Posuzování národních plánů pro oživení a odolnost ze strany Komise celkově přiměřené, ale přetrvávají rizika spojená s jejich prováděním

Shrnutí

I V červenci 2020 schválila Evropská rada v reakci na pandemii COVID-19 fond na podporu oživení v hodnotě více než 800 miliard EUR – NextGenerationEU. Jeho ústřední součástí je Nástroj pro oživení a odolnost disponující prostředky v celkové výši 723,8 miliardy EUR (v běžných cenách). Účelem Nástroje pro oživení a odolnost je zmírnit hospodářský a sociální dopad pandemie a posílit do budoucna udržitelnost a odolnost ekonomiky a společnosti v EU se zvláštním důrazem na zelenou a digitální transformaci.

II Aby členské státy mohly čerpat podporu v rámci Nástroje pro oživení a odolnost, předložily Komisi návrh národního plánu pro oživení a odolnost. Komise je odpovědná za posuzování plánů pro oživení a odolnost na základě kritérií stanovených v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost a za poskytování pokynů a podpory členským státům v této souvislosti.

III Tento audit je první v řadě auditů EÚD týkajících se Nástroje pro oživení a odolnost. Vybrali jsme vzorek šesti členských států a přezkoumali jsme přiměřenost posouzení plánů pro oživení a odolnost ze strany Komise a ověřovali jsme, zda proces posuzování a udílení pokynů členským státům byl řízen účinně, a ujistili jsme se, že plány jsou relevantní, pokud jde o plnění cílů Nástroje pro oživení a odolnost, a že jsou v souladu s podmínkami vymezenými v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Tento audit může být podkladem pro případná budoucí posouzení ze strany Komise, zejména pokud jde o předkládání pozměněných plánů pro oživení a odolnost, a upozorňuje na rizika a výzvy, které mohou mít vliv na jejich provádění.

IV Dospěli jsme k závěru, že posuzování plánů pro oživení a odolnost provedené Komisí bylo vzhledem ke složitosti procesu a časovým omezením celkově přiměřené. Určili jsme však v procesu řadu slabých míst a rizik pro budoucí provádění Nástroje pro oživení a odolnost.

V Posuzování Komise bylo založeno na komplexních interních pokynech a kontrolních seznamech, ale posuzovatelé je nepoužívali systematicky ani jednotně pro účely kvalitativního posouzení. Klíčové dokumenty dokládající konečné posouzení Komise byly dostupné, ale ne vždy snadno vysledovatelné. Komise poskytovala členským státům podporu při návrhu plánů pro oživení a odolnost a vydávala pokyny. Avšak proces by usnadnilo, kdyby Komise aktivněji podporovala výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy.

VI Pokud jde o cíle Nástroje pro oživení a odolnost stanovené pro jednotlivé politiky, dospěli jsme k závěru, že Komise při posuzování ověřila, že plány pro oživení a odolnost pravděpodobně přispějí ke všem šesti pilířům, a tudíž oblastem relevantním pro nástroj, ale v různé míře. Také není zatím jasné, jaký bude praktický dopad. V různých členských státech byly opomenuty některé důležité aspekty doporučení pro jednotlivé země, zejména doporučení z roku 2019. Tyto aspekty se týkají opakujících se strukturálních změn.

VII Pokud jde o soulad s klíčovými podmínkami nástroje, vedlo posouzení Komise k výsledku, že žádné z těchto opatření v našem auditním vzorku pravděpodobně významně nepoškodí životní prostředí. Opatření na zmírnění dopadu na životní prostředí však nebyla formou milníků nebo cílů do plánů pro oživení a odolnost systematicky zahrnována a opatření, která nejsou v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“, mohou být financována z jiných zdrojů mimo Nástroj pro oživení a odolnost. Posouzení odhadovaných nákladů provedené Komisí zohledňovalo nedostatek informací u některých opatření. Profily vyplácení prostředků byly výsledkem jednání a neodrážely související náklady. Komise rovněž ověřovala, že vybraný vzorek opatření v příslušných případech přispívá k zelené a digitální transformaci.

VIII Posouzení Komise zlepšilo kvalitu milníků a cílů, ale některé z nich nebyly dostatečně jasné nebo nezahrnovaly všechny klíčové fáze provádění daného opatření. Zjistili jsme rovněž, že milníky a cíle se obecně omezují na měření výstupů, nikoliv dopadu a že přístup použitý ke stanovování milníků a cílů nebyl vždy ve všech členských státech harmonizován.

IX Komise při posuzování opatření v oblasti sledování a kontroly, která navrhly členské státy, správně odhalila mezery a nedostatky vyžadující další opatření. Posouzení však bylo do určité míry založeno na popisu systémů, které ještě nebyly zavedeny. Rovněž jsme zjistili, že se některé členské státy rozhodly, že nebudou používat nástroj Komise pro vytěžování údajů a hodnocení rizik, čímž se snížila jeho celková užitečnost a zvýšilo se riziko, že podvody nebudou odhaleny a že bude docházet ke dvojímu financování.

X Na základě těchto zjištění Komisi doporučujeme, aby:

• zdokonalila postupy posuzování a zlepšila dokumentaci,
• podporovala výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy,
• dále sledovala, jak prováděná opatření přispívají k plnění doporučení pro jednotlivé země,
• zlepšovala transparentnost a sledování zásady „významně nepoškozovat“,
• zajistila jasné mechanismy pro ověřování milníků a cílů a jejich přiměřené vymezení,
• ověřovala soulad s konkrétními milníky pro sledování a kontrolu a podporovala používání nástroje Komise pro vytěžování údajů a nástroje hodnocení rizik.

Úvod

Nástroj pro oživení a odolnost

01 V červenci 2020 schválila Evropská rada v reakci na pandemii COVID-19 nástroj na podporu oživení v hodnotě více než 800 miliard EUR (v běžných cenách) – NextGenerationEU. Jeho ústředním prvkem je Nástroj pro oživení a odolnost. Disponuje celkovými prostředky ve výši až 723,8 miliardy EUR (v běžných cenách), z čeho až 338 miliard EUR připadá na granty a až 385,8 miliardy připadá na půjčky. To odpovídá asi dvěma třetinám hodnoty nového víceletého finančního rámce na období 2021–2027 a jde o dosud největší nástroj EU.

02 Tento nástroj je určen na zmírnění hospodářského a sociálního dopadu pandemie COVID-19 a na zvýšení udržitelnosti, odolnosti a lepší připravenosti evropských ekonomik a společností na výzvy a příležitosti zelené a digitální transformace. Bude financovat investice a reformy v oblastech s významem pro celou EU, které jsou strukturovány do šesti pilířů¹ (viz obrázek 1).

03 Finanční příspěvky jednotlivých členských států jsou stanoveny v souladu s klíčem pro příspěvky uvedeným v přílohách I až III nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Podle tohoto nařízení je Nástroj pro oživení a odolnost založen na výsledcích a členské státy obdrží financování na základě dosažení kvalitativních milníků a kvantitativních cílů.

Plány pro oživení a odolnost

04 Aby členské státy mohly využít podporu z Nástroje pro oživení a odolnost, předkládaly od poloviny října 2020 návrh plánu pro oživení a odolnost Komisi a jeho konečnou verzi od okamžiku, kdy dne 12. února 2021 vstoupilo v platnost nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost², a to v souladu s určitými kritérii a podmínkami. Plány pro oživení a odolnost tvoří soubor opatření, ať už investic, nebo reforem, která jsou seskupena do tematických složek (například mobilita vstřícná ke klimatu nebo digitalizace vzdělávání).

05 Komise plány pro oživení a odolnost posuzuje na základě 11 kritérií uvedených v čl. 19 odst. 3 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (viz tabulka 1).

06 V souladu s pokyny pro posuzování³ může Komise obecně hodnotit každé kritérium písmenem „A“, „B“ nebo „C“, přičemž „A“ představuje nejvyšší a „C“ nejnižší hodnocení. V případě dvou z 11 kritérií – zásady „významně nepoškozovat“ a kontrolních systémů – je možné pouze hodnocení „A“ nebo „C“ (přehled hodnocení je uveden v příloze I).

07 Aby plán pro oživení a odolnost získal kladné hodnocení, musí dosáhnout přinejmenším tohoto konečného hodnocení:

• hodnocení „A“ pro kritérium 2 (doporučení pro jednotlivé země), kritérium 3 (potenciál růstu, tvorba pracovních míst a odolnost), kritérium 5 (zelená transformace) a kritérium 6 (digitální transformace),
• většina hodnocení „A“ u ostatních sedmi kritérií,
• žádné hodnocení „C“.

08 Plány pro oživení a odolnost mohou být posouzeny několikrát. Kromě původního posouzení provedeného Komisí, které je předmětem tohoto auditu, se Nástroj pro oživení a odolnost bude posuzovat, když členský stát podá návrh na jeho aktualizaci, revizi nebo změnu, konkrétně:

• když členský stát aktualizuje svůj plán na základě aktualizace maximálního finančního příspěvku na nevratnou podporu v červnu 2022,
• požádá o změnu původně předloženého plánu pro oživení a odolnost z důvodu, že dotčený členský stát v důsledku objektivních okolností již nemůže svůj plán pro oživení a odolnost, včetně příslušných milníků a cílů, zčásti nebo zcela splnit (čl. 21 odst. 1 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost),
• požádá o podporu v podobě půjčky z Nástroje pro oživení odolnost. Členské státy mohou požádat o podporu v podobě půjčky současně s předložením plánu pro oživení a odolnost nebo jindy až do 31. srpna 2023. Ve druhém uvedeném případě musí k žádosti připojit revidovaný plán pro oživení a odolnost, včetně dalších milníků a cílů (čl. 14 odst. 2 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost).

Úlohy a povinnosti v procesu přípravy a posuzování plánů pro oživení a odolnost

Členské státy

09 Členské státy jsou odpovědné za přípravu národních plánů pro oživení a odolnost v souladu s čl. 18 odst. 4 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Členské státy musí spolupracovat s Komisí na přípravě a posuzování svých plánů pro oživení a odolnost a poskytovat Komisi veškeré další vyžádané informace.

10 Členské státy mohou rovněž měnit nebo revidovat své plány pro oživení a odolnost i v pozdější fázi, pokud tyto plány již nejsou splnitelné nebo by měly obsahovat další milníky a cíle pro používání podpory v podobě půjček (viz bod 08).

