Komisijino ocjenjivanje nacionalnih planova za oporavak i otpornost Cjelokupno gledajući, prikladno, ali i dalje postoje rizici u pogledu provedbe

Sažetak

I. U srpnju 2020. godine, kao odgovor na pandemiju bolesti COVID‑19, Europsko vijeće dogovorilo je fond za oporavak u vrijednosti od više od 800 milijardi eura – instrument „NextGenerationEU”. Središnji dio tog instrumenta čini Mehanizam za oporavak i otpornost u ukupnoj vrijednosti od 723,8 milijardi eura (u tekućim cijenama). Cilj je Mehanizma za oporavak i otpornost ublažiti gospodarski i socijalni učinak pandemije i učiniti gospodarstva i društva EU-a održivijima i otpornijima za budućnost, s posebnim naglaskom na zelenoj i digitalnoj tranziciji.

II. Kako bi ostvarile koristi od potpore u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost, države članice dostavile su Komisiji nacrte nacionalnih planova za oporavak i otpornost. Odgovornost je Komisije ocijeniti planove za oporavak i otpornost na temelju kriterija utvrđenih u Uredbi o Mehanizmu za oporavak i otpornost te pružiti državama članicama smjernice i potporu u tom pogledu.

III. Ovo je prva u nizu revizija koje će Sud provesti u vezi s Mehanizmom za oporavak i otpornost. Sud je odabrao uzorak od šest država članica i ispitao prikladnost Komisijinog ocjenjivanja planova za oporavak i otpornost te provjerio je li se djelotvorno upravljalo procesom ocjenjivanja i smjernicama za države članice, je li se zajamčilo da su planovi za oporavak i otpornost relevantni za ostvarenje ciljeva Mehanizma za oporavak i otpornost i jesu li ti planovi u skladu s uvjetima utvrđenima u Uredbi o Mehanizmu za oporavak i otpornost. Ova bi revizija mogla poslužiti kao izvor informacija za Komisijina buduća ocjenjivanja, osobito kad je riječ o podnošenju izmijenjenih planova za oporavak i otpornost, te se njome ističu rizici i izazovi koji bi mogli utjecati na provedbu tih planova.

IV. Sud zaključuje da je Komisijino ocjenjivanje planova za oporavak i otpornost cjelokupno gledajući bilo prikladno s obzirom na složenost tog procesa i vremenska ograničenja. Međutim, Sud je utvrdio niz nedostataka u tom procesu, kao i rizike za uspješnu primjenu Mehanizma za oporavak i otpornost.

V. Komisijino ocjenjivanje temeljilo se na sveobuhvatnim internim smjernicama i kontrolnim popisima, no ocjenjivači ih nisu upotrebljavali sustavno ili ujednačeno za potrebe kvalitativne procjene. Ključni dokumenti na kojima se temelji Komisijina konačna ocjena bili su dostupni, ali nije im uvijek bilo lako ući u trag. Komisija je pružala potporu državama članicama pri izradi planova za oporavak i otpornost i objavila dokumente sa smjernicama. Međutim, taj bi proces bio lakši da je Komisija preuzela aktivniju ulogu u promicanju razmjene dobrih praksi među državama članicama.

VI. Kad je riječ o ciljevima politike utvrđenima za Mehanizam za oporavak i otpornost, Sud zaključuje da je Komisijinom ocjenom potvrđeno da će se planovima za oporavak i otpornost vjerojatno ostvariti doprinos u pogledu svakog od povezanih šest stupova, a time i u pogledu područja politike koja su relevantna za taj mehanizam, ali u različitoj mjeri, dok se učinak tek treba pokazati u praksi. Države članice nisu uzele u obzir neke važne aspekte preporuka za pojedine zemlje koji se odnose na strukturne promjene, osobito one iz preporuka iz 2019.

VII. Kad je riječ o ispunjavanju ključnih uvjeta Mehanizma, rezultat Komisijine ocjene bio je da se nijednom mjerom iz revizijskog uzorka Suda vjerojatno neće znatno naštetiti okolišu. Međutim, mjere za ublažavanje učinka na okoliš nisu bile sustavno uključene u planove za oporavak i otpornost u obliku ključne etape ili ciljne vrijednosti te postoji mogućnost da se izvan Mehanizma financiraju mjere koje nisu u skladu s načelom „ne nanosi bitnu štetu”. Komisijina ocjena procijenjenih troškova upućuje na nedostatak informacija za određene mjere. Profili isplate bili su rezultat pregovora, a ne odraz povezanih troškova. Komisijinom ocjenom ujedno je potvrđeno da su mjere iz uzorka doprinosile zelenoj i digitalnoj tranziciji u slučajevima u kojima je to relevantno.

VIII.Zahvaljujući Komisijinom ocjenjivanju povećana je kvaliteta ključnih etapa i ciljnih vrijednosti, no neke od njih nisu bile dovoljno jasne ili nisu obuhvaćale sve ključne faze provedbe određene mjere. Sud je usto primijetio da su ključne etape i ciljne vrijednosti općenito ograničene na mjerenje ostvarenja, a ne učinka, te da pristup utvrđivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti nije uvijek bio usklađen među državama članicama.

IX. Komisijinom ocjenom aranžmana za praćenje i kontrolu koje su predložile države članice pravilno su utvrđeni nedostatci i manjkavosti koje zahtijevaju dodatne mjere. Međutim, ocjena se u određenoj mjeri temeljila na opisu sustava koji se tek trebaju uspostaviti. Sud također napominje da su neke države članice odlučile da neće upotrebljavati alat Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika, čime bi se mogla smanjiti njegova ukupna korisnost i povećati rizik od neotkrivanja prijevara i dvostrukog financiranja u relevantnoj državi članici.

X. Na temelju tih nalaza Sud preporučuje Komisiji da:

• poboljša postupke ocjenjivanja i dokumentiranje;
• promiče razmjenu dobrih praksi među državama članicama;
• prati doprinos provedenih mjera provedbi preporuka za pojedine zemlje;
• poveća transparentnost i poboljša praćenje načela „ne nanosi bitnu štetu”;
• zajamči primjenu jasnih mehanizama provjere za ključne etape i ciljne vrijednosti te njihovo odgovarajuće definiranje;
• provjerava usklađenost s posebnim ključnim etapama za praćenje i kontrolu te potiče uporabu alata Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika.

Uvod

Mehanizam za oporavak i otpornost

01 U srpnju 2020. godine, kao odgovor na pandemiju bolesti COVID‑19, Europsko vijeće dogovorilo je privremeni instrument za oporavak u vrijednosti od više od 800 milijardi eura (u tekućim cijenama) – instrument „Next Generation EU”. Središnji dio tog instrumenta čini Mehanizam za oporavak i otpornost (RRF, od engl. Recovery and Resilience Facility). S ukupnom vrijednošću od maksimalno 723,8 milijardi eura (u tekućim cijenama), od kojih do 338,0 milijardi eura čine bespovratna sredstva, a do 385,8 milijardi eura zajmovi, instrument je po svojoj vrijednosti jednak iznosu od otprilike dvije trećine novog višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021. – 2027. i najveći je instrument EU-a dosad.

02. Cilj je RRF-a ublažiti gospodarski i socijalni učinak pandemije bolesti COVID‑19 i učiniti europska gospodarstva i društva održivijima, otpornijima i spremnijima na izazove i prilike koje donosi zelena i digitalna tranzicija. Njime će se financirati ulaganja i reforme u područjima politika relevantnima za cijeli EU koja su strukturirana u šest stupova¹ (vidjeti sliku 1.).

03. Financijski doprinos po državi članici određuje se u skladu s ključem za raspodjelu utvrđenim u prilozima od I. do III. Uredbi o RRF-u. U skladu s Uredbom o RRF-u taj se instrument temelji na uspješnosti, a države članice primit će financijska sredstva na temelju dostizanja kvalitativnih ključnih etapa i kvantitativnih ciljnih vrijednosti.

Planovi za oporavak i otpornost

04. Kako bi ostvarile koristi od potpore iz RRF-a, države članice dostavljale su Komisiji nacrte nacionalnih planova za oporavak i otpornost od sredine listopada 2020., a konačne planove za oporavak i otpornost podnosile su od 12. veljače 2021.², kad je Uredba o RRF-u stupila na snagu, u skladu s određenim kriterijima i uvjetima. Planovi za oporavak i otpornost obuhvaćaju skup mjera u obliku ulaganja ili reformi koje su razvrstane u tematske sastavnice (npr. klimatski prihvatljiva mobilnost ili digitalizacija obrazovanja).

05. Komisijina ocjena planova za oporavak i otpornost temelji se na 11 kriterija, kako je propisano člankom 19. stavkom 3. Uredbe o RRF-u (vidjeti tablicu 1.).

06. U skladu sa smjernicama za ocjenjivanje³, Komisija u načelu može ocijeniti svaki kriterij ocjenom „A”, „B” ili „C”, pri čemu je „A” najviša, a „C” najniža ocjena. Za dva od 11 kriterija, odnosno načelo „ne nanosi bitnu štetu” i sustave kontrole, moguće su samo ocjene „A” ili „C” (pregled ocjena nalazi se u Prilogu I.).

07. Kako bi određeni plan za oporavak i otpornost bio pozitivno ocijenjen, mora ostvariti barem sljedeće konačne ocjene:

• ocjenu „A” za 2. kriterij (preporuke za pojedine zemlje), 3. kriterij (potencijal za rast, otvaranje radnih mjesta i otpornost), 5. kriterij (zelena tranzicija) i 6. kriterij (digitalna tranzicija);
• većinu ocjena „A” za ostalih sedam kriterija;
• ne smije ostvariti ocjenu „C”.

08. Planovi za oporavak i otpornost mogu se ocjenjivati u nekoliko navrata. Osim početnog Komisijinog ocjenjivanja koje je obuhvaćeno ovom revizijom planovi za oporavak i otpornost ocjenjivat će se kad određena država članica dostavi ažuriranu, preispitanu ili izmijenjenu inačicu, konkretno:

• ako određena država članica ažurira svoj plan nakon ažuriranja maksimalnog financijskog doprinosa za bespovratnu potporu u lipnju 2022.; ili
• ako zatraži izmjenu prvotno dostavljenog plana za oporavak i otpornost jer se zbog objektivnih okolnosti taj plan djelomično ili u cijelosti više ne može provesti, uključujući dostizanje relevantnih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti, (članak 21. stavak 1. Uredbe o RRF-u); ili
• ako zatraži potporu iz RRF-a u obliku zajma. Države članice mogu podnijeti zahtjev za potporu u obliku zajma u trenutku podnošenja plana za oporavak i otpornost ili u nekom drugom trenutku do 31. kolovoza 2023. U potonjem slučaju zahtjevu se prilaže izmijenjeni plan za oporavak i otpornost s dodatnim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima (članak 14. stavak 2. Uredbe o RRF-u).

Uloge i odgovornosti u procesu izrade i ocjenjivanja planova za oporavak i otpornost

Države članice

09. Države članice odgovorne su za izradu nacionalnih planova za oporavak i otpornost u skladu s člankom 18. stavkom 4. Uredbe o RRF-u. Države članice dužne su surađivati s Komisijom tijekom izrade i ocjenjivanja planova za oporavak i otpornost i dostaviti Komisiji sve dodatne informacije koje se od njih zatraže.

10. Države članice ujedno mogu izmijeniti ili preispitati svoje planove za oporavak i otpornost u kasnijoj fazi ako se ti planovi djelomično ili u cijelosti više ne mogu provesti ili ako obuhvaćaju dodatne ključne etape i ciljne vrijednosti za uporabu potpore u obliku zajma (vidjeti odlomak 08.).

