De beoordeling door de Commissie van de nationale herstel- en veerkrachtplannen in het algemeen adequaat, maar er blijven uitvoeringsrisico’s

Samenvatting

I In juli 2020 heeft de Europese Raad, in reactie op de COVID-19-pandemie, overeenstemming bereikt over een herstelfonds van meer dan 800 miljard EUR, NextGenerationEU. Centraal daarin staat de herstel- en veerkrachtfaciliteit voor een totaalbedrag van 723,8 miljard EUR (in lopende prijzen). Het doel van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is om de economische en sociale gevolgen van de pandemie te helpen beperken en de economieën en samenlevingen van de EU in de toekomst duurzamer en veerkrachtiger te maken, met speciale aandacht voor de groene en digitale transitie.

II Om in aanmerking te komen voor steun in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit hebben de lidstaten hun concept van het nationaal herstel- en veerkrachtplan bij de Commissie ingediend. De Commissie is verantwoordelijk voor de beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen op basis van de criteria die zijn vastgesteld in de verordening tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en voor het in dat kader verstrekken van richtsnoeren en steun aan de lidstaten.

III Deze controle is de eerste in een reeks controles van de herstel- en veerkrachtfaciliteit door de ERK. We hebben een steekproef van zes lidstaten geselecteerd en onderzocht of de beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen door de Commissie adequaat was, en hebben voorts gecontroleerd of het beoordelingsproces en de richtsnoeren voor de lidstaten doeltreffend werden beheerd, of de herstel- en veerkrachtplannen daadwerkelijk bijdragen aan het behalen van de doelstellingen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility — RRF) en of ze voldoen aan de voorwaarden die in de verordening inzake de herstel- en veerkrachtfaciliteit zijn vastgesteld. Deze controle kan als input dienen voor toekomstige beoordelingen van de Commissie, met name in het kader van de indiening van gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen, en belicht de risico’s en uitdagingen die van invloed kunnen zijn op de uitvoering ervan.

IV Wij concluderen dat de beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen door de Commissie over het algemeen passend was gezien de complexiteit van het proces en de tijdsdruk. Wel hebben we een aantal zwakke punten in het proces en risico’s voor een geslaagde uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit vastgesteld.

V De beoordeling van de Commissie was gebaseerd op uitgebreide interne richtsnoeren en checklists, maar de beoordelaars gebruikten deze niet systematisch of op uniforme wijze voor de kwalitatieve beoordeling. Hoewel de belangrijke documenten ter onderbouwing van de eindbeoordeling van de Commissie beschikbaar waren, bleken ze niet altijd gemakkelijk te achterhalen. De Commissie heeft de lidstaten ondersteund bij het opstellen van de herstel- en veerkrachtplannen en het uitvaardigen van richtsnoeren. Een actievere rol van de Commissie bij het bevorderen van de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten zou het proces echter hebben vergemakkelijkt.

VI Wat de beleidsdoelstellingen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit betreft, concluderen wij dat uit de beoordeling van de Commissie is gebleken dat de herstel- en veerkrachtplannen waarschijnlijk zullen bijdragen aan alle zes de pijlers en daarmee aan de voor de faciliteit relevante beleidsterreinen, maar dat de mate waarin zij dat doen varieert en dat de impact in de praktijk nog moet blijken. Aan een aantal belangrijke aspecten van de landspecifieke aanbevelingen is in de lidstaten geen gevolg gegeven, met name niet aan de aanbevelingen voor 2019 die betrekking hebben op terugkerende structurele veranderingen.

VII Wat de naleving van de essentiële voorwaarden van de faciliteit betreft, is uit de beoordeling van de Commissie gebleken dat geen van de maatregelen in onze controlesteekproef waarschijnlijk aanzienlijke schade zal toebrengen aan het milieu. Maatregelen ter beperking van de milieueffecten zijn echter niet systematisch in de vorm van een mijlpaal of streefdoel in de herstel- en veerkrachtplannen opgenomen, en maatregelen die niet in overeenstemming zijn met het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” kunnen buiten de faciliteit om worden bekostigd. De beoordeling van de geraamde kosten door de Commissie weerspiegelde een gebrek aan informatie voor bepaalde maatregelen. De uitbetalingsprofielen waren het resultaat van onderhandelingen en niet zozeer een weerspiegeling van de onderliggende kosten. Ook werd nagegaan of de maatregelen uit de steekproef waar relevant bijdroegen tot de groene en digitale transitie.

VIII De beoordeling door de Commissie verbeterde de kwaliteit van de mijlpalen en streefdoelen, maar een aantal ervan waren niet duidelijk genoeg of bestreken niet alle kernfasen van de uitvoering van een maatregel. Ook stelden wij vast dat de mijlpalen en streefdoelen over het algemeen meer gericht zijn op het meten van output dan van impact, en dat de aanpak bij het vaststellen van mijlpalen en streefdoelen niet altijd in alle lidstaten geharmoniseerd was.

IX De Commissie heeft bij haar beoordeling van de door de lidstaten voorgestelde toezicht- en controleregelingen terecht hiaten en tekortkomingen vastgesteld die aanvullende maatregelen vergen. De beoordeling was echter tot op zekere hoogte gebaseerd op de beschrijving van systemen die nog moesten worden opgezet. Ook merken we op dat sommige lidstaten hebben besloten geen gebruik te maken van het instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie, hetgeen zowel het algemene nut ervan kan verminderen als het risico kan vergroten dat fraude en dubbele financiering niet worden ontdekt in de betrokken lidstaat.

X Op basis van deze bevindingen bevelen wij aan dat de Commissie:

• haar beoordelingsprocedures en documentatie verbetert;
• de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten bevordert;
• de bijdrage van de uitgevoerde maatregelen aan de landspecifieke aanbevelingen opvolgt;
• de transparantie van en het toezicht op het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” verbetert;
• zorgt voor duidelijke verificatiemechanismen voor mijlpalen en streefdoelen en een adequate omschrijving daarvan;
• de naleving van de specifieke mijlpalen voor monitoring en controle verifieert en het gebruik van het instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie aanmoedigt.

Inleiding

De herstel- en veerkrachtfaciliteit

01 In juli 2020 heeft de Europese Raad, in reactie op de COVID-19-pandemie, overeenstemming bereikt over een tijdelijk herstelinstrument van meer dan 800 miljard EUR (in lopende prijzen), NextGenerationEU. Hierbinnen staat de herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF) centraal. Met een maximumbedrag van 723,8 miljard EUR in totaal (in lopende prijzen), waarvan maximaal 338,0 miljard EUR bestaat uit subsidies en maximaal 385,8 miljard EUR uit leningen, komt het qua waarde overeen met ongeveer twee derde van het nieuwe meerjarig financieel kader 2021‑2027 en is het tot dusver het grootste EU-instrument.

02 Het doel van de RRF is om de economische en sociale gevolgen van de COVID-19-pandemie te helpen beperken en de Europese economieën en samenlevingen duurzamer en veerkrachtiger te maken en beter voor te bereiden op de uitdagingen en mogelijkheden van de groene en de digitale transitie. De RRF wordt ingezet ter financiering van investeringen en hervormingen op beleidsterreinen die voor de hele EU van belang zijn, verdeeld over zes pijlers¹ (zie figuur 1).

03 De financiële bijdrage per lidstaat wordt vastgesteld volgens een verdeelsleutel die is opgenomen in de bijlagen I tot en met III van de RRF-verordening. Volgens de RRF-verordening is de RRF een prestatiegericht instrument en ontvangen de lidstaten financiering op basis van het bereiken van kwalitatieve mijlpalen en kwantitatieve streefdoelen.

Herstel- en veerkrachtplannen

04 Om in aanmerking te komen voor steun uit de RRF hebben de lidstaten vanaf medio oktober 2020 de conceptversie van hun nationaal herstel- en veerkrachtplan (HVP) en vanaf de inwerkingtreding van de RRF-verordening op 12 februari 2021 de definitieve HVP’s ingediend bij de Commissie², overeenkomstig bepaalde criteria en voorwaarden. De HVP’s bestaan uit een reeks maatregelen (investeringen of hervormingen) die zijn gegroepeerd op basis van thematische componenten (bijv. klimaatvriendelijke mobiliteit of digitalisering van het onderwijs).

05 De beoordeling van de HVP’s door de Commissie vond plaats op basis van elf criteria, zoals bepaald in artikel 19, lid 3, van de RRF-verordening (zie tabel 1).

06 Overeenkomstig de beoordelingsrichtsnoeren³ kan de Commissie elk criterium in het algemeen beoordelen met “A”, “B” of “C”, waarbij “A” de hoogste beoordeling is en “C” de laagste. Voor twee van de elf criteria, het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” (GEAD) en de controlesystemen, is alleen een “A”- of “C”-score mogelijk (een overzicht van de scores is te vinden in bijlage I).

07 Om een positieve beoordeling te krijgen moet het HVP ten minste de volgende eindscores behalen:

• een “A” voor criterium 2 (LSA’s), criterium 3 (groeipotentieel, scheppen van banen en veerkracht), criterium 5 (groen) en criterium 6 (digitaal);
• een “A” voor de meerderheid van de andere zeven criteria;
• geen “C”.

08 HVP’s kunnen meerdere malen worden beoordeeld. Naast de eerste beoordeling door de Commissie, waarop deze controle betrekking heeft, zal het HVP worden beoordeeld wanneer de lidstaat een bijwerking, herziening of wijziging indient, in het bijzonder:

• wanneer een lidstaat zijn plan actualiseert na het bijwerken van de maximale financiële bijdrage voor de niet-terugbetaalbare steun in juni 2022, of
• vraagt om een wijziging van het oorspronkelijk ingediende HVP op grond van het feit dat het HVP, inclusief de relevante mijlpalen en streefdoelen, geheel of gedeeltelijk niet langer haalbaar is als gevolg van objectieve omstandigheden (artikel 21, lid 1, van de RRF-verordening), of
• verzoekt om steun via leningen uit de RRF. Lidstaten kunnen steun via leningen aanvragen bij de indiening van een herstel- en veerkrachtplan dan wel op een ander tijdstip in de periode tot en met 31 augustus 2023. In het laatste geval moet het verzoek vergezeld worden van een herzien HVP, inclusief de bijkomende mijlpalen en streefdoelen (artikel 14, lid 2, van de RRF-verordening).

Rollen en verantwoordelijkheden in het proces van voorbereiding en beoordeling van de HVP’s

Lidstaten

09 De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het opstellen van de nationale HVP’s overeenkomstig artikel 18, lid 4, van de RRF-verordening. De lidstaten moeten met de Commissie samenwerken bij de voorbereiding en de beoordeling van hun HVP’s en moeten de Commissie alle gevraagde aanvullende informatie verstrekken.

10 De lidstaten kunnen hun HVP’s ook in een later stadium wijzigen of herzien indien de HVP’s niet langer te verwezenlijken zijn of indien deze aanvullende mijlpalen en streefcijfers voor het gebruik van steun via leningen moeten bevatten (zie paragraaf 08).

De Commissie

11 De Commissie is verantwoordelijk voor het beoordelen van de HVP’s in nauwe samenwerking met de lidstaten. Zij biedt de lidstaten richtsnoeren en ondersteuning om ervoor te zorgen dat de verschillende criteria en voorwaarden van de RRF-verordening worden nageleefd.

