Η αξιολόγηση των εθνικών σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας από την Επιτροπή συνολικά επαρκής, ωστόσο υπάρχουν ακόμη κίνδυνοι κατά την υλοποίηση

Σύνοψη

I Τον Ιούλιο του 2020, ως απόκριση στην πανδημία COVID-19, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο συμφώνησε για τη σύσταση ταμείου ανάκαμψης ύψους άνω των 800 δισεκατομμυρίων ευρώ, του NextGenerationEU. Κεντρικό στοιχείο του εν λόγω ταμείου είναι ο μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας που ανέρχεται συνολικά σε 723,8 δισεκατομμύρια ευρώ (σε τρέχουσες τιμές). Σκοπός του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας είναι να μετριαστούν οι οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις της πανδημίας και να καταστούν οι οικονομίες και οι κοινωνίες της ΕΕ βιωσιμότερες και ανθεκτικότερες για το μέλλον, εστιάζοντας ιδιαιτέρως στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση.

II Τα κράτη μέλη, προκειμένου να επωφεληθούν από τη στήριξη στο πλαίσιο του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, υπέβαλαν στην Επιτροπή τα προσχέδια των οικείων εθνικών σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας. Η Επιτροπή είναι αρμόδια ώστε να αξιολογεί τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας βάσει των κριτηρίων που ορίζονται στον κανονισμό για τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας και να παρέχει τη σχετική καθοδήγηση και υποστήριξη στα κράτη μέλη.

III Ο εν προκειμένω έλεγχος είναι ο πρώτος από μια σειρά ελέγχων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) σχετικά με τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας. Επιλέξαμε δείγμα έξι κρατών μελών και εξετάσαμε την επάρκεια της αξιολόγησης στην οποία υπέβαλε η Επιτροπή τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, ενώ επαληθεύσαμε κατά πόσον ήταν αποτελεσματική η διαχείριση της διαδικασίας αξιολόγησης και της καθοδήγησης προς τα κράτη μέλη, κατά πόσον εξασφαλίστηκε ότι τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας είναι συναφή προς την επίτευξη των στόχων του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας και ότι συμμορφώνονται με τους όρους που ορίζονται στον κανονισμό για τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας. Με τον εν λόγω έλεγχο θα μπορούσε να τροφοδοτηθεί οποιαδήποτε μελλοντική αξιολόγηση της Επιτροπής, ιδίως στην περίπτωση υποβολής τροποποιημένων σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, ενώ επισημαίνονται κίνδυνοι και προκλήσεις που ενδέχεται να επηρεάσουν την υλοποίησή τους.

IV Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η αξιολόγηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας από την Επιτροπή ήταν συνολικά επαρκής, δεδομένων της πολυπλοκότητας της διαδικασίας και των χρονικών περιορισμών. Ωστόσο, εντοπίσαμε ορισμένες αδυναμίες στη διαδικασία και κινδύνους ως προς την επιτυχή εφαρμογή του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας.

V Η αξιολόγηση της Επιτροπής βασίστηκε σε διεξοδικές εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές και καταλόγους ελέγχου, που δεν χρησιμοποιήθηκαν ωστόσο συστηματικά ή ομοιόμορφα από τους αξιολογητές για τους σκοπούς της ποιοτικής αξιολόγησης. Τα βασικά έγγραφα που τεκμηριώνουν την τελική αξιολόγηση της Επιτροπής ήταν διαθέσιμα, αλλά δεν ήταν πάντοτε εύκολο να αναζητηθούν. Η Επιτροπή παρείχε στήριξη στα κράτη μέλη κατά τη σύνταξη των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας και εξέδωσε έγγραφα καθοδήγησης. Ωστόσο, η διαδικασία θα είχε διευκολυνθεί αν η Επιτροπή είχε ενεργότερο ρόλο στην προώθηση της ανταλλαγής ορθών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών.

VI Όσον αφορά τους στόχους πολιτικής του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι με την αξιολόγηση της Επιτροπής επαληθεύθηκε ότι τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας είναι πιθανό να συμβάλουν και στους έξι πυλώνες και, ως εκ τούτου, στους τομείς πολιτικής που σχετίζονται με τον μηχανισμό, όμως ο βαθμός συμβολής τους ποικίλλει και ο αντίκτυπός τους μένει να διαπιστωθεί στην πράξη. Ορισμένες σημαντικές πτυχές των ειδικών ανά χώρα συστάσεων παρέμειναν ακάλυπτες σε όλα τα κράτη μέλη, ιδίως εκείνες του 2019, οι οποίες αφορούν επαναλαμβανόμενες διαρθρωτικές αλλαγές.

VII Όσον αφορά τη συμμόρφωση με τους βασικούς όρους του μηχανισμού, από την αξιολόγηση της Επιτροπής διαπιστώθηκε ότι κανένα από τα μέτρα στο δείγμα ελέγχου μας δεν είναι πιθανό να βλάψει σημαντικά το περιβάλλον. Ωστόσο, τα μέτρα για τον μετριασμό των περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν έχουν συμπεριληφθεί στα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας με συστηματικό τρόπο, υπό μορφή οροσήμου ή στόχου, ενώ η χρηματοδότηση μέτρων που δεν συμμορφώνονται με την αρχή της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης» είναι δυνατή χωρίς τη χρήση του μηχανισμού. Στην αξιολόγηση από την Επιτροπή του εκτιμώμενου κόστους ήταν αισθητή η ελλιπής πληροφόρηση σχετικά με ορισμένα μέτρα. Τα προφίλ εκταμίευσης ήταν αποτέλεσμα διαπραγματεύσεων και δεν αντικατόπτριζαν το υποκείμενο κόστος. Επίσης, με την αξιολόγηση επαληθεύθηκε ότι τα μέτρα που συμπεριλαμβάνονται στο δείγμα συνέβαλαν στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση, κατά περίπτωση.

VIII Με την αξιολόγηση της Επιτροπής βελτιώθηκε η ποιότητα των οροσήμων και των στόχων, ωστόσο ορισμένα από αυτά στερούνταν σαφήνειας ή δεν κάλυπταν όλα τα βασικά στάδια υλοποίησης ενός μέτρου. Επίσης, επισημάναμε ότι τα ορόσημα και οι στόχοι περιορίζονται γενικά στη μέτρηση των εκροών και όχι του αντικτύπου, καθώς και ότι η προσέγγιση όσον αφορά τον καθορισμό των οροσήμων και των στόχων δεν ήταν πάντα εναρμονισμένη στο σύνολο των κρατών μελών.

IX Με την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τις ρυθμίσεις παρακολούθησης και δικλίδων ελέγχου που προτάθηκαν από τα κράτη μέλη εντοπίστηκαν ορθώς κενά και ελλείψεις που έχρηζαν πρόσθετων μέτρων. Ωστόσο, η αξιολόγηση βασίστηκε ως έναν βαθμό στην περιγραφή συστημάτων που δεν είχαν ακόμη δημιουργηθεί. Σημειώνουμε επίσης ότι ορισμένα κράτη μέλη αποφάσισαν να μην χρησιμοποιήσουν το εργαλείο εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου της Επιτροπής, το οποίο, αφενός, μπορεί να μειώσει τη συνολική χρησιμότητά του και, αφετέρου, να αυξήσει τον κίνδυνο μη εντοπισμού απάτης και διπλής χρηματοδότησης στο οικείο κράτος μέλος.

X Βάσει των διαπιστώσεων αυτών, συνιστούμε στην Επιτροπή:

• να βελτιώσει τις διαδικασίες αξιολόγησης και την τεκμηρίωση·
• να προωθήσει την ανταλλαγή ορθών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών·
• να μεταπαρακολουθήσει τη συμβολή των υλοποιούμενων μέτρων στις ειδικές ανά χώρα συστάσεις·
• να βελτιώσει τη διαφάνεια και την παρακολούθηση της αρχής της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης»·
• να εξασφαλίσει σαφείς μηχανισμούς επαλήθευσης των οροσήμων και των στόχων και τον κατάλληλο ορισμό τους·
• να επαληθεύσει τη συμμόρφωση με τα συγκεκριμένα ορόσημα που αφορούν την παρακολούθηση και τις δικλίδες ελέγχου και να ενθαρρύνει τη χρήση του εργαλείου εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου της Επιτροπής.

Εισαγωγή

Ο μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας

01 Τον Ιούλιο του 2020, ως απόκριση στην πανδημία COVID-19, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο συμφώνησε για τη σύσταση ενός προσωρινού μέσου ανάκαμψης ύψους άνω των 800 δισεκατομμυρίων ευρώ (σε τρέχουσες τιμές) — NextGenerationEU. Κεντρικό στοιχείο του εν λόγω μέσου ανάκαμψης είναι ο μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΜΑΑ). Με συνολικό ύψος 723,8 δισεκατομμύρια ευρώ (σε τρέχουσες τιμές) κατ’ ανώτατο όριο, εκ των οποίων έως 338,0 δισεκατομμύρια ευρώ παρέχονται με μορφή επιχορηγήσεων και έως 385,8 δισεκατομμύρια ευρώ παρέχονται με μορφή δανείων, το εν λόγω μέσο ανάκαμψης ισοδυναμεί με τα δύο τρίτα περίπου του νέου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου 2021–2027 κατ’ αξία και αποτελεί το μεγαλύτερο μέσο της ΕΕ μέχρι σήμερα.

02 Σκοπός του ΜΑΑ είναι να μετριαστούν οι οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις της πανδημίας COVID-19 και να καταστούν οι ευρωπαϊκές οικονομίες και κοινωνίες βιωσιμότερες, ανθεκτικότερες και καλύτερα προετοιμασμένες για τις προκλήσεις και τις ευκαιρίες της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης. Με τον ΜΑΑ θα χρηματοδοτηθούν επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις σε τομείς πολιτικής που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για ολόκληρη την ΕΕ, οι οποίοι διαρθρώνονται σε έξι πυλώνες¹ (βλέπε γράφημα 1).

03 Η χρηματοδοτική συνεισφορά ανά κράτος μέλος καθορίζεται σύμφωνα με κλείδα κατανομής που ορίζεται στα παραρτήματα I έως III του κανονισμού ΜΑΑ. Σύμφωνα με τον κανονισμό, ο ΜΑΑ αποτελεί μέσο βασιζόμενο στις επιδόσεις, ενώ τα κράτη μέλη θα λαμβάνουν χρηματοδότηση βάσει της επίτευξης ποιοτικών οροσήμων και ποσοτικών στόχων.

Σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας

04 Τα κράτη μέλη, προκειμένου να λάβουν στήριξη στο πλαίσιο του ΜΑΑ, ξεκίνησαν να υποβάλουν στην Επιτροπή, από τα μέσα του Οκτωβρίου του 2020 και έπειτα, τα προσχέδια των οικείων εθνικών σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΣΑΑ) και, από τη στιγμή που ο κανονισμός ΜΑΑ τέθηκε σε ισχύ στις 12 Φεβρουαρίου 2021, τα τελικά ΣΑΑ², πληρώντας ορισμένα κριτήρια και όρους. Τα ΣΑΑ αποτελούνται από ένα σύνολο μέτρων, είτε επενδύσεων είτε μεταρρυθμίσεων, ομαδοποιημένων σε θεματικές συνιστώσες (παραδείγματος χάριν, φιλική προς το κλίμα κινητικότητα ή ψηφιοποίηση της εκπαίδευσης).

05 Η αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τα ΣΑΑ βασίζεται σε 11 κριτήρια, όπως ορίζεται στο άρθρο 19, παράγραφος 3, του κανονισμού ΜΑΑ (βλέπε πίνακα 1).

06 Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές αξιολόγησης³, η Επιτροπή μπορεί γενικά να βαθμολογεί κάθε κριτήριο με «Α», «Β», ή «Γ», με το «Α» να είναι η υψηλότερη βαθμολογία και το «Γ» η χαμηλότερη. Για δύο από τα 11 κριτήρια, συγκεκριμένα για την αρχή της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης» και τα συστήματα δικλίδων ελέγχου, η βαθμολογία που μπορεί να δοθεί είναι μόνο «Α» ή «Γ» (επισκόπηση της βαθμολογίας παρέχεται στο παράρτημα Ι).

07 Προκειμένου να είναι θετική η αξιολόγηση ενός ΣΑΑ, θα πρέπει να έχει συγκεντρώσει τουλάχιστον την εξής τελική βαθμολογία:

• «Α» για το κριτήριο 2 (ΣΑΧ), το κριτήριο 3 (αναπτυξιακό δυναμικό, δημιουργία θέσεων εργασίας και ανθεκτικότητα), το κριτήριο 5 (πράσινη μετάβαση) και το κριτήριο 6 (ψηφιακή μετάβαση)·
• «Α» για την πλειονότητα των υπόλοιπων επτά κριτηρίων·
• κανένα «Γ».

08 Τα ΣΑΑ θα υπόκεινται σε αξιολόγηση σε διάφορες περιστάσεις. Πέραν της αρχικής αξιολόγησης της Επιτροπής που καλύπτεται από τον εν προκειμένω έλεγχο, ένα ΣΑΑ θα αξιολογείται όταν υποβάλλεται επικαιροποίηση, αναθεώρηση ή τροποποίηση από το κράτος μέλος, και συγκεκριμένα:

• όταν ένα κράτος μέλος επικαιροποιήσει το σχέδιό του σε συνέχεια της επικαιροποίησης της μέγιστης χρηματοδοτικής συνεισφοράς για τη μη επιστρεπτέα στήριξη τον Ιούνιο του 2022· ή
• ζητήσει την τροποποίηση του αρχικά υποβληθέντος ΣΑΑ με το σκεπτικό ότι η επίτευξη του ΣΑΑ, συμπεριλαμβανομένων των σχετικών οροσήμων και στόχων, παύει να είναι εφικτή, εν μέρει ή εξ ολοκλήρου, λόγω αντικειμενικών περιστάσεων (άρθρο 21, παράγραφος 1, του κανονισμού ΜΑΑ)· ή
• ζητήσει δανειακή στήριξη από τον ΜΑΑ. Τα κράτη μέλη μπορούν να ζητήσουν δανειακή στήριξη ταυτόχρονα με την υποβολή ΣΑΑ ή σε άλλη χρονική στιγμή έως τις 31 Αυγούστου 2023. Στην τελευταία περίπτωση, το αίτημα συνοδεύεται από αναθεωρημένο ΣΑΑ το οποίο περιλαμβάνει πρόσθετα ορόσημα και στόχους (άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού ΜΑΑ).

Ρόλοι και αρμοδιότητες στη διαδικασία προετοιμασίας και αξιολόγησης των ΣΑΑ

Κράτη μέλη

09 Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια ώστε να προετοιμάζουν τα εθνικά ΣΑΑ σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 4, του κανονισμού ΜΑΑ. Τα κράτη μέλη πρέπει να συνεργάζονται με την Επιτροπή κατά την προετοιμασία και την αξιολόγηση των οικείων ΣΑΑ και να παρέχουν στην Επιτροπή τυχόν πρόσθετες πληροφορίες που ζητούνται.

10 Επίσης, τα κράτη μέλη μπορούν να τροποποιούν ή να αναθεωρούν, σε μεταγενέστερο στάδιο, τα οικεία ΣΑΑ, σε περίπτωση που η επίτευξη των ΣΑΑ παύει να είναι εφικτή ή σε περίπτωση που στα ΣΑΑ θα πρέπει να συμπεριληφθούν πρόσθετα ορόσημα και στόχοι για τη χρήση δανειακής στήριξης (βλέπε σημείο 08).

Επιτροπή

11 Η Επιτροπή είναι αρμόδια να αξιολογεί τα ΣΑΑ σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη. Παρέχει καθοδήγηση και στήριξη στα κράτη μέλη, ώστε να διασφαλίζεται η συμμόρφωση με τα διάφορα κριτήρια και τους διάφορους όρους που ορίζονται στον κανονισμό ΜΑΑ.

