Evaluarea planurilor naționale de redresare și reziliență de către Comisie În general adecvată, dar persistă riscuri legate de punerea în aplicare

Sinteză

I În iulie 2020, ca răspuns la pandemia de COVID-19, Consiliul European a instituit un fond de redresare în valoare de peste 800 de miliarde de euro, denumit Next Generation EU. Elementul central al acestuia este Mecanismul de redresare și reziliență, cu o finanțare totală de 723,8 miliarde de euro (în prețuri curente). Scopul Mecanismului de redresare și reziliență este de a atenua impactul economic și social al pandemiei și de a face economiile și societățile din UE mai sustenabile și mai reziliente pentru viitor, punând un accent special pe tranziția verde și pe cea digitală.

II Pentru a beneficia de sprijinul oferit prin Mecanismul de redresare și reziliență, statele membre au prezentat Comisiei proiectele lor de planuri naționale de redresare și reziliență. Comisia are responsabilitatea de a evalua planurile de redresare și reziliență pe baza criteriilor stabilite în Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență și de a oferi orientări și sprijin statelor membre în acest sens.

III Acest audit este primul dintr-o serie de audituri pe care Curtea de Conturi Europeană le va efectua cu privire la Mecanismul de redresare și reziliență. Curtea a selectat un eșantion de șase state membre, a examinat dacă evaluarea planurilor de redresare și reziliență de către Comisie era adecvată și a verificat dacă procesul de evaluare și orientările oferite statelor membre erau gestionate în mod eficace și urmăreau să garanteze că planurile de redresare și reziliență abordează în mod corespunzător obiectivele Mecanismului de redresare și reziliență și respectă condițiile definite în Regulamentul privind MRR. Acest audit ar putea contribui la eventuale evaluări viitoare ale Comisiei, în special în legătură cu prezentarea planurilor de redresare și reziliență modificate, și evidențiază riscurile și provocările care ar putea afecta implementarea acestora.

IV Curtea concluzionează că evaluarea de către Comisie a planurilor de redresare și reziliență a fost în general adecvată, având în vedere complexitatea procesului și constrângerile de timp. Ea a identificat însă o serie de deficiențe ale procesului, precum și riscuri pentru implementarea cu succes a Mecanismului de redresare și reziliență.

V Evaluarea efectuată de Comisie s-a bazat pe orientări și pe liste de verificare interne cuprinzătoare, dar evaluatorii nu le-au folosit în mod sistematic sau uniform pentru evaluarea calitativă. Documentele esențiale care sprijineau evaluarea finală a Comisiei erau disponibile, dar nu erau întotdeauna ușor de urmărit. Comisia a oferit sprijin statelor membre la elaborarea planurilor de redresare și reziliență și a emis documente de orientare. Totuși, asumarea de către Comisie a unui rol mai activ în promovarea schimbului de bune practici între statele membre ar fi facilitat procesul.

VI În ceea ce privește obiectivele de politică ale Mecanismului de redresare și reziliență, Curtea concluzionează că, în urma evaluării efectuate, Comisia a confirmat că planurile de redresare și reziliență sunt susceptibile să contribuie la toți cei șase piloni și, prin urmare, la domeniile de politică relevante pentru acest mecanism, dar amploarea contribuției variază și impactul rămâne de văzut în practică. Statele membre nu au ținut seama de unele aspecte importante ale recomandărilor specifice fiecărei țări, în special ale celor din 2019, care corespundeau unor schimbări structurale recurente.

VII În ceea ce privește respectarea condițiilor esențiale ale mecanismului, evaluarea efectuată de Comisie a condus la concluzia că niciuna dintre măsurile incluse în eșantionul de audit al Curții nu este susceptibilă să aducă prejudicii semnificative mediului. Totuși, în planurile de redresare și reziliență nu au fost incluse în mod sistematic, sub forma unui jalon sau a unei ținte, măsuri de atenuare a impactului asupra mediului și există riscul ca măsuri care nu respectă principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” să fie finanțate în afara MRR. Evaluarea costurilor estimate efectuată de Comisie a reflectat o lipsă de informații pentru anumite măsuri. Profilurile de plăți au fost mai degrabă rezultatul unor negocieri decât o reflectare a costurilor subiacente. Evaluarea a confirmat, de asemenea, că măsurile incluse în eșantion au contribuit la tranziția verde și la cea digitală, acolo unde a fost cazul.

VIII Evaluarea efectuată de Comisie a îmbunătățit calitatea jaloanelor și a țintelor, dar unele dintre acestea nu erau clare sau nu acopereau toate etapele principale ale punerii în aplicare a unei măsuri. Curtea a remarcat, de asemenea, că jaloanele și țintele se limitează, în general, la măsurarea realizărilor mai degrabă decât a impactului și că modalitatea de stabilire a jaloanelor și a țintelor nu a fost întotdeauna armonizată între statele membre.

IX Evaluarea de către Comisie a sistemelor de monitorizare și control propuse de statele membre a identificat în mod corect lacune și deficiențe care necesită măsuri suplimentare. Trebuie totuși precizat că evaluarea s-a bazat într-o anumită măsură pe descrierea unor sisteme care nu erau încă instituite. Curtea constată, de asemenea, că unele state membre au decis să nu utilizeze instrumentul Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor, ceea ce ar putea reduce utilitatea generală a acestuia și ar putea crește riscul de nedetectare a cazurilor de fraudă și de dublă finanțare în statele membre respective.

X Pe baza acestor constatări, Curtea recomandă Comisiei:

• să îmbunătățească procedurile de evaluare și documentația;
• să promoveze schimbul de bune practici între statele membre;
• să urmărească modul în care măsurile puse în aplicare contribuie la recomandările specifice fiecărei țări;
• să îmbunătățească transparența și monitorizarea respectării principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”;
• să asigure mecanisme clare de verificare a jaloanelor și a țintelor, precum și definirea adecvată a acestora;
• să verifice respectarea jaloanelor specifice în materie de monitorizare și control și să încurajeze utilizarea instrumentului său de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor.

Introducere

Mecanismul de redresare și reziliență

01 În iulie 2020, ca răspuns la pandemia de COVID-19, Consiliul European a instituit un instrument temporar de redresare în valoare de peste 800 de miliarde de euro (în prețuri curente), denumit Next Generation EU. Elementul central al acestuia este Mecanismul de redresare și reziliență (MRR). Totalizând maximum 723,8 miliarde de euro (în prețuri curente), din care până la 338,0 miliarde de euro reprezintă granturi și până la 385,8 miliarde de euro împrumuturi, MRR este echivalent, ca valoare, cu aproximativ două treimi din noul cadru financiar multianual 2021‑2027 și constituie cel mai important instrument al UE de până acum.

02 Scopul MRR este de a atenua impactul economic și social al pandemiei de COVID-19 și de a face economiile și societățile europene mai sustenabile, mai reziliente și mai bine pregătite pentru provocările și oportunitățile legate de tranziția verde și de cea digitală. Acesta va finanța investiții și reforme în domenii de politică relevante pentru întreaga Uniune, structurate în șase piloni¹ (a se vedea figura 1).

03 Contribuția financiară pentru fiecare stat membru este stabilită pe baza unei chei de repartizare prevăzute în anexele I‑III la Regulamentul privind MRR. Potrivit acestui regulament, MRR este un instrument bazat pe performanță, iar statele membre vor primi finanțarea cu condiția să atingă jaloanele calitative și țintele cantitative.

Planurile de redresare și reziliență

04 Pentru a beneficia de sprijinul acordat prin MRR, statele membre au prezentat Comisiei proiectele lor de planuri naționale de redresare și reziliență (PNRR-uri) începând de la jumătatea lunii octombrie 2020 și PNRR-urile finale din momentul în care Regulamentul privind MRR a intrat în vigoare la 12 februarie 2021², în conformitate cu anumite criterii și condiții. PNRR-urile constau într-un set de măsuri – fie investiții, fie reforme – grupate în componente tematice (de exemplu, mobilitatea favorabilă climei sau digitalizarea educației).

05 Evaluarea PNRR-urilor de către Comisie se bazează pe 11 criterii, astfel cum se prevede la articolul 19 alineatul (3) din Regulamentul privind MRR (a se vedea tabelul 1).

06 În conformitate cu orientările privind evaluarea³, Comisia poate acorda, în general, fiecărui criteriu nota „A”, „B” sau „C”, „A” fiind cea nota mai mare și „C” fiind nota cea mai mică. Pentru două dintre cele 11 criterii – principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” și sistemele de control – se poate acorda doar nota „A” sau „C” (în anexa I se regăsește o prezentare generală a notelor).

07 Pentru ca un PNRR să primească o evaluare pozitivă, acesta trebuie să obțină cel puțin următoarele note finale:

• „A” pentru criteriul 2 (RST-uri), criteriul 3 (potențialul de creștere, crearea de locuri de muncă și reziliență), criteriul 5 (tranziția verde) și criteriul 6 (tranziția digitală);
• o majoritate de note „A” pentru celelalte șapte criterii;
• nicio notă „C”.

08 PNRR-urile pot fi evaluate de mai multe ori. Pe lângă evaluarea inițială a Comisiei care este acoperită de acest audit, un PNRR va fi evaluat atunci când statul membru prezintă o actualizare, o revizuire sau o modificare, în special:

• atunci când un stat membru își actualizează planul în urma actualizării contribuției financiare maxime pentru sprijinul nerambursabil în iunie 2022; sau
• solicită o modificare a PNRR-ului prezentat inițial, pe baza faptului că PNRR-ul – inclusiv jaloanele și țintele relevante – nu mai poate fi realizat, nici integral, nici parțial, din cauza unor circumstanțe obiective; sau
• solicită sprijin sub formă de împrumut din MRR. Statele membre pot solicita sprijin sub formă de împrumut cu ocazia transmiterii unui PNRR sau la o altă dată, până la 31 august 2023. În acest din urmă caz, cererea este însoțită de un PNRR revizuit, care include jaloane și ținte suplimentare.

Roluri și responsabilități în procesul de elaborare și de evaluare a PNRR-urilor

Statele membre

09 Statele membre sunt responsabile pentru elaborarea PNRR-urilor în conformitate cu articolul 18 alineatul (4) din Regulamentul privind MRR. Ele trebuie să coopereze cu Comisia în timpul elaborării și evaluării PNRR-urilor lor și să furnizeze Comisiei eventuale informații suplimentare solicitate.

10 Statele membre își pot modifica sau revizui PNRR-urile și într-o etapă ulterioară, dacă acestea nu mai sunt realizabile sau dacă ar trebui să includă jaloane și ținte suplimentare pentru utilizarea unui sprijin sub formă de împrumut (a se vedea punctul 08).