12 Het beoordelingsproces is gebaseerd op een permanente dialoog, die al begint vóór de officiële indiening van de HVP’s. Na indiening van het HVP heeft de Commissie twee maanden de tijd om samen met de lidstaat de resterende problemen op te lossen en om nadere informatie of wijzigingen te verzoeken, alvorens haar beoordeling af te ronden en een officieel voorstel voor een besluit van de Raad in te dienen. De betrokken lidstaten en de Commissie kunnen overeenkomen deze beoordelingstermijn zo nodig met een redelijke termijn te verlengen⁴.

13 Na de goedkeuring door de Raad komt de Commissie met elke lidstaat een operationele regeling overeen die gedetailleerde en technische uitvoeringsaspecten omvat, zoals het tijdschema, extra tussenstappen in aanloop naar de mijlpalen en streefcijfers, en regelingen voor het verlenen van toegang tot de onderliggende gegevens.

De Raad

14 Uitgaande van het voorstel van de Commissie moet de Raad de beoordeling van het HVP binnen vier weken goedkeuren in een uitvoeringsbesluit⁵. Gewijzigde en herziene plannen (zie paragraaf 08) moeten ook door de Raad worden vastgesteld.

15 Voor uitvoeringsbesluiten van de Raad die uiterlijk op 31 december 2021 worden aangenomen, zou de lidstaat om een voorfinanciering van 13 % kunnen verzoeken. Alle volgende betalingen zijn gebaseerd op de door de lidstaat gemelde (en door de Commissie beoordeelde) vooruitgang bij de uitvoering van het HVP. Wat de uitbetaling betreft, legt de Commissie haar voorlopige beoordeling voor aan het Economisch en Financieel Comité en verzoekt zij het Comité om advies. De Commissie houdt bij haar beoordeling rekening met het advies, zoals bepaald in artikel 24, lid 4, van de RRF-verordening.

Stand van zaken met betrekking tot de indiening en beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen op 1 juni 2022

16 Op 1 juni 2022 hadden alle lidstaten behalve Nederland hun HVP’s officieel ingediend. De Commissie heeft 25 van de HVP’s positief beoordeeld, met de in figuur 2 weergegeven scores, terwijl de beoordeling voor Hongarije ten tijde van de controle nog gaande was (zie bijlage II).

Reikwijdte en aanpak van de controle

17 Deze controle komt voort uit de prioriteitstelling van de ERK om in te gaan op de reactie van de EU op de COVID-19-pandemie in diverse beleidsdimensies, waaronder economisch bestuur, door te onderzoeken of het grootste EU-instrument tot nu toe op het juiste spoor is gezet. De controle zal de belanghebbenden inzicht verschaffen in de beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen (HVP’s). Het is de bedoeling dat het wordt gebruikt als input voor eventuele noodzakelijke toekomstige wijzigingen van het beoordelingsproces, met name met betrekking tot de indiening van gewijzigde of herziene HVP’s. Hoewel dit verslag in de eerste plaats betrekking heeft op de beoordelingswerkzaamheden van de Commissie, worden ook de risico’s en uitdagingen belicht die van invloed kunnen zijn op de uitvoering van de HVP’s.

18 Deze controle is de eerste in een reeks controles die wij voornemens zijn uit te voeren op NextGenerationEU en de herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF). De controle heeft geen betrekking op het voorstel van de Commissie tot wijziging van de RRF-verordening wat betreft REPowerEU-hoofdstukken in HVP’s⁶. Wij zijn nagegaan of de beoordeling van de HVP’s door de Commissie adequaat is door te beoordelen of:

• de interne procedures van de Commissie duidelijk waren en werden toegepast, het advies aan de lidstaten toereikend was en werd gevolgd, en de ondersteuning aan de lidstaten doeltreffend was;
• de beoordeling van de Commissie garandeerde dat:
  •  de HVP’s een adequate bijdrage leveren aan de zes pijlers en aan een effectieve aanpak van alle of een aanzienlijk deel van de in de LSA’s genoemde uitdagingen;
  •  de maatregelen in de HVP’s voldoen aan de belangrijkste voorwaarden als bepaald in de RRF-verordening (groen en digitaal, GEAD, kosten);
  •  de mijlpalen en streefdoelen duidelijk en realistisch zijn;
  •  de voorgestelde toezicht- en controleregelingen adequaat zijn.

19 Onze controlecriteria zijn afkomstig uit:

• wettelijke voorschriften (met name de RRF-verordening);
• de interne regels en procedures van de Commissie (bijv. instructies en richtsnoeren).

20 Onze beoordeling is gebaseerd op een steekproef van zes lidstaten: de vier met de grootste subsidietoewijzing in absolute zin (Duitsland, Spanje, Frankrijk en Italië) en de twee met de grootste subsidietoewijzing in verhouding tot hun bruto binnenlands product in 2020 (Griekenland en Kroatië). De zes HVP’s verschillen in diverse opzichten van elkaar. Bijlage III toont een aantal van hun kenmerken. Daarnaast hebben wij een beoordelingssteekproef getrokken en in elk van de zes lidstaten in onze steekproef zeven maatregelen geselecteerd op basis van materialiteit (hoogste kosten) en uit de volgende thematische gebieden: “vervoer”, “groen”, “digitaal”, “gezondheid” en “overige” voor wat betreft investeringen, en “begroting” en “sociaal” voor wat betreft hervormingen. De 42 onderzochte maatregelen zijn weergegeven in bijlage IV. Wij hebben ook een algemene analyse van de mijlpalen en streefdoelen in de zes onderzochte HVP’s verricht om enig inzicht te krijgen in de aard van de mijlpalen en streefdoelen en de spreiding daarvan in de tijd, alsook in de manier waarop de lidstaten te werk zijn gegaan bij het bepalen daarvan.

21 Voor deze zes lidstaten onderzochten wij het gehele beoordelingsproces van de Commissie, vanaf de eerste indiening van de conceptversies van de HVP’s tot de definitieve beoordeling en het voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad, op basis van acht van de elf beoordelingscriteria (1, 2, 4-6, 8-10; zie tabel 1). De controle bestreek derhalve de periode van oktober 2020 (toen de eerste ontwerp-HVP’s werden ingediend) tot juni 2022. De controle had geen betrekking op de procedure van de Raad inzake de goedkeuring van het voorstel voor een uitvoeringsbesluit.

22 Wij hebben de door de Commissie verstrekte documentatie, met inbegrip van de relevante correspondentie met de zes lidstaten tijdens het beoordelingsproces, aan een analyse onderworpen. Ook hebben wij medewerkers van de Commissie en van de betrokken nationale autoriteiten geïnterviewd. Daarnaast hebben wij de belangrijkste opmerkingen van het verslag besproken met een panel van deskundigen.

Opmerkingen

De interne procedures en de steun aan de lidstaten waren adequaat, maar niet altijd traceerbaar en onderhevig aan tijdsdruk

23 De nieuwheid en de complexiteit van de herstel- en veerkrachtplannen (HVP’s) vereisen adequate interne procedures binnen de Commissie, alsook passende ondersteuning van de lidstaten bij het opstellen van hun HVP’s. Wij hebben onderzocht of de Commissie:

• haar interne procedures doeltreffend beheerde om haar interne kennis te mobiliseren en te zorgen voor een consequente en transparante toepassing van haar interne richtsnoeren;
• duidelijke en tijdige richtsnoeren en ondersteuning aan de lidstaten verstrekte.

De interne procedure van de Commissie was adequaat, maar niet altijd traceerbaar

24 Het politieke bestuur van de RRF wordt gevormd door een stuurgroep op hoog niveau, voorgezeten door de voorzitter van de Europese Commissie en samengesteld uit de drie uitvoerende vicevoorzitters, de commissaris voor Economie, de secretaris-generaal, het hoofd van de nieuwe taskforce Herstel en veerkracht (RECOVER) en de directeur-generaal voor Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN). De stuurgroep houdt toezicht op alle stappen, van de eerste contacten met de lidstaten over de conceptversies van de HVP’s tot de uitvoering van de definitieve HVP’s en de verwezenlijking van de mijlpalen en streefdoelen. Ze brengt regelmatig verslag uit aan het college van Commissieleden over haar besprekingen. Het college is verantwoordelijk voor de goedkeuring van het voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad.

25 De taskforce RECOVER is op 16 augustus 2020 binnen het secretariaat-generaal opgericht en is samen met DG ECFIN verantwoordelijk voor het sturen van de uitvoering van de RRF en voor de coördinatie ervan met het Europees Semester. RECOVER en DG ECFIN zijn ook verantwoordelijk voor het betrekken van de andere beleids-DG’s bij alle stadia van het proces, voor zover nodig.

26 RECOVER en DG ECFIN hielden daartoe wekelijkse coördinatievergaderingen en werkten regelmatig samen met andere DG’s via “landenteams”. Deze landenteams bouwen voort op bestaande teams van het Europees Semester, maar omvatten ook specialisten uit alle betrokken DG’s, zodat de vereiste deskundigheid op de verschillende beleidsterreinen waarop de HVP’s betrekking hebben aanwezig is.

27 De interacties met de lidstaten worden beheerd door 27 onderhandelingsteams die bestaan uit de (adjunct-)hoofden van de betrokken landeenheden in RECOVER/DG ECFIN en geselecteerde leden van de landenteams van de beleids-DG’s, al naargelang de vereiste deskundigheid. Zij zijn met name verantwoordelijk voor het analyseren van (conceptversies van) HVP’s, het opstellen van beoordelingen en uitvoeringshandelingen met betrekking tot de HVP’s en betalingsverzoeken, en het toezicht op de voortgang van de uitvoering. In het algemeen houden twee hoofdonderhandelaars op directieniveau, één voor DG ECFIN en één voor RECOVER, toezicht op het werk van het landenteam.

28 Ten slotte zijn gezamenlijke horizontale RECOVER-DG ECFIN-teams opgericht voor de behandeling van algemene aspecten op het gebied van de groene transitie (inclusief GEAD), de digitale transformatie, kostenberekening, en mijlpalen/streefdoelen. Zij hebben richtsnoeren verstrekt voor de evaluatie van de belangrijkste gebieden die onder hun verantwoordelijkheid vallen.

29 Door in de onderhandelingsteams vertegenwoordigers van de landeenheden van RECOVER/DG ECFIN en van de landenteams van de beleids-DG’s te combineren, werd ervoor gezorgd dat de beoordeling gebaseerd was op de deskundigheid van het personeel op de verschillende beleidsterreinen, alsook op geografische aspecten. Onze analyse van de beoordeling van de maatregelen in de steekproef door de Commissie (zie paragraaf 20) bevestigde de betrokkenheid van alle relevante DG’s bij het proces.

30 Het beoordelingsproces omvatte verschillende fasen (zie figuur 3).

31 Om de beoordeling en de discussie met de lidstaten te vergemakkelijken, heeft de Commissie algemene interne richtsnoeren en checklists opgesteld. Voor economische en sociale effecten, mijlpalen en streefdoelen, kosten en GEAD werden deze algemene interne richtsnoeren aangevuld met meer gedetailleerde technische richtsnoeren.