Komise

11 Komise je odpovědná za posuzování plánů pro oživení a odolnost v těsné spolupráci s členskými státy. Poskytuje pokyny a podporu členským státům, aby byl zajištěn soulad s různými kritérii a podmínkami stanovenými v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost.

12 Proces posuzování je založen na průběžném dialogu, který začíná již před oficiálním předložením. Po předložení plánu pro oživení a odolnost má Komise dva měsíce na to, aby spolu s daným členským státem vyřešila zbývající otázky a požádala o další informace nebo změny, než dokončí své posouzení a vydá oficiální návrh rozhodnutí Rady. Dotčené členské státy a Komise se mohou v případě potřeby dohodnout na přiměřeném prodloužení této lhůty pro posouzení⁴.

13 Poté, co udělí souhlas Rada, uzavře Komise provozní ujednání s každým členským státem, včetně podrobných a technických aspektů provádění, jako je harmonogram, další mezitímní kroky pro milníky a cíle a ujednání o poskytnutí přístupu k podkladovým údajům.

Rada

14 Rada by na základě návrhu Komise měla do čtyř týdnů schválit posouzení plánu pro oživení a odolnost prováděcím rozhodnutím Rady⁵. Rada by rovněž měla schvalovat pozměněné a revidované plány (viz bod 08).

15 V případě prováděcích rozhodnutí Rady přijatých do 31. prosince 2021 může členský stát požádat o předběžné financování ve výši 13 %. Veškeré následné platby jsou založené na pokroku vykázaném členským státem (a posouzeném Komisí) při provádění plánu pro oživení a odolnost. Při výplatě poskytne Komise své předběžné posouzení Hospodářskému a finančnímu výboru s žádostí o stanovisko. Komise zohlední stanovisko ve svém posouzení, jak je uvedeno v čl. 24 odst. 4 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost.

Aktuální stav předkládání a posuzování plánů pro oživení a odolnost ke dni 1. června 2022

16 Do 1. června 2022 své plány pro oživení a odolnost oficiálně předložily všechny členské státy s výjimkou Nizozemska. Komise kladně posoudila 25 plánů pro oživení a odolnost s hodnocením, které je uvedeno na obrázku 2, avšak v době provedení auditu stále probíhalo posouzení v případě Maďarska (viz příloha II).

Rozsah a koncepce auditu

17 Tento audit reaguje na prioritu EÚD, zabývat se reakcí EU na pandemii COVID-19 z hlediska různých politik, včetně správy ekonomických záležitostí. EÚD proto zkoumal, zda dosud největší nástroj EU směřuje správným směrem. Audit poskytne zainteresovaným subjektům vhled do posuzování plánů pro oživení a odolnost. Měl by se stát podkladem pro veškeré nezbytné budoucí změny procesu posuzování, zejména v souvislosti s předkládáním pozměněných nebo revidovaných plánů pro oživení a odolnost. Ačkoliv se tato zpráva zaměřuje primárně na posuzovací činnost Komise, rovněž zdůrazňuje rizika a výzvy, které by mohly mít vliv na provádění plánů pro oživení a odolnost.

18 Tento audit je první v řadě auditů, které plánujeme provést v souvislosti s nástrojem NextGenerationEU a Nástrojem pro oživení a odolnost. Nezahrnuje návrh změny nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost předložený Komisí týkající se kapitol REPowerEU v plánech pro oživení a odolnost⁶. Rozhodli jsme se prověřit, zda Komise plány pro oživení a odolnost posuzuje vhodně, a za tímto účelem jsme zkoumali, zda:

• byly interní postupy Komise jasné a zda byly uplatněny, zda pokyny pro členské státy byly dostatečné a zda bylo podle nich postupovaly a zda byla podpora pro členské státy účinná,
• posouzení Komise vedlo k tomu, že:
  •  plány pro oživení a odolnost vhodně přispívají k šesti pilířům a účinnému řešení všech nebo významné části výzev popsaných v doporučeních pro jednotlivé země,
  •  opatření v plánech pro oživení a odolnost jsou v souladu s klíčovými podmínkami stanovenými v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (zelená a digitální transformace, zásada „významně nepoškozovat“, náklady),
  •  milníky a cíle jsou jasné a realistické,
  •  navrhované mechanismy v oblasti sledování a kontroly jsou vhodné.

19 Kritéria pro audit jsme čerpali z:

• požadavků právních předpisů (zejména nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost),
• interních pravidel a postupů Komise (například instrukce a pokyny).

20 Naše posouzení je založeno na vzorku šesti členských států: čtyř s největším objemem finančních prostředků vyčleněným na granty v absolutních hodnotách (Německo, Španělsko, Francie a Itálie) a dvou s největším objemem finančních prostředků vyčleněných na granty v poměru k jejich hrubému domácímu produktu za rok 2020 (Řecko a Chorvatsko). Jejich šest plánů pro oživení a odolnost se v různých ohledech liší. Příloha III uvádí některé z jejich charakteristik. Vzorek jsme navíc vybrali na základě svého odborného úsudku a zvolili jsme sedm opatření v každém ze šesti členských států v našem vzorku na základě významnosti (materiality) (nejvyšší náklady) a z těchto tematických oblastí: „doprava“, „zelená transformace“, „digitální transformace“, „zdravotnictví“ a „jiné“ v případě investic a „fiskální aspekty“ a „sociální soudržnost“ v případě reforem. 42 opatření, která byla do vzorku vybrána, je uvedeno v příloze IV. Provedli jsme rovněž obecnou analýzu milníků a cílů v šesti plánech pro oživení a odolnost, které jsou součástí vzorku, s cílem získat určitý vhled do povahy a časového rozložení milníků a cílů a také do způsobu, jakým je členské státy vymezovaly.

21 V případě těchto šesti členských států jsme přezkoumali proces posouzení Komise, od počátečního předložení návrhu plánů pro oživení a odolnost až po jejich konečné posouzení a návrh prováděcího rozhodnutí Rady na základě 8 z 11 posuzovacích kritérií (1, 2, 4–6, 8–10; viz tabulka 1). Audit proto zahrnoval období od října 2020 (kdy byly předloženy první návrhy plánů pro oživení a odolnost) do června 2022. Audit nezahrnoval schvalovací proces Rady týkající se návrhu prováděcího rozhodnutí Rady.

22 Analyzovali jsme dokumentaci poskytnutou Komisí, včetně příslušné korespondence se šesti členskými státy během procesu posuzování. Rovněž jsme vedli pohovory se zaměstnanci Komise a příslušných vnitrostátních orgánů. Kromě toho jsme hlavní zjištění zprávy projednali s panelem odborníků.

Připomínky

Interní postupy a podpora pro členské státy byly přiměřené, ale ne vždy vysledovatelné a vztahovala se na ně časová omezení

23 Protože plány pro oživení a odolnost představují novinku a jsou složité, musí Komise použít vhodné interní postupy a také při práci na nich poskytovat členským státům vhodnou podporu. Zkoumali jsme, zda Komise:

• prováděla své interní postupy účinně, aby využila své interní znalosti a zajistila soudržné a transparentní uplatňování svých interních pokynů,
• poskytovala členským státům jasné a včasné pokyny a podporu.

Interní postup Komise byl přiměřený, ale ne vždy vysledovatelný

24 Politická správa Nástroje pro oživení a odolnost je zajišťována prostřednictvím řídící rady na vysoké úrovni, jíž předsedá předsedkyně Evropské komise a tvoří ji tři výkonní místopředsedové, komisař pro hospodářství, generální tajemník, vedoucí nové pracovní skupiny na podporu oživení a odolnosti (RECOVER) a generální ředitel pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ ECFIN). Řídící rada dohlíží na všechny kroky, od počáteční spolupráce s členskými státy ohledně návrhu plánů pro oživení a odolnost až po provádění konečných plánů a plnění jejich milníků a cílů. O svých diskusích podává pravidelné zprávy sboru komisařů. Sbor komisařů je odpovědný za schválení návrhu prováděcího rozhodnutí Rady.

25 Pracovní skupina RECOVER byla zřízena dne 16. srpna 2020 v rámci generálního sekretariátu a je společně s GŘ ECFIN odpovědná za řízení provádění Nástroje pro oživení a odolnost a za jeho koordinaci s evropským semestrem. Skupina RECOVER a GŘ ECFIN rovněž odpovídají za případné zapojení generálních ředitelství pro jiné politiky do všech fází procesu.

26 Proto skupina RECOVER a GŘ ECFIN pořádaly každý týden koordinační schůzky a pravidelně spolupracovaly s jinými generálními ředitelstvími prostřednictvím týmů pro jednotlivé země. Tyto týmy vycházejí ze stávajících týmů v rámci evropského semestru, ale účastní se jich také odborníci ze všech příslušných generálních ředitelství, kteří mají poskytovat požadované odborné znalostí týkající se různých oblastí politik, na které se plány pro oživení a odolnost vztahují.

27 Interakce s členskými státy řídí 27 vyjednávacích týmů, jež tvoří vedoucí (zástupce vedoucího) oddělení pro danou zemí ve skupině RECOVER / GŘ ECFIN a dále vybraní členové pracovní skupiny pro danou zemi z generálního ředitelství pro danou politiku, a to v závislosti na potřebných odborných znalostech. Tyto týmy jsou zodpovědné zejména za analýzu (návrhu) plánů pro oživení a odolnost, za přípravu posouzení a prováděcích aktů týkajících se plánů a žádostí o platbu a za sledování pokroku při provádění plánů. Na práci týmu pro danou zemi obvykle dohlíží dva vedoucí vyjednavači na úrovni ředitelů, jeden za GŘ ECFIN a jeden za RECOVER.

28 V neposlední řadě pak byly zřízeny horizontální společné týmy skupiny RECOVER a GŘ ECFIN, které se mají zabývat obecnými aspekty spojenými se zelenou transformací (včetně zásady „významně nepoškozovat“), digitální transformací, kalkulací nákladů a milníky/cíli. Vypracovaly pokyny k hodnocení nejdůležitějších oblastí spadající do jejich působnosti.

29 Díky kombinování zástupců z oddělení pro danou zemi skupiny RECOVER / GŘ ECFIN a z týmů pro danou zemi z generálního ředitelství pro danou politiku v rámci vyjednávacích týmů bylo posouzení založeno na odborných znalostech zaměstnanců v různých oblastech a také na zeměpisných aspektech. Naše analýza toho, jak Komise posuzovala opatření ve vzorku (viz bod 20), potvrdila zapojení všech relevantních generálních ředitelství do tohoto procesu.