12 Η διαδικασία αξιολόγησης βασίζεται στον συνεχή διάλογο, ο οποίος αρχίζει ήδη πριν από την επίσημη υποβολή των ΣΑΑ. Μετά την υποβολή του ΣΑΑ, η Επιτροπή έχει προθεσμία δύο μηνών ώστε να επιλύσει, από κοινού με το κράτος μέλος, τα εναπομένοντα ζητήματα και να ζητήσει περαιτέρω πληροφορίες ή αλλαγές, πριν ολοκληρώσει την αξιολόγησή της και εκδώσει την επίσημη πρότασή της για απόφαση του Συμβουλίου. Τα οικεία κράτη μέλη και η Επιτροπή μπορούν να συμφωνήσουν να παρατείνουν την προθεσμία για την αξιολόγηση κατά εύλογο χρονικό διάστημα, εφόσον είναι αναγκαίο⁴.

13 Μετά την έγκριση του Συμβουλίου, η Επιτροπή συμφωνεί επιχειρησιακή ρύθμιση με κάθε κράτος μέλος, η οποία περιλαμβάνει λεπτομερείς και τεχνικές πτυχές της υλοποίησης, όπως το χρονοδιάγραμμα, πρόσθετα ενδιάμεσα βήματα για τα ορόσημα και τους στόχους, καθώς και ρυθμίσεις για την παροχή πρόσβασης στα υποκείμενα δεδομένα.

Συμβούλιο

14 Βάσει της πρότασης της Επιτροπής, το Συμβούλιο θα πρέπει να εγκρίνει την αξιολόγηση του ΣΑΑ με εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου, εντός τεσσάρων εβδομάδων⁵. Το Συμβούλιο θα πρέπει επίσης να εγκρίνει τα τροποποιημένα και τα αναθεωρημένα σχέδια (βλέπε σημείο 08).

15 Στο πλαίσιο των εκτελεστικών αποφάσεων του Συμβουλίου που εκδόθηκαν έως τις 31 Δεκεμβρίου 2021, το κράτος μέλος μπορούσε να ζητήσει προχρηματοδότηση ύψους 13 %. Όλες οι μεταγενέστερες πληρωμές βασίζονται στην πρόοδο που έχει αναφερθεί από το κράτος μέλος (και έχει αξιολογηθεί από την Επιτροπή) όσον αφορά την εφαρμογή του ΣΑΑ. Για την εκταμίευση, η Επιτροπή υποβάλλει την προκαταρκτική αξιολόγησή της στην Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή και ζητεί τη γνώμη της. Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη στην αξιολόγησή της την εν λόγω γνώμη, όπως ορίζεται στο άρθρο 24, παράγραφος 4, του κανονισμού ΜΑΑ.

Πορεία της υποβολής και της αξιολόγησης των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας έως την 1η Ιουνίου 2022

16 Έως την 1η Ιουνίου του 2022, όλα τα κράτη μέλη, εκτός από τις Κάτω Χώρες, είχαν υποβάλει επισήμως τα οικεία ΣΑΑ. Η Επιτροπή είχε αξιολογήσει θετικά 25 από τα ΣΑΑ, τα οποία έλαβαν τις βαθμολογίες που αναφέρονται στο γράφημα 2, ενώ κατά τον χρόνο του ελέγχου η αξιολόγηση για την Ουγγαρία ήταν ακόμη σε εξέλιξη (βλέπε παράρτημα ΙΙ).

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

17 Ο εν λόγω έλεγχος εντάσσεται στο πλαίσιο της προτεραιότητας που έχει θέσει το ΕΕΣ να καλύψει την απόκριση της ΕΕ στην πανδημία COVID-19 σε διάφορες διαστάσεις πολιτικής, συμπεριλαμβανομένης της οικονομικής διακυβέρνησης, καθώς στο πλαίσιο αυτού εξετάζεται κατά πόσον το μεγαλύτερο μέχρι σήμερα μέσο της ΕΕ τέθηκε σε σωστή τροχιά. Με τον έλεγχο αυτό τα ενδιαφερόμενα μέρη θα αποκτήσουν χρήσιμες πληροφορίες σχετικά με την αξιολόγηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΣΑΑ). Στόχος είναι να τροφοδοτήσει τυχόν αναγκαίες μελλοντικές τροποποιήσεις της διαδικασίας αξιολόγησης, ιδίως σε σχέση με την υποβολή τροποποιημένων ή αναθεωρημένων ΣΑΑ. Παρόλο που η παρούσα έκθεση επικεντρώνεται πρωτίστως στις εργασίες αξιολόγησης της Επιτροπής, επισημαίνει επίσης κινδύνους και προκλήσεις που ενδέχεται να επηρεάσουν την υλοποίηση των ΣΑΑ.

18 Ο εν λόγω έλεγχος είναι ο πρώτος από μια σειρά ελέγχων που σχεδιάζουμε σχετικά με το NextGenerationEU και τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΜΑΑ). Στο πλαίσιο αυτού δεν καλύπτεται η πρόταση της Επιτροπής για την τροποποίηση του κανονισμού ΜΑΑ όσον αφορά τα κεφάλαια για το REPowerEU στα ΣΑΑ⁶. Σκοπός μας ήταν να εξετάσουμε την επάρκεια της αξιολόγησης της Επιτροπής σχετικά με τα ΣΑΑ, αξιολογώντας κατά πόσον:

• οι εσωτερικές διαδικασίες της Επιτροπής ήταν σαφείς και εφαρμόστηκαν, η καθοδήγηση προς τα κράτη μέλη ήταν επαρκής και ακολουθήθηκε, και η στήριξη προς τα κράτη μέλη ήταν αποτελεσματική·
• με την αξιολόγηση της Επιτροπής επιβεβαιώθηκε ότι:
  •  τα ΣΑΑ συμβάλλουν επαρκώς στους έξι πυλώνες και στην αποτελεσματική αντιμετώπιση του συνόλου ή σημαντικού υποσυνόλου των προκλήσεων που προσδιορίζονται στις ΣΑΧ,
  •  τα μέτρα στα ΣΑΑ συμμορφώνονται με τους βασικούς όρους που ορίζονται στον κανονισμό ΜΑΑ (πράσινη και ψηφιακή μετάβαση, αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης, κόστος),
  •  τα ορόσημα και οι στόχοι είναι σαφή και ρεαλιστικά,
  •  οι προτεινόμενες ρυθμίσεις παρακολούθησης και δικλίδων ελέγχου είναι κατάλληλες.

19 Τα κριτήρια ελέγχου που εφαρμόσαμε προέρχονται από:

• τις κανονιστικές απαιτήσεις (ιδίως τον κανονισμό ΜΑΑ)·
• τους εσωτερικούς κανόνες και διαδικασίες της Επιτροπής (π.χ. οδηγίες και κατευθυντήριες οδηγίες).

20 Η αξιολόγησή μας βασίζεται σε δείγμα έξι κρατών μελών: τα τέσσερα με τη μεγαλύτερη κατανομή επιχορηγήσεων σε απόλυτες τιμές (Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία και Ιταλία) και τα δύο με τη μεγαλύτερη κατανομή επιχορηγήσεων σε σχέση με το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν τους για το 2020 (Ελλάδα και Κροατία). Τα έξι ΣΑΑ διαφέρουν από διάφορες απόψεις. Στο παράρτημα III, παρουσιάζονται ορισμένα από τα χαρακτηριστικά τους. Επιπλέον, δημιουργήσαμε δείγμα κρίσης και επιλέξαμε επτά μέτρα από καθένα από τα έξι κράτη μέλη του δείγματός μας βάσει σημαντικότητας (υψηλότερο κόστος) και από τους ακόλουθους θεματικούς τομείς: «μεταφορές», «πράσινη μετάβαση», «ψηφιακή μετάβαση», «υγεία» και «λοιπά» όσον αφορά τις επενδύσεις, και από τις κατηγορίες «δημοσιονομικές» και «κοινωνικές» όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις. Τα 42 μέτρα που περιλαμβάνονται στο δείγμα παρουσιάζονται στο παράρτημα IV. Επίσης, διενεργήσαμε γενική ανάλυση των οροσήμων και των στόχων που περιλαμβάνονται στα έξι ΣΑΑ του δείγματος, με στόχο να αποκτήσουμε κάποια εικόνα σχετικά με τη φύση και την έγκαιρη κατανομή των οροσήμων και των στόχων, καθώς και την προσέγγιση των κρατών μελών όσον αφορά τον καθορισμό τους.

21 Όσον αφορά τα εν λόγω έξι κράτη μέλη, εξετάσαμε τη διαδικασία αξιολόγησης της Επιτροπής, η οποία περιλάμβανε από την αρχική υποβολή των προσχεδίων των ΣΑΑ έως τις τελικές αξιολογήσεις τους και την πρόταση εκτελεστικής απόφασης του Συμβουλίου, βάσει οκτώ από τα 11 κριτήρια αξιολόγησης (1, 2, 4–6, 8–10· βλέπε πίνακα 1). Επομένως, ο έλεγχος κάλυψε την περίοδο από τον Οκτώβριο του 2020 (όταν υποβλήθηκαν τα πρώτα σχέδια ΣΑΑ) έως τον Ιούνιο του 2022. Στο πλαίσιο του ελέγχου δεν καλύφθηκε η διαδικασία έγκρισης, από το Συμβούλιο, της πρότασης εκτελεστικής απόφασης του Συμβουλίου.

22 Αναλύσαμε την τεκμηρίωση που παρείχε η Επιτροπή, συμπεριλαμβανομένης της σχετικής αλληλογραφίας με τα έξι κράτη μέλη κατά τη διαδικασία αξιολόγησης. Επίσης, πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής και των αρμόδιων εθνικών αρχών. Επιπλέον, συζητήσαμε μαζί με ομάδα εμπειρογνωμόνων τις κύριες παρατηρήσεις της έκθεσης.

Παρατηρήσεις

Οι εσωτερικές διαδικασίες και η υποστήριξη προς τα κράτη μέλη ήταν επαρκείς αλλά όχι πάντοτε εύκολο να αναζητηθούν, ενώ υπόκειντο σε χρονικούς περιορισμούς

23 Ο καινοτόμος και περίπλοκος χαρακτήρας των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΣΑΑ) απαιτεί, από την Επιτροπή, επαρκείς εσωτερικές διαδικασίες, ενώ απαιτεί και κατάλληλη στήριξη προς τα κράτη μέλη κατά την προετοιμασία των οικείων ΣΑΑ. Εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή:

• διαχειρίστηκε αποτελεσματικά τις εσωτερικές διαδικασίες της προκειμένου να κινητοποιήσει τις γνώσεις του προσωπικού της και να διασφαλίσει τη συνεπή και διαφανή εφαρμογή των εσωτερικών κατευθυντήριων γραμμών της·
• παρείχε σαφή και έγκαιρη καθοδήγηση και στήριξη στα κράτη μέλη.

Η εσωτερική διαδικασία της Επιτροπής ήταν επαρκής αλλά όχι πάντοτε εύκολο να αναζητηθεί

24 Η πολιτική διακυβέρνηση του ΜΑΑ λαμβάνει τη μορφή διοικητικού συμβουλίου υψηλού επιπέδου, στο οποίο προεδρεύει ο πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και το οποίο αποτελείται από τους τρεις εκτελεστικούς αντιπροέδρους, τον επίτροπο Οικονομίας, τον γενικό γραμματέα, τον επικεφαλής της νέας ειδικής ομάδας για την ανάκαμψη και την ανθεκτικότητα (RECOVER) και τον γενικό διευθυντή Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων (ΓΔ ECFIN). Το διοικητικό συμβούλιο επιβλέπει όλα τα βήματα, τα οποία περιλαμβάνουν από την έγκαιρη συνεργασία με τα κράτη μέλη όσον αφορά τα προσχέδια των ΣΑΑ έως την υλοποίηση των ΣΑΑ και την εκπλήρωση των οροσήμων και των στόχων τους. Υποβάλλει τακτικά εκθέσεις στο σώμα των επιτρόπων σχετικά με τις συζητήσεις της. Το σώμα των επιτρόπων είναι αρμόδιο ώστε να εγκρίνει την πρόταση εκτελεστικής απόφασης του Συμβουλίου.

25 Η ειδική ομάδα για την ανάκαμψη και την ανθεκτικότητα (RECOVER) συστάθηκε στις 16 Αυγούστου 2020 στο πλαίσιο της Γενικής Γραμματείας και είναι από κοινού με τη ΓΔ ECFIN αρμόδια ώστε να καθοδηγεί την εφαρμογή του ΜΑΑ και να τη συντονίζει με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο. Η ομάδα RECOVER και η ΓΔ ECFIN είναι επίσης αρμόδιες ώστε να εντάσσουν τις άλλες ΓΔ πολιτικής σε κάθε στάδιο διαδικασίας, εφόσον κρίνεται σκόπιμο.

26 Για τον σκοπό αυτόν, η ομάδα RECOVER και η ΓΔ ECFIN πραγματοποιούσαν εβδομαδιαίες συνεδριάσεις συντονισμού και συνεργάζονταν τακτικά με τις άλλες ΓΔ μέσω «ομάδων χωρών». Οι εν λόγω ομάδες χωρών βασίζονται στις υφιστάμενες ομάδες του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, περιλαμβάνουν βέβαια και ειδικούς από όλες τις σχετικές ΓΔ οι οποίοι παρέχουν την απαιτούμενη εμπειρογνωσία επί των διαφόρων τομέων πολιτικής που καλύπτονται από τα ΣΑΑ.

27 Τις αλληλεπιδράσεις με τα κράτη μέλη έχουν αναλάβει να διαχειρίζονται 27 διαπραγματευτικές ομάδες αποτελούμενες τόσο από τους (αναπληρωτές) προϊσταμένους των σχετικών μονάδων χωρών οι οποίες συστάθηκαν στο πλαίσιο της ομάδας RECOVER / ΓΔ ECFIN όσο και από επιλεγμένα μέλη των ομάδων χωρών των ΓΔ πολιτικής, ανάλογα με την αναγκαία εμπειρογνωσία. Οι εν λόγω διαπραγματευτικές ομάδες είναι, ειδικότερα, αρμόδιες για την ανάλυση των (προσχεδίων των) ΣΑΑ, την προετοιμασία των αξιολογήσεων και των εκτελεστικών πράξεων που σχετίζονται με τα ΣΑΑ και τα αιτήματα καταβολής, καθώς και για την παρακολούθηση της προόδου της υλοποίησης. Γενικά, δύο επικεφαλής διαπραγματευτές σε επίπεδο διευθυντή, ένας για τη ΓΔ ECFIN και ένας για την ομάδα RECOVER, επιβλέπουν το έργο της ομάδας της χώρας.

28 Τέλος, συστάθηκαν κοινές οριζόντιες ομάδες στο πλαίσιο της ομάδας RECOVER / ΓΔ ECFIN με στόχο να αντιμετωπιστούν οι γενικές πτυχές που συνδέονται με την πράσινη μετάβαση (συμπεριλαμβανομένης της αρχής της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης), τον ψηφιακό μετασχηματισμό, την κοστολόγηση και τα ορόσημα / τους στόχους. Παρείχαν καθοδήγηση σχετικά με την αξιολόγηση των σημαντικότερων τομέων που υπόκειντο στην αρμοδιότητά τους.

29 Με τον συνδυασμό, στις διαπραγματευτικές ομάδες, των εκπροσώπων των μονάδων χωρών οι οποίες συστάθηκαν στο πλαίσιο της ομάδας RECOVER / ΓΔ ECFIN και των εκπροσώπων των ομάδων χωρών της ΓΔ πολιτικής διασφαλίστηκε ότι η αξιολόγηση βασιζόταν στην εμπειρογνωσία υπαλλήλων από τους διάφορους τομείς πολιτικής καθώς και σε γεωγραφικές πτυχές. Με την ανάλυσή μας που αφορούσε την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τα μέτρα του δείγματος (βλέπε σημείο 20) επιβεβαιώθηκε η συμμετοχή όλων των σχετικών ΓΔ στη διαδικασία.