Komisija

11. Komisija je odgovorna za ocjenjivanje planova za oporavak i otpornost u bliskoj suradnji s državama članicama. Ona pruža smjernice i potporu državama članicama kako bi se zajamčila usklađenost s različitim kriterijima i uvjetima utvrđenima u Uredbi o RRF-u.

12. Proces ocjenjivanja zasniva se na trajnom dijalogu, koji započinje prije službenog podnošenja planova za oporavak i otpornost. Nakon dostavljanja plana za oporavak i otpornost Komisija ima dva mjeseca da, zajedno s relevantnom državom članicom, riješi otvorena pitanja i zatraži dodatne informacije ili izmjene prije nego što dovrši ocjenjivanje i objavi službeni prijedlog odluke Vijeća. Predmetna država članica i Komisija mogu se dogovoriti o produljenju tog roka za ocjenu za razumno razdoblje ako je to potrebno⁴.

13. Nakon odobrenja Vijeća Komisija dogovara operativni aranžman sa svakom državom članicom, uključujući pojedinosti i tehničke aspekte provedbe, kao što su vremenski okvir, dodatni međukoraci za ključne etape i ciljne vrijednosti, te aranžmane za osiguravanje pristupa osnovnim podatcima.

Vijeće

14. Vijeće bi na prijedlog Komisije u roku od četiri tjedna trebalo provedbenom odlukom odobriti ocjenu plana za oporavak i otpornost⁵. Vijeće bi također trebalo usvojiti izmijenjene i preispitane planove (vidjeti odlomak 08.).

15. Za provedbene odluke Vijeća donesene do 31. prosinca 2021. države članice mogu zatražiti pretfinanciranje u iznosu do 13 % Svako sljedeće plaćanje temelji se na napretku u provedbi plana za oporavak i otpornost o kojem izvješćuje država članica (i koji ocjenjuje Komisija). Kako bi se izvršila isplata, Komisija dostavlja svoju preliminarnu ocjenu Odboru za gospodarska i financijska pitanja te pritom traži njegovo mišljenje. Komisija u svojoj ocjeni uzima u obzir to mišljenje, kako je propisano člankom 24. stavkom 4. Uredbe o RRF-u.

Stanje u pogledu podnošenja i ocjenjivanja planova za oporavak i otpornost do 1. lipnja 2022.

16. Do 1. lipnja 2022. sve su države članice osim Nizozemske službeno dostavile svoje planove za oporavak i otpornost. Komisija je pozitivno ocijenila 25 planova za oporavak i otpornost, a ocjene su prikazane na slici 2. U vrijeme provedbe ove revizije ocjenjivanje za Mađarsku još je bilo u tijeku (vidjeti Prilog II.).

Opseg revizije i revizijski pristup

17. Ova revizija provedena je u skladu s prioritetom Suda da obradi odgovor EU-a na pandemiju bolesti COVID‑19 u raznim dimenzijama politike, uključujući gospodarsko upravljanje, te se u njoj ispituje napreduje li primjena najvećeg instrumenta EU-a dosad prema planu. Ovom revizijom relevantnim dionicima pružit će se uvid u ocjenjivanje planova za oporavak i otpornost. Revizija bi trebala poslužiti kao izvor informacija za potrebne buduće izmjene postupka ocjenjivanja, osobito u pogledu podnošenja izmijenjenih ili preispitanih planova za oporavak i otpornost. Iako je ovo izvješće ponajprije usmjereno na ocjenjivanje koje je provela Komisija, u njemu se ujedno ističu rizici i izazovi koji bi mogli utjecati na provedbu planova za oporavak i otpornost.

18. Ovo je prva u nizu revizija koje Sud planira provesti u vezi s instrumentom „NextGenerationEU” i Mehanizmom za oporavak i otpornost (RRF). Revizija ne obuhvaća prijedlog Komisije o izmjeni Uredbe o RRF-u u pogledu poglavlja o planu REPowerEU u planovima za oporavak i otpornost⁶. Cilj Suda bio je ispitati prikladnost ocjenjivanja planova za oporavak i otpornost koje je obavila Komisija na način da je procijenio:

• jesu li interni postupci Komisije bili jasni i jesu li se primjenjivali, jesu li smjernice za države članice bile dostatne i je li ih se primjenjivalo te je li potpora državama članicama bila djelotvorna;
• je li ocjenjivanjem koje je provela Komisija zajamčeno sljedeće:
  •  planovima za oporavak i otpornost ostvaruje se odgovarajući doprinos u pogledu šest stupova i djelotvornog svladavanja svih ili znatnog dijela izazova utvrđenih u preporukama za pojedine zemlje;
  •  mjere u planovima za oporavak i otpornost ispunjavaju ključne uvjete propisane Uredbom o RRF-u (zelena i digitalna dimenzija, načelo „ne nanosi bitnu štetu”, troškovi);
  •  ključne etape i ciljne vrijednosti jasne su i realne;
  •  predloženi su prikladni aranžmani za praćenje i kontrolu.

19. Revizijski kriteriji koje je Sud primijenio proizlaze iz:

• regulatornih zahtjeva (posebice Uredbe o RRF-u);
• internih pravila i postupaka Komisije (npr. upute i smjernice).

20. Procjena koju je proveo Sud temelji se na uzorku od šest država članica: četiri s najvećim iznosom dodijeljenih bespovratnih sredstava u apsolutnom smislu (Njemačka, Španjolska, Francuska i Italija) i dvije s najvećim iznosom dodijeljenih bespovratnih sredstava u odnosu na bruto domaći proizvod 2020. (Grčka i Hrvatska). Povezanih šest planova za oporavak i otpornost razlikuje se na nekoliko načina. U Prilogu III. navode se neke od značajki tih planova. Osim toga, Sud je izradio uzorak na osnovi prosudbe i odabrao sedam mjera u svakoj od šest država članica iz uzorka na temelju značajnosti (najveći troškovi) i iz sljedećih tematskih područja: „promet”, „zelena dimenzija”, „digitalna dimenzija”, „zdravstvo” i „ostalo” za ulaganja te „fiskalna dimenzija” i „socijalna dimenzija” za reforme. U Prilogu IV. prikazane su 42 mjere iz uzorka. Sud je također proveo opću analizu ključnih etapa i ciljnih vrijednosti u okviru šest planova za oporavak i otpornost iz uzorka kako bi stekao određen uvid u prirodu i pravodobnu raspodjelu ključnih etapa i ciljnih vrijednosti te pristup država članica njihovu utvrđivanju.

21. Sud je ispitao postupak ocjenjivanja koji je Komisija provela za tih šest država članica, od prvog podnošenja nacrta planova za oporavak i otpornost do njihove konačne ocjene i prijedloga provedbene odluke Vijeća na temelju 8 od 11 kriterija ocjenjivanja (1., 2., 4. – 6. te 8. – 10., vidjeti tablicu 1.). Revizijom je stoga obuhvaćeno razdoblje od listopada 2020. (kad su podneseni prvi nacrti planova za oporavak i otpornost) do lipnja 2022. Revizija nije obuhvaćala proces odobrenja koji Vijeće provodi u vezi s prijedlogom provedbene odluke.

22. Sud je analizirao dokumentaciju koju je dostavila Komisija, uključujući relevantnu korespondenciju sa povezanih šest država članica tijekom procesa ocjenjivanja. Sud je usto razgovarao s osobljem Komisije i relevantnih nacionalnih tijela. Osim toga, Sud je o glavnim opažanjima iz izvješća raspravio sa skupinom stručnjaka.

Opažanja

Interni postupci i potpora državama članicama bili su prikladni, ali nije im uvijek bilo moguće ući u trag te su bili obilježeni vremenskim ograničenjima

23. S obzirom na njihovu novost i složenost planovi za oporavak i otpornost iziskuju odgovarajuće interne postupke Komisije, kao i primjerenu potporu državama članicama pri izradi tih planova. Sud je ispitao je li Komisija:

• djelotvorno upravljala svojim internim postupcima kako bi iskoristila interno stručno znanje i zajamčila dosljednu i transparentnu primjenu svojih internih smjernica;
• pružila jasne i pravodobne smjernice i potporu državama članicama.

Interni postupak Komisije bio je prikladan, ali nije mu uvijek bilo moguće ući u trag

24. Političko upravljanje RRF-om odvija se u okviru upravljačkog odbora na visokoj razini kojim predsjeda predsjednica Europske komisije i koji se sastoji od triju izvršnih potpredsjednika, povjerenika za gospodarstvo, glavne tajnice, čelnice nove Radne skupine za oporavak i otpornost (RECOVER) i glavnog direktora za gospodarske i financijske poslove (GU ECFIN). Upravljački odbor nadzire sve korake, od komunikacije s državama članicama o nacrtima planova za oporavak i otpornost u ranoj fazi do provedbe konačnih planova za oporavak i otpornost i dostizanja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. O svojim raspravama redovito obavješćuje kolegij povjerenika. Kolegij je odgovoran za odobravanje prijedloga provedbene odluke Vijeća.

25. Radna skupina RECOVER osnovana je 16. kolovoza 2020. u okviru Glavnog tajništva te je zajedno s GU-om ECFIN odgovorna za upravljanje primjenom Mehanizma za oporavak i otpornost i njegovu koordinaciju s europskim semestrom. Radna skupina RECOVER i GU ECFIN ujedno su odgovorni za to da po potrebi uključe druge glavne uprave koje djeluju području politika u sve faze relevantnog procesa.

26. U tu su svrhu radna skupina RECOVER i GU ECFIN održavali tjedne koordinacijske sastanke i redovito komunicirali s ostalim glavnim upravama u okviru timova za pojedinačne zemlje. Timovi za pojedinačne zemlje temelje se na postojećim timovima za europski semestar, no obuhvaćaju i stručnjake iz svih relevantnih glavnih uprava koji doprinose potrebnim stručnim znanjem o različitim područjima politike obuhvaćenima planovima za oporavak i otpornost.

27. Interakcijom s državama članicama upravlja 27 pregovaračkih timova koji se sastoje od čelnika relevantnih jedinica za pojedinačne zemlje (ili njihovih zamjenika) u okviru radne skupine RECOVER / GU-a ECFIN te odabranih članova timova za pojedinačne zemlje iz glavnih uprava koje djeluju u području politika, ovisno o potrebnom stručnom znanju. Oni su posebno zaduženi za analizu (nacrta) planova za oporavak i otpornost, izradu ocjena i provedbu akata povezanih s planovima za oporavak i otpornost i zahtjevima za plaćanje, kao i praćenje napretka u provedbi. Rad tima za pojedinačne zemlje u pravilu nadziru dva voditelja pregovora sa statusom direktora, po jedan iz GU-a ECFIN i radne skupine RECOVER.

28. Naposljetku, zajednički horizontalni timovi radne skupine RECOVER i GU-a ECFIN uspostavljeni su kako bi se bavili općim aspektima povezanima sa zelenom tranzicijom (uključujući načelo „ne nanosi bitnu štetu”), digitalnom transformacijom, utvrđivanjem troškova i ključnim etapama / ciljnim vrijednostima. Ti su timovi pružili smjernice o evaluaciji najvažnijih područja koja su u njihovoj nadležnosti.

