Avaliação da Comissão dos planos nacionais de recuperação e resiliência Globalmente adequada, mas subsistem riscos ligados à execução

Síntese

I Em julho de 2020, em resposta à pandemia de COVID‑19, o Conselho Europeu chegou a acordo quanto a um fundo de recuperação no valor de mais de 800 mil milhões de euros: o Instrumento de Recuperação da União Europeia. O elemento central deste fundo é o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, com um montante total de 723,8 mil milhões de euros (a preços correntes). O Mecanismo de Recuperação e Resiliência tem por objetivo atenuar o impacto económico e social da pandemia e tornar as economias e as sociedades da UE mais sustentáveis e resilientes no futuro, com especial ênfase na transição ecológica e digital.

II Para beneficiarem do apoio ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, os Estados‑Membros apresentaram à Comissão projetos de planos nacionais de recuperação e resiliência. A Comissão é responsável por avaliar estes planos com base em critérios estipulados no Regulamento relativo ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência (a seguir designado «Regulamento MRR») e por prestar orientações e apoio aos Estados‑Membros nesta matéria.

III A presente auditoria é a primeira de uma série de auditorias do TCE ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência. O Tribunal selecionou uma amostra de seis Estados‑Membros e examinou a pertinência da avaliação efetuada pela Comissão aos planos de recuperação e resiliência, verificando se o processo de avaliação e as orientações prestadas aos Estados‑Membros tinham sido geridos de forma eficaz e garantiam que os planos permitem incidir nos objetivos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e estão em conformidade com as condições previstas no Regulamento MRR. A presente auditoria poderá contribuir para qualquer avaliação futura da Comissão, nomeadamente no que diz respeito à apresentação de planos de recuperação e resiliência alterados, e salienta os riscos e desafios suscetíveis de afetar a execução dos mesmos.

IV O Tribunal concluiu que a avaliação dos planos de recuperação e resiliência efetuada pela Comissão era globalmente adequada, dadas as limitações de tempo e a complexidade do processo. Contudo, detetou várias insuficiências neste último, bem como riscos para a execução bem‑sucedida dos planos.

V A avaliação da Comissão baseou‑se em listas de controlo e orientações internas abrangentes, mas os avaliadores não as utilizaram de forma sistemática nem uniforme para a avaliação qualitativa. Os principais documentos de apoio à avaliação final da Comissão estavam disponíveis, mas nem sempre eram facilmente rastreáveis. A Comissão prestou apoio aos Estados‑Membros na elaboração dos planos de recuperação e resiliência e emitiu documentos de orientação. No entanto, um papel mais ativo da Comissão na promoção do intercâmbio de boas práticas entre os Estados‑Membros teria facilitado o processo.

VI No que diz respeito aos objetivos estratégicos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o Tribunal conclui que a avaliação da Comissão verificou que os planos de recuperação e resiliência são suscetíveis de contribuir para os seis pilares e, portanto, para os domínios de intervenção pertinentes para o Mecanismo, embora em diferentes graus, e embora ainda se desconheça o seu impacto na prática. Alguns aspetos importantes das recomendações específicas por país continuam sem resposta em vários Estados‑Membros, nomeadamente no que diz respeito às recomendações de 2019, que representam mudanças estruturais recorrentes.

VII Relativamente à conformidade com as principais condições do Mecanismo, a avaliação da Comissão permitiu concluir que nenhuma das medidas constantes da amostra de auditoria do Tribunal é suscetível de causar danos significativos ao ambiente. Todavia, as medidas destinadas a atenuar o impacto ambiental não foram incluídas de forma sistemática sob a forma de um marco ou de uma meta nos planos de recuperação e resiliência e medidas que não respeitam o princípio de «não prejudicar significativamente» podem ser financiadas fora do quadro do mecanismo. A avaliação da Comissão dos custos estimados traduziu falta de informações relativamente a certas medidas. Os perfis de desembolso resultaram de negociações, em vez de refletirem os custos subjacentes. Verificou‑se também que as medidas incluídas na amostra contribuíram para a transição ecológica e digital, quando pertinente.

VIII A avaliação da Comissão permitiu melhorar a qualidade dos marcos e das metas, embora alguns carecessem de clareza ou não abrangessem todas as fases principais da execução de uma medida. O Tribunal observou ainda que os marcos e as metas, de um modo geral, se limitam a uma medição das realizações e não dos impactos, e que a fixação de marcos e metas nem sempre seguiu uma metodologia harmonizada entre os Estados‑Membros.

IX A avaliação que a Comissão efetuou dos mecanismos de acompanhamento e de controlo propostos pelos Estados‑Membros detetou corretamente as lacunas e insuficiências que requerem medidas suplementares. No entanto, baseou‑se, pelo menos em parte, na descrição de sistemas que ainda não tinham sido criados. O Tribunal assinala também que alguns Estados‑Membros decidiram não utilizar a ferramenta de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão, o que poderá reduzir a sua utilidade global e aumentar os riscos de não deteção de fraude e de duplo financiamento no Estado‑Membro em causa.

X Com base nestas constatações, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• melhorar a documentação e os procedimentos de avaliação;
• promover o intercâmbio de boas práticas entre os Estados‑Membros;
• acompanhar o contributo das medidas aplicadas no âmbito das recomendações específicas por país;
• reforçar a transparência e o acompanhamento do princípio de «não prejudicar significativamente»;
• assegurar, para marcos e metas, mecanismos de verificação claros, definidos de forma adequada;
• verificar a conformidade com os marcos específicos em matéria de acompanhamento e controlo e incentivar a utilização da ferramenta de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão.

Introdução

Mecanismo de Recuperação e Resiliência

01 Em julho de 2020, em resposta à pandemia de COVID‑19, o Conselho Europeu chegou a acordo quanto a um instrumento de recuperação temporário de valor superior a 800 mil milhões de euros (a preços correntes): o Instrumento de Recuperação da União Europeia. Este tem como elemento central o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). Com um montante máximo total de 723,8 mil milhões de euros (a preços correntes), dos quais até 338,0 mil milhões de euros em subvenções e até 385,8 mil milhões de euros em empréstimos, o Mecanismo equivale, em termos de valor, a cerca de dois terços do novo quadro financeiro plurianual para 2021‑2027 e é o maior instrumento da UE até à data.

02 O MRR tem por objetivo atenuar o impacto económico e social da pandemia de COVID‑19, tornar as economias e as sociedades europeias mais sustentáveis e resilientes e prepará‑las melhor para os desafios e as oportunidades da dupla transição ecológica e digital. Financiará investimentos e reformas em domínios de intervenção pertinentes à escala da UE, estruturados em seis pilares¹ (ver figura 1).

03 O contributo financeiro por Estado‑Membro é estipulado em conformidade com uma chave de repartição definida nos anexos I a III do Regulamento MRR. Segundo o Regulamento MRR, este mecanismo é um instrumento baseado no desempenho e os Estados‑Membros receberão financiamento com base na realização de marcos qualitativos e metas quantitativas.

Planos de recuperação e resiliência

04 Para beneficiarem de apoio do MRR, os Estados‑Membros apresentaram os seus projetos de planos nacionais de recuperação e resiliência (PRR) à Comissão a partir de meados de outubro de 2020 e, os PRR finais, a partir da data de entrada em vigor do Regulamento MRR, em 12 de fevereiro de 2021², em conformidade com determinados critérios e condições. Os PRR consistem num conjunto de medidas, sejam investimentos ou reformas, agrupadas em componentes temáticos (por exemplo, mobilidade ecológica ou digitalização da educação).

05 A avaliação da Comissão sobre os PRR assenta em onze critérios, estipulados no artigo 19.º, n.º 3, do Regulamento MRR (ver quadro 1).

06 Em consonância com as orientações para a avaliação³, a Comissão pode, regra geral, classificar cada critério como «A», «B» ou «C», sendo «A» a classificação mais elevada e «C» a mais baixa. Dois dos onze critérios, a saber, o princípio de «não prejudicar significativamente» e os sistemas de controlo, apenas podem obter a classificação «A» ou «C» (o anexo I contém uma síntese da classificação).

07 Para receber uma avaliação positiva, um PRR tem de obter, no mínimo, as seguintes classificações finais:

• um «A» no critério 2 (REP), no critério 3 (potencial de crescimento, criação de postos de trabalho e resiliência), no critério 5 (transição ecológica) e no critério 6 (transição digital);
• uma maioria de «A» nos outros sete critérios;
• nenhum «C».

08 Os PRR podem ser avaliados em várias ocasiões. Para além da avaliação inicial da Comissão abrangida pela presente auditoria, o PRR será avaliado aquando da apresentação de uma atualização, revisão ou alteração pelo Estado‑Membro, nomeadamente quando este:

• atualize o seu plano na sequência da atualização da contribuição financeira máxima para o apoio não reembolsável em junho de 2022;
• apresente um pedido de alteração do plano apresentado inicialmente, alegando que o PRR, incluindo os marcos e as metas pertinentes, deixou de ser parcial ou totalmente exequível devido a circunstâncias objetivas (artigo 21.º, n.º 1, do Regulamento MRR); ou
• solicite apoio do MRR sob a forma de empréstimos. Os Estados‑Membros podem solicitar apoio sob a forma de empréstimos no momento da apresentação de um PRR, ou num momento diferente, até 31 de agosto de 2023. Neste último caso, o pedido deve ser acompanhado de um PRR revisto, incluindo marcos e metas adicionais (artigo 14.º, n.º 2, do Regulamento MRR).

Papéis e responsabilidades no processo de elaboração e avaliação dos PRR

Estados‑Membros

09 Os Estados‑Membros são responsáveis pela elaboração dos PRR nacionais em conformidade com o artigo 18.º, n.º 4, do Regulamento MRR. Os Estados‑Membros têm de cooperar com a Comissão durante a elaboração e a avaliação dos seus PRR e têm de facultar à Comissão quaisquer informações adicionais solicitadas.