30 Στη διαδικασία αξιολόγησης περιλαμβάνονταν διάφορα στάδια (βλέπε γράφημα 3).

31 Η Επιτροπή, προκειμένου να διευκολύνει την αξιολόγηση και τη συζήτηση με τα κράτη μέλη, κατάρτισε γενικές εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές και καταλόγους ελέγχου. Όσον αφορά τον οικονομικό και κοινωνικό αντίκτυπο, τα ορόσημα και τους στόχους, το κόστος και την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης, οι εν λόγω γενικές εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές συμπληρώθηκαν με λεπτομερέστερες τεχνικές κατευθυντήριες γραμμές.

32 Με τις εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές και τους καταλόγους ελέγχου τυποποιείται η διαδικασία αξιολόγησης και διευκολύνεται η ίση μεταχείριση των διαφόρων ΣΑΑ. Οι εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές και οι κατάλογοι ελέγχου παρείχαν στους αξιολογητές των ομάδων χωρών ένα διεξοδικό σύνολο παραμέτρων ώστε να διενεργήσουν και να τεκμηριώσουν τις αξιολογήσεις τους. Ωστόσο, η χρήση των καταλόγων ελέγχου ήταν υποχρεωτική μόνο για την αξιολόγηση της πληρότητας και της επιλεξιμότητας. Ως εκ τούτου, δεν χρησιμοποιήθηκαν με συστηματικό ή ομοιόμορφο τρόπο στο πλαίσιο της ποιοτικής αξιολόγησης των 11 κριτηρίων αξιολόγησης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι αξιολογητές είχαν παράσχει ελάχιστες μόνο πληροφορίες, ενώ σε άλλες περιπτώσεις είχαν συντάξει σημειώματα ή άλλα έγγραφα εργασίας χωρίς κάποια τυποποιημένη δομή.

33 Παρόλο που στο πλαίσιο του ελέγχου στον οποίο υποβάλαμε τα μέτρα του δείγματος επιβεβαιώθηκε ότι τα βασικά έγγραφα που καταρτίστηκαν στο πλαίσιο των εργασιών της Επιτροπής και τεκμηριώνουν τις τελικές της αξιολογήσεις ήταν διαθέσιμα και καταχωρισμένα, η τεκμηρίωση βάσει της οποίας διατυπώθηκαν τα συμπεράσματα των εγγράφων εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής δεν ήταν πάντοτε εύκολο να αναζητηθεί.

Η καθοδήγηση και η υποστήριξη της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη ήταν επαρκείς, αλλά υπόκειντο σε χρονικούς περιορισμούς

34 Η Επιτροπή ήταν αρμόδια ώστε να παρέχει στα κράτη μέλη την καθοδήγηση και την υποστήριξη που ήταν αναγκαίες κατά την προετοιμασία των οικείων ΣΑΑ. Παρείχε την εν λόγω βοήθεια ήδη από νωρίς μέσω εγγράφων καθοδήγησης και συζητήσεων, ενόσω ο κανονισμός ΜΑΑ βρισκόταν υπό συζήτηση από τους συννομοθέτες.

35 Η Επιτροπή εξέδωσε διάφορα έγγραφα καθοδήγησης προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη να συντάξουν τα οικεία ΣΑΑ:

• γενική καθοδήγηση για τα ΣΑΑ των κρατών μελών, εγκεκριμένη στις 17 Σεπτεμβρίου 2020, η οποία τροποποιήθηκε και αντικαταστάθηκε από νέα έκδοση στις 22 Ιανουαρίου 2021· και
• τεχνική καθοδήγηση σχετικά με την εφαρμογή του κριτηρίου το οποίο αφορά την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης⁷, η οποία δημοσιεύθηκε στις 12 Φεβρουαρίου 2021.

Επιπλέον, τα εν λόγω έγγραφα συμπληρώθηκαν με καταλόγους ελέγχου αυτοαξιολόγησης οι οποίοι αφορούν τα εθνικά συστήματα δικλίδων ελέγχου.

36 Λόγω του περιορισμένου χρονικού πλαισίου για τη σύνταξη των ΣΑΑ και για τη σύνταξη και την έκδοση του κανονισμού ΜΑΑ, η Επιτροπή έπρεπε ως έναν βαθμό να καταρτίσει τα έγγραφα καθοδήγησης πριν οριστικοποιηθεί το νομικό κείμενο, και παράλληλα με τα κράτη μέλη που προετοίμαζαν τα οικεία ΣΑΑ. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή δημοσίευσε δύο εκδόσεις του βασικού εγγράφου καθοδήγησης που σχετιζόταν με τη σύνταξη των ΣΑΑ (βλέπε σημείο 35). Αυτό είχε ως αποτέλεσμα, σε ορισμένες περιπτώσεις, τα κράτη μέλη να χρειαστεί να προσαρμόσουν τα οικεία ΣΑΑ κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. Κάτι τέτοιο συνέβη ιδίως στην περίπτωση της καθοδήγησης που σχετιζόταν με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης, η οποία εγκρίθηκε ταυτόχρονα με τον κανονισμό ΜΑΑ, και απαιτούσε από τα κράτη μέλη να συμπληρώσουν, για κάθε μεταρρύθμιση και επένδυση στα οικεία ΣΑΑ, κατάλογο ελέγχου που αφορούσε την αρχή αυτή.

37 Διαπιστώσαμε ότι οι αξιολογήσεις των ΣΑΑ βασίστηκαν σε μεγάλο βαθμό στον συνεχή διάλογο μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, ο οποίος περιλάμβανε διμερείς συναντήσεις, επικοινωνία και ανταλλαγή πληροφοριών. Προκειμένου να διευκολυνθεί περαιτέρω η εν λόγω ανταλλαγή πληροφοριών, η Επιτροπή δημιούργησε επίσης διαδικτυακή πλατφόρμα ερωταπαντήσεων σχετικά με τον ΜΑΑ, η οποία παρέχει στα κράτη μέλη πρόσθετες επεξηγήσεις και καθοδήγηση. Κατά τη διάρκεια των συνεντεύξεων που πραγματοποιήσαμε, οι αρχές των κρατών μελών επιβεβαίωσαν τη χρησιμότητα της εν λόγω υποστήριξης.

38 Στο άρθρο 18, παράγραφος 5, του κανονισμού ΜΑΑ, ορίζεται επίσης ότι τα κράτη μέλη μπορούν να ζητούν από την Επιτροπή να οργανώσει ανταλλαγή ορθών πρακτικών με άλλα κράτη μέλη. Επιδοκιμάσαμε την εν λόγω δυνατότητα στη γνώμη μας σχετικά με την πρόταση κανονισμού ΜΑΑ⁸. Σύμφωνα με την Επιτροπή, μόνο ένα κράτος μέλος (μη περιλαμβανόμενο στο δείγμα ελέγχου μας) ζήτησε επισήμως μια τέτοια ανταλλαγή, αλλά στη συνέχεια απέσυρε το αίτημά του.

39 Ωστόσο, οι περισσότερες αρχές των κρατών μελών με τις οποίες πραγματοποιήσαμε συνέντευξη θα επιδοκίμαζαν την αύξηση της αλληλεπίδρασης με τα άλλα κράτη μέλη κατά τη διαδικασία διαπραγματεύσεων σχετικά με τα ΣΑΑ. Ορισμένα κράτη μέλη οργάνωσαν ανεπίσημες διμερείς συναντήσεις με δική τους πρωτοβουλία, ωστόσο αν η Επιτροπή είχε ενεργό ρόλο ώστε να προωθήσει συνεργίες μεταξύ των ΣΑΑ των κρατών μελών, θα διευκόλυνε τη διαδικασία και θα ενθάρρυνε τη συμπερίληψη διακρατικών έργων στα ΣΑΑ.

Τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας είναι πιθανό να συμβάλουν στους έξι πυλώνες, αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν κενά στην υλοποίηση των ειδικών ανά χώρα συστάσεων

Με την αξιολόγηση της Επιτροπής επαληθεύθηκε ότι τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας συμβάλλουν στους έξι πυλώνες, ωστόσο ο βαθμός συμβολής τους ποικίλλει

40 Εξετάσαμε τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή είχε αξιολογήσει κατά πόσον τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας συμβάλλουν επαρκώς και στους έξι πυλώνες σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζονται στον κανονισμό ΜΑΑ (βλέπε πλαίσιο 1).

41 Η Επιτροπή αξιολόγησε βάσει λεπτομερούς χαρτογράφησης τη συμβολή των ΣΑΑ στους έξι πυλώνες, αξιολογώντας για κάθε συνιστώσα κατά πόσον συνέβαλλε σημαντικά ή τουλάχιστον εν μέρει σε κάθε πυλώνα (βλέπε παράρτημα IV). Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι όλα τα ΣΑΑ του δείγματος συνέβαλλαν με ολοκληρωμένο και επαρκώς ισορροπημένο τρόπο και στους έξι πυλώνες και τα βαθμολόγησε όλα με «Α» όσον αφορά τον εν λόγω τομέα.

42 Με τη χαρτογράφηση της Επιτροπής επιβεβαιώθηκε ότι τουλάχιστον μία από τις συνιστώσες σε όλα τα ΣΑΑ του δείγματός μας αφορούσε και τους έξι πυλώνες. Η χαρτογράφηση της Επιτροπής διενεργήθηκε στο επίπεδο των συνιστωσών, ενώ μεμονωμένα μέτρα εξετάστηκαν ώστε να καθοριστούν οι (κύριοι) πυλώνες στους οποίους συμβάλλει η συνιστώσα. Ωστόσο, επισημαίνουμε ότι δεν συμβάλλουν όλα τα μέτρα μιας συνιστώσας άμεσα στον εν λόγω πυλώνα.

43 Πολλές συνιστώσες που περιλαμβάνονται στα ΣΑΑ αφορούν περισσότερους του ενός πυλώνες και η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των συνιστωσών και των πυλώνων, όπως και, κατά συνέπεια, ο βαθμός συμβολής των συνιστωσών, ποικίλλει. Σε γενικές γραμμές, η σύνδεση των συνιστωσών με τους πυλώνες είναι στενότερη για όσους είναι περισσότερο συγκεκριμένοι, όπως η «ψηφιακή μετάβαση» και η «πράσινη μετάβαση», από ό,τι για όσους έχουν ευρύτερο και γενικότερο περιεχόμενο, όπως η «έξυπνη, βιώσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη» και η «κοινωνική και εδαφική συνοχή».

44 Επιπλέον, δεδομένου ότι κάθε συνιστώσα περιλαμβάνει μεταρρυθμίσεις που μπορεί να μην έχουν κόστος, είναι δύσκολο να καθοριστεί ποιο ποσοστό των κονδυλίων συμβάλλει σε καθέναν από τους έξι πυλώνες. Κατά συνέπεια, από δημοσιονομική άποψη, δεν είναι σαφές αν οι έξι πυλώνες καλύπτονται με «επαρκώς ισορροπημένο τρόπο», όπως ζητείται στον κανονισμό ΜΑΑ. Επιπλέον, στον κανονισμό δεν ορίζεται σε τι συνίσταται πραγματικά, στο πλαίσιο αυτό, μια «επαρκώς ισορροπημένη» απόκριση.

Τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας καλύπτουν τις ειδικές ανά χώρα συστάσεις, αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν κενά

45 Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, που καθιερώθηκε το 2011, αποτελεί τον κύκλο συντονισμού των οικονομικών, δημοσιονομικών, εργασιακών και κοινωνικών πολιτικών της ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή αναλύει τις οικονομικές και κοινωνικές εξελίξεις στα κράτη μέλη και τις προκλήσεις ως προς την αντιμετώπισή τους. Για την αντιμετώπιση των εν λόγω προκλήσεων, το Συμβούλιο εκδίδει κάθε χρόνο ΣΑΧ σε κάθε κράτος μέλος, βάσει προτάσεων της Επιτροπής, οι οποίες αποτελούν την κύρια εκροή του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Ενώ στο παρελθόν ο συντονισμός των πολιτικών στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου και η υλοποίηση των ΣΑΧ δεν συνδέονταν με τη διάθεση κονδυλίων, αυτό άλλαξε με τη συμπερίληψη των μέτρων που καλύπτουν τις ΣΑΧ στα ΣΑΑ.

46 Στον κανονισμό ΜΑΑ, απαιτείται τα ΣΑΑ να περιλαμβάνουν μέτρα που καλύπτουν το σύνολο ή σημαντικό υποσύνολο των ΣΑΧ του 2019 και του 2020. Στην αξιολόγησή της, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τέσσερα στοιχεία (βλέπε πλαίσιο 2).

47 Ελέγξαμε κατά πόσον με την αξιολόγηση της Επιτροπής διασφαλίστηκε ότι τα μέτρα που περιλαμβάνονται στα ΣΑΑ των κρατών μελών του δείγματος συμβάλλουν στην υλοποίηση των σχετικών ΣΑΧ, ενώ πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με τις αρχές των κρατών μελών ώστε να λάβουμε περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τη διαδικασία εισαγωγής, στο πλαίσιο των οικείων ΣΑΑ, μέτρων που σχετίζονται με τις ΣΑΧ.

48 Κατά την αξιολόγηση των προσχεδίων των ΣΑΑ, η Επιτροπή εντόπισε κενά όσον αφορά ορισμένα στοιχεία των ΣΑΧ και ζήτησε από τα κράτη μέλη να προτείνουν πρόσθετα μέτρα. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι προτάσεις για νέα μέτρα ήταν περισσότερο επιτυχημένες (παραδείγματος χάριν, αξιολόγηση της ποιότητας των δημόσιων δαπανών στη Γαλλία, επανεξέταση των δαπανών στην Ιταλία ή δικαστικά μέτρα και μέτρα για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Κροατία) από ό,τι σε άλλες, καθώς ορισμένα τμήματα των ΣΑΧ (κυρίως εκείνων του 2019) δεν καλύπτονταν από τα τελικά ΣΑΑ.

49 Όσον αφορά τα υποβληθέντα ΣΑΑ, η Επιτροπή διενήργησε διαδικασία χαρτογράφησης που περιλαμβάνεται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της, με την οποία παρουσιάζεται ο βαθμός στον οποίο οι ΣΑΧ είχαν καλυφθεί επαρκώς και προσδιορίζονται όσες δεν καλύφθηκαν. Η εν λόγω διαδικασία, όπως πραγματοποιήθηκε για τους έξι πυλώνες πραγματοποιήθηκε και για τις συνιστώσες (σύνολα μέτρων, βλέπε σημείο 04), με τα μεμονωμένα μέτρα να εξετάζονται κατά περίπτωση. Όσον αφορά τα έξι κράτη μέλη του δείγματος, από την αξιολόγηση της Επιτροπής προέκυψε το συμπέρασμα ότι όλες οι ΣΑΧ του 2019 και του 2020 είχαν καλυφθεί είτε εν μέρει (με εναπομένοντα κενά) είτε πλήρως (χωρίς εναπομένον κενό) και, επομένως, σε όλα τα τελικά ΣΑΑ του δείγματός μας η βαθμολογία που δόθηκε ήταν «Α». Στον πίνακα 2, παρουσιάζεται επισκόπηση των εναπομενόντων κενών που εντόπισε η Επιτροπή.

50 Από τη δική μας διαδικασία χαρτογράφησης, η οποία διενεργήθηκε σε επίπεδο μέτρων, το αποτέλεσμα που προέκυψε όσον αφορά τις ΣΑΧ ήταν, σε γενικές γραμμές, το ίδιο με της Επιτροπής. Οι κύριες διαφορές αφορούν την Ιταλία για την οποία εντοπίσαμε πρόσθετα κενά όσον αφορά ορισμένα στοιχεία των ΣΑΧ (μεταρρυθμίσεις του κτηματολογίου και του συνταξιοδοτικού συστήματος, καθώς και τμήματα της μεταρρύθμισης του χρηματοπιστωτικού τομέα), τα οποία δεν περιλαμβάνονταν στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (βλέπε πίνακα 3).

