonnosti oznámených Komisi se shodovala se souvisejícími důkazními informacemi, nikoli však všechny:

•  Porovnávali jsme údaje vykázané Komisi ve výročních zprávách provádění za rok 2018 s údaji projektech, které mají k dispozici řídicí orgány. Z naší analýzy je zřejmé, že hodnoty 110 ze 120 ukazatelů (92 %) ve výkonnostních rámcích se plně shodují;
•  Kontrolovali jsme také, zda jsou údaje evidované/uchovávané řídicími orgány v souladu se souvisejícími důkazními informacemi od příjemců. Celkově jsme sesouhlasili hodnoty 115 ze 129 ukazatelů (89 %), které se týkaly 46 z 57 projektů (81 %) v našem vzorku.

73 Všechny čtyři členské státy měly alespoň jeden operační program, u něhož jsme byli schopni sesouhlasit všechny údaje výkonnosti na úrovni projektů (viz obrázek 11).

Přezkum výkonnosti měl na přidělování finančních prostředků EU pouze omezený dopad

Pro uvolnění výkonnostní rezervy byl určující úspěch při realizace klíčových prováděcích kroků nebo dosažení výstupů a realizace výdajů

74 Z naší analýzy vyplynulo, že uvolnění výkonnostní rezervy bylo dáno převážně pokrokem členských států při plnění programů, který se projevil dosažením klíčových prováděcích kroků nebo výstupů a úspěchem při vynakládání finančních prostředků (přibližně jedna třetina všech ukazatelů byly finanční ukazatele, jak dokládá obrázek 12). Výkonnostní rezerva byla například uvolněna u polského OP „Inteligentní růst“ (195 milionů EUR) a u italského operačního programu „Podniky a konkurenceschopnost“ (52 milionů EUR), neboť priority operačního programu dosáhly svých milníků týkajících se počtu podniků přijímajících granty nebo podporovaných společností, počtu zahájených operací a výdajů vykázaných Komisi.

75 Pouze 13 z 5 802 ukazatelů (tedy méně než 1 %) měřilo výkonnost programu z hlediska výsledků (viz obrázek 12). Jedním z důvodů přispívajících k nízkému počtu ukazatelů výsledků byla skutečnost, že časový rámec pro dosažení milníků do přezkumu výkonnosti byl poměrně krátký (maximálně čtyři roky), a tudíž nedostatečný pro investice, u nichž trvá realizace výsledků déle.

76 Komise při přezkumu výkonnosti identifikovala 288 prioritních os ve 121 operačních programech, které při dosahování hodnot milníků pro finanční ukazatele (ukazatele vstupů) a výstupů „ve značné míře selhaly“. V těchto případech měla Komise pravomoc platby pozastavit. Zjistili jsme však, že Komise žádné platby nepozastavila. Tuto skutečnost vysvětila tím, že u 80 % programů se nedostatky v provádění v dostatečné míře vyřešily a přibližně třetina priorit byla přeprogramována nebo se na jejich přeprogramování pracovalo. Když členské státy čelily riziku pozastavení z důvodu značně nedostatečné výkonnosti, navrhly změny operačních programů, které hodnoty milníků změnily, a Komise jejich návrhy přijala (viz bod 58).

Uvolnění výkonnostní rezervy bylo kompenzováno finančním dopadem jiných rozpočtových přesunů

77 Prověřovali jsme všech 1 624 priorit odpovídajících 267 z 300 operačních programů, u nichž byl přezkum výkonnosti dokončen do prosince 2020, abychom posoudili, jak se přidělování prostředků od první verze schválených operačních programů celkově změnilo. Zkoumali jsme celkově přidělené prostředky EU, tj. hlavní příděl a výkonnostní rezervu.

78 Pokud priority nedosáhnou hodnot svých milníků, odpovídající výkonnostní rezerva se přerozdělí na priority, které svých milníků dosáhly. Toto přerozdělování povětšinou provázely další úpravy operačních programů.

79 Rovněž jsme prověřovali, zda obecné údaje změnách rozpočtových přídělů od začátku období 2014–2020 do přezkumu výkonnosti lze vysledovat zpět k úspěchu členských států, pokud jde dosahování milníků a cílů. Z naší analýzy vyplynulo, že celkově přidělené finanční prostředky EU se v závislosti na tom, zda priority dosáhly svých milníků v přezkumu výkonnosti, automaticky nezvýšily ani nesnížily. Konkrétně jsme zjistili, že 17 % (62 z 357) priorit, které nedosáhly svých milníků, ve skutečnosti získalo více finančních prostředků EU. A obdobně u 24 % (304 z 1 267) priorit, které dosáhly svých milníků, se celkové financování EU ve skutečnosti snížilo (viz obrázek 13).

80 To dokládá, že vazba mezi programovými prioritami, které do roku 2018 (od začátku období do roku 2018) splnily své cíle, a přidělením dalších zdrojů byla slabá. K tomuto stavu pravděpodobně přispěla řada faktorů, včetně omezených částek výkonnostní rezervy (na niž připadá pouze 6 % celkových přídělů), a změny v rozpočtových přídělech provedené po schválení operačních programů z jiných důvodů, například kvůli automatickému zvýšení financování z důvodu technických úprav (jak se stalo v roce 2017) nebo stanovení nových priorit.

Výhled na období 2021–2027: pružnější přidělování finančních prostředků, ale již bez povinné výkonnostní rezervy

Povinná výkonnostní rezerva byla zrušena

81 V roce 2025 budou všechny programy podrobeny přezkumu v polovině období, na jehož základě se rozhodne přidělení poloviny finančních prostředků na poslední dva roky. Přezkum v polovině období bude mimo jiné vycházet z pokroku při dosahování milníků, přičemž se zohlední hlavní obtíže, které se při provádění programu vyskytly^[56]. Přezkum výkonnosti a povinná výkonnostní rezerva však byly zrušeny. Komise dosud nepředložila další podrobnosti tom, jak se budou přezkum v polovině období a následné přeprogramování provádět.

Pružnější přidělování finančních prostředků v období 2021–2027 a zavedení Nástroje pro oživení a odolnost jako alternativního zdroje financování investic

82 Kontext přezkumu v polovině období pro období 2021–2027 bude jiný než u předchozích období. Členské státy budou mít větší flexibilitu, budou-li chtít přeprogramovat a přerozdělit finanční prostředky ve kterékoliv fázi programového cyklu. Členské státy mají zejména možnost, v rámci daných stropů, převádět finanční prostředky mezi prioritami téhož fondu, programu nebo stejné kategorie regionů, a to bez předchozího schválení Komisí. Nařízení společných ustanoveních na období 2021–2027 rovněž umožňuje převést až 5 % přídělů z každého fondu do jakéhokoli jiného nástroje v rámci přímého nebo nepřímého řízení^[57].

