Piani nazionali per la ripresa e la resilienza: la valutazione della Commissione È adeguata nel complesso, ma l’attuazione rimane a rischio

Sintesi

I Nel luglio 2020, in risposta alla pandemia di COVID-19, il Consiglio europeo ha deciso di istituire un fondo per la ripresa da oltre 800 miliardi di euro: NextGenerationEU. Il fulcro è costituito dal dispositivo per la ripresa e la resilienza, che rappresenta in totale fino a 723,8 miliardi di euro (a prezzi correnti). Esso si prefigge l’obiettivo di attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia e di rendere le economie e le società dell’UE più sostenibili e resilienti per il futuro, ponendo un accento particolare sulla transizione verde e digitale.

II Al fine di poter beneficiare del sostegno a titolo del dispositivo per la ripresa e la resilienza, gli Stati membri hanno trasmesso alla Commissione i rispettivi progetti di piani nazionali per la ripresa e la resilienza. Alla Commissione spetta valutare i piani per la ripresa e la resilienza sulla base di criteri sanciti dal regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza nonché fornire orientamenti e sostegno agli Stati membri a tale riguardo.

III Il presente audit è il primo di una serie di audit della Corte dei conti europea incentrati sul dispositivo per la ripresa e la resilienza. Dopo aver selezionato un campione di sei Stati membri, la Corte ha esaminato l’adeguatezza della valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza operata dalla Commissione, verificando se il processo di valutazione e gli orientamenti forniti agli Stati membri siano stati gestiti con efficacia, se abbiano fatto in modo che i piani per la ripresa e la resilienza fossero pertinenti per conseguire gli obiettivi del dispositivo per la ripresa e la resilienza e se fossero conformi alle condizioni definite nel regolamento istitutivo del dispositivo stesso. Il presente audit potrebbe contribuire a eventuali valutazioni future della Commissione, in particolare in relazione alla presentazione di piani per la ripresa e la resilienza modificati, e pone in evidenza i rischi e le problematiche che ne potrebbero condizionare l’attuazione.

IV La Corte è giunta alla conclusione che la valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza da parte della Commissione è stata complessivamente adeguata, tenuto conto della complessità del processo e della tempistica da rispettare. Tuttavia, la Corte ha individuato una serie di debolezze nel processo e di rischi per una riuscita attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

V La valutazione della Commissione si basava su liste di controllo e orientamenti interni esaustivi, ma i valutatori non se ne sono avvalsi in modo sistematico o uniforme per la valutazione qualitativa. I documenti fondamentali a sostegno della valutazione finale della Commissione erano disponibili, ma non erano sempre facilmente reperibili. La Commissione ha assistito gli Stati membri nell’elaborazione dei piani e ha formulato documenti di orientamento. Tuttavia, un ruolo più attivo da parte della Commissione nella promozione dello scambio delle buone pratiche tra gli Stati membri avrebbe facilitato il processo.

VI Per quanto concerne gli obiettivi strategici del dispositivo per la ripresa e la resilienza, la Corte conclude che la Commissione, con la sua valutazione, ha verificato se i piani per la ripresa e la resilienza possano verosimilmente contribuire a tutti i sei pilastri e, quindi, ai settori di intervento pertinenti per il dispositivo; tuttavia, la loro portata varia e resta da vederne l’impatto concreto. Nei vari Stati membri rimangono irrisolti alcuni importanti aspetti delle raccomandazioni specifiche per paese, in particolare quelle relative al 2019, che corrispondevano a cambiamenti strutturali ricorrenti.

VII Quanto al rispetto delle condizioni fondamentali del dispositivo, secondo la valutazione della Commissione nessuna delle misure che figurano nel campione sottoposto all’audit della Corte arrecherà presumibilmente danni significativi all’ambiente. Tuttavia, le misure volte ad attenuare l’impatto ambientale non sono state sistematicamente incluse sotto forma di obiettivo o traguardo nei piani per la ripresa e la resilienza e le misure non conformi al principio “non arrecare un danno significativo” potrebbero essere finanziate al di fuori del dispositivo. La valutazione dei costi stimati eseguita dalla Commissione ha risentito di una carenza di informazioni per determinate misure. I profili di erogazione sono stati determinati sulla base delle trattative anziché dei costi sottostanti. Tale valutazione ha altresì appurato che le misure oggetto del campione contribuissero alla transizione verde e digitale, ove pertinente.