10 Além disso, os Estados‑Membros podem alterar ou rever os seus PRR posteriormente, caso estes deixem de ser exequíveis ou tenham de incluir marcos e metas adicionais para a utilização de apoio sob a forma de empréstimos (ver ponto 08).

A Comissão

11 A Comissão é responsável por avaliar os PRR em estreita cooperação com os Estados‑Membros. Presta orientação e apoio aos Estados‑Membros, a fim de garantir a conformidade com os diferentes critérios e condições previstos no Regulamento MRR.

12 O processo de avaliação assenta num diálogo contínuo, que tem início antes da apresentação oficial dos PRR. Após a apresentação dos PRR, a Comissão tem dois meses para, juntamente com o Estado‑Membro, resolver as questões pendentes e solicitar mais informações ou alterações antes de concluir a sua avaliação e de publicar a proposta oficial para uma decisão do Conselho. O Estado‑Membro em causa e a Comissão podem acordar em prorrogar o prazo de avaliação por um período razoável, se necessário⁴.

13 Após a aprovação do Conselho, a Comissão celebra um acordo operacional com cada Estado‑Membro, que inclua os aspetos pormenorizados e técnicos da execução, nomeadamente os prazos, as medidas intercalares adicionais aos marcos e metas e as disposições para concessão de acesso aos dados subjacentes.

O Conselho

14 Com base na proposta da Comissão, o Conselho deve aprovar a avaliação do PRR numa decisão de execução do Conselho, no prazo de quatro semanas⁵. Os planos alterados e revistos (ver ponto 08) também devem ser adotados pelo Conselho.

15 No caso das decisões de execução do Conselho adotadas até 31 de dezembro de 2021, o Estado‑Membro pode solicitar um pré‑financiamento de 13 %. Os pagamentos subsequentes baseiam‑se todos nos progressos comunicados pelo Estado‑Membro (e avaliados pela Comissão) quanto à execução do PRR. Para o desembolso, a Comissão apresenta a sua avaliação preliminar ao Comité Económico e Financeiro e solicita o seu parecer, que deve ter em conta para a avaliação conforme estipulado no artigo 24.º, n.º 4, do Regulamento MRR.

Ponto da situação relativamente à apresentação e avaliação dos planos de recuperação e resiliência em 1 de junho de 2022

16 Até 1 de junho de 2022, todos os Estados‑Membros, com exceção dos Países Baixos, tinham apresentado oficialmente os seus PRR. A Comissão tinha atribuído uma avaliação positiva a 25 dos PRR, com as classificações indicadas na figura 2, e a avaliação da Hungria ainda estava em curso no momento da auditoria (ver anexo II).

Âmbito e método da auditoria

17 A presente auditoria responde à prioridade do TCE de analisar a resposta da UE à pandemia de COVID‑19 em várias dimensões estratégicas, incluindo a governação económica, examinando se o maior instrumento da UE até à data está no caminho certo. A auditoria apresentará às partes interessadas uma perspetiva sobre a avaliação dos planos de recuperação e resiliência (PRR). Pretende contribuir para quaisquer alterações futuras ao processo de avaliação que sejam necessárias, nomeadamente no que diz respeito à apresentação de PRR alterados ou revistos. Embora se concentre essencialmente no trabalho de avaliação da Comissão, o presente relatório também sublinha os riscos e os desafios suscetíveis de afetar a execução dos PRR.

18 A presente auditoria é a primeira de uma série de auditorias previstas pelo TCE ao Instrumento de Recuperação da União Europeia e ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). Não abrange a proposta da Comissão de alteração do Regulamento MRR no que diz respeito aos capítulos REPowerEU dos PRR⁶. O Tribunal examina a pertinência da avaliação efetuada pela Comissão aos PRR, analisando se:

• os procedimentos internos da Comissão eram claros e foram aplicados; as orientações aos Estados‑Membros eram suficientes e foram respeitadas; o apoio prestado aos Estados‑Membros foi eficaz;
• a avaliação da Comissão garantiu que:
  • os PRR contribuem de forma eficaz para os seis pilares e para responder de forma eficaz a todos os desafios identificados nas REP ou a uma parte significativa deles;
  • as medidas previstas nos PRR cumprem as principais condições estipuladas no Regulamento MRR (transição ecológica e digital, princípio de «não prejudicar significativamente», custos);
  • os marcos e as metas são claros e realistas;
  • as disposições de acompanhamento e de controlo propostas são adequadas.

19 Os critérios de auditoria do Tribunal resultam de:

• requisitos regulamentares (em especial o Regulamento MRR);
• procedimentos e regras internos da Comissão (por exemplo, instruções e orientações).

20 A avaliação do Tribunal baseia‑se numa amostra de seis Estados‑Membros: os quatro com a maior dotação em termos absolutos (Alemanha, Espanha, França e Itália) e os dois com a maior dotação em relação ao seu produto interno bruto de 2020 (Grécia e Croácia). Os seis PRR são diferentes em vários aspetos. O anexo III apresenta algumas das suas características. Além disso, o Tribunal selecionou uma amostra de sete medidas de cada um destes seis Estados‑Membros com base na materialidade (custo mais elevado) e nas seguintes áreas temáticas: «transporte», «transição ecológica», «transição digital», «saúde» e «outros», no que diz respeito aos investimentos, e «orçamental» e «social», no que diz respeito às reformas. As 42 medidas incluídas na amostra são apresentadas no anexo IV. O Tribunal realizou ainda uma análise geral dos marcos e das metas previstos nos seis PRR incluídos na amostra, com o objetivo de obter uma ideia da natureza e da distribuição temporal dos mesmos, bem como da metodologia adotada pelos Estados‑Membros para a sua definição.

21 Relativamente a estes seis Estados‑Membros, o Tribunal examinou o processo de avaliação da Comissão, desde a apresentação inicial dos projetos de PRR até à respetiva avaliação final e à proposta de decisão de execução do Conselho, com base em oito dos onze critérios de avaliação (1, 2, 4 a 6, 8 a 10; ver quadro 1). Por conseguinte, a auditoria abrangeu a período de outubro de 2020 (altura da apresentação dos primeiros projetos de PRR) a junho de 2022. Não abrangeu o processo de aprovação, pelo Conselho, da proposta de decisão de execução do Conselho.

22 O Tribunal analisou a documentação fornecida pela Comissão, incluindo a correspondência pertinente com os seis Estados‑Membros durante o processo de avaliação. Além disso, entrevistou pessoal da Comissão e as autoridades nacionais competentes. Debateu ainda as principais observações do relatório com um painel de peritos.

Observações

Os procedimentos internos e o apoio prestado aos Estados‑Membros eram adequados, mas nem sempre rastreáveis, e estiveram sujeitos a limitações de tempo

23 A novidade e a complexidade dos planos de recuperação e resiliência (PRR) exige que a Comissão aplique procedimentos internos adequados e que preste apoio suficiente aos Estados‑Membros na elaboração dos PRR. O Tribunal examinou se a Comissão:

• geriu estes procedimentos de forma eficaz para mobilizar os conhecimentos disponíveis internamente e garantir a aplicação coerente e transparente das orientações internas;
• prestou orientações e apoio claros e oportunos aos Estados‑Membros.

O procedimento interno da Comissão era adequado, mas nem sempre rastreável

24 A governação política do MRR assume a forma de um conselho diretivo de alto nível, presidido pela Presidente da Comissão Europeia e composto pelos três Vice‑Presidentes Executivos, pelo Comissário para a Economia, pelo Secretário‑Geral, pela chefe do novo Grupo de Trabalho Recuperação e Resiliência (RECOVER) e pelo Diretor‑Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros (DG ECFIN). O conselho diretivo supervisiona todas as etapas, desde o primeiro contacto com os Estados‑Membros sobre os projetos de PRR até à execução dos PRR finais e ao cumprimento dos respetivos marcos e metas. Presta regularmente contas sobre os seus debates ao Colégio de Comissários. O Colégio é responsável por aprovar a proposta de uma decisão de execução do Conselho.

25 O Grupo de Trabalho RECOVER foi criado em 16 de agosto de 2020 no âmbito do Secretariado‑Geral e é, juntamente com a DG ECFIN, responsável pela orientação da execução do MRR e pela respetiva coordenação com o Semestre Europeu. Cabe ainda ao RECOVER e à DG ECFIN envolver as outras Direções‑Gerais (DG) responsáveis nos domínios de intervenção em todas as fases do processo, conforme necessário.

26 Para o efeito, o RECOVER e a DG ECFIN realizaram reuniões de coordenação semanais e dialogaram regularmente com outras DG através de «equipas nacionais». Estas equipas nacionais baseiam‑se nas equipas existentes do Semestre Europeu, mas incluem também especialistas de todas as DG pertinentes para assegurar os conhecimentos especializados necessários sobre os diferentes domínios de intervenção abrangidos pelos PRR.

27 As interações com os Estados‑Membros são geridas por 27 equipas de negociação compostas pelos chefes (adjuntos) das unidades nacionais pertinentes do RECOVER/DG ECFIN, bem como por membros selecionados das equipas nacionais das DG responsáveis nos domínios de intervenção, em função dos conhecimentos especializados necessários. Estas equipas têm a seu cargo, nomeadamente, analisar os (projetos de) PRR, elaborar avaliações e aplicar atos relacionados com os PRR e os pedidos de pagamento, bem como acompanhar os progressos da execução. Em regra, dois negociadores ao nível da Direção (um para a DG ECFIN e um para o RECOVER) supervisionam o trabalho da equipa do país.

28 Por último, foram criadas equipas horizontais conjuntas RECOVER‑DG ECFIN para lidar com os aspetos gerais ligados à transição ecológica (incluindo o princípio de «não prejudicar significativamente»), à transformação digital, aos custos e aos marcos/metas. Estas equipas prestam orientações sobre a avaliação dos domínios mais importantes na sua esfera de responsabilidade.