32 Interne richtsnoeren en checklists standaardiseren het beoordelingsproces en dragen bij tot een gelijke behandeling van verschillende HVP’s. De interne richtsnoeren en checklists boden de beoordelaars in de landenteams een uitgebreide reeks overwegingen voor het uitvoeren en documenteren van hun beoordelingen. Het gebruik van de checklists was echter alleen verplicht voor de beoordeling van de volledigheid en de subsidiabiliteit. Bijgevolg werden zij niet systematisch of op uniforme wijze gebruikt voor de kwalitatieve beoordeling van de elf beoordelingscriteria. Soms hadden de beoordelaars slechts minimale informatie verstrekt, terwijl zij in andere gevallen nota’s of andere werkdocumenten zonder enige standaardstructuur hadden opgesteld.

33 Hoewel onze controle van een steekproef van maatregelen bevestigde dat belangrijke documenten die voortvloeiden uit het werk van de Commissie en haar definitieve beoordelingen onderbouwden, beschikbaar waren en waren geregistreerd, was de documentatie die leidde tot de conclusies in de werkdocumenten van de diensten van de Commissie (Staff Working Documents — SWD) niet altijd gemakkelijk te traceren.

Het advies en de ondersteuning van de lidstaten door de Commissie was adequaat, maar onderhevig aan tijdsdruk

34 De Commissie was verantwoordelijk voor het verstrekken van de nodige richtsnoeren en ondersteuning aan de lidstaten bij de opstelling van hun HVP’s. Zij heeft reeds in een vroeg stadium, toen de RRF-verordening nog in behandeling was bij de medewetgevers, dergelijke bijstand verleend door middel van de uitgifte van richtsnoeren en besprekingen.

35 De Commissie heeft verscheidene richtsnoeren aangenomen om de lidstaten te helpen bij het opstellen van hun HVP’s:

• algemeen richtsnoer voor de HVP’s van de lidstaten, aangenomen op 17 september 2020, die op 22 januari 2021 is gewijzigd en vervangen door een nieuwe versie; en
• technische richtsnoeren voor de toepassing van het GEAD-criterium⁷, gepubliceerd op 12 februari 2021.

Daarnaast werden deze documenten aangevuld met zelfbeoordelingschecklists voor nationale controlesystemen.

36 Vanwege het krappe tijdschema voor het opstellen van de HVP’s en voor het opstellen en goedkeuren van de RRF-verordening moest de Commissie haar richtsnoeren gedeeltelijk ontwikkelen voordat de wetstekst definitief was, terwijl de lidstaten tegelijkertijd hun HVP’s aan het opstellen waren. Daartoe heeft de Commissie twee versies van haar belangrijkste richtsnoeren voor het opstellen van HVP’s gepubliceerd (zie paragraaf 35). Dit heeft er in sommige gevallen toe geleid dat de lidstaten hun HVP’s in de loop van het proces moesten aanpassen. Dit was met name het geval voor de GEAD-richtsnoer, die tegelijk met de RRF-verordening werd vastgesteld en waarbij de lidstaten werden verplicht voor elke hervorming en investering in hun HVP’s een GEAD-checklist in te vullen.

37 Wij constateerden dat de beoordelingen van de HVP’s grotendeels gebaseerd waren op een voortdurende dialoog tussen de Commissie en de lidstaten, bestaande uit bilaterale bijeenkomsten, communicatie en uitwisseling van informatie. Om de uitwisseling van dergelijke informatie verder te vergemakkelijken, heeft de Commissie ook een onlineplatform met vragen en antwoorden over de RRF opgericht, waar de lidstaten aanvullende uitleg en richtsnoeren kunnen vinden. Tijdens onze interviews bevestigden de autoriteiten van de lidstaten de bruikbaarheid van deze ondersteuning.

38 In artikel 18, lid 5, van de RRF-verordening is ook bepaald dat de lidstaten de Commissie kunnen verzoeken de uitwisseling van goede praktijken met andere lidstaten te organiseren. In ons advies over het voorstel voor een verordening tot oprichting van de RRF⁸ hebben wij deze mogelijkheid toegejuicht. Volgens de Commissie heeft slechts één lidstaat (die niet tot onze controlesteekproef behoorde) formeel om een dergelijke uitwisseling verzocht, maar deze vervolgens ingetrokken.

39 De meeste autoriteiten van de lidstaten die wij hebben geïnterviewd, hadden echter graag meer interactie met de andere lidstaten gezien tijdens het onderhandelingsproces over het HVP. Sommige lidstaten organiseerden op eigen initiatief informele bilaterale bijeenkomsten, maar een actieve rol van de Commissie bij het bevorderen van synergieën tussen de HVP’s van de lidstaten zou het proces hebben vergemakkelijkt en de opneming van transnationale projecten in de HVP’s hebben aangemoedigd.

Herstel- en veerkrachtplannen zullen waarschijnlijk bijdragen tot de zes pijlers, maar er blijven hiaten in de aanpak van landspecifieke aanbevelingen

Uit de beoordeling van de Commissie is gebleken dat de herstel- en veerkrachtplannen bijdragen tot de zes pijlers, maar dat de mate van bijdrage varieert

40 We hebben onderzocht hoe de Commissie heeft beoordeeld of herstel- en veerkrachtplannen (HVP’s) op passende wijze bijdragen tot alle zes pijlers, overeenkomstig de criteria die zijn vastgesteld in de RRF-verordening (zie kader 1).

41 De Commissie heeft de bijdrage van de HVP’s aan de zes pijlers beoordeeld aan de hand van een gedetailleerd overzicht, waarbij voor elk onderdeel is nagegaan of het in belangrijke mate of ten minste gedeeltelijk bijdraagt aan elke pijler (zie bijlage IV). Zij concludeerde dat alle HVP’s in de steekproef op een alomvattende en voldoende evenwichtige manier bijdroegen aan alle zes de pijlers en gaf alle HVP’s op dit gebied een “A”-score.

42 Uit het overzicht van de Commissie bleek dat alle zes de pijlers in ten minste één van de onderdelen van alle HVP’s in onze steekproef aan de orde kwamen. De Commissie heeft de componenten in kaart gebracht, waarbij de afzonderlijke maatregelen zijn bekeken om te bepalen aan welke (hoofd)pijlers de component bijdraagt. Wij merken echter op dat niet alle maatregelen in een component rechtstreeks bijdragen tot de pijler in kwestie.

43 Veel componenten van de HVP’s hebben betrekking op meer dan één pijler en het causale verband tussen de componenten en de pijlers, en daarmee de mate waarin de componenten waarschijnlijk zullen bijdragen aan de pijlers, varieert. Over het algemeen is het verband tussen de componenten en de pijlers nauwer voor de meer specifieke pijlers, zoals “Digitaal” en “Groen”, dan voor de bredere en meer algemene pijlers, zoals “Slimme, duurzame en inclusieve groei” en “Sociale en territoriale cohesie”.

44 Aangezien elk component hervormingen omvat die wellicht geen kosten met zich meebrengen, is het bovendien moeilijk te bepalen welk deel van de middelen bijdraagt aan elk van de zes pijlers. Bijgevolg is het vanuit financieel oogpunt onduidelijk of de zes pijlers op een “voldoende evenwichtige wijze” aan de orde komen, zoals de RRF-verordening voorschrijft. Bovendien geeft de verordening geen definitie van wat in dit verband eigenlijk een “voldoende evenwichtige” respons is.

In de herstel- en veerkrachtplannen zijn landspecifieke aanbevelingen opgenomen, maar er blijven hiaten bestaan

45 Het Europees Semester, dat in 2011 is ingevoerd, is de EU-coördinatiecyclus voor het economisch, begrotings-, arbeids- en sociaal beleid. In dit verband analyseert de Commissie de economische en sociale ontwikkelingen in de lidstaten en de uitdagingen waarvoor zij zich geplaatst zien. Om deze uitdagingen aan te gaan, verstrekt de Raad elk jaar op basis van voorstellen van de Commissie LSA’s aan elke lidstaat; deze LSA’s vormen de belangrijkste output van het Europees Semester. Terwijl in het verleden de beleidscoördinatie in het kader van het Europees Semester en de uitvoering van LSA’s niet gekoppeld waren aan financiële toewijzingen, is dit veranderd door de opname van maatregelen betreffende LSA’s in de HVP’s.

46 De RRF-verordening schrijft voor dat de HVP’s maatregelen moeten bevatten die betrekking hebben op alle LSA’s voor 2019 en 2020, of op een aanzienlijk deel daarvan. Bij haar beoordeling houdt de Commissie rekening met vier elementen (zie kader 2).

47 Wij zijn nagegaan of de beoordeling door de Commissie waarborgt dat de maatregelen in de HVP’s van de lidstaten in de steekproef bijdragen tot het voldoen aan de relevante LSA’s, en hebben de autoriteiten van de lidstaten geïnterviewd om meer informatie te verkrijgen over het proces van invoering van LSA-relevante maatregelen in hun HVP’s.

48 Tijdens de beoordeling van de conceptversies van de HVP’s heeft de Commissie voor sommige onderdelen van de LSA’s hiaten vastgesteld en de lidstaten verzocht aanvullende maatregelen voor te stellen. In sommige gevallen (bijv. de beoordeling van de kwaliteit van de overheidsuitgaven in Frankrijk, de uitgaventoetsing in Italië of maatregelen inzake justitie en corruptiebestrijding in Kroatië) ging dit met meer succes gepaard dan in andere, aangezien op sommige subonderdelen van de LSA’s (meestal die van 2019) in de definitieve HVP’s niet werd ingegaan.

49 Voor de ingediende HVP’s heeft de Commissie een in haar SWD opgenomen inventarisatie verricht waaruit bleek in hoeverre de LSA’s voldoende zijn aangesproken en waarbij die LSA’s die niet aan bod kwamen, zijn vastgesteld. Net als voor de zes pijlers werd deze inventarisatie verricht voor componenten (reeksen maatregelen, zie paragraaf 04), waarbij in voorkomend geval individuele maatregelen werden overwogen. Voor de zes lidstaten in de steekproef werd in de beoordeling van de Commissie geconcludeerd dat alle LSA’s voor 2019 en 2020 gedeeltelijk (met resterende hiaten) of volledig (zonder resterende hiaten) waren opgepakt, en alle definitieve HVP’s in onze steekproef kregen dan ook een “A”-score. Tabel 2 geeft een overzicht van de resterende hiaten die door de Commissie zijn vastgesteld.

50 Onze eigen inkaartbrenging op het niveau van de maatregelen leverde voor de LSA’s grosso modo hetzelfde resultaat op als dat waar de Commissie op uitkwam. De voornaamste verschillen betreffen Italië, ten aanzien waarvan wij voor sommige elementen van de LSA’s (hervormingen van het kadaster en het pensioenstelsel, alsmede delen van de hervorming van de financiële sector) aanvullende hiaten hebben geconstateerd, die niet in het SWD van de Commissie waren opgenomen (zie tabel 3).

51 Wij hebben vastgesteld dat de LSA’s voor 2020 over het algemeen aan de orde zijn gekomen in de HVP’s in de steekproef. Er zijn echter nog enkele hiaten met betrekking tot bepaalde elementen van de LSA’s, bijvoorbeeld het gezondheidszorgstelsel (Spanje) of de investeringen en het regelgevingskader (Frankrijk), die volgens de plannen buiten het RRF om zullen worden aangepakt. Het was echter niet altijd duidelijk waarom deze niet in de HVP’s waren opgenomen, met name in het geval van belangrijke grensoverschrijdende maatregelen (bijv. de elektriciteitsinterconnectie van Spanje en Frankrijk), die per definitie zeer geschikt zouden zijn voor de RRF.