VIII La valutazione della Commissione ha migliorato la qualità dei traguardi e degli obiettivi, ma alcuni di essi mancavano di chiarezza o non contemplavano tutte le fasi fondamentali dell’attuazione di una data misura. La Corte ha altresì osservato che i traguardi e gli obiettivi sono generalmente limitati alla realizzazione delle misure piuttosto che all’impatto e ha rilevato che l’approccio nel fissarli non è stato sempre armonizzato nei vari Stati membri.

IX La valutazione della Commissione riguardo alle disposizioni di monitoraggio e controllo proposte dagli Stati membri ha correttamente individuato lacune e carenze che richiedono l’adozione di misure supplementari. Tuttavia, si basava in parte sulla descrizione di sistemi ancora da istituire. La Corte constata inoltre che taluni Stati membri hanno deciso di non avvalersi dello strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione, il che può sia ridurne l’utilità generale sia aumentare il rischio di mancata individuazione di casi di frode e di duplicazione dei finanziamenti nello Stato membro in causa.

X Alla luce delle suddette constatazioni, la Corte raccomanda alla Commissione di:

• migliorare le procedure di valutazione e la documentazione;
• promuovere lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri;
• monitorare il contribuito delle misure attuate alle raccomandazioni specifiche per paese;
• migliorare la trasparenza e il monitoraggio del principio “non arrecare un danno significativo”;
• assicurare chiari meccanismi di verifica dei traguardi e degli obiettivi e la loro adeguata definizione;
• verificare la conformità ai traguardi specifici per quanto riguarda il monitoraggio e il controllo e incoraggiare l’utilizzo dello strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione.

Introduzione

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza

01 Nel luglio 2020, in risposta alla pandemia di COVID-19, il Consiglio europeo ha deciso di istituire uno strumento temporaneo per la ripresa da oltre 800 miliardi di euro (a prezzi correnti): NextGenerationEU. Il fulcro è costituito dal dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF). Con una dotazione ammontante in totale a un massimo di 723,8 miliardi di euro (a prezzi correnti), dei quali fino a 338,0 miliardi di euro sotto forma di sovvenzioni e fino a 385,8 miliardi di euro sotto forma di prestiti, tale dispositivo equivale in termini di valore a circa due terzi del nuovo quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021‑2027 e costituisce finora il maggiore strumento dell’UE.

02 Il dispositivo per la ripresa e la resilienza si propone di attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19 e di rendere le società e le economie europee più sostenibili e resilienti, nonché meglio preparate ad affrontare le sfide e cogliere le opportunità insite nelle transizioni verde e digitale. Tale strumento finanzierà investimenti e riforme in aree di intervento pertinenti a livello di UE, strutturate in sei pilastri¹ (cfr. figura 1).

03 Il contributo finanziario per ciascuno Stato membro è definito sulla base di un criterio di ripartizione specificato negli allegati da I a III del regolamento RRF. Ai sensi del regolamento RRF, tale dispositivo è uno strumento basato sulla performance e gli Stati membri riceveranno i finanziamenti in funzione del conseguimento dei traguardi qualitativi e degli obiettivi quantitativi.

I piani per la ripresa e la resilienza

04 Al fine di beneficiare del sostegno dell’RRF, gli Stati membri hanno trasmesso alla Commissione i rispettivi progetti di piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) a partire dalla metà di ottobre 2020 e i PNRR definitivi a partire dall’entrata in vigore del regolamento RRF il 12 febbraio 2021², in conformità di determinati criteri e condizioni. I PNRR sono costituiti da una serie di misure, sotto forma di investimenti o riforme, raggruppate in componenti tematiche (ad esempio, mobilità rispettosa del clima o digitalizzazione dell’istruzione).

05 La valutazione della Commissione relativa ai PNRR si basa su 11 criteri, come stabilisce l’articolo 19, paragrafo 3, del regolamento RRF (cfr. tabella 1).