29 A combinação, nas equipas de negociação, de representantes das unidades nacionais RECOVER/DG ECFIN e das equipas nacionais das DG responsáveis nos domínios de intervenção permitiu garantir que a avaliação tinha por base conhecimentos especializados nestas diferentes áreas, bem como aspetos geográficos. A análise do Tribunal à avaliação da Comissão sobre as medidas incluídas na amostra (ver ponto 20) confirmou a participação de todas as DG pertinentes no processo.

30 O processo de avaliação incluiu várias fases (ver figura 3).

31 Para facilitar a avaliação e o debate com os Estados‑Membros, a Comissão elaborou listas de controlo e orientações internas de caráter geral. No que diz respeito ao impacto económico e social, aos marcos e metas, aos custos e ao princípio de «não prejudicar significativamente», estas orientações internas de caráter geral foram complementadas por orientações técnicas mais pormenorizadas.

32 As orientações internas e a lista de controlo normalizam o processo de avaliação e contribuem para a igualdade de tratamento dos diferentes PRR. As orientações internas e as listas de controlo proporcionaram um conjunto abrangente de considerações a utilizar pelos avaliadores das equipas nacionais na realização e na documentação das avaliações. No entanto, a utilização de listas de controlo só era obrigatória para a avaliação da integralidade e da elegibilidade. Como tal, as listas não foram utilizadas de forma sistemática nem uniforme para a avaliação qualitativa dos onze critérios. Em certos casos, os avaliadores apenas tinham disponibilizado informações mínimas, ao passo que, noutros, tinham redigido notas ou outros documentos de trabalho sem qualquer estrutura normalizada.

33 A auditoria do Tribunal às medidas incluídas na amostra confirmou que foram disponibilizados e registados os documentos essenciais resultantes do trabalho da Comissão e nos quais esta baseou as suas avaliações finais. Contudo, a documentação utilizada para elaborar as conclusões dos documentos de trabalho dos serviços da Comissão (SWD) nem sempre era fácil de rastrear.

As orientações e o apoio da Comissão aos Estados‑Membros eram adequados, mas sujeitos a limitações de tempo

34 A Comissão era responsável por prestar aos Estados‑Membros as orientações e o apoio necessários durante a elaboração dos PRR. Prestou esta assistência desde uma fase inicial, por meio de documentos de orientação e debates, enquanto o Regulamento MRR estava ainda a ser debatido pelos colegisladores.

35 A Comissão adotou vários documentos de orientação para auxiliar os Estados‑Membros na elaboração dos PRR:

• orientações gerais para os PRR dos Estados‑Membros, adotadas em 17 de setembro de 2020, que foram alteradas e substituídas por uma nova versão em 22 de janeiro de 2021; e
• orientações técnicas sobre a aplicação do critério de «não prejudicar significativamente»⁷, publicadas em 12 de fevereiro de 2021.

Além disso, estes documentos foram complementados por listas de controlo para autoavaliação dos sistemas de controlo nacionais.

36 Devido ao curto prazo para a elaboração dos PRR e para a elaboração e adoção do Regulamento MRR, a Comissão teve, em parte, de elaborar os seus documentos de orientação antes de o texto jurídico ser finalizado e ao mesmo tempo que os Estados‑Membros elaboravam os PRR. Por este motivo, a Comissão publicou duas versões do seu documento de orientação principal sobre a elaboração dos PRR (ver ponto 35). Em alguns casos, esta situação levou a que os Estados‑Membros tivessem de adaptar os seus PRR durante o processo. Este foi, nomeadamente, o caso da orientação relativa ao princípio de «não prejudicar significativamente», que foi adotada ao mesmo tempo que o Regulamento MRR e que exigia que os Estados‑Membros preenchessem uma lista de controlo relativa a este princípio para cada reforma e cada investimento no âmbito do seu PRR.

37 O Tribunal concluiu que as avaliações dos PRR se basearam, em grande medida, num diálogo contínuo entre a Comissão e os Estados‑Membros, composto por reuniões bilaterais, comunicações e intercâmbios de informação. Para facilitar ainda mais esta partilha de informações, a Comissão criou também uma plataforma em linha de perguntas e respostas sobre os PRR, que disponibilizou aos Estados‑Membros mais explicações e orientações. Durante as entrevistas do Tribunal, as autoridades dos Estados‑Membros confirmaram a utilidade deste apoio.

38 O artigo 18.º, n.º 5, do Regulamento MRR também estipula que os Estados‑Membros podem solicitar à Comissão que organize um intercâmbio de boas práticas com outros Estados‑Membros. O Tribunal apoiou esta possibilidade no seu parecer sobre a proposta de Regulamento que cria o MRR⁸. Segundo a Comissão, apenas um Estado‑Membro (não incluído na amostra de auditoria do Tribunal) solicitou formalmente um tal intercâmbio, tendo, entretanto, retirado o pedido.

39 Contudo, na sua maioria, as autoridades dos Estados‑Membros entrevistadas pelo Tribunal teriam apreciado uma maior interação com os outros Estados‑Membros durante o processo de negociação dos PRR. Alguns Estados‑Membros organizaram reuniões bilaterais informais por sua própria iniciativa, mas um papel ativo da Comissão para promover sinergias entre os PRR dos Estados‑Membros teria facilitado o processo e incentivado a inclusão de projetos transnacionais nos PRR.

Os planos de recuperação e resiliência são suscetíveis de contribuir para os seis pilares, embora subsistam lacunas na resposta às recomendações específicas por país

A avaliação da Comissão verificou que os planos de recuperação e resiliência contribuem para os seis pilares, mas em diferentes graus

40 O Tribunal examinou o modo como a Comissão procurou determinar se os planos de recuperação e resiliência contribuíram de forma adequada para os seis pilares, em conformidade com os critérios previstos no Regulamento MRR (ver caixa 1).

41 A Comissão avaliou o contributo dos PRR para os seis pilares com base num mapeamento pormenorizado, apreciando, em relação a cada componente, se este contribuía de forma significativa ou, pelo menos, em parte para cada um dos pilares (ver anexo IV). Concluiu que os PRR incluídos na amostra contribuíram todos, de forma abrangente e devidamente equilibrada, para os seis pilares, atribuindo‑lhes a todos a classificação «A» neste domínio.

42 O mapeamento da Comissão confirmou que os seis pilares foram visados por, pelo menos, um dos componentes em todos os PRR incluídos na amostra do Tribunal. O mapeamento da Comissão foi realizado a nível dos componentes, sendo analisadas medidas individuais para determinar os (principais) pilares para os quais o componente contribui. No entanto, o Tribunal observa que nem todas as medidas de um componente contribuem diretamente para o pilar em questão.

43 Muitos componentes incluídos nos PRR incidem em mais do que um pilar e na relação causal entre os componentes e os pilares, pelo que a medida em que os componentes são suscetíveis de representar um contributo varia. Regra geral, a ligação entre os componentes e os pilares é mais estreita para os pilares mais específicos, como a «transição digital» e a «transição ecológica», do que para os pilares mais abrangentes e gerais, como o «crescimento inteligente, sustentável e inclusivo» e a «coesão social e territorial».

44 Além disso, uma vez que cada componente inclui reformas que podem não ter qualquer custo, é difícil determinar qual a percentagem dos fundos que está a contribuir para cada um dos seis pilares. Por conseguinte, de um ponto de vista financeiro, não é claro se os seis pilares são visados de uma forma «devidamente equilibrada», conforme exigido pelo Regulamento MRR. Além do mais, o regulamento não prevê uma definição do que constitui efetivamente uma resposta «devidamente equilibrada» neste contexto.

Os planos de recuperação e resiliência respondem às recomendações específicas por país, mas subsistem lacunas

45 O Semestre Europeu, introduzido em 2011, é o ciclo de coordenação das políticas económicas, orçamentais, laborais e sociais da UE. Neste contexto, a Comissão analisa a evolução económica e social nos Estados‑Membros e os desafios com que estes se deparam. Para fazer face a estes desafios, todos os anos o Conselho dirige REP a cada Estado‑Membro, com base em propostas da Comissão, sendo estas a principal realização do Semestre Europeu. Apesar de, no passado, a coordenação das políticas no âmbito do Semestre Europeu e a execução das REP não estarem ligadas a quaisquer dotações financeiras, esta situação alterou‑se com a inclusão, nos PRR, de medidas destinadas a responder às REP.

46 O Regulamento MRR exige que os PRR contenham medidas destinadas a responder à totalidade ou a uma parte significativa das REP de 2019 e de 2020. Na sua avaliação, a Comissão tem em conta quatro elementos (ver caixa 2).

47 O Tribunal verificou se a avaliação da Comissão tinha garantido que as medidas incluídas nos PRR dos Estados‑Membros abrangidos pela amostra contribuíam para responder às REP pertinentes e entrevistou as autoridades dos Estados‑Membros para obter mais informações sobre o processo de introdução, nos seus PRR, de medidas pertinentes para as REP.

48 Durante a avaliação dos projetos de PRR, a Comissão identificou lacunas relativas a alguns elementos das REP e pediu aos Estados‑Membros que propusessem medidas adicionais. Esta solução foi mais bem‑sucedida nuns casos (por exemplo, avaliação da qualidade das despesas públicas em França, análise das despesas em Itália ou medidas judiciais e anticorrupção na Croácia) do que noutros, já que algumas partes das REP (sobretudo das de 2019) continuam sem resposta nas versões finais dos PRR.

49 No que diz respeito aos PRR apresentados, a Comissão levou a cabo um exercício de mapeamento, incluído no seu SWD, que demonstra em que medida as REP tinham sido suficientemente visadas e assinalando as que não o foram. Tal como se verificou no caso dos seis pilares, este exercício foi realizado para os componentes (conjuntos de medidas, ver ponto 04), sendo consideradas as medidas individuais sempre que pertinente. Relativamente aos seis Estados‑Membros incluídos na amostra, a avaliação da Comissão concluiu que as REP de 2019 e de 2020 tinham sido todas abordadas em parte (com lacunas remanescentes) ou na totalidade (sem lacunas remanescentes), e os PRR finais incluídos na amostra do Tribunal receberam, por conseguinte, a classificação «A». O quadro 2apresenta uma síntese das lacunas remanescentes assinaladas pela Comissão.