52 De meeste geconstateerde hiaten betreffen de LSA’s voor 2019, die voor een groot deel terugkerende structurele uitdagingen betreffen waarmee de lidstaten al jaren worden geconfronteerd. Zo bevat het Duitse HVP geen enkele maatregel om de concurrentie in de zakelijke dienstverlening en bij gereglementeerde beroepen te versterken, hetgeen sinds 2011 wel in de LSA’s voor Duitsland is opgenomen. Bovendien werd in verschillende HVP’s niet ingegaan op de elementen van de LSA’s die verband houden met de duurzaamheid van pensioenen (Duitsland, Frankrijk, Italië en gedeeltelijk Spanje) of belastingen (Duitsland en Italië).

53 In het algemeen zijn wij van mening dat de beoordeling van de Commissie ertoe heeft geleid dat de HVP’s hebben bijgedragen aan het merendeel van de LSA’s voor 2019 en 2020. Sommige belangrijke elementen van de LSA’s bleven echter in de lidstaten in onze controlesteekproef onaangeroerd, grotendeels in verband met terugkerende structurele uitdagingen waarmee de lidstaten al jaren te kampen hebben. Voorts is noch in de RRF-verordening, noch door de Commissie gedefinieerd wat wordt verstaan onder een “aanzienlijk deel” van LSA’s die aan de orde zijn gekomen. De beoordeling blijft derhalve tot op zekere hoogte oordelend, met name in gevallen waarin de Commissie meerdere en/of ernstige hiaten heeft geconstateerd.

De beoordeling van de belangrijkste voorwaarden binnen de herstel- en veerkrachtfaciliteit was adequaat, maar niet geheel transparant

54 Om na te gaan of de beoordeling door de Commissie van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”, groene en digitale tagging en kostenramingen passend was, selecteerden we zeven maatregelen in elk van de zes lidstaten in onze steekproef (zie paragraaf 20).

55 Voor de maatregelen uit de steekproef onderzochten we of de Commissie naar behoren had beoordeeld of:

• elke in het herstel- en veerkrachtplan (HVP) opgenomen maatregel ernstige afbreuk doet aan milieudoelstellingen in de zin van artikel 17 van de taxonomieverordening⁹ (naleving van het GEAD-beginsel);
• de uitvoering van de voorgenomen maatregelen naar verwachting daadwerkelijk zal bijdragen tot de groene en digitale transitie, met inbegrip van de markering van de maatregelen en de toegepaste coëfficiënten;
• de geraamde kosten redelijk en plausibel waren, in verhouding stonden tot de verwachte economische en sociale voordelen en niet door andere EU-financiering werden gedekt.

In de beoordelingen van de Commissie werd erkend dat het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” in acht werd genomen, maar mijlpalen of streefdoelen voor compenserende maatregelen werden niet systematisch opgenomen

56 Om een HVP goed te kunnen keuren, moeten alle maatregelen voldoen aan het GEAD-beginsel (zie kader 3).

57 De Commissie heeft technische richtsnoeren uitgebracht over de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” bij de beoordeling van HVP’s (zie de paragrafen 35 en 36). Zij eiste dat de lidstaten voor elke maatregel in hun HVP’s een GEAD-checklist verstrekken.

58 De Commissie heeft vervolgens de ingediende maatregelen en de bijbehorende GEAD-checklists beoordeeld en aanvullende feedback verstrekt of voorwaarden gesteld die zijn opgenomen in de definitieve reeks mijlpalen en streefdoelen die in het uitvoeringsbesluit van de Raad zijn overeengekomen. Voor de in de steekproef opgenomen maatregelen hebben wij vastgesteld dat de Commissie:

• ervoor gezorgd heeft dat de checklists betrekking hadden op de milieudoelstellingen;
• zo nodig om nadere informatie heeft verzocht, feedback heeft gegeven en wijzigingen of uitsluiting van bepaalde maatregelen heeft voorgesteld, ook met betrekking tot de formulering van specifieke maatregelen en de bijbehorende mijlpalen of streefdoelen;
• ten aanzien van meerdere HVP’s terecht heeft verzocht om uitsluiting van bepaalde onderdelen van maatregelen die zij niet in overeenstemming achtte met het GEAD-beginsel. Deze werden vervolgens uit de HVP’s geschrapt. In sommige gevallen kunnen zij echter buiten het RRF om worden gefinancierd, hetgeen in strijd is met het beginsel van “geen ernstige afbreuk doen”;
• ervoor heeft gezorgd dat, ten aanzien van maatregelen die een milieueffect kunnen hebben, in de door de lidstaten ingevulde checklists wordt toegelicht hoe aanzienlijke schade kan worden voorkomen. Dit houdt ook in dat mitigatiemaatregelen worden voorgesteld.

59 Wij merken echter op dat de documentatie van de Commissie over de beoordeling van de GEAD-checklists over meerdere werkdocumenten was uitgespreid en dat een samenvattende lijst ontbrak waarin alle GEAD-beoordelingen voor elke maatregel werden genoemd en die als onderbouwing kon dienen voor haar algemene conclusie in het SWD en haar definitieve beoordeling.

60 Bovendien werden de omvang en de aard van de gevolgen van potentieel schadelijke maatregelen niet gekwantificeerd in de checklist of in enige andere vorm. Dit maakte het moeilijk te beoordelen of de verstrekte toelichtingen en de voorgestelde mitigatiemaatregelen volstonden om de naleving van het GEAD-beginsel te waarborgen.

61 Voorts zijn in de gevallen waarin mitigatiemaatregelen nodig waren om een positieve GEAD-beoordeling toe te kennen, de mitigatiemaatregelen niet systematisch in de vorm van een mijlpaal of streefdoel in de HVP’s opgenomen. Bijgevolg is de vervulling ervan geen betalingsvoorwaarde en is er geen rechtsgrondslag om de uitvoering ervan op te leggen of op te volgen.

De Commissie heeft de bijdrage van de in de steekproef opgenomen maatregelen tot de groene en digitale transitie geverifieerd

62 De beoordeling door de Commissie van de vraag of de HVP’s bijdragen tot de groene en digitale transitie was gebaseerd op verschillende elementen (zie kader 4).

63 Wij controleerden de beoordeling van de Commissie voor onze steekproef van 42 maatregelen (zie paragraaf 20). Voor deze maatregelen zijn wij nagegaan of de beoordeling door de Commissie van de interventiegebieden en de coëfficiënten (100 % voor volledige bijdrage aan de groene/digitale transitie, 40 % voor gedeeltelijke bijdrage of 0 % voor geen bijdrage) in overeenstemming was met de RRF-verordening en of de definitieve markeringen die aan de maatregelen zijn toegekend, adequaat waren.

64 We stelden het volgende vast:

• de Commissie heeft een gedetailleerde beoordeling uitgevoerd van de interventiegebieden en coëfficiënten die de lidstaten voor de verschillende maatregelen toepassen. Met name de DG’s Energie, Klimaat, Concurrentie, Regionaal beleid en Stadsontwikkeling en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek, alsmede de horizontale groene en digitale teams, zijn geraadpleegd over verschillende maatregelen in de steekproef;
• voor verscheidene van de in de steekproef opgenomen maatregelen heeft de Commissie de lidstaten tijdens de redactiefase feedback gegeven over de vraag of zij onjuiste interventievelden hadden gebruikt, dan wel of zij een verdere uitsplitsing van de maatregelen (in afzonderlijke maatregelen of submaatregelen) met verschillende coëfficiënten verlangde. In alle gevallen hebben de lidstaten de vereiste wijzigingen in de conceptversies van hun HVP’s aangebracht en de Commissie was van oordeel dat de definitieve versies in dit opzicht aan de eisen voldeden;
• voor sommige soorten maatregelen voorzag de RRF-verordening niet in interventievelden of groene coëfficiënten. Met het oog op een consistente beoordeling heeft de Commissie echter aanvullende interne richtsnoeren verstrekt over de wijze waarop dergelijke maatregelen (bijv. maatregelen met betrekking tot elektrische en hybride auto’s) overeenkomstig de taxonomieverordening moeten worden behandeld;
• de Commissie heeft de definitieve lijst van maatregelen die bijdragen tot de groene en digitale transitie voor elke lidstaat in haar SWD opgenomen.

65 Het valt echter nog te bezien in welke mate de in de HVP’s opgenomen maatregelen in de praktijk zullen bijdragen tot de klimaatdoelstellingen van de EU. In een van onze recente verslagen hebben wij bijvoorbeeld geconcludeerd dat de klimaatbijdrage van belangrijke subsectoren zoals spoorvervoer, elektriciteit en biomassa in verhouding tot de EU-begroting overschat is en dat de gerapporteerde uitgaven niet altijd relevant zijn voor klimaatactie¹⁰.

De score voor de geraamde kosten weerspiegelde een gebrek aan informatie voor bepaalde maatregelen

66 De beoordeling van de geraamde kosten in de HVP’s is van bijzonder belang, aangezien de RRF-financiering, anders dan bij andere EU-instrumenten, uitsluitend gebaseerd is op het bereiken van mijlpalen en streefdoelen, en niet op de vergoeding van kosten. Bijgevolg worden de geraamde kosten van de in de HVP’s opgenomen maatregelen slechts beoordeeld op het ogenblik dat de Commissie het HVP beoordeelt en hebben zij geen invloed op de daadwerkelijke uitbetaling van middelen tijdens de uitvoering van de RRF.

67 De Commissie moest de geraamde totale kosten van elk HVP beoordelen aan de hand van de in de RRF-verordening vastgelegde beoordelingscriteria (zie kader 5).

68 Overeenkomstig de RRF-verordening heeft de Commissie de geraamde totale kosten beoordeeld op basis van de in kader 5 genoemde criteria. In de RRF-verordening wordt niet gespecificeerd hoe deze vier criteria moeten worden geconsolideerd in een algemene beoordeling van de kosten. De Commissie heeft echter een beoordelingssysteem ontwikkeld voor elk van de vier criteria, alsmede voor de geconsolideerde algemene beoordeling.

69 Tot dusver hebben alle HVP’s een “B”-score voor kostenberekening gekregen. Wij merkten op dat de eisen om een “A”-score te behalen voor elk van de criteria en voor het HVP als geheel relatief ambitieus waren, en juist relatief laag voor een “C”-score, zodat het onwaarschijnlijk was dat iets anders dan een “B”-score zou worden gegeven. Ondanks verschillen in de frequentie en de ernst van de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen door de lidstaten in onze steekproef, kregen zij dan ook allemaal dezelfde beoordeling (“B”). Deze tekortkomingen variëren van een gebrek aan informatie over sommige maatregelen in de planningsfase tot het niet volledig aannemelijk zijn van onderliggende veronderstellingen voor elke afzonderlijke maatregel (zie bijlage VI). Aangezien bepaalde investeringen innovatief zijn, is de kostenberekening ervan in de HVP’s bovendien grotendeels gebaseerd op professionele oordeelsvorming in plaats van op historische gegevens.

70 Voor de 42 maatregelen in de steekproef (zie paragraaf 20) controleerden we de door de lidstaten verstrekte informatie over de kosten, de door de Commissie gevraagde aanvullende informatie over kosten, de eigen interne werkdocumenten van de Commissie over de beoordeling van de geraamde totale kosten en de conclusies van de Commissie over kostenberekening in de SWD’s.