29. Zahvaljujući tome što su u pregovaračkim timovima udruženi predstavnici jedinica za pojedinačne zemlje iz radne skupine RECOVER / GU-a ECFIN i timovi za pojedinačne zemlje iz glavnih uprava koje djeluju u području politika zajamčilo se da se ocjenjivanje temelji na stručnom znanju osoblja koje se bavi različitim područjima politike, kao i na zemljopisnim aspektima. Analiza koju je Sud proveo u pogledu Komisijinog ocjenjivanja mjera iz uzorka (vidjeti odlomak 20.) potvrdila je da su sve relevantne glavne uprave bile uključene u povezani proces.

30. Postupak ocjenjivanja odvijao se u nekoliko faza (vidjeti sliku 3.).

31. Kako bi se olakšali ocjenjivanje i rasprava s državama članicama, Komisija je izradila opće interne smjernice i kontrolne popise. Za gospodarski i socijalni učinak, ključne etape i ciljne vrijednosti, troškove i načelo „ne nanosi bitnu štetu” te su opće interne smjernice dopunjene iscrpnijim tehničkim smjernicama.

32. Interne smjernice i kontrolni popisi doprinose standardizaciji procesa ocjenjivanja, kao i jednakom postupanju s različitim planovima za oporavak i otpornost. Interne smjernice i kontrolni popisi sadržavali su sveobuhvatan skup elemenata namijenjenih ocjenjivačima u timovima za pojedinačne zemlje kako bi provodili i dokumentirali ocjenjivanje. Međutim, uporaba kontrolnih popisa bila je obvezna samo za provjeru cjelovitosti i provjeru prihvatljivosti. Stoga se ti popisi nisu upotrebljavali sustavno i ujednačeno u svrhu kvalitativne procjene 11 kriterija za ocjenjivanje. Ocjenjivači su u nekim slučajevima dostavili samo minimalne informacije, dok su u drugima sastavili bilješke ili druge radne dokumente bez standardne strukture.

33. Iako je revizijom koju je Sud proveo u pogledu mjera iz uzorka potvrđeno da su ključni dokumenti koji su proizašli iz rada Komisije i na kojima su se temeljile njezine konačne ocjene bili dostupni i evidentirani, nije uvijek bilo lako ući u trag dokumentaciji na kojoj se temelje zaključci u radnim dokumentima službi.

Smjernice i potpora koje je Komisija pružila državama članicama bile su prikladne, ali obilježene vremenskim ograničenjima

34. Komisija je bila odgovorna za pružanje potrebnih smjernica i potpore državama članicama tijekom izrade planova za oporavak i otpornost. Tu je pomoć pružala već u ranoj fazi s pomoću dokumenata sa smjernicama i rasprava dok su suzakonodavci još raspravljali o Uredbi o RRF-u.

35. Komisija je donijela niz dokumenata sa smjernicama kako bi državama članicama pomogla pri izradi planova za oporavak i otpornost:

• opće smjernice za planove država članica za oporavak i otpornost donesene 17. rujna 2020., koje su izmijenjene i zamijenjene novom inačicom 22. siječnja 2021.; i
• tehničke smjernice o primjeni kriterija u vezi s načelom „ne nanosi bitnu štetu”⁷, objavljene 12. veljače 2021.

Povrh toga, ti su dokumenti dopunjeni kontrolnim popisima za samoprocjenu nacionalnih sustava kontrole.

36. Budući da su rokovi za izradu planova za oporavak i otpornost te za izradu i donošenje Uredbe o RRF-u bili kratki, Komisija je svoje dokumente sa smjernicama djelomično morala izraditi prije dovršenja pravnog teksta i u vrijeme dok su države članice pripremale planove za oporavak i otpornost. Zbog toga je Komisija objavila dvije inačice glavnog dokumenta sa smjernicama o izradi plana za oporavak i otpornost (vidjeti odlomak 35.). To je u nekim slučajevima dovelo do toga da su države članice morale prilagoditi svoje planove za oporavak i otpornost tijekom povezanog procesa. To se osobito odnosilo na smjernice o načelu „ne nanosi bitnu štetu”, koje su donesene istodobno s Uredbom o RRF-u i u skladu s kojima se od država članica zahtijevalo da za svaku reformu i ulaganje iz plana za oporavak i otpornost ispune kontrolni popis za ocjenu usklađenosti s načelom „ne nanosi bitnu štetu”.

37. Sud je utvrdio da su se ocjene planova za oporavak i otpornost uvelike temeljile na stalnom dijalogu Komisije i država članica, koji se sastojao od bilateralnih sastanaka, komunikacije i razmjena informacija. Kako bi se ta razmjena informacija dodatno olakšala, Komisija je također uspostavila internetsku platformu s pitanjima i odgovorima o RRF-u na kojoj su države članice mogle pronaći dodatna objašnjenja i smjernice. Tijela država članica tijekom razgovora su potvrdila da je ta potpora bila korisna.

38. Člankom 18. stavkom 5. Uredbe o RRF-u ujedno je propisano da države članice od Komisije mogu zatražiti da organizira razmjenu dobrih praksi s drugim državama članicama. Sud je pozdravio tu mogućnost u svojem mišljenju o prijedlogu uredbe o uspostavi RRF-a⁸. Prema navodima Komisije samo je jedna država članica (koja nije obuhvaćena revizijskim uzorkom) službeno zatražila takvu razmjenu, no potom je povukla zahtjev.

39. Međutim, većina tijela država članica s kojima je Sud razgovarao pozdravila bi opsežniju interakciju s drugim državama članicama tijekom procesa pregovora o planovima za oporavak i otpornost. Neke države članice na vlastitu su inicijativu organizirale neslužbene bilateralne sastanke, no aktivnom ulogom Komisije u cilju poticanja sinergija među planovima za oporavak i otpornost država članica olakšao bi se povezani proces i potaknulo uključivanje prekograničnih projekata u planove za oporavak i otpornost.

Planovima za oporavak i otpornost vjerojatno će se ostvariti doprinos u pogledu šest stupova, ali i dalje postoje nedostatci u poduzimanju mjera u pogledu preporuka za pojedine zemlje

Komisijinim ocjenjivanjem potvrđeno je da se planovima za oporavak i otpornost ostvaruje doprinos u pogledu šest stupova, ali u različitoj mjeri

40. Sud je ispitao način na koji je Komisija ocjenjivala ostvaruje li se planovima za oporavak i otpornost odgovarajući doprinos u pogledu svakog od šest stupova u skladu s kriterijima utvrđenima u Uredbi o RRF-u (vidjeti okvir 1.).

41. Komisija je na temelju detaljnog mapiranja ocijenila doprinos koji se ostvaruje zahvaljujući planovima za oporavak i otpornost u pogledu šest stupova. Pritom je za svaku sastavnicu ocijenila doprinosi li ona svakom stupu u znatnoj mjeri ili barem djelomično (vidjeti Prilog IV.). Zaključila je da se svim planovima za oporavak i otpornost iz uzorka na sveobuhvatan i primjereno uravnotežen način ostvaruje doprinos u pogledu svakog od šest stupova i svima dodijelila ocjenu „A” u tom području.

42. Mapiranjem koje je provela Komisija potvrđeno je da je svih šest stupova obuhvaćeno barem jednom od sastavnica svih planova za oporavak i otpornost iz uzorka. Komisija je provela mapiranje na razini sastavnica, pri čemu se (glavni) stupovi kojima određena sastavnica doprinosi određuju na temelju pojedinačnih mjera. Međutim, Sud napominje da nije uvijek slučaj da se svim mjerama iz određene sastavnice izravno doprinosi relevantnom stupu.

43. Mnoge sastavnice planova za oporavak i otpornost odnose se na više od jednog stupa, dok se uzročno‐posljedična veza između sastavnica i stupova razlikuje, a time i omjer u kojem će se predmetnim sastavnicama vjerojatno ostvariti doprinos u pogledu tih stupova. Općenito, sastavnice i stupovi bolje su povezani kad je riječ o konkretnijim stupovima kao što su „digitalna transformacija” i „zelena tranzicija” nego u slučaju širih i općenitijih stupova poput „pametnog, održivog i uključivog rasta” i „socijalne i teritorijalne kohezije”.

44. Nadalje, s obzirom na to da svaka sastavnica uključuje određene reforme koje neće nužno iziskivati troškove, teško je utvrditi kolikim se udjelom financijskih sredstava ostvaruje doprinos u pogledu svakog od šest stupova. Stoga je s financijskog je gledišta nejasno je li predmetnih šest stupova obuhvaćeno na „sveobuhvatan i primjereno uravnotežen način”, kako se zahtijeva u skladu s Uredbom o RRF-u. Osim toga, u Uredbi nije definirano što u stvarnosti čini „primjereno uravnotežen” odgovor u tom kontekstu.

Planovi za oporavak i otpornost doprinose provedbi preporuka za pojedine zemlje, no i dalje postoje nedostatci

45. Europski semestar, uveden 2011., ciklus je EU-a za koordinaciju gospodarske, fiskalne, radne i socijalne politike. U tom kontekstu Komisija analizira gospodarska i socijalna kretanja u državama članicama i izazove s kojima se one suočavaju. Kako bi se ti izazovi svladali, Vijeće svake godine na temelju prijedloga Komisije iznosi preporuke za pojedine zemlje namijenjene svim državama članicama, pri čemu su te preporuke glavni rezultat europskog semestra. Koordinacija politika u okviru europskog semestra i provedba preporuka za pojedine zemlje u prošlosti nisu bile povezane s dodjelom financijskih sredstava, no to se promijenilo kada su u planove za oporavak i otpornost uključene mjere u vezi s preporukama za pojedine zemlje.

46. Uredbom o RRF-u zahtijeva se da planovi za oporavak i otpornost sadržavaju mjere kojima se doprinosi ispunjenju svih ili znatnog dijela preporuka za pojedine zemlje za 2019. i 2020. Komisija pri ocjenjivanju uzima u obzir četiri elementa (vidjeti okvir 2.).

47. Sud je provjerio je li se Komisijinim ocjenjivanjem zajamčilo da se mjerama iz planova za oporavak i otpornost koje su izradile države članice iz uzorka doprinosi ispunjenju relevantnih preporuka za pojedine zemlje te je razgovarao s tijelima država članica kako bi dobio više informacija o procesu uvođenja mjera relevantnih za preporuke za pojedine zemlje u planove za oporavak i otpornost.

48. Komisija je tijekom ocjenjivanja nacrta planova za oporavak i otpornost utvrdila nedostatke u pogledu nekih elemenata preporuka za pojedine zemlje te je od država članica zatražila da predlože dodatne mjere. To je u nekim slučajevima bilo uspješnije (npr. procjena kvalitete javnih rashoda u Francuskoj, postupak revizije potrošnje u Italiji ili mjere u području pravosuđa i mjere protiv korupcije u Hrvatskoj), a u nekima manje uspješno s obzirom na to da konačni planovi za oporavak i otpornost nisu obuhvaćali određene poddijelove preporuka za pojedine zemlje (većinom onih za 2019.).

49. U okviru radnog dokumenta službi Komisije provedeno je mapiranje u pogledu podnesenih planova za oporavak i otpornost kojim se prikazuje u kojoj se mjeri tim planovima uspješno doprinosi provedbi preporuka za pojedine zemlje i utvrđuju planovi u kojima to nije slučaj. Kao i za šest stupova, to je mapiranje provedeno i za sastavnice (odnosno skupove mjera, vidjeti odlomak 04.), a pojedinačne mjere razmatrale su se u slučajevima u kojima je to bilo relevantno. Ocjenjivanjem koje je provela Komisija zaključeno je da planovi šest država članica iz uzorka doprinose ispunjenju svih preporuka za pojedine zemlje za 2019. i 2020., i to djelomično (i dalje postoje određeni nedostatci) ili u cijelosti (nema nedostataka) i stoga su svi konačni planovi za oporavak i otpornost iz revizijskog uzorka ocijenjeni ocjenom „A”. U tablici 2. nalazi se pregled preostalih nedostataka koje je utvrdila Komisija.