50 O exercício de mapeamento do Tribunal realizado a nível das medidas chegou, grosso modo, ao mesmo resultado que o da Comissão relativamente às REP. As principais diferenças dizem respeito a Itália, país relativamente ao qual o Tribunal assinalou lacunas adicionais quanto a alguns elementos das REP (reformas do sistema predial e de pensões, bem como partes da reforma do setor financeiro), que não foram incluídas no SWD da Comissão (ver quadro 3).

51 O Tribunal constatou que as REP de 2020 foram, de um modo geral, visadas pelos PRR incluídos na amostra. No entanto, subsistem algumas lacunas no que diz respeito a determinados elementos das REP, por exemplo o sistema de cuidados de saúde (Espanha) ou os investimentos e o ambiente regulamentar (França), que se prevê virem a receber resposta fora do âmbito do MRR. Contudo, nem sempre foi claro o motivo pelo qual estes elementos não foram incluídos nos PRR, sobretudo no caso de medidas transfronteiriças importantes (por exemplo, as interconexões elétricas entre Espanha e França), que, por definição, seriam adequadas ao MRR.

52 A maior parte das lacunas assinaladas dizem respeito às REP de 2019, que representam em grande parte desafios estruturais recorrentes que os Estados‑Membros enfrentam há anos. Por exemplo, o PRR alemão não inclui qualquer medida destinada a reforçar a concorrência nos serviços às empresas e nas profissões regulamentadas, aspeto que tem sido incluído nas REP dirigidas à Alemanha desde 2011. Além disso, vários PRR não incidem sobre os elementos das REP relacionados com a sustentabilidade das pensões (Alemanha, França, Itália e, em parte, Espanha) ou com a tributação (Alemanha e Itália).

53 De um modo geral, o Tribunal considera que a avaliação da Comissão levou a que os PRR contribuíssem para responder à maior parte das REP de 2019 e 2020. No entanto, alguns elementos importantes das REP, sobretudo relacionados com alterações estruturais recorrentes que os Estados‑Membros enfrentam há anos, continuaram sem resposta nos vários Estados‑Membros incluídos na amostra de auditoria do Tribunal. Além disso, a avaliação do que constitui a resposta a uma «parte significativa» das REP não foi definida no Regulamento MRR nem pela Comissão. Por conseguinte, a avaliação continua a ser, em certa medida, subjetiva, sobretudo nos casos em que a Comissão identificou lacunas múltiplas e/ou graves.

A avaliação das condições essenciais no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência foi adequada, mas não totalmente transparente

54 Para determinar se a avaliação da Comissão sobre o princípio de «não prejudicar significativamente», a transição ecológica e a etiquetagem digital e as estimativas de custos foi adequada, o Tribunal selecionou sete medidas em cada um dos seis Estados‑Membros da sua amostra (ver ponto 20).

55 Para as medidas incluídas na amostra, o Tribunal examinou se a Comissão tinha determinado adequadamente se:

• alguma das medidas incluídas no plano de recuperação e resiliência (PRR) prejudica significativamente os objetivos ambientais na aceção do artigo 17.º do Regulamento Taxonomia⁹ (conformidade com o princípio de «não prejudicar significativamente»);
• a execução das medidas previstas, incluindo a sua etiquetagem e os coeficientes aplicados, deverá contribuir eficazmente para a transição ecológica e digital;
• os custos estimados foram razoáveis, plausíveis, proporcionais aos benefícios económicos e sociais previstos e não abrangidos por outro financiamento da UE.

As avaliações da Comissão reconheceram a conformidade com o princípio de «não prejudicar significativamente», mas não foram incluídos de forma sistemática marcos ou metas para as medidas de compensação

56 Para que um PRR seja aprovado, todas as medidas têm de cumprir o princípio de «não prejudicar significativamente» (ver caixa 3).

57 A Comissão emitiu orientações técnicas sobre a aplicação do princípio de «não prejudicar significativamente» ao avaliar os PRR (ver pontos 35 e 36). Estas exigiam que os Estados‑Membros apresentassem uma lista de controlo do princípio de «não prejudicar significativamente» para cada medida contida nos seus PRR.

58 A Comissão avaliou, então, as medidas apresentadas e as correspondentes listas de controlo para o princípio de «não prejudicar significativamente» e apresentou comentários adicionais ou estipulou condições que foram incluídas no conjunto final de marcos e metas acordado na decisão de execução do Conselho. Relativamente às medidas incluídas na amostra, o Tribunal concluiu que a Comissão tinha:

• assegurado que as listas de controlo visavam os objetivos ambientais;
• solicitado mais informações quando necessário, dado a sua opinião e sugerido alterações ou a exclusão de determinadas medidas, nomeadamente no que diz respeito à redação de medidas específicas e aos marcos e metas correspondentes;
• solicitado corretamente, em vários PRR, a exclusão de determinadas partes das medidas que considerou não respeitarem o princípio de «não prejudicar significativamente», que foram posteriormente retiradas dos PRR. Porém, em alguns casos, podem ser financiadas fora do MRR, o que contradiz o conceito subjacente ao princípio de «não prejudicar significativamente»;
• garantido, no caso de medidas suscetíveis de terem um impacto ambiental, que as listas de controlo elaboradas pelos Estados‑Membros incluíssem uma explicação do modo como os danos significativos seriam evitados, nomeadamente através da proposta de medidas de atenuação.

59 O Tribunal observa, contudo, que a documentação de avaliação da Comissão relativa às listas de controlo do princípio de «não prejudicar significativamente» estava dispersa por vários documentos de trabalho e carecia de uma lista sucinta que indicasse todas as avaliações do princípio de «não prejudicar significativamente» para cada medida, com vista a apoiar a conclusão global apresentada no SWD e na sua avaliação final.

60 Além disso, a natureza e a escala do impacto das medidas potencialmente prejudiciais não foram quantificadas na lista de controlo nem de outra forma, o que tornou difícil determinar se as explicações apresentadas e as medidas de atenuação propostas seriam suficientes para garantir a conformidade com o princípio de «não prejudicar significativamente».

61 Além disso, nos casos em que eram necessárias medidas de atenuação para atribuir uma avaliação positiva relativamente ao princípio de «não prejudicar significativamente», as medidas de atenuação não foram incluídas de forma sistemática sob a forma de um marco ou uma meta nos PRR. Por conseguinte, o seu cumprimento não é uma condição de pagamento e não existe base jurídica para impor ou acompanhar a sua execução.

A Comissão verificou o contributo das medidas incluídas na amostra para a transição ecológica e digital

62 A avaliação da comissão sobre se os PRR contribuem para a transição ecológica e digital baseou‑se em vários elementos (ver caixa 4).

63 O Tribunal verificou a avaliação da Comissão para a sua amostra de 42 medidas (ver ponto 20). Relativamente a estas medidas, o Tribunal verificou se a avaliação da Comissão sobre os domínios de intervenção e os coeficientes (100 % para um contributo total para a transição ecológica e digital, 40 % para um contributo parcial e 0 % para a ausência de contributo) estava em conformidade com o Regulamento MRR e se as etiquetas finais atribuídas às medidas eram adequadas.

64 O Tribunal constatou que:

• a Comissão tinha realizado uma avaliação pormenorizada dos domínios de intervenção e dos coeficientes aplicados pelos Estados‑Membros para diferentes medidas. Concretamente, as DG Energia, Ação Climática, Concorrência e Política Regional e Urbana e o Centro Comum de Investigação, bem como equipas horizontais para a transição ecológica e digital, tinham sido consultadas a respeito de diferentes medidas incluídas na amostra;
• para várias das medidas incluídas na amostra, a Comissão proporcionou retorno aos Estados‑Membros, durante a fase de redação, sobre se estes tinham utilizado domínios de intervenção incorretos ou se era necessária uma maior repartição das medidas (em medidas distintas ou em submedidas) com diferentes coeficientes. Em todos os casos, os Estados‑Membros tinham efetuado as alterações solicitadas nos seus projetos de PRR e a Comissão considerara as versões finais conformes a este respeito;
• relativamente a alguns tipos de medidas, o Regulamento MRR não indicava domínios de intervenção nem coeficientes ecológicos. No entanto, para garantir uma avaliação coerente, a Comissão disponibilizou orientações adicionais sobre como tratar estas medidas (por exemplo, as relacionadas com carros elétricos e híbridos) em conformidade com o Regulamento Taxonomia;
• a Comissão tinha comunicado a lista final de medidas que contribuem para as transições ecológica e digital no seu SWD para cada Estado‑Membro.

65 Falta, contudo, saber até que ponto as medidas incluídas nos PRR contribuirão na prática para os objetivos climáticos da UE. Por exemplo, num dos seus relatórios recentes, o Tribunal concluiu que a Comissão sobrestimou o contributo climático de subsetores fundamentais como o transporte rodoviário, a eletricidade e a biomassa em relação ao orçamento da UE, e a despesa declarada nem sempre foi pertinente para a ação climática¹⁰.

A classificação dos custos estimados traduziu falta de informações relativamente a certas medidas

66 A avaliação dos custos estimados nos PRR é particularmente pertinente, uma vez que, ao contrário do que acontece com outros instrumentos da UE, o financiamento do MRR assenta exclusivamente na concretização dos marcos e das metas e não no reembolso dos custos. Por conseguinte, os custos estimados das medidas incluídas nos PRR só são avaliados no momento em que a Comissão avalia o PRR e não têm impacto no desembolso efetivo dos fundos durante a execução do MRR.

67 A Comissão tinha de avaliar o custo total estimado de cada PRR em conformidade com os critérios de avaliação estipulados no Regulamento MRR (ver caixa 5).

68 Em conformidade com o Regulamento MRR, a Comissão avaliou os custos totais estimados com base nos critérios mencionados na caixa 5. O Regulamento MRR não especifica o modo como estes quatro critérios devem ser consolidados numa classificação global dos custos. No entanto, a Comissão desenvolveu um sistema de classificação para cada um dos quatro critérios, bem como para a classificação global consolidada.