83 V nadcházejících letech se fondy politiky soudržnosti budou provádět souběžně s Nástrojem pro oživení a odolnost. V roce 2021 se členské státy zaměřily na přípravu a jednání svých národních plánech pro oživení a odolnost v rámci Nástroje pro oživení a odolnost. Již existují náznaky, že zahájení programů na období 2021–2027 se zpozdí ještě více než před sedmi lety. Navíc vzhledem k tomu, že v rámci Nástroje pro oživení a odolnost neexistuje žádné národní spolufinancování, může z něj nyní být financováno mnoho investičních projektů, které by byly za normálních okolností realizovány prostřednictvím fondů politiky soudržnosti. Je proto pravděpodobné, že členské státy vyčerpají z původně naplánovaných finančních přídělů méně prostředků, než se předpokládalo. To dále zvyšuje pravděpodobnost, že do přezkumu v polovině období bude dosaženo méně výstupů a výsledků.

Modely financování založené na výkonnosti

Rozšíření modelů financování založených na výkonnosti v období 2014–2020

Dva nové modely financování: „společné akční plány“ a „financování, které není spojeno s náklady“

84 V období 2014–2020 byly zavedeny dva nové modely financování. V rámci těchto modelů se prostředky z EFRR/FS a ESF rozdělují podle ověřené výkonnosti, měřeno ukazateli s milníky pro výstupy anebo výsledky nebo splněním podmínek, a nikoli na základě skutečně vzniklých způsobilých nákladů, jak tomu bylo tradičně.

85 Prvním z těchto modelů financování byl „společný akční plán“ (SAP)^[58], který byl k dispozici od začátku období 2014–2020. Platby na společné akční plány mají podobu jednorázových paušálních částek nebo standardních stupnic jednotkových nákladů spojených s milníky a cíli (viz rámeček 6).

86 Revizí finančního nařízení v roce 2018 byl zaveden druhý nástroj, tzv. model „financování, které není spojeno s náklady“ (model FNLTC)^[60]. Jedná se v zásadě novou metodu financování ze strany EU, která je založena na splnění podmínek nebo na dosažení výsledků. V případě fondů ESI je financování konkrétně vázáno na pokrok při provádění nebo dosahování záměrů programu^[61]. Model FNLTC mohl být od roku 2019 využíván pro investice z EFRR/FS v oblasti energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů^[62] (viz rámeček 7).

87 Oba modely nabízejí zjednodušené řídicí a kontrolní mechanismy zahrnující finanční řízení, kontrolu a audit, jejichž cílem je ověřit, zda byly splněny výkonnostní cíle nebo podmínky pro platbu^[64]. Jejich použití je nepovinné, společné akční plány však musí schválit Komise, zatímco členské státy, které mají v úmyslu využít model FNLTC, jsou pouze povinny Komisi informovat.

Zjednodušené vykazování nákladů: tradiční metoda podmínění financování výkonností

88 Nařízení společných ustanoveních dále stanoví tři druhy zjednodušeného vykazování nákladů pro úhradu výdajů vypočítaných pomocí předem stanovených metod nebo standardních sazeb^[65] namísto skutečných vzniklých nákladů:

•  standardní stupnice jednotkových nákladů,
•  jednorázové částky,
•  paušální financování.

89 Zjednodušené vykazování nákladů bylo poprvé zavedeno v nařízení ESF na období 2007–2013 a jeho uplatnění se od té doby neustále rozšiřovalo, naposledy v roce 2018 rozšířením povinného používání zjednodušeného vykazování nákladů pro operace malého rozsahu financované z EFRR; pro operace financované z ESF bylo zavedeno již dříve^[66]. Od roku 2015 přijala Komise v rámci nařízení ESF konkrétní sazby pro celou EU a pro jednotlivé členské státy^[67].

90 Standardní stupnice jednotkových nákladů a jednorázové paušální částky přispívají k výkonnosti, jelikož propojují platby s výstupy, nikoli však nutně s výsledky. Financování jednorázovou paušální sazbou je však založeno výhradně na vstupech. Podle Komise nicméně zjednodušené vykazování nákladů může pomoci přeorientovat zaměření řídicích orgánů a příjemců od vstupů k dosahování výstupů (a výsledků)^[68].

91 V předchozích letech jsme soustavně podporovali myšlenku, aby v oblasti politiky soudržnosti bylo zavedeno financování, které bude ve větší míře vycházet z výkonnosti. Doporučili jsme:

•  od roku 2012 využívat zjednodušeného vykazování nákladů ke snížení administrativní zátěže a rizika chyb^[69],
•  již v roce 2017 zavést model financování založený na výkonnosti, který spojí platby s plněním podmínek nebo dosažením předem stanovených výsledků^[70].

Nejistota, jak nové modely financování založené na výkonnosti uplatňovat, znesnadnila jejich přijetí členskými státy

Malý zájem využívání nových modelů financování založených na výkonnosti

92 Členské státy jevily v období 2014–2020 využívání dvou nových modelů financování založených na výkonnost jen malý zájem. Do ledna 2018 předložilo návrh společného akčního plánu pouze Polsko. V červenci 2019 se však po výměně názorů s Komisí polské orgány rozhodly svůj návrh stáhnout. V dubnu 2018 Komise zveřejnila zvláštní výzvu, jejímž cílem bylo shromáždit zkušenosti a podnítit zájem společné akční plány, a vybrala dva pilotní projekty: „Podpora udržitelného růstu podporujícího začlenění aktivováním skrytého talentu osob, které nejsou zaměstnané ani se neúčastní vzdělávání nebo odborné přípravy, a migrantů“ v Nizozemsku a „Training2Work“ v Portugalsku. Oba projekty v současné době přímo řídí Komise s celkovým příspěvkem EU ve výši přibližně 1,1 milionu EUR.

93 V období 2014–2020 zahájilo jeden pilotní projekt EFRR s modelem FNLTC a příspěvkem EU ve výši přibližně 36 milionů EUR pouze Rakousko (viz rámeček 8).

Proveditelnost a potenciální poptávka po společných akčních plánech a FNLTC nebyla předem posouzena

94 Podle Komise byly hlavním důvodem neochoty členských států využívat společné akční plány příliš složitý postup jejich přijímání a obtížnost stanovení ukazatelů výstupů a výsledků; členské státy také považovaly zjednodušené vykazování nákladů za účinnější^[71]. V průzkumu Komise týkajícím se modelu FNLTC zástupci členských států odpověděli, že model FNLTC nevyužívají, protože jeho zavedení představuje zátěž, jeho koncepce a možnosti využití nejsou zřejmé a protože panuje nejistota ohledně souvisejících kontrolních mechanismů. Odborníci z členských států obecně považovali modely financování založené na výkonnosti za zatěžující, složité a časově náročné, rizikovější pro příjemce a méně flexibilní^[72]. Využívání modelu FNLTC bylo rovněž ztíženo i tím, že mohl být používán až od roku 2019; v té době byla již většina operačních programů na období 2014–2020 schválena a většina jejich finančních prostředků byla přidělena na závazky.

95 Z naší analýzy rovněž vyplynulo, že Komise neposoudila proveditelnost a potenciální poptávku po takových modelech financování prostřednictvím předběžného posouzení dopadů. Nalezli jsme jen málo dokladů tom, že by předložení tohoto legislativního návrhu předcházely rozsáhlé konzultace v rámci Komise (například s Generálním ředitelstvím pro energetiku, které dohlíží na provádění směrnice energetické účinnosti) nebo s členskými státy.