50. Rezultat mapiranja koje je Sud proveo na razini mjera bio je uglavnom isti kao i u slučaju mapiranja preporuka za pojedine zemlje koje je provela Komisija. Glavne razlike uočene su u slučaju Italije, za koju je Sud utvrdio dodatne nedostatke u pogledu određenih elemenata preporuka za pojedine zemlje (reforma katastra i reforma mirovinskog sustava te dijelovi reforme financijskog sektora) koji nisu bili uključeni u radni dokument službi Komisije (vidjeti tablicu 3.).

51. Sud je utvrdio da su planovi za oporavak i otpornost iz uzorka u načelu obuhvaćali preporuke za pojedine zemlje za 2020. No i dalje postoje određeni nedostatci u pogledu nekih elemenata preporuka za pojedine zemlje, primjerice u vezi sa sustavom zdravstvene skrbi (Španjolska) ili ulaganjima i regulatornim okruženjem (Francuska), koje se planira uzeti u obzir izvan Mehanizma za oporavak i otpornost. Međutim, nije uvijek bilo jasno zašto ti elementi nisu umjesto toga bili uključeni u planove za oporavak i otpornost, osobito u slučaju važnih prekograničnih mjera (npr. elektroenergetska međupovezanost Španjolske i Francuske), koji bi po definiciji bili prikladni za Mehanizam za oporavak i otpornost.

52. Većina utvrđenih nedostataka odnosi se na preporuke za pojedine zemlje za 2019., koji se velikim dijelom odnose na postojane strukturne izazove s kojima se države članice godinama suočavaju. Primjerice, njemački plan za oporavak i otpornost ne sadržava nijednu mjeru za jačanje tržišnog natjecanja u području poslovnih usluga i reguliranih profesija, koje su od 2011. dio preporuka za pojedinu zemlju upućenih Njemačkoj. Osim toga, određeni planovi za oporavak i otpornost nisu obuhvaćali elemente preporuka za pojedine zemlje povezane s održivošću mirovina (Njemačka, Francuska, Italija i djelomice Španjolska) ili oporezivanjem (Njemačka i Italija).

53. Općenito, Sud smatra da je rezultat Komisijinog ocjenjivanja bio da planovi za oporavak i otpornost doprinose provedbi većine preporuka za pojedine zemlje za 2019. i 2020. Međutim, države članice iz revizijskog uzorka nisu uzele u obzir neke važne elemente preporuka za pojedine zemlje, a pritom je uglavnom riječ o stalnim strukturnim izazovima s kojima se države članice godinama suočavaju. Nadalje, u Uredbi o RRF-u nije definirano što znači ocjena da se doprinosi provedbi „znatnog dijela” preporuka za pojedine zemlje, a taj element nije definirala ni Komisija. Stoga se ta ocjena u određenoj mjeri temelji na prosudbi, naročito u slučajevima u kojima je Komisija utvrdila nekoliko nedostataka i/ili ozbiljne nedostatke.

Ocjenjivanje ključnih uvjeta u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost bilo je prikladno, ali ne potpuno transparentno

54. Kako bi procijenio prikladnost ocjenjivanja koje je Komisija provela u pogledu načela „ne nanosi bitnu štetu”, zelenog i digitalnog označivanja te procjene troškova, Sud je odabrao sedam mjera iz svake od šest država članica iz uzorka (vidjeti odlomak 20.).

55. Sud je za mjere iz uzorka ispitao je li Komisija na odgovarajući način ocijenila sljedeće:

• nanosi li se bilo kojom mjerom iz plana za oporavak i otpornost bitna šteta za okolišne ciljeve u smislu članka 17. Uredbe o taksonomiji⁹ (usklađenost s načelom „ne nanosi bitnu štetu”);
• očekuje li se da će provedba predviđenih mjera djelotvorno doprinijeti zelenoj i digitalnoj tranziciji, uključujući označivanje mjera i primijenjene koeficijente;
• jesu li procijenjeni troškovi bili razumni, uvjerljivi i razmjerni očekivanim gospodarskim i socijalnim koristima te da nisu obuhvaćeni drugim financiranjem EU-a.

Komisijinom ocjenom potvrđena je usklađenost s načelom „ne nanosi bitnu štetu”, ali ključne etape i ciljne vrijednosti za kompenzacijske mjere nisu bile sustavno uključene

56. Kako bi plan za oporavak i otpornost bio odobren, sve mjere moraju biti usklađene s načelom „ne nanosi bitnu štetu” (vidjeti okvir 3.).

57. Komisija je objavila tehničke smjernice o primjeni načela „ne nanosi bitnu štetu” pri ocjenjivanju planova za oporavak i otpornost (vidjeti odlomke 35. i 36.). U tim se smjernicama od država članica zahtijevalo da dostave kontrolni popis za načelo „ne nanosi bitnu štetu” za svaku mjeru iz plana za oporavak i otpornost.

58. Komisija je potom ocijenila podnesene mjere i odgovarajuće kontrolne popise za načelo „ne nanosi bitnu štetu” te je dostavila dodatne povratne informacije ili propisala uvjete koji su uključeni u konačni skup ključnih etapa i ciljnih vrijednosti utvrđenih u provedbenoj odluci Vijeća. Sud je u pogledu mjera obuhvaćenih uzorkom utvrdio da je Komisija:

• zajamčila da kontrolni popisi obuhvaćaju okolišne ciljeve;
• zatražila dodatne informacije kad je to bilo potrebno, dostavila povratne informacije i preporučila izmjene ili izuzimanje određenih mjera, među ostalim u pogledu formulacije konkretnih mjera i odgovarajućih ključnih etapa ili ciljnih vrijednosti;
• za razne planove za oporavak i otpornost pravilno zahtijevala izuzimanje određenih dijelova mjera za koje je smatrala da nisu usklađeni s načelom „ne nanosi bitnu štetu”. Ti su dijelovi nakon toga uklonjeni iz planova za oporavak i otpornost. Međutim, u nekim slučajevima oni se umjesto toga mogu financirati izvan RRF-a, što je u suprotnosti s konceptom načela „ne nanosi bitnu štetu”;
• za mjere za koje postoji vjerojatnost da će utjecati na okoliš zajamčila da države članice u kontrolnim popisima objasne kako će se izbjeći bitna šteta. To obuhvaća predlaganje mjera za ublažavanje.

59. Međutim, Sud napominje da je dokumentacija Komisije o ocjenjivanju kontrolnih popisa za načelo „ne nanosi bitnu štetu” obuhvaćala niz radnih dokumenata i da nije sadržavala sažeti popis svih ocjena usklađenosti s načelom „ne nanosi bitnu štetu” za svaku mjeru kako bi se potkrijepili opći zaključak iz radnog dokumenta službi i konačne ocjene.

60. Osim toga, priroda i razmjer učinka potencijalno štetnih mjera nisu kvantificirani ni u kontrolnim popisima ni u bilo kojem drugom obliku. Zbog toga je bilo teško ocijeniti jesu li dostavljena objašnjenja i predložene mjere za ublažavanje dostatni kako bi se zajamčila usklađenost s načelom „ne nanosi bitnu štetu”.

61. Nadalje, u slučajevima u kojima su mjere za ublažavanje bile potrebne radi pozitivne ocjene usklađenosti s načelom „ne nanosi bitnu štetu” te mjere nisu bile sustavno uključene u planove za oporavak i otpornost u obliku ključne etape ili ciljne vrijednosti. Stoga dostizanje tih ključnih etapa ili ciljnih vrijednosti nije uvjet za plaćanje i ne postoji pravna osnova na temelju koje bi se moglo zajamčiti ili pratiti njihovo dostizanje.

Komisija je provjerila doprinos mjera iz uzorka zelenoj i digitalnoj tranziciji

62. Komisijino ocjenjivanje doprinosa planova za oporavak i otpornost zelenoj i digitalnoj tranziciji temeljila se na nekoliko elemenata (vidjeti okvir 4.).

63. Sud je provjerio Komisijino ocjenjivanje revizijskog uzorka od 42 mjere koji je sastavio (vidjeti odlomak 20.). Sud je za te mjere ispitao je li Komisijino ocjenjivanje u pogledu područja intervencije i koeficijenata (100 % za potpun doprinos zelenoj/digitalnoj tranziciji, 40 % za djelomičan doprinos ili 0 % u slučaju da nema doprinosa) bilo u skladu s Uredbom o RRF-u i jesu li konačne oznake dodijeljene mjerama prikladne.

64. Sud je utvrdio sljedeće:

• Komisija je detaljno ocijenila područja intervencije i koeficijente koje su države članice primijenile za različite mjere. Konkretno, za različite mjere iz uzorka provedeno je savjetovanje s GU-om za energetiku, GU-om za klimatsku politiku, GU-om za tržišno natjecanje i GU-om za regionalnu i urbanu politiku te Zajedničkim istraživačkim centrom, kao i s horizontalnim timovima zaduženima za zelena i digitalna pitanja;
• za nekoliko mjera iz uzorka Komisija je državama članicama tijekom faze izrade nacrta dostavila povratne informacije o tome jesu li upotrijebile pogrešna područja intervencije ili bi trebale dodatno raščlaniti mjere (u odvojene mjere ili podmjere) s različitim koeficijentima. Države članice u svim su slučajevima uvele zatražene izmjene nacrta planova za oporavak i otpornost te je Komisija zaključila da konačne inačice ispunjavaju uvjete u tom pogledu;
• u Uredbi o RRF-u za neke vrste mjera nisu predviđena područja intervencije ili zeleni koeficijenti. Međutim, kako bi se zajamčilo dosljedno ocjenjivanje, Komisija je objavila dodatne interne smjernice o postupanju s tim mjerama (npr. mjere u vezi s električnim i hibridnim automobilima) u skladu s Uredbom o taksonomiji;
• konačni popis mjera kojima se doprinosi zelenoj i digitalnoj tranziciji objavljen je u radnom dokumentu službi Komisije za svaku državu članicu.

65. No i dalje se tek treba pokazati u kojem će opsegu mjere iz planova za oporavak i otpornost doprinijeti ostvarenju klimatskih ciljeva EU-a u praksi. Primjerice, Sud je u jednom od svojih nedavnih izvješća zaključio da je mjera u kojoj ključni podsektori kao što su željeznički prijevoz, električna energija i biomasa doprinose klimatskim pitanjima u odnosu na proračun EU-a procijenjena većom od stvarne te da prijavljena potrošnja nije uvijek bila relevantna za djelovanje u području klime¹⁰.

Ocjena procijenjenih troškova upućuje na nedostatak informacija za određene mjere

66. Ocjena procijenjenih troškova u planovima za oporavak i otpornost osobito je relevantna jer se, za razliku od ostalih instrumenata EU-a, financiranje iz RRF-a temelji isključivo na dostizanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti, a ne na nadoknadi troškova. Stoga se procijenjeni troškovi mjera iz planova za oporavak i otpornost ocjenjuju samo u trenutku u kojem Komisija ocjenjuje plan za oporavak i otpornost i ne utječu na stvarnu isplatu financijskih sredstava tijekom primjene RRF-a.

67. Komisija je morala ocijeniti procijenjene ukupne troškove svih planova za oporavak i otpornost u skladu s kriterijima za ocjenjivanje utvrđenima u Uredbi o RRF-u (vidjeti okvir 5.).