71 De lidstaten hebben voor elke maatregel informatiebladen opgesteld met informatie over de kosten, zoals onderliggende veronderstellingen over de kosten, referentiekosten zoals historische of vergelijkende gegevens, en informatie over de vraag of de financiering uit de RRF een aanvulling vormt op de steun die in het kader van andere EU-programma’s en -instrumenten wordt verleend, en niet dezelfde kosten dekt.

72 De Commissie verzocht zo nodig om nadere informatie, met name over de methodologie en de daaraan ten grondslag liggende aannames. Voor de maatregelen uit de steekproef stelden wij vast dat zij informatie hadden ingewonnen om de geraamde kosten te verifiëren. In de gevallen waarin de Commissie niet over voldoende informatie beschikte, heeft zij dit in haar beoordelingen en scores tot uiting gebracht. Tijdens dit proces zijn de betrokken DG’s (onder meer voor Energie, Mobiliteit en Vervoer en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie) geraadpleegd wanneer dat nodig was, overeenkomstig de interne richtsnoeren voor de kostenraming. Wij zijn van oordeel dat de “B”-score het gebrek aan informatie op sommige gebieden en de vastgestelde tekortkomingen in verband met de kostenberekening correct weergeeft.

Het uitbetalingsprofiel was veeleer het resultaat van onderhandelingen dan een afspiegeling van de kosten van de onderliggende mijlpalen en streefdoelen

73 Het bedrag dat in een specifieke tranche wordt betaald, is niet noodzakelijk gebaseerd op de geraamde kosten voor het bereiken van de mijlpalen en streefdoelen die in het betalingsverzoek zijn opgenomen, maar veeleer een resultaat van de onderhandelingen met de betrokken lidstaat. Bij deze onderhandelingen wordt rekening gehouden met het aandeel aan mijlpalen en streefdoelen en met hun relatieve belang.

74 In de EU‑27 varieert het totale aantal tranches (voor niet-terugvorderbare steun) van vier (Cyprus) tot tien (België, Italië, Kroatië, Portugal, Roemenië, Slovenië en Slowakije), waarbij het aantal mijlpalen en streefdoelen dat voor elke tranche moet worden bereikt, varieert van twee (Tsjechië — zevende tranche) tot 114 (Portugal — negende tranche).

75 Het proces voor de vaststelling van de uitbetalingsprofielen was echter niet transparant, omdat het het resultaat was van onderhandelingen. Hoewel dit niet noodzakelijk een probleem is voor de beoordeling van de HVP’s, zal dit wel een probleem zijn tijdens de uitvoering van de RRF, aangezien het gedeeltelijk bereiken van mijlpalen en streefdoelen tot uiting moet komen in de betaling aan de lidstaat in kwestie. Het feit dat het te betalen bedrag van elke tranche het resultaat is van onderhandelingen en geen weerspiegeling vormt van de onderliggende kosten, zal het moeilijk maken te bepalen welke vermindering passend zou zijn. Ten tijde van de controle had de Commissie nog geen methode vastgesteld voor de berekening van de gedeeltelijke verlaging of de betalingen.

76 In de praktijk constateren wij voor de zes lidstaten in de steekproef een aanzienlijke heterogeniteit in de uitbetalingsprofielen, zowel wat betreft het aandeel van de totale financiering in elke tranche als het aantal mijlpalen en streefdoelen die voor elke tranche moeten worden bereikt (figuur 4).

De beoordeling door de Commissie heeft de kwaliteit van de mijlpalen en streefdoelen verbeterd, maar op een aantal belangrijke kwesties werd niet ingegaan

77 Conform de RRF-verordening moeten mijlpalen en streefdoelen de vorderingen in de richting van de verwezenlijking van een hervorming of een investering meten, waarbij mijlpalen kwalitatieve prestaties zijn en streefdoelen kwantitatieve prestaties. Het bereiken van mijlpalen en streefdoelen vormt de basis voor de betalingsverzoeken die door de lidstaten worden ingediend, waardoor zij een sleutelelement vormen in de uitvoering van de RRF.

78 Overeenkomstig de RRF-verordening en de richtsnoeren voor de lidstaten¹¹ moest de Commissie de mijlpalen en streefdoelen beoordelen onder criterium 8 “regelingen om de uitvoering ervan te controleren, met inbegrip van mijlpalen, streefdoelen en bijbehorende indicatoren” (zie kader 6).

Het beoordelingsproces van de Commissie was alomvattend

79 Wij hebben de beoordeling van mijlpalen en streefdoelen door de Commissie gecontroleerd op basis van een steekproef van 42 maatregelen in zes HVP’s. Voor deze maatregelen zijn wij nagegaan of de in het uitvoeringsbesluit van de Raad overeengekomen definitieve mijlpalen en streefdoelen aan de bovengenoemde criteria voldeden. Daarnaast hebben wij een meer algemene analyse van de mijlpalen en streefdoelen in de zes HVP’s die onze steekproef vormden, verricht, om zo enig inzicht te krijgen in de aard van de mijlpalen en streefdoelen en de verspreiding ervan over de tijd, alsook in de aanpak van de lidstaten bij het vaststellen daarvan.

80 Voor de 42 in de steekproef opgenomen maatregelen concluderen wij dat het beoordelingsproces van de in de steekproef opgenomen mijlpalen en streefdoelen over het algemeen alomvattend was en plaatsvond op basis van een reeks uitwisselingen tussen de Commissie en de lidstaten. De Commissie had met name verzocht om verduidelijkingen in de beschrijvingen van mijlpalen en streefdoelen, hetgeen tot duidelijkere beschrijvingen van de beoogde resultaten heeft geleid. In sommige gevallen heeft zij preciezere formuleringen voorgesteld. Voorts heeft de Commissie geëist dat het aantal mijlpalen en streefdoelen wordt verlaagd om bepaalde HVP’s beter beheersbaar te maken en heeft zij in andere gevallen geëist dat specifiekere mijlpalen en streefdoelen voor de verschillende fasen van met name omvangrijke maatregelen werden opgenomen.

81 Het documentatiespoor is echter over het algemeen versnipperd en de analysen zijn opgenomen in meerdere werkdocumenten van de Commissie, die verschillende onderdelen van de HVP’s betreffen. Bovendien was er tijdens de onderhandelingen geen overzicht van alle ontwerpmijlpalen en -doelstellingen. De Commissie heeft elk HVP kwalitatief getoetst aan de normen van de RRF-verordening, en niet aan een vergelijkende beoordeling, hetgeen het gemakkelijker zou hebben gemaakt om de beste praktijken in de lidstaten vast te stellen.

Bepaalde mijlpalen en doelstellingen zijn niet duidelijk

82 Bij onze controle richtten wij ons op de duidelijkheid van mijlpalen en streefdoelen, als een randvoorwaarde voor het meten van de voortgang van maatregelen en het verantwoorden van de uitbetaling van middelen. Bij onze algemene analyse van mijlpalen en streefdoelen stelden wij vast dat alle zes de HVP’s mijlpalen en streefdoelen bevatten die niet duidelijk zijn (zie enkele voorbeelden in tabel 4). Het ontbreken van duidelijke mijlpalen en streefdoelen betekent dat het risico bestaat dat deze mijlpalen en streefdoelen moeilijk te beoordelen zijn en, daarmee samenhangend, dat de aanvankelijk beoogde doelstelling niet is bereikt.

Essentiële uitvoeringsfasen binnen mijlpalen en streefdoelen worden in sommige gevallen niet volledig afgedekt

83 Volgens de interne praktische richtsnoeren van de Commissie moeten mijlpalen en streefdoelen de belangrijkste fasen in de uitvoering van de betrokken maatregel weerspiegelen (begin — tussentijds — definitief). Bij onze algemene analyse van mijlpalen en streefdoelen stelden wij vast dat het gemiddelde aantal mijlpalen/streefdoelen varieerde van 1,7 per maatregel in Kroatië tot 3,2 in Duitsland (zie tabel 5).

84 Het dekken van belangrijke uitvoeringsfasen is van bijzonder belang voor investeringen, die vaak complex zijn en over een langere periode worden uitgevoerd en derhalve opeenvolgende mijlpalen en streefdoelen vereisen om de voortgang ervan te kunnen volgen. In onze algemene analyse van mijlpalen en streefdoelen in de zes HVP’s uit de steekproef troffen wij echter investeringen aan die slechts één mijlpaal of streefdoel bevatten (zie enkele voorbeelden in tabel 6).

Uit de mijlpalen en streefcijfers voor bepaalde maatregelen blijkt dat deze na 31 augustus 2026 zullen zijn voltooid

85 De RRF is opgezet als reactie op de COVID-19-pandemie en het is derhalve van belang dat de RRF binnen een redelijk tijdsbestek wordt uitgevoerd. De Commissie stelt op haar website dat de lidstaten plannen voorleggen voor hervormingen en investeringen die tegen 2026 moeten zijn uitgevoerd¹². In de RRF-verordening is voorts bepaald dat:

• het HVP naar behoren gemotiveerd en onderbouwd is. Het bevat met name de volgende elementen: … de beoogde mijlpalen en streefdoelen alsmede een indicatief tijdschema voor de uitvoering van de hervormingen en investeringen die uiterlijk 31 augustus 2026 voltooid moeten zijn (artikel 18, lid 4, punt i)), en
• het voorstel van de Commissie … stelt tevens … de termijn vast, uiterlijk 31 augustus 2026, waarbinnen de definitieve mijlpalen en streefdoelen voor zowel investeringsprojecten als hervormingen moeten zijn gehaald (artikel 20, lid 5, punt d)).

86 Sommige maatregelen in de HVP’s uit de steekproef kennen echter een eerste of tussentijdse mijlpaal die of streefdoel dat is gelegen in de laatste maanden voor het einde van de uitvoeringsperiode van het RRF. Dit kan ertoe leiden dat de investering op 31 augustus 2026 nog niet is voltooid (zie tabel 7), hetgeen niet in overeenstemming is met de RRF-verordening (zie paragraaf 85).

In de richtsnoeren van de Commissie wordt de voorkeur gegeven aan indicatoren die eerder de output dan het effect meten

87 In de richtsnoeren van de Commissie aan de lidstaten¹³ staat dat:

• mijlpalen en streefdoelen … de verschillende fasen van de uitvoering van hervormingen en investeringen kunnen weergeven, zij het op basis van inputindicatoren … of, en bij voorkeur, op basis van outputindicatoren;
• effectindicatoren … moeten worden vermeden gezien de onvoorspelbaarheid van dergelijke indicatoren en hun afhankelijkheid van andere factoren waarop de lidstaat geen invloed heeft.

88 Overeenkomstig de richtsnoeren zijn de meeste mijlpalen en streefdoelen in de zes HVP’s in onze controlesteekproef outputgericht (bijv. aantal gerenoveerde gebouwen/kilometers spoorwegen/geïnstalleerde laadstations). Ten minste de helft van de HVP’s in de steekproef bevatte echter maatregelen met inputindicatoren, die in het algemeen betrekking hadden op de besteding van een bepaald bedrag aan middelen (bijv. Duitsland, Spanje en Frankrijk).