30 Proces posuzování se skládal z několika fází (viz obrázek 3).

31 Aby usnadnila posouzení plánů a diskusi s členskými státy, vypracovala Komise obecné interní pokyny a kontrolní seznamy. V případě hospodářského a sociálního dopadu, milníků a cílů, nákladů a zásady „významně nepoškozovat“ byly tyto obecné interní pokyny doplněny o podrobnější technické pokyny.

32 Interní pokyny a kontrolní seznam standardizují proces posuzování a přispívají k jednotnému hodnocení různých plánů pro oživení a odolnost. Interní pokyny a kontrolní seznamy poskytovaly posuzovatelům v týmech pro jednotlivé země komplexní soubor hledisek pro provádění a dokumentování posouzení. Avšak používání kontrolních seznamů bylo povinné, pouze pokud jde o posouzení úplnosti a způsobilosti. Proto nebyly systematicky ani jednotně používány pro kvalitativní posouzení 11 posuzovacích kritérií. Někdy uvedli posuzovatelé pouze minimum informací, zatímco jindy vypracovali poznámky a jiné pracovní dokumenty bez jakékoliv standardní struktury.

33 Ačkoliv náš audit opatření zahrnutých do vzorku potvrdil, že byly k zaevidované dispozici klíčové dokumenty vyplývající z činnosti Komise a zdůvodňující její konečné posouzení, dokumentace vedoucí k závěrům uvedeným v pracovních dokumentech útvarů Komise nebyla vždy snadno vysledovatelná.

Pokyny Komise a podpora poskytovaná členským státům byly přiměřené, ale podléhaly časovým omezením

34 Komise byla zodpovědná za poskytnutí nezbytných pokynů a podpory členským státům při přípravě jejich plánů pro oživení a odolnost. Tuto pomoc poskytovala již od rané fáze prostřednictvím pokynů a diskusí, zatímco spolunormotvůrci stále ještě projednávali nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost.

35 Komise přijala několik dokumentů s pokyny, které měly pomoci členským státům s přípravou jejich plánů pro oživení a odolnost:

• obecné pokyny k plánům pro oživení a odolnost členských států přijaté dne 17. září 2020, které byly pozměněny a nahrazeny novým zněním ze dne 22. ledna 2021, a
• technické pokyny k uplatňování kritéria zásady „významně nepoškozovat“⁷, které byly zveřejněny dne 12. února 2021.

Navíc byly tyto dokumenty doplněny o kontrolní seznam pro sebehodnocení určený vnitrostátním kontrolním systémům.

36 Kvůli napjatému harmonogramu pro přípravu plánů pro oživení a odolnost a pro vypracování a přijetí nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost musela Komise vypracovat své dokumenty s pokyny částečně předtím, než byl právní text dokončen a souběžně s tím, jak členské státy vypracovávaly své plány. Z tohoto důvodu Komise zveřejnila dvě verze svého hlavního dokumentu pokynů o přípravě plánů pro oživení a odolnost (viz bod 35). To v některých případech vedlo k tomu, že členské státy musely během procesu své plány pro oživení a odolnost přepracovávat. Tak tomu bylo zejména v případě pokynu týkajícího se zásady „významně nepoškozovat“, který byl přijat současně s nařízením o Nástroji pro oživení a odolnost a který vyžadoval, aby členské státy vyplnily kontrolní seznam z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ pro každou reformu a investici v rámci jejich plánu pro oživení a odolnost.

37 Zjistili jsme, že posouzení plánů pro oživení a odolnost byla z velké části založena na průběžném dialogu mezi Komisí a členskými státy, jehož součástí byly dvoustranné schůzky, komunikace a výměna informací. Komise, aby dále usnadnila sdílení těchto informací, rovněž vytvořila on-line platformu s otázkami a odpověďmi o Nástroji pro oživení a odolnost, která poskytovala členským státům další vysvětlení a pokyny. Během našich rozhovorů orgány členských států potvrdily, že tato podpora byla užitečná.

38 V čl. 18 odst. 5 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost se rovněž stanoví, že členské státy mohou požádat Komisi o zorganizování výměny osvědčených postupů. Tuto možnost jsme uvítali v našem stanovisku k nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost⁸. Podle Komise pouze jeden členský stát (kromě našeho auditního vzorku) formálně požádal o takovouto výměnu osvědčených postupů, ale následně žádost stáhl.

39 Většina orgánů členských států, s nimiž jsme vedli rozhovor, by však uvítala větší interakci s ostatními členskými státy během procesu vyjednávání o plánu pro oživení a odolnost. Některé členské státy uspořádaly neformální dvoustranné schůze z vlastní iniciativy, ale aktivní úloha Komise při podpoře synergií mezi plány pro oživení a odolnost členských států by proces usnadnila a podpořila začlenění projektů napříč hranicemi do plánů pro oživení a odolnost.

Plány pro oživení a odolnost pravděpodobně přispějí k šesti pilířům, ale přetrvávají nedostatky při řešení doporučení pro jednotlivé země

Posouzení Komise ověřilo, že plány pro oživení a odolnost přispívají k šesti pilířům, ale v odlišné míře

40 Zkoumali jsme, jak Komise posuzovala, zda plány pro oživení a odolnost vhodně přispívají ke všem šesti pilířům v souladu s kritérii stanovenými v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (viz rámeček 1).

41 Komise posuzovala příspěvek plánů pro oživení a odolnost k šesti pilířům na základě podrobného mapování a posuzovala každou složku, zda významně nebo alespoň částečně přispívá ke každému pilíři (viz příloha IV). Dospěla k závěru, že všechny plány pro oživení a odolnost, které jsou součástí vzorku, přispěly komplexně a dostatečně vyváženě ke všem šesti pilířům, a udělila všem v této oblasti hodnocení „A“.

42 Mapování Komise potvrdilo, že všem šesti pilířům se věnuje alespoň jedna ze složek u všech plánů pro oživení a odolnost obsažených v našem vzorku. Mapování Komise bylo provedeno na úrovni složek a posuzovala se jednotlivá opatření s cílem určit, ke kterým (hlavním) pilířům tato složka přispívá. Zjistili jsme však, že ne všechna opatření v rámci dané složky přispívají k příslušnému pilíři přímo.

43 Řada složek uvedených v plánech pro oživení a odolnost se věnuje více než jednomu pilíři a příčinná souvislost mezi složkami a pilíři, a tudíž i rozsah, v němž složky pravděpodobně k tomuto pilíři přispějí, se liší. Obecně platí, že souvislost mezi složkami a pilíři je větší u konkrétnějších pilířů, jako je „digitální transformace“ a „zelená transformace“, než u širších a obecnějších pilířů, jako je „inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“ a „sociální a územní soudržnost“.

44 Navíc protože každá složka zahrnuje reformy, které nemusí vyžadovat žádné náklady, je obtížné určit, který podíl finančních prostředků přispívá ke každému ze šesti pilířů. Proto je z finančního hlediska nejasné, zda se k šesti pilířům přistupuje „přiměřeně“, jak požaduje nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Navíc nařízení nestanoví definici toho, co se v této souvislosti skutečně rozumí „přiměřenou“ reakcí.

Plány pro oživení a odolnost se zabývají doporučeními pro jednotlivé země, ale nedostatky přetrvávají

45 Evropský semestr, zavedený v roce 2011, je cyklus koordinace hospodářské, fiskální, pracovní a sociální politiky EU. V této souvislosti Komise analyzuje hospodářský a sociální rozvoj v členských státech a výzvy, kterým čelí. V zájmu boje s těmito výzvami Rada každý rok vydává na návrh Komise doporučení pro jednotlivé země pro každý členský stát, která jsou hlavním výstupem evropského semestru. Zatímco v minulosti nebyly koordinace politik v rámci evropského semestru a provádění doporučení pro jednotlivé země spojeny s žádným přidělováním finančních prostředků, to se změnilo se začleněním opatření zabývajících se doporučeními pro jednotlivé země do plánů pro oživení a odolnost.

46 Nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost vyžaduje, aby plány pro oživení a odolnost obsahovaly opatření zabývající se všemi nebo významnými částmi doporučení pro jednotlivé země na roky 2019 a 2020. Ve svém posouzení Komise zohledňuje čtyři prvky (viz rámeček 2).

47 Kontrolovali jsme, zda posouzení Komise zajišťuje, aby opatření uvedená v plánech pro oživení a odolnost členských států, které jsou součástí vzorku, přispívala k řešení příslušných doporučení pro jednotlivé země, a vedli jsme rozhovory s orgány členských států, abychom získali více informací o procesu zavádění opatření relevantních pro doporučení pro jednotlivé země do jejich plánů pro oživení a odolnost.

48 Během posuzování návrhu plánu pro oživení a odolnost Komise určila u některých prvků doporučení pro jednotlivé země nedostatky a požádala členské státy, aby navrhly další opatření. To bylo v některých případech úspěšnější (například posouzení kvality veřejných výdajů ve Francii, přezkum výdajů v Itálii nebo opatření v oblasti soudnictví a boje proti korupci v Chorvatsku) než v jiných, protože některé dílčí části doporučení pro jednotlivé země (zejména za rok 2019) zůstaly v konečných plánech pro oživení a odolnost neřešeny.

49 U předložených plánů pro oživení a odolnost Komise provedla mapování, které je součástí pracovního dokumentu útvarů Komise a které ukazuje rozsah, v jakém byla doporučení pro jednotlivé země dostatečně řešena, a určuje doporučení, která řešena nebyla. Jako v případě šesti pilířů to bylo provedeno u jednotlivých složek (soubor opatření, viz bod 04), přičemž případně se zvážila jednotlivá opatření. U šesti členských států, které jsou součástí vzorku, dospělo posouzení Komise k závěru, že všechna doporučení pro jednotlivé země za rok 2019 a 2020 buď zčásti (s přetrvávajícími nedostatky), nebo zcela (bez jakýchkoliv přetrvávajících nedostatků) byla řešena, a všechny konečné plány pro oživení a odolnost v našem vzorku proto získaly hodnocení „A“. Tabulka 2 poskytuje přehled zbývajících nedostatků odhalených Komisí.

50 Naše vlastní mapování provedené na úrovni opatření dospělo v zásadě k týmž výsledkům pro daná doporučení pro jednotlivé země jako Komise. Hlavní rozdíly se týkají Itálie, u které jsme objevili další nedostatky pro některé prvky doporučení pro jednotlivé země (reformy katastrálního a důchodového systému, jakož i částí reformy finančního odvětví), které nebyly součástí pracovního dokumentu útvarů Komise (viz tabulka 3).