68. U skladu s Uredbom o RRF-u, Komisija je ocijenila procijenjene ukupne troškove na temelju kriterija prikazanih u okviru 5. U Uredbi o RRF-u nije navedeno kako bi ta četiri kriterija trebalo objediniti u ukupnu procjenu troškova. Međutim, Komisija je uspostavila sustav ocjenjivanja za svaki od četiri kriterija, kao i za objedinjenu ukupnu ocjenu.

69. Dosad su svi planovi za oporavak i otpornost ocijenjeni ocjenom „B” u pogledu utvrđivanja troškova. Sud je utvrdio da je zahtjev za dobivanje ocjene „A” za svaki kriterij i za cijeli plan za oporavak i otpornost bio relativno ambiciozan, a zahtjev za dobivanje ocjene „C” relativno nizak, zbog čega je bilo malo vjerojatno da će se dodijeliti bilo koja druga ocjena osim ocjene „B”. Zbog toga je, unatoč razlikama u učestalosti i ozbiljnosti nedostataka koje je Komisija utvrdila u državama članicama iz uzorka, svima dodijeljena ista ocjena („B”). Ti nedostatci sežu od nepostojanja informacija o nekim mjerama u fazi planiranja do nedovoljno uvjerljivih temeljnih pretpostavki za svaku mjeru (vidjeti Prilog VI.). Osim toga, s obzirom na to da su određena ulaganja inovativna, njihovi troškovi u planovima za oporavak i otpornost uvelike se temelje na stručnoj prosudbi, a ne na povijesnim podatcima.

70. Sud je za 42 mjere iz uzorka (vidjeti odlomak 20.) provjerio informacije o utvrđivanju troškova koje su dostavile države članice, dodatne informacije o troškovima koje je zatražila Komisija, interne radne dokumente Komisije o ocjeni procijenjenih ukupnih troškova i njezine zaključke o utvrđivanju troškova u radnim dokumentima službi.

71. Države članice izradile su listove s informacijama za svaku mjeru u kojima se navode informacije o utvrđivanju troškova, primjerice temeljne pretpostavke o troškovima, referentni troškovi kao što su povijesni ili usporedivi podatci te informacije o tome dodaje li se financiranje iz RRF-a potpori koja se pruža u okviru drugih programa i instrumenata EU-a i da se tim financiranjem ne pokrivaju isti troškovi.

72. Komisija je po potrebi zatražila dodatne informacije, osobito u vezi s metodologijom i temeljnim pretpostavkama. Sud je utvrdio da su za mjere iz uzorka Komisiji dostavljene informacije kako bi se provjerili procijenjeni troškovi. U slučajevima u kojima Komisija nije primila dovoljno informacija, to se odrazilo u njezinu ocjenjivanju i ocjeni. Tijekom tog procesa po potrebi je provedeno savjetovanje s relevantnim GU-ovima (uključujući GU za energetiku, GU za mobilnost i promet i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje) u skladu s internim smjernicama o ocjeni utvrđivanja troškova. Sud smatra da ocjena „B” točno upućuje na nedostatak informacija u nekim područjima i utvrđene nedostatke povezane s utvrđivanjem troškova.

Profil isplata bio je rezultat pregovora, a ne odraz troškova povezanih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti

73. Iznos isplate u okviru određenog obroka ne temelji se nužno na procijenjenim troškovima za dostizanje ključnih etapa i ciljnih vrijednosti iz zahtjeva za plaćanje, nego je rezultat pregovora s relevantnom državom članicom. U pregovorima je uzet u obzir udio ključnih etapa i ciljnih vrijednosti te njihova relativna važnost.

74. U 27 država članica EU-a ukupan broj obroka (za bespovratnu potporu) kreće se od četiri (Cipar) do 10 (Belgija, Hrvatska, Italija, Portugal, Rumunjska, Slovačka i Slovenija), dok se broj ključnih etapa i ciljnih vrijednosti koje je potrebno dostići u okviru svakog obroka kreće od dviju (Češka – sedmi obrok) do njih 114 (Portugal – deveti obrok).

75. Međutim, s obzirom na to da je bio rezultat pregovora, proces utvrđivanja profila isplate nije bio dovoljno transparentan. Iako taj aspekt nije nužno relevantan za ocjenjivanje planova za oporavak i otpornost, donijet će sa sobom probleme tijekom primjene RRF-a jer će se svako djelomično dostizanje ključnih etapa i ciljnih vrijednosti morati odraziti u plaćanju relevantnoj državi članici. Činjenica da je iznos isplate u svakom obroku rezultat pregovora, a ne odraz povezanih troškova otežat će utvrđivanje primjerenog smanjenja. U vrijeme obavljanja revizije Komisija još nije bila utvrdila metodologiju za izračun djelomičnog smanjenja plaćanja.

76. U praksi, Sud je za šest država članica iz uzorka utvrdio da postoji izrazita heterogenost u profilu plaćanja u smislu udjela ukupnih financijskih sredstava u svakom obroku i broja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti koje je potrebno dostići za svaki obrok (slika 4.).

Komisijino ocjenjivanje doprinijelo je povećanju kvalitete ključnih etapa i ciljnih vrijednosti, no neka važna pitanja ostala su neriješena

77. U skladu s Uredbom o RRF-u ključnim etapama i ciljnim vrijednostima trebao bi se mjeriti napredak u provedbi određene reforme ili ulaganja, pri čemu su ključne etape kvalitativna postignuća, a ciljne vrijednosti kvantitativna postignuća. Dostizanje ključnih etapa i ciljnih vrijednosti temelj je za zahtjeve za plaćanje koje podnose države članice, a time i ključna sastavnica u primjeni RRF-a.

78. U skladu s Uredbom o RRF-u i smjernicama za države članice¹¹ Komisija je trebala ocijeniti ključne etape i ciljne vrijednosti u okviru 8. kriterija koji se odnosi na „aranžmane za praćenje provedbe plana, uključujući ključne etape, ciljne vrijednosti i povezane pokazatelje” (vidjeti okvir 6.).

Komisijin proces ocjenjivanja bio je sveobuhvatan

79. Sud je proveo reviziju Komisijinog ocjenjivanja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti na temelju uzorka od 42 mjera iz šest planova za oporavak i otpornost. Za te je mjere Sud procijenio jesu li konačne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u provedbenoj odluci Vijeća u skladu s navedenim kriterijima. Osim toga, Sud je proveo općenitiju analizu ključnih etapa i ciljnih vrijednosti u okviru šest planova za oporavak i otpornost iz uzorka kako bi stekao određen uvid u prirodu i pravodobnu raspodjelu ključnih etapa i ciljnih vrijednosti te pristup država članica njihovu utvrđivanju.

80. Za 42 mjere iz uzorka Sud je zaključio da je cjelokupni proces ocjenjivanja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti obuhvaćenih uzorkom bio sveobuhvatan i da mu je prethodio niz razmjena informacija između Komisije i država članica. Konkretno, Komisija je zatražila pojašnjenja u vezi s opisima ključnih etapa i ciljnih vrijednosti, što je dovelo do jasnijih opisa planiranih postignuća, a u nekim je slučajevima predložila preciznije formulacije. Nadalje, Komisija je zatražila smanjenje broja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti radi pojednostavnjenja određenih planova za oporavak i otpornost, dok je u drugim slučajevima zahtijevala da se ključne etape i ciljne vrijednosti detaljnije razrade kako bi obuhvaćale različite faze mjera, osobito onih velikih.

81. Međutim, predmetni proces u načelu nije sustavno dokumentiran, a različite sastavnice planova za oporavak i otpornost analizirane su u različitim radnim dokumentima Komisije. Usto, nije postojao pregled svih nacrta ključnih etapa i ciljnih vrijednosti tijekom pregovora. Komisija je umjesto komparativne ocjene provela kvalitativnu ocjenu svih planova za oporavak i otpornost u odnosu na standarde utvrđene u Uredbi o RRF-u, dok bi se komparativnom ocjenom olakšalo utvrđivanje najboljih praksi u državama članicama.

Određene ključne etape i ciljne vrijednosti nisu dovoljno jasne

82. Sud se u reviziji usredotočio na jasnoću ključnih etapa i ciljnih vrijednosti kao preduvjet za mjerenje napretka mjera i obrazloženje isplate financijskih sredstava. Sud je u okviru opće analize ključnih etapa i ciljnih vrijednosti utvrdio da svih šest planova za oporavak i otpornost obuhvaća ključne etape i ciljne vrijednosti koje nisu dovoljno jasne (vidjeti neke od primjera u tablici 4.). Stoga postoji opasnost da će te nejasne ključne etape i ciljne vrijednosti biti teško ocijeniti, kao i povezani rizik od neispunjenja prvotnog cilja.

Ključne faze provedbe u ključnim etapama i ciljnim vrijednostima u nekim slučajevima nisu potpuno obuhvaćene

83. U internim praktičnim smjernicama Komisije zahtijeva se da ključne etape i ciljne vrijednosti odražavaju ključne faze u provedbi relevantne mjere (početak – sredina – kraj). Općom analizom ključnih etapa i ciljnih vrijednosti Sud je utvrdio da se prosječan broj ključnih etapa / ciljnih vrijednosti kreće od 1,7 po mjeri u Hrvatskoj do 3,2 u Njemačkoj (vidjeti tablicu 5.).

84. Obuhvaćanje ključnih faza provedbe osobito je relevantno za ulaganja, koja su često složena i provode se tijekom duljeg razdoblja te stoga zahtijevaju uzastopne ključne etape i ciljne vrijednosti kako bi se pratio napredak. Međutim, Sud je općom analizom ključnih etapa i ciljnih vrijednosti u okviru šest planova za oporavak i otpornost iz uzorka utvrdio da postoje ulaganja koja obuhvaćaju samo jednu ključnu etapu ili ciljnu vrijednost (vidjeti neke od primjera u tablici 6.).

Ključne etape i ciljne vrijednosti za određene mjere upućuju na to da će one biti dovršene nakon 31. kolovoza 2026.

85. RRF je osmišljen kao odgovor na pandemiju bolesti COVID‑19 i stoga ga je bitno provesti u razumnom roku. Komisija na svojim internetskim stranicama navodi da „države članice predstavljaju planove reformi i ulaganja koje će provesti do 2026. godine…”¹². U Uredbi o RRF-u usto se navodi sljedeće:

• plan za oporavak i otpornost mora biti propisno obrazložen i potkrijepljen dokazima. U njemu moraju posebice biti navedeni sljedeći elementi: … predviđene ključne etape, ciljne vrijednosti i okvirni vremenski raspored za provedbu reformi te ulaganja koja se moraju završiti do 31. kolovoza 2026. (članak 18. stavak. 4. točka (i)); i
• u prijedlogu Komisije… također se utvrđuju… rok, koji ne bi trebao biti nakon 31. kolovoza 2026., do kojeg konačne ključne etape i ciljne vrijednosti i za projekte ulaganja i za reforme moraju biti dovršene (članak 20. stavak. 5. točka (d)).

86. Međutim, neke mjere u planovima za oporavak i otpornost iz uzorka sadržavaju početnu ili srednju ključnu etapu ili ciljnu vrijednost koja se odnosi na posljednje mjesece prije isteka razdoblja primjene RRF-a. Zbog toga ulaganja možda neće biti dovršena do 31. kolovoza 2026. (vidjeti tablicu 7.), što nije u skladu s Uredbom o RRF-u (vidjeti odlomak 85.).