06 In linea con gli orientamenti per la valutazione³, la Commissione può generalmente valutare ogni criterio attribuendo il rating “A”, “B” o “C”, su una scala in cui “A” è il rating migliore e “C” quello peggiore. A due degli 11 criteri, relativi al principio “non arrecare un danno significativo” (DNSH) e ai sistemi di controllo, è possibile attribuire solo il rating “A” o “C” (un riepilogo della metodologia di attribuzione dei rating figura nell’allegato I).

07 Per conseguire una valutazione positiva, un PNRR deve ottenere almeno i seguenti rating finali:

• una “A” per il criterio 2 (RSP), il criterio 3 (potenziale di crescita, creazione di posti di lavoro e resilienza), il criterio 5 (transizione verde) e il criterio 6 (transizione digitale);
• una maggioranza di valutazioni “A” per gli altri sette criteri;
• nessuna “C”.

08 I PNRR possono esse valutati in più occasioni. Oltre alla valutazione iniziale della Commissione di cui al presente audit, vengono valutati ogniqualvolta uno Stato membro presenti un aggiornamento, una revisione o una modifica, ossia nello specifico qualora uno Stato membro:

• attualizzi il proprio piano a seguito dell’aggiornamento effettuato nel giugno 2022 al contributo finanziario massimo nell’ambito del sostegno a fondo perduto; o
• chieda una modifica da apportare al PNRR inizialmente presentato, in considerazione del fatto che il piano in questione, compresi i pertinenti traguardi e obiettivi, non può più essere realizzato, in tutto o in parte, a causa di circostanze oggettive (articolo 21, paragrafo 1, del regolamento RRF), o
• richieda un sostegno sotto forma di prestito. Gli Stati membri possono chiedere un sostegno sotto forma di prestito contestualmente alla presentazione di un PNRR o in un altro momento, fino al 31 agosto 2023. In quest’ultimo caso, la richiesta è accompagnata da un PNRR rivisto che prevede traguardi e obiettivi supplementari (articolo 14, paragrafo 2, del regolamento RRF).

Ruoli e responsabilità nel processo di preparazione e valutazione dei PNRR

Stati membri

09 Gli Stati membri sono responsabili della preparazione dei PNRR conformemente all’articolo 18, paragrafo 4, del regolamento RRF. Durante la preparazione e la valutazione dei rispettivi PNRR devono cooperare con la Commissione, cui sono tenuti a fornire eventuali informazioni supplementari richieste.

10 Gli Stati membri possono anche modificare o rivedere i PNRR in un momento successivo, nel caso in cui questi ultimi non possano essere più realizzati o debbano comprendere obiettivi e traguardi supplementari per ricorrere al sostegno sotto forma di prestito (cfr. paragrafo 08).

Commissione

11 La Commissione è responsabile della valutazione dei PNRR in stretta collaborazione con gli Stati membri. Fornisce orientamenti e sostegno agli Stati membri, al fine di garantire la conformità alle varie condizioni e ai vari criteri definiti nel regolamento RRF.

12 Il processo di valutazione si basa su un dialogo continuo, che ha inizio già prima della presentazione ufficiale dei PNRR. Dopo la presentazione del PNRR, la Commissione ha due mesi di tempo, insieme allo Stato membro in questione, per risolvere le restanti questioni e richiedere ulteriori informazioni o modifiche, prima di ultimare la valutazione e formulare la proposta ufficiale di decisione del Consiglio. Gli Stati membri interessati e la Commissione possono, se necessario, convenire di prorogare per un periodo di tempo ragionevole questo termine per la valutazione⁴.

13 Dopo l’approvazione da parte del Consiglio, la Commissione concorda modalità operative con ciascuno Stato membro, che comprendono aspetti dettagliati e tecnici relativi all’attuazione, quali le tempistiche, ulteriori tappe intermedie per conseguire i traguardi e gli obiettivi o disposizioni per fornire accesso ai dati sottostanti.

Consiglio

14 Sulla base della proposta della Commissione, il Consiglio deve approvare la valutazione del PNRR, mediante una decisione di esecuzione, entro quattro settimane⁵. Anche i piani modificati e riveduti (cfr. paragrafo 08) vanno adottati dal Consiglio.