51 Διαπιστώσαμε ότι οι ΣΑΧ του 2020 καλύφθηκαν, σε γενικές γραμμές, από τα ΣΑΑ του δείγματος. Ωστόσο, εξακολουθούν να υπάρχουν μερικά εναπομένοντα κενά όσον αφορά ορισμένα στοιχεία των ΣΑΧ, παραδείγματος χάριν, όσον αφορά το σύστημα υγειονομικής περίθαλψης (Ισπανία) ή τις επενδύσεις και το ρυθμιστικό περιβάλλον (Γαλλία), τα οποία προβλέπεται να αντιμετωπιστούν εκτός του ΜΑΑ. Παρ’ όλα αυτά, δεν ήταν πάντοτε σαφές γιατί αυτά δεν συμπεριλήφθηκαν στα ΣΑΑ, ιδίως στην περίπτωση σημαντικών διασυνοριακών μέτρων (παραδείγματος χάριν, οι διασυνδέσεις ηλεκτρικής ενέργειας μεταξύ Ισπανίας και Γαλλίας), τα οποία θα ήταν εξ ορισμού κατάλληλα να ενταχθούν στον ΜΑΑ.

52 Τα περισσότερα από τα κενά που εντοπίστηκαν αφορούν τις ΣΑΧ του 2019, οι οποίες σε μεγάλο βαθμό αντιπροσωπεύουν επαναλαμβανόμενες διαρθρωτικές προκλήσεις που τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν εδώ και χρόνια. Παραδείγματος χάριν, στο γερμανικό ΣΑΑ δεν περιλαμβάνεται κανένα μέτρο για την ενίσχυση του ανταγωνισμού στον τομέα των επιχειρηματικών υπηρεσιών και των νομοθετικώς κατοχυρωμένων επαγγελμάτων, για την οποία γίνεται μνεία στις ΣΑΧ της Γερμανίας από το 2011. Επιπλέον, διάφορα ΣΑΑ δεν κάλυψαν στοιχεία των ΣΑΧ που σχετίζονταν με τη βιωσιμότητα των συντάξεων (Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία και εν μέρει Ισπανία) ή τη φορολογία (Γερμανία και Ιταλία).

53 Συνολικά, θεωρούμε ότι με την αξιολόγηση της Επιτροπής διαπιστώθηκε ότι τα ΣΑΑ συνέβαλαν στην κάλυψη της πλειονότητας των ΣΑΧ του 2019 και του 2020. Ωστόσο, ορισμένα σημαντικά στοιχεία των ΣΑΧ εξακολουθούσαν να μην έχουν καλυφθεί σε όλα τα κράτη μέλη του δείγματος ελέγχου μας, τα οποία σχετίζονταν σε μεγάλο βαθμό με τις επαναλαμβανόμενες διαρθρωτικές προκλήσεις που τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν εδώ και χρόνια. Επιπρόσθετα, η αξιολόγηση σχετικά με το σε τι συνίσταται ένα «σημαντικό υποσύνολο» καλυπτόμενων ΣΑΧ δεν έχει οριστεί ούτε στον κανονισμό ΜΑΑ ούτε από την Επιτροπή. Επομένως, η αξιολόγηση παραμένει σε κάποιον βαθμό υποκειμενική, ιδίως όσον αφορά περιπτώσεις στις οποίες η Επιτροπή εντόπισε αρκετά ή/και σοβαρά κενά.

Η αξιολόγηση των βασικών όρων στο πλαίσιο του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας ήταν επαρκής αλλά όχι απολύτως διαφανής

54 Προκειμένου να αξιολογήσουμε κατά πόσον η αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με την αρχή της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης», την πράσινη και την ψηφιακή σήμανση και τις εκτιμήσεις κόστους ήταν επαρκής, επιλέξαμε επτά μέτρα σε καθένα από τα έξι κράτη μέλη του δείγματός μας (βλέπε σημείο 20).

55 Όσον αφορά τα μέτρα που περιλαμβάνονται στο δείγμα, εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή είχε αξιολογήσει καταλλήλως κατά πόσον:

• κάθε μέτρο που περιλαμβάνεται στο σχέδιο ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΣΑΑ) βλάπτει σημαντικά τους περιβαλλοντικούς στόχους κατά την έννοια του άρθρου 17 του κανονισμού για την ταξινόμηση⁹ (συμμόρφωση με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης)·
• η εφαρμογή των προβλεπόμενων μέτρων, συμπεριλαμβανομένων της σήμανσης των μέτρων και των εφαρμοζόμενων συντελεστών, αναμένεται να συμβάλει αποτελεσματικά στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση·
• το εκτιμώμενο κόστος ήταν εύλογο, βάσιμο, ανάλογο με τα αναμενόμενα οικονομικά και κοινωνικά οφέλη και δεν καλυπτόταν από άλλη χρηματοδότηση της ΕΕ.

Η συμμόρφωση με την αρχή της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης» αναγνωρίστηκε στο πλαίσιο των αξιολογήσεων της Επιτροπής, ωστόσο η συμπερίληψη των οροσήμων ή των στόχων που αφορούσαν τα αντισταθμιστικά μέτρα δεν πραγματοποιήθηκε με συστηματικό τρόπο

56 Προκειμένου να εγκριθεί ένα ΣΑΑ, όλα τα μέτρα πρέπει να συμμορφώνονται με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης (βλέπε πλαίσιο 3).

57 Η Επιτροπή εξέδωσε τεχνική καθοδήγηση σχετικά με την εφαρμογή της αρχής της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης κατά την αξιολόγηση των ΣΑΑ (βλέπε σημεία 35 και 36). Απαίτησε από τα κράτη μέλη να παρέχουν, για κάθε μέτρο στα οικεία ΣΑΑ, κατάλογο ελέγχου σχετικά με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης.

58 Στη συνέχεια, η Επιτροπή αξιολόγησε τα μέτρα που υποβλήθηκαν, καθώς και τους αντίστοιχούς τους καταλόγους ελέγχου σχετικά με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης, ενώ υπέβαλε πρόσθετες παρατηρήσεις ή καθόρισε όρους που συμπεριλήφθηκαν στο τελικό σύνολο οροσήμων και στόχων το οποίο συμφωνήθηκε στην εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου. Όσον αφορά τα μέτρα του δείγματος διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή:

• είχε διασφαλίσει ότι οι κατάλογοι ελέγχου κάλυπταν τους περιβαλλοντικούς στόχους·
• είχε ζητήσει περαιτέρω πληροφορίες όταν ήταν αναγκαίο, υποβάλει παρατηρήσεις και προτείνει αλλαγές ή την εξαίρεση ορισμένων μέτρων, μεταξύ άλλων όσον αφορά τη διατύπωση συγκεκριμένων μέτρων και τα αντίστοιχα ορόσημα ή στόχους·
• είχε ορθώς ζητήσει, όσον αφορά διάφορα ΣΑΑ, να απομακρυνθούν ορισμένα τμήματα μέτρων που θεώρησε ότι δεν συμμορφώνονται με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης. Στη συνέχεια, τα εν λόγω τμήματα αφαιρέθηκαν από τα ΣΑΑ. Ωστόσο, υπάρχει περίπτωση ορισμένα από αυτά να μπορούν αντ’ αυτού να χρηματοδοτηθούν χωρίς τη χρήση του ΜΑΑ, γεγονός που έρχεται σε αντίθεση με το πνεύμα της αρχής της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης·
• είχε μεριμνήσει ώστε, όσον αφορά τα μέτρα που είναι πιθανό να έχουν περιβαλλοντικές επιπτώσεις, να παρέχεται στους καταλόγους ελέγχου που συμπλήρωναν τα κράτη μέλη επεξήγηση σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο θα αποφευγόταν η σημαντική βλάβη, όπως με την πρόταση μέτρων μετριασμού.

59 Επισημαίνουμε, ωστόσο, ότι η τεκμηρίωση της αξιολόγησης της Επιτροπής σχετικά με τους καταλόγους ελέγχου που αφορούσαν την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης ήταν διάσπαρτη, σε πολλά και διάφορα έγγραφα εργασίας. Επίσης, δεν περιλάμβανε συνοπτικό κατάλογο που να περιέχει όλες τις σχετικές με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης αξιολογήσεις για κάθε μέτρο, ούτως ώστε να τεκμηριώνεται το γενικό συμπέρασμα της Επιτροπής στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της και στην τελική αξιολόγησή της.

60 Επιπλέον, η φύση και η κλίμακα των επιπτώσεων των δυνητικά επιβλαβών μέτρων δεν προσδιορίζονταν ποσοτικά στον κατάλογο ελέγχου ή σε οποιοδήποτε άλλο έντυπο. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να είναι δύσκολο να αξιολογηθεί κατά πόσον οι παρασχεθείσες επεξηγήσεις και τα προταθέντα μέτρα μετριασμού ήταν επαρκή για τη συμμόρφωση με την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης.

61 Πέραν αυτού, στις περιπτώσεις στις οποίες η πρόταση μέτρων μετριασμού ήταν απαραίτητη προκειμένου να είναι θετική η αξιολόγηση όσον αφορά την αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης, η συμπερίληψή τους δεν γίνεται με συστηματικό τρόπο, υπό μορφή οροσήμου ή στόχου στα ΣΑΑ. Κατά συνέπεια, η εκπλήρωσή τους δεν αποτελεί όρο πληρωμής, ενώ δεν υπάρχει νομική βάση για την επιβολή ή την παρακολούθηση της υλοποίησής τους.

Η Επιτροπή επαλήθευσε τη συμβολή των μέτρων του δείγματος στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση

62 Η Επιτροπή, προκειμένου να αξιολογήσει κατά πόσον τα ΣΑΑ συμβάλλουν στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση, βασίστηκε σε διάφορα στοιχεία (βλέπε πλαίσιο 4).

63 Επαληθεύσαμε την αξιολόγηση της Επιτροπής για τα 42 μέτρα του δείγματός μας (βλέπε σημείο 20). Όσον αφορά τα εν λόγω μέτρα, ελέγξαμε κατά πόσον η αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τα πεδία παρέμβασης και τους συντελεστές (100 % για πλήρη συμβολή στην πράσινη / ψηφιακή μετάβαση, 40 % για μερική συμβολή ή 0 % για μηδενική συμβολή) ήταν σύμφωνη με τον κανονισμό ΜΑΑ και οι τελικές σημάνσεις που αποδόθηκαν στα μέτρα ήταν οι ενδεδειγμένες.

64 Διαπιστώσαμε ότι:

• η Επιτροπή είχε προβεί σε λεπτομερή αξιολόγηση των πεδίων παρέμβασης και των συντελεστών που εφαρμόστηκαν από τα κράτη μέλη όσον αφορά διάφορα μέτρα. Ειδικότερα, ζητήθηκε η γνώμη των ΓΔ Ενέργειας, Δράσης για το Κλίμα, Ανταγωνισμού, Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και του Κοινού Κέντρου Ερευνών, καθώς και οριζόντιων πράσινων και ψηφιακών ομάδων, όσον αφορά διάφορα μέτρα του δείγματος·
• όσον αφορά αρκετά από τα μέτρα του δείγματος, η Επιτροπή είχε υποβάλει, κατά τη διάρκεια της φάσης σύνταξης, παρατηρήσεις στα κράτη μέλη υποδεικνύοντάς τους τυχόν εσφαλμένα πεδία παρέμβασης που είχαν χρησιμοποιήσει ή την ανάγκη για περαιτέρω κατανομή των μέτρων (σε χωριστά μέτρα ή σε υπομέτρα) με διαφορετικούς συντελεστές. Σε όλες τις περιπτώσεις, τα κράτη μέλη είχαν προβεί στις απαιτούμενες αλλαγές στα οικεία ΣΑΑ και η Επιτροπή θεώρησε ότι, κατόπιν των αλλαγών, οι τελικές εκδόσεις ήταν συμμορφούμενες·
• όσον αφορά ορισμένα είδη μέτρων, ο κανονισμός ΜΑΑ δεν προέβλεπε πεδία παρέμβασης ή πράσινους συντελεστές. Ωστόσο, προκειμένου να διασφαλιστεί η συνέπεια της αξιολόγησης, η Επιτροπή παρείχε πρόσθετη εσωτερική καθοδήγηση σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης των εν λόγω μέτρων (παραδείγματος χάριν, των μέτρων που αφορούν τα ηλεκτρικά και τα υβριδικά αυτοκίνητα) ώστε η εν λόγω αντιμετώπιση να είναι σύμφωνη με τον κανονισμό για την ταξινόμηση·
• η Επιτροπή είχε αναφέρει, στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της για κάθε κράτος μέλος, τον τελικό κατάλογο των μέτρων που συμβάλλουν στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση.

65 Ωστόσο, μένει να διαπιστωθεί σε ποιον βαθμό τα μέτρα που έχουν περιληφθεί στα ΣΑΑ θα συμβάλουν, στην πράξη, στους κλιματικούς στόχους της ΕΕ. Παραδείγματος χάριν, σε πρόσφατη έκθεσή μας, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η συμβολή της χρηματοδότησης βασικών υποτομέων, όπως οι σιδηροδρομικές μεταφορές, η ηλεκτρική ενέργεια και η βιομάζα, στη δράση για το κλίμα από τον προϋπολογισμό της ΕΕ είχε υπερεκτιμηθεί, ενώ οι αναφερόμενες δαπάνες δεν ήταν πάντοτε σχετικές με τη δράση για το κλίμα¹⁰.

Η βαθμολογία για το εκτιμώμενο κόστος αντικατόπτριζε την ελλιπή πληροφόρηση σχετικά με ορισμένα μέτρα

66 Η αξιολόγηση του εκτιμώμενου κόστους που αναφέρεται στα ΣΑΑ έχει ιδιαίτερη σημασία, δεδομένου ότι η χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΜΑΑ, σε αντίθεση με άλλα μέσα της ΕΕ, βασίζεται αποκλειστικά στην επίτευξη των οροσήμων και των στόχων και όχι στην απόδοση των δαπανών. Κατά συνέπεια, το εκτιμώμενο κόστος των μέτρων που περιλαμβάνεται στα ΣΑΑ, αφενός, αξιολογείται μόνο κατά τον χρόνο που η Επιτροπή αξιολογεί το ΣΑΑ και, αφετέρου, δεν έχει αντίκτυπο στην πραγματική εκταμίευση των κονδυλίων κατά την εφαρμογή του ΜΑΑ.

67 Η Επιτροπή έπρεπε να αξιολογήσει το εκτιμώμενο συνολικό κόστος κάθε ΣΑΑ σύμφωνα με τα κριτήρια αξιολόγησης που ορίζονται στον κανονισμό ΜΑΑ (βλέπε πλαίσιο 5).

68 Σύμφωνα με τον κανονισμό ΜΑΑ, η Επιτροπή αξιολόγησε το εκτιμώμενο συνολικό κόστος βάσει των κριτηρίων που αναφέρονται στο πλαίσιο 5. Στον κανονισμό δεν προσδιορίζεται ο τρόπος ενοποίησης των κριτηρίων αυτών για τη συνολική βαθμολόγηση του κόστους. Παρ’ όλα αυτά, η Επιτροπή ανέπτυξε ένα σύστημα βαθμολόγησης για καθένα από τα τέσσερα κριτήρια, καθώς και για την ενοποιημένη συνολική βαθμολόγηση.