51 Zjistili jsme, že doporučení pro jednotlivé země na rok 2020 byla obecně zahrnuta do plánů pro oživení a odolnost v našem vzorku. Stále však přetrvávají určité nedostatky týkající se některých prvků doporučení pro jednotlivé země, například systém zdravotní péče (Španělsko) nebo investice a právní prostředí (Francie), jejichž řešení se plánuje mimo rámec Nástroje pro oživení a odolnost. Nebylo však vždy jasné, proč nebyly místo toho začleněny do plánů pro oživení a odolnost, zejména v případě důležitých přeshraničních opatření (například elektroenergetická propojení mezi Španělskem a Francií), které by z definice byly pro Nástroj pro oživení a odolnost vhodné.

52 Většina zjištěných nedostatků se týkala doporučení pro jednotlivé země na rok 2019, u kterých z velké části jde o opakující se strukturální problémy, jimž členské státy čelí již mnoho let. Například německý plán pro oživení a odolnost neobsahuje žádné opatření na posílení hospodářské soutěže v oblasti podnikatelských služeb a regulovaných povolání, která byla začleněna do doporučení pro jednotlivé země určených Německu od roku 2011. Navíc se různé plány pro oživení a odolnost nezabývaly prvky doporučení pro jednotlivé země týkajícími se udržitelnosti důchodů (Německo, Francie, Itálie a částečně Španělsko) nebo zdanění (Německo a Itálie).

53 Celkově se domníváme, že posouzení Komise vedlo k tomu, že plány pro oživení a odolnost přispěly k většině doporučení pro jednotlivé země v letech 2019 a 2020. Avšak některé důležité prvky doporučení pro jednotlivé země zůstaly v členských zemích v našem auditním vzorku neřešeny, především ty, které souvisejí s opakujícími se strukturálními problémy, jimž členské státy řadu let čelily. Kromě toho posouzení toho, co představuje „významnou část“ řešených doporučení pro jednotlivé země, nebylo definováno ani v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, ani Komisí. Posouzení proto je i nadále do určité míry založeno na úsudku, zejména u případů, kde Komise určila několik nedostatků a/nebo závažné nedostatky.

Posouzení klíčových podmínek v rámci Nástroje pro oživení a odolnost bylo přiměřené, ale ne plně transparentní

54 Pro zhodnocení, zda posouzení zásady „významně nepoškozovat“, zelené a digitální označování a odhady nákladů ze strany Komise byly přiměřené, jsme vybrali sedm opatření v každém ze šesti členských států v našem vzorku (viz bod 20).

55 U opatření ve vzorku jsme zkoumali, zda Komise vhodně posoudila, zda:

• jakékoliv opatření uvedené v plánu pro oživení a odolnost významně nepoškozuje cíle v oblasti životního prostředí ve smyslu článku 17 nařízení o taxonomii⁹ (souladu se zásadou „významně nepoškozovat“),
• se očekává, že provedení zamýšlených opatření účinně přispěje k zelené a digitální transformaci, včetně označování opatření a použitých koeficientů,
• odhadované náklady byly přiměřené, věrohodné, úměrné očekávaným hospodářským a sociálním přínosům a nevztahuje se na ně jiné financování z EU.

Posouzení Komise uznalo soulad se zásadou „významně nepoškozovat“, ale nebyly systematicky začleněny milníky a cíle pro kompenzační opatření

56 Aby byl plán pro oživení a odolnost schválen, musí být všechna opatření v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ (viz rámeček 3).

57 Komise vydala technické pokyny k uplatňování zásady „významně nepoškozovat“ při posuzování plánů pro oživení a odolnost (viz bod 35 a 36). Ty uložily členským státům povinnost poskytnout kontrolní seznam z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ pro každé opatření v jejich plánech pro oživení a odolnost.

58 Komise pak posoudila předložená opatření a jejich příslušné kontrolní seznamy z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ a poskytla další zpětnou vazbu nebo stanovila podmínky, které byly součástí závěrečného souboru milníků a cílů dohodnutých v prováděcím rozhodnutí Rady. U opatření, která byla součástí vzorku, jsme zjistili, že Komise:

• zajistila, aby se kontrolní seznamy zabývaly environmentálními cíli,
• případně požádala o další informace, poskytla zpětnou vazbu a navrhla změny nebo vyloučení určitých opatření, mimo jiné i s ohledem na formulaci konkrétních opatření a příslušné milníky a cíle,
• náležitě požádala o vyloučení některých částí opatření z různých plánů pro oživení a odolnost, které považovala za v rozporu se zásadou „významně nepoškozovat“. Ty byly následně z plánů pro oživení a odolnost odstraněny. V některých případech však mohou být financovány mimo rámec Nástroje pro oživení a odolnost, což je v rozporu se zásadou „významně nepoškozovat“.
• zajistila u opatření, která pravděpodobně budou mít dopad na životní prostředí, aby kontrolní seznamy vyplněné členskými státy uváděly vysvětlení, jak se předejde významnému poškození. To zahrnuje návrh zmírňujících opatření.

59 Zjistili jsme však, že posuzovací dokumentace Komise týkající se kontrolních seznamů z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ byla obsažena v mnoha pracovních dokumentech a postrádala souhrnný seznam uvádějící veškerá posouzení zásady „významně nepoškozovat“ pro každé opatření, o která by opřela svůj celkový závěr v pracovním dokumentu útvarů Komise a své konečné posouzení.

60 Navíc povaha a rozsah dopadu možných škodlivých opatření nebyla v kontrolním seznamu nebo v nějaké jiné podobě kvantifikována. To ztížilo posouzení, zda uvedená vysvětlení a navrhovaná zmírňující opatření postačovala k zajištění souladu se zásadou „významně nepoškozovat“.

61 Kromě toho v těchto případech, kdy bylo zapotřebí zmírňujících opatření k získání kladného posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“, nebyla do plánů pro oživení a odolnost zmírňující opatření systematicky zahrnuta ve formě milníku nebo cíle. Proto jejich splnění není podmínkou pro platbu a neexistuje žádný právní základ pro ukládání povinnosti jejich provedení nebo pro návazné sledování.

Komise ověřila, že vybraný vzorek opatření přispívá k zelené a digitální transformaci

62 Posouzení Komise týkající se toho, zda plány pro oživení a odolnost přispívají k zelené a digitální transformaci, bylo založené na několika prvcích (viz rámeček 4).

63 Ověřili jsme posouzení Komise týkající se našeho vzorku 42 opatření (viz bod 20). U těchto opatření jsme ověřili, zda posouzení oblastí a koeficientů intervence ze strany Komise (100 % celkového příspěvku k zelené/digitální transformaci, 40 % pro částečný příspěvek a 0 % v případě nulového příspěvku) bylo v souladu s nařízením o Nástroji pro oživení a odolnost a zda bylo závěrečné označení přidělené opatřením přiměřené.

64 Zjistili jsme, že:

• Komise provedla podrobné posouzení oblastí a koeficientů intervence uplatněných členskými státy pro různá opatření. V souvislosti s jednotlivými opatřeními ve vzorku byly konzultovány zejména GŘ pro energetiku, pro oblast klimatu, pro hospodářskou soutěž, pro regionální a městskou politiku a společné výzkumné středisko, jakož i horizontální týmy pro zelenou a digitální transformaci,
• u několika opatření ve vzorku Komise poskytla členským státům během fáze přípravy zpětnou vazbu týkající se toho, zda použily vhodné oblasti intervence nebo zda bylo zapotřebí dalšího rozpisu opatření (buď na samostatná opatření, nebo dílčí opatření) s různými koeficienty. Ve všech případech členské státy učinily požadované změny ve svých návrzích plánů pro oživení a odolnost a Komise považovala konečné verze v tomto ohledu za vyhovující,
• u některých druhů opatření nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost neuvádí oblasti intervence ani zelené koeficienty. Aby se však zajistilo jednotné posouzení, vypracovala Komise další interní pokyny týkající se toho, jak k těmto opatřením přistupovat (například k opatřením týkajícím se elektromobilů a hybridních automobilů) v souladu s nařízením o taxonomii,
• Komise oznámila konečný seznam opatření přispívajících k zelené a digitální transformaci ve svém pracovním dokumentu útvarů Komise pro každý členský stát.

65 Stále však není jasné, do jaké míry opatření uvedená v plánech pro oživení a odolnost v praxi přispějí ke klimatickým cílům EU. Například v jedné z našich nedávných zpráv jsme dospěli k závěru, že příspěvek klíčových pododvětví v oblasti klimatu, jako je železniční doprava, elektřina a biomasa, byl ve vztahu k rozpočtu EU nadhodnocen a vykázané výdaje nebyly vždy pro opatření v oblasti klimatu relevantní¹⁰.

Hodnocení odhadovaných nákladů odráželo nedostatek informací u některých opatření

66 Posouzení odhadovaných nákladů v plánech pro oživení a odolnost je zvlášť důležité, protože na rozdíl od jiných nástrojů EU je financování z Nástroje pro oživení a odolnost založeno výlučně na dosažení milníků a cílů, nikoliv na úhradě nákladů. Proto se odhadované náklady opatření zahrnuté v plánech pro oživení a odolnost posuzují pouze v době, kdy Komise posuzuje plán pro oživení a odolnost, a nemají žádný dopad na vlastní úhradu finančních prostředků během provádění Nástroje pro oživení a odolnost.

67 Komise musela posoudit celkové odhadované náklady každého plánu pro oživení a odolnost podle posuzovacích kritérií uvedených v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (viz rámeček 5).

68 V souladu s nařízením o Nástroji pro oživení a odolnost Komise posoudila celkové odhadované náklady na základě kritérií uvedených v rámečku 5. Nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost neupřesňuje, jak by tato čtyři kritéria měla být konsolidována do celkového hodnocení nákladů. Komise však vypracovala systém hodnocení pro každé ze čtyř kritérií, jakož i pro konsolidované celkové hodnocení.