15 Per le decisioni di esecuzione del Consiglio adottate entro il 31 dicembre 2021, lo Stato membro può richiedere un prefinanziamento del 13 %. Tutti i successivi pagamenti si basano sui progressi segnalati dallo Stato membro (e valutati dalla Commissione) in termini di attuazione del PNRR. Ai fini dell’erogazione del contributo, la Commissione presenta la propria valutazione preliminare al comitato economico e finanziario, richiedendone il parere. La Commissione tiene conto del parere del comitato economico e finanziario per la sua valutazione, come sancisce l’articolo 24, paragrafo 4, del regolamento RRF.

Stato di avanzamento della presentazione e della valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza al 1° giugno 2022

16 Al 1° giugno 2022 tutti gli Stati membri, tranne i Paesi Bassi, avevano ufficialmente presentato il proprio PNRR. La Commissione ha formulato una valutazione positiva riguardo a 25 dei PNRR esaminati, attribuendo i rating indicati nella figura 2, mentre la valutazione relativa all’Ungheria era ancora in corso al momento dell’audit (cfr. allegato II).

Estensione e approccio dell’audit

17 Il presente audit risponde alla priorità della Corte di affrontare la risposta dell’UE alla pandemia di COVID-19 nelle diverse dimensioni d’intervento, compresa la governance economica, esaminando se quello che finora è il più grande strumento dell’Unione fosse ben avviato. Grazie all’audit, saranno fornite indicazioni ai portatori di interessi in merito alla valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza (PNRR). Si intende inoltre contribuire a eventuali modifiche necessarie in futuro per il processo di valutazione, in particolare in relazione alla presentazione dei PNRR modificati o riveduti. Sebbene la presente relazione sia incentrata principalmente sul lavoro di valutazione della Commissione, pone anche in evidenza i rischi e le problematiche che potrebbero incidere sull’attuazione dei PNRR.

18 Il presente audit costituisce il primo di una serie di audit che la Corte prevede di svolgere su NextGenerationEU e sul dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF). Esso non riguarda la proposta della Commissione che modifica il regolamento RRF per quanto riguarda i capitoli dedicati al piano REPowerEU nei PNRR⁶. La Corte ha inteso esaminare l’adeguatezza della valutazione della Commissione in relazione ai PNRR, appurando se:

• le procedure interne della Commissione fossero chiare e fossero state applicate, se gli orientamenti forniti agli Stati membri fossero sufficienti e seguiti e se il sostegno agli Stati membri fosse stato efficace;
• la valutazione della Commissione abbia fatto in modo che:
  •  i PNRR contribuiscano adeguatamente ai sei pilastri e affrontino in modo efficace tutte o un sottoinsieme significativo delle sfide individuate nelle pertinenti RSP;
  •  le misure indicate nei PNRR siano conformi alle condizioni fondamentali definite nel regolamento RRF (transizioni verde e digitale, principio DNSH, costi);
  •  i traguardi e gli obiettivi siano chiari e realistici;
  •  le modalità di controllo e monitoraggio proposte siano adeguate.

19 I criteri di audit adottati dalla Corte discendono da:

• disposizioni normative (in particolare il regolamento RRF);
• norme e procedure interne della Commissione (ad esempio, istruzioni e orientamenti).

20 La valutazione della Corte si basa su un campione di sei Stati membri: i quattro paesi a cui è stata assegnata la maggiore dotazione sotto forma di sovvenzioni in termini assoluti (Germania, Spagna, Francia e Italia) e i due paesi per i quali è stata assegnata la maggiore dotazione sotto forma di sovvenzioni rispetto al prodotto interno lordo del 2020 (Grecia e Croazia). I sei PNRR differiscono sotto diversi aspetti. Nell’allegato III sono riportate alcune delle loro caratteristiche. Inoltre, gli auditor della Corte hanno estratto un campione ragionato e hanno selezionato sette misure in ciascuno dei sei Stati membri inclusi nel campione, sulla base della rilevanza (per i costi più elevati) e dell’appartenenza ai seguenti settori tematici: “trasporti”, “transizione verde”, “trasformazione digitale”, “sanità” e “altro” per gli investimenti, nonché “bilancio” e “dimensione sociale” per le riforme. Le 42 misure incluse nel campione sono illustrate nell’allegato IV. È stata altresì effettuata un’analisi generale dei traguardi e degli obiettivi dei sei PNRR inclusi nel campione, con l’obiettivo di ottenere delucidazioni riguardo alla natura e alla distribuzione tempestiva dei traguardi e degli obiettivi, nonché all’approccio adottato dagli Stati membri nel definirli.