Comisia

11 Comisia este responsabilă pentru evaluarea PNRR-urilor în strânsă cooperare cu statele membre. Aceasta oferă orientări și sprijin statelor membre, pentru a asigura conformitatea cu diferitele criterii și condiții stabilite în Regulamentul privind MRR.

12 Procesul de evaluare se bazează pe un dialog continuu, care începe chiar înainte de transmiterea oficială a PNRR-urilor. După transmiterea PNRR-ului, Comisia are la dispoziție două luni pentru a soluționa, împreună cu statul membru, problemele rămase și pentru a solicita informații suplimentare sau modificări, înainte de a-și finaliza evaluarea și de a emite propunerea sa oficială de decizie a Consiliului. Statul membru în cauză și Comisia pot stabili de comun acord să prelungească termenul pentru evaluare cu o perioadă rezonabilă, dacă este necesar⁴.

13 După aprobarea de către Consiliu, Comisia încheie un acord de tip operațional cu fiecare stat membru, care include aspecte detaliate și tehnice ale implementării, cum ar fi calendarul, etapele intermediare suplimentare pentru jaloane și ținte și modalitățile de furnizare a accesului la datele subiacente.

Consiliul

14 Pe baza propunerii Comisiei, Consiliul ar trebui să aprobe evaluarea PNRR-ului printr-o decizie de punere în aplicare a Consiliului, în termen de patru săptămâni⁵. Planurile modificate și revizuite (a se vedea punctul 08) trebuie, de asemenea, să fie adoptate de Consiliu.

15 În cazul deciziilor de punere în aplicare ale Consiliului adoptate până la 31 decembrie 2021, statul membru putea să solicite o prefinanțare de 13 %. Toate plățile ulterioare se bazează pe progresele raportate de statul membru (și evaluate de Comisie) în implementarea PNRR-ului. În ceea ce privește plățile, Comisia transmite evaluarea sa preliminară Comitetului economic și financiar și solicită avizul acestuia. Comisia ține seama de acest aviz în evaluarea sa, astfel cum se prevede la articolul 24 alineatul (4) din Regulamentul privind MRR.

Stadiul transmiterii și evaluării planurilor de redresare și reziliență la 1 iunie 2022

16 Până la 1 iunie 2022, toate statele membre, cu excepția Țărilor de Jos, transmiseseră în mod oficial PNRR-urile lor. Comisia a evaluat pozitiv 25 dintre PNRR-uri, acordând notele prezentate în figura 2; evaluarea pentru Ungaria era încă în curs la momentul auditului (a se vedea anexa II).

Sfera și abordarea auditului

17 Prezentul audit răspunde priorității Curții de Conturi Europene de a analiza răspunsul UE la pandemia de COVID-19 din diferite perspective de politică, inclusiv guvernanța economică, examinând dacă cel mai important instrument al UE instituit până în prezent era pe drumul cel bun. Auditul va oferi părților interesate o perspectivă asupra evaluării planurilor naționale de redresare și reziliență (PNRR-uri). Acesta urmărește să contribuie la modificările viitoare necesare ale procesului de evaluare, în special în legătură cu prezentarea PNRR-urilor modificate sau revizuite. Deși raportul de față se concentrează în primul rând pe activitatea de evaluare a Comisiei, el subliniază, de asemenea, riscurile și provocările care ar putea afecta implementarea PNRR-urilor.

18 Prezentul audit este primul dintr-o serie de audituri pe care Curtea le va efectua cu privire la Next Generation EU și la Mecanismul de redresare și reziliență (MRR). Acesta nu acoperă propunerea Comisiei de modificare a Regulamentului privind MRR în ceea ce privește capitolele REPowerEU din PNRR-uri⁶. Curtea și-a propus să examineze dacă evaluarea PNRR-urilor de către Comisie a fost adecvată, analizând dacă:

• procedurile interne ale Comisiei au fost clare și au fost aplicate, orientările pentru statele membre au fost suficiente și au fost respectate, iar sprijinul pentru statele membre a fost eficace;
• evaluarea efectuată de Comisie i-a permis acesteia să se asigure că:
  •  PNRR-urile contribuie în mod adecvat la cei șase piloni și la abordarea eficace a tuturor provocărilor sau a unei părți semnificative a provocărilor identificate în RST-uri;
  •  măsurile din PNRR-uri respectă condițiile esențiale prevăzute în Regulamentul privind MRR (tranziția verde și cea digitală, principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”, costuri);
  •  jaloanele și țintele propuse sunt clare și realiste;
  •  măsurile de monitorizare și control propuse sunt adecvate.

19 Criteriile de audit utilizate de Curte provin din:

• cerințele de reglementare (în special cele din Regulamentul privind MRR);
• normele și procedurile interne ale Comisiei (de exemplu, instrucțiuni și orientări).

20 Evaluarea Curții se bazează pe un eșantion de șase state membre: cele patru cu cea mai mare alocare de granturi în termeni absoluți (Germania, Spania, Franța și Italia) și cele două cu cea mai mare alocare de granturi în raport cu produsul lor intern brut din 2020 (Grecia și Croația). Cele șase PNRR-uri diferă în numeroase privințe. În anexa III sunt prezentate câteva dintre caracteristicile lor. În plus, Curtea a selectat un eșantion pe baza raționamentului profesional, format din șapte măsuri din fiecare dintre cele șase state membre incluse în eșantion, pe baza importanței lor (costul cel mai ridicat) și acoperind următoarele domenii tematice: „transport”, „tranziție verde”, „tranziție digitală”, „sănătate” și „altele” pentru investiții, respectiv „fiscal” și „social” pentru reforme. Cele 42 de măsuri incluse în acest eșantion sunt prezentate în anexa IV. De asemenea, Curtea a efectuat o analiză generală a jaloanelor și a țintelor din cele șase PNRR-uri incluse în eșantion, cu obiectivul de a înțelege mai bine natura și distribuția în timp util a jaloanelor și a țintelor, precum și abordarea statelor membre în definirea acestora.

21 Pentru aceste șase state membre, Curtea a examinat procesul de evaluare al Comisiei, de la prezentarea inițială a proiectelor de PNRR-uri până la evaluările finale ale acestora și la propunerea de decizie de punere în aplicare a Consiliului, pe baza a 8 din cele 11 criterii de evaluare (1, 2, 4‑6, 8‑10; a se vedea tabelul 1). Prin urmare, auditul a acoperit perioada cuprinsă între octombrie 2020 (când au fost depuse primele proiecte de PNRR-uri) și iunie 2022. Auditul nu a acoperit procesul de aprobare de către Consiliu a propunerii de decizie de punere în aplicare.

22 Curtea a analizat documentația furnizată de Comisie, inclusiv corespondența relevantă cu cele șase state membre din timpul procesului de evaluare. S-au realizat interviuri cu personalul Comisiei și cu cel al autorităților naționale competente. În plus, Curtea a discutat principalele observații ale raportului cu un grup de experți.

Observații

Procedurile interne și sprijinul acordat statelor membre au fost adecvate, dar nu întotdeauna ușor de urmărit, și au fost supuse unor constrângeri de timp

23 Noutatea și complexitatea planurilor naționale de redresare și reziliență (PNRR-uri) impun instituirea de către Comisie a unor proceduri interne adecvate, precum și sprijin corespunzător pentru statele membre în elaborarea PNRR-urilor. Curtea a examinat dacă Comisia:

• și-a gestionat în mod eficace procedurile interne pentru a-și mobiliza cunoștințele interne și pentru a asigura aplicarea consecventă și transparentă a orientărilor sale interne;
• a oferit sprijin și orientări clare și în timp util statelor membre.

Procedura internă a Comisiei era adecvată, dar nu întotdeauna ușor de urmărit

24 Guvernanța politică a MRR ia forma unui comitet director la nivel înalt, prezidat de președintele Comisiei Europene și compus din cei trei vicepreședinți executivi, comisarul pentru economie, secretarul general, șeful noului Grup operativ pentru redresare și reziliență (RECOVER) și directorul general pentru Afaceri Economice și Financiare (DG ECFIN). Comitetul director supraveghează toate etapele, de la comunicarea timpurie cu statele membre cu privire la proiectele de PNRR-uri până la implementarea PNRR-urilor finale și atingerea jaloanelor și a țintelor stabilite în acestea. El raportează periodic colegiului comisarilor cu privire la discuțiile din cadrul său. Colegiul este responsabil pentru aprobarea propunerii de decizie de punere în aplicare a Consiliului.

25 Grupul operativ RECOVER a fost înființat la 16 august 2020 în cadrul Secretariatului General și este responsabil, împreună cu DG ECFIN, pentru dirijarea implementării MRR și pentru coordonarea acestuia cu semestrul european. RECOVER și DG ECFIN sunt de asemenea însărcinate cu implicarea celorlalte direcții generale responsabile de politici în toate etapele procesului, în funcție de necesități.

26 În acest scop, RECOVER și DG ECFIN au organizat reuniuni săptămânale de coordonare și au colaborat în mod regulat cu alte direcții generale prin intermediul „echipelor de țară”. Aceste echipe de țară se bazează pe echipele existente din cadrul semestrului european, dar includ și specialiști din toate direcțiile generale relevante, care pot oferi expertiza necesară în diferitele domenii de politică acoperite de PNRR-uri.

27 Interacțiunile cu statele membre sunt gestionate de 27 de echipe de negociere formate din șefii (adjuncți) ai unităților de țară respective din RECOVER/DG ECFIN, precum și din membri selectați ai echipelor de țară din direcțiile generale responsabile de politici, în funcție de expertiza necesară. Aceste echipe sunt responsabile, în special, pentru analizarea (proiectelor de) PNRR-uri(lor), pentru pregătirea evaluărilor și a actelor de punere în aplicare legate de PNRR-uri și de cererile de plată, precum și pentru monitorizarea progresului implementării. În general, doi negociatori principali la nivel de director, unul pentru DG ECFIN și unul pentru RECOVER, supraveghează activitățile echipelor de țară.

28 În sfârșit, au fost înființate echipe orizontale comune RECOVER-DG ECFIN, pentru a se ocupa de aspectele generale legate de tranziția verde (inclusiv principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”), de transformarea digitală, de calcularea costurilor și de jaloane/ținte. Acestea au oferit orientări cu privire la evaluarea celor mai importante domenii aflate în sfera lor de responsabilitate.

29 Combinarea reprezentanților unităților de țară din RECOVER/DG ECFIN și a echipelor de țară ale direcțiilor generale responsabile de politici în cadrul echipelor de negociere a asigurat o evaluare bazată pe expertiza personalului în diferite domenii de politică, precum și pe aspecte geografice. Analiza efectuată de Curte cu privire la evaluarea de către Comisie a măsurilor incluse în eșantion (a se vedea punctul 20) a confirmat implicarea tuturor direcțiilor generale relevante în proces.