96 Identifikovali jsme tři hlavní překážky využívání těchto inovativních modelů financování:

•  pozdní zavedení FNLTC v období 2014–2020,
•  řídicím orgánům činilo potíže identifikovat vhodné operace,
•  obavy členských států týkající se jejich právní jistoty, pokud jde následné kontroly a audit, zejména v souvislosti s povinností dodržovat pravidla pro zadávání veřejných zakázek nebo pravidla státní podpory.

Neochotu členských států požívat modely financovaní založené na výkonnosti v období 2014–2020 lze rovněž přičíst rozporům v prováděcích pravidlech

97 Léta zkušeností s auditem jasně vypovídají tom, že řídicí orgány požadují právní a finanční jistotu, neboť se obávají, že by Komise mohla pozastavit platby nebo dokonce uložit finanční opravy, pokud se vyskytnou problémy. To potvrzují i vlastní posouzení dopadů vypracovaná Komisí^[73].

98 Komise vydala na začátku období 2014–2020 pokyny ke zjednodušenému vykazování nákladů^[74]. V květnu 2021 Komise tyto pokyny revidovala, aby objasnila, že řídicí kontroly a audity operací týkající se zjednodušeného vykazování nákladů musí i nadále pokrývat kontrolu pravidel státní podpory, nikoli však konkrétních postupů zadávání veřejných zakázek^[75].

99 Podobné otázky vyvstaly v roce 2018, když byl zaveden FNLTC, neboť platná pravidla pro finanční kontrolu a audit byla nejednoznačná. Tyto rozpory v prováděcích pravidlech přispěly v období 2014–2020 k neochotě členských států tento nový model financování založený na výkonnosti v období 2014–2020 využívat. V únoru 2019 schválila Komise nařízení v přenesené pravomoci, aby tyto rozpory vysvětlila. Domníváme se nicméně, že nařízení nevyřešilo základní problém, jak audit a kontrola prováděné členskými státy zajistí soulad se základními pravidly vnitřního trhu (viz rámeček 9).

Financování založené na výkonnosti se v období 2014–2020 vyplácelo téměř výhradně prostřednictvím tradičních metod zjednodušeného vykazování nákladů

Očekává se, že zjednodušené vykazování nákladů pokryje přibližně třetinu výdajů ESF, zatím se ale nezaměřuje na výsledky

100 Zjednodušené vykazování nákladů bylo v období 2014–2020 jediným široce používaným modelem financovaní založeným na výkonnosti. Během tohoto období Komise aktivně podporovala a propagovala využívání zjednodušeného vykazování nákladů, aby snížila administrativní zátěž řídicích orgánů a riziko chyb. To přispělo k výrazně většímu využívání zjednodušeného vykazování nákladů oproti předchozímu období. Téměř u všech operačních programů ESF se, alespoň do určité míry, používá zjednodušené vykazování nákladů (většinou standardní stupnice jednotkových nákladů) a zjednodušené vykazování nákladů se začalo používat i u některých operačních programů EFRR (většinou jednorázové paušální sazby založené na vstupech). Komise odhaduje, že zjednodušené vykazování nákladů se bude do konce období 2014–2020 vztahovat na 33 % výdajů ESF a 4 % výdajů EFRR/FS^[79].

101 Celkově odhadujeme, že s využitím modelů financování založených na výkonnosti – téměř výhradně na základě zjednodušeného vykazování nákladů – bude proplaceno přibližně 22,5 miliardy EUR, tj. 8,5 % výdajů na soudržnost na období 2014–2020 poskytnutých na základě grantů.

Výhled na období 2021–2027: úspěšné zavedení modelu FNLTC vyžaduje další vyjasnění

Využívání modelu FNLTC bylo rozšířeno i na výdaje na soudržnost v období 2021–2027 a u Nástroje pro oživení a odolnost se stalo povinným

102 V nadcházejících letech se financování založené na výkonnosti stane z hlediska rozsahu výdajů dominantní formou financování EU. Je tomu tak zejména proto, že model FNLTC, jak je definován ve finančním nařízení^[80], bude jediným modelem financování pro poskytování grantů členským státům v rámci Nástroje pro oživení a odolnost^[81]. Jde významný posun ve finančním řízení EU.

103 V období 2021–2027 bude u fondů politiky soudržnosti, které se řídí nařízením společných ustanoveních, možné použít model FNLTC ve dvou úrovních: i) při poskytování příspěvku EU členskému státu na celou prioritu (či její části) a ii) při poskytování grantů příjemcům u projektů prováděných v rámci těchto programů nebo priorit^[82]. To členským státům usnadní kombinování financování EU s národními nebo regionálními systémy, jejichž pravidla by jinak mohla být obtížně slučitelná s pravidly způsobilosti EU. Model FNLTC se rovněž stane povinným pro určitá opatření, jejichž cílem je posílit správní kapacitu členských států^[83]. Společné akční plány však byly zrušeny.

104 V období 2021–2027 byla Komisi svěřena pravomoc přijmout akt v přenesené pravomoci doplňující ustanovení nařízení společných ustanoveních^[84]. Mohlo by jít přínosný způsob, jak nabídnout standardní modely FNLTC, které specifikují například investiční oblasti, typy činností, opatření a operace a podmínky, které je třeba splnit, nebo výstupy/výsledky, jichž má být při používání tohoto modelu financování dosaženo.

Mechanismy pro kontrolu souladu s pravidly vnitřního trhu u modelu FNLTC stále nejsou dostatečně jasné

105 Dodržování pravidel pro zadávání veřejných zakázek a státní podporu je pro účinné fungování vnitřního trhu EU zásadní. Členské státy budou muset zajistit, aby veškeré výdaje EU byly v souladu s pravidly pro zadávání veřejných zakázek a státní podporu^[85]. Konečnou odpovědnost za správné a důsledné uplatňování pravidel EU v oblasti zadávání veřejných zakázek a státní podpory členskými státy nese Komise. Tato povinnost se vztahuje na všechny veřejné výdaje a typy finanční podpory. Je proto velmi důležité od začátku vyjasnit, jak by řídicí a auditní orgány měly přistupovat k veřejným zakázkám a státní podpoře, pokud budou v období 2021–2027 využívat modely FNLT, přinejmenším aby se předešlo vzniku právní nejistoty, jako se to stalo v předchozím období.

106 V nařízení společných ustanoveních na období 2021–2027 se stanoví, že řídicí kontroly a audity u těch částí programu, kde se používá model FNLTC, by měly ověřovat splnění podmínek pro úhradu nebo dosažení výsledků. Neměly by však ověřovat související náklady, protože Komise s těmito částkami předběžně souhlasí^[86]. Tímto není nijak dotčena povinnost členských států zajišťovat soulad s pravidly pro zadávání veřejných zakázek a státní podporu. Řídicí a kontrolní orgány stále musí Komisi poskytovat jistotu, že všechny výdaje uvedené v účetní závěrce jsou správné a v souladu s platnými pravidly^[87].