21 In merito a questi sei Stati membri, la Corte ha esaminato il processo di valutazione della Commissione, dalla presentazione iniziale dei progetti dei PNRR fino alle valutazioni finali e alla proposta di decisione di esecuzione del Consiglio, sulla base di 8 degli 11 criteri di valutazione (1, 2, 4-6, 8-10; cfr. tabella 1). L’audit ha riguardato pertanto il periodo compreso tra ottobre 2020 (quando sono stati trasmessi i primi progetti di PNRR) e giugno 2022. L’audit non concerneva il processo di approvazione, da parte del Consiglio, della proposta di decisione di esecuzione.

22 È stata analizzata la documentazione fornita dalla Commissione, compresa la pertinente corrispondenza con i sei Stati membri nel corso del processo di valutazione. Sono stati altresì intervistati membri del personale della Commissione, nonché le autorità nazionali competenti. Inoltre, sono state discusse le principali osservazioni della relazione insieme a un gruppo di esperti.

Osservazioni

Le procedure interne e il sostegno fornito agli Stati membri erano adeguati, ma non sempre tracciabili, ed erano soggetti a vincoli temporali

23 La novità e la complessità dei piani per la ripresa e la resilienza (PNRR) presuppone procedure interne adeguate per la Commissione, nonché un sostegno appropriato agli Stati membri nella preparazione del rispettivo PNRR. La Corte ha esaminato se la Commissione avesse:

• gestito le proprie procedure interne in modo efficace, al fine di mobilitare le conoscenze disponibili internamente e garantire un’attuazione coerente e trasparente dei propri orientamenti interni;
• fornito orientamenti chiari e tempestivi, nonché sostegno agli Stati membri.

La procedura interna della Commissione era adeguata, ma non sempre tracciabile

24 La governance politica dell’RRF assume la forma di un comitato direttivo ad alto livello, presieduto dalla Presidente della Commissione europea e costituito dai tre vicepresidenti esecutivi, dal commissario per l’Economia, dal Segretario generale, dal capo della task force per la ripresa e la resilienza (RECOVER) e dal direttore generale degli Affari economici e finanziari (DG ECFIN). Il comitato direttivo sovrintende a tutte le fasi, a partire dall’interazione preliminare con gli Stati membri nella fase di elaborazione dei progetti di PNRR, fino all’attuazione dei PNRR definitivi e al conseguimento dei traguardi e degli obiettivi. Esso riferisce periodicamente al collegio dei commissari in merito alle sue discussioni. Al collegio spetta la responsabilità di approvare la proposta di decisione di esecuzione del Consiglio.

25 La task force RECOVER è stata istituita il 16 agosto 2020 in seno al segretariato generale e, congiuntamente alla DG ECFIN, ha il compito di guidare l’attuazione dei PNRR e coordinarla con il semestre europeo. RECOVER e la DG ECFIN sono altresì responsabili del coinvolgimento delle altre DG competenti delle varie politiche in tutte le fasi del processo, se necessario.

26 A tal fine, RECOVER e la DG ECFIN hanno tenuto ogni settimana riunioni di coordinamento e hanno interagito periodicamente con altre DG attraverso “équipe per paese”. Queste ultime si basano sui team esistenti nel quadro del semestre europeo, ma includono anche specialisti provenienti da tutte le DG pertinenti, al fine di mettere a disposizione le competenze necessarie riguardo ai diversi settori d’intervento contemplati dai PNRR.