89 Effectindicatoren hebben per definitie een langere tijdshorizon, die wellicht niet goed past bij het beperkte tijdsbestek voor de uitvoering van het RRF. Wij merken echter op dat het vermijden van effectindicatoren, het centraal stellen van outputindicatoren en zelfs het opnemen van inputindicatoren voor mijlpalen en streefdoelen de mogelijkheid om de prestaties van maatregelen en uiteindelijk hun effect op de vrij algemene EU-beleidsdoelstellingen van de RRF te meten, aanzienlijk zal beperken.

De aanpak voor het vaststellen van mijlpalen en streefdoelen verschilt van lidstaat tot lidstaat

90 Het gebrek aan een geharmoniseerde aanpak bij het vaststellen van mijlpalen en streefdoelen tast de vergelijkbaarheid tussen de lidstaten aan en vormt een risico voor de gelijke behandeling. Hoewel de Commissie een geharmoniseerde aanpak heeft aangemoedigd, met name door het verstrekken van richtsnoeren en voorbeelden van hervormingen en investeringen, heeft zij, vanwege het feit dat de situatie in elke lidstaat verschilt, geen vergelijkende analyse van de verschillende plannen gemaakt. In onze algemene analyse van mijlpalen en streefdoelen vonden wij verschillen tussen de HVP’s bij het vaststellen van mijlpalen en streefdoelen. Wij geven enkele voorbeelden in de volgende paragrafen.

Onderscheid tussen mijlpalen en streefdoelen niet altijd duidelijk

91 Het totale aantal mijlpalen en streefdoelen opgenomen in de zes HVP’s uit de steekproef varieert van 129 voor Duitsland tot 527 voor Italië; de verhouding tussen mijlpalen en streefdoelen varieert van 2:3 voor Frankrijk en Italië tot 4:1 voor Griekenland (zie figuur 5).

92 Hoewel het totale aantal mijlpalen en streefdoelen grotendeels wordt bepaald door de toegewezen middelen en de reikwijdte van het HVP, kan het verschil in de verhouding tussen mijlpalen en streefdoelen ook wijzen op een verschillende aanpak bij het definiëren van mijlpalen en streefdoelen en het onderscheid daartussen dat gemaakt wordt door de lidstaten. Terwijl in de meeste HVP’s de voltooiing van een investering doorgaans werd gemeten in de vorm van een kwantificeerbare doelstelling (aantal gerenoveerde huizen, herbeboste oppervlakten enz.), bevatte met name het Griekse plan in plaats daarvan vaak een niet-kwantificeerbare mijlpaal in de vorm van een verslag over de voltooiing. Deze mijlpalen werden echter soms gekwantificeerd in het beschrijvende gedeelte in het uitvoeringsbesluit van de Raad of in het “verificatiemechanisme” dat in de operationele regeling wordt beschreven.

93 In artikel 2, lid 4, van de RRF-verordening worden mijlpalen gedefinieerd als kwalitatieve verwezenlijkingen en streefdoelen als kwantitatieve verwezenlijkingen. Het afwijken van dit onderscheid leidt tot de volgende risico’s:

• in de gevallen waarin mijlpalen in de beschrijving / het verificatiemechanisme waren gekwantificeerd, bestaat er enige rechtsonzekerheid over de mate waarin die kwantificering deel uitmaakt van de betalingsvoorwaarde, omdat mijlpalen per definitie niet gekwantificeerd zijn en de verwezenlijking ervan wordt gemeten aan de hand van een kwalitatieve indicator;
• in gevallen waarin een mijlpaal is opgenomen voor een kwantificeerbare prestatie en er geen kwantificering in de beschrijving / het verificatiemechanisme is opgenomen, kan het een uitdaging zijn om te bepalen in hoeverre de prestatie met succes is uitgevoerd. Bovendien houdt het opnemen van niet-gekwantificeerde mijlpalen (bijv. de indiening van een voltooiingsverslag) in plaats van een gekwantificeerde doelstelling (bijv. de renovatie van een bepaald aantal huizen) een risico in met betrekking tot gelijke behandeling, aangezien deze laatste moeilijker te bereiken kan zijn.

Mijlpalen in grensoverschrijdende projecten niet noodzakelijkerwijs geharmoniseerd

94 Grensoverschrijdende projecten spelen een specifieke rol in het kader van een geharmoniseerde aanpak. Omdat zij per definitie vergelijkbaar zijn, zouden zij bijzonder gebaat zijn bij een geharmoniseerde aanpak. Bij grensoverschrijdende projecten werden echter niet noodzakelijkerwijs vergelijkbare mijlpalen en streefdoelen opgesteld (zie tabel 8).

Verschillen in de definities van mijlpalen en streefdoelen

95 Voorts constateerden wij een gebrek aan een geharmoniseerde aanpak bij het definiëren van mijlpalen en streefdoelen. De vastgestelde tekortkomingen met betrekking tot maatregelen die na augustus 2026 worden uitgevoerd en maatregelen met inputindicatoren deden zich niet in dezelfde mate voor in alle HVP’s uit de steekproef:

• mijlpalen en streefdoelen die aangeven dat de respectieve maatregel na 2026 zal worden uitgevoerd, werden in sommige HVP’s wel opgenomen (bijv. Griekenland en Kroatië), maar in andere niet (bijv. Spanje);
• evenzo kwamen inputindicatoren in sommige HVP’s aanzienlijk vaker voor (bijv. Duitsland en Spanje).

96 Hoewel wij het met de Commissie eens zijn dat bij de beoordeling rekening moet worden gehouden met de specifieke omstandigheden in elke lidstaat, stellen wij vast dat een vergelijkende analyse ontbreekt.

De beoordeling door de Commissie van de toezicht- en controleregelingen was alomvattend, maar ten dele gebaseerd op nog niet ingevoerde systemen

97 Om de rol van de Commissie bij het bevorderen van de vaststelling van een passend toezicht- en controlekader in de lidstaten te beoordelen, hebben wij onderzocht of zij een passende beoordeling had gemaakt van:

• de door de lidstaten in hun herstel- en veerkrachtplannen (HVP’s) voorgestelde regelingen voor toezicht en uitvoering;
• de door de lidstaten voorgestelde audit- en controleregelingen ter voorkoming en opsporing van corruptie, fraude, belangenconflicten en dubbele financiering.

De beoordeling door de Commissie van de toezicht- en uitvoeringsregelingen van de lidstaten was alomvattend, maar ten dele gebaseerd op nog niet ingevoerde systemen

98 Krachtens de RRF-verordening¹⁴ moet de Commissie aan de hand van een reeks elementen de door de lidstaten voorgestelde regelingen voor een doeltreffend toezicht op en een doeltreffende uitvoering van hun HVP’s beoordelen (kader 7).

99 Wij zijn nagegaan of de Commissie de toezicht- en uitvoeringsregelingen van de lidstaten die opgenomen waren in de steekproef had beoordeeld, met name voor wat betreft hun structuren, de rollen en verantwoordelijkheden van hun verschillende organen, en de vereiste capaciteit.

100 De structuren voor het toezicht op en de uitvoering van de HVP’s in de zes lidstaten uit de steekproef variëren aanzienlijk, afhankelijk van de complexiteit van de structuur van de lidstaat, en van de vraag of de lidstaat bestaande systemen en instanties gebruikt (Duitsland, Frankrijk, Kroatië) of nieuwe moet invoeren (Griekenland, Spanje, Italië). Bijlage VII geeft een overzicht van de systemen die zijn voorgesteld door de zes in de steekproef opgenomen lidstaten.

101 Wij constateerden dat de beoordeling van de Commissie, zoals vastgelegd in de SWD’s, een afdoende beschrijving gaf van de structuren en systemen die de lidstaten uit de steekproef inzetten voor de uitvoering, het toezicht en de verslaglegging, alsmede van hun organisatorische regelingen, taken en verantwoordelijkheden, en dat zij de resterende risico’s schetste. De Commissie kwam in haar beoordeling tot de conclusie dat de door de lidstaten voorgestelde toezicht- en uitvoeringsregelingen adequaat waren en kende derhalve een “A”-score toe¹⁵.

102 Om de risico’s voor doeltreffend toezicht op en doeltreffende uitvoering van de HVP’s die tijdens de beoordeling voor sommige lidstaten aan het licht kwamen te beperken, heeft de Commissie aan vijf van de zes lidstaten uit de steekproef specifieke mijlpalen voorgesteld die vóór de eerste betaling moeten worden bereikt (met uitzondering van de voorfinanciering). Deze zijn opgenomen in de bijlagen bij de uitvoeringsbesluiten van de Raad (zie bijlage VIII). Voorbeelden van deze specifieke mijlpalen zijn “het uitvoeren van een analyse van de werklast voor de instellingen die bij de uitvoering betrokken zijn, om de capaciteitsproblemen te verminderen” (Kroatië) of “het doorvoeren van belangrijke hervormingen in het openbaar bestuur … om coördinatiestructuren, toezichtsystemen en handhavingsmechanismen op te zetten, en personeel en bijstand voor toezicht en uitvoering te leveren” (Italië).

103 Hoewel wij het in het algemeen eens zijn met de beoordeling van de Commissie, was deze gedeeltelijk gebaseerd op systemen die ten tijde van de beoordeling nog niet waren ingevoerd. Dit houdt risico’s in, met name in gevallen waarin de onopgeloste elementen belangrijk zijn. Het ontbreken van een volledig functioneel toezichtsysteem houdt het risico in dat mijlpalen of streefdoelen in werkelijkheid niet zijn bereikt totdat deze mijlpalen zijn behaald.

104 Ook het feit dat de toezichtsystemen of de uitvoeringsorganen ten dele nog niet bestonden toen de HVP’s werden goedgekeurd, beperkte de beoordeling door de Commissie van de administratieve capaciteit daarvan. In sommige gevallen vertrouwde de Commissie op de bevestiging van de lidstaten dat zij over voldoende capaciteit beschikten om het HVP doeltreffend uit te voeren en te controleren (bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk), terwijl zij in andere gevallen haar bezorgdheid uitsprak over de administratieve capaciteit van de nationale uitvoeringsorganen (bijvoorbeeld Kroatië).

105 In een aantal van onze recente adviezen¹⁶ hebben wij erop gewezen dat de lidstaten over voldoende tijd en passende administratieve capaciteit moeten beschikken om de EU-middelen te verwerken. Sommige van de lidstaten met de laagste absorptiepercentages tijdens de programmeringsperiode 2014‑2020 zullen de komende jaren aanzienlijke steun uit de RRF ontvangen (zie bijlage IX). In ons jaarverslag voor 2020¹⁷hebben wij er ook op gewezen dat de administratieve middelen die nodig zijn om de aanzienlijke toename van de middelen te beheren, wellicht niet toereikend zijn. Met name voor lidstaten waar een groot deel van de overheidsinvesteringen reeds door de EU wordt gefinancierd, kan dit het risico vergroten dat zij niet in staat zijn de voor hen beschikbare middelen te besteden en waar voor hun geld te leveren.

De beoordeling door de Commissie van de audit- en controleregelingen was toereikend, maar vaak afhankelijk van vereisten waaraan nog moest worden voldaan

106 Overeenkomstig de RRF-verordening moet de Commissie erop toezien dat de lidstaten de nodige controlesystemen hebben ingevoerd om de financiële belangen van de EU te beschermen (zie kader 8)¹⁸. De audit- en controlestructuur van de RRF berust hoofdzakelijk op de relevante systemen van elke lidstaat. De lidstaten moeten voldoende informatie verstrekken over de controlesystemen die zij zullen invoeren, met name om de naleving van de kernbeginselen van goed financieel beheer te waarborgen.