Závěry a doporučení

Financování v rámci politiky soudržnosti založené na výkonnosti: hodnotné ambice, ale překážky v období 2014–2020 přetrvávaly

107 V období 2014–2020 bylo pro posílení orientace politiky soudržnosti na výkonnost učiněno mnoho a zavedení výkonnostního rámce přispělo ke změně kultury ve finančním řízení této politiky. Z našeho auditu vyplynulo, že financování založené na výkonnosti není zatím realitou. I když tyto tři nové nástroje vedly k rozšíření nových přístupů k provádění opatření, nepřinesly žádný znatelný rozdíl ve způsobu, jakým se prostředky EU na financování rozdělují a přidělují.

108 Proces provádění evropských strukturálních a investičních fondů (fondů ESI) trvá mnoho let, někdy i více než sedm let víceletého finančního rámce, a než investice EU přinesou výsledky, a někdy dokonce i výstupy, může uplynout dlouhá doba. Dalším problémem je spolehlivost a užitečnost informací výkonnosti, na jejichž základě by měly být finanční zdroje přidělovány. Jedním z klíčových ponaučení z dobře míněných iniciativ období 2014–2020 je zjištění, že provázat přidělování zdrojů s výkonností rozhodně není jednoduchý úkol.

Byly nástroje navrženy tak, aby motivovaly k výkonnosti a důraz se přesunul na dosahování výsledků?

109 Náš audit potvrdil, že všechny tři nástroje mají potenciál stimulovat výkonnost a přesunout důraz na dosahování výsledků. Nástroje se vzájemně doplňovaly a používaly se v různých fázích a na různé aspekty provádění programů. Všechny však umožnily provázat financování soudržnosti s výkonností a výsledky.

110 Jednou z hlavních inovací období 2014–2020 byly předběžné podmínky. Byly navrženy tak, aby od zahájení programů stanovovaly vhodné podmínky pro účinné vynakládání prostředků, a to na základě základní zásady, že je lepší řešit problémy, které mohou omezit potenciál členských států a regionů dosáhnout zamýšlených výsledků dříve, než bude financování z prostředků EU vyplaceno (body 16–20).

111 Povinné vyčlenění části finančních prostředků na dobře fungující opatření ve formě „výkonnostní rezervy“ nebylo samo sobě inovativním aspektem, neboť bylo využito v jiné podobě již v období 2000–2006. Inovativním prvkem bylo posouzení výkonnosti v dohodnutém rámci, který sestával ze souboru milníků pro každou prioritní osu, a rozdělení rezervy mezi úspěšné priority. Pokud byly údaje výkonnosti vykázané řídicími orgány spolehlivé a rámec byl stabilní a byl řádně uplatňován, představovala výkonnostní rezerva transparentní nástroj založený na pravidlech, jehož cílem bylo při financování politiky soudržnosti vycházet ve větší míře z výkonnosti. Nevýhodou tohoto nástroje byl omezený podíl financování, neboť představoval pouze 6 % přídělů členských států z fondů ESI (body 39–41).

112 Dva nové modely financování, „společné akční plány“ a „financování, které není spojeno s náklady“, umožnily vycházet při financování operací buď z ověřené výkonnosti měřené ukazateli výstupů nebo výsledků, nebo ze splnění podmínek. I když používání těchto modelů nebylo povinné a omezilo se na specifické oblasti, šlo jasný krok směrem politice soudržnosti, která ve větší míře vychází z výkonnosti. U všech fondů ESI bylo navíc možné využít zjednodušené vykazování nákladů. Dva ze způsobů zjednodušeného vykazování nákladů (standardní stupnice jednotkových nákladů a jednorázové paušální částky) výslovně vážou platby na výstupy (body 84–91).

Využívaly Komise a členské státy tyto nástroje účinně k tomu, aby financování soudržnosti ve větší míře vycházelo z výkonnosti?

113 Při auditu jsme zjistili, že využívání těchto tří nástrojů Komisí a členskými státy k tomu, aby financování soudržnosti ve větší míře vycházelo z výkonnosti, bylo pouze částečně účinné. Celkově je naše hodnocení příznivější u předběžných podmínek než u výkonnostní rezervy a nejméně pozitivní je u modelů financování založených na výkonnosti (s výjimkou zjednodušeného vykazování nákladů).

Předběžné podmínky

114 Posouzení předběžných podmínek (a dokončení souvisejících akčních plánů) často vycházela z obecných kritérií stanovených v nařízení společných ustanoveních, která ponechávala značný prostor pro výklad a často neodkazovala na konkrétní vyčíslitelné cíle, a to ani v případech, kdy by tyto cíle mohly být odvozeny z právních předpisů EU. V roce 2014 vydala Komise další pokyny k tomu, jak by členské státy i její vlastní útvary měly posuzovat pokrok v plnění předběžných podmínek. Z našeho auditu však vyplynulo, že Komise se při zajišťování harmonizovaného posuzování předběžných podmínek ve všech členských státech až do konce období potýkala s obtížemi (bod 21–22).

115 Přibližně třetina tematických předběžných podmínek nebyla ve fázi přijímání programu splněna. Tento údaj nijak nevypovídá možném dopadu nesplnění předběžných podmínek na schopnost členských států dosahovat výsledků. Nicméně ilustruje, že problém neplnění předběžných podmínek nebyl izolovaný a týkal se více aspektů a mnoha členských států. Pozitivní je, že členské státy do konce srpna 2017 dokončily 98 % akčních plánů ve lhůtě pro podávání zpráv (body 23–25).

116 V období 2014–2020 bylo posouzení předběžných podmínek koncipováno jako jednorázový úkon. Proto nebylo zřejmé, zda dosažené úspěchy vykázané v tomto procesu zůstaly zachovány po celé období 2014–2020. Formální splnění předběžné podmínky navíc samo sobě nutně neznamená, že se situace na místě zlepšila a že vznikly podmínky pro dosažení výsledků. Nesplnění předběžných podmínek (nebo nedokončení akčních plánů) mělo pro členské státy jen zřídka finanční důsledky. Přínos zavedení předběžných podmínek však současně mohl být nepřímý, neboť bez nich by podmínky pro vynakládání finančních prostředků EU v praxi byly ještě náročnější (body 26–34).

117 „Základní podmínky“ (nahrazující předběžné podmínky) budou platit po celé období 2021–2027. Nicméně podobně jako v předchozím období není Komise povinna pravidelně informovat Evropský parlament a Radu tom, jak členské státy základní podmínky dodržují. V neposlední řadě konstatujeme, že základní podmínky na období 2021–2027 jsou doplněny novou podmínkou „právního státu“. U fondů politiky soudržnosti může však Komise navrhovat opatření pouze v případech, kdy zvláštní postupy podle nařízení společných ustanoveních dostatečně nezajišťují řádné finanční řízení rozpočtu anebo nechrání finanční zájmy EU (body 35–38).

Výkonnostní rezerva

118 Již dříve jsme také informovali obtížích, s nimiž se členské státy potýkaly při stanovování cílů pro společné ukazatele výstupů a výsledků, které byly následně využity při rozdělování výkonnostní rezervy (body 42–48).

119 Počínaje rokem 2014 Komise podmínky a kritéria přezkumu výkonnosti upravila. Provedení těchto změn umožnilo členským státům vykazovat lepší výsledky, než jakých by dosáhly podle původního znění právních předpisů (body 49–52).