69 Až dosud byly všechny plány pro oživení a odolnost, pokud jde o náklady, hodnoceny stupněm „B“. Zjistili jsme, že požadavky pro dosažení hodnocení „A“ u každého kritéria, jakož i u plánu pro oživení a odolnost jako celku byly poměrně ambiciózní a poměrně nízké pro hodnocení „C“, proto bylo nepravděpodobné, že by mohlo být uděleno jiné hodnocení než „B“. Tudíž navzdory různé četnosti a závažnosti nedostatků zjištěných Komisí u členských států v našem vzorku získaly všechny totéž hodnocení („B“). Mezi tyto nedostatky patří vše od nedostatku informací u některých opatření ve fázi plánování až po nedostatečnou věrohodnost výchozí předpokladů u jednoho každého opatření (viz příloha VI). Navíc protože některé investice jsou inovativní, jejich kalkulace nákladů v plánech pro oživení a odolnost je z velké části založena na profesionálním odhadu, nikoliv na historických údajích.

70 U 42 opatření ve vzorku (viz bod 20) jsme zkoumali informace o kalkulaci nákladů poskytnuté členskými státy, další informace o nákladech vyžádané Komisí, vlastní interní pracovní dokumenty Komise o posouzení odhadovaných celkových nákladů a závěry Komise o kalkulaci nákladů v pracovních dokumentech útvarů Komise.

71 Členské státy vypracovaly informační přehledy pro každé opatření a uvedly informace o nákladech, jako jsou předpokládané výchozí náklady, referenční náklady, například historické nebo komparativní údaje, a informace o tom, zda financování v rámci Nástroje pro oživení a odolnost doplňuje podporu poskytovanou v rámci jiných programů a nástrojů EU a zda nejde o úhradu týchž nákladů.

72 Komise si v případě nutnosti vyžádala další informace, zejména v souvislosti s metodikou a výchozími předpoklady. V případě opatření ve vzorku jsme zjistili, že Komise získávala informace za účelem ověření odhadovaných nákladů. V případech, kdy Komise dostatečné informace neobdržela, byla tato skutečnosti zohledněna v jejích posouzeních a hodnoceních. Během tohoto procesu byla v případě potřeby konzultována relevantní generální ředitelství (včetně GŘ pro energetiku, GŘ pro mobilitu a dopravu a GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování), a to v souladu s interními pokyny o posuzování kalkulace nákladů. Domníváme se, že hodnocení „B“ správně odráží nedostatek informací v některých oblastech a identifikovalo nedostatky týkající se kalkulace nákladů.

Profil vyplácení byl výsledkem jednání a neodráží náklady na výchozí milníky a cíle

73 Částka vyplacená v jedné konkrétní splátce není nutně založená na odhadu nákladů pro dosažení milníků a cílů uvedených v žádosti o platbu, ale naopak výsledkem jednání s dotčeným členským státem. Tato jednání zohledňují podíl milníků a cílů, jakož i jejich relativní význam.

74 V EU‑27 se celkový podíl splátek (v případě nevratné podpory) pohybuje od čtyř (Kypr) po deset (Belgie, Chorvatsko, Itálie, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko a Slovinsko), přičemž počet milníků a cílů, kterých je třeba dosáhnout u každé splátky, se pohybuje od dvou (Česká republika – sedmá splátka) po 114 (Portugalsko – devátá splátka).

75 Avšak proces pro určení profilů vyplácení, který je výsledkem jednání, postrádal transparentnost. Ačkoliv nutně nejde o problémy týkající se posuzování plánů pro oživení a odolnost, bude to problematické během provádění Nástroje pro oživení a odolnost vzhledem k tomu, že jakékoliv částečné dosažení milníků a cílů bude muset být zohledněno v platbě dotčenému členskému státu. Skutečnost, že částka platby v každé splátce je výsledkem jednání a neodráží nutně výchozí náklady, ztíží určení toho, jaké snížení by bylo přiměřené. V době provádění auditu Komise dosud nedefinovala metodiku pro výpočet částečného snížení nebo plateb.

76 V praxi v případě šesti členských států ve vzorku jsme zjistili významnou heterogennost v profilech vyplácení jak z hlediska podílu celkového financování v každé splátce, tak v počtu milníků a cílů, kterých je třeba dosáhnout v každé splátce (obrázek 4).

Díky posouzení Komise se zlepšila kvalita milníků a cílů, ale některé důležité otázky zůstávají nedořešené

77 V souladu s nařízením o Nástroji pro oživení a odolnost by „milníky a cíle“ měly měřit pokrok směrem k dosažení reformy nebo investice, přičemž milníky představují kvalitativní výsledky a cíle představují kvantitativní výsledky. Dosažení milníků a cílů je základem pro žádosti o platbu předložené členskými státy, jedná se tudíž o klíčový prvek při provádění Nástroje pro oživení a odolnost.

78 V souladu s nařízením o Nástroji pro oživení a odolnost a s pokyny určenými členským státům¹¹ musela Komise posoudit milníky a cíle jako součást kritéria 8 „opatření pro sledování svého provádění, včetně milníků, cílů a souvisejících ukazatelů“ (viz rámeček 6).

Proces posouzení Komise byl komplexní

79 Provedli jsme audit posouzení milníků a cílů ze strany Komise na základě vzorku 42 opatření uvedených v šesti plánech pro oživení a odolnost. U těchto opatření jsme posoudili, zda konečné milníky a cíle dohodnuté v prováděcím rozhodnutí Rady splnily výše uvedená kritéria. Kromě toho jsme provedli obecnější analýzu milníků a cílů v šesti plánech pro oživení a odolnost, které jsou součástí vzorku, s cílem získat určitý vhled do povahy a časového rozložení milníků a cílů, jakož i do přístupu členských států při jejich stanovování.

80 U 42 opatření, které jsou součástí vzorku, jsme dospěli k závěru, že celkově byl proces posuzování milníků a cílů ve vzorku komplexní, a to v návaznosti na sérii výměn názorů mezi Komisí a členskými státy. Komise požádala zejména o objasnění v popisech milníků a cílů, což vedlo k jasnějším popisům zamýšlených výstupů, a v některých případech Komise doporučila přesnější formulaci. Kromě toho Komise vyžádala snížení řady milníků a cílů, aby byly některé plány pro oživení a odolnost zvladatelnější, a v některých případech si vyžádala podrobnější milníky a cíle zahrnující jednotlivé fáze (především u větších opatření).

81 Dokumentační stopa je však obecně roztříštěná a analýzy jsou součástí více pracovních dokumentů Komise pro jednotlivé složky plánů pro oživení a odolnost. Navíc neexistuje přehled všech návrhů milníků a cílů předložených během jednání. Komise uplatnila kvalitativní posouzení každého plánu pro oživení a odolnost na základě norem nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, a nikoliv komparativního posouzení, což by usnadnilo určení osvědčených postupů v členských státech.

Některé milníky a cíle nejsou dostatečně jasné

82 V našem auditu jsme se zaměřovali na jasnost milníků a cílů jako nutných podmínek pro měření pokroku u opatření a odůvodnění úhrady finančních prostředků. V naší obecné analýze milníků a cílů jsme zjistili, že všech šest plánů pro oživení a odolnost obsahovalo nedostatečně jasné milníky a cíle (viz některé příklady v tabulce 4). Absence jasných milníků a cílů znamená riziko, že tyto milníky a cíle bude těžké posoudit, a související riziko, že cíle, o jehož plnění se původně usilovalo, nebude dosaženo.

Pokrytí klíčových fází provádění v milnících a cílech je v některých případech neúplné

83 Interní praktické pokyny Komise vyžadují, aby milníky a cíle odrážely klíčové fáze při provádění dotčeného opatření (počáteční – průběžná – konečná). V naší obecné analýze milníků a cílů jsme zjistili, že průměrný počet milníků/cílů se pohybuje od 1,7 na jedno opatření v Chorvatsku po 3,2 v Německu (viz tabulka 5).

84 Pokrytí klíčových fází provádění je zvlášť relevantní u investic, které jsou často složité a provádí se během delšího období, a proto vyžadují významné milníky a cíle, aby bylo možné sledovat pokrok. Avšak v naší obecné analýze milníků a cílů v šesti plánech pro oživení a odolnost v našem vzorku jsme zjistili, že některé investice zahrnují pouze jeden milník nebo cíl (viz některé příklady v tabulce 6).

V milnících a cílech pro některá opatření se uvádí, že mají být dokončena po 31. srpnu 2026

85 Nástroj pro oživení a odolnost byl koncipován jako reakce na pandemii COVID-19, a je proto důležité, aby byl proveden v přiměřeném časovém harmonogramu. Komise na svých webových stránkách uvádí, že „členské státy představí plány reforem a investic, které chtějí provést do roku 2026…“¹². Nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost dále upřesňuje, že:

• plán pro oživení a odolnost musí být řádně odůvodněný a opodstatněný. Musí obsahovat zejména: předpokládané milníky, cíle a orientační harmonogram pro provádění reforem a investic, které mají být dokončeny do 31. srpna 2026 (čl. 18 odst. 4 písm. i)), a
• návrh Komise… rovněž stanoví… lhůtu ne delší než do 31. srpna 2026, ve které musí být splněny konečné milníky a cíle pro investiční projekty i reformy (čl. 20 odst. 5 písm. d)).

86 Některá z opatření uvedených v plánech pro oživení a rozvoj, které jsou součástí vzorku, však zahrnují počáteční nebo průběžný milník nebo cíl v posledních měsících před koncem prováděcího období Nástroje pro oživení a odolnost. Výsledkem může být to, že investice do 31. srpna 2026 nebudou provedeny (viz tabulka 7), což je v rozporu s nařízením o Nástroji pro oživení a odolnost (viz bod 85).

Pokyny Komise dávají přednost ukazatelům měřícím výstupy před ukazateli měřícími dopady

87 V pokynech Komise pro členské státy¹³ se uvádí, že:

• milníky a cíle… mohou odrážet různé fáze provádění reforem a investic, ať už na základě ukazatelů vstupů…, nebo pokud možno ukazatelů výstupů;
• ukazatelům dopadů… je třeba se vyhnout vzhledem k nepředvídatelnosti těchto ukazatelů a jejich závislosti na jiných faktorech mimo kontrolu členského státu.

88 V souladu s pokyny se většina milníků a cílů v šesti plánech pro oživení a odolnost v našem auditním vzorku orientuje na výstupy (například počet renovovaných budov / rekonstruovaných kilometrů železnic / nainstalovaných dobíjecích stanic). Avšak nejméně polovina plánů pro oživení a odolnost ve vzorku zahrnovala opatření s ukazateli vstupu, čímž se obecně myslí výdaje na určitou částku finančních prostředků (například Německo, Španělsko a Francie).