27 Le interazioni con gli Stati membri sono gestite da 27 gruppi negoziali, costituiti dai capi (aggiunti) delle pertinenti unità per paese nella task force RECOVER/DG ECFIN, nonché da membri selezionati delle équipe per paese provenienti dalle DG settoriali, a seconda delle competenze richieste. A tali gruppi spetta, in particolare, analizzare i (progetti di) PNRR, predisporre le valutazioni e gli atti di esecuzione in relazione ai PNRR e alle richieste di pagamento, nonché monitorare i progressi di attuazione. In genere, due capi negoziatori a livello di direttori (uno per la DG ECFIN e uno per RECOVER) sovrintendono al lavoro svolto dalle équipe per paese.

28 Infine, sono stati costituiti team orizzontali congiunti RECOVER/DG ECFIN, al fine di affrontare gli aspetti generali correlati alla transizione verde (compreso il principio DNSH), alla trasformazione digitale, ai costi e ai traguardi/obiettivi. Tali gruppi hanno fornito orientamenti sulla valutazione dei settori più importanti rientranti nella loro sfera di competenza.

29 La presenza congiunta, in seno ai gruppi negoziali, di rappresentanti appartenenti alle unità per paese di RECOVER/DG ECFIN e alle équipe per paese delle DG competenti per le varie politiche ha fatto sì che la valutazione fosse basata sulle competenze del personale nei diversi settori di intervento, nonché su aspetti geografici. L’analisi della Corte relativa alla valutazione della Commissione delle misure incluse nel campione (cfr. paragrafo 20) ha confermato la partecipazione di tutte le DG pertinenti nel processo.

30 Il processo di valutazione comprendeva diverse fasi (cfr. figura 3).

31 Al fine di facilitare la valutazione e la discussione con gli Stati membri, la Commissione ha elaborato orientamenti interni generali e liste di controllo. Riguardo all’impatto economico e sociale, ai traguardi e agli obiettivi, ai costi e al principio DNSH, tali orientamenti interni generali sono stati integrati da orientamenti tecnici più dettagliati.

32 Gli orientamenti interni e le liste di controllo uniformano il processo di valutazione e contribuiscono a un trattamento paritario dei diversi PNRR. Gli orientamenti interni e le liste di controllo hanno fornito una serie esaustiva di considerazioni per i valutatori nelle équipe per paese, al fine di svolgere e documentare le loro valutazioni. Tuttavia, l’utilizzo delle liste di controllo era obbligatorio solo per la valutazione relativa alla completezza e all’ammissibilità. Di conseguenza, non sono state impiegate in modo sistematico o uniforme per la valutazione qualitativa degli 11 criteri di valutazione. Talvolta i valutatori avevano fornito solo informazioni minime, mentre in altri casi avevano redatto note o altri documenti di lavoro senza una struttura standardizzata.

33 Sebbene l’audit della Corte relativo alle misure incluse nel campione abbia confermato che i documenti fondamentali risultanti dal lavoro della Commissione e a sostegno delle sue valutazioni finali fossero disponibili e registrati, la documentazione che ha condotto alle conclusioni nei documenti di lavoro dei servizi della Commissione (Staff Working Documents – SWD) non era sempre facilmente reperibile.

L’orientamento e il sostegno fornito dalla Commissione agli Stati membri sono stati adeguati, ma soggetti a vincoli temporali

34 Alla Commissione spettava il compito di fornire agli Stati membri gli orientamenti e il sostegno necessari, nella fase di preparazione dei rispettivi PNRR. Tale assistenza è stata fornita già a partire dalla fase iniziale, attraverso documenti di orientamento e discussioni, mentre il regolamento RRF era ancora discusso dai colegislatori.

35 La Commissione ha adottato diversi documenti di orientamento per assistere gli Stati membri nella redazione dei PNRR:

• orientamenti generali in relazione ai PNRR degli Stati membri, adottati il 17 settembre 2020, che sono stati modificati e sostituiti da una nuova versione il 22 gennaio 2021;
• orientamenti tecnici sull’applicazione del principio “non arrecare un danno significativo”(DNSH)⁷, pubblicati il 12 febbraio 2021.

Inoltre, tali documenti erano integrati da liste di controllo di autovalutazione per i sistemi di controllo nazionali.