U smjernicama Komisije prednost se daje pokazateljima kojima se mjere ostvarenja, a ne učinak

87. U smjernicama Komisije za države članice¹³ navodi se sljedeće:

• ključne etape i ciljne vrijednosti …mogu odražavati različite faze provedbe reformi i ulaganja, na temelju pokazatelja uloženih resursa… ili po mogućnosti pokazatelja ostvarenja;
• trebalo bi izbjegavati pokazatelje učinka s obzirom na njihovu nepredvidljivost i ovisnost o drugim čimbenicima koji su izvan kontrole države članice.

88. U skladu sa smjernicama većina ključnih etapa i ciljnih vrijednosti u okviru šest planova za oporavak i otpornost iz revizijskog uzorka usmjerena je na ostvarenja (npr. broj obnovljenih zgrada / kilometara obnovljenih željezničkih pruga / postavljenih stanica za punjenje). Međutim, najmanje polovica planova za oporavak i otpornost iz uzorka sadržavala je mjere s pokazateljima uloženih resursa, koji se općenito odnose na potrošnju određenog iznosa financijskih sredstava (npr. Njemačka, Španjolska i Francuska).

89. Pokazatelji učinka po definiciji obuhvaćaju dulje razdoblje, zbog čega možda nisu pogodni za ograničen vremenski rok predviđen za primjenu RRF-a. Međutim, Sud napominje da će se izbjegavanjem pokazatelja učinka, usredotočivanjem na pokazatelje ostvarenja pa čak i uključivanjem pokazatelja uloženih resursa za ključne etape i ciljne vrijednosti znatno ograničiti mogućnost mjerenja uspješnosti mjera, a u konačnici i njihov učinak na opće ciljeve politike EU-a u kontekstu RRF-a.

Pristup utvrđivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti razlikuje se među državama članicama

90. Nedostatak usklađenog pristupa pri utvrđivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti utječe na usporedivost među državama članicama i sa sobom donosi rizik u smislu jednakog postupanja. Iako je Komisija poticala usklađen pristup, osobito na način da je pružila smjernice i primjere reformi i ulaganja, nije provela komparativnu analizu različitih planova na temelju činjenice da se situacije u državama članicama razlikuju. Sud je općom analizom ključnih etapa i ciljnih vrijednosti utvrdio razlike u planovima za oporavak i otpornost kad je riječ o utvrđivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti koje su opisane u odlomcima u nastavku.

Razlike između ključnih etapa i ciljnih vrijednosti nisu uvijek jasne

91. U šest planova za oporavak i otpornost iz uzorka ukupan broj ključnih etapa i ciljnih vrijednosti kreće se od 129 u Njemačkoj do 527 u Italiji, dok se omjer ključnih etapa i ciljnih vrijednosti kreće od 2:3 u Francuskoj i Italiji do 4:1 u Grčkoj (vidjeti sliku 5.).

92. Ukupan broj ključnih etapa i ciljnih vrijednosti u velikoj je mjeri određen dodijeljenim financijskim sredstvima i opsegom plana za oporavak i otpornost, dok razlika u omjeru ključnih etapa i ciljnih vrijednosti može upućivati i na različit pristup utvrđivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti i razliku između njih u državama članicama. Iako se u većini planova za oporavak i otpornost dovršetak ulaganja općenito iskazivao u obliku mjerljive ciljne vrijednosti (broj obnovljenih kuća, ponovno pošumljenih područja itd.), posebno je grčki plan često sadržavao nemjerljivu ključnu etapu u obliku izvješća o dovršetku. Međutim, te su ključne etape katkad kvantificirane u odjeljku provedbene odluke Vijeća koji sadržava opis ili u okviru „mehanizma provjere” opisanog u operativnom aranžmanu.

93. U članku 2. stavku 4. Uredbe o RRF-u ključne etape definiraju se kao kvalitativna postignuća, a ciljne vrijednosti kao kvantitativna postignuća. Odstupanje od te razlike dovodi do sljedećih rizika:

• u slučajevima u kojima su ključne etape kvantificirane u opisu / u okviru mehanizma provjere postoji određena pravna nesigurnost kad je riječ o tome u kojoj je mjeri takva kvantifikacija dio uvjeta plaćanja s obzirom na to da se ključne etape po definiciji ne kvantificiraju i da se njihovo ostvarenje mjeri kvalitativnim pokazateljem;
• u slučajevima u kojima je ključna etapa dio mjerljivog ostvarenja i kada u opisu / u okviru mehanizma provjere nema kvantifikacije može biti teško utvrditi u kojoj je mjeri dotična ključna etapa uspješno dostignuta. Osim toga, uključivanje nekvantificiranih ključnih etapa (npr. podnošenje izvješća o dovršetku) umjesto kvantificirane ciljne vrijednosti (npr. obnova određenog broja kuća) sa sobom donosi rizik u pogledu jednakog postupanja s obzirom na to da je kvantificirane ciljne vrijednosti možda teže dosegnuti.

Ključne etape u prekograničnim projektima nisu nužno usklađene

94. Prekogranični projekti imaju posebnu ulogu u smislu usklađenog pristupa. Budući da su po definiciji slični, za te bi projekte usklađen pristup bio osobito koristan. Međutim, prekogranični projekti nisu nužno doveli do utvrđivanja sličnih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti (vidjeti tablicu 8.).

Razlike u definiciji ključnih etapa i ciljnih vrijednosti

95. Nadalje, Sud je utvrdio nedostatak usklađenog pristupa u utvrđivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. Nedostatci utvrđeni u pogledu provedbe mjera nakon kolovoza 2026. godine i mjera s pokazateljima uloženih resursa nisu se u istom opsegu pojavljivali u svim planovima za oporavak i otpornost iz uzorka:

• neki planovi za oporavak i otpornost (npr. Grčka i Hrvatska) sadržavali su ključne etape i ciljne vrijednosti koje upućuju na to da će se predmetne mjere provesti nakon 2026. godine, a neki nisu (npr. Španjolska);
• slično tome, pokazatelji uloženih resursa bili su znatno učestaliji u nekim planovima za oporavak i otpornost (npr. Njemačka i Španjolska).

96. Iako se Sud slaže s Komisijom da je u ocjeni potrebno uzeti u obzir specifične okolnosti u svakoj državi članici, utvrdio je nedostatak komparativne analize.

Komisijino ocjenjivanje aranžmana za praćenje i kontrolu bilo je sveobuhvatno, ali se dijelom temeljilo na sustavima koji još nisu uspostavljeni

97. Kako bi ocijenio ulogu Komisije u promicanju donošenja odgovarajućeg okvira za praćenje i kontrolu u državama članicama, Sud je ispitao je li Komisija na odgovarajući način ocijenila:

• aranžmane za praćenje i provedbu koje su države članice predložile u planovima za oporavak i otpornost;
• aranžmane za reviziju i kontrolu koje su države članice predložile u svrhu sprečavanja i otkrivanja korupcije, prijevara, sukoba interesa i dvostrukog financiranja.

Ocjena koju je Komisija provela u pogledu aranžmana država članica za praćenje i provedbu bila je sveobuhvatna, ali se dijelom temeljila na sustavima koji još nisu uspostavljeni

98. U Uredbi o RRF-u¹⁴ od Komisije se zahtijeva da na temelju skupa elemenata ocijeni aranžmane koje su države članice predložile u svrhu djelotvornog praćenja i provedbe planova za oporavak i otpornost (okvir 7.).

99. Sud je provjerio je li Komisija ocijenila aranžmane država članica iz uzorka za praćenje i provedbu, osobito njihove strukture, uloge i odgovornosti različitih tijela i potrebne kapacitete.

100. Strukture za praćenje i provedbu planova za oporavak i otpornost znatno se razlikuju u šest država članica iz uzorka, ovisno o složenosti strukture relevantne države članice i činjenici oslanja li se ta država članica na postojeće sustave i tijela (Njemačka, Francuska, Hrvatska) ili treba li uvesti nove (Grčka, Španjolska, Italija). U Prilogu VII. sažeto su prikazani sustavi koje je predložilo šest država članica iz uzorka.

101. Sud je utvrdio da su u Komisijinom ocjenjivanju, kako je evidentirano u radnim dokumentima službi, dostatno opisane strukture i sustavi koje su države članice iz uzorka uspostavile u svrhu provedbe, praćenja i izvješćivanja, kao i njihovi organizacijski aranžmani te uloge i odgovornosti i da su navedeni preostali rizici. Komisijinom ocjenjivanjem zaključeno je da su aranžmani za praćenje i provedbu koje su predložile države članice bili prikladni te im je stoga dodijeljena ocjena „A”¹⁵.

102. Kako bi se ublažili rizici za djelotvorno praćenje i provedbu planova za oporavak i otpornost koji su utvrđeni za neke države članice tijekom ocjenjivanja, Komisija je za pet od šest država članica iz uzorka predložila posebne ključne etape koje je potrebno dosegnuti prije prvog plaćanja (uz iznimku pretfinanciranja). Te su posebne ključne etape uvedene u prilozima provedbenim odlukama Vijeća (vidjeti Prilog VIII.). Primjeri tih posebnih ključnih etapa uključuju „analizu radne opterećenosti za institucije koje sudjeluju u provedbi kako bi se ublažile zabrinutosti u pogledu kapaciteta” (Hrvatska) ili „provedbu važnih reformi javne uprave… kako bi se uspostavile koordinacijske strukture, sustavi za praćenje i mehanizmi provedbe te osiguralo osoblje i pomoć za praćenje i provedbu” (Italija).

103. Iako se Sud u načelu slaže s Komisijinom ocjenom, ta se ocjena dijelom temeljila na sustavima koji nisu bili uspostavljeni u vrijeme njezine provedbe. To sa sobom donosi rizike, naročito u slučajevima u kojima su nedovršeni elementi važni. Budući da nije uspostavljen potpuno funkcionalan sustav za praćenje, postoji rizik da se ključne etape ili ciljne vrijednosti u stvarnosti možda neće dosegnuti sve dok se ne dosegnu te posebne ključne etape.

104. Nadalje, činjenica da u vrijeme odobravanja planova za oporavak i otpornost sustavi za praćenje dijelom nisu bili uspostavljeni ili provedbena tijela djelomično nisu bila osnovana također je ograničila Komisijino ocjenjivanje njihovih administrativnih kapaciteta. U nekim slučajevima Komisija se oslanjala na potvrdu država članica da raspolažu dostatnim kapacitetima za djelotvornu provedbu i praćenje plana za oporavak i otpornost (primjerice Njemačka i Francuska), dok je u nekima izrazila zabrinutost zbog administrativnih kapaciteta nacionalnih provedbenih tijela (primjerice Hrvatska).

105. Sud je u nekima od svojih nedavnih mišljenja¹⁶ utvrdio da države članice trebaju imati dovoljno vremena i dostatne administrativne kapacitete za iskorištavanje sredstava EU-a. Neke od država članica s najnižom stopom iskorištenosti sredstava u programskom razdoblju 2014. – 2020. u narednim će godinama vjerojatno dobiti znatan iznos potpore u okviru RRF-a (vidjeti Prilog IX.). Sud je u godišnjem izvješću za 2020.¹⁷ također istaknuo da razina administrativnih resursa potrebnih za upravljanje znatnim povećanjem sredstava možda neće biti dovoljna. Zbog toga bi se osobito u državama članicama u kojima se visok udio javnog ulaganja već financira sredstvima EU-a mogao povećati rizik od toga da te države možda neće moći potrošiti raspoloživa financijska sredstva i ostvariti odgovarajuću vrijednost za uloženi novac.