69 Até à data, todos os PRR receberam uma classificação «B» para os custos. O Tribunal constatou que as exigências impostas para obter a classificação «A» em todos os critérios e no PRR em geral eram relativamente ambiciosas, sendo, por outro lado, relativamente baixas para uma classificação «C», o que tornou pouco provável que fosse atribuída uma classificação diferente de «B». Como resultado, apesar das diferenças na frequência e na gravidade das lacunas assinaladas pela Comissão nos Estados‑Membros incluídos na amostra, todos obtiveram a mesma classificação («B»). As lacunas mencionadas variam desde a falta de informações relativas a algumas medidas na fase de planeamento até pressupostos subjacentes que não são totalmente plausíveis para todas as medidas (ver anexo VI). Além disso, uma vez que determinados investimentos são inovadores, os seus custos nos PRR baseiam‑se, em grande medida, num juízo profissional e não em dados históricos.

70 Relativamente às 42 medidas incluídas na amostra (ver ponto 20), o Tribunal verificou as informações de custos disponibilizadas pelos Estados‑Membros, as informações adicionais sobre custos solicitadas pela Comissão, os documentos de trabalho internos da própria Comissão sobre a avaliação dos custos totais estimados e as conclusões da Comissão sobre os custos incluídas nos SWD.

71 Os Estados‑Membros produziram fichas informativas para cada medida, indicando informações de custos como os pressupostos subjacentes em matéria de custos, os custos de referência, nomeadamente dados históricos ou comparativos, bem como informações sobre se o financiamento do MRR é complementar ao apoio prestado ao abrigo de outros programas e instrumentos da UE e não abrange os mesmos custos.

72 A Comissão solicitou mais informações, quando necessário, nomeadamente no que diz respeito à metodologia e aos pressupostos subjacentes. Relativamente às medidas incluídas na amostra, o Tribunal concluiu que foram obtidas informações para verificar os custos estimados. Nos casos em que a Comissão não obteve informações suficientes, isso refletiu‑se nas suas avaliações e classificações. Durante este processo, as DG competentes (nomeadamente, nos domínios da Energia, da Mobilidade e dos Transportes e do Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão) foram consultadas sempre que necessário, em conformidade com as orientações internas relativas à avaliação dos custos. O Tribunal considera que a classificação «B» reflete corretamente a falta de informações em alguns domínios e assinalou lacunas relacionadas com os custos.

O perfil de desembolso resultou de negociações, em vez de refletir os custos dos marcos e metas subjacentes

73 O montante pago numa prestação específica não se baseia necessariamente nos custos estimados para alcançar os marcos e as metas incluídos no pedido de pagamento, mas antes num resultado das negociações com o Estado‑Membro em questão. Estas negociações têm em conta a percentagem de marcos e metas, bem como a sua importância relativa.

74 Na UE‑27, o número total de prestações (para apoio não reembolsável) varia entre quatro (Chipre) e dez (Bélgica, Croácia, Itália, Portugal, Roménia, Eslováquia e Eslovénia) e o número de marcos e metas a alcançar para cada prestação varia entre dois (República Checa – sétima prestação) e 114 (Portugal – nona prestação).

75 No entanto, sendo resultado de uma negociação, o processo para determinar os perfis de reembolso carece de transparência. Embora não se trate necessariamente de um problema para a avaliação dos PRR, este aspeto será problemático durante a execução do MRR, uma vez que qualquer concretização parcial de marcos e metas teria de se refletir no pagamento ao Estado‑Membro em questão. O facto de o montante de cada prestação resultar de uma negociação e não ser um reflexo dos custos subjacentes dificultará a determinação da redução adequada. No momento da auditoria, a Comissão ainda não tinha definido uma metodologia para o cálculo da redução parcial ou dos pagamentos.

76 Na prática, relativamente aos seis Estados‑Membros incluídos na amostra, o Tribunal constata uma heterogeneidade significativa nos perfis de desembolso em termos de percentagem do financiamento total em cada prestação e do número de marcos e metas a alcançar para cada prestação (figura 4).

A avaliação da Comissão melhorou a qualidade dos marcos e das metas, mas algumas questões importantes continuam sem resposta

77 Segundo o Regulamento MRR, os marcos e as metas devem medir o progresso no sentido da realização de uma reforma ou de um investimento, sendo os marcos realizações qualitativas e as metas realizações quantitativas. A realização dos marcos e das metas constitui a base dos pedidos de pagamento apresentados pelos Estados‑Membros, o que faz deles um elemento fundamental na execução do MRR.

78 Em conformidade com o Regulamento MRR e com as orientações dirigidas aos Estados‑Membros¹¹, a Comissão teve de avaliar os marcos e as metas no âmbito do critério 8, «disposições para acompanhar a execução, incluindo marcos, metas e os indicadores conexos» (ver caixa 6).

O processo de avaliação da Comissão foi abrangente

79 O Tribunal auditou a avaliação da Comissão dos marcos e das metas com base numa amostra de 42 medidas constantes de seis PRR. Para estas medidas, o Tribunal avaliou se os marcos e as metas finais acordados na decisão de execução do Conselho satisfaziam os critérios referidos. Além disso, realizou uma análise mais geral dos marcos e das metas dos seis PRR incluídos na amostra, com o objetivo de obter uma ideia da natureza e distribuição temporal dos mesmos, bem como da metodologia adotada pelos Estados‑Membros para a sua definição.

80 Relativamente às 42 medidas incluídas na amostra, o Tribunal concluiu que, de um modo geral, o processo de avaliação dos marcos e metas incluídos na amostra foi abrangente, seguindo‑se a uma série de intercâmbios entre a Comissão e os Estados‑Membros. Concretamente, a Comissão tinha solicitado esclarecimentos nas descrições dos marcos e das metas, que tinham levado a descrições mais claras dos resultados previstos e, em alguns casos, sugeriam uma redação mais precisa. Além disso, a Comissão solicitou que o número de marcos e metas fosse reduzido para tornar alguns PRR mais geríveis e, noutros casos, exigiu marcos e metas com maior nível de pormenor para abranger diferentes fases de grandes medidas.

81 Contudo, a documentação é, de um modo geral, fragmentada e as análises estão contidas em múltiplos documentos de trabalho da Comissão para diferentes componentes dos PRR. Além disso, não foi efetuada uma síntese de todos os projetos de marcos e metas durante as negociações. A Comissão aplicou uma avaliação qualitativa de cada PRR tendo por referência as normas do Regulamento MRR e não uma avaliação comparativa, o que teria facilitado a identificação de boas práticas entre Estados‑Membros.

Determinados marcos e metas carecem de clareza

82 Na sua auditoria, o Tribunal concentrou‑se na clareza dos marcos e das metas como pré‑requisito para avaliar os progressos das medidas e justificar o desembolso dos fundos. Na sua análise geral dos marcos e das metas, constatou que os seis PRR incluíam marcos e metas pouco claros (ver alguns exemplos no quadro 4). A ausência de marcos e metas claros implica o risco de que estes sejam difíceis de avaliar e o risco conexo de que o objetivo inicialmente previsto não tenha sido alcançado.

A cobertura das principais fases de execução dos marcos e metas é, em alguns casos, incompleta

83 As orientações práticas internas da Comissão requerem que os marcos e metas reflitam as principais fases da execução da medida em questão (início – meio – fim). Na sua análise geral dos marcos e metas, o Tribunal observou que o número médio de marcos/metas variava entre 1,7 por medida na Croácia e 3,2 na Alemanha (ver quadro 5).

84 A cobertura das principais fases de execução é particularmente importante para os investimentos, que são muitas vezes complexos e executados ao longo de um período de tempo mais extenso, exigindo por isso marcos e metas sequenciais para acompanhar os progressos. No entanto, na sua análise geral dos marcos e metas nos seis PRR incluídos na amostra, o Tribunal detetou investimentos que incluíam apenas um marco ou uma meta (ver alguns exemplos no quadro 6).

Os marcos e metas de determinadas medidas indicam que estas serão concluídas após 31 de agosto de 2026

85 O MRR foi concebido como resposta à pandemia de COVID‑19, pelo que é importante que seja executado dentro de um prazo razoável. A Comissão indica, no seu sítio Web, que os Estados‑Membros apresentam planos sobre as reformas e os investimentos a executar até 2026¹². O Regulamento MRR especifica que:

• [o PRR] deve ser devidamente fundamentado e justificado. O referido plano deve conter os seguintes elementos: [… o]s marcos e metas previstos e um calendário indicativo para a execução das reformas e dos investimentos, a concluir até 31 de agosto de 2026 (artigo 18.º, n.º 4, alínea i)); e
• A proposta da Comissão […] estabelece também [… a] data limite, que deverá ser no máximo 31 de agosto de 2026, para a conclusão dos marcos definitivos e das metas definitivas, tanto para os projetos de investimento como para as reformas (artigo 20.º, n.º 5, alínea d)).

86 No entanto, algumas das medidas contidas nos PRR incluídos na amostra incluem um marco ou meta iniciais ou intermédios nos últimos meses antes do fim do período de execução do MRR. Este aspeto pode impedir que o investimento fique concluído até 31 de agosto de 2026 (ver quadro 7), o que vai contra o previsto no Regulamento MRR (ver ponto 85).

A orientação da Comissão dá preferência a indicadores que meçam os resultados e não o impacto

87 As orientações da Comissão aos Estados‑Membros¹³ indicam que:

• os marcos e as metas podem refletir diferentes fases da execução das reformas e investimentos, quer com base em indicadores de contributos, quer, preferencialmente, com base em indicadores de realizações;
• os indicadores de impacto devem ser evitados, dada a imprevisibilidade dos mesmos e a sua dependência de outros fatores que estão fora do controlo do Estado‑Membro.