120 Před přezkumem výkonnosti členské státy mnoho milníků pozměnily. Na základě těchto úprav výkonnostního rámce uvolnila Komise v letech 2019 a 2020 přibližně 82 % výkonnostní rezervy. Bez těchto změn by bylo uvolněno 56 % výkonnostní rezervy a přibližně třetina všech priorit s výkonnostní rezervou by byla vyhodnocena tak, že při plnění milníků „ve značné míře selhává“ (body 53–60).

121 Rovněž jsme zjistili, že Komise neurčila spolehlivost všech údajů výkonnosti použitých při přezkumu výkonnosti. Postupy řídicích orgánů pro ověřování spolehlivosti údajů výkonnosti se lišily. Auditní orgány zároveň provedly před přezkumem výkonnosti v roce 2019 audit spolehlivosti údajů výkonnosti u většiny, nikoli však u všech programů. Dalším limitujícím faktorem byl i nesoulad lhůt pro výroční zprávy provádění, prohlášení řídících subjektů a výroční kontrolní zprávy členských států. Komise mohla tyto nedostatky kompenzovat pouze částečně dodatečnými kontrolami údajů výkonnosti vykázaných členskými státy. Komise žádné platby na programy z důvodu závažných nedostatků v kvalitě a spolehlivosti systému sledování výkonnosti nebo údajů ukazatelích nepozastavila (body 61–73).

122 Z naší analýzy vyplynulo, že uvolnění výkonnostní rezervy bylo dáno převážně pokrokem členských států při plnění programů, který se projevil dosažením klíčových prováděcích kroků nebo výstupů a úspěchem při vynakládání finančních prostředků (přibližně jedna třetina všech ukazatelů byly finanční ukazatele). Méně než 1 % ukazatelů se týkalo výsledků. Komise kvůli nedostatečné výkonnosti nepozastavila žádné platby (body 74–76).

123 Rovněž jsme zjistili, že vazba mezi programovými prioritami, které do roku 2018 (od začátku období do roku 2018) splnily své cíle, a přidělením dalších zdrojů byla slabá. Obecně mělo rozdělení výkonnostní rezervy na programové rozpočty pouze omezený dopad (body 77–80).

124 Přezkum výkonnosti a výkonnostní rezerva se v období 2021–2027 již nebudou používat. V roce 2025 bude proveden přezkum v polovině období; Komise dosud neobjasnila, jak bude v jeho rámci hodnotit výkonnost. Kontext přezkumu v polovině období však bude jiný než v předchozích obdobích. Jedním z důvodů je skutečnost, že fondy politiky soudržnosti budou prováděny souběžně s Nástrojem pro oživení a odolnost. Již existují náznaky, že zahájení programů na období 2021–2027 se zpozdí ještě více než před sedmi lety. Navíc vzhledem k tomu, že v rámci Nástroje pro oživení a odolnost neexistuje žádné národní spolufinancování, může z něj nyní být financováno mnoho investičních projektů, které by byly za normálních okolností realizovány prostřednictvím fondů politiky soudržnosti. Je proto pravděpodobné, že členské státy vyčerpají z původně naplánovaných finančních přídělů méně prostředků, než se předpokládalo. To dále zvyšuje pravděpodobnost, že do přezkumu v polovině období bude dosaženo prostřednictvím výdajů na soudržnost méně výstupů a výsledků (body 81–83).

Modely financování založené na výkonnosti

125 Členské státy jevily v období 2014–2020 využívání dvou nových modelů financování založených na výkonnost jen malý zájem. Model „financování, které není spojeno s náklady“ (FNLTC), vyzkoušelo u jednoho projektu pouze Rakousko. Komise dále testuje model „společného akčního plánu“ (v období 2021–2027 se již nepoužívá) u dvou projektů, za něž odpovídá. Finanční prostředky EU na tyto tři pilotní projekty činí přibližně 37 milionů EUR (body 92–93).

126 Z naší analýzy vyplynulo, že předběžné posouzení dopadů vypracované Komisí na období 2014–2020 se proveditelností a potenciální poptávkou po nových modelech financování založených na výkonnosti nezabývalo. Identifikovali jsme tři hlavní překážky širšího využívání:

•  pozdní zavedení modelu FNLTC v období 2014–2020,
•  řídicím orgánům činilo potíže identifikovat vhodné operace,
•  obavy členských států týkající se právní jistoty, pokud jde následné kontroly a audit, zejména povinnost dodržovat pravidla pro zadávání veřejných zakázek nebo pravidla státní podpory (body 94–99).

127 Pozitivní je, že ve srovnání s předchozím obdobím došlo k výraznému nárůstu využívání zjednodušeného vykazování nákladů, částečně i proto, že Komise aktivně vybízela řídicí orgány ke snížení administrativní zátěže a rizika chyb. Zjednodušené vykazování nákladů využívají alespoň do určité míry téměř všechny programy Evropského sociálního fondu a začaly je využívat i některé programy Evropského fondu pro regionální rozvoj. To se však týká pouze malé části výdajů. Odhadujeme, že v období 2014–2020 bude pomocí modelů financování založených na výkonnosti, téměř výhradně prostřednictvím zjednodušeného vykazování nákladů, proplaceno přibližně 8,5 % výdajů na soudržnost (body 100–101).

128 „Financování, které není spojeno s náklady“ se v nadcházejících letech stane dominantním modelem financování EU, zejména kvůli zavedení povinnosti jej využívat v rámci Nástroje pro oživení a odolnost. Současně bude zaveden jako možný model financování pro všechny oblasti politiky soudržnosti a pro určitá opatření na posílení správní kapacity bude jediným možným modelem. V období 2021–2027 bude možné model FNLTC použít ve dvou úrovních: I) při poskytování příspěvku EU na celou prioritu daného programu (či její části) v členských státech a ii) při poskytování grantů příjemcům u projektů prováděných v rámci těchto programů nebo priorit. To členským státům usnadní kombinování financování EU se zavedenými národními nebo regionálními režimy financování s pravidly, která by jinak mohla být obtížně slučitelná s požadavky EU na způsobilost. Komise musí ještě vyjasnit konkrétní požadavky na způsobilost a standardní postupy pro model FNLTC (např. stanovení příslušných investičních oblastí, oblastí činností, opatření nebo operací a podmínek, které mají být splněny, nebo výstupů/výsledků, jichž má být dosaženo). Je rovněž zapotřebí podrobněji vyjasnit mechanismy pro poskytování jistoty Komisi při uplatňování modelu FNLTC, pokud jde zajišťování souladu s pravidly vnitřního trhu (pravidla pro zadávání veřejných zakázek a pravidla státní podpory) (body 102–106).

Doporučení 1 – V období 2021–2027 optimálně využívat základní podmínky

Komise by měla:

1. systematicky sledovat, jak členské státy plní základní podmínky v průběhu celého programového období, prostřednictvím svého zástupce v monitorovacím výboru pro programy politiky soudržnosti;
2. podávat Evropskému parlamentu a Radě zprávy plnění základních podmínek členskými státy a svých vlastních činnostech v oblasti prosazování práva.