Komisijino ocjenjivanje aranžmana za reviziju i kontrolu bilo je prikladno, ali je često ovisilo o zahtjevima koje je još potrebno ispuniti

106. U skladu s Uredbom o RRF-u Komisija mora zajamčiti da su države članice uspostavile odgovarajuće sustave kontrole kako bi se zaštitili financijski interesi EU-a (vidjeti okvir 8.)¹⁸. Sustav za reviziju i kontrolu u okviru RRF-a uglavnom se oslanja na pripadajuće sustave u svakoj državi članici. Države članice dužne su dostaviti dovoljno informacija o sustavima kontrole koje će uspostaviti, osobito kako bi se zajamčila usklađenost s ključnim načelima dobrog financijskog upravljanja.

107. Sud je provjerio je li Komisija ocijenila aranžmane država članica za kontrolu, osobito jasnoću njihovih struktura, uloge i odgovornosti različitih tijela, planirane sustave i postupke te potrebne kapacitete.

108. Komisija je izradila smjernice za države članice¹⁹ i stavila na raspolaganje kontrolni popis za samoprocjenu. Sud je utvrdio sljedeće:

• Komisija je razmotrila važne aspekte sustava kontrole u šest država članica iz uzorka te je upotrijebila sveobuhvatan interni kontrolni popis kako bi provjerila usklađenost za svim kriterijima utvrđenima u Uredbi o RRF-u (vidjeti okvir 8.). Sud je utvrdio da se ocjena planova za oporavak i otpornost iz uzorka temelji na odgovarajućoj analizi i dovoljno detaljnoj dokumentaciji;
• Komisija se savjetovala s relevantnim GU-ovima (npr. GU za proračun, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, GU za regionalnu i urbanu politiku) u pogledu aranžmana za kontrolu u tim državama članicama.

109. Komisija je svih šest država članica iz uzorka ocijenila ocjenom „A” te je, u slučajevima u kojima je to bilo relevantno, označila nedostatke ili manjkavosti koje zahtijevaju provedbu dodatnih mjera prije prvog plaćanja (vidjeti Prilog VIII.). Posebne ključne etape obuhvaćale su primjerice utvrđivanje uloga i odgovornosti različitih tijela za reviziju i kontrolu (npr. u Francuskoj), definiranje opsega njihova mandata (npr. u Grčkoj) ili donošenje ili izmjenu strategije revizijskih tijela kako bi se uspostavile posebne jedinice zadužene za RRF (npr. u Hrvatskoj). Slično kao u slučaju sustava za praćenje i provedbu (vidjeti odlomak 103.), to sa sobom donosi rizik jer Komisija u vrijeme ocjenjivanja još nije mogla ocijeniti uspostavljene sustave.

110. Usto, neke države članice neće iskoristiti alat Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika kako bi utvrdile projekte, korisnike i ugovaratelje kod kojih postoji rizik od prijevara, sukoba interesa i nepravilnosti u okviru RRF-a. Pet država članica iz revizijskog uzorka (Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska i Italija) upotrebljavat će alat Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika, čiju je važnost Sud istaknuo u jednoj od prethodnih revizija²⁰. Vijeće je odlučilo da uporaba tog alata nije obvezna te stoga nije uvjet za pozitivnu ocjenu sustava kontrole koje su uspostavile države članice. Međutim, zajednički alat za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika ključan je element za zaštitu financijskih interesa EU-a i, konkretnije, za sprečavanje prijevara, sukoba interesa i dvostrukog financiranja te povećanje transparentnosti i odgovornosti.

111. Iako je Komisijino ocjenjivanje sustava kontrole u državama članicama bilo sveobuhvatno, činjenica da su bile potrebne posebne ključne etape upućuje na to da su i Komisija i države članice potvrdile da u vrijeme ocjenjivanja kontrolni sustavi u državama članicama djelomično još nisu bili uspostavljeni. Stoga se ocjena „A” dodijeljena svim planovima za oporavak i otpornost u tom području može barem djelomično objasniti činjenicom da su na temelju Uredbe o RRF-u moguće samo ocjene „A” (prikladni) ili „C” (nedovoljni), pri čemu se plan ocijenjen ocjenom „C” u cijelosti odbija. Nepostojanje potpuno funkcionalnog sustava kontrole podrazumijeva rizik od nedovoljne zaštite financijskih interesa EU-a dok se te ključne etape ne dosegnu.

Zaključci i preporuke

112. Sud zaključuje da je Komisijino ocjenjivanje planova za oporavak i otpornost cjelokupno gledajući bilo prikladno s obzirom na složenost tog procesa i vremenska ograničenja. Međutim, Sud je utvrdio niz nedostataka, rizika i područja kojima je potrebno posvetiti pozornost u budućnosti, kao što je činjenica da su profili plaćanja bili rezultat pregovora, da ključne etape i ciljne vrijednosti nisu dovoljno jasne ili da u vrijeme ocjenjivanja sustavi praćenja i kontrole nisu bili potpuno uspostavljeni (vidjeti odlomke u nastavku).

113. Sud je utvrdio da je Komisija djelotvorno upravljala procesom ocjenjivanja. Organizacijskom strukturom i podjelom odgovornosti u okviru Komisije zajamčena je uključenost svih relevantnih aktera. Ocjenjivanje se temeljilo na sveobuhvatnim internim smjernicama i kontrolnim popisima, no ocjenjivači ih nisu upotrebljavali sustavno ili ujednačeno za potrebe kvalitativne procjene. Ključni dokumenti koji su proizašli iz rada Komisije i na kojima se temelji njezina konačna ocjena bili su dostupni i evidentirani, ali nije im uvijek bilo lako ući u trag (odlomci 24.–33.).

1. preporuka – Potrebno je poboljšati postupke ocjenjivanja i dokumentiranje

Komisija bi trebala:

1. dodatno poboljšati predmetni postupak u budućim ocjenjivanjima kako bi se zajamčilo da se slijede svi koraci u procesu i da se u cijelosti uzimaju u obzir kvalitativni dijelovi ocjenjivanja;
2. zajamčiti da su dokumentacija o konačnoj o ocjeni i razlozi na kojima se ona temelji dobro dokumentirani i da se ključnim dokumentima lako može ući u trag kako bi se povećala transparentnost i učinkovitost predmetnog postupka.

Ciljni rok provedbe: za sva buduća ocjenjivanja.

114. Komisija je pružala potporu državama članicama tijekom faze izrade planova za oporavak i otpornost te je objavila dokumente sa smjernicama radi olakšavanja povezanog procesa. Zbog ograničenog vremena smjernice su se izrađivale istodobno s planovima za oporavak i otpornost, zbog čega je u nekim slučajevima bilo potrebno prilagoditi planove za oporavak i otpornost tijekom povezanog procesa. Komisija je usto organizirala tečajeve osposobljavanja i uspostavila internetsku platformu s pitanjima i odgovorima, što je olakšalo razmjenu informacija. Komisija je imala ograničenu ulogu u promicanju razmjene dobrih praksi među državama članicama, dok bi se aktivnijom ulogom olakšao proces ocjenjivanja i potaknulo uključivanje prekograničnih projekata u planove za oporavak i otpornost (odlomci 34.–39.).

2. preporuka – Potrebno je promicati razmjenu dobrih praksi među državama članicama

Kako bi promicala razmjenu dobrih praksi među državama članicama tijekom provedbe planova za oporavak i otpornost, Komisija bi trebala proaktivno poticati razmjene stajališta među tijelima država članica o pitanjima od zajedničkog interesa.

Ciljni rok provedbe: tijekom provedbe planova za oporavak i otpornost.

115. Komisijinom ocjenom potvrđeno je da se planovima za oporavak i otpornost doprinosi ispunjenju ključnih ciljeva politike utvrđenih za Mehanizam za oporavak i otpornost, uključujući šest stupova, nakon mapiranja koje je provedeno na razini sastavnica, ali nije uključivalo analizu svih pojedinačnih mjera (vidjeti odlomke 40.–44.). Pojedinačnim sastavnicama u različitoj će se mjeri ostvariti doprinos u pogledu svakog od šest stupova, dok se učinak tek treba pokazati u praksi.

116. Sud je utvrdio da su zahvaljujući Komisijinom ocjenjivanju planovima za oporavak i otpornost općenito uzete u obzir preporuke za pojedine zemlje za 2019. i 2020. i povezani izazovi utvrđeni u okviru europskog semestra. Međutim, planovima nisu uzeti u obzir neki važni aspekti preporuka za pojedine zemlje, osobito oni iz preporuka za pojedine zemlje za 2019. Općenitije govoreći, ocjena pitanja što čini „znatan dio” preporuka za pojedine zemlje u određenoj se mjeri temelji na prosudbi (odlomci 45.–53.).

3. preporuka – Potrebno je pratiti doprinos provedenih mjera provedbi preporuka za pojedine zemlje

Tijekom provedbe planova za oporavak i otpornost Komisija bi trebala:

1. uskladiti izvješćivanje o napretku u primjeni Mehanizma za oporavak i otpornost s izvješćivanjem u kontekstu europskog semestra kako bi se zajamčilo poduzimanje odgovarajućih mjera u pogledu svih preporuka za pojedine zemlje, uključujući one koje nisu izravno obuhvaćene planovima za oporavak i otpornost;
2. u postojećem okviru za izvješćivanje u kontekstu europskog semestra navesti u kojoj mjeri Mehanizam za oporavak i otpornost doprinosi provedbi preporuka za pojedine zemlje.

Ciljni rok provedbe: od 2022.

117. Rezultat Komisijine ocjene bio je da su doneseni planovi za oporavak i otpornost obuhvaćali isključivo mjere usklađene s načelom „ne nanosi bitnu štetu” ili da su te mjere popraćene mjerama za ublažavanje ako postoji vjerojatnost utjecaja na okoliš, kao što je vidljivo u slučaju mjera iz revizijskog uzorka Suda. Međutim, dokumentacija nije sadržavala sažeti popis kojim bi se potkrijepio opći zaključak do kojeg je Komisija došla u konačnoj ocjeni. Nadalje, za mjere koje će vjerojatno imati učinak na okoliš taj učinak u mnogim slučajevima nije bio kvantificiran. Usto, uz mjere za ublažavanje u planovima za oporavak i otpornost nisu sustavno uključene ključne etape i ciljne vrijednosti. Stoga dostizanje tih ključnih etapa ili ciljnih vrijednosti nije uvjet za plaćanje i ne postoji pravna osnova na temelju koje bi se moglo zajamčiti ili pratiti njihovo dostizanje. Naposljetku, postoji mogućnost da se izvan RRF-a financiraju mjere koje nisu u skladu s načelom „ne nanosi bitnu štetu”, što je u suprotnosti s konceptom tog načela (odlomci 56. – 60.).

4. preporuka – Potrebno je povećati transparentnost i poboljšati praćenje načela „ne nanosi bitnu štetu”

Komisija bi trebala:

1. zatražiti od država članica da, u svim relevantnim slučajevima, dostave kvantitativnu procjenu učinka mjera na okoliš u svrhu budućih samoprocjena usklađenosti s načelom „ne nanosi bitnu štetu” i tu bi procjenu, ako je dostavljena, trebala uzeti u obzir pri ocjenjivanju;

Ciljni rok provedbe: za sva buduća ocjenjivanja.

1. u ključne etape i ciljne vrijednosti uključiti mjere za ublažavanje u slučajevima u kojima se one smatraju relevantnima za pozitivnu ocjenu predmetne mjere u pogledu načela „ne nanosi bitnu štetu” te tijekom provedbe provjeravati jesu li ispunjeni uvjeti uključeni u te ključne etape i ciljne vrijednosti.