88 Em conformidade com as orientações, a maior parte dos marcos e metas incluídos nos seis PRR incluídos na amostra de auditoria do Tribunal são orientados para as realizações (por exemplo, o número de edifícios renovados/quilómetros de vias‑férreas renovadas/estações de carregamento instaladas). No entanto, pelo menos metade dos PRR incluídos na amostra incluíram medidas com indicadores de contributos, mencionando, de um modo geral, a despesa de uma determinada quantidade de fundos (por exemplo, Alemanha, Espanha e França).

89 Os indicadores de impacto têm, por definição, um horizonte temporal mais extenso, que poderá não ser adequado ao prazo limitado para a execução do MRR. No entanto, o Tribunal observa que evitar os indicadores de impacto, enfatizar os indicadores de realizações e até incluir indicadores de contributos para os marcos e as metas limitará de forma considerável a possibilidade de avaliar o desempenho das medidas e, em última análise, o seu impacto nos objetivos políticos gerais do MRR.

A metodologia adotada para a definição dos marcos e metas varia entre Estados‑Membros

90 A ausência de uma metodologia harmonizada para a definição dos marcos e das metas afeta a comparabilidade entre Estados‑Membros e representa um risco em termos de igualdade de tratamento. Embora tenha incentivado uma abordagem harmonizada, nomeadamente através de orientações e de exemplos de reformas e investimentos, a Comissão não realizou uma análise comparativa dos diferentes planos, alegando que a situação diverge de Estado‑Membro para Estado‑Membro. Na sua análise geral dos marcos e metas, o Tribunal identificou diferenças entre os PRR na fixação dos marcos e das metas, que se ilustram nos pontos seguintes.

A distinção entre os marcos e as metas nem sempre é clara

91 Nos seis PRR incluídos na amostra, o número total de marcos e metas varia entre 129 na Alemanha e 527 em Itália e o rácio de marcos para metas varia entre 2:3 em França e Itália e 4:1 na Grécia (ver figura 5).

92 Enquanto o número total de marcos e metas é amplamente determinado pelos fundos afetados e pelo âmbito de aplicação do PRR, a diferença no rácio de marcos para metas pode também indicar uma abordagem diferente na definição dos marcos e das metas e a distinção entre os dois entre Estados‑Membros. Enquanto, na maioria dos PRR, a conclusão de um investimento tenha sido medida, de um modo geral, sob a forma de uma meta quantificável (número de casas renovadas, áreas reflorestadas, etc.), o plano grego em geral incluiu antes, frequentemente, um marco não quantificável sob a forma de um relatório de conclusão. Estes marcos foram, contudo, por vezes quantificados na secção da descrição da decisão de execução do Conselho ou no «mecanismo de verificação» descrito no acordo operacional.

93 O artigo 2.º, n.º 4, do Regulamento MRR define os marcos como realizações qualitativas e as metas como realizações quantitativas. O desvio em relação a esta distinção levanta os seguintes riscos:

• nos casos em que os marcos foram quantificados na descrição/mecanismo de verificação, existe alguma incerteza jurídica quanto à medida em que essa quantificação faz parte da condição de pagamento, devido ao facto de os marcos não serem, por definição, quantificados e a sua realização ser medida através de um indicador qualitativo;
• nos casos em que um marco foi incluído para uma realização quantificável e não existe quantificação na descrição/mecanismo de verificação, pode ser difícil determinar em que medida este foi executado com êxito. Além disso, a inclusão de marcos não quantificados (por exemplo, apresentação de um relatório de conclusão) ao invés de uma meta quantificada (por exemplo, renovação de um determinado número de casas) representa um risco em termos de igualdade de tratamento, uma vez que esta última pode ser mais difícil de alcançar.

Os marcos nos projetos transfronteiriços não estão necessariamente harmonizados

94 Os projetos transfronteiriços desempenham um papel específico no que diz respeito a uma abordagem harmonizada. Por serem, por definição, semelhantes, beneficiariam de uma abordagem harmonizada. No entanto, os projetos transfronteiriços não resultaram necessariamente na fixação de marcos e metas semelhantes (ver quadro 8).

Diferenças na definição dos marcos e metas

95 Além disso, o Tribunal constatou a falta de uma abordagem harmonizada para a definição dos marcos e das metas. As lacunas assinaladas em termos de medidas a executar após agosto de 2026 e de medidas com indicadores de contributos não ocorreram a uma escala semelhante em todos os PRR incluídos na amostra:

• os marcos e metas que indicam que a respetiva medida será executada após 2026 foram incluídos em alguns PRR (por exemplo, Grécia e Croácia), mas não noutros (por exemplo, Espanha);
• do mesmo modo, os indicadores de contributo foram consideravelmente mais frequentes em alguns PRR (por exemplo, Alemanha e Espanha).

96 Embora concorde com a Comissão quanto ao facto de ser necessário ter em conta as circunstâncias específicas de cada Estado‑Membro na avaliação, o Tribunal constata uma ausência de análises comparativas.

A avaliação efetuada pela Comissão às disposições de acompanhamento e de controlo foi abrangente, mas baseou‑se em parte em sistemas que ainda não estão em funcionamento

97 Para avaliar o papel da Comissão na promoção e adoção de um quadro adequado de acompanhamento e de controlo nos Estados‑Membros, o Tribunal examinou se esta tinha avaliado corretamente:

• as disposições de acompanhamento e de execução propostas pelos Estados‑Membros nos seus planos de recuperação e resiliência (PRR);
• as disposições de auditoria e de controlo propostas pelos Estados‑Membros para prevenir e detetar corrupção, fraude, conflitos de interesses e duplo financiamento.

A avaliação efetuada pela Comissão às disposições de acompanhamento e de controlo dos Estados‑Membros foi abrangente, mas baseou‑se em parte em sistemas que ainda não estão em funcionamento

98 O Regulamento MRR¹⁴ requer que a Comissão avalie, com base num conjunto de elementos, as disposições propostas pelos Estados‑Membros para um acompanhamento e uma execução eficazes dos seus PRR (caixa 7).

99 O Tribunal verificou se a Comissão tinha avaliado as disposições de acompanhamento e de execução dos Estados‑Membros incluídas na amostra, nomeadamente as suas estruturas, os papéis e as responsabilidades dos seus diferentes organismos e as capacidades necessárias.

100 As estruturas de acompanhamento e de execução dos PRR nos seis Estados‑Membros incluídos na amostra variam significativamente, dependendo da complexidade da estrutura dos Estados‑Membros e de se esta depende de sistemas e organismos existentes (Alemanha, França, Croácia) ou tem de introduzir novos (Grécia, Espanha, Itália). O anexo VII resume os sistemas propostos pelos seis Estados‑Membros incluídos na amostra.

101 O Tribunal constatou que a avaliação da Comissão, documentada nos SWD, descreveu de forma suficiente as estruturas e os sistemas dos Estados‑Membros incluídos na amostra para execução, acompanhamento e comunicação de informações, bem como as suas disposições organizacionais e os papéis e as responsabilidades, delineando os riscos remanescentes. A avaliação da Comissão concluiu que as disposições de acompanhamento e execução propostas pelos Estados‑Membros eram adequadas atribuindo‑lhes, por isso, a classificação «A»¹⁵.

102 Para atenuar os riscos para um acompanhamento e uma execução eficazes dos PRR detetados em alguns Estados‑Membros durante a avaliação, a Comissão propôs marcos específicos a alcançar antes do primeiro pagamento (com exceção do pré‑financiamento) a cinco dos seis Estados‑Membros incluídos na amostra. Estes foram introduzidos nos anexos às decisões de execução do Conselho (ver anexo VIII). Exemplos destes marcos específicos são «realizar uma análise do volume de trabalho das instituições envolvidas na execução para atenuar as preocupações em termos de capacidade» (Croácia) ou «realizar reformas importantes da administração pública para criar estruturas de coordenação, sistemas de acompanhamento e mecanismos de execução e assegurar pessoal e assistência para o acompanhamento e a execução» (Itália).

103 Embora o Tribunal concorde, em termos gerais, com a avaliação da Comissão, esta baseou‑se em parte em sistemas que ainda não estavam em vigor no momento da avaliação. Esta situação traz riscos, nomeadamente nos casos em que os elementos pendentes são importantes. A ausência de um sistema de acompanhamento plenamente funcional em vigor implica o risco de os marcos ou metas poderem não ser alcançados na realidade até que esses marcos sejam realizados.

104 Além disso, o facto de os sistemas de acompanhamento ou os organismos de execução ainda não estarem totalmente em vigor no momento da aprovação dos PRR também limitou a avaliação da Comissão sobre a sua capacidade administrativa. Em alguns casos, a Comissão confiou na confirmação, pelos Estados‑Membros, de que tinham capacidade suficiente para executar e acompanhar o PRR de forma eficaz (por exemplo, Alemanha e França), ao passo que, noutros casos, manifestou preocupações acerca da capacidade administrativa dos organismos nacionais de execução (por exemplo, Croácia).

105 Em alguns dos seus pareceres recentes¹⁶, o Tribunal observou que os Estados‑Membros têm de dispor de tempo e de uma capacidade administrativa suficientes para absorver os fundos da UE. Alguns dos Estados‑Membros com os mais baixos níveis de absorção no período de programação de 2014‑2020 receberão apoio substancial do MRR nos próximos anos (ver anexo IX). No seu Relatório Anual de 2020¹⁷, o Tribunal também sublinhou que o nível de recursos administrativos necessários para gerir o aumento substancial de fundos poderá não ser suficiente. Em especial para os Estados‑Membros em que uma grande parte dos investimentos públicos já sejam financiados pela UE, pode aumentar o risco de estes não serem capazes de despender o financiamento ao seu dispor e de obter um justo retorno das verbas.