Časový rámec: v celém období 2021–2027

Doporučení 2 – Včas připravit účinný přezkum v polovině období 2021–2027

Komise by měla:

1. již v rané fázi informovat členské státy koncepci přezkumu v polovině období, včetně způsobu rozdělení finančních prostředků na zbývající část období;
2. vzít relevantní zjištění z hodnocení využívání Nástroje pro oživení a odolnost členskými státy provedeného v roce 2024 v úvahu při přezkumech investic fondů politiky soudržnosti v těchto členských státech v polovině období v roce 2025.

Časový rámec: v roce 2025

Doporučení 3 – Upřesnit pravidla, na nichž je založen model „financování, které není spojeno s náklady“

Komise by měla:

1. v úzké spolupráci s členskými státy určit příslušné investiční oblasti, v nichž může být financování založeno na modelu FNLTC, a podmínky, které je třeba splnit, nebo výstupy/výsledky, jichž má být dosaženo u příslušných typů činností, opatření a operací, které mohou model FNLTC využívat;
2. stanovit kritéria určující, jak bude posuzovat odůvodněné žádosti členských států změnu podmínek, které mají být splněny, nebo výstupů/výsledků, jichž má být dosaženo.

Časový rámec: do poloviny roku 2023

Doporučení 4 – Vyjasnit přístup k poskytování jistoty u financování EU poskytovaného prostřednictvím modelu „financování, které není spojeno s náklady“

Komise by měla vyjasnit, jak by řídicí orgány a auditní orgány v členských státech měly:

1. prověřovat spolehlivost systémů členských států pro monitorování a informování podmínkách, které mají být splněny, nebo výstupech/výsledcích, jichž má být dosaženo;
2. poskytovat jistotu o účinném uplatňování pravidel vnitřního trhu (veřejné zakázky a státní podpora).

Časový rámec: do poloviny roku 2022.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana Ivanovová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 30. září 2021.

Přílohy

Příloha I – Kontrolované operační programy

Příloha II – Předchozí zprávy a stanoviska

Zvláštní zprávy

•  Zvláštní zpráva č. 24/2016 – Je potřeba většího úsilí ke zvyšování povědomí pravidlech státní podpory v politice soudržnosti a k zajištění jejich dodržování
•  Zvláštní zpráva č. 2/2017 – Jednání Komise dohodách partnerství a programech v oblasti soudržnosti na období 2014–2020: výdaje jsou více zaměřeny na priority strategie Evropa 2020, avšak mechanismy měření výkonnosti jsou stále složitější
•  Zvláštní zpráva č. 15/2017 Předběžné podmínky a výkonnostní rezerva v oblasti soudržnosti: inovativní, ale zatím neúčinné nástroje
•  Zvláštní zpráva č. 21/2018 – Výběr a monitorování projektů EFRR a ESF v programovém období 2014–2020 se stále zaměřují převážně na výstupy
•  Zvláštní zpráva č. 20/2020 – Boj proti dětské chudobě – je nezbytné lépe zacílit podporu, kterou na něj poskytuje Komise

Přezkumy

•  Přezkum č. 5/2018 – Zjednodušení provádění politiky soudržnosti proce 2020
•  Přezkum č. 5/2019 – Zbývající závazky v rozpočtu EU – bližší pohled (rychlý přezkum)
•  Přezkum č. 8/2019 – Zajištění výkonnosti v politice soudržnosti (informační dokument)

Výroční zprávy

•  Výroční zpráva za rozpočtový rok 2011, Úřední věstník 2012/C 344/1, kapitola 6
•  Výroční zpráva za rozpočtový rok 2012, Úřední věstník 2012/C 331/1, kapitola 6
•  Výroční zpráva za rozpočtový rok 2013, Úřední věstník 2014/C 398/1, kapitola 10
•  Výroční zpráva za rozpočtový rok 2014, Úřední věstník 2015/C 373/01, kapitola 6
•  Výroční zpráva plnění rozpočtu na rozpočtový rok 2017, Úřední věstník 2018/C 357/01, kapitola 3
•  Výroční zpráva plnění rozpočtu na rozpočtový rok 2018, Úřední věstník 2019/C 340/01, kapitola 1

Výroky

•  Stanovisko č. 1/2017 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví finanční pravidla souhrnném rozpočtu Unie
•  Stanovisko č. 6/2018 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady společných ustanoveních
•  Stanovisko č. 6/2020 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje facilita na podporu oživení a odolnosti

Zkratky

EFRR: Evropský fond pro regionální rozvoj

EIF: Evropský investiční fond

ESF: Evropský sociální fond

EÚS: evropská územní spolupráce

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova

FNLTC: financování, které není spojeno s náklady

Fondy ESI: evropské strukturální a investiční fondy

FS: Fond soudržnosti

NEET: osoba, která není zaměstnaná ani se neúčastnící vzdělávání nebo odborné přípravy

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

OP: operační program

SAP: společný akční plán

VFR: víceletý finanční rámec

Glosář

Auditní orgán: nezávislý vnitrostátní subjekt zodpovědný za audit systémů a operací výdajového programu EU.

Cíl: pro účely této zprávy jde výstup nebo výsledek, jichž má být dosaženo, nebo výdaje, které mají být Komisi předloženy jako osvědčené do 31. prosince 2023.

Dopad: širší dlouhodobé důsledky dokončeného projektu nebo programu, jako jsou socioekonomické přínosy pro obyvatelstvo jako celek.

Evropské strukturální a investiční fondy: pět hlavních fondů EU, které v období 2014–2020 společně podporovaly hospodářský rozvoj v celé EU: Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond, Fond soudržnosti, Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova a Evropský námořní a rybářský fond.

Fondy politiky soudržnosti: čtyři fondy EU, které podporují hospodářskou, sociální a územní soudržnost v EU v období 2021–2027: Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci.

Intervenční logika: vazby mezi cíli, plánovanými vstupy a plánovanými činnostmi návrhu a zamýšlenými výsledky a dopadem.

Jednorázová částka: způsob zjednodušeného vykazování nákladů, kdy jsou platby prováděny v plné výši, nikoliv ve splátkách, například úhrada způsobilých nákladů na operaci proběhne, jsou-li dokončeny předem definované činnosti anebo výstupy.

Klíčový prováděcí krok: mezistupeň doplňující milníky v pokroku při dosahování cílů pro výstupy.

Milník: průběžný cíl na cestě k dosažení specifického cíle; má jej být dosaženo v předem stanovené lhůtě.

Nařízení společných ustanoveních: nařízení, kterým se stanoví pravidla, jimiž se řídí všech pět evropských strukturálních a investičních fondů v období 2014–2020.

Operační program: základní rámec pro provádění projektů soudržnosti financovaných EU ve stanoveném období, který odráží priority a cíle stanovené v dohodách partnerství mezi Komisí a jednotlivými členskými státy.

Politika soudržnosti: politika EU, jejímž cílem je zmenšovat hospodářské a sociální rozdíly mezi regiony a členskými státy podporou tvorby pracovních míst, konkurenceschopnosti podniků, hospodářského růstu, udržitelného rozvoje a přeshraniční a meziregionální spolupráce.