30 Procesul de evaluare a cuprins mai multe etape (a se vedea figura 3).

31 Pentru a facilita evaluarea și discuția cu statele membre, Comisia a elaborat orientări interne generale și liste de verificare. În ceea ce privește impactul economic și social, jaloanele și țintele, costurile și principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”, aceste orientări interne generale au fost completate cu orientări tehnice mai detaliate.

32 Orientările interne și lista de verificare standardizează procesul de evaluare și contribuie la tratamentul egal al diferitelor PNRR-uri. Orientările interne și listele de verificare au oferit un set cuprinzător de considerații cu ajutorul cărora evaluatorii din echipele de țară să își poată desfășura și documenta evaluările. Utilizarea listelor de verificare era însă obligatorie doar pentru evaluarea exhaustivității și a eligibilității. Prin urmare, acestea nu au fost utilizate în mod sistematic sau uniform pentru evaluarea calitativă a celor 11 criterii. Uneori, evaluatorii au furnizat doar informații minime, în timp ce alteori au redactat note sau alte documente de lucru fără nicio structură standard.

33 Deși auditul efectuat de Curte cu privire la măsurile incluse în eșantion a confirmat că documentele esențiale rezultate din activitatea Comisiei și care sprijineau evaluările sale finale erau disponibile și înregistrate, documentația care a condus la concluziile din documentele de lucru ale serviciilor Comisiei nu era întotdeauna ușor de urmărit.

Orientările și sprijinul oferite de Comisie statelor membre au fost adecvate, dar supuse unor constrângeri de timp

34 Comisia a avut responsabilitatea de a oferi statelor membre orientările și sprijinul necesar pe durata elaborării PNRR-urilor. Ea a oferit această asistență încă din primele etape ale procesului, prin documente de orientare și discuții, în timp ce Regulamentul privind MRR era încă discutat de colegiuitori.

35 Comisia a adoptat mai multe documente de orientare pentru a sprijini statele membre în elaborarea PNRR-urilor lor:

• orientări generale privind PNRR-urile statelor membre, adoptate la 17 septembrie 2020, care au fost modificate și înlocuite cu o nouă versiune la 22 ianuarie 2021; și
• orientări tehnice privind aplicarea criteriului referitor la principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”⁷, publicate la 12 februarie 2021.

În plus, aceste documente au fost completate cu liste de verificare de autoevaluare pentru sistemele naționale de control.

36 Din cauza termenului scurt pentru elaborarea PNRR-urilor și pentru elaborarea și adoptarea Regulamentului privind MRR, Comisia a fost nevoită să își elaboreze parțial documentele de orientare înainte de finalizarea textului juridic și în paralel cu pregătirea PNRR-urilor de către statele membre. Din acest motiv, Comisia a publicat două versiuni ale documentului său de orientare principal privind elaborarea PNRR-urilor (a se vedea punctul 35). În unele cazuri, acest lucru a determinat statele membre să își ajusteze PNRR-urile pe parcurs. Așa s-a întâmplat și în cazul orientărilor privind principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”, care au fost adoptate în același timp cu Regulamentul privind MRR și care obligau statele membre să completeze o listă de verificare legată de acest principiu pentru fiecare reformă și investiție cuprinsă în PNRR-urile lor.

37 Curtea a constatat că evaluările PNRR-urilor s-au bazat în mare parte pe dialogul continuu între Comisie și statele membre, care a constat în reuniuni bilaterale, comunicare și schimburi de informații. Pentru a facilita și mai mult acest schimb de informații, Comisia a creat și o platformă online de întrebări și răspunsuri pe tema MRR, oferind statelor membre explicații și orientări suplimentare. În cadrul interviurilor realizate de Curte, autoritățile statelor membre au confirmat utilitatea acestui sprijin.

38 Articolul 18 alineatul (5) din Regulamentul privind MRR prevede și că statele membre pot solicita Comisiei să organizeze un schimb de bune practici cu alte state membre. Curtea a salutat această posibilitate în avizul său referitor la propunerea de regulament de instituire a MRR⁸. Potrivit Comisiei, doar un stat membru (din afara eșantionului de audit) a solicitat în mod oficial un astfel de schimb, dar ulterior și-a retras cererea.

39 Cu toate acestea, majoritatea autorităților statelor membre intervievate de Curte ar fi apreciat mai multă interacțiune cu celelalte state membre în timpul procesului de negociere a PNRR-urilor. Unele state membre au organizat reuniuni bilaterale informale din proprie inițiativă, dar asumarea de către Comisie a unui rol activ în promovarea sinergiilor între PNRR-urile statelor membre ar fi facilitat procesul și ar fi încurajat includerea de proiecte transnaționale în PNRR-uri.

Există o probabilitate ridicată ca planurile de redresare și reziliență să contribuie la cei șase piloni, dar există încă lacune în abordarea recomandărilor specifice fiecărei țări

Evaluarea efectuată de Comisie a confirmat că planurile de redresare și reziliență contribuie la cei șase piloni, dar amploarea contribuției variază

40 Curtea a examinat modul în care Comisia a evaluat dacă planurile naționale de redresare și reziliență (PNRR-uri) contribuie în mod adecvat la toți cei șase piloni, în conformitate cu criteriile stabilite în Regulamentul privind MRR (a se vedea caseta 1).

41 Comisia a evaluat contribuția PNRR-urilor la cei șase piloni pe baza unei cartografieri detaliate, evaluând pentru fiecare componentă dacă aceasta a contribuit în mod semnificativ sau cel puțin parțial la fiecare pilon (a se vedea anexa IV). Comisia a concluzionat că toate PNRR-urile incluse în eșantion au contribuit în mod cuprinzător și echilibrat la toți cei șase piloni și a acordat nota „A” în acest domeniu pentru toate planurile în cauză.

42 Cartografierea Comisiei a confirmat că toți cei șase piloni au fost abordați de cel puțin una dintre componente pentru toate PNRR-urile incluse în eșantionul Curții. Această cartografiere a fost realizată la nivel de componente, fiind luate în considerare măsuri individuale pentru a determina pilonii (principali) la care contribuie componenta. Curtea remarcă totuși că nu toate măsurile dintr-o componentă contribuie direct la pilonul în cauză.

43 Multe componente incluse în PNRR-uri abordează mai mult de un pilon, iar legătura de cauzalitate dintre componente și piloni și, prin urmare, măsura în care componentele sunt susceptibile de a contribui, variază. În general, legătura dintre componente și piloni este mai strânsă pentru pilonii mai specifici, precum „tranziția digitală” și „tranziția verde”, decât pentru pilonii mai ampli și mai generali, precum „creșterea inteligentă, sustenabilă și favorabilă incluziunii” sau „coeziunea socială și teritorială”.

44 În plus, întrucât fiecare componentă include reforme care se pot realiza fără costuri, este dificil de determinat ce proporție a fondurilor contribuie la fiecare dintre cei șase piloni. În consecință, din perspectivă financiară, nu este clar dacă cei șase piloni sunt abordați într-un „mod echilibrat”, astfel cum se solicită în Regulamentul privind MRR. În plus, regulamentul nu oferă o definiție a ceea ce constituie un răspuns „echilibrat” în acest context.

Planurile de redresare și reziliență abordează recomandările specifice fiecărei țări, dar există în continuare lacune

45 Semestrul european, introdus în 2011, este ciclul UE de coordonare a politicilor economice, fiscal-bugetare, de ocupare a forței de muncă și sociale. În acest context, Comisia analizează evoluțiile economice și sociale din statele membre și provocările cu care se confruntă acestea. Pentru a face față acestor provocări, Consiliul emite în fiecare an RST-uri pentru fiecare stat membru, pe baza propunerilor Comisiei, aceste recomandări reprezentând principala realizare a semestrului european. Dacă în trecut coordonarea politicilor în cadrul semestrului european și punerea în aplicare a RST-urilor nu erau legate de nicio alocare financiară, acest lucru s-a schimbat odată cu includerea în PNRR-uri a măsurilor care abordează aceste recomandări.

46 Regulamentul privind MRR impune ca PNRR-urile să conțină măsuri care să abordeze toate recomandările specifice fiecărei țări din 2019 și din 2020 sau o parte semnificativă a acestora. În evaluarea sa, Comisia ia în considerare patru elemente (a se vedea caseta 2).

47 Curtea a verificat dacă, în evaluarea sa, Comisia s-a asigurat că măsurile cuprinse în PNRR-urile statelor membre incluse în eșantion contribuie la abordarea recomandărilor specifice relevante și a intervievat autoritățile statelor membre pentru a obține mai multe informații despre procesul de introducere în planuri a măsurilor relevante pentru recomandări.

48 În timpul evaluării proiectelor de PNRR-uri, Comisia a identificat lacune pentru unele elemente ale RST-urilor și a solicitat statelor membre să propună măsuri suplimentare. Acest lucru a avut mai mult succes în unele cazuri (de exemplu, evaluarea calității cheltuielilor publice în Franța, analiza cheltuielilor în Italia sau măsurile privind sistemul judiciar și combaterea corupției în Croația) decât în altele, având în vedere că unele părți ale RST-urilor (mai ales ale celor din 2019) au rămas neabordate în PNRR-urile finale.

49 Pentru PNRR-urile prezentate, Comisia a desfășurat un exercițiu de cartografiere inclus în SWD-ul său, care arată măsura în care recomandările au fost suficient abordate și le identifică pe cele care nu îndeplinesc acest criteriu. La fel ca în cazul celor șase piloni, acest exercițiu a fost efectuat pentru componente (seturi de măsuri, a se vedea punctul 04), măsurile individuale fiind luate în considerare după caz. Pentru cele șase state membre incluse în eșantion, evaluarea efectuată de Comisie a concluzionat că toate RST-urile din 2019 și din 2020 au fost abordate fie parțial (cu unele lacune rămase), fie integral (fără nicio lacună rămasă), și, prin urmare, tuturor PNRR-urilor finale incluse în eșantionul Curții li s-a acordat nota „A”. Tabelul 2 oferă o prezentare generală a lacunelor rămase identificate de Comisie.

50 Exercițiul de cartografiere desfășurat de Curte la nivelul măsurilor a ajuns, în general, la același rezultat pentru RST-uri ca și exercițiul echivalent al Comisiei. Principalele diferențe se referă la Italia, pentru care Curtea a identificat lacune suplimentare pentru unele elemente ale RST-urilor (reforma sistemului cadastral și reforma sistemului de pensii, precum și părți ale reformei sectorului financiar), care nu au fost incluse în SWD-ul Comisiei (a se vedea tabelul 3).