107 Wij zijn nagegaan of de Commissie de controleregelingen van de lidstaten had beoordeeld, met name voor wat betreft de duidelijkheid van hun structuren, de rollen en verantwoordelijkheden van hun verschillende organen, de geplande systemen en processen en de vereiste capaciteit.

108 De Commissie heeft richtsnoeren voor de lidstaten opgesteld¹⁹ en een checklist voor zelfbeoordeling ter beschikking gesteld. We stelden het volgende vast:

• de Commissie heeft belangrijke aspecten van de controlesystemen van de zes lidstaten uit de steekproef aan de orde gesteld en een uitgebreide interne checklist gebruikt om na te gaan of aan alle criteria van de RRF-verordening was voldaan (zie kader 8). Wij concludeerden dat voor de HVP’s in onze steekproef een passende analyse was verricht en een voldoende gedetailleerde documentatie bestond om de beoordeling te ondersteunen;
• zij heeft de betrokken DG’s geraadpleegd inzake de controleregelingen in deze lidstaten (bijv. DG Begroting, DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling).

109 De Commissie heeft alle zes lidstaten in de steekproef een “A”-score gegeven, maar waar nodig gewezen op hiaten of tekortkomingen die aanvullende maatregelen vereisen die vóór de eerste betaling moeten worden uitgevoerd (zie bijlage VIII). De specifieke mijlpalen bestonden bijvoorbeeld uit het specificeren van de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende audit- en controleorganen (bijvoorbeeld in Frankrijk), de reikwijdte van hun mandaat (bijvoorbeeld in Griekenland), of de aanneming of wijziging van strategieën van auditorganen met het oog op de oprichting van speciale eenheden die belast zijn met het RRF (bijvoorbeeld in Kroatië). Net als het toezicht- en uitvoeringssysteem (zie paragraaf 103) vormt dit een risico, aangezien de Commissie ten tijde van de beoordeling nog niet in staat was de bestaande systemen te beoordelen.

110 Bovendien zullen niet alle lidstaten gebruikmaken van het instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie voor het identificeren van projecten, begunstigden en contractanten die risico lopen op fraude, belangenconflicten en onregelmatigheden in het kader van de RRF. Vijf van de lidstaten in onze controlesteekproef (Griekenland, Spanje, Frankrijk, Kroatië en Italië) zullen gebruikmaken van het instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie, waarvan wij het belang in een eerdere controle hebben onderstreept²⁰. Het gebruik van het instrument was niet verplicht, zoals de Raad had besloten, en derhalve niet vereist voor een positieve beoordeling van de controlesystemen van een lidstaat. Een gemeenschappelijk instrument voor datamining en risicoscoring is echter van cruciaal belang voor de bescherming van de financiële belangen van de EU, en meer in het bijzonder voor het voorkomen van fraude, belangenconflicten en dubbele financiering, en voor het vergroten van de transparantie en de verantwoordingsplicht.

111 Hoewel de beoordeling van de controlesystemen van de lidstaten door de Commissie alomvattend was, wijst het feit dat er specifieke mijlpalen nodig waren erop dat zowel de Commissie als de lidstaten erkenden dat de controlesystemen in de lidstaten in de steekproef ten tijde van de beoordeling deels nog niet waren opgezet. De “A”-score voor alle HVP’s in dit gebied is derhalve minstens gedeeltelijk te verklaren door het feit dat de RRF-verordening slechts een “A”-score (voldoende) of een “C”-score (onvoldoende) toeliet, waarbij een “C” resulteerde in de afwijzing van het HVP in zijn geheel. Het ontbreken van een volledig functioneel controlesysteem houdt het risico in dat de financiële belangen van de EU niet voldoende worden beschermd totdat aan deze mijlpalen is voldaan.

Conclusies en aanbevelingen

112 Wij concluderen dat de beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen door de Commissie over het algemeen adequaat was gezien de complexiteit van het proces en de tijdsdruk. We hebben echter een aantal tekortkomingen, risico’s en aandachtspunten voor de toekomst vastgesteld, zoals betalingsprofielen die het resultaat zijn van onderhandelingen, mijlpalen en streefdoelen die onduidelijk zijn of toezicht- en controlesystemen die ten tijde van de beoordeling nog niet volledig waren ingevoerd (zie de volgende paragrafen).

113 Wij constateerden dat de Commissie het beoordelingsproces doeltreffend beheerde. De organisatorische opzet en de gedeelde verantwoordelijkheid binnen de Commissie waarborgden de betrokkenheid van alle relevante actoren. Bij de beoordeling werden uitgebreide interne richtsnoeren en checklists gevolgd, maar de beoordelaars gebruikten deze niet systematisch of op uniforme wijze voor de kwalitatieve beoordeling. Hoewel de belangrijkste documenten die voortkwamen uit het werk van de Commissie en de eindbeoordeling onderbouwden, beschikbaar en geregistreerd waren, bleken ze niet altijd gemakkelijk te achterhalen (zie de paragrafen 24-33).

Aanbeveling 1 — Verbeter de beoordelingsprocedures en documentatie

De Commissie zou:

1. de procedure bij toekomstige beoordelingen verder moeten verbeteren om ervoor te zorgen dat alle stappen van het proces worden gevolgd en de kwalitatieve onderdelen van de beoordeling volledig in aanmerking worden genomen;
2. ervoor moeten zorgen dat de documentatie van de definitieve beoordeling en de redenen daarvoor goed gedocumenteerd zijn en dat belangrijke documenten gemakkelijk terug te vinden zijn, zodat de transparantie en de doeltreffendheid van het proces wordt vergroot.

Streefdatum voor uitvoering: bij toekomstige beoordelingen.

114 De Commissie heeft de lidstaten gedurende de hele ontwerpfase van de herstel- en veerkrachtplannen ondersteund en heeft richtsnoeren opgesteld om het proces te vergemakkelijken. Wegens de beperkte beschikbare tijd werden de richtsnoeren tegelijk met de herstel- en veerkrachtplannen opgesteld, waardoor de herstel- en veerkrachtplannen in sommige gevallen in de loop van het proces moesten worden aangepast. De Commissie heeft ook gezorgd voor trainingssessies en een onlineplatform voor vragen en antwoorden, hetgeen de uitwisseling van informatie heeft vergemakkelijkt. De Commissie speelde een beperkte rol bij het bevorderen van de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten, hetgeen het beoordelingsproces zou hebben vergemakkelijkt en de opneming van transnationale projecten in de HVP’s zou hebben bevorderd (zie de paragrafen 34-39).

Aanbeveling 2 — Bevorder de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten

Om de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten tijdens de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen te bevorderen, moet de Commissie proactief de gedachtewisseling tussen de autoriteiten van de lidstaten over zaken van gemeenschappelijk belang bevorderen.

Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de uitvoering van de herstel-en veerkrachtplannen.

115 In haar beoordeling erkende de Commissie dat de herstel- en veerkrachtplannen betrekking hadden op de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, met inbegrip van de zes pijlers, na een inventarisatie op het niveau van de componenten, maar zonder een analyse van alle individuele maatregelen (zie de paragrafen 40-44). De mate waarin de onderdelen kunnen bijdragen varieert en het effect ervan moet in de praktijk nog blijken.

116 Wij hebben vastgesteld dat de beoordeling van de Commissie ertoe heeft geleid dat in de herstel- en veerkrachtplannen in het algemeen wordt ingegaan op de landspecifieke aanbevelingen voor 2019 en 2020 en op de daarmee samenhangende uitdagingen die in het kader van het Europees Semester zijn vastgesteld. Enkele belangrijke aspecten van de landspecifieke aanbevelingen zijn echter niet aan bod gekomen bij het afdekken van met name de landspecifieke aanbevelingen voor 2019. Meer in het algemeen berust de beoordeling van wat een “significant onderdeel” van landspecifieke aanbevelingen is, tot op zekere hoogte op een oordeel (zie de paragrafen 45-53).

Aanbeveling 3 — Geef een vervolg aan de bijdrage van de uitgevoerde maatregelen tot de landspecifieke aanbevelingen

Gedurende de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen moet de Commissie:

1. de voortgangsrapportage over de herstel- en veerkrachtfaciliteit afstemmen op de rapportage in het kader van het Europees Semester om ervoor te zorgen dat alle landspecifieke aanbevelingen, ook die welke niet rechtstreeks in de herstel- en veerkrachtplannen aan bod komen, een behoorlijke follow-up krijgen;
2. in het bestaande rapportagekader van het Europees Semester informatie verstrekken over de mate waarin de herstel- en veerkrachtfaciliteit bijdraagt aan de uitvoering van landspecifieke aanbevelingen.

Streefdatum voor uitvoering: vanaf 2022.

117 Zoals is gebleken voor de maatregelen uit onze steekproef heeft de beoordeling van de Commissie ertoe geleid dat goedgekeurde herstel- en veerkrachtplannen alleen maatregelen bevatten die voldeden aan het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” of die vergezeld gingen van mitigatiemaatregelen wanneer zij waarschijnlijk wel gevolgen hebben voor het milieu. In de documentatie ontbrak echter een samenvattende lijst ter ondersteuning van de algemene conclusie van de Commissie in haar eindbeoordeling. Bovendien was voor de maatregelen die waarschijnlijk wel gevolgen zullen hebben voor het milieu, dat effect in veel gevallen niet gekwantificeerd. Ook zijn bij mitigatiemaatregelen niet systematisch mijlpalen of streefdoelen opgenomen in de herstel- en veerkrachtplannen. Bijgevolg is de vervulling ervan geen betalingsvoorwaarde en is er geen rechtsgrondslag om de uitvoering ervan op te leggen of er follow-up aan te geven. Ten slotte kunnen maatregelen die niet in overeenstemming zijn met het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” buiten de herstel- en veerkrachtfaciliteit om worden gefinancierd, hetgeen in strijd is met het concept van dit beginsel (zie de paragrafen 56-60).

Aanbeveling 4 — Verbeter de transparantie van en het toezicht op het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”

De Commissie zou:

1. de lidstaten moeten verzoeken om, in voorkomend geval, een kwantitatieve raming te verstrekken van de milieueffecten van maatregelen voor toekomstige zelfbeoordelingen van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” en, indien deze wordt verstrekt, hiermee rekening te houden bij de beoordeling;

Streefdatum voor uitvoering: bij toekomstige beoordelingen.

1. mitigatiemaatregelen moeten opnemen in mijlpalen en streefdoelen, wanneer deze relevant worden geacht voor de positieve beoordeling van de maatregel in het kader van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” en tijdens de uitvoering moeten controleren of aan de in deze mijlpalen en streefdoelen opgenomen voorwaarden is voldaan.

Streefdatum voor uitvoering: bij toekomstige beoordelingen en vanaf 2022.

118 De beoordeling door de Commissie van de geraamde totale kosten voor de herstel- en veerkrachtplannen was passend. In alle gevallen weerspiegelde de “B”-score het ongekende karakter van sommige maatregelen en, bijgevolg, het gebrek aan beschikbare informatie over die maatregelen. Bovendien is de methodologie die wordt gebruikt om het in een specifieke tranche te betalen bedrag te bepalen niet voldoende transparant, omdat zij gebaseerd is op voorwaarden waarover met de lidstaten is onderhandeld. De frequentie en de ernst van de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen verschillen tussen de lidstaten uit de steekproef, ondanks het feit dat zij dezelfde score (“B”) hebben gekregen. Bovendien had de Commissie ten tijde van de controle nog geen methode vastgesteld voor de berekening van de opschorting of gedeeltelijke verlaging van de betalingen (zie de paragrafen 66-76).