Ciljni rok provedbe: za sva buduća ocjenjivanja te od 2022.

118. Komisijino ocjenjivanje procijenjenih ukupnih troškova planova za oporavak i otpornost bilo je prikladno. Ocjena „B” u svim je slučajevima bila rezultat činjenice da su neke od tih mjera nove i da stoga o njima nema dovoljno informacija. Nadalje, metodologija za utvrđivanje iznosa koji je potrebno platiti u određenom obroku nije bila dovoljno transparentna jer se temelji na uvjetima koji su dogovoreni pregovorima s državama članicama. Učestalost i ozbiljnost nedostataka koje je Komisija utvrdila razlikuje se među državama članicama iz uzorka iako im je dodijeljena ista ocjena („B”). Osim toga, u vrijeme obavljanja revizije Komisija još nije bila utvrdila metodologiju za izračun suspenzije ili djelomičnog smanjenja plaćanja (vidjeti odlomke 66.–76.).

119. Komisijino ocjenjivanje doprinijelo je povećanju kvalitete ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. Međutim, revizijom koju je proveo Sud utvrđeno je da određen broj ključnih etapa i ciljnih vrijednosti nije dovoljno jasan, ne obuhvaća ključne faze provedbe ili upućuje na to da se određene mjere možda neće provesti do kraja kolovoza 2026. Sud je usto utvrdio nedostatak usporedivosti među državama članicama jer pristup utvrđivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti nije bio usklađen. Osim toga, u skladu s preporukom Komisije, ključne etape i ciljne vrijednosti u načelu su povezane s ostvarenjima ili čak uloženim resursima umjesto da se njima mjeri učinak. Ti nedostatci koje je Sud utvrdio u pogledu ključnih etapa i ciljnih vrijednosti (vidjeti prethodne pododjeljke) nisu se u jednakoj mjeri pojavljivali u svim planovima za oporavak i otpornost iz uzorka (odlomci 77.–96.).

5. preporuka – Potrebno je zajamčiti primjenu jasnih mehanizama provjere za ključne etape i ciljne vrijednosti te njihovo odgovarajuće definiranje

Komisija bi trebala:

1. uključiti jasne mehanizme provjere u operativni aranžman za ključne etape i ciljne vrijednosti kako bi se omogućila nedvosmislena procjena njihova dostizanja;

Ciljni rok provedbe: sredina 2023.

1. zajamčiti da su ključne etape i ciljne vrijednosti definirane na odgovarajući način, osobito da su dovoljno jasne, da odražavaju ključne faze provedbe i da su dosljedno definirane u državama članicama, uz istodobno vođenje računa o specifičnostima svakog plana za oporavak i otpornost.

Ciljni rok provedbe: za sva buduća ocjenjivanja.

120. Komisijino ocjenjivanje predloženih aranžmana država članica za praćenje i kontrolu bilo je sveobuhvatno te je njime utvrđeno nekoliko nedostataka. Oni se uglavnom odnose na nedovoljne administrativne kapacitete za provedbu i praćenje planova za oporavak i otpornost te na strukture za kontrolu koje su u vrijeme ocjenjivanja bile samo djelomično uspostavljene. Ti su nedostatci otklonjeni uključivanjem posebnih ključnih etapa koje su dogovorene s relevantnom državom članicom i koje je potrebno dosegnuti prije nego što Komisija može izvršiti prvo plaćanje. Stoga se Komisijina ocjena u određenoj mjeri temeljila na obvezi, a ne na sustavima koji su u to vrijeme zaista bili uspostavljeni (odlomci 98.–112.).

121. Sud također napominje da bi se odlukom nekih država članica da neće upotrebljavati alat Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika mogla smanjiti njegova ukupna korisnost i povećati rizik od neotkrivanja prijevara i dvostrukog financiranja u relevantnoj državi članici (odlomak 110).

6. preporuka – Potrebno je provjeravati usklađenost s posebnim ključnim etapama za praćenje i kontrolu te poticati uporabu alata Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika

Komisija bi trebala:

1. pomno nadzirati jesu li posebne ključne etape u vezi sa sustavima praćenja i kontrole dosegnute u zadovoljavajućoj mjeri i pravodobno;
2. poticati sve države članice da upotrebljavaju alat Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika.

Ciljni rok provedbe: kraj 2023.

Revizorski sud usvojio je ovo izvješće u Luxembourgu 21. srpnja 2022.

Prilozi

Prilog I. – Kriteriji za ocjenjivanje i ocjene planova za oporavak i otpornost

Prilog II. – Stanje u pogledu podnošenja i ocjenjivanja planova za oporavak i otpornost do 1. lipnja 2022.

Prilog III. – Pregled glavnih značajki planova za oporavak i otpornost u šest država članica iz revizijskog uzorka

Prilog IV. – Mjere koje je Sud odabrao u šest država članica iz uzorka

Prilog V. – Šest stupova planova za oporavak i otpornost i sastavnice za koje je Komisija ocijenila da se njima ostvaruje znatan doprinos u pogledu tih stupova u šest država članica iz revizijskog uzorka

Prilog VI. – Pregled nedostataka koje je Komisija utvrdila u pogledu procijenjenih ukupnih troškova planova za oporavak i otpornost za šest država članica iz revizijskog uzorka

Prilog VII. – Pregled struktura za praćenje i provedbu u državama članicama uspostavljenih u šest država članica iz revizijskog uzorka

Prilog VIII. – Pregled posebnih ključnih etapa povezanih sa sustavima za provedbu, praćenje i kontrolu u šest država članica iz uzorka

Prilog IX. – Maksimalni financijski doprinos iz Mehanizma za oporavak i otpornost u usporedbi sa stopom iskorištenosti sredstava i dodijeljenim sredstvima u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova

Pokrate i skraćeni nazivi

GU ECFIN: Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove

RECOVER: Radna skupina za oporavak i otpornost u okviru Glavnog tajništva

RRF: Mehanizam za oporavak i otpornost

Pojmovnik

Digitalizacija: prelazak na uključivanje i primjenu digitalne tehnologije i digitaliziranih informacija kako bi postupci i zadatci postali jednostavniji, brži, učinkovitiji i/ili ekonomičniji.

Europski instrument za oporavak („NextGenerationEU”): financijski paket čija je svrha pomoći državama članicama EU-a u oporavku od ekonomskih i društvenih učinaka pandemije bolesti COVID‑19.

Europski semestar: godišnji ciklus kojim se pruža okvir za koordinaciju ekonomskih politika država članica EU-a i praćenje napretka.

Mehanizam za oporavak i otpornost: mehanizam EU-a za financijsku potporu namijenjen ublažavanju gospodarskih i društvenih učinaka pandemije bolesti COVID‑19 i promicanje zelene i digitalne transformacije.

Načelo „ne nanosi bitnu štetu”: načelo u skladu s kojim mjere ulaganja ne bi smjele imati znatni štetni učinak na okoliš.

Plan za oporavak i otpornost: dokument u kojem se utvrđuju reforme i ulaganja koja određena država članica planira provesti u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost.

Preporuka za pojedinu zemlju: godišnje smjernice koje Komisija iznosi pojedinačnim državama članicama u sklopu europskog semestra u vezi s njihovim makroekonomskim, proračunskim i strukturnim politikama.

Radni dokument službi: neobvezujući dokument koji je Komisija izradila u svrhu rasprave o određenoj temi, ili na internoj razini ili izvan te institucije.

Sustav Komisije za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika: alat za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika koji je Komisija razvila u svrhu potpore upravljačkim tijelima pri upravljanju europskim strukturnim i investicijskim fondovima i fondovima u okviru zajedničke poljoprivredne politike.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojim presjeda član Suda Mihails Kozlovs i koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodila članica Suda Ivana Maletić, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Sandra Diering, ataše u njezinu uredu Tea Japunčić, rukovoditeljica Sabine Hiernaux-Fritsch, voditelj radnog zadatka Giuseppe Diana te revizori Daniela Hristova, Marion Schiefele i Jacques Sciberras. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper.

Bilješke

¹ Članak 3. Uredbe (EU) 2021/241 o RRF-u.

² Uredba (EU) 2021/241.

³ Prilog V. Uredbi (EU) 2021/241.

⁴ Članak 19. stavak 1. Uredbe (EU) 2021/241.

⁵ Članak 20. Uredbe (EU) 2021/241.

⁶ Prijedlog Komisije o izmjeni Uredbe o RRF-u u pogledu poglavlja o planu REPowerEU u planovima za oporavak i otpornost COM(2022) 231.

⁷ Tehničke smjernice Komisije o primjeni načela nenanošenja bitne štete u okviru Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost, C(2021) 1054.

⁸ Mišljenje br. 6/2020 (u skladu s člankom 287. stavkom 4. i člankom 322. stavkom 1. točkom (a) UFEU‐a) o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost (COM(2020) 408), odlomak 38.

⁹ Uredba (EU) 2020/852 o uspostavi okvira za olakšavanje održivih ulaganja.

¹⁰ Tematsko izvješće 09/2022: „Potrošnja sredstava u području klime u okviru proračuna EU-a za razdoblje 2014. – 2020.: Prijavljeni iznos veći je od stvarnoga”.

¹¹ Smjernice Komisije za države članice o planovima za oporavak i otpornost, SWD(2021) 12, DIO 1./2.

¹² Mehanizam za oporavak i otpornost – Od planova do plaćanja – internetska stranica.

¹³ Smjernice Komisije za države članice o planovima za oporavak i otpornost, SWD(2021) 12, DIO 1./2., str. 34.

¹⁴ Članak 19. stavak 3. točka (h) Uredbe (EU) 2021/241.

¹⁵ U skladu s Prilogom V. Uredbi (EU) 2021/241 odjeljkom 2.8., taj se dio može ocijeniti ocjenom „A” (aranžmani su prikladni), „B” (aranžmani su minimalni) ili „C” (aranžmani nisu dovoljni).

¹⁶ Mišljenje br. 4/2020 o predloženoj Uredbi o instrumentu REACT-EU i Uredbi o zajedničkim odredbama kojom se uređuje upotreba ESI fondova, 14. srpnja 2020.; i Mišljenje br. 6/2020 (u skladu s člankom 287. stavkom 4. i člankom 322. stavkom 1. točkom (a) UFEU-a) o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost (COM(2020) 408).

¹⁷ Godišnje izvješće za 2020., poglavlje 2.

¹⁸ Članak 19. stavak 3. točka (j) Uredbe (EU) 2021/241.

¹⁹ Smjernice Komisije za države članice o planovima za oporavak i otpornost, SWD(2021) 12, DIO 1./2.

²⁰ Tematsko izvješće br. 01/2019: „Borba protiv prijevara u rashodima EU-a: potrebno je odlučno djelovati”.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8699-2	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/376164	QJ-AB-22-019-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-8700-5	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/145102	QJ-AB-22-019-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2022.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je u Odluci Suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Fotografija na slici 1.: © Depositphotos.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na internetu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Telefonom ili pismenim putem
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• putem obrasca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU-a
Publikacije EU-a možete pregledati ili naručiti preko internetske stranice op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se svojoj lokalnoj službi Europe Direct ili dokumentacijskom centru (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa (eur-lex.europa.eu).

Otvoreni podaci EU-a
Portal data.europa.eu omogućuje pristup otvorenim podatkovnim zbirkama iz institucija, tijela i agencija EU-a. Zbirke se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe. Putem portala moguć je i pristup mnoštvu podatkovnih zbirki iz europskih država.