51 Curtea a constatat că RST-urile din 2020 au fost, în general, acoperite în PNRR-urile incluse în eșantion. Cu toate acestea, există încă unele lacune în ceea ce privește anumite elemente ale RST-urilor: de exemplu, sistemul de sănătate (Spania) sau investițiile și mediul de reglementare (Franța), care se preconizează că vor fi abordate în afara MRR. Nu a fost totuși clar întotdeauna de ce aceste elemente nu au fost incluse în PNRR-uri, în special în cazul unor măsuri transfrontaliere importante (de exemplu, interconectările rețelelor electrice între Spania și Franța), care, prin definiție, ar fi compatibile cu MRR.

52 Majoritatea lacunelor identificate se referă la RST-urile din 2019, care corespund în mare parte unor provocări structurale recurente cu care statele membre se confruntă de mai mulți ani. De exemplu, PNRR-ul Germaniei nu include nicio măsură de consolidare a concurenței în cadrul serviciilor pentru întreprinderi și al profesiilor reglementate, aspect inclus în RST-urile pentru Germania din 2011. În plus, diferite PNRR-uri nu au abordat elementele din RST-uri legate de sustenabilitatea pensiilor (Germania, Franța, Italia și parțial Spania) sau de impozitare (Germania și Italia).

53 În general, Curtea consideră că evaluarea efectuată de Comisie a condus la o contribuție a PNRR-urilor la majoritatea recomandărilor din 2019 și din 2020. Câteva elemente importante ale RST-urilor au rămas totuși neabordate în statele membre incluse în eșantionul de audit al Curții, majoritatea fiind legate de provocările structurale recurente cu care statele membre se confruntă de mai mulți ani. În plus, modul de stabilire a ceea ce constituie o „parte semnificativă” a RST-urilor luate în considerare nu a fost definit nici în Regulamentul privind MRR, nici de către Comisie. Prin urmare, evaluarea rămâne într-o anumită măsură subiectivă, în special în cazurile în care Comisia a identificat mai multe lacune și/sau lacune grave.

Evaluarea condițiilor esențiale în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență a fost adecvată, dar nu pe deplin transparentă

54 Pentru a stabili dacă evaluarea de către Comisie a respectării principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”, a marcării verzi și a celei digitale, precum și a estimării costurilor a fost adecvată, Curtea a selectat șapte măsuri în fiecare dintre cele șase state membre incluse în eșantionul său (a se vedea punctul 20).

55 Pentru măsurile incluse în eșantion, Curtea a examinat dacă Comisia a evaluat în mod corespunzător următoarele:

• dacă orice măsură inclusă în planul național de redresare și reziliență (PNRR) aduce prejudicii semnificative obiectivelor de mediu în sensul articolului 17 din Regulamentul privind taxonomia⁹ (respectarea principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”);
• dacă se așteaptă ca punerea în aplicare a măsurilor preconizate să contribuie în mod eficace la tranziția verde și la cea digitală, inclusiv marcarea măsurilor și coeficienții aplicați;
• dacă costurile estimate au fost rezonabile, plauzibile, proporționale cu beneficiile economice și sociale preconizate și dacă aceste costuri nu sunt acoperite prin alte finanțări din partea UE.

În evaluările sale, Comisia a confirmat respectarea principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”, dar jaloanele și țintele aferente măsurilor de compensare nu au fost incluse în mod sistematic

56 Pentru ca un PNRR să fie aprobat, toate măsurile trebuie să respecte principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” (a se vedea caseta 3).

57 Comisia a emis orientări tehnice privind aplicarea principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ” la evaluarea PNRR-urilor (a se vedea punctele 35 și 36). Acestea impuneau statelor membre să includă în PNRR-uri o listă de verificare a respectării acestui principiu pentru fiecare măsură.

58 Comisia a evaluat apoi măsurile prezentate și listele de verificare a respectării principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ” aferente acestora și a oferit feedback suplimentar sau a stabilit condiții care au fost incluse în setul final de jaloane și ținte convenit în decizia de punere în aplicare a Consiliului. Pentru măsurile incluse în eșantion, Curtea a constatat că Comisia:

• s-a asigurat că listele de verificare abordează obiectivele de mediu;
• a solicitat informații suplimentare atunci când a fost necesar, a oferit feedback și a sugerat modificarea sau excluderea anumitor măsuri, inclusiv la nivelul formulării unora dintre măsurile specifice și a jaloanelor sau a țintelor aferente;
• pentru o serie de PNRR-uri, a solicitat, în mod corect, excluderea unor părți de măsuri despre care a considerat că nu respectă principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”. Respectivele părți au fost ulterior eliminate din PNRR-uri. Totuși, în unele cazuri, acestea pot fi finanțate în afara MRR, fapt care este în contradicție cu conceptul aflat la baza principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”;
• pentru măsurile susceptibile de a avea un impact asupra mediului, s-a asigurat că listele de verificare completate de statele membre oferă explicații privind modul în care pot fi evitate prejudiciile semnificative. Aceasta include sugerarea unor măsuri de atenuare.

59 Curtea constată totuși că documentația aferentă evaluării de către Comisie a listelor de verificare pentru principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” era compusă din numeroase documente de lucru și nu includea o listă de sinteză care să prezinte toate evaluările legate de principiul în cauză pentru fiecare măsură, pentru a sprijini concluzia generală a Comisiei din SWD și din evaluarea sa finală.

60 În plus, natura și amploarea impactului măsurilor care pot aduce prejudicii nu au fost cuantificate în lista de verificare și nici sub o altă formă. Din acest motiv, a fost dificil să se evalueze dacă explicațiile furnizate și măsurile de atenuare sugerate au fost suficiente pentru a asigura respectarea principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”.

61 Mai mult, în cazurile în care era nevoie de măsuri de atenuare pentru a asigura o evaluare pozitivă a principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”, măsurile de atenuare nu au fost incluse în mod sistematic în PNRR-uri sub forma unui jalon sau a unei ținte. Prin urmare, îndeplinirea acestora nu constituie o condiție de plată și nu există niciun temei juridic pentru a impune sau a monitoriza punerea lor în aplicare.

Comisia a verificat contribuția măsurilor incluse în eșantion la tranziția verde și la cea digitală

62 Evaluarea de către Comisie a contribuției PNRR-urilor la tranziția verde și la cea digitală s-a bazat pe o serie de elemente (a se vedea caseta 4).

63 Curtea a verificat evaluarea efectuată de Comisie pentru cele 42 de măsuri incluse în eșantionul Curții (a se vedea punctul 20). Cu privire la aceste măsuri, Curtea a verificat dacă evaluarea de către Comisie a domeniilor și a coeficienților de intervenție (100 % pentru o contribuție completă la tranziția verde/digitală, 40 % pentru o contribuție parțială și 0 % pentru lipsa contribuției) a fost conformă cu Regulamentul privind MRR și dacă etichetele finale atribuite măsurilor au fost adecvate.

64 Curtea a constatat următoarele:

• Comisia a realizat o evaluare detaliată a domeniilor de intervenție și a coeficienților aplicați de statele membre pentru diversele măsuri. În special, direcțiile generale Energie, Politici Climatice, Concurență, Politică Regională și Urbană și Centrul Comun de Cercetare, precum și echipele orizontale din domeniul tranziției verzi și al celei digitale au fost consultate în legătură cu diverse măsuri incluse în eșantion;
• pentru o serie de măsuri incluse în eșantion, Comisia a oferit statelor membre feedback în etapa de elaborare a planurilor, precizând dacă statele membre folosiseră domenii de intervenție incorecte sau dacă era necesară o defalcare suplimentară a măsurilor (în măsuri separate sau în submăsuri) cu coeficienți diferiți. În toate cazurile, statele membre au efectuat modificările solicitate în proiectele lor de PNRR-uri, iar Comisia a considerat că versiunile finale sunt conforme din acest punct de vedere;
• pentru anumite tipuri de măsuri, Regulamentul privind MRR nu prevede domenii de intervenție sau coeficienți verzi. Cu toate acestea, pentru a asigura o evaluare consecventă, Comisia a furnizat orientări interne suplimentare privind modalitatea de tratare a acestor măsuri (de exemplu, cele legate de automobilele electrice și hibride), în conformitate cu Regulamentul privind taxonomia;
• Comisia a comunicat lista definitivă de măsuri care contribuie la tranziția verde și la cea digitală în SWD-ul său referitor la fiecare stat membru.

65 Rămâne totuși de văzut în ce măsură vor contribui măsurile incluse în PNRR-uri la realizarea concretă a obiectivelor climatice ale UE. De exemplu, în unul dintre rapoartele sale recente, Curtea a concluzionat că contribuția climatică a unor subsectoare esențiale precum transportul feroviar, energia electrică și biomasa în raport cu bugetul UE a fost supraestimată, iar cheltuielile raportate nu au fost întotdeauna relevante pentru acțiunile climatice¹⁰.

Nota pentru costurile estimate reflectă o lipsă de informații pentru anumite măsuri

66 Evaluarea costurilor estimate în PNRR-uri este deosebit de relevantă, deoarece, spre deosebire de alte instrumente ale UE, finanțarea din MRR se bazează exclusiv pe atingerea jaloanelor și a țintelor, nu pe rambursarea costurilor. Prin urmare, costurile estimate ale măsurilor incluse în PNRR-uri sunt evaluate doar în momentul în care Comisia evaluează PNRR-urile și nu au niciun impact asupra plății efective a fondurilor în timpul implementării MRR.

67 Comisia a avut responsabilitatea de a evalua costul total estimat al fiecărui PNRR pe baza criteriilor de evaluare prevăzute în Regulamentul privind MRR (a se vedea caseta 5).

68 În conformitate cu Regulamentul privind MRR, Comisia a evaluat costurile totale estimate pe baza criteriilor menționate în caseta 5. Regulamentul privind MRR nu precizează cum ar trebui consolidate aceste patru criterii într-o notă generală pentru costuri. Cu toate acestea, Comisia a creat un sistem de notare pentru fiecare dintre cele patru criterii, precum și pentru nota generală consolidată.

69 Până în prezent, toate PNRR-urile au primit nota „B” pentru calcularea costurilor. Curtea a remarcat că cerința de a obține o notă „A” pentru fiecare criteriu, precum și pentru PNRR în ansamblu, a fost relativ ambițioasă și a făcut ca probabilitatea de a se acorda nota „C” să fie foarte mică, motiv pentru care era puțin probabil să se acorde alte note decât „B”. Drept urmare, în ciuda diferențelor la nivel de frecvență și de gravitate a deficiențelor identificate de Comisie în statele membre incluse în eșantionul Curții, toate au primit aceeași notă („B”). Aceste deficiențe variază de la lipsa de informații în faza de planificare pentru anumite măsuri până la faptul că ipotezele subiacente nu sunt pe deplin plauzibile pentru fiecare măsură (a se vedea anexa VI). În plus, întrucât unele investiții sunt inovatoare, calcularea costurilor acestora în PNRR-uri se bazează în mare parte pe raționamentul profesional, nu pe date istorice.