89 Ukazatele dopadu mají z definice delší časový horizont, který nemusí být vhodný pro omezený časový rámec pro provádění Nástroje pro oživení a odolnost. Konstatujeme však, že tím, že se plány vyhýbají ukazatelům dopadu, a zaměřují se u milníků a cílů na ukazatel výstupů, a dokonce včetně ukazatelů vstupů, se značně omezuje možnost měřit výkonnost opatření a v konečném důsledku jejich dopad na poměrně obecné politické cíle EU v rámci Nástroje pro oživení a odolnost.

Přístup k definici milníků a cílů se v členských státech liší

90 Absence harmonizovaného přístupu při stanovování milníků a cílů ovlivňuje porovnatelnost mezi členskými státy a představuje riziko z hlediska rovného zacházení. Ačkoliv Komise vybízela k harmonizovanému přístupu, zejména prostřednictvím poskytování pokynů a příkladů reforem a investic, neprovedla komparativní analýzu jednotlivých plánů s ohledem na to, že se situace v každém členském státě liší. V naší obecné analýze milníků a cílů jsme zjistili rozdíly v rámci plánů pro oživení a odolnost při stanovování milníků a cílů, což dokládají následující body.

Rozlišování mezi milníky a cíli není vždy jasné

91 V šesti plánech pro oživení a odolnost v našem vzorku se celkový počet milníků a cílů pohybuje od 129 v případě Německa po 527 v případě Itálie a podíl milníků k cílům se pohybuje od 2:3 v případě Francie a Itálie po 4:1 v případě Řecka (viz obrázek 5).

92 Zatímco celkový počet milníků a cílů je z velké části dán vyčleněnými finančními prostředky a oblastí působnosti plánu pro oživení a odolnost, rozdíly v podílu milníků k cílům mohou rovněž znamenat odlišný přístup k definování milníků a cílů a rozlišování mezi nimi v členských státech. Zatímco ve většině plánů pro oživení a odolnost bylo dokončení investice obecně měřeno ve formě kvantifikovatelného cíle (počet rekonstruovaných domů, zalesněné oblasti atd.), zejména v řeckém plánu se často místo toho vyskytovaly nekvantifikovatelné milníky ve formě zprávy o dokončení. Tyto milníky však byly někdy kvantifikovány v popisném oddíle v prováděcím rozhodnutí Rady nebo v „ověřovacím mechanismu“ popsaném v provozním ujednání.

93 V čl. 2 odst. 4 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost se definují milníky jako kvalitativní výsledky a cíle jako kvantitativní výsledky. Odchylka od tohoto rozlišování představuje následující rizika:

• v případech, kdy milníky byly kvantifikovány v popisu / ověřovacím mechanismu, panuje určitá právní nejistota ohledně rozsahu, v jakém tato kvantifikace tvoří součást podmínky pro provedení platby kvůli skutečnosti, že milníky jsou z definice nekvantifikovatelné a jejich výsledky se měří kvalitativním ukazatelem,
• v případech, kdy byl uveden milník pro kvantifikovatelný výsledek a v popisu / ověřovacím mechanismu není žádná kvantifikace, může být náročné určit rozsah, v jakém byl úspěšně proveden. Navíc začlenění nekvantifikovatelných milníků (například předložení zprávy o dokončení) namísto kvantifikovaného cíle (například renovace určitého počtu domů) představuje riziko z hlediska rovného zacházení, protože dosažení tohoto cíle může být obtížnější.

Milníky u přeshraničních projektů nejsou nutně harmonizovány

94 Přeshraniční projekty plní zvláštní úlohu, pokud jde o harmonizovaný přístup. Protože jsou z definice podobné, mohly by těžit z harmonizovaného přístupu. Avšak přeshraniční projekty nevedly vždy nutně k nastavení podobných milníků a cílů (viz tabulka 8).

Rozdíly v definici milníků a cílů

95 Kromě toho jsme zjistili absenci harmonizovaného přístupu při definici milníků a cílů. Zjištěné nedostatky, pokud jde o provádění opatření po srpnu 2026 a opatření s ukazateli vstupu, se ve všech plánech pro oživení a odolnost v našem vzorku vyskytují v různé míře:

• v některých plánech pro oživení a odolnost (například Řecko a Chorvatsko) byly uvedeny milníky a cíle, podle kterých má být příslušné opatření provedeno po roce 2026, avšak v jiných plánech nikoliv (například Španělsko),
• obdobně ukazatele vstupu byly v některých plánech pro oživení a odolnost značně častější (například Německo a Španělsko).

96 Ačkoliv souhlasíme s Komisí, že při posuzování je třeba zohlednit zvláštní okolnosti v každém členském státě, konstatujeme, že chybí komparativní analýza.

Posouzení mechanismů v oblasti sledování a kontroly ze strany Komise bylo komplexní, ale zčásti založené na systémech, které dosud nebyly zavedeny

97 Abychom mohli posoudit úlohu Komise při podpoře přijímání vhodného rámce v oblasti sledování a kontroly v členských státech, přezkoumali jsme, zda vhodně posoudila:

• mechanismy v oblasti sledování a kontroly navrhovaná členskými státy v jejich plánech pro oživení a odolnost,
• mechanismy v oblasti auditu a kontroly navrhovaná členskými státu pro účely předcházení a odhalování korupce, podvodu, střetu zájmů nebo dvojího financování.

Posouzení mechanismů členských států v oblasti sledování a provádění ze strany Komise bylo komplexní, ale zčásti založené na systémech, které dosud nebyly zavedeny

98 Nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost¹⁴ vyžaduje, aby Komise posoudila na základě souboru prvků mechanismy navrhované členskými státy pro účinné sledování a provádění jejich plánů pro oživení a odolnost (rámeček 7).

99 Zkontrolovali jsme, zda Komise posoudila mechanismy v oblasti sledování a provádění v členských státech, které jsou součástí vzorku, zejména pak jejich struktury, úlohy a povinnosti jednotlivých subjektů a potřebnou kapacitu.

100 Struktury pro sledování a provádění plánů pro oživení a odolnost v šesti členských státech, které jsou součástí vzorku, se značně liší v závislosti na složitosti struktury členského státu a na tom, zda vychází ze stávajících systémů a subjektů (Německo, Francie, Chorvatsko) nebo zda je nutné zavést nové (Řecko, Španělsko, Itálie). Příloha VII shrnuje systémy navržené šesti členskými státy ve vzorku.

101 Zjistili jsme, že posouzení Komise, které je zdokumentováno v pracovních dokumentech útvarů Komise, dostatečně popisovalo struktury a systémy členských států pro provádění, sledování a podávání zpráv, jakož i jejich organizační ujednání a úlohy a povinnosti a nastiňovalo existující rizika. Komise ve svém posouzení dospěla k závěru, že ujednání v oblasti sledování a provádění navržené členskými státy bylo dostatečné, a proto udělila hodnocení „A“¹⁵.

102 V zájmu zmírnění rizik pro účinné sledování a provádění plánu pro oživení a odolnost odhalených u některých členských států během tohoto hodnocení Komise navrhla konkrétní milníky, kterých je třeba dosáhnout před první platbou (s výjimkou předběžného financování) u pěti ze šesti členských států ve vzorku. Ty byly představeny v přílohách prováděcích rozhodnutí Rady (viz příloha VIII). Příkladem těchto zvláštních milníků je „provádět analýzu pracovní zátěže pro instituce zapojené do provádění zmírňování obav v oblasti kapacity“ (Chorvatsko) nebo „provádět důležité reformy veřejné správy… s cílem vytvořit struktury koordinace, systémy sledování a prováděcí mechanismy a zajistit pracovníky a pomoc pro účely sledování a provádění“ (Itálie).

103 Ačkoliv obecně souhlasíme s posouzením Komise, bylo zčásti založeno na systémech, které v době posouzení dosud nebyly zavedeny. To představuje rizika, zejména v případech, kdy jsou nedořešené prvky důležité. To, že není zaveden plně funkční systém sledování, znamená riziko, že milníků nebo cílů ve skutečnosti nemusí být dosaženo, dokud nebudou tyto milníky splněny.

104 Kromě toho skutečnost, že systémy sledování nebo prováděcí orgány v době schválení plánů pro oživení a odolnost zčásti dosud nebyly zavedeny, také omezuje správní kapacitu posouzení Komise. V některých případech Komise spoléhala na potvrzení členských států, že mají dostatečnou kapacitu k účinnému provedení a sledování plánu pro oživení a odolnost (například Německo a Francie), zatímco v jiných případech vyjádřila obavy ohledně správní kapacity vnitrostátních prováděcích subjektů (například Chorvatsko).

105 V některých z našich nedávných stanovisek¹⁶ jsme konstatovali, že členské státy musí mít dostatek času a vhodnou správní kapacitu k čerpání financování EU. Značnou podporu z Nástroje pro oživení a odolnost obdrží v nadcházejících letech některé z členských států s nejnižším čerpáním v programovém období 2014–2020 (viz příloha IX). V naší výroční zprávě za rok 2020¹⁷ jsme rovněž zdůraznili, že úroveň správních zdrojů nezbytných k řízení významného navýšení finančních prostředků nemusí být dostatečná. Zejména v těch členských státech, kde je vysoký podíl veřejných investic již nyní financován EU, se tím může zvýšit riziko, že nemusí být schopny vynaložit finanční prostředky, které budou mít k dispozici, a jednat nákladově efektivně.

Posouzení mechanismů v oblasti auditu a kontroly ze strany Komise bylo přiměřené, ale často podmíněné požadavky, které stále nebyly splněny

106 V souladu s nařízením o Nástroji pro oživení a odolnost musí Komise zajistit, aby členské státy zavedly vhodné kontrolní systémy na ochranu finančních zájmů EU (viz rámeček 8)¹⁸. Auditní a kontrolní nastavení Nástroje pro oživení a odolnost vychází zejména z příslušných systémů každého členského státu. Členské státy musí předložit dostatek informací o kontrolních systémech, které zavedly, zejména aby se zajistil soulad s klíčovými zásadami řádného finančního řízení.

107 Prověřovali jsme, zda Komise posoudila kontrolní mechanismy členských států, zejména pak jasnost jejich struktury, úlohy a povinností jednotlivých subjektů, plánované systémy a postupy a potřebnou kapacitu.