A avaliação efetuada pela Comissão às disposições de auditoria e de controlo foi adequada, mas frequentemente subordinada a requisitos ainda por cumprir

106 Em conformidade com o Regulamento MRR, a Comissão tem de garantir que os Estados‑Membros instituíram sistemas de controlo adequados para proteger os interesses financeiros da UE (ver caixa 8)¹⁸. A configuração de auditoria e de controlo do MRR assenta essencialmente nos sistemas correspondentes de cada Estado‑Membro. Os Estados‑Membros têm de apresentar informações suficientes sobre os sistemas de controlo que instituirão, nomeadamente para garantir a conformidade com os principais princípios da boa gestão financeira.

107 O Tribunal verificou se a Comissão tinha avaliado as disposições de controlo dos Estados‑Membros, nomeadamente a clareza das suas estruturas, os papéis e as responsabilidades dos seus diferentes organismos, os sistemas e processos planeados e as capacidades necessárias.

108 A Comissão elaborou orientações dirigidas aos Estados‑Membros¹⁹ e disponibilizou uma lista de controlo para autoavaliação. O Tribunal constatou que:

• a Comissão tinha abordado aspetos importantes dos sistemas de controlo dos seis Estados‑Membros incluídos na amostra e utilizado uma lista de controlo interna abrangente para verificar a conformidade com todos os critérios do Regulamento MRR (ver caixa 8). O Tribunal constatou que os PRR incluídos na amostra dispunham de uma análise adequada e de documentação suficientemente pormenorizada para apoiar a avaliação;
• as DG competentes tinham sido consultadas no que diz respeito às disposições de controlo nestes Estados‑Membros (por exemplo, a DG Orçamento, a DG Emprego, a DG Assuntos Sociais e Inclusão e a DG Política Regional e Urbana).

109 A Comissão atribuiu a classificação «A» aos seis Estados‑Membros incluídos na amostra, sinalizando, sempre que necessário, eventuais lacunas ou insuficiências que exijam a aplicação de medidas suplementares antes do primeiro pagamento (ver anexo VIII). Os marcos específicos consistiam, por exemplo, na especificação dos papéis e das responsabilidades dos diferentes organismos de auditoria e de controlo (por exemplo, em França), do âmbito de aplicação do seu mandato (por exemplo, na Grécia) ou da adoção ou alteração de estratégias dos organismos de auditoria para criar unidades dedicadas responsáveis pelo MRR (por exemplo, na Croácia). Tal como se verifica no caso do sistema de acompanhamento e execução (ver ponto 103), esta situação representa um risco, uma vez que a Comissão ainda não conseguiu avaliar os sistemas em vigor no momento da avaliação.

110 Além disso, nem todos os Estados‑Membros utilizarão a ferramenta de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão para identificar os projetos, beneficiários e contratantes em risco de fraude, conflitos de interesses e irregularidades ao abrigo do MRR. Cinco dos Estados‑Membros incluídos na amostra de auditoria do Tribunal (Grécia, Espanha, França, Croácia e Itália) utilizarão a ferramenta de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão, cuja importância foi salientada numa auditoria anterior²⁰. A utilização do sistema não era obrigatória, conforme decidido pelo Conselho, razão pela qual não se exigia uma avaliação positiva dos sistemas de controlo do Estado‑Membro. No entanto, uma ferramenta comum de exploração de dados e de pontuação do risco é um elemento fundamental para a proteção dos interesses financeiros da UE e, mais concretamente, para a prevenção da fraude, de conflitos de interesses e de duplo financiamento, bem como para aumentar a transparência e a responsabilização.

111 Embora a avaliação da Comissão sobre os sistemas de controlo dos Estados‑Membros tenha sido abrangente, o facto de serem necessários marcos específicos indica que tanto a Comissão como os Estados‑Membros reconheceram que ainda não estavam totalmente em vigor, no momento da avaliação, sistemas de controlo nos Estados‑Membros incluídos na amostra. Por conseguinte, a classificação «A» para todos os PRR neste domínio explica‑se, pelo menos em parte, pelo facto de o Regulamento MRR apenas permitir a classificação «A» (adequado) ou «C» (insuficiente), sendo que esta última resultaria na rejeição do PRR no seu conjunto. A ausência de um sistema de controlo plenamente funcional em vigor implica o risco de os interesses financeiros da UE poderem não ser suficientemente protegidos até que esses marcos sejam realizados.

Conclusões e recomendações

112 O Tribunal concluiu que a avaliação dos planos de recuperação e resiliência efetuada pela Comissão era globalmente adequada, dada a complexidade do processo e as limitações de tempo. No entanto, assinalou uma série de insuficiências, riscos e aspetos que requerem atenção no futuro, nomeadamente o facto de os perfis de pagamento resultarem de negociações, a falta de clareza de marcos e metas ou o facto de os sistemas de acompanhamento e de controlo ainda não estarem totalmente em funcionamento no momento da avaliação (ver pontos seguintes).

113 O Tribunal concluiu que a Comissão geriu o processo de avaliação de forma eficaz. A configuração organizacional e a responsabilidade partilhada no seio da Comissão garantiram a participação de todos os intervenientes relevantes. A avaliação seguiu listas de controlo e orientações internas abrangentes, mas os avaliadores não as utilizaram de forma sistemática nem uniforme para a avaliação qualitativa. Os principais documentos resultantes do trabalho da Comissão e que sustentam a sua avaliação final estavam disponível e foram registados, mas nem sempre eram facilmente rastreáveis (pontos 24 a 33).

Recomendação 1 — Melhorar os procedimentos de avaliação e a documentação

A Comissão deve:

1. melhorar ainda mais o procedimento em futuras avaliações, para garantir que todos os passos do processo são seguidos e que as partes qualitativas da avaliação são consideradas na íntegra;
2. garantir que a avaliação final e as razões subjacentes estão bem documentadas e que os principais documentos são facilmente rastreáveis, a fim de reforçar a transparência e a eficiência do processo.

Prazo de execução: para quaisquer avaliações futuras

114 A Comissão prestou apoio aos Estados‑Membros durante a fase de elaboração dos planos de recuperação e resiliência e emitiu documentos de orientação para facilitar o processo. Devido ao limitado tempo disponível, as orientações foram elaboradas paralelamente aos planos de recuperação e resiliência, o que, em alguns casos, exigiu ajustes aos planos de recuperação e resiliência ao longo do processo. Além disso, a Comissão ministrou sessões de formação e disponibilizou uma plataforma em linha de perguntas e respostas, para facilitar a partilha de informações. A Comissão assumiu um papel limitado na promoção do intercâmbio de boas práticas entre os Estados‑Membros, o que teria facilitado o processo de avaliação e incentivado a inclusão de projetos transnacionais nos PRR (pontos 34 a 39).

Recomendação 2 — Promover o intercâmbio de boas práticas entre os Estados‑Membros

Para promover o intercâmbio de boas práticas entre os Estados‑Membros durante a execução dos planos de recuperação e resiliência, a Comissão deve facilitar proactivamente intercâmbios de pontos de vista entre as autoridades dos Estados‑Membros em assuntos de interesse comum.

Prazo de execução: durante a aplicação dos planos de recuperação e resiliência

115 A avaliação da Comissão reconheceu que os planos de recuperação e resiliência incidiram sobre os principais objetivos estratégicos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, incluindo os seis pilares, após um mapeamento levado a cabo ao nível dos componentes, mas sem incluir uma análise de todas as medidas individuais (ver ponto 40 a 44). A probabilidade de os componentes contribuírem varia e o impacto ainda não foi visto na prática.

116 O Tribunal constatou que a avaliação da Comissão levou a que os planos de recuperação e resiliência visassem, de um modo geral, as recomendações específicas por país de 2019 e 2020 e os desafios conexos assinalados no quadro do Semestre Europeu. Contudo, alguns aspetos importantes das recomendações específicas por país continuam por abordar na resposta, nomeadamente, às recomendações específicas por país de 2019. De um modo mais geral, a avaliação do que constitui uma «parte significativa» das recomendações específicas por país continua, de um certo modo, a ser subjetiva (pontos 45 a 53).

Recomendação 3 — Acompanhar o contributo das medidas aplicadas para as recomendações específicas por país

Durante a execução dos planos de recuperação e resiliência, a Comissão deve:

1. alinhar a comunicação de informações sobre os progressos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência com a comunicação de informações no contexto do Semestre Europeu, para garantir que todas as recomendações específicas por país, incluindo as que não são diretamente abordadas nos planos de recuperação e resiliência, são devidamente acompanhadas;
2. no quadro existente de comunicação de informações relativas ao Semestre Europeu, fornecer informações sobre em que medida o Mecanismo de Recuperação e Resiliência contribui para a execução das recomendações específicas por país.

Prazo de execução: a partir de 2022

117 Em resultado da avaliação da Comissão, os planos de recuperação e resiliência aprovados apenas incluíam medidas conformes com o princípio de «não prejudicar significativamente» ou acompanhadas por medidas de atenuação, no caso de serem suscetíveis de impacto ambiental, conforme observado para as medidas incluídas na amostra do Tribunal. No entanto, a documentação carecia de uma lista de resumo para apoiar a conclusão global da Comissão na sua avaliação final. Além disso, no que diz respeito às medidas suscetíveis de terem um impacto ambiental, o impacto não foi, em muitos casos, quantificado. Acresce que as medidas de atenuação não foram sistematicamente incluídas com um marco ou meta nos planos de recuperação e resiliência. Por conseguinte, o seu cumprimento não é uma condição de pagamento e não existe base jurídica para impor ou acompanhar a sua execução. Por último, as medidas não conformes com o princípio de «não prejudicar significativamente» podem ser financiadas fora do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o que contradiz o conceito de «não prejudicar significativamente» (pontos 56 a 60).

Recomendação 4 — Melhorar a transparência e o acompanhamento do princípio de «não prejudicar significativamente»

A Comissão deve:

1. solicitar aos Estados‑Membros que apresentem, se pertinente, uma estimativa qualitativa do impacto ambiental das medidas para futuras autoavaliações do princípio de «não prejudicar significativamente» e, se for caso disso, tê‑la em conta na avaliação;

Prazo de execução: para quaisquer avaliações futuras

1. incluir medidas de atenuação nos marcos e metas, se forem considerados pertinentes para a avaliação positiva da medida no que se refere ao princípio de «não prejudicar significativamente», e verificar o cumprimento das condições incluídas nestes marcos e metas durante a execução.