69 Μέχρι σήμερα, όλα τα ΣΑΑ έχουν βαθμολογηθεί ως «Β» όσον αφορά την κοστολόγηση. Επισημάναμε ότι η απαίτηση να επιτευχθεί βαθμολογία «Α» για καθένα από τα κριτήρια, καθώς και για το ΣΑΑ στο σύνολό του, ήταν σχετικά φιλόδοξη, ενώ η πιθανότητα να επιτευχθεί βαθμολογία «Γ» ήταν σχετικά χαμηλή, με αποτέλεσμα να καθίσταται απίθανη η βαθμολόγηση με οποιονδήποτε άλλο βαθμό πέραν του «Β». Ως εκ τούτου, παρά τις διαφορές στη συχνότητα και στη σοβαρότητα των αδυναμιών που εντόπισε η Επιτροπή στα κράτη μέλη του δείγματός μας, όλα έλαβαν την ίδια βαθμολογία («Β»). Στις εν λόγω αδυναμίες περιλαμβάνονται από την ελλιπή πληροφόρηση όσον αφορά ορισμένα μέτρα κατά το στάδιο του σχεδιασμού μέχρι την περιορισμένη βασιμότητα των υποκείμενων παραδοχών όσον αφορά κάθε μεμονωμένο μέτρο (βλέπε παράρτημα VI). Επιπλέον, δεδομένου ότι ορισμένες επενδύσεις είναι καινοτόμες, η κοστολόγησή τους στα ΣΑΑ βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στην επαγγελματική κρίση και όχι σε ιστορικά δεδομένα.

70 Όσον αφορά τα 42 μέτρα που περιλαμβάνονται στο δείγμα (βλέπε σημείο 20), ελέγξαμε τις πληροφορίες κοστολόγησης που παρασχέθηκαν από τα κράτη μέλη, τις πρόσθετες πληροφορίες που ζήτησε η Επιτροπή σχετικά με το κόστος, τα εσωτερικά έγγραφα εργασίας της ίδιας της Επιτροπής σχετικά με την αξιολόγηση του εκτιμώμενου συνολικού κόστους και τα συμπεράσματα της Επιτροπής, στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, σχετικά με την κοστολόγηση.

71 Τα κράτη μέλη κατάρτισαν, για κάθε μέτρο, δελτία πληροφοριών, αναφέροντας πληροφορίες κοστολόγησης (όπως υποκείμενες παραδοχές κόστους), κόστος αναφοράς (όπως ιστορικά ή συγκριτικά δεδομένα), και πληροφορίες σχετικά με το κατά πόσον η χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΜΑΑ, αφενός, παρέχεται επιπρόσθετα στη στήριξη που παρέχεται στο πλαίσιο άλλων προγραμμάτων και μέσων της ΕΕ και, αφετέρου, δεν καλύπτει τις ίδιες δαπάνες.

72 Η Επιτροπή ζήτησε περαιτέρω πληροφορίες όπου κρίθηκε αναγκαίο, ιδίως όσον αφορά τη μεθοδολογία και τις υποκείμενες παραδοχές. Όσον αφορά τα μέτρα του δείγματος, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή έλαβε πληροφορίες προκειμένου να επαληθεύσει το εκτιμώμενο κόστος. Το γεγονός ότι σε ορισμένες περιπτώσεις η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκείς πληροφορίες αντικατοπτρίστηκε στις αξιολογήσεις και στις βαθμολογίες της. Κατά την εν λόγω διαδικασία, ζητήθηκε η γνώμη των αρμόδιων ΓΔ (μεταξύ άλλων Ενέργειας, Κινητικότητας και Μεταφορών, καθώς και Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης) όταν ήταν αναγκαίο, σύμφωνα με τις εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές για την αξιολόγηση της κοστολόγησης. Θεωρούμε ότι η βαθμολογία «Β» αντικατοπτρίζει ορθά την ελλιπή πληροφόρηση σε ορισμένους τομείς και τις αδυναμίες που εντοπίστηκαν σχετικά με την κοστολόγηση.

Το προφίλ εκταμίευσης ήταν αποτέλεσμα διαπραγματεύσεων και δεν αντικατόπτριζε το κόστος των υποκείμενων οροσήμων και στόχων

73 Το ποσό που καταβάλλεται σε συγκεκριμένη δόση δεν βασίζεται κατ’ ανάγκη στο εκτιμώμενο κόστος για την επίτευξη των οροσήμων και των στόχων που περιλαμβάνονται στο αίτημα καταβολής, αλλά προκύπτει περισσότερο από τις διαπραγματεύσεις με το εκάστοτε κράτος μέλος. Στις εν λόγω διαπραγματεύσεις λαμβάνεται υπόψη το ποσοστό των ορόσημων και των στόχων, καθώς και η σχετική σημασία τους.

74 Στην ΕΕ των 27, ο συνολικός αριθμός δόσεων (για τη μη επιστρεπτέα στήριξη) κυμαίνεται από τέσσερις (Κύπρος) έως δέκα (Βέλγιο, Κροατία, Ιταλία, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σλοβακία και Σλοβενία) με τον αριθμό των οροσήμων και των στόχων που πρέπει να επιτευχθούν για κάθε δόση να κυμαίνεται από δύο (Τσεχία — έβδομη δόση) έως 114 (Πορτογαλία — ένατη δόση).

75 Ωστόσο, η διαδικασία καθορισμού των προφίλ εκταμίευσης δεν είναι διαφανής διότι προκύπτει από διαπραγμάτευση. Παρ’ όλο που κάτι τέτοιο δεν αποτελεί κατ’ ανάγκη πρόβλημα για την αξιολόγηση των ΣΑΑ, θα αποτελέσει πρόβλημα κατά την εφαρμογή του ΜΑΑ, δεδομένου ότι οποιαδήποτε μερική επίτευξη των οροσήμων και των στόχων θα πρέπει να αντανακλάται στην πληρωμή προς το εκάστοτε κράτος μέλος. Το γεγονός ότι το ποσό της πληρωμής για κάθε δόση προκύπτει από διαπραγμάτευση και δεν αντικατοπτρίζει το υποκείμενο κόστος, θα δυσχεράνει τον καθορισμό της κατάλληλης μείωσης που πρέπει να γίνει. Κατά τον χρόνο του ελέγχου, η Επιτροπή δεν είχε καθορίσει ακόμη τη μεθοδολογία για τον υπολογισμό της μερικής μείωσης ή για τις πληρωμές.

76 Στην πράξη, ως προς τα έξι κράτη μέλη του δείγματος επισημαίνουμε τη σημαντική ετερογένεια στα προφίλ εκταμίευσης όσον αφορά τόσο το ποσοστό της συνολικής χρηματοδότησης που περιλαμβάνει κάθε δόση όσο και τον αριθμό των οροσήμων και των στόχων που πρέπει να επιτευχθούν για καθεμιά (γράφημα 4).

Με την αξιολόγηση της Επιτροπής βελτιώθηκε η ποιότητα των οροσήμων και των στόχων, ωστόσο ορισμένα σημαντικά ζητήματα παρέμειναν ανεπίλυτα

77 Σύμφωνα με τον κανονισμό ΜΑΑ, τα ορόσημα και οι στόχοι πρέπει να μετρούν την πρόοδο προς την επίτευξη μιας μεταρρύθμισης ή μιας επένδυσης, όπου ορόσημα είναι τα ποιοτικά επιτεύγματα και στόχοι τα ποσοτικά. Η επίτευξη των οροσήμων και των στόχων αποτελεί τη βάση για τα αιτήματα καταβολής που υποβάλλουν τα κράτη μέλη, και αυτό την καθιστά βασικό στοιχείο στο πλαίσιο της εφαρμογής του ΜΑΑ.

78 Σύμφωνα με τον κανονισμό ΜΑΑ και με την καθοδήγηση προς τα κράτη μέλη¹¹, η Επιτροπή έπρεπε να αξιολογήσει τα ορόσημα και τους στόχους στο πλαίσιο του κριτηρίου 8 «ρυθμίσεις για την παρακολούθηση της υλοποίησής τους, συμπεριλαμβανομένων των οροσήμων, των στόχων και των συναφών δεικτών» (βλέπε πλαίσιο 6).

Η διαδικασία αξιολόγησης της Επιτροπής ήταν διεξοδική

79 Ελέγξαμε την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τα ορόσημα και τους στόχους έχοντας ως βάση δείγμα 42 μέτρων που περιλαμβάνονται σε έξι ΣΑΑ. Όσον αφορά τα εν λόγω μέτρα, αξιολογήσαμε κατά πόσον τα τελικά ορόσημα και οι τελικοί στόχοι που συμφωνήθηκαν στην εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου πληρούσαν τα ανωτέρω κριτήρια. Επιπλέον, διενεργήσαμε γενικότερη ανάλυση των οροσήμων και των στόχων που περιλαμβάνονται στα έξι ΣΑΑ του δείγματος, με στόχο να αποκτήσουμε κάποια εικόνα σχετικά με τη φύση και την έγκαιρη κατανομή των οροσήμων και των στόχων, καθώς και την προσέγγιση των κρατών μελών όσον αφορά τον καθορισμό τους.

80 Όσον αφορά τα 42 μέτρα του δείγματος, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι, σε γενικές γραμμές, η διαδικασία αξιολόγησης των οροσήμων και των στόχων που περιλαμβάνονται στο δείγμα ήταν διεξοδική, αφού πραγματοποιήθηκε σειρά ανταλλαγών μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Ειδικότερα, η Επιτροπή είχε ζητήσει διευκρινίσεις όσον αφορά τις περιγραφές των οροσήμων και των στόχων, γεγονός που είχε οδηγήσει σε σαφέστερες περιγραφές των επιδιωκόμενων παραδοτέων ενώ, σε ορισμένες περιπτώσεις, είχε προτείνει ακριβέστερη διατύπωση. Επιπλέον, η Επιτροπή απαίτησε να μειωθεί ο αριθμός των οροσήμων και των στόχων ώστε ορισμένα ΣΑΑ να καταστούν περισσότερο διαχειρίσιμα, ενώ, σε άλλες περιπτώσεις, απαίτησε τα ορόσημα και οι στόχοι να είναι αναλυτικότερα ώστε να καλύπτονται διάφορα στάδια, ιδίως, στην περίπτωση μέτρων ευρύτερης κλίμακας.

81 Ωστόσο, η διαδρομή τεκμηρίωσης είναι γενικά κατακερματισμένη και οι αναλύσεις περιέχονται σε πολλαπλά έγγραφα εργασίας της Επιτροπής όσον αφορά διάφορες συνιστώσες των ΣΑΑ. Επιπλέον, δεν υπήρξε επισκόπηση όλων των σχεδίων οροσήμων και στόχων, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων. Η Επιτροπή εφάρμοσε ποιοτική αξιολόγηση για κάθε ΣΑΑ βάσει των προτύπων του κανονισμού ΜΑΑ και όχι συγκριτική αξιολόγηση, με την οποία θα είχε διευκολυνθεί ο εντοπισμός των βέλτιστων πρακτικών όλων των κρατών μελών.

Ορισμένα ορόσημα και στόχοι στερούνται σαφήνειας

82 Στο πλαίσιο του ελέγχου μας επικεντρωθήκαμε στη σαφήνεια των οροσήμων και των στόχων, ως προϋπόθεση για τη μέτρηση της προόδου των μέτρων και την αιτιολόγηση της εκταμίευσης των κονδυλίων. Στη γενική μας ανάλυση των οροσήμων και των στόχων διαπιστώσαμε ότι και στα έξι ΣΑΑ περιλαμβάνονταν ορόσημα και στόχοι που στερούνται σαφήνειας (βλέπε μερικά παραδείγματα στον πίνακα 4). Η απουσία σαφών οροσήμων και στόχων συνεπάγεται τον κίνδυνο να είναι δύσκολο να αξιολογηθούν τα εν λόγω ορόσημα και οι εν λόγω στόχοι, καθώς και τον σχετικό κίνδυνο να μην έχει εκπληρωθεί ο αρχικός στόχος.

Η κάλυψη των βασικών σταδίων υλοποίησης στα ορόσημα και στους στόχους είναι σε ορισμένες περιπτώσεις ελλιπής

83 Στην εσωτερική πρακτική καθοδήγηση της Επιτροπής, απαιτείται τα ορόσημα και οι στόχοι να αντικατοπτρίζουν τα βασικά στάδια υλοποίησης του εκάστοτε μέτρου (αρχικό — ενδιάμεσο — τελικό). Στη γενική μας ανάλυση των οροσήμων και των στόχων, επισημάναμε ότι ο μέσος αριθμός οροσήμων/στόχων κυμαινόταν από 1,7 ανά μέτρο, όπως ήταν για την Κροατία έως 3,2 για τη Γερμανία (βλέπε πίνακα 5).

84 Η κάλυψη των βασικών σταδίων υλοποίησης έχει ιδιαίτερη σημασία για τις επενδύσεις, οι οποίες είναι συχνά περίπλοκες και εφαρμόζονται για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα, συνεπώς απαιτούνται διαδοχικά ορόσημα και στόχοι για την παρακολούθηση της προόδου τους. Ωστόσο, στη γενική μας ανάλυση των οροσήμων και των στόχων που περιλαμβάνονται στα έξι ΣΑΑ του δείγματος, εντοπίσαμε επενδύσεις που περιλαμβάνουν μόνο ένα ορόσημο ή στόχο (βλέπε μερικά παραδείγματα στον πίνακα 6).

Τα ορόσημα και οι στόχοι για ορισμένα μέτρα υποδεικνύουν ότι αυτά θα ολοκληρωθούν μετά τις 31 Αυγούστου 2026

85 Ο ΜΑΑ σχεδιάστηκε ως μηχανισμός απόκρισης στην πανδημία COVID-19 και επομένως είναι σημαντικό να εφαρμοστεί εντός εύλογου χρονικού πλαισίου. Η Επιτροπή αναφέρει, στον ιστότοπό της, ότι τα κράτη μέλη υποβάλλουν σχέδια σχετικά με μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις τα οποία πρέπει να εφαρμοστούν έως το 2026¹². Στον κανονισμό ΜΑΑ προσδιορίζεται περαιτέρω ότι:

• το ΣΑΑ είναι δεόντως αιτιολογημένο και τεκμηριωμένο. Στο σχέδιο παρατίθενται ιδιαίτερα τα ακόλουθα στοιχεία: […] τα ορόσημα και οι στόχοι που προβλέπονται, και ένα ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων και των επενδύσεων που θα ολοκληρωθούν έως τις 31 Αυγούστου 2026 το αργότερο [άρθρο 18, παράγραφος 4, στοιχείο θ)], και
• στην απόφαση της Επιτροπής […] καθορίζονται επίσης […] η προθεσμία, η οποία δεν θα πρέπει να είναι αργότερα από την 31η Αυγούστου 2026, μέσα στην οποία πρέπει να υλοποιηθούν τα τελικά ορόσημα και οι τελικοί στόχοι τόσο των επενδυτικών έργων όσο και των μεταρρυθμίσεων [άρθρο 20, παράγραφος 5, στοιχείο δ)].

86 Ωστόσο, σε ορισμένα από τα μέτρα στα ΣΑΑ του δείγματος περιλαμβάνεται αρχικό ή ενδιάμεσο ορόσημο ή αρχικός ή ενδιάμεσος στόχος στους τελευταίους μήνες πριν από το τέλος της περιόδου εφαρμογής του ΜΑΑ. Κάτι τέτοιο μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα η επένδυση να μην ολοκληρωθεί έως την 31η Αυγούστου 2026 (βλέπε πίνακα 7), και αυτό θα σήμαινε μη συμμόρφωση με τον κανονισμό ΜΑΑ (βλέπε σημείο 85).

Σύμφωνα με την καθοδήγηση της Επιτροπής, πρέπει να προτιμώνται οι δείκτες που μετρούν την εκροή και όχι τον αντίκτυπο

87 Στην καθοδήγηση της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη¹³ αναφέρεται ότι:

• τα ορόσημα και οι στόχοι… μπορούν να αντικατοπτρίζουν διαφορετικά στάδια της υλοποίησης των μεταρρυθμίσεων και των επενδύσεων, είτε βάσει δεικτών εισροής… είτε, κατά προτίμηση, βάσει δεικτών εκροής·
• οι δείκτες αντικτύπου… πρέπει να αποφεύγονται λόγω του απρόβλεπτου χαρακτήρα των δεικτών αυτών και της εξάρτησής τους από άλλους παράγοντες που εκφεύγουν του ελέγχου του κράτους μέλους.