108 Komise vypracovala pokyny pro členské státy¹⁹ a vytvořila kontrolní seznam pro sebehodnocení. Zjistili jsme, že:

• Komise se zabývala důležitými aspekty kontrolních systémů šesti členských států v našem vzorku a použila komplexní interní kontrolní seznam k ověření souladu se všemi kritérii uvedenými v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (viz rámeček 8). U plánů pro oživení a odolnost v našem vzorku jsme zjistili, že analýza byla přiměřená a dokumentace podporující posouzení byla dostatečně podrobná,
• Komise konzultovala s příslušnými generálními ředitelstvími, pokud jde o kontrolní opatření v těchto členských státech (například GŘ pro rozpočet, GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, GŘ pro regionální a městskou politiku).

109 Komise udělila hodnocení „A“ všem šesti členským státům ve vzorku a současně označila případné mezery nebo nedostatky vyžadující provedení dalších opatření, než bude vyplacena první platba (viz příloha VIII). Konkrétní milníky sestávaly například z upřesnění úloh a povinností jednotlivých auditních a kontrolních subjektů (například ve Francii), oblasti působnosti jejich mandátu (například v Řecku) nebo přijetí nebo změny strategií auditních subjektů s cílem vytvořit specializovaná oddělení pověřená Nástrojem pro oživení a odolnost (například v Chorvatsku). Podobně jako u systémů v oblasti sledování a provádění (viz bod 103) to představuje riziko, protože Komise nemohla v době provádění posouzení posoudit zavedené systémy.

110 Navíc ne všechny členské státy využijí nástroj Komise pro vytěžování údajů a hodnocení rizik za účelem určení projektů, příjemců a smluvních dodavatelů, u nichž hrozí podvod, střet zájmu a nesrovnalosti v souvislosti s Nástrojem pro oživení a odolnost. Pět členských států v našem auditním vzorku (Řecko, Španělsko, Francie, Chorvatsko a Itálie) využijí nástroj Komise pro vytěžování údajů a hodnocení rizik, na jehož význam jsme upozornili v jednom z předchozích auditů²⁰. Používání nástroje nebylo v souladu s rozhodnutím Rady povinné, a proto nebylo podmínkou kladného posouzení kontrolních systémů daného členského státu. Avšak společný nástroj pro vytěžování dat a hodnocení rizik je jedním z klíčových prvků na ochranu finančních zájmů EU a konkrétněji při předcházení podvodům, střetům zájmů a dvojímu financování a při posilování transparentnosti a odpovědnosti.

111 Ačkoliv posouzení kontrolních systémů členských států ze strany Komise bylo komplexní, skutečnost, že bylo zapotřebí zvláštních milníků, svědčí o tom, že Komise i členské státy si jsou vědomy, že kontrolní systémy v členských státech ve vzorku zčásti nebyly v době posuzování dosud zavedeny. Proto se hodnocení „A“ v případě všech plánů pro oživení a odolnost v této oblasti přinejmenším zčásti vysvětluje skutečností, že nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost umožňuje udělit pouze hodnocení „A“ (přiměřené) nebo „C“ (nedostatečné), přičemž hodnocení „C“ vede k zamítnutí plánu pro oživení a odolnost jako celku. To, že není zaveden plně funkční kontrolní systém, znamená riziko, že nebudou dostatečně chráněny finanční zájmy EU, dokud tyto milníky nebudou splněny.

Závěry a doporučení

112 Dospěli jsme k závěru, že posuzování plánů pro oživení a odolnost provedené Komisí bylo vzhledem ke složitosti procesu a časovým omezením celkově přiměřené. Odhalili jsme však řadu slabých míst, rizik a oblastí, jimž je třeba v budoucnu věnovat pozornost, například to, že profily plateb jsou výsledkem jednání, milníky a cíle postrádají jasnost nebo že v době posuzování dosud nebyly zavedeny systémy v oblasti sledování a kontroly (viz následující body).

113 Zjistili jsme, že Komise řídila proces posuzování účinně. Organizační strukturou a sdílenou odpovědností v rámci Komise bylo zajištěno zapojení všech relevantních subjektů. Posuzování se řídilo komplexními interními pokyny a kontrolními seznamy, ale posuzovatelé je pro účely kvalitativního posouzení nepoužívali systematicky nebo jednotně. Klíčové dokumenty, které jsou výsledkem práce Komise a které podporují její konečné posouzení, byly k dispozici a zaznamenány, ale ne vždy byly snadno vysledovatelné (body 24–33).

Doporučení 1 – Zdokonalit postupy posuzování a dokumentaci

Komise by měla:

1. dále zdokonalit postup, jakým se bude v budoucnu při posuzování postupovat, a zajistit, aby byly vykonány všechny kroky postupu a byly plně zohledněny kvalitativní části posouzení;
2. zajistit, aby dokumentace konečného posouzení a důvodů k němu vedoucích byly dobře zdokumentovány a aby byly klíčové dokumenty snadno vysledovatelné s cílem posílit transparentnost a efektivitu procesu.

Cílové datum provedení: pro veškerá budoucí posouzení.

114 Komise poskytovala podporu členským státům během celé fáze návrhu plánů pro oživení a odolnost a vydala dokumenty s pokyny, které měly tento proces usnadnit. Kvůli tomu, že byl k dispozici omezený čas, byly pokyny vypracovávány souběžně s plány pro oživení a odolnost, což v některých případech vyžadovalo přepracování plánů pro oživení a odolnost v průběhu celého procesu. Komise rovněž poskytla školení a platformu pro on-line otázky a odpovědi, která usnadňovala sdílení informací. Jen omezená byla úloha Komise při prosazování výměny osvědčených postupů mezi členskými státy, která by usnadnila proces posuzování a motivovala k začlenění přeshraničních projektů do plánů pro oživení a odolnost (body 34–39).

Doporučení 2 – Podporovat výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy

V zájmu podpory výměny osvědčených postupů mezi členskými státy během provádění plánů pro oživení a odolnost by Komise měla aktivně usnadňovat výměny názorů mezi orgány členských států na témata společného zájmu.

Cílové datum provedení: během provádění plánů pro oživení a odolnost.

115 Komise poté, co provedla mapování na úrovni složek, které ale nezahrnovalo analýzu všech jednotlivých opatření, ve svém posouzení uznala, že plány pro oživení a odolnost se zabývají klíčovými politickými cíli Nástroje pro oživení a odolnost, včetně šesti pilířů (viz body 40–44). Rozsah, v jakém daná složka bude pravděpodobně přispívat, se liší a dosud není jasné, jaký bude praktický dopad.

116 Zjistili jsme, že posouzení Komise vedlo k závěru, že se plány pro oživení a odolnost obecně zabývají doporučeními pro jednotlivé země za roky 2019 a 2020 a souvisejícími výzvami určenými v rámci evropského semestru. Avšak některé důležité aspekty doporučení pro jednotlivé země zůstaly opomenuty, zejména u doporučení pro jednotlivé země za rok 2019. Obecněji pak platí, že posouzení toho, co představuje „významnou část“ doporučení pro jednotlivé země, je do určité míry stále založeno na úsudku (body 45–53).

Doporučení 3 – Dále sledovat, jak prováděná opatření přispívají k plnění doporučení pro jednotlivé země

Během provádění plánů pro oživení a odolnost by Komise měla:

1. sladit podávání zpráv o pokroku v rámci Nástroje pro oživení a odolnost s podáváním zpráv v souvislosti s evropským semestrem, aby se zajistilo, že pro všechna doporučení pro jednotlivé země, včetně těch, kterými se plány pro oživení a odolnost přímo nezabývají, byla přijata vhodná návazná opatření;
2. ve stávajícím rámci pro podávání zpráv v souvislosti s evropským semestrem uvádět informace o rozsahu, v jakém Nástroj pro oživení a odolnost přispívá k provádění doporučení pro jednotlivé země.

Cílové datum provedení: od roku 2022.

117 Posouzení Komise vedlo k závěru, že přijaté plány pro oživení a odolnost obsahují pouze opatření, která jsou v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ nebo jsou doplněna zmírňujícími opatřeními, pokud je pravděpodobné, že budou mít dopad na životní prostředí, jak jsme pozorovali u opatření v našem vzorku. Dokumentace však postrádala souhrnný seznam, který by celkový závěr Komise uvedený v jejím konečném posouzení podpořil. Navíc u opatření, která pravděpodobně budou mít dopad na životní prostředí, nebyl dopad v řadě případů vyčíslen. Rovněž zmírňující opatření nebyla do milníků a cílů v rámci plánů pro oživení a odolnost začleňována systematicky. Proto jejich splnění není podmínkou pro platbu a neexistuje žádný právní základ pro ukládání povinnosti jejich provedení nebo pro návazné sledování. V neposlední řadě pak v některých případech mohou být opatření, která nejsou v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“, financována mimo rámec Nástroj pro oživení a odolnost, což je v rozporu se zásadou „významně nepoškozovat“ (body 56–60).

Doporučení 4 – Zlepšovat transparentnost a sledování zásady „významně nepoškozovat“

Komise by měla:

1. požádat členské státy, aby ve všech relevantních případech uváděly kvantitativní odhad dopadu opatření na životní prostředí pro účely budoucího vlastního posouzení dodržování zásady „významně nepoškozovat“, a pokud tento odhad byl uveden, zohlednit jej při posuzování;

Cílové datum provedení: pro veškerá budoucí posouzení.

1. začlenit zmírňující opatření do milníků a cílů, pokud se má za to, že jsou relevantní pro kladné posouzení opatření s ohledem na zásadu „významně nepoškozovat“, a během provádění kontrolovat plnění podmínek uvedených v těchto milnících a cílech.

Cílové datum provedení: pro veškerá budoucí posouzení a od roku 2022.

118 Posouzení odhadovaných celkových nákladů plánů pro oživení a odolnost ze strany Komise bylo přiměřené. Ve všech případech hodnocení „B“ odráží bezprecedentní povahu některých opatření, a tudíž s tím související nedostatek dostupných informací. Kromě toho není metodika použitá k určení částky k vyplacení v rámci dané splátky transparentní, protože je založená na podmínkách sjednaných s členskými státy. Četnost a závažnost nedostatků, které Komise odhalila, se u členských států ve vzorku liší, a to navzdory skutečnosti, že všem bylo uděleno totéž hodnocení („B“). Navíc v době provádění auditu Komise dosud nedefinovala metodiku pro výpočet pozastavení nebo částečného snížení plateb (viz body 66–76).