Prazo de execução: para quaisquer avaliações futuras e a partir de 2022

118 A avaliação da Comissão sobre os custos totais estimados do plano de recuperação e resiliência foi adequada. Em todos os casos, a classificação «B» refletiu a natureza inédita de algumas medidas e, por conseguinte, a falta de informações disponíveis. Além disso, a metodologia utilizada para determinar o montante a pagar numa prestação específica carece de transparência, uma vez que assenta em condições negociadas com os Estados‑Membros. A frequência e a gravidades das lacunas assinaladas pela Comissão variam entre os Estados‑Membros incluídos na amostra, apesar de estes terem recebido a mesma classificação («B»). Além do mais, no momento da auditoria, a Comissão ainda não tinha definido uma metodologia para o cálculo da suspensão ou redução parcial dos pagamentos (ver pontos 66 a 76).

119 A avaliação da Comissão contribuiu para melhorar a qualidade dos marcos e das metas. A auditoria do Tribunal demonstrou, não obstante, que vários marcos e metas não são suficientemente claros, não abrangem as principais fases de execução nem indicam que determinadas medidas poderão não ser concluídas até ao final de agosto de 2026. O Tribunal também observou uma falta de comparabilidade entre Estados‑Membros devido a uma metodologia não harmonizada de definição dos marcos e metas. Além disso, tal como recomendado pela Comissão, os marcos e as metas estão geralmente relacionados com as realizações, ou até os contributos, e não com a medição do impacto. As lacunas assinaladas pelo Tribunal em termos de marcos e metas (ver subsecções anteriores) não ocorreram da mesma forma em todos os planos de recuperação e resiliência incluídos na amostra (pontos 77 a 96).

Recomendação 5 – Assegurar, para marcos e metas, mecanismos de verificação claros, com uma definição adequada

A Comissão deve:

1. incluir mecanismos de verificação claros nas disposições operacionais relativas aos marcos e às metas, a fim de permitir uma avaliação inequívoca do cumprimento destes;

Prazo de execução: meados de 2023

1. garantir que os marcos e as metas são devidamente definidos, nomeadamente que são suficientemente claros, refletem as principais fases da execução e são determinados de forma coerente entre Estados‑Membros, respeitando as especificidades de cada plano de recuperação e resiliência.

Prazo de execução: para quaisquer avaliações futuras

120 A avaliação da Comissão dos acordos propostos de acompanhamento e controlo dos Estados‑Membros foi abrangente e identificou uma série de insuficiências, relacionadas sobretudo com uma capacidade administrativa insuficiente para aplicar e acompanhar os planos de recuperação e resiliência e as estruturas de controlo que só estavam parcialmente em vigor no momento da avaliação. Estas insuficiências receberam resposta através da inclusão de marcos específicos acordados com os respetivos Estados‑Membros, que têm de ser executados antes de poder ser efetuado o primeiro pagamento pela Comissão. Por conseguinte, a avaliação da Comissão baseou‑se, em certa medida, num compromisso e não nos sistemas efetivamente em funcionamento na altura (pontos 98 a 112).

121 O Tribunal assinala também que a decisão de alguns Estados‑Membros de não utilizarem a ferramenta de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão poderá reduzir a sua utilidade global e aumentar os riscos de não deteção de fraude e de duplo financiamento no Estado‑Membro em causa (ponto 110).

Recomendação 6 — Verificar a conformidade com os marcos específicos em matéria de acompanhamento e controlo e incentivar a utilização do sistema de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão

A Comissão deve:

1. escrutinar de perto o cumprimento satisfatório e a execução atempada dos marcos específicos relacionados com os sistemas de acompanhamento e de controlo;
2. incentivar todos os Estados‑Membros a utilizar o sistema de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão.

Prazo de execução: final de 2023

O presente relatório foi adotado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 21 de julho de 2022.

Anexos

Anexo I – Critérios de avaliação e classificação para os planos de recuperação e resiliência

Anexo II – Ponto da situação relativamente à apresentação e avaliação dos planos de recuperação e resiliência em 1 de junho de 2022

Anexo III – Síntese das principais características dos planos de recuperação e resiliência dos seis Estados‑Membros incluídos na amostra de auditoria

Anexo IV – Medidas selecionadas pelo Tribunal nos seis Estados‑Membros incluídos na amostra

Anexo V – Seis pilares e componentes dos planos de recuperação e resiliência avaliados pela Comissão como contribuindo significativamente para os mesmos, nos seis Estados‑Membros incluídos na amostra de auditoria

Anexo VI – Síntese das lacunas assinaladas pela Comissão em relação aos custos totais estimados dos planos de recuperação e resiliência dos seis Estados‑Membros incluídos na amostra de auditoria

Anexo VII – Síntese das estruturas de acompanhamento e execução nos Estados‑Membros, para os seis Estados‑Membros incluídos na amostra de auditoria

Anexo VIII – Síntese de marcos específicos relacionados com os sistemas de execução, acompanhamento e controlo para os seis Estados‑Membros incluídos na amostra

Anexo IX – O contributo financeiro máximo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência em comparação com a taxa de absorção e as dotações dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

Siglas e acrónimos

DG ECFIN: Direção‑Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros

MRR: Mecanismo de Recuperação e Resiliência

PRR: plano de recuperação e resiliência

RECOVER: Grupo de Trabalho Recuperação e Resiliência

REP: Recomendações específicas por país

SWD: Documento de trabalho dos serviços da Comissão

Glossário

Digitalização: transição no sentido da integração e utilização de tecnologias digitais e informações digitalizadas, visando tornar os processos e tarefas mais simples, rápidos, eficientes e/ou económicos.

Documento de trabalho dos serviços da Comissão: documento da Comissão não vinculativo, elaborado para debate a nível interno ou externo à instituição.

Instrumento de Recuperação da União Europeia: pacote de financiamento que visa ajudar os Estados‑Membros da UE a recuperar do impacto económico e social da pandemia de COVID‑19.

Mecanismo de Recuperação e Resiliência: o mecanismo de apoio financeiro da UE para atenuar o impacto económico e social da pandemia de COVID‑19 e estimular a transformação ecológica e digital.

Plano de recuperação e resiliência: documento que descreve as reformas e os investimentos que o Estado‑Membro tenciona realizar ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

Princípio de «não prejudicar significativamente»: princípio que prevê que as medidas de investimento não devem ter um impacto ambiental prejudicial importante.

Recomendação específica por país: orientações anuais que, no âmbito do Semestre Europeu, a Comissão dirige a cada Estado‑Membro sobre as suas políticas macroeconómicas, orçamentais e estruturais.

Semestre Europeu: ciclo anual que proporciona um quadro para a coordenação das políticas económicas dos Estados‑Membros da UE e para o acompanhamento dos seus progressos.

Sistema de exploração de dados e de pontuação do risco da Comissão: ferramenta de exploração de dados e de pontuação do risco desenvolvida pela Comissão para ajudar as autoridades de gestão na administração e na gestão dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e dos fundos da política agrícola comum.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV – Regulamentação dos mercados e economia competitiva, presidida pelo Membro do TCE Mihails Kozlovs. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ivana Maletić, com a colaboração de Sandra Diering, chefe de gabinete, e Tea Japunčić, assessora de gabinete; Sabine Hiernaux‑Fritsch, responsável principal; Giuseppe Diana, responsável de tarefa; Daniela Hristova, Marion Schiefele and Jacques Sciberras, auditores. Michael Pyper prestou assistência linguística.

Notas

¹ Artigo 3.º do Regulamento (UE) 2021/241 que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

² Regulamento (UE) 2021/241.

³ Anexo V do Regulamento (UE) 2021/241.

⁴ Artigo 19.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2021/241.

⁵ Artigo 20.º do Regulamento (UE) 2021/241.

⁶ Proposta da Comissão de alteração do Regulamento MRR no que diz respeito aos capítulos REPowerEU dos PRR, COM(2022) 231.

⁷ Comunicação da Comissão, «Orientações técnicas sobre a aplicação do princípio de »não prejudicar significativamente« ao abrigo do Regulamento que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência», C(2021) 1054.

⁸ Parecer n.º 6/2020 (apresentado nos termos dos artigos 287.º, n.º 4, e 322.º, n.º 1, alínea a), do TFUE) sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência (COM(2020) 408), ponto 38.

⁹ Regulamento (UE) 2020/852 relativo ao estabelecimento de um regime para a promoção do investimento sustentável.

¹⁰ Relatório Especial 09/2022, Despesas relativas ao clima no orçamento da UE para 2014‑2020: os números são inferiores ao comunicado.

¹¹ Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans, SWD(2021) 12, PARTE 1/2.

¹² Sítio Web sobre o Mecanismo de Recuperação e Resiliência – Dos planos aos pagamentos.

¹³ Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans, SWD(2021) 12, PARTE 1/2, p. 34.

¹⁴ Artigo 19.º, n.º 3, alínea h), do Regulamento (UE) 2021/241.

¹⁵ Nos termos do anexo V do Regulamento (UE) 2021/241, secção 2.8, esta parte poderia obter a classificação «A» (disposições adequadas), «B» (disposições mínimas) ou «C» (disposições insuficientes).

¹⁶ Parecer n.º 4/2020 sobre a proposta de Regulamento REACT‑EU e sobre a proposta de Regulamento Disposições Comuns sobre os FEEI, de 14 de julho de 2020; e Parecer n.º 6/2020 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência [COM(2020) 408].

¹⁷ Relatórios Anuais 2020, capítulo 2.

¹⁸ Artigo 19.º, n.º 3, alínea j), do Regulamento (UE) 2021/241.

¹⁹ Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans, SWD(2021) 12, PARTE 1/2.

²⁰ Relatório Especial 01/2019, «São necessárias ações para combater a fraude nas despesas da UE».

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