70 Pentru cele 42 de măsuri incluse în eșantion (a se vedea punctul 20), Curtea a verificat informațiile despre calcularea costurilor furnizate de statele membre, informațiile suplimentare despre costuri solicitate de Comisie, documentele de lucru interne ale Comisiei privind evaluarea costurilor totale estimate și concluziile Comisiei privind calcularea costurilor din documentele de lucru ale serviciilor Comisiei.

71 Statele membre au elaborat fișe informative pentru fiecare măsură, oferind informații despre calcularea costurilor precum ipotezele subiacente privind costurile, despre costurile de referință sub forma unor date istorice sau comparative și informații care arată dacă finanțarea din MRR se adaugă la sprijinul primit prin alte programe și instrumente ale UE și nu acoperă aceleași costuri.

72 Comisia a solicitat informații suplimentare când a fost necesar, în special cu privire la metodologie și la ipotezele subiacente. Pentru măsurile incluse în eșantion, Curtea a constatat că s-au obținut informații pentru a verifica respectivele costuri estimate. În cazurile în care nu a obținut informații suficiente, Comisia a indicat acest lucru în evaluările sale și în notele acordate. Pe parcursul acestui proces, direcțiile generale relevante (inclusiv Energie, Mobilitate și Transporturi și Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune) au fost consultate atunci când a fost necesar, în conformitate cu orientările interne pentru evaluarea calculării costurilor. Curtea consideră că nota „B” reflectă în mod corect lipsa de informații în anumite domenii și deficiențele identificate în legătură cu calcularea costurilor.

Profilul de plăți a fost mai degrabă rezultatul unor negocieri decât o reflectare a costurilor legate de jaloanele și țintele subiacente

73 Suma plătită într-o anumită tranșă nu se bazează neapărat pe costurile estimate pentru atingerea jaloanelor și a țintelor incluse în cererea de plată, ci este mai degrabă rezultatul negocierilor cu statul membru în cauză. Aceste negocieri iau în considerare proporția de jaloane și ținte, precum și importanța relativă a acestora.

74 În UE-27, numărul total de tranșe (pentru sprijinul nerambursabil) variază de la 4 (Cipru) la 10 (Belgia, Croația, Italia, Portugalia, România, Slovacia și Slovenia), iar numărul de jaloane și de ținte care trebuie atinse pentru fiecare tranșă variază de la două (Cehia – a șaptea tranșă) la 114 (Portugalia – a noua tranșă).

75 Cu toate acestea, fiind rezultatul unor negocieri, procesul de determinare a profilurilor de plată a fost lipsit de transparență. Deși nu creează neapărat dificultăți pentru evaluarea PNRR-urilor, acest aspect va fi problematic în etapa de implementare a MRR, întrucât orice realizare parțială a jaloanelor și a țintelor ar trebui să se reflecte în plata efectuată către statul membru în cauză. Faptul că cuantumul plății aferente fiecărei tranșe este rezultatul unei negocieri, iar nu o reflectare a costurilor subiacente, va face mai dificilă determinarea reducerii adecvate. La data auditului, Comisia nu definise încă o metodologie pentru calcularea reducerii parțiale a plăților.

76 În practică, pentru cele șase state membre incluse în eșantion, Curtea constată o eterogenitate semnificativă a profilurilor de plată atât în ceea ce privește proporția din finanțarea totală reprezentată de fiecare tranșă, cât și numărul de jaloane și ținte care trebuie atinse pentru fiecare tranșă (figura 4).

Evaluarea efectuată de Comisie a dus la îmbunătățirea calității jaloanelor și a țintelor, dar unele aspecte importante au rămas neabordate

77 Conform Regulamentului privind MRR, jaloanele și țintele ar trebui să măsoare progresele înregistrate în direcția realizării unei reforme sau a unei investiții, jaloanele fiind realizări calitative, iar țintele fiind realizări cantitative. Întrucât atingerea jaloanelor și a țintelor reprezintă baza pentru cererile de plată prezentate de statele membre, aceste repere sunt un element esențial al implementării MRR.

78 În conformitate cu Regulamentul privind MRR și cu orientările pentru statele membre¹¹, Comisia a avut responsabilitatea de a evalua jaloanele și țintele ca parte a criteriului 8, „măsuri de monitorizare a punerii în aplicare, inclusiv a jaloanelor, a țintelor și a indicatorilor aferenți” (a se vedea caseta 6).

Procesul de evaluare al Comisiei a fost cuprinzător

79 Curtea a auditat evaluarea jaloanelor și a țintelor de către Comisie pe baza unui eșantion de 42 de măsuri din șase PNRR-uri. Pentru măsurile respective, Curtea a evaluat dacă jaloanele și țintele finale convenite în decizia de punere în aplicare a Consiliului au îndeplinit criteriile descrise mai sus. În plus, Curtea a realizat o analiză mai generală a jaloanelor și a țintelor din cele șase PNRR-uri incluse în eșantion, cu obiectivul de a înțelege natura și distribuția în timp a jaloanelor și a țintelor, precum și abordarea statelor membre în definirea acestora.

80 Pentru cele 42 de măsuri, Curtea a concluzionat că, în general, procesul de evaluare a jaloanelor și a țintelor incluse în eșantion a fost cuprinzător, urmând o serie de comunicări între Comisie și statele membre. În special, Comisia a solicitat clarificări ale descrierilor jaloanelor și țintelor, ceea ce a condus la descrieri mai clare ale rezultatelor preconizate, și, în unele cazuri, a sugerat formulări mai precise. Mai mult, Comisia a solicitat reducerea numărului de jaloane și ținte, pentru a se asigura că PNRR-urile sunt mai ușor de gestionat, iar în alte cazuri a solicitat jaloane și ținte mai bine defalcate, pentru a acoperi diferite etape ale măsurilor, în special ale celor mai ample.

81 Cu toate acestea, pista documentară este în general fragmentată și analizele aferente diverselor componente ale PNRR-urilor se regăsesc în multiple documente de lucru ale Comisiei. În plus, nu s-a realizat o prezentare generală a tuturor proiectelor de jaloane și ținte în timpul negocierilor. Comisia a efectuat o evaluare calitativă a fiecărui PNRR în raport cu standardele din Regulamentul privind MRR, iar nu o evaluare comparativă, care ar fi facilitat identificarea bunelor practici din statele membre.

Unele jaloane și ținte nu sunt clare

82 În auditul său, Curtea s-a concentrat pe claritatea jaloanelor și a țintelor, aceasta fiind o condiție necesară pentru măsurarea progreselor înregistrate în punerea în aplicare a măsurilor și pentru justificarea plății fondurilor. În cadrul analizei generale a jaloanelor și a țintelor, Curtea a constatat că toate cele șase PNRR-uri din eșantion includeau jaloane și ținte neclare (în tabelul 4 sunt prezentate câteva exemple în acest sens). Dacă jaloanele și țintele nu sunt clare, există riscul ca acestea să fie dificil de evaluat și ca obiectivul definit inițial să nu fi fost îndeplinit.

Acoperirea principalelor etape ale punerii în aplicare prin jaloane și ținte este incompletă în unele cazuri

83 Orientările practice interne ale Comisiei prevăd că jaloanele și țintele ar trebui să reflecte principalele etape de punere în aplicare a măsurii în cauză (demarare – desfășurare – finalizare). În cadrul analizei sale generale privind jaloanele și țintele, Curtea a constatat că numărul mediu de jaloane/ținte a variat de la 1,7 per măsură în Croația la 3,2 în Germania (a se vedea tabelul 5).

84 Acoperirea etapelor principale ale punerii în aplicare este deosebit de relevantă în cazul investițiilor, care sunt adesea complexe și implementate într-o perioadă mai lungă, necesitând astfel jaloane și ținte secvențiale pentru monitorizarea progresului. Cu toate acestea, în cadrul analizei generale a jaloanelor și a țintelor din cele șase PNRR-uri incluse în eșantion, Curtea a identificat investiții care erau însoțite de câte un singur jalon sau o singură țintă (în tabelul 6 sunt prezentate câteva exemple în acest sens).

Jaloanele și țintele pentru anumite măsuri arată că acestea vor fi finalizate după 31 august 2026

85 MRR a fost conceput ca răspuns la pandemia de COVID-19 și, prin urmare, este important să fie implementat într-un interval de timp rezonabil. Comisia anunță pe site-ul său că „statele membre prezintă planuri de reforme și investiții care trebuie să fie puse în aplicare până în 2026 […]”¹². Regulamentul privind MRR prevede, de asemenea, următoarele:

• Planul de redresare și reziliență este motivat și justificat în mod corespunzător. Acesta prezintă, în special, următoarele elemente: […] jaloanele și țintele preconizate și un calendar indicativ pentru implementarea reformelor și a investițiilor care trebuie încheiate până în data de 31 august 2026 , și
• Propunerea Comisiei […] stabilește, de asemenea […] termenul, care nu ar trebui să fie mai târziu de 31 august 2026, până la care trebuie atinse jaloanele și țintele finale atât pentru proiectele de investiții, cât și pentru reforme .

86 Cu toate acestea, unele dintre măsurile din PNRR-urile incluse în eșantion conțin un jalon sau o țintă inițială sau intermediară în ultimele luni de dinaintea sfârșitului perioadei de implementare a MRR. Astfel, există riscul ca investiția în cauză să nu fie finalizată până la 31 august 2026 (a se vedea tabelul 7), ceea ce ar încălca dispozițiile Regulamentului privind MRR (a se vedea punctul 85).

Orientările Comisiei privilegiază indicatorii care măsoară realizările mai degrabă decât impactul

87 În orientările Comisiei pentru statele membre¹³ se precizează următoarele:

• jaloanele și țintele […] pot reflecta diverse etape ale punerii în aplicare a reformelor și a investițiilor, fie pe baza unor indicatori de resurse […], fie, preferabil, pe baza unor indicatori de realizare;
• indicatorii de impact […] ar trebui evitați, deoarece sunt imprevizibili și depind de alți factori, care scapă controlului statului membru.

88 În conformitate cu aceste orientări, majoritatea jaloanelor și a țintelor cuprinse în cele șase PNRR-uri incluse în eșantionul de audit sunt orientate spre realizări (de exemplu, număr de clădiri renovate / kilometri de căi ferate reabilitați / stații de încărcare instalate). Totuși, cel puțin jumătate din PNRR-urile incluse în eșantion au inclus măsuri cu indicatori de intrare, legați în general de cheltuirea unui anumit cuantum al fondurilor (de exemplu, Germania, Spania și Franța).