119 Posouzení Komise přispělo k lepší kvalitě milníků a cílů. Náš audit však ukázal, že řada milníků a cílů není dostatečně jasná, nezahrnuje klíčové fáze provádění nebo uvádí, že některá opatření nemusí být dokončena do konce srpna 2026. Rovněž jsme zjistili nedostatečnou srovnatelnost mezi členskými státy kvůli neharmonizovanému přístupu při stanovování milníků a cílů. Navíc, jak doporučuje Komise, jsou milníky a cíle obvykle zaměřené na výstupy, nebo dokonce vstupy, nikoliv na měření dopadu. Nedostatky, které jsme odhalili z hlediska milníků a cílů (viz předchozí pododdíly), se neprojevily ve stejném rozsahu ve všech plánech pro oživení a odolnost ve vzorku (body 77–96).

Doporučení 5 – Zajistit jasné mechanismy pro ověřování milníků a cílů a jejich přiměřené vymezení

Komise by měla:

1. do provozních ujednání začlenit jasné mechanismy pro ověřování milníků a cílů, které umožní jednoznačně posoudit jejich plnění;

Cílové datum provedení: do poloviny roku 2023.

1. zajistit, aby milníky a cíle byly vhodně vymezené, zejména aby byly dostatečně jasné, odrážely klíčové fáze provádění a byly vymezeny jednotně ve všech členských státech při současném respektování specifik každého plánu pro oživení a odolnost.

Cílové datum provedení: pro veškerá budoucí posouzení.

120 Posouzení navrhovaných mechanismů členských států v oblasti sledování a kontroly ze strany Komise bylo komplexní a určilo řadu slabých míst, hlavně v souvislosti s nedostatečnou správní kapacitou na provedení a sledování plánů pro oživení a odolnost a kontrolními strukturami, které byly době provádění posouzení zavedeny pouze zčásti. Tyto slabiny byly vyřešeny tím, že se začlenily zvláštní milníky dohodnuté s příslušnými členskými státy, které bylo nutné provést předtím, než bude moci Komise uskutečnit první platbu. Proto bylo posouzení Komise do určité míry založené na závazku, nikoliv na systémech, které byly v té době skutečně zavedené (body 98–112).

121 Rovněž jsme zjistili, že rozhodnutí některých členských států nepoužívat nástroj Komise pro vytěžování údajů a hodnocení rizik mohlo snížit jeho celkovou užitečnost a zvýšit riziko, že podvody nebudou odhaleny a že bude docházet ke dvojímu financování (bod 110).

Doporučení 6 – Ověřovat soulad s konkrétními milníky pro sledování a kontrolu a podporovat používání nástroje Komise pro vytěžování údajů a hodnocení rizik

Komise by měla:

1. bedlivě kontrolovat uspokojivé plnění a včasné provádění konkrétních milníků spojených se systémy v oblasti sledování a kontroly;
2. vybídnout všechny členské státy, aby používaly nástroj Komise pro vytěžování údajů a hodnocení rizik.

Cílové datum provedení: konec roku 2023.

Toto stanovisko přijal Účetní dvůr v Lucemburku dne 21. července 2022.

Přílohy

Příloha I – Posuzovací kritéria a hodnocení plánů pro oživení a odolnost

Příloha II – Aktuální stav předkládání a posuzování plánů pro oživení a odolnost ke dni 1. června 2022

Příloha III – Přehled hlavních prvků plánů pro oživení a odolnost pro šest členských států v auditním vzorku

Příloha IV – Opatření, která jsme vybrali v šesti členských státech ve vzorku

Příloha V – Šest pilířů a složky plánů pro oživení a odolnost, které Komise vyhodnotila jako složky, které k nim významně přispívají, v případě šesti členských států v auditním vzorku

Příloha VI – Přehled nedostatků zjištěných Komisí v souvislosti s odhadem celkových nákladů plánů pro oživení a odolnost pro šest členských států v auditním vzorku

Příloha VII – Přehled struktur sledování a provádění v členských státech, pokud jde o šest členských států v auditním vzorku

Příloha VIII – Přehled konkrétních milníků souvisejících s prováděním, sledováním a kontrolními systémy v šesti členských státech ve vzorku

Příloha IX – Maximální finanční příspěvek z Nástroje pro oživení a odolnost ve srovnání s mírou čerpání a příděly v rámci evropských strukturálních a investičních fondů

Použité zkratky

CSR: doporučení pro jednotlivé země

GŘ ECFIN: Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti

RECOVER: pracovní skupina generálního sekretariátu na podporu oživení a odolnosti

RRF: Nástroj pro oživení a odolnost

RRP: Plány pro oživení a odolnosti

SWD: pracovní dokument útvarů Komise

Slovníček

Digitalizace: posun směrem k začleňování a využívání digitálních technologií a digitalizovaných informací za účelem zjednodušení, zrychlení, zefektivnění nebo větší hospodárnosti procesů a úkolů.

Doporučení pro jednotlivé země: každoroční pokyny, které Komise vydává v rámci evropského semestru jednotlivým členským státům ohledně jejich makroekonomických, rozpočtových a strukturálních politik.

Evropský semestr: roční cyklus, který funguje jako rámec pro koordinaci hospodářských politik členských států EU a monitorování pokroku.

Nástroj pro oživení a odolnost: mechanismus finanční podpory EU pro zmírnění hospodářského a sociálního dopadu pandemie COVID-19 a pro zelenou a digitální transformaci.

NextGenerationEU: balíček financování s cílem pomoci členským státům EU se zotavit z hospodářských a sociálních dopadů pandemie COVID-19.

Plán pro oživení a odolnost: dokument, který stanoví zamýšlené reformy a investice členského státu v rámci Nástroje pro oživení a odolnost.

Pracovní dokument útvarů Komise: nezávazný dokument Komise vypracovaný k diskusi buďto interně, nebo mimo orgán.

Systém Komise pro vytěžování údajů a hodnocení rizik: nástroj pro vytěžování údajů a hodnocení rizik vypracovaný Komisí za účelem podpory řídicích orgánů při správě a řízení evropských strukturálních a investičních fondů a fondů v rámci společné zemědělské politiky.

Zásada „významně nepoškozovat“: zásada, že investiční opatření by neměla mít závažné nepříznivé environmentální dopady.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Auditní tým:

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zároveň zohledňuje rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, který odpovídá za oblast regulace trhu a konkurenceschopného hospodářství a jemuž předsedá člen EÚD Mihails Kozlovs. Audit vedla členka EÚD Ivana Maletićová a podporu jí poskytovali vedoucí kabinetu Sandra Dieringová, tajemnice kabinetu Tea Japunčićová, vyšší manažerka Sabine Hiernaux-Fritschová, vedoucí úkolu Giuseppe Diana a auditoři Daniela Christovová, Marion Schiefeleová a Jacques Sciberras. Jazykovou podporu zajišťoval Michael Pyper.

Poznámky na konci textu

¹ Článek 3 nařízení (EU) 2021/241, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost.

² Nařízení (EU) 2021/241.

³ Příloha V nařízení (EU) 2021/241.

⁴ Čl. 19 odst. 1 nařízení (EU) 2021/241.

⁵ Článek 20 nařízení (EU) 2021/241.

⁶ Komisí předložený návrh změny Nástroje pro oživení a odolnost týkající se kapitol REPowerEU v plánech pro oživení a odolnost, COM(2022) 231.

⁷ Commission technical guidance on the application of „do no significant harm” under the Recovery and Resilience Facility Regulation”, C(2021) 1054.

⁸ Stanovisko 06/2020 (podle čl. 287 odst. 4 a čl. 322 odst. 1 písm. a) Smlouvy o fungování EU) k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje facilita na podporu oživení a odolnosti (COM(2020) 408), bod 38.

⁹ Nařízení (EU) 2020/852 o zřízení rámce pro usnadnění udržitelných investic.

¹⁰ Zvláštní zpráva 09/2022: „Výdaje v rozpočtu EU na období 2014–2020 související s klimatem: Nejsou tak vysoké, jak jsou vykázány“.

¹¹ Pokyny členským státům vypracované Komisí – plány pro oživení a odolnost, SWD(2021) 12, ČÁST 1/2.

¹² Nástroj pro oživení a odolnost – Od plánů k platbám, webová stránka.

¹³ Pokyny členským státům vypracované Komisí – plány pro oživení a odolnost, SWD(2021) 12, část 1/2, strana 34.

¹⁴ Čl. 19 odst. 3 písm. h) nařízení (EU) 2021/241.

¹⁵ Podle přílohy V nařízení (EU) 2021/241, oddílu 2.8 mohla být tato část hodnocena stupněm „A“ (přiměřená opatření), „B“ (minimální opatření) nebo „C“ (nedostatečná opatření).

¹⁶ Stanovisko 04/2020 k návrhu nařízení REACT-EU a nařízení o společných ustanoveních, podle kterého se řídí fondy ESI, 14. července 2020; a stanovisko 06/2020 (podle čl. 287 odst. 4 a čl. 322 odst. 1 písm. a) Smlouvy o fungování EU) k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje facilita na podporu oživení a odolnosti (COM(2020) 408).

¹⁷ Výroční zpráva za rozpočtový rok 2020, kapitola 2.

¹⁸ Čl. 19 odst. 3 písm. j) nařízení (EU) 2021/241.

¹⁹ Pokyny členským státům vypracované Komisí – plány pro oživení a odolnost, SWD(2021) 12, ČÁST 1/2.

²⁰ Zvláštní zpráva 01/2019: „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8697-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/673022	QJ-AB-22-019-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-8726-5	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/668722	QJ-AB-22-019-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2022

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Je proto pravidlem, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Osoby opakovaně používající obsah EÚD nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na obrázcích zaměstnanců EÚD, nebo zahrnuje díla třetích stran, je nutno získat další povolení.

Je-li povolení poskytnuto, toto povolení ruší a nahrazuje výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K použití nebo reprodukci obsahu, který není ve vlastnictví EU, může být nezbytné požádat o svolení přímo držitele autorských práv.

Fotografie na obrázku 1: ©Depositphotos.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny.

Internetové stránky orgánů a institucí Evropské unie využívající doménu europa.eu obsahují odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga EÚD

Logo EÚD nesmí být použito bez předchozího souhlasu EÚD.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Telefonicky nebo písemně
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696,
• prostřednictvím tohoto formuláře: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

Online
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa (european-union.europa.eu).

Publikace EU
Publikace EU si můžete prohlédnout nebo objednat na adrese op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní dokumentační střediska (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Veřejně přístupná data EU
Portál data.europa.eu poskytuje volný přístup k datovým souborům orgánů, institucí a jiných subjektů EU. Data lze zdarma stáhnout a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely. Portál rovněž poskytuje přístup k velkému množství datových souborů z evropských zemí.