Řídící orgán: (veřejný nebo soukromý) národní, regionální nebo místní orgán pověřený členským státem, aby řídil program financovaný EU.

Standardní stupnice jednotkových nákladů: způsob zjednodušeného vykazování nákladů využívaný k výpočtu způsobilých nákladů operace vynásobením činností, vstupů, výstupů a výsledků předem stanovenými náklady na realizaci jedné jednotky.

Strategie Evropa 2020: strategie EU vyhlášená v roce 2010 na období deseti let, jejímž cílem je podpořit růst a tvorbu pracovních míst.

Tematický cíl: zamýšlený celkový výsledek investiční priority, rozdělený pro účely provádění na specifické cíle.

Vstup: finanční, lidské, materiální, správní nebo právní prostředky, které jsou zapotřebí k realizaci projektu či programu.

Výkonnostní rámec: milníky a cíle stanovené pro soubor ukazatelů u každé prioritní osy operačního programu (s výjimkou technické pomoci).

Výkonnostní rezerva: částka z rozpočtu přiděleného na výdaje z evropských strukturálních a investičních fondů, která je uvolněna, když jsou splněny určité milníky.

Výroční kontrolní zpráva: dokument vypracovaný auditním orgánem členského státu a předložený Komisi jako součást souboru dokumentů dané země pro každoroční poskytnutí jistoty.

Výroční zpráva provádění: dokument, který vypracovává řídicí orgán členského státu a předkládá ho Komisi a který popisuje pokrok v provádění operačního programu v předchozím rozpočtovém roce.

Výsledek: bezprostřední účinek projektu či programu po jeho dokončení, například lepší zaměstnatelnost účastníků školení nebo lepší dopravní dostupnost po vybudování nové silnice.

Výstup: to, co bylo pomocí projektu vyprodukováno nebo čeho bylo dosaženo, jako realizace školení nebo výstavba silnice.

Zjednodušené vykazování nákladů: způsob, jak určit výši grantu pomocí metod jako standardní jednotkové náklady, financování paušální sazbou nebo jednorázové částky namísto skutečných nákladů vzniklých příjemci. Má zmírnit administrativní zátěž.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen Účetního dvora Ladislav Balko a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Branislav Urbanič a tajemnice kabinetu Zuzana Franková, vyšší manažer Friedemann Zippel, vedoucí úkolu Bernard Witkoś a zástupce vedoucího úkolu Cristina Jianuová a auditoři Ana Popescuová, Annekatrin Langerová a Sabine Maur-Helmesová. Jazykovou podporu zajišťoval Michael Pyper. Grafickou podporu zajišťovala Alexandra Maziluová.

Poznámky na konci textu

^[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla souhrnném rozpočtu Unie, článek 33.

^[2] Evropská komise, Přezkum/revize víceletého finančního rámce na období 2014–2020 v polovině období – Rozpočet EU zaměřený na výsledky, COM(2016) 603 final, 14. září 2016, Evropská komise, EU Budget Focused on Results (BFOR).

^[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 společných ustanoveních, 3., 16. a 23. bod odůvodnění.

^[4] Smlouva fungování Evropské unie, článek 174.

^[5] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky.

^[6] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost.

^[7] OECD, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results,OECD Journal on Budgeting, svazek 2017/1, oddíl 1.2.1.

^[8] OECD, Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31. března 2017, s. 8–9.

^[9] Smlouva fungování Evropské unie, článek 317, nařízení (EU, Euratom) 2018/1046, čl. 62 odst. 3.

^[10] Evropská komise, Přezkum/revize víceletého finančního rámce na období 2014–2020 v polovině období, COM(2016) 603 final, s. 14, výroční zpráva EÚD za rok 2017, body 3.6–3.7, přezkum EÚD č. 8/2019 „Zajištění výkonnosti v politice soudržnosti“ (Informační dokument), bod 26.

^[11] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/460 ze dne 30. března 2020, pokud jde specifická opatření pro aktivaci investic do systémů zdravotní péče členských států a do jiných odvětví jejich ekonomik v reakci na šíření onemocnění COVID-19 (investiční iniciativa pro reakci na koronavirus), nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/558 ze dne 23. dubna 2020, pokud jde specifická opatření k zajištění mimořádné flexibility pro využití evropských strukturálních a investičních fondů v reakci na rozšíření onemocnění COVID-19.

^[12] Zvláštní zpráva č. 15/2017 „Předběžné podmínky a výkonnostní rezerva v oblasti soudržnosti: inovativní, ale zatím neúčinné nástroje“.

^[13] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 19 odst. 2.

^[14] Zvláštní zpráva EÚD č. 15/2017, body 38 a 94.

^[15] Nařízení (EU) č. 1303/2013, článek 19 a příloha XI.

^[16] Zvláštní zpráva EÚD č. 15/2017, bod 34.

^[17] Zvláštní zpráva EÚD č. 15/2017, body 38–39.

^[18] Zvláštní zpráva EÚD č. 20/2020 „Boj proti dětské chudobě – je nezbytné lépe zacílit podporu, kterou na něj poskytuje Komise“, bod 65.

^[19] Zvláštní zpráva EÚD č. 24/2016 „Je potřeba většího úsilí ke zvyšování povědomí pravidlech státní podpory v politice soudržnosti a k zajištění jejich dodržování“, bod 105.

^[20] Výroční zpráva EÚD za rok 2018, bod 1.30.

^[21] Evropská komise, pracovní dokument útvarů Komise: Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds, 31. března 2017, SWD(2017) 127 final, části C a D.

^[22] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 19 odst. 5.

^[23] Zvláštní zpráva EÚD č. 15/2017, body 61 a 62.

^[24] Evropská komise, postup pro monitorování a posuzování provádění akčních plánů ke splnění relevantních předběžných podmínek GŘ EMPL, aktualizovaná verze pro výroční zprávu provádění za rok 2017, 28. července 2017.

^[25] Evropská komise, postup pro fondy ESI týkající se pozastavení plateb z důvodu nedokončení akčních plánů ke splnění předběžných podmínek, verze 3.0, 26. června 2017, Regio DDG.02.

^[26] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 19 odst. 5.

^[27] Nařízení (EU) 2021/1060, přílohy III a IV.

^[28] Nařízení (EU) 2021/1060, čl. 15 odst. 6.

^[29] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie.

^[30] Nařízení (EU) č. 1303/2013, článek 20.

^[31] Evropská komise, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18-0021-01, 19. června 2018, verze 2.0.

^[32] Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 215/2014 ze dne 7. března 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EU) č. 1303/2013, článek 6.

^[33] Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 215/2014, čl. 5 odst. 3.

^[34] Prováděcí nařízení Komise (EU) 2015/207 ze dne 20. ledna 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EU) č. 1303/2013, příloha V.

^[35] Nařízení (EU) č. 1303/2013, příloha II, článek 5.

^[36] Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 215/2014, čl. 5 odst. 6.

^[37] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 22 odst. 6, prováděcí nařízení Komise (EU) č. 215/2014, článek 6.

^[38] Výroční zpráva EÚD za rok 2013, bod 10.56.

^[39] Zvláštní zpráva EÚD č. 15/2017, body 102–106, 108 a 109.