89 Prin definiție, indicatorii de impact au un orizont de timp mai lung, care ar putea să nu fie potrivit pentru perioada limitată de implementare a MRR. Curtea remarcă totuși că evitarea indicatorilor de impact, axarea pe indicatorii de realizare și chiar includerea unor indicatori de resurse pentru jaloane și ținte va limita considerabil posibilitatea de a măsura performanța măsurilor și, în cele din urmă, impactul acestora asupra obiectivelor de politică ale UE, care sunt mai degrabă generale în cazul MRR.

Abordarea utilizată pentru definirea jaloanelor și a țintelor diferă de la un stat membru la altul

90 Lipsa unei abordări armonizate în stabilirea jaloanelor și a țintelor afectează comparabilitatea între statele membre și creează un risc în ceea ce privește egalitatea de tratament. Deși Comisia a încurajat o abordare armonizată, în special prin furnizarea de orientări și exemple de reforme și investiții, aceasta nu a efectuat o analiză comparativă a diverselor planuri ținând seama de faptul că situația este diferită în fiecare stat membru. În cadrul analizei generale a jaloanelor și a țintelor, Curtea a identificat diferențe între PNRR-uri în ceea ce privește stabilirea jaloanelor și a țintelor, diferențe ilustrate la punctele următoare.

Distincția între jaloane și ținte nu este întotdeauna clară

91 În cele șase PNRR-uri incluse în eșantion, numărul de jaloane și ținte variază de la 129 în Germania la 527 în Italia, iar raportul între jaloane și ținte variază de la 2:3 în Franța și Italia la 4:1 în Grecia (a se vedea figura 5).

92 Deși numărul total de jaloane și ținte este determinat, în mare măsură, de fondurile alocate și de sfera PNRR-ului, diferența la nivel de raport între numărul de jaloane și cel de ținte poate indica și o abordare diferită a definirii jaloanelor și a țintelor, precum și a distincției între acestea de la un stat membru la altul. În timp ce, în majoritatea PNRR-urilor, finalizarea unei investiții a fost măsurată în general sub forma unei ținte cuantificabile (număr de clădiri renovate, de zone reîmpădurite etc.), planul Greciei, în special, includea frecvent un jalon necuantificabil sub forma unui raport privind finalizarea. Aceste jaloane au fost totuși cuantificate uneori în secțiunea dedicată descrierii din decizia de punere în aplicare a Consiliului sau în „mecanismul de verificare” descris în acordul de tip operațional.

93 Articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul privind MRR definește jaloanele drept realizări calitative, iar țintele drept realizări cantitative. Abaterea de la această distincție prezintă următoarele riscuri:

• în cazurile în care jaloanele au fost cuantificate în descriere/mecanismul de verificare, există un anumit grad de insecuritate juridică în privința măsurii în care o astfel de cuantificare face parte din condiția de plată, deoarece jaloanele nu sunt, prin definiție, cuantificate, atingerea lor fiind măsurată printr-un indicator calitativ;
• în cazurile în care s-a definit un jalon pentru o realizare cuantificabilă și nu există nicio cuantificare în descriere/mecanismul de verificare, poate fi dificil de stabilit în ce măsură jalonul respectiv a fost implementat cu succes. În plus, includerea unor jaloane necuantificate (de exemplu, prezentarea unui raport de finalizare) în locul unei ținte cuantificate (de exemplu, renovarea unui anumit număr de clădiri) creează un risc în ceea ce privește egalitatea de tratament, întrucât ținta respectivă ar putea fi mai dificil de realizat.

Jaloanele din proiectele transfrontaliere nu sunt neapărat armonizate

94 Proiectele transfrontaliere joacă un rol specific în cadrul unei abordări armonizate. Întrucât sunt similare prin definiție, o abordare armonizată ar fi foarte utilă în cazul lor. Cu toate acestea, proiectele transfrontaliere nu au fost însoțite neapărat de jaloane și de ținte similare (a se vedea tabelul 8).

Diferențe în definirea jaloanelor și a țintelor

95 Mai mult, Curtea a constatat lipsa unei abordări armonizate a definirii jaloanelor și a țintelor. Deficiențele identificate cu privire la măsurile a căror punere în aplicare este prevăzută după august 2026 și cu privire la măsurile cu indicatori de resurse nu sunt la fel de numeroase în toate PNRR-urile incluse în eșantion:

• jaloanele și țintele care arată că măsura în cauză va fi pusă în aplicare după 2026 se regăseau în unele PNRR-uri (de exemplu, Grecia și Croația), dar în altele nu (de exemplu, Spania);
• în mod similar, indicatorii de resurse erau mult mai frecvenți în unele PNRR-uri (de exemplu, Germania și Spania).

96 Deși este de acord cu aprecierea Comisiei potrivit căreia evaluarea trebuie să țină seama de circumstanțele specifice din fiecare stat membru, Curtea constată lipsa unei analize comparative.

Evaluarea de către Comisie a măsurilor de monitorizare și control a fost cuprinzătoare, dar s-a bazat parțial pe sisteme care nu erau încă instituite

97 Pentru a evalua rolul Comisiei în promovarea adoptării unui cadru adecvat de monitorizare și control în statele membre, Curtea a examinat dacă Comisia evaluase în mod corespunzător:

• măsurile de monitorizare și de implementare propuse de statele membre în planurile lor naționale de redresare și reziliență (PNRR-uri);
• sistemele de audit și de control propuse de statele membre pentru prevenirea și depistarea corupției, a fraudei, a conflictelor de interese și a dublei finanțări.

Evaluarea de către Comisie a măsurilor de monitorizare și de implementare ale statelor membre a fost cuprinzătoare, dar s-a bazat parțial pe sisteme care nu erau încă instituite

98 Regulamentul privind MRR¹⁴ impune Comisiei să evalueze, pe baza unui set de elemente, măsurile propuse de statele membre pentru monitorizarea și implementarea eficace a PNRR-urilor lor (caseta 7).

99 Curtea a verificat dacă Comisia evaluase măsurile de monitorizare și implementare ale statelor membre incluse în eșantion, în special structurile lor, rolurile și responsabilitățile diverselor organisme ale acestora și capacitatea necesară.

100 Structurile de monitorizare și implementare a PNRR-urilor din cele șase state membre incluse în eșantion variază semnificativ, în funcție de complexitatea structurii statului membru în cauză și de aspectul dacă acesta se bazează pe sisteme și pe organisme existente (Germania, Franța, Croația) sau trebuie să introducă unele noi (Grecia, Spania, Italia). Anexa VII rezumă sistemele propuse de cele șase state membre incluse în eșantion.

101 Curtea a constatat că evaluarea efectuată de Comisie, astfel cum este documentată în SWD-uri, a descris suficient structurile statelor membre incluse în eșantion și sistemele acestora de implementare, monitorizare și raportare, precum și mecanismele organizatorice și rolurile și responsabilitățile aferente, și a evidențiat riscurile existente. În urma evaluării sale, Comisia a concluzionat că măsurile de monitorizare și implementare propuse de statele membre erau adecvate și, prin urmare, le-a acordat nota „A”¹⁵.

102 Pentru a atenua riscurile pentru monitorizarea și implementarea eficace a PNRR-urilor, detectate pentru unele state membre în timpul evaluării, Comisia a propus unui număr de cinci dintre cele șase state membre incluse în eșantion jaloane specifice care trebuie atinse înainte de prima plată (cu excepția prefinanțării). Aceste recomandări au fost introduse în anexele la deciziile de punere în aplicare ale Consiliului (a se vedea anexa VIII). Iată câteva exemple de astfel de jaloane specifice: „efectuarea unei analize a volumului de lucru pentru instituțiile implicate în implementare cu scopul de a atenua problemele legate de capacitate” (Croația) sau „realizarea unor reforme importante ale administrației publice… cu scopul de a înființa structuri de coordonare, sisteme de monitorizare și mecanisme de punere în aplicare și de a furniza personal și asistență pentru monitorizare și implementare” (Italia).

103 Deși Curtea este în general de acord cu evaluarea efectuată de Comisie, aceasta s-a bazat parțial pe sisteme care nu erau încă instituite la momentul evaluării. Acest aspect prezintă riscuri, mai ales în cazurile în care elementele încă neinstituite sunt importante. Lipsa unui sistem de monitorizare complet funcțional implică riscul ca alte jaloane sau ținte să nu fi fost atinse în realitate atât timp cât jaloanele specifice nu sunt îndeplinite.

104 Mai mult, faptul că sistemele de monitorizare sau organismele de implementare nu erau instituite decât parțial la momentul aprobării PNRR-urilor a limitat, de asemenea, evaluarea de către Comisie a capacității lor administrative. În unele cazuri, Comisia s-a bazat pe confirmarea transmisă de statele membre că dispun de capacități suficiente pentru a implementa și a monitoriza PNRR-urile în mod eficace (de exemplu, Germania și Franța), în vreme ce în cazul altora a exprimat preocupări față de capacitatea administrativă a organismelor naționale de implementare (de exemplu, Croația).

105 În unele dintre avizele sale recente¹⁶, Curtea a remarcat că statele membre trebuie să dispună de timp suficient și de o capacitate administrativă adecvată pentru a putea absorbi fondurile UE. Unele dintre statele membre cu gradul de absorbție cel mai scăzut în perioada de programare 2014‑2020 vor primi un sprijin considerabil din MRR în următorii ani (a se vedea anexa IX). În raportul său anual pentru 2020¹⁷, Curtea a subliniat, de asemenea, că este posibil ca resursele administrative necesare pentru a gestiona creșterea substanțială a fondurilor să nu fie suficiente. În special în cazul statelor membre unde un procent ridicat de investiții publice sunt finanțate deja de UE, acest aspect poate crește riscul ca statele în cauză să nu reușească să cheltuiască fondurile disponibile și să utilizeze în mod optim resursele.

Evaluarea de către Comisie a sistemelor de audit și de control a fost adecvată, dar a depins în multe cazuri de cerințe care nu erau încă îndeplinite

106 În conformitate cu Regulamentul privind MRR, Comisia trebuie să se asigure că statele membre au instituit sisteme adecvate de control pentru a proteja interesele financiare ale UE (a se vedea caseta 8)¹⁸. Sistemul de audit și de control al MRR se bazează în mare parte pe sistemele corespunzătoare din fiecare stat membru. Statele membre trebuie să prezinte informații suficiente privind sistemele de control pe care le vor institui, în special pentru a asigura conformitatea cu principiile esențiale ale bunei gestiuni financiare.