88 Σύμφωνα με την καθοδήγηση, τα περισσότερα ορόσημα και οι στόχοι που περιλαμβάνονται στα έξι ΣΑΑ του δείγματος ελέγχου μας είναι προσανατολισμένα στις εκροές (παραδείγματος χάριν, αριθμός κτιρίων που ανακαινίστηκαν / χιλιόμετρα σιδηροδρομικών γραμμών που ανακαινίστηκαν / σταθμοί φόρτισης που εγκαταστάθηκαν). Ωστόσο, τουλάχιστον τα μισά από τα ΣΑΑ του δείγματος περιλάμβαναν μέτρα με δείκτες εισροής, που αφορούσαν γενικά τη δαπάνη ορισμένου ποσού χρηματοδότησης (παραδείγματος χάριν, Γερμανία, Ισπανία και Γαλλία).

89 Οι δείκτες αντικτύπου έχουν εξ ορισμού μεγαλύτερο χρονικό ορίζοντα, ο οποίος ενδέχεται να μην είναι κατάλληλος για το περιορισμένο χρονικό πλαίσιο εφαρμογής του ΜΑΑ. Επισημαίνουμε, ωστόσο, ότι η αποφυγή των δεικτών αντικτύπου, η εστίαση στους δείκτες εκροής, ακόμη και η συμπερίληψη δεικτών εισροής για τα ορόσημα και τους στόχους, θα περιορίσουν σημαντικά τη δυνατότητα μέτρησης των επιδόσεων των μέτρων και, εν τέλει, τον αντίκτυπό τους στους μάλλον γενικούς στόχους πολιτικής της ΕΕ για τον ΜΑΑ.

Η προσέγγιση για τον καθορισμό των οροσήμων και των στόχων διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών

90 Η έλλειψη εναρμονισμένης προσέγγισης στον καθορισμό οροσήμων και στόχων επηρεάζει τη συγκρισιμότητα μεταξύ των κρατών μελών και ενέχει κίνδυνο όσον αφορά την ίση μεταχείριση. Μολονότι η Επιτροπή ενθάρρυνε μια εναρμονισμένη προσέγγιση, ιδίως μέσω της παροχής καθοδήγησης και παραδειγμάτων μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων, δεν πραγματοποίησε συγκριτική ανάλυση των διαφόρων σχεδίων, βάσει της παραδοχής ότι η κατάσταση διαφέρει σε κάθε κράτος μέλος. Στη γενική μας ανάλυση των οροσήμων και των στόχων, διαπιστώσαμε διαφορές μεταξύ των ΣΑΑ όσον αφορά τον καθορισμό οροσήμων και στόχων, οι οποίες περιγράφονται στα ακόλουθα σημεία.

Η διάκριση μεταξύ οροσήμων και στόχων δεν είναι πάντα σαφής

91 Στα έξι ΣΑΑ του δείγματος, ο συνολικός αριθμός των οροσήμων και των στόχων κυμαίνεται από 129 στη Γερμανία έως 527 στην Ιταλία και η αναλογία των οροσήμων προς τους στόχους κυμαίνεται από 2:3 στη Γαλλία και την Ιταλία έως 4:1 στην Ελλάδα (βλέπε γράφημα 5).

92 Αν και ο συνολικός αριθμός των οροσήμων και των στόχων καθορίζεται σε μεγάλο βαθμό από τα κονδύλια που διατίθενται και το πεδίο εφαρμογής του ΣΑΑ, η διαφορά στην αναλογία των οροσήμων προς τους στόχους μπορεί επίσης να υποδεικνύει διαφορετική προσέγγιση όσον αφορά τον καθορισμό των οροσήμων και των στόχων και διάκριση μεταξύ των δύο στα κράτη μέλη. Ενώ στα περισσότερα ΣΑΑ η ολοκλήρωση μιας επένδυσης μετριόταν γενικά με τη μορφή ενός ποσοτικοποιήσιμου στόχου (αριθμός ανακαινισμένων κατοικιών, αναδασωμένες περιοχές κ.λπ.), το ελληνικό σχέδιο, συγκεκριμένα, περιλάμβανε συχνά αντ’ αυτού ένα μη ποσοτικοποιήσιμο ορόσημο με τη μορφή έκθεσης ολοκλήρωσης. Τα ορόσημα αυτά ποσοτικοποιούνταν βέβαια ορισμένες φορές στην περιγραφή της εκτελεστικής απόφασης του Συμβουλίου ή στον «μηχανισμό επαλήθευσης» που περιγραφόταν στην επιχειρησιακή ρύθμιση.

93 Στο άρθρο 2, παράγραφος 4, του κανονισμού ΜΑΑ, ορίζονται τα ορόσημα ως ποιοτικά επιτεύγματα και οι στόχοι ως ποσοτικά επιτεύγματα. Η παρέκκλιση από τη διάκριση αυτή ενέχει τους ακόλουθους κινδύνους:

• στις περιπτώσεις όπου τα ορόσημα έχουν προσδιοριστεί ποσοτικά στην περιγραφή ή στον μηχανισμό επαλήθευσης, υπάρχει κάποια ανασφάλεια δικαίου όσον αφορά τον βαθμό στον οποίο η εν λόγω ποσοτικοποίηση αποτελεί μέρος των όρων καταβολής, λόγω του γεγονότος ότι τα ορόσημα εξ ορισμού είναι μη ποσοτικοποιημένα και η επίτευξή τους μετράται μέσω ενός ποιοτικού δείκτη·
• στις περιπτώσεις όπου έχει συμπεριληφθεί ένα ορόσημο για ένα ποσοτικοποιημένο επίτευγμα και δεν υπάρχει ποσοτικοποίηση στην περιγραφή ή στον μηχανισμό επαλήθευσης, ενδέχεται να είναι δύσκολο να προσδιοριστεί ο βαθμός στον οποίο αυτό έχει υλοποιηθεί επιτυχώς. Επιπλέον, η συμπερίληψη μη ποσοτικοποιημένων οροσήμων (παραδείγματος χάριν, παρουσίαση έκθεσης ολοκλήρωσης) αντί ενός ποσοτικοποιημένου στόχου (παραδείγματος χάριν, ανακαίνιση ορισμένου αριθμού κατοικιών) ενέχει κίνδυνο όσον αφορά την ίση μεταχείριση, καθώς ο στόχος ενδέχεται να είναι δυσκολότερο να επιτευχθεί.

Τα ορόσημα σε διασυνοριακά έργα δεν είναι κατ’ ανάγκη εναρμονισμένα

94 Τα διασυνοριακά έργα διαδραματίζουν ειδικό ρόλο όσον αφορά την εναρμονισμένη προσέγγιση. Επειδή είναι εξ ορισμού παρεμφερή, θα ωφελούνταν ιδιαίτερα από μια τέτοια προσέγγιση. Ωστόσο, στα διασυνοριακά έργα δεν είχαν εν τέλει καθοριστεί πάντοτε παρόμοια ορόσημα και στόχους (βλέπε πίνακα 8).

Διαφορές στον καθορισμό των οροσήμων και των στόχων

95 Επιπλέον, διαπιστώσαμε την απουσία εναρμονισμένης προσέγγισης όσον αφορά τον καθορισμό των οροσήμων και των στόχων. Οι αδυναμίες που εντοπίστηκαν όσον αφορά μέτρα των οποίων η υλοποίηση εκτείνεται πέρα από τον Αύγουστο του 2026 και μέτρα με δείκτες εισροής δεν παρατηρήθηκαν στον ίδιο βαθμό σε όλα τα ΣΑΑ του δείγματος:

• ορόσημα και στόχοι που υποδεικνύουν ότι το αντίστοιχο μέτρο θα υλοποιηθεί μετά το 2026 περιλαμβάνονταν σε ορισμένα ΣΑΑ (παραδείγματος χάριν, Ελλάδα και Κροατία) σε άλλα όμως όχι (παραδείγματος χάριν, Ισπανία)·
• ομοίως, οι δείκτες εισροής ήταν αισθητά συχνότεροι σε ορισμένα ΣΑΑ (παραδείγματος χάριν, Γερμανία και Ισπανία).

96 Παρότι συμφωνούμε με την Επιτροπή ότι οι ειδικές περιστάσεις σε κάθε κράτος μέλος πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την αξιολόγηση, επισημαίνουμε την απουσία συγκριτικής ανάλυσης.

Η αξιολόγηση από την Επιτροπή των ρυθμίσεων παρακολούθησης και δικλίδων ελέγχου ήταν διεξοδική, ωστόσο βασίστηκε εν μέρει σε συστήματα που δεν είχαν ακόμη τεθεί σε εφαρμογή

97 Προκειμένου να αξιολογήσουμε τον ρόλο της Επιτροπής στην προώθηση της έγκρισης κατάλληλου πλαισίου παρακολούθησης και δικλίδων ελέγχου στα κράτη μέλη, εξετάσαμε εάν είχε αξιολογήσει κατάλληλα:

• τις ρυθμίσεις παρακολούθησης και υλοποίησης που πρότειναν τα κράτη μέλη στα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητάς τους (ΣΑΑ)·
• τις ρυθμίσεις ελέγχου και δικλίδων («λογιστικού και άλλου ελέγχου» στον κανονισμό ΜΑΑ) που πρότειναν τα κράτη μέλη για την πρόληψη και τον εντοπισμό της διαφθοράς, της απάτης, των συγκρούσεων συμφερόντων και της διπλής χρηματοδότησης.

Η αξιολόγηση από την Επιτροπή των ρυθμίσεων παρακολούθησης και υλοποίησης των κρατών μελών ήταν διεξοδική, ωστόσο βασίστηκε εν μέρει σε συστήματα που δεν είχαν ακόμη τεθεί σε εφαρμογή

98 Στον κανονισμό ΜΑΑ¹⁴ απαιτείται από την Επιτροπή να αξιολογεί, με βάση ένα σύνολο στοιχείων, τις ρυθμίσεις που προτείνουν τα κράτη μέλη για την αποτελεσματική παρακολούθηση και υλοποίηση των ΣΑΑ τους (πλαίσιο 7).

99 Ελέγξαμε εάν η Επιτροπή είχε αξιολογήσει τις ρυθμίσεις παρακολούθησης και υλοποίησης των κρατών μελών του δείγματος, ιδίως τις δομές τους, τους ρόλους και τις αρμοδιότητες των διαφόρων φορέων τους, καθώς και την απαιτούμενη ικανότητα.

100 Οι δομές για την παρακολούθηση και την υλοποίηση των ΣΑΑ στα έξι κράτη μέλη του δείγματος διαφέρουν σημαντικά, ανάλογα με την πολυπλοκότητα της δομής ενός κράτους μέλους και με το αν αυτό θα βασιστεί σε υφιστάμενα συστήματα και φορείς (Γερμανία, Γαλλία, Κροατία) ή θα χρειαστεί να συγκροτήσει νέα (Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία). Στο παράρτημα VII συνοψίζονται τα συστήματα που πρότειναν τα έξι κράτη μέλη του δείγματος.

101 Διαπιστώσαμε ότι στην αξιολόγηση της Επιτροπής, όπως καταγράφεται στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της, είχαν περιγραφεί επαρκώς οι δομές και τα συστήματα των κρατών μελών του δείγματος για την υλοποίηση, την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων, καθώς και οι οργανωτικές ρυθμίσεις, οι ρόλοι και οι αρμοδιότητές τους, ενώ σκιαγραφούνταν επίσης οι υφιστάμενοι κίνδυνοι. Η αξιολόγηση της Επιτροπής κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι ρυθμίσεις παρακολούθησης και υλοποίησης που πρότειναν τα κράτη μέλη ήταν επαρκείς, και βαθμολογήθηκαν ως εκ τούτου με «Α»¹⁵.

102 Προκειμένου να μετριαστούν οι κίνδυνοι για την αποτελεσματική παρακολούθηση και υλοποίηση των ΣΑΑ που εντοπίστηκαν κατά την αξιολόγηση σε ορισμένα κράτη μέλη, η Επιτροπή πρότεινε ειδικά ορόσημα που πρέπει να επιτευχθούν πριν από την πρώτη καταβολή (με εξαίρεση την προχρηματοδότηση) σε πέντε από τα έξι κράτη μέλη του δείγματος. Αυτά εισήχθησαν στα παραρτήματα των εκτελεστικών αποφάσεων του Συμβουλίου (βλέπε παράρτημα VIII). Παραδείγματα των ειδικών αυτών οροσήμων είναι η «ανάλυση του φόρτου εργασίας των θεσμικών οργάνων που συμμετέχουν στην υλοποίηση ώστε να μετριαστούν οι ανησυχίες όσον αφορά την ικανότητά τους» (Κροατία) ή η «πραγματοποίηση σημαντικών μεταρρυθμίσεων της δημόσιας διοίκησης… ώστε να δημιουργηθούν δομές συντονισμού, συστήματα παρακολούθησης και μηχανισμοί επιβολής, καθώς και να παρασχεθεί προσωπικό και συνδρομή για την παρακολούθηση και την υλοποίηση» (Ιταλία).

103 Αν και γενικά συμφωνούμε με την αξιολόγηση της Επιτροπής, αυτή βασίστηκε εν μέρει σε συστήματα που δεν είχαν ακόμη τεθεί σε λειτουργία κατά τον χρόνο διενέργειας της αξιολόγησης. Αυτό ενέχει κινδύνους, ιδίως στις περιπτώσεις που τα εκκρεμή στοιχεία έχουν μεγάλη σημασία. Το να μην υπάρχει ένα πλήρως λειτουργικό σύστημα παρακολούθησης συνεπάγεται τον κίνδυνο να μην έχουν επιτευχθεί στην πραγματικότητα τα ορόσημα ή οι στόχοι έως ότου εκπληρωθούν τα ειδικά ορόσημα.

104 Επιπλέον, το γεγονός ότι τα συστήματα παρακολούθησης ή οι φορείς υλοποίησης δεν είχαν ακόμη ως έναν βαθμό τεθεί σε λειτουργία κατά τον χρόνο έγκρισης των ΣΑΑ περιόριζε επίσης την αξιολόγηση της διοικητικής τους ικανότητας από την Επιτροπή. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή στηρίχθηκε στην επιβεβαίωση των κρατών μελών ότι είχαν επαρκή ικανότητα να εφαρμόσουν και να παρακολουθήσουν αποτελεσματικά το ΣΑΑ (παραδείγματος χάριν, Γερμανία και Γαλλία), ενώ σε άλλες εξέφρασε ανησυχίες σχετικά με τη διοικητική ικανότητα των εθνικών φορέων υλοποίησης (παραδείγματος χάριν, Κροατία).

105 Σε πρόσφατες γνώμες μας¹⁶, επισημάναμε ότι τα κράτη μέλη πρέπει να διαθέτουν επαρκή χρόνο και κατάλληλη διοικητική ικανότητα για να απορροφήσουν τα κονδύλια της ΕΕ. Ορισμένα από τα κράτη μέλη με τη χαμηλότερη απορρόφηση κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020 θα λάβουν σημαντική στήριξη από τον ΜΑΑ τα επόμενα έτη (βλέπε παράρτημα IX). Στην ετήσια έκθεσή μας για το 2020¹⁷, επισημάναμε επίσης ότι το επίπεδο των διοικητικών πόρων που είναι αναγκαίοι για τη διαχείριση των σημαντικά αυξημένων κονδυλίων ενδέχεται να είναι ανεπαρκές. Ειδικότερα για τα κράτη μέλη στα οποία ένα υψηλό ποσοστό των δημόσιων επενδύσεων χρηματοδοτείται ήδη από την ΕΕ, αυτό ενδέχεται να αυξήσει τον κίνδυνο να μην είναι σε θέση να δαπανήσουν τη χρηματοδότηση που τους διατίθεται και να εξασφαλίσουν την αποδοτικότητα των δαπανών.