119 De beoordeling door de Commissie heeft bijgedragen tot de verbetering van de kwaliteit van de mijlpalen en streefdoelen. Uit onze controlewerkzaamheden bleek niettemin dat een aantal mijlpalen en streefdoelen niet duidelijk genoeg is, essentiële uitvoeringsfasen niet bestrijkt of aangeeft dat bepaalde maatregelen eind augustus 2026 wellicht niet zullen zijn voltooid. Ook hebben wij een gebrek aan vergelijkbaarheid tussen de lidstaten vanwege een niet-geharmoniseerde aanpak bij het vaststellen van mijlpalen en streefdoelen geconstateerd. Bovendien zijn, zoals de Commissie aanbeveelt, de mijlpalen en streefdoelen over het algemeen output- of zelfs inputgericht in plaats van de effecten te meten. De tekortkomingen die we hebben vastgesteld in termen van mijlpalen en streefdoelen (zie de voorgaande paragrafen) deden zich niet in dezelfde mate voor in alle herstel- en veerkrachtplannen in de steekproef (zie de paragrafen 77-96).

Aanbeveling 5 — Zorg voor duidelijke verificatiemechanismen voor mijlpalen en streefdoelen en voor een adequate omschrijving daarvan

De Commissie zou:

1. in de operationele regeling duidelijke verificatiemechanismen voor mijlpalen en streefdoelen moeten opnemen, zodat ondubbelzinnig kan worden beoordeeld of daaraan is voldaan;

Streefdatum voor uitvoering: medio 2023.

1. ervoor moeten zorgen dat mijlpalen en streefdoelen op passende wijze worden bepaald, waarbij er met name voor moet worden gezorgd dat zij voldoende duidelijk zijn, belangrijke uitvoeringsfasen weerspiegelen en in alle lidstaten op consistente wijze worden vastgesteld, met inachtneming van de specifieke kenmerken van elk herstel- en veerkrachtplan.

Streefdatum voor uitvoering: bij toekomstige beoordelingen.

120 De beoordeling door de Commissie van de voorgestelde toezicht- en controleregelingen van de lidstaten was alomvattend en bracht een aantal zwakke punten aan het licht, die voornamelijk verband hielden met de ontoereikende administratieve capaciteit om de herstel- en veerkrachtplannen uit te voeren en te monitoren, en met controlestructuren die ten tijde van de beoordeling slechts gedeeltelijk bestonden. Deze tekortkomingen zijn aangepakt door specifieke mijlpalen op te nemen die met de lidstaten in kwestie zijn overeengekomen en die moeten worden uitgevoerd voordat de eerste betaling van de Commissie kan worden verricht. Daarom was de beoordeling van de Commissie tot op zekere hoogte gebaseerd op een verbintenis in plaats van op de destijds daadwerkelijk bestaande systemen (zie de paragrafen 98-112).

121 Ook merken we op dat de beslissing van sommige lidstaten om geen gebruik te maken van het instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie zowel het algemene nut ervan kan verminderen als het risico kan vergroten dat in de betrokken lidstaat fraude en dubbele financiering niet worden ontdekt (zie paragraaf 110).

Aanbeveling 6 — Verifieer de naleving van de specifieke mijlpalen voor monitoring en controle en moedig het gebruik van het instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie aan

De Commissie zou:

1. nauwlettend moeten toezien op de bevredigende verwezenlijking en tijdige uitvoering van de mijlpalen in verband met de toezicht- en controlesystemen;
2. alle lidstaten moeten aanmoedigen het instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie te gebruiken.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2023.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op 21 juli 2022.

Bijlagen

Bijlage I — Beoordelingscriteria voor en scores van de herstel- en veerkrachtplannen

Bijlage II — Stand van zaken van de indiening en beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen op 1 juni 2022

Bijlage III — Overzicht van de belangrijkste kenmerken van de herstel- en veerkrachtplannen van de zes lidstaten uit de controlesteekproef

Bijlage IV — De door ons geselecteerde maatregelen van de zes lidstaten uit de steekproef

Bijlage V — Zes pijlers en componenten van de herstel- en veerkrachtplannen die daar naar het oordeel van de Commissie aanzienlijk toe bijdragen, voor de zes lidstaten uit de controlesteekproef

Bijlage VI — Overzicht van de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen met betrekking tot de geraamde totale kosten van de herstel- en veerkrachtplannen bij de zes lidstaten uit de controlesteekproef

Bijlage VII — Overzicht van toezicht- en uitvoeringsstructuren in de lidstaten, voor wat betreft de zes lidstaten uit de controlesteekproef

Bijlage VIII — Overzicht van specifieke mijlpalen in verband met de uitvoerings-, toezicht- en controlesystemen, voor wat betreft de zes lidstaten uit de steekproef

Bijlage IX — De maximale financiële bijdrage uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit in vergelijking met het absorptiepercentage en de toewijzingen in de Europese structuur- en investeringsfondsen

Afkortingen

DG ECFIN: directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken

GEAD: beginsel “geen ernstige afbreuk doen”

HVP: herstel- en veerkrachtplan

LSA: landspecifieke aanbeveling

RECOVER: taskforce Herstel en veerkracht van het secretariaat-generaal

RRF: herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility)

SWD: werkdocument van de diensten van de Commissie

Woordenlijst

Digitalisering: de overgang naar de integratie en gebruikmaking van digitale technologie en gedigitaliseerde informatie om processen en taken eenvoudiger, sneller, efficiënter en/of zuiniger te maken.

Europees Semester: jaarlijkse cyclus die een kader biedt voor de coördinatie van het economisch beleid van de EU-lidstaten en voor de monitoring van de vooruitgang.

Geen ernstige afbreuk doen: beginsel dat investeringsmaatregelen geen grote nadelige gevolgen voor het milieu of de samenleving mogen hebben.

Herstel- en veerkrachtfaciliteit: het mechanisme voor financiële steun van de EU om de economische en sociale gevolgen van de COVID-19-pandemie en de groene en digitale transformatie te beperken.

Herstel- en veerkrachtplan: document met de voorgenomen hervormingen en investeringen van de lidstaat in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

Instrument voor datamining en risicoscores van de Commissie: instrument voor datamining en risicobeoordeling dat door de Commissie is ontwikkeld om de beheersautoriteiten te ondersteunen bij het beheer en het bestuur van de Europese structuur- en investeringsfondsen en de fondsen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Landspecifieke aanbeveling: jaarlijkse richtsnoeren die de Commissie in het kader van het Europees Semester aan individuele lidstaten verstrekt voor hun macro-economisch, budgettair en structureel beleid.

NextGenerationEU: financieringspakket om de EU-lidstaten te helpen herstellen van de economische en sociale impact van de COVID-19-pandemie.

Werkdocument van de diensten van de Commissie: een niet-bindend document van de Commissie dat is opgesteld om te worden besproken binnen of buiten de instelling.

Antwoorden van de Commissie

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Tijdlijn

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer IV “Marktregulering en concurrerende economie”, die onder leiding staat van ERK-lid Mihails Kozlovs. De controle werd geleid door ERK-lid Ivana Maletić, ondersteund door Sandra Diering, kabinetschef en Tea Japunčić, kabinetsattaché; Sabine Hiernaux-Fritsch, hoofdmanager; Giuseppe Diana, taakleider; Daniela Hristova, Marion Schiefele and Jacques Sciberras, auditors. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning.

Voetnoten

¹ Artikel 3 van Verordening (EU) 2021/241 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

² Verordening (EU) 2021/241.

³ Bijlage V bij Verordening (EU) nr. 2021/241.

⁴ Artikel 19, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241.

⁵ Artikel 20 van Verordening (EU) 2021/241.

⁶ Voorstel van de Commissie tot wijziging van de RRF-verordening wat betreft REPowerEU-hoofdstukken in HVP’s, COM(2022) 231.

⁷ Technische richtsnoeren van de Commissie over de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” in het kader van de verordening betreffende de faciliteit voor herstel en veerkracht, C(2021) 1054.

⁸ Advies nr. 06/2020 (uitgebracht krachtens de artikelen 287, lid 4, en 322, lid 1, punt a), VWEU) over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een faciliteit voor herstel en veerkracht (COM(2020) 408), paragraaf 38.

⁹ Verordening (EU) 2020/852 betreffende de totstandbrenging van een kader ter bevordering van duurzame beleggingen.

¹⁰ Speciaal verslag nr. 9/2022: “Klimaatuitgaven in de EU-begroting 2014‑2020 — niet zo hoog als gerapporteerd”.

¹¹ Richtsnoeren van de Commissie voor de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten, SWD(2021) 12, DEEL 1/2.

¹² Herstel- en veerkrachtfaciliteit — van plannen naar betalingen website.

¹³ Richtsnoeren van de Commissie voor de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten, SWD(2021) 12, Deel 1/2, blz. 34.

¹⁴ Artikel 19, lid 3, punt h), van Verordening (EU) 2021/241.

¹⁵ Volgens bijlage V van Verordening (EU) 2021/241, punt 2.8, kan dit onderdeel worden gewaardeerd met een “A” (adequate regelingen), een “B” (minimale regelingen) of een “C” (ontoereikende regelingen).

¹⁶ Advies 04/2020 inzake de voorgestelde React-EU-verordening en verordening gemeenschappelijke bepalingen betreffende de ESI-fondsen, 14 juli 2020; en advies 06/2020 (op grond van artikel 287, lid 4, en artikel 322, lid 1, punt a), VWEU) over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een faciliteit voor herstel en veerkracht (COM(2020) 408).

¹⁷ Jaarverslag 2020, hoofdstuk 2.

¹⁸ Artikel 19, lid 3, punt j), van Verordening (EU) 2021/241.

¹⁹ Richtsnoeren van de Commissie voor de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten, SWD(2021) 12, DEEL 1/2.

²⁰ Speciaal verslag nr. 01/2019: “Bestrijding van fraude in verband met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig”.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (https://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8708-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/206854	QJ-AB-22-019-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8725-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/200280	QJ-AB-22-019-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2022

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is uiteengezet in Besluit nr. 6-2019 van de ERK over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Als algemene regel geldt derhalve dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en eventuele wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker van ERK-inhoud mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

Aanvullende toestemming moet worden verkregen indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat.

Indien dergelijke toestemming wordt verkregen, wordt de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Foto’s figuur 1: © Depositphotos.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het ERK-logo

Het logo van de ERK mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de ERK.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-centra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde centrum online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

Bel of schrijf
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen);
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• het onlineformulier in te vullen: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website (european-union.europa.eu).

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU bekijken of bestellen op op.europa.eu/nl/publications. Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke documentatiecentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR‑Lex (eur-lex.europa.eu).

Open data van de EU
Het portaal data.europa.eu biedt toegang tot opendatabestanden van de instellingen, organen en agentschappen van de EU. Deze kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden. Het portaal biedt ook toegang tot een grote hoeveelheid databestanden van de Europese landen.