107 Curtea a verificat dacă Comisia evaluase sistemele de control ale statelor membre, în special claritatea structurilor lor, rolurile și responsabilitățile diverselor organisme ale acestora, sistemele și procesele planificate și capacitatea necesară.

108 Comisia a elaborat orientări pentru statele membre¹⁹ și a pus la dispoziție o listă de verificare pentru autoevaluare. Curtea a constatat următoarele:

• Comisia a abordat aspecte importante ale sistemelor de control din cele șase state membre incluse în eșantion și a folosit o listă de verificare internă cuprinzătoare pentru verificarea conformității cu toate criteriile prevăzute în Regulamentul privind MRR (a se vedea caseta 8). Pentru PNRR-urile incluse în eșantion, Curtea a constatat că evaluarea a fost susținută de o analiză adecvată și de o documentație suficient de detaliată;
• Comisia consultase direcțiile generale relevante în legătură cu sistemele de control din aceste state membre (de exemplu, DG Buget, DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, DG Politică Regională și Urbană).

109 Comisia a acordat nota „A” tuturor celor șase state membre incluse în eșantion, semnalând totuși, după caz, lacunele sau deficiențele care necesitau punerea în aplicare a unor măsuri suplimentare înainte de prima plată (a se vedea anexa VIII). Jaloanele specifice constau, de exemplu, în precizarea rolurilor și a responsabilităților diverselor organisme de audit și de control (de exemplu, în Franța), a sferei mandatului acestora (de exemplu, în Grecia) sau în adoptarea sau modificarea strategiilor organismelor de audit în scopul înființării unor unități speciale care să fie responsabile pentru MRR (de exemplu, în Croația). La fel ca în cazul sistemului de monitorizare și implementare (a se vedea punctul 103), acest aspect creează un risc, întrucât, la data evaluării, Comisia nu era încă în măsură să evalueze sistemele existente.

110 Mai mult, nu toate statele membre vor utiliza instrumentul Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor pentru identificarea proiectelor, a beneficiarilor și a contractanților care prezintă risc de fraudă, de conflict de interese și de nereguli în cadrul MRR. Cinci dintre statele membre incluse în eșantionul de audit al Curții (Grecia, Spania, Franța, Croația și Italia) vor utiliza instrumentul Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor, a cărui importanță a fost evidențiată de Curte într-un audit anterior²⁰. Potrivit deciziei Consiliului, utilizarea acestui instrument nu era obligatorie și, prin urmare, nu era necesară pentru ca sistemele de control ale unui stat membru să obțină o evaluare pozitivă. Cu toate acestea, un instrument comun de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor este un element esențial pentru protejarea intereselor financiare ale UE și, mai exact, pentru prevenirea fraudei, a conflictelor de interese și a dublei finanțări, precum și pentru creșterea transparenței și a asumării răspunderii.

111 Deși evaluarea de către Comisie a sistemelor de control ale statelor membre a fost cuprinzătoare, faptul că a fost nevoie de jaloane specifice arată că atât Comisia, cât și statele membre au recunoscut că, la data evaluării, sistemele de control din statele membre incluse în eșantion nu erau instituite decât parțial. Prin urmare, nota „A” acordată în acest domeniu tuturor PNRR-urilor poate fi explicată cel puțin în parte prin faptul că Regulamentul privind MRR permite doar acordarea notei „A” (adecvat) sau a notei „C” (insuficient), aceasta din urmă ducând la respingerea PNRR-ului în ansamblu. Lipsa unui sistem de control pe deplin funcțional implică riscul ca interesele financiare ale UE să nu fie protejate suficient atât timp cât jaloanele specifice nu sunt îndeplinite.

Concluzii și recomandări

112 Curtea concluzionează că evaluarea de către Comisie a planurilor de redresare și reziliență a fost în general adecvată, având în vedere complexitatea procesului și constrângerile de timp. Curtea a identificat totuși o serie de deficiențe, riscuri și domenii pentru care este nevoie de atenție în viitor, cum ar fi faptul că profilurile de plată sunt rezultatul unor negocieri, lipsa de claritate a jaloanelor și a țintelor sau faptul că sistemele de monitorizare și control nu erau încă instituite în totalitate la data evaluării (a se vedea punctele următoare).

113 Curtea a constatat că Comisia a gestionat procesul de evaluare în mod eficace. Structura organizatorică și partajarea responsabilităților în cadrul Comisiei au asigurat implicarea tuturor actorilor relevanți. Evaluarea a urmat orientări și liste de verificare interne cuprinzătoare, dar evaluatorii nu le-au folosit în mod sistematic sau uniform pentru evaluarea calitativă. Documentele esențiale rezultate din activitatea Comisiei și care sprijineau evaluarea finală a acesteia erau disponibile și înregistrate, dar nu erau întotdeauna ușor de urmărit (punctele 24-33).

Recomandarea 1 – Îmbunătățirea procedurilor de evaluare și a documentației

Comisia ar trebui:

1. să continue să îmbunătățească procedura în cadrul evaluărilor viitoare, pentru a se asigura că sunt parcurse toate etapele procesului și că se iau în considerare pe deplin părțile calitative ale evaluării;
2. să se asigure că documentația aferentă evaluării finale și motivele care au stat la baza acesteia sunt bine documentate și că documentele esențiale sunt ușor de urmărit, pentru a îmbunătăți transparența și eficiența procesului.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru toate evaluările viitoare.

114 Comisia a oferit sprijin statelor membre de-a lungul întregii etape de elaborare a planurilor de redresare și reziliență și a emis documente de orientare pentru a facilita procesul. Din cauza timpului limitat disponibil, orientările au fost elaborate în paralel cu planurile de redresare și reziliență, în unele cazuri fiind nevoie de ajustarea acestor planuri de-a lungul întregului proces. De asemenea, Comisia a organizat sesiuni de formare și a pus la dispoziție o platformă online pentru întrebări și răspunsuri, care au facilitat schimbul de informații. Comisia a avut un rol limitat în promovarea schimbului de bune practici între statele membre, schimb care ar fi facilitat procesul de evaluare și ar fi încurajat includerea de proiecte transnaționale în PNRR-uri (punctele 34-39).

Recomandarea 2 – Promovarea schimbului de bune practici între statele membre

Pentru a promova schimbul de bune practici între statele membre pe parcursul implementării planurilor de redresare și reziliență, Comisia ar trebui să faciliteze în mod proactiv schimbul de opinii privind probleme de interes comun între autoritățile statelor membre.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în cursul implementării planurilor de redresare și reziliență.

115 Evaluarea efectuată de Comisie a confirmat că planurile de redresare și reziliență au abordat obiectivele de politică esențiale ale Mecanismului de redresare și reziliență, inclusiv cei șase piloni, după o cartografiere efectuată la nivelul componentelor, dar fără să includă o analiză a tuturor măsurilor individuale (a se vedea punctele 40-44). Măsura în care componentele sunt susceptibile să contribuie variază, iar impactul rămâne de văzut în practică.

116 Curtea a constatat că evaluarea efectuată de Comisie a avut ca rezultat abordarea, în general, de către planurile de redresare și reziliență a recomandărilor specifice fiecărei țări din 2019 și 2020 și a provocărilor conexe identificate în cadrul semestrului european. Unele aspecte importante ale recomandărilor specifice fiecărei țări, în special ale celor din 2019, au rămas însă neabordate. În termeni mai generali, evaluarea a ceea ce constituie o „parte semnificativă” a recomandărilor specifice fiecărei țări rămâne, într-o anumită măsură, subiectivă (punctele 45-53).

Recomandarea 3 – Urmărirea modului în care măsurile puse în aplicare contribuie la recomandările specifice fiecărei țări

Pe parcursul implementării planurilor de redresare și reziliență, Comisia ar trebui:

1. să alinieze raportarea privind progresele înregistrate în ceea ce privește Mecanismul de redresare și reziliență la raportarea din contextul semestrului european, pentru a se asigura că toate recomandările specifice fiecărei țări, inclusiv cele care nu sunt abordate direct în planurile de redresare și reziliență, sunt urmărite în mod corespunzător;
2. în cadrul de raportare existent al semestrului european, să furnizeze informații privind măsura în care Mecanismul de redresare și reziliență contribuie la implementarea recomandărilor specifice fiecărei țări.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând cu 2022.

117 Evaluarea efectuată de Comisie a avut drept rezultat faptul că planurile de redresare și reziliență adoptate au inclus doar măsuri care respectă principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” sau care sunt însoțite de măsuri de atenuare dacă sunt susceptibile să aibă un impact asupra mediului, după cum se poate observa în cazul măsurilor incluse în eșantionul Curții. Cu toate acestea, din documentație lipsea o listă de sinteză care să susțină concluzia generală prezentată de Comisie în evaluarea sa finală. Mai mult, pentru măsurile susceptibile de a avea un impact asupra mediului, acest impact nu a fost, în mult cazuri, cuantificat. De asemenea, în planurile de redresare și reziliență nu au fost incluse în mod sistematic măsuri de atenuare care să fie însoțite de jaloane sau ținte. Prin urmare, realizarea acestora nu constituie o condiție de plată și nu există niciun temei juridic pentru a impune sau a monitoriza implementarea lor. În sfârșit, măsuri incompatibile cu principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” pot fi finanțate în afara Mecanismului de redresare și reziliență, fapt care este în contradicție cu conceptul aflat la baza acestui principiu (punctele 56-60).

Recomandarea 4 – Îmbunătățirea transparenței și a monitorizării respectării principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”

Comisia ar trebui:

1. să solicite statelor membre să prezinte, oricând este relevant, o estimare cantitativă a impactului măsurilor asupra mediului în cadrul autoevaluărilor viitoare privind respectarea principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ” și, dacă se prezintă această estimare, să țină seama de ea în cadrul evaluării;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru toate evaluările viitoare.

1. să includă măsuri de atenuare în jaloane și ținte, dacă acestea sunt considerate relevante pentru evaluarea pozitivă a măsurii în ceea ce privește principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”, și să verifice îndeplinirea condițiilor incluse în aceste jaloane și ținte pe parcursul implementării.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru toate evaluările viitoare și începând cu 2022.

118 Evaluarea de către Comisie a costurilor totale estimate ale planurilor de redresare și reziliență a fost adecvată. În toate cazurile, nota „B” a reflectat caracterul fără precedent al unor măsuri și, în consecință, lipsa de informații disponibile pentru acestea. Mai mult, metodologia utilizată pentru a determina cuantumul care trebuie plătit într-o tranșă specifică este lipsită de transparență, întrucât se bazează pe condiții negociate cu statele membre. Frecvența și gravitatea deficiențelor identificate de Comisie variază între statele membre incluse în eșantion, deși acestea au primit aceeași notă („B”). În plus, la data auditului, Comisia nu definise încă o metodologie pentru calcularea suspendării sau a reducerii parțiale a plăților (a se vedea punctele 66-76).