Η αξιολόγηση από την Επιτροπή των ρυθμίσεων ελέγχου και δικλίδων ήταν επαρκής, βασιζόταν ωστόσο συχνά σε απαιτήσεις που δεν είχαν ακόμη εκπληρωθεί

106 Σύμφωνα με τον κανονισμό ΜΑΑ, η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη έχουν καθιερώσει τα κατάλληλα συστήματα δικλίδων ελέγχου για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ (βλέπε πλαίσιο 8)¹⁸. Το σύστημα ελέγχου και δικλίδων του ΜΑΑ βασίζεται κυρίως στα αντίστοιχα συστήματα κάθε κράτους μέλους. Τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλουν επαρκείς πληροφορίες σχετικά με τα συστήματα δικλίδων ελέγχου που θα θέσουν σε εφαρμογή, ιδίως ώστε να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση με τις βασικές αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

107 Ελέγξαμε εάν η Επιτροπή είχε αξιολογήσει τις ρυθμίσεις δικλίδων ελέγχου των κρατών μελών, ιδίως τη σαφήνεια των δομών τους, τους ρόλους και τις αρμοδιότητες των διαφόρων φορέων τους, τα σχεδιαζόμενα συστήματα και τις διαδικασίες, και την απαιτούμενη ικανότητα.

108 Η Επιτροπή συνέταξε καθοδήγηση για τα κράτη μέλη¹⁹ και παρείχε κατάλογο ελέγχου αυτοαξιολόγησης. Διαπιστώσαμε ότι:

• η Επιτροπή είχε εξετάσει σημαντικές πτυχές των συστημάτων δικλίδων των έξι κρατών μελών του δείγματος και είχε χρησιμοποιήσει έναν διεξοδικό εσωτερικό κατάλογο ελέγχου για την επαλήθευση της συμμόρφωσης με όλα τα κριτήρια του κανονισμού ΜΑΑ (βλέπε πλαίσιο 8). Όσον αφορά τα ΣΑΑ του δείγματός μας, διαπιστώσαμε ότι είχε γίνει κατάλληλη ανάλυση και υπήρχε επαρκώς λεπτομερής τεκμηρίωση για την υποστήριξη της αξιολόγησης·
• είχε ζητήσει τη γνώμη των αρμόδιων ΓΔ όσον αφορά τις ρυθμίσεις δικλίδων ελέγχου στα εν λόγω κράτη μέλη (παραδείγματος χάριν, ΓΔ Προϋπολογισμού, ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης).

109 Η Επιτροπή βαθμολόγησε με «Α» και τα έξι κράτη μέλη του δείγματος, επισημαίνοντας, κατά περίπτωση, κενά ή ανεπάρκειες που απαιτούν την εφαρμογή πρόσθετων μέτρων πριν από την πρώτη καταβολή (βλέπε παράρτημα VIII). Τα ειδικά ορόσημα συνίσταντο, παραδείγματος χάριν, στον προσδιορισμό των ρόλων και των αρμοδιοτήτων των διαφόρων φορέων ελέγχου και δικλίδων (παραδείγματος χάριν στη Γαλλία) ή του πεδίου της εντολής τους (παραδείγματος χάριν στην Ελλάδα), ή στην έγκριση ή τροποποίηση των στρατηγικών των φορέων ελέγχου με σκοπό τη σύσταση ειδικών μονάδων υπεύθυνων για τον ΜΑΑ (παραδείγματος χάριν στην Κροατία). Ομοίως με το σύστημα παρακολούθησης και υλοποίησης (βλέπε σημείο 103), αυτό ενέχει κάποιον κίνδυνο, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν ήταν ακόμη σε θέση να αξιολογήσει τα συστήματα που είχαν τεθεί σε εφαρμογή κατά τον χρόνο της αξιολόγησης.

110 Επιπλέον, δεν θα χρησιμοποιούν όλα τα κράτη μέλη το εργαλείο της Επιτροπής για την εξόρυξη δεδομένων και τη βαθμολόγηση κινδύνου, με σκοπό τον εντοπισμό των έργων, των δικαιούχων και των αναδόχων όπου ενέχεται κίνδυνος απάτης, σύγκρουσης συμφερόντων και παρατυπιών στο πλαίσιο του ΜΑΑ. Πέντε από τα κράτη μέλη στο δείγμα ελέγχου μας (Ελλάδα, Ισπανία, Γαλλία, Κροατία και Ιταλία) θα χρησιμοποιήσουν το εργαλείο εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου της Επιτροπής, τη σημασία του οποίου έχουμε τονίσει σε προηγούμενο έλεγχο²⁰. Η χρήση του εργαλείου δεν είναι υποχρεωτική, όπως αποφάσισε το Συμβούλιο, και, ως εκ τούτου, δεν απαιτείται για τη θετική αξιολόγηση των συστημάτων δικλίδων ελέγχου ενός κράτους μέλους. Ωστόσο, ένα κοινό εργαλείο εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου αποτελεί βασικό στοιχείο για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ και, ειδικότερα, για την πρόληψη της απάτης, των συγκρούσεων συμφερόντων και της διπλής χρηματοδότησης, καθώς και για την αύξηση της διαφάνειας και της λογοδοσίας.

111 Μολονότι η αξιολόγηση από την Επιτροπή των συστημάτων δικλίδων ελέγχου των κρατών μελών ήταν διεξοδική, το γεγονός ότι χρειάζονταν ειδικά ορόσημα καταδεικνύει ότι τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη αναγνώριζαν ότι, κατά τον χρόνο της αξιολόγησης, τα συστήματα δικλίδων στα κράτη μέλη του δείγματος δεν είχαν ακόμη τεθεί σε εφαρμογή εξ ολοκλήρου. Ως εκ τούτου, η βαθμολογία «Α» για όλα τα ΣΑΑ σε αυτόν τον τομέα εξηγείται τουλάχιστον εν μέρει από το γεγονός ότι στον κανονισμό ΜΑΑ επιτρέπεται μόνο βαθμολόγηση με «Α» (επαρκή) ή «Γ» (ανεπαρκή), όπου με «Γ» απορρίπτεται το ΣΑΑ στο σύνολό του. Η μη εφαρμογή ενός πλήρως λειτουργικού συστήματος δικλίδων συνεπάγεται τον κίνδυνο να μην προστατεύονται επαρκώς τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ έως ότου εκπληρωθούν τα εν λόγω ορόσημα.

Συμπεράσματα και συστάσεις

112 Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η αξιολόγηση από την Επιτροπή των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας ήταν, συνολικά, επαρκής, δεδομένων της πολυπλοκότητας της διαδικασίας και των χρονικών περιορισμών. Ωστόσο, εντοπίσαμε ορισμένες αδυναμίες, κινδύνους και τομείς που χρήζουν προσοχής στο μέλλον, όπως προφίλ πληρωμών που ήταν αποτέλεσμα διαπραγματεύσεων, ορόσημα και στόχοι που στερούνταν σαφήνειας, ή συστήματα παρακολούθησης και δικλίδων ελέγχου που δεν είχαν ακόμη τεθεί σε πλήρη εφαρμογή κατά τον χρόνο της αξιολόγησης (βλέπε επόμενα σημεία).

113 Διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή διαχειρίστηκε αποτελεσματικά τη διαδικασία αξιολόγησης. Η οργανωτική δομή και η επιμερισμένη ευθύνη εντός της Επιτροπής διασφάλιζαν τη συμμετοχή όλων των σχετικών παραγόντων. Η αξιολόγηση βασίστηκε σε διεξοδικές εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές και καταλόγους ελέγχου, που δεν χρησιμοποιήθηκαν ωστόσο συστηματικά ή ομοιόμορφα από τους αξιολογητές για τους σκοπούς της ποιοτικής αξιολόγησης. Τα βασικά έγγραφα που προέκυψαν από τις εργασίες της Επιτροπής και υποστηρίζουν την τελική αξιολόγησή της ήταν μεν διαθέσιμα και καταχωρισμένα, χωρίς όμως να είναι πάντα εύκολο να αναζητηθούν (σημεία 24-33).

Σύσταση 1 – Βελτίωση των διαδικασιών αξιολόγησης και της τεκμηρίωσης

Η Επιτροπή πρέπει:

1. να βελτιώσει περαιτέρω τη διαδικασία στις μελλοντικές αξιολογήσεις, ώστε να διασφαλίσει ότι ακολουθούνται όλα τα στάδια της διαδικασίας και λαμβάνονται πλήρως υπόψη τα ποιοτικά μέρη της αξιολόγησης·
2. να διασφαλίσει ότι η τεκμηρίωση της τελικής αξιολόγησης και το σκεπτικό που ακολουθήθηκε είναι επαρκώς τεκμηριωμένα, και ότι τα βασικά έγγραφα είναι εύκολο να αναζητηθούν ώστε να αυξηθούν η διαφάνεια και η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: για κάθε μελλοντική αξιολόγηση.

114 Η Επιτροπή παρείχε υποστήριξη στα κράτη μέλη καθ’ όλη τη φάση της κατάρτισης των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, και εξέδωσε έγγραφα καθοδήγησης για τη διευκόλυνση της διαδικασίας. Λόγω του περιορισμένου διαθέσιμου χρόνου, η καθοδήγηση συντάχθηκε παράλληλα με τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, με αποτέλεσμα, σε ορισμένες περιπτώσεις, να χρειαζόταν να γίνουν προσαρμογές των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας. Η Επιτροπή παρείχε επίσης σεμινάρια κατάρτισης και μια διαδικτυακή πλατφόρμα ερωταπαντήσεων, που διευκόλυναν την ανταλλαγή πληροφοριών. Είχε περιορισμένο ρόλο στην προώθηση της ανταλλαγής ορθών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών, η οποία θα διευκόλυνε τη διαδικασία αξιολόγησης και θα ενθάρρυνε τη συμπερίληψη διακρατικών έργων στα ΣΑΑ (σημεία 34-39).

Σύσταση 2 – Προώθηση της ανταλλαγής ορθών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών

Για την προώθηση της ανταλλαγής ορθών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών κατά την υλοποίηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, η Επιτροπή πρέπει να διευκολύνει προδραστικά την ανταλλαγή απόψεων μεταξύ των αρχών των κρατών μελών για θέματα κοινού ενδιαφέροντος.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την υλοποίηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας.

115 Στο πλαίσιο της αξιολόγησης, η Επιτροπή αναγνώρισε ότι τα ΣΑΑ ανταποκρίνονταν στους βασικούς στόχους πολιτικής του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, περιλαμβανομένων και των έξι πυλώνων, μετά από χαρτογράφηση που διενεργήθηκε σε επίπεδο συνιστωσών, χωρίς όμως να περιλαμβάνει ανάλυση όλων των επιμέρους μέτρων (βλέπε σημεία 40-44). Ο βαθμός στον οποίο οι συνιστώσες είναι πιθανό να συμβάλουν ποικίλλει, και ο αντίκτυπος μένει να διαπιστωθεί στην πράξη.

116 Διαπιστώσαμε ότι, σε συνέχεια της αξιολόγησης της Επιτροπής, τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας κάλυπταν γενικά τις ειδικές ανά χώρα συστάσεις του 2019 και του 2020 και τις σχετικές προκλήσεις που είχαν προσδιοριστεί στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Ωστόσο, ορισμένες σημαντικές πτυχές των ειδικών ανά χώρα συστάσεων παρέμειναν ακάλυπτες, ιδίως όσον αφορά τις συστάσεις ανά χώρα του 2019. Γενικότερα, η αξιολόγηση του τι συνιστά «σημαντικό υποσύνολο» των συστάσεων ανά χώρα παραμένει ως έναν βαθμό υποκειμενική (σημεία 45-53).

Σύσταση 3 – Μεταπαρακολούθηση της συμβολής των υλοποιούμενων μέτρων στις ειδικές ανά χώρα συστάσεις

Κατά την υλοποίηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, η Επιτροπή πρέπει:

1. να ευθυγραμμίσει την υποβολή εκθέσεων προόδου σχετικά με τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας με την υποβολή εκθέσεων στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, ώστε να διασφαλιστεί η επαρκής μεταπαρακολούθηση όλων των συστάσεων ανά χώρα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που δεν καλύπτονται ευθέως από τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας·
2. στο υφιστάμενο πλαίσιο υποβολής εκθέσεων του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, να παρέχει πληροφορίες σχετικά με τον βαθμό στον οποίο ο μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας συμβάλλει στην υλοποίηση των συστάσεων ανά χώρα.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: από το 2022.

117 Απόρροια της αξιολόγησης της Επιτροπής ήταν τα εγκριθέντα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας να περιλαμβάνουν μόνο μέτρα που συμμορφώνονταν με την αρχή της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης» ή συνοδεύονταν από μέτρα μετριασμού, εφόσον ήταν πιθανό να έχουν περιβαλλοντικό αντίκτυπο, όπως παρατηρήθηκε στα μέτρα του δείγματός μας. Ωστόσο, η σχετική τεκμηρίωση δεν περιλάμβανε συνοπτικό κατάλογο προς υποστήριξη του γενικού συμπεράσματος της Επιτροπής στην τελική της αξιολόγηση. Επιπλέον, για όσα μέτρα ήταν πιθανό να έχουν περιβαλλοντικό αντίκτυπο, ο αντίκτυπος δεν είχε σε πολλές περιπτώσεις ποσοτικοποιηθεί. Επίσης, στα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας τα μέτρα μετριασμού δεν συνδέονταν συστηματικά με ορόσημα ή στόχους. Κατά συνέπεια, η εκπλήρωσή τους δεν αποτελεί όρο πληρωμής και δεν υπάρχει νομική βάση για την επιβολή ή την παρακολούθηση της εφαρμογής τους. Τέλος, η χρηματοδότηση μέτρων που δεν συμμορφώνονται με την αρχή της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης» είναι δυνατή χωρίς τη χρήση του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, γεγονός που έρχεται σε αντίθεση με το πνεύμα της αρχής αυτής (σημεία 56-60).

Σύσταση 4 – Βελτίωση της διαφάνειας και της παρακολούθησης της αρχής της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης»

Η Επιτροπή πρέπει:

1. να ζητεί από τα κράτη μέλη να παρέχουν, κατά περίπτωση, ποσοτική εκτίμηση του περιβαλλοντικού αντικτύπου των μέτρων για τις μελλοντικές αυτοαξιολογήσεις της αρχής της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης» και, εφόσον παρέχεται, να τη λαμβάνουν υπόψη κατά την αξιολόγηση·

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: για κάθε μελλοντική αξιολόγηση.

1. να συμπεριλαμβάνει τα μέτρα μετριασμού στα ορόσημα και στους στόχους, όταν θεωρούνται σημαντικά για τη θετική αξιολόγηση του μέτρου ως προς την τήρηση της αρχής της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης», και να ελέγχει την εκπλήρωση των όρων που περιλαμβάνονται στα εν λόγω ορόσημα και στους στόχους κατά τη διάρκεια της υλοποίησης.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: για κάθε μελλοντική αξιολόγηση από το 2022 και εξής.

118 Η αξιολόγηση από την Επιτροπή του εκτιμώμενου συνολικού κόστους των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας ήταν επαρκής. Σε όλες τις περιπτώσεις, η βαθμολογία «Β» αντανακλούσε τον πρωτοφανή χαρακτήρα ορισμένων μέτρων και, κατά συνέπεια, την έλλειψη διαθέσιμων πληροφοριών γι’ αυτά. Επιπλέον, η μεθοδολογία που χρησιμοποιείται για τον καθορισμό του ποσού που πρέπει να καταβληθεί σε μια συγκεκριμένη δόση στερείται διαφάνειας, δεδομένου ότι βασίζεται σε όρους που έχουν αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης με τα κράτη μέλη. Η συχνότητα και η σοβαρότητα των αδυναμιών που εντόπισε η Επιτροπή ποικίλλουν μεταξύ των κρατών μελών του δείγματος, παρά το γεγονός ότι όλα έλαβαν την ίδια βαθμολογία («Β»). Επιπλέον, κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου, η Επιτροπή δεν είχε ακόμη καθορίσει μεθοδολογία για τον υπολογισμό της αναστολής ή της μερικής μείωσης των πληρωμών (βλέπε σημεία 66-76).