^[40] OECD, Budgeting and performance in the European Union, oddíly 1.2.2 a 1.2.3.

^[41] Zvláštní zpráva EÚD č. 21/2018 „Výběr a monitorování projektů EFRR a ESF v programovém období 2014–2020 se stále zaměřují převážně na výstupy“, body 61–62, přezkum EÚD č. 5/2018 „Zjednodušení provádění politiky soudržnosti po roce 2020“, body 41 a 59, zvláštní zpráva EÚD č. 15/2017, body 78–79.

^[42] Evropská komise, posouzení dopadů – průvodní dokument k dokumentu návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropském sociálním fondu plus, SWD(2018) 289 final, červen 2018, příloha 3.

^[43] Zvláštní zpráva EÚD č. 2/2017 „Jednání Komise dohodách partnerství a programech v oblasti soudržnosti na období 2014–2020: výdaje jsou více zaměřeny na priority strategie Evropa 2020, avšak mechanismy měření výkonnosti jsou stále složitější“, bod 47.

^[44] Přezkum EÚD č. 5/2019 „Zbývající závazky v rozpočtu EU – bližší pohled“ (rychlý přezkum), bod 82.

^[45] Prováděcí nařízení Komise (EU) 2018/276 ze dne 23. února 2018, kterým se mění prováděcí nařízení (EU) č. 215/2014, čl. 1 odst. 1.

^[46] Prováděcí nařízení Komise (EU) 2019/256 ze dne 13. února 2019, kterým se mění prováděcí nařízení (EU) č. 2015/207, přílohy V a VI.

^[47] Evropská komise, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update, EGESIF_17-0012-2, 23. listopadu 2017.

^[48] Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 215/2014, čl. 5 odst. 6.

^[49] Evropská komise, Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve, s. 15, Evropská komise, Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks, 14. června 2018, verze 3.0, s. 3, 8 a 9.

^[50] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 2 odst. 30 a čl. 50 odst. 1.

^[51] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 125 odst. 4 písm. E), prováděcí nařízení Komise (EU) 2015/207, příloha VI.

^[52] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 2 odst. 29 a čl. 138 písm. b) a c).

^[53] Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/886 ze dne 12. února 2019, pokud jde ustanovení finančních nástrojích, zjednodušené vykazování nákladů, auditní stopu, rozsah a obsah auditů operací a metodiku výběru vzorku operací a přílohu III, čl. 1 bod 11 písm. a).

^[54] Evropská komise, výroční zpráva o činnosti GŘ REGIO za rok 2019, s. 39.

^[55] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 142 odst. 1 písm. d).

^[56] Nařízení (EU) 2021/1060, čl. 18 odst. 1 písm. f).

^[57] Nařízení (EU) 2021/1060, čl. 24 odst. 5 a čl. 26 odst. 1.

^[58] Nařízení (EU) č. 1303/2013, článek 104.

^[59] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 104 odst. 2.

^[60] Nařízení (EU, Euratom) 2018/1046, čl. 125 odst. 1 písm. a).

^[61] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 67 odst. 1. písm. e).

^[62] Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/694 ze dne 15. února 2019, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013, pokud jde formu financování, která není spojena s náklady na příslušné operace.

^[63] Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/694.

^[64] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 67 odst. 1 a čl. 109 odst. 2, nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/694, příloha.

^[65] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 67 odst. 1 písm. b) až d), čl. 67 odst. 5, čl. 67 odst. 5 písm. a), články 68, 68a a 68b.

^[66] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 67 odst. 2 písm. a).

^[67] Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/2195 ze dne 9. července 2015, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1304/2013 Evropském sociálním fondu, pokud jde definici standardních stupnic jednotkových nákladů a paušálních částek za účelem úhrady výdajů Komisí členským státům.

^[68] Evropská komise, Pokyny ke zjednodušenému vykazování nákladů – Evropské strukturální a investiční (ESI) fondy, EGESIF_14-0017, září 2014, s. 8.

^[69] Výroční zpráva EÚD za rok 2011, bod 6.30, výroční zpráva EÚD za rok 2012, bod 6.42, výroční zpráva EÚD za rok 2014, bod 6.79.

^[70] Zvláštní zpráva EÚD č. 2/2017, doporučení 6, stanovisko EÚD č. 1/2017 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, body 82 a 84.

^[71] Evropská komise, Posouzení dopadů – průvodní dokument k dokumentu návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropském sociálním fondu plus, SWD(2018) 289, 30. května 2018, s. 22.

^[72] Transnational Network of ERDF/CF SCO practitioners, 6. zasedání, prezentace přístupů založených na výsledcích, 2. července 2020, Evropská komise (t33 & SWECO), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27. března 2018, s. 13 a 16.

^[73] Evropská komise, Posouzení dopadů – průvodní dokument k dokumentu „Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropském sociálním fondu plus“, SWD(2018) 289, 30. května 2018, s. 21., Evropská komise, Posouzení dopadů – průvodní dokument k dokumentu „Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropském sociálním fondu plus“, SWD(2018) 289, 29. května 2018, s. 64.

^[74] Evropská komise, Pokyny ke zjednodušenému vykazování nákladů, EGESIF_14-0017, září 2014.

^[75] Sdělení Komise – Pokyny ke zjednodušenému vykazování nákladů v rámci evropských strukturálních a investičních fondů (ESI) – revidované znění (2021/C 200/01), 27. května 2021, s. 15 a 41.

^[76] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 67 odst. 1, nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/694 ze dne 15. února 2019, 6. bod odůvodnění a příloha, bod 4 písm. f).

^[77] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 125 odst. 4 písm. a), nařízení (EU) č. 651/2014 ze dne 17. června 2014, kterým se prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem.

^[78] Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/694 ze dne 15. února 2019, čl. 3 odst. 2 a příloha, bod 3 odst. 1 a bod 5.

^[79] Evropská komise, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD, 27. března 2018, s. 42 a 53.

^[80] Nařízení (EU, Euratom) 2018/1046, čl. 125 odst. 1 písm. a).

^[81] Nařízení (EU) 2021/241, 18. bod odůvodnění, čl. 4 odst. 2 a čl. 24 odst. 2, stanovisko EÚD č. 6/2020 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje facilita na podporu oživení a odolnosti, body 47 a 53–56.

^[82] Nařízení (EU) 2021/1060, čl. 53 odst. 1 písm. f) a čl. 95 odst. 1.

^[83] Nařízení (EU) 2021/1060, články 37 a 95.

^[84] Nařízení (EU) 2021/1060, čl. 95 odst. 4.

^[85] Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 125 odst. 4 písm. A), nařízení (EU) 2021/1060, čl. 74 odst. 1. písm. a).

^[86] Nařízení (EU) 2021/1060, čl. 95 odst. 3 a 34. bod odůvodnění.

^[87] Nařízení (EU) 2021/1060, čl. 69 odst. 2 a čl. 74 odst. 1 písm. a).

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6855-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/156	QJ-AB-21-024-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-6835-6	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/911846	QJ-AB-21-024-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2021.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat povolení přímo od držitelů autorských práv.

•  Obrázky 9, 13: ikony vytvořené Pixel perfect z https://flaticon.com.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.