119 Evaluarea efectuată de Comisie a contribuit la îmbunătățirea calității jaloanelor și a țintelor. Activitatea de audit a Curții a arătat totuși că o serie de jaloane și de ținte nu sunt suficient de clare, nu acoperă etapele principale ale implementării sau sugerează că este posibil ca unele măsuri să nu fie finalizate până la sfârșitul lunii august 2026. Curtea a constatat și o lipsă de comparabilitate între statele membre, care se explică prin faptul că nu a existat o abordare armonizată pentru stabilirea jaloanelor și a țintelor. În plus, după cum a recomandat Comisia, jaloanele și țintele sunt legate în general de realizări sau chiar de intrări, și nu de măsurarea impactului. Deficiențele identificate de Curte în ceea ce privește jaloanele și țintele (a se vedea subsecțiunile anterioare) nu se regăseau în aceeași măsură în toate planurile de redresare și reziliență incluse în eșantion (punctele 77-96).

Recomandarea 5 – Asigurarea unor mecanisme clare de verificare a jaloanelor și a țintelor, precum și a definirii adecvate a acestora

Comisia ar trebui:

1. să includă mecanisme de verificare clare în acordul de tip operațional pentru jaloane și ținte, cu scopul de a permite o evaluare lipsită de ambiguitate a îndeplinirii acestora;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: jumătatea anului 2023.

1. să se asigure că jaloanele și țintele sunt definite în mod adecvat, în special că sunt suficient de clare, că reflectă etapele esențiale ale implementării și că sunt definite în mod consecvent de la un stat membru la altul, respectând totodată particularitățile fiecărui plan național de redresare și reziliență.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru toate evaluările viitoare.

120 Evaluarea de către Comisie a măsurilor de monitorizare și control ale statelor membre a fost cuprinzătoare și a identificat o serie de deficiențe, legate în principal de capacitatea administrativă insuficientă pentru a implementa și a monitoriza planurile de redresare și reziliență, precum și de structurile de control care erau doar parțial instituite la data evaluării. Aceste deficiențe au fost remediate prin includerea unor jaloane specifice convenite cu statele membre în cauză, care trebuie să fie implementate înainte ca prima plată să poată fi efectuată de Comisie. Prin urmare, evaluarea realizată de Comisie s-a bazat, într-o anumită măsură, mai degrabă pe un angajament decât pe sisteme care existau efectiv la data respectivă (punctele 98-112).

121 Curtea constată, de asemenea, că decizia unor state membre de a nu utiliza instrumentul Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor ar putea reduce utilitatea generală a acestuia și ar putea crește riscul de nedetectare a cazurilor de fraudă și de dublă finanțare în statele membre respective (punctul 110).

Recomandarea 6 – Verificarea respectării jaloanelor specifice în materie de monitorizare și control și încurajarea utilizării instrumentului Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor

Comisia ar trebui:

1. să supravegheze îndeaproape îndeplinirea satisfăcătoare și implementarea la timp a jaloanelor specifice legate de sistemele de monitorizare și control;
2. să încurajeze toate statele membre să utilizeze instrumentul Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2023.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în data de 21 iulie 2022.

Anexe

Anexa I – Criterii de evaluare și note pentru planurile de redresare și reziliență

Anexa II – Stadiul transmiterii și evaluării planurilor de redresare și reziliență la 1 iunie 2022

Anexa III – Prezentare generală a principalelor caracteristici ale planurilor de redresare și reziliență pentru cele șase state membre incluse în eșantionul de audit

Anexa IV – Măsurile selectate de Curte în cele șase state membre incluse în eșantion

Anexa V – Cei șase piloni și componentele planurilor de redresare și reziliență evaluate de Comisie și considerate a contribui în mod semnificativ la aceștia, pentru cele șase state membre incluse în eșantionul de audit

Anexa VI – Prezentare generală a deficiențelor identificate de Comisie în legătură cu costurile totale estimate ale planurilor de redresare și reziliență pentru cele șase state membre incluse în eșantionul de audit

Anexa VII – Prezentare generală a structurilor de monitorizare și de punere în aplicare din statele membre, pentru cele șase state membre incluse în eșantionul de audit

Anexa VIII – Prezentare generală a jaloanelor specifice legate de sistemele de implementare, monitorizare și control pentru cele șase state membre incluse în eșantion

Anexa IX – Contribuția financiară maximă din Mecanismul de redresare și reziliență în comparație cu rata de absorbție și cu alocările din fondurile structurale și de investiții europene

Abrevieri

DG ECFIN: Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare

MRR: Mecanismul de redresare și reziliență

PNRR: plan de redresare și reziliență

RECOVER: Grupul operativ pentru redresare și reziliență (în cadrul Secretariatului general al Comisiei Europene)

RST: recomandare specifică fiecărei țări

SWD: document de lucru al serviciilor Comisiei

Glosar

Digitalizare: trecerea la integrarea și folosirea tehnologiei digitale și a informațiilor digitalizate pentru a simplifica, a accelera și a eficientiza procesele și sarcinile și/sau pentru a le face mai economice.

Document de lucru al serviciilor Comisiei: document al Comisiei fără caracter obligatoriu, elaborat ca bază pentru discuții, fie la nivel intern, fie în afara instituției.

Mecanismul de redresare și reziliență: mecanismul de sprijin financiar al UE destinat să atenueze impactul economic și social al pandemiei de COVID-19 și să stimuleze transformarea verde și pe cea digitală.

Next Generation EU: pachet de finanțare menit să contribuie la redresarea statelor membre ale UE în urma impactului economic și social al pandemiei de COVID-19.

Plan național de redresare și reziliență: document prin care se stabilesc reformele și investițiile preconizate de un stat membru în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență.

Principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”: principiu potrivit căruia măsurile de investiții ar trebui să nu aibă un impact negativ major asupra mediului.

Recomandări specifice fiecărei țări: orientări anuale pe care Comisia le adresează, în cadrul semestrului european, fiecărui stat membru în parte cu privire la politicile sale macroeconomice, bugetare și structurale.

Semestrul european: ciclu anual care oferă un cadru pentru coordonarea politicilor economice ale statelor membre ale UE și pentru monitorizarea progreselor.

Instrumentul Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor: instrument de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor creat de Comisie pentru a sprijini autoritățile de management în procesul de administrare și gestionare a fondurilor structurale și de investiții europene și a fondurilor aferente politicii agricole comune.

Răspunsurile Comisiei

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit IV – Reglementarea piețelor și economia competitivă, condusă de domnul Mihails Kozlovs, membru al Curții. Auditul a fost condus de doamna Ivana Maletić, membră a Curții de Conturi Europene, sprijinită de: Sandra Diering, șefă de cabinet, și de Tea Japunčić, atașat în cadrul cabinetului; Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principal; Giuseppe Diana, coordonatoare; Daniela Hristova, Marion Schiefele și Jacques Sciberras, auditori. Michael Pyper a asigurat sprijin lingvistic.

Note

¹ Articolul 3 din Regulamentul (UE) 2021/241 de instituire a Mecanismului de redresare și reziliență.

² Regulamentul (UE) 2021/241.

³ Anexa V la Regulamentul (UE) 2021/241.

⁴ Articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2021/241.

⁵ Articolul 20 din Regulamentul (UE) 2021/241.

⁶ Propunerea Comisiei de modificare a Regulamentului privind MRR în ceea ce privește capitolele privind REPowerEU din PNRR-uri, COM(2022) 231.

⁷ Orientările tehnice ale Comisiei privind aplicarea principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ” în temeiul Regulamentului privind Mecanismul de redresare și reziliență, C(2021) 1054.

⁸ Avizul nr. 6/2020 [prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) și al articolului 322 alineatul (1) litera (a) TFUE] referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Mecanismului de redresare și reziliență [COM(2020) 408], punctul 38.

⁹ Regulamentul (UE) 2020/852 privind instituirea unui cadru care să faciliteze investițiile durabile.

¹⁰ Raportul special nr. 09/2022: „Cheltuielile legate de climă din bugetul UE pentru perioada 2014‑2020: nivelul acestora nu este la fel de ridicat precum cel raportat”.

¹¹ Orientările Comisiei pentru statele membre – planurile de redresare și reziliență, SWD(2021) 12, PARTEA 1/2.

¹² Site-ul Recovery and Resilience Facility – From Plans to Payments.

¹³ Orientările Comisiei pentru statele membre – planurile de redresare și reziliență, SWD(2021) 12, partea 1/2, pagina 34.

¹⁴ Articolul 19 alineatul (3) litera (h) din Regulamentul (UE) 2021/241.

¹⁵ În conformitate cu secțiunea 2.8 din anexa V la Regulamentul (UE) 2021/241, această parte putea primi nota „A” (măsuri adecvate), „B” (măsuri minime) sau „C” (măsuri insuficiente).

¹⁶ Avizul nr. 4/2020 referitor la propunerea de regulament REACT-EU și la propunerea de regulament de stabilire a unor dispoziții comune privind fondurile ESI, 14 iulie 2020; și Avizul nr. 6/2020 [prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) și al articolului 322 alineatul (1) litera (a) TFUE] referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Mecanismului de redresare și reziliență [COM(2020) 408].

¹⁷ Raportul anual pe 2020, capitolul 2.

¹⁸ Articolul 19 alineatul (3) litera (j) din Regulamentul (UE) 2021/241.

¹⁹ Orientările Comisiei pentru statele membre – planurile de redresare și reziliență, SWD(2021) 12, PARTEA 1/2.

²⁰ Raportul special nr. 1/2019: „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (https://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8729-6	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/88985	QJ-AB-22-019-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-8714-2	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/214462	QJ-AB-22-019-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2022

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este definită în Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Atribuire 4.0 Internațional (CC BY 4.0). Prin urmare, ca regulă generală, reutilizarea este autorizată cu condiția menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul conținutului elaborat de Curtea de Conturi Europeană nu poate altera sensul sau mesajul inițial. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți o permisiune suplimentară în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți.

Dacă se obține o astfel de permisiune, ea anulează și înlocuiește permisiunea de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o permisiune în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Fotografiile din figura 1: © Depositphotos.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_ro).

La telefon sau în scris
Europe Direct este un serviciu care vă răspunde la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit: 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696;
• folosind formularul: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_ro.

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa (european-union.europa.eu).

Publicații ale UE
Puteți vizualiza sau comanda publicații ale UE la op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de documentare (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Date deschise ale UE
Portalul data.europa.eu oferă acces la seturile de date deschise ale instituțiilor, organismelor și agențiilor UE. Aceste date pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale. Portalul oferă, de asemenea, acces la o multitudine de seturi de date din țările europene.