119 Η αξιολόγηση της Επιτροπής συνέβαλε στη βελτίωση της ποιότητας των οροσήμων και των στόχων. Ωστόσο, από τις ελεγκτικές εργασίες μας διαπιστώθηκε ότι ορισμένα ορόσημα και στόχοι δεν είναι επαρκώς σαφή, δεν καλύπτουν βασικά στάδια της υλοποίησης ή υποδεικνύουν ότι ορισμένα μέτρα ενδέχεται να μην έχουν ολοκληρωθεί έως το τέλος Αυγούστου του 2026. Διαπιστώσαμε επίσης απουσία συγκρισιμότητας μεταξύ των κρατών μελών λόγω του ότι δεν ακολουθείται εναρμονισμένη προσέγγισης για τον καθορισμό οροσήμων και στόχων. Επιπλέον, όπως συνιστά η Επιτροπή, γενικά τα ορόσημα και οι στόχοι σχετίζονται περισσότερο με τις εκροές ή και με τις εισροές, και όχι με τη μέτρηση του αντικτύπου. Οι αδυναμίες που εντοπίσαμε όσον αφορά τα ορόσημα και τους στόχους (βλέπε προηγούμενες υποενότητες) δεν παρατηρήθηκαν στον ίδιο βαθμό σε όλα τα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας του δείγματος (σημεία 77-96).

Σύσταση 5 – Εξασφάλιση σαφών μηχανισμών επαλήθευσης των οροσήμων και των στόχων και του κατάλληλου ορισμού τους

Η Επιτροπή πρέπει:

1. να συμπεριλάβει στην επιχειρησιακή ρύθμιση σαφείς μηχανισμούς επαλήθευσης για τα ορόσημα και τους στόχους, ώστε να είναι δυνατή η κατηγορηματική αξιολόγηση της εκπλήρωσής τους·

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: μέσα του 2023.

1. να διασφαλίζει ότι τα ορόσημα και οι στόχοι καθορίζονται επαρκώς, ειδικότερα ότι είναι αρκούντως σαφή, αντικατοπτρίζουν τα βασικά στάδια υλοποίησης και καθορίζονται με συνέπεια σε όλα τα κράτη μέλη, ενώ παράλληλα γίνονται σεβαστές οι ιδιαιτερότητες κάθε σχεδίου ανάκαμψης και ανθεκτικότητας.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: για κάθε μελλοντική αξιολόγηση.

120 Η αξιολόγηση από την Επιτροπή των προτεινόμενων ρυθμίσεων παρακολούθησης και δικλίδων ελέγχου των κρατών μελών ήταν διεξοδική, στο πλαίσιο δε αυτής εντοπίστηκαν ορισμένες αδυναμίες, οι οποίες αφορούσαν κυρίως την ανεπαρκή διοικητική ικανότητα για την υλοποίηση και την παρακολούθηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, και τις δομές δικλίδων ελέγχου που λειτουργούσαν μόνο εν μέρει κατά τον χρόνο διενέργειας της αξιολόγησης. Οι αδυναμίες αυτές αντιμετωπίστηκαν με τη συμπερίληψη ειδικών οροσήμων που συμφωνήθηκαν με τα αντίστοιχα κράτη μέλη και τα οποία πρέπει να υλοποιηθούν πριν από την πραγματοποίηση της πρώτης πληρωμής από την Επιτροπή. Ως εκ τούτου, η αξιολόγηση της Επιτροπής στηρίχθηκε ως κάποιο βαθμό σε μια δέσμευση και όχι στα συστήματα που εφαρμόζονταν πράγματι τη δεδομένη στιγμή (σημεία 98-112).

121 Επίσης, επισημαίνουμε ότι η απόφαση ορισμένων κρατών μελών να μην χρησιμοποιήσουν το εργαλείο της Επιτροπής για την εξόρυξη δεδομένων και τη βαθμολόγηση κινδύνου, αφενός, μειώνει τη συνολική χρησιμότητά του και, αφετέρου, αυξάνει τον κίνδυνο μη εντοπισμού περιπτώσεων απάτης και διπλής χρηματοδότησης στο οικείο κράτος μέλος (σημείο 110).

Σύσταση 6 – Επαλήθευση της συμμόρφωσης με τα ειδικά ορόσημα για την παρακολούθηση και τις δικλίδες ελέγχου, και προτροπή για χρήση του εργαλείου εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου της Επιτροπής

Η Επιτροπή πρέπει:

1. να ελέγξει διεξοδικά την ικανοποιητική εκπλήρωση και την έγκαιρη υλοποίηση των ειδικών οροσήμων που σχετίζονται με τα συστήματα παρακολούθησης και δικλίδων ελέγχου·
2. να προτρέψει όλα τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν το εργαλείο εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου της Επιτροπής.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: τέλη 2023.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, στις 21 Ιουλίου 2022.

Παραρτήματα

Παράρτημα I–Κριτήρια αξιολόγησης και βαθμολόγηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας

Παράρτημα II–Πορεία της υποβολής και της αξιολόγησης των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας έως την 1η Ιουνίου 2022

Παράρτημα III– Επισκόπηση των κύριων χαρακτηριστικών των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας για τα έξι κράτη μέλη στο δείγμα ελέγχου

Παράρτημα IV– Τα μέτρα που επιλέξαμε στα έξι κράτη μέλη του δείγματος

Παράρτημα V– Οι έξι πυλώνες και οι συνιστώσες των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας που συνέβαλαν σημαντικά σε αυτούς, σύμφωνα με την αξιολόγηση της Επιτροπής, για τα έξι κράτη μέλη του δείγματος ελέγχου

Παράρτημα VI–Επισκόπηση των αδυναμιών που εντόπισε η Επιτροπή σε σχέση με το εκτιμώμενο συνολικό κόστος των ΣΑΑ, για έξι κράτη μέλη του δείγματος ελέγχου

Παράρτημα VII–Επισκόπηση των δομών παρακολούθησης και υλοποίησης στα κράτη μέλη, για τα έξι κράτη μέλη του δείγματος ελέγχου

Παράρτημα VIII–Επισκόπηση των ειδικών οροσήμων που σχετίζονται με τα συστήματα υλοποίησης, παρακολούθησης και δικλίδων, για τα έξι κράτη μέλη του δείγματος

Παράρτημα IX– Η μέγιστη χρηματοδοτική συνεισφορά από τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας σε σύγκριση με το ποσοστό απορρόφησης και τις πιστώσεις από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία

Συντομογραφίες

ΓΔ ECFIN: Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων

ΜΑΑ: Μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας

ΣΑΑ: Σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας

ΣΑΧ: Σύσταση ανά χώρα

RECOVER: Ειδική ομάδα για την ανάκαμψη και την ανθεκτικότητα της Γενικής Γραμματείας

SWD: Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής

Γλωσσάριο

NextGenerationEU: Δέσμη χρηματοδότησης που έχει στόχο να βοηθήσει τα κράτη μέλη της ΕΕ να ανακάμψουν από τις οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις της πανδημίας COVID-19.

Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής: Μη δεσμευτικό έγγραφο της Επιτροπής, καταρτιζόμενο για συζήτηση είτε εντός είτε εκτός του οργάνου.

Εργαλείο εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου της Επιτροπής: Εργαλείο εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνου που έχει αναπτύξει η Επιτροπή για την υποστήριξη των διαχειριστικών αρχών κατά τη διοίκηση και διαχείριση των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων και των ταμείων της κοινής γεωργικής πολιτικής.

Ευρωπαϊκό Εξάμηνο: Ο ετήσιος κύκλος που παρέχει το πλαίσιο για τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών της ΕΕ και για την παρακολούθηση της προόδου.

Μη πρόκληση σημαντικής βλάβης: Αρχή σύμφωνα με την οποία τα επενδυτικά μέτρα δεν πρέπει να έχουν σημαντικό αρνητικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο.

Μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας: Ο μηχανισμός χρηματοδοτικής στήριξης της ΕΕ, που σκοπό έχει τον μετριασμό των οικονομικών και κοινωνικών επιπτώσεων της πανδημίας COVID-19, την πράσινη μετάβαση και τον ψηφιακό μετασχηματισμό.

Σύσταση ανά χώρα: Ετήσια καθοδήγηση που εκδίδει η Επιτροπή, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, προς τα επιμέρους κράτη μέλη σχετικά με τις μακροοικονομικές, δημοσιονομικές και διαρθρωτικές πολιτικές τους.

Σχέδιο ανάκαμψης και ανθεκτικότητας: Έγγραφο που καθορίζει τις σκοπούμενες μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις των κρατών μελών στο πλαίσιο του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας.

Ψηφιοποίηση: Η μετάβαση προς την ενσωμάτωση και τη χρήση της ψηφιακής τεχνολογίας και των ψηφιοποιημένων πληροφοριών, ώστε οι διαδικασίες και οι λειτουργίες να απλουστευθούν και να ολοκληρώνονται ταχύτερα, αποτελεσματικότερα ή/και κατά οικονομικά αποδοτικότερο τρόπο.

Απαντήσεις της Επιτροπής

https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Χρονογραμμή

https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IV (Ρύθμιση των αγορών και ανταγωνιστική οικονομία), του οποίου προεδρεύει ο Mihails Kozlovs, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν η Ivana Maletić, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενη από τη Sandra Diering, προϊσταμένη του ιδιαίτερου γραφείου της, και την Tea Japunčić, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο της, τη Sabine Hiernaux-Fritsch, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Giuseppe Diana, υπεύθυνο έργου, τις ελέγκτριες Daniela Hristova και Marion Schiefele και τον ελεγκτή Jacques Sciberras. Γλωσσική υποστήριξη παρείχε ο Michael Pyper.

Παραπομπές

¹ Άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241 για τη θέσπιση του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας.

² Κανονισμός (ΕΕ) 2021/241.

³ Παράρτημα V του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241.

⁴ Άρθρο 19, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241.

⁵ Άρθρο 20 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241.

⁶ Πρόταση της Επιτροπής για την τροποποίηση του κανονισμού ΜΑΑ όσον αφορά τα κεφάλαια για το REPowerEU στα ΣΑΑ, COM(2022) 231.

⁷ Τεχνική καθοδήγηση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της αρχής της «μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης» στο πλαίσιο του κανονισμού για τη θέσπιση του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, C(2021) 1054.

⁸ Γνώμη 06/2020 [υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, και του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο α), ΣΛΕΕ] σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας [COM(2020) 408], σημείο 38.

⁹ Κανονισμός (ΕΕ) 2020/852 σχετικά με τη θέσπιση πλαισίου για τη διευκόλυνση των βιώσιμων επενδύσεων.

¹⁰ Ειδική έκθεση αριθ. 09/2022: «Κλιματικές δαπάνες από τον προϋπολογισμό της ΕΕ της περιόδου 2014‑2020: Στην πραγματικότητα χαμηλότερες από τις αναφερθείσες».

¹¹ Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans, SWD(2021) 12, ΜΕΡΟΣ 1/2.

¹² Ιστότοπος Recovery and Resilience Facility – From Plans to Payments (Μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας — Από τα σχέδια έως τις πληρωμές).

¹³ Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans, SWD(2021) 12, μέρος 1/2, σελίδα 34.

¹⁴ Άρθρο 19, παράγραφος 3, στοιχείο η), του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241.

¹⁵ Σύμφωνα με το παράρτημα V τμήμα 2.8 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241, το μέρος αυτό θα μπορούσε να βαθμολογηθεί με «Α» (επαρκείς ρυθμίσεις), «Β» (ελάχιστες απαραίτητες ρυθμίσεις) ή «Γ» (ανεπαρκείς ρυθμίσεις).

¹⁶ Γνώμη 04/2020 σχετικά με την πρόταση κανονισμού REACT-EU και την πρόταση κανονισμού περί κοινών διατάξεων για τα ΕΔΕΤ, της 14ης Ιουλίου 2020˙ και γνώμη 06/2020 [υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, και του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο α), ΣΛΕΕ] σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας [COM(2020) 408].

¹⁷ Ετήσια έκθεση 2020, κεφάλαιο 2.

¹⁸ Άρθρο 19, παράγραφος 3, στοιχείο ι), του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241.

¹⁹ Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans, SWD(2021) 12, ΜΕΡΟΣ 1/2.

²⁰ Ειδική έκθεση αριθ. 01/2019: «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων».

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8703-6	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/828298	QJ-AB-22-019-EL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8718-0	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/984777	QJ-AB-22-019-EL-Q

ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΠΝΕΥΜΑΤΙΚΗΣ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑΣ

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2022

Η πολιτική για την περαιτέρω χρήση εγγράφων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) ορίζεται στην απόφαση αριθ. 6‑2019 του ΕΕΣ για την πολιτική ανοικτών δεδομένων και την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Με εξαίρεση τις περιπτώσεις όπου ορίζεται διαφορετικά (π.χ. σε χωριστές ανακοινώσεις περί πνευματικής ιδιοκτησίας), το περιεχόμενο του ΕΕΣ που ανήκει στην ΕΕ παραχωρείται βάσει της άδειας Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Ισχύει επομένως ως γενικός κανόνας ότι η περαιτέρω χρήση επιτρέπεται υπό τον όρο ότι αναφέρεται η πηγή και επισημαίνονται οι αλλαγές. Κατά την περαιτέρω χρήση απαγορεύεται η διαστρέβλωση του αρχικού νοήματος ή μηνύματος των εγγράφων. Το ΕΕΣ δεν φέρει ευθύνη για οποιαδήποτε συνέπεια προερχόμενη από την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Εάν συγκεκριμένο περιεχόμενο αναφέρεται σε ταυτοποιήσιμα φυσικά πρόσωπα, π.χ. φωτογραφίες υπαλλήλων του ΕΕΣ, ή περιλαμβάνει έργα τρίτων, απαιτείται πρόσθετη έγκριση.

Όταν παραχωρείται η έγκριση, αυτή ακυρώνει και αντικαθιστά την ανωτέρω γενική έγκριση και αναφέρει σαφώς τυχόν περιορισμούς στη χρήση.

Για τη χρήση ή την αναπαραγωγή περιεχομένου που δεν ανήκει στην ΕΕ, μπορεί να χρειάζεται να ζητήσετε άδεια απευθείας από τους κατόχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

Φωτογραφίες στο γράφημα 1: © Depositphotos.

Το λογισμικό ή τα έγγραφα που καλύπτονται από δικαιώματα βιομηχανικής ιδιοκτησίας, όπως τα διπλώματα ευρεσιτεχνίας, τα εμπορικά σήματα, τα καταχωρισμένα σχέδια, οι λογότυποι και οι επωνυμίες/ονομασίες, εξαιρούνται από την πολιτική του ΕΕΣ για την περαιτέρω χρήση.

Το σύνολο των ιστοτόπων των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης εντός του ονόματος χώρου «europa.eu» παρέχει συνδέσμους προς ιστότοπους τρίτων. Δεδομένου ότι το ΕΕΣ δεν έχει έλεγχο επ’ αυτών, σας συνιστούμε να εξετάζετε τις πολιτικές τους για την προστασία του ιδιωτικού απορρήτου και της πνευματικής ιδιοκτησίας.

Χρήση του λογότυπου του ΕΕΣ

Δεν επιτρέπεται η χρήση του λογότυπου του ΕΕΣ χωρίς την προηγούμενη σύμφωνη γνώμη του οργάνου.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σ’ εσάς κέντρου στο διαδίκτυο european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_el).

Τηλεφωνικώς ή γραπτώς
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτή την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696,
• συμπληρώνοντας το ακόλουθο ηλεκτρονικό έντυπο: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_el.

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον ιστότοπο Europa (european-union.europa.eu).

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να δείτε ή να παραγγείλετε εκδόσεις της ΕΕ στη διεύθυνση op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο τεκμηρίωσης (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον ιστότοπο EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Στα ανοιχτά δεδομένα από την ΕΕ
Η πύλη data.europa.eu παρέχει πρόσβαση σε σύνολα ανοιχτών δεδομένων από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ. Τα εν λόγω δεδομένα μπορούν να καταφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς. Η πύλη παρέχει επίσης πρόσβαση σε πληθώρα συνόλων δεδομένων από τις ευρωπαϊκές χώρες.