36 A causa dei tempi stretti a disposizione per elaborare i PNRR e per redigere e adottare il regolamento RRF, la Commissione ha dovuto in parte elaborare i propri documenti di orientamento prima dell’ultimazione del testo giuridico e mentre gli Stati membri preparavano in parallelo i PNRR. Per tale motivo, la Commissione ha pubblicato due versioni del principale documento di orientamento sull’elaborazione dei PNRR (cfr. paragrafo 35). Ne è conseguito che, in alcuni casi, gli Stati membri hanno dovuto adeguare i PNRR durante il processo. È stato questo il caso, in particolare, degli orientamenti sul principio DNSH che, adottati contemporaneamente al regolamento RRF, imponevano agli Stati membri di compilare una lista di controllo DNSH per ogni riforma e investimento dei PNRR.

37 La Corte ha riscontrato che le valutazioni dei PNRR erano ampiamente basate sul dialogo costante tra la Commissione e gli Stati membri, che consisteva in riunioni bilaterali, comunicazioni e scambi di informazioni. Per facilitare ulteriormente tale condivisione di informazioni, la Commissione ha anche realizzato una piattaforma online di domande e risposte sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, fornendo agli Stati membri ulteriori delucidazioni e orientamenti. Nel corso delle interviste condotte dalla Corte, le autorità degli Stati membri hanno confermato l’utilità di tale sostegno.

38 Inoltre, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 5, del regolamento RRF, gli Stati membri possono chiedere alla Commissione di organizzare uno scambio di buone pratiche con altri Stati membri. La Corte ha accolto con favore tale evenienza nel parere emanato sulla proposta di regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza⁸. Stando alla Commissione, solo uno Stato membro (che non rientrava nel campione di audit) ha formalmente richiesto uno scambio di questo tipo, salvo poi ritirare la richiesta.

39 Tuttavia, la maggior parte delle autorità degli Stati membri intervistate avrebbe auspicato una più intensa interazione con gli altri Stati membri nel corso del processo di negoziazione dei PNRR. Taluni Stati membri hanno organizzato riunioni bilaterali informali di propria iniziativa, ma un ruolo attivo da parte della Commissione inteso a promuovere sinergie tra i vari PNRR degli Stati membri avrebbe facilitato il processo e avrebbe incoraggiato l’inclusione di progetti multinazionali nei PNRR.

I piani per la ripresa e la resilienza sono in grado di contribuire ai sei pilastri, ma permangono lacune nell’eseguire le raccomandazioni specifiche per paese

La valutazione della Commissione ha verificato se i piani per la ripresa e la resilienza contribuiscano ai sei pilastri, ma la portata del contributo varia

40 La Corte ha esaminato le modalità con cui la Commissione aveva verificato se i piani per la ripresa e la resilienza (PNRR) contribuissero in modo adeguato a tutti e sei i pilastri, in linea con i criteri stabiliti nel regolamento RRF (cfr. riquadro 1).

41 La Commissione ha valutato il contributo dei PNRR ai sei pilastri sulla base di una mappatura dettagliata, appurando per ciascuna componente se contribuisse in modo significativo o almeno in parte a ciascun pilastro (cfr. allegato IV). È giunta alla conclusione che tutti i PNRR inclusi nel campione contribuivano in modo globale e adeguatamente equilibrato a tutti i sei pilastri e ha assegnato a tutti i piani un rating “A” per questo aspetto.

42 La mappatura della Commissione ha confermato che tutti i sei pilastri sono stati contemplati da almeno una componente per tutti i PNRR nel campione della Corte. La mappatura della Commissione è stata effettuata a livello di componenti, tenendo conto delle singole misure per stabilire i pilastri (principali) a cui contribuisce la componente in questione. La Corte osserva tuttavia che non tutte le misure in una data componente contribuiscono direttamente al pilastro in questione.

43 Molte componenti incluse nei PNRR affrontano più di un pilastro e il nesso causale tra le componenti e i pilastri, e quindi il probabile contributo di ciascuna componente, varia. In generale, il nesso tra componenti e pilastri è più stretto per i pilastri più specifici quali “trasformazione digitale” e “transizione verde”, rispetto ai pilastri più ampi e generali quali “crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” e “coesione sociale e territoriale”.

44 Inoltre, poiché ciascuna componente comprende riforme che potrebbero non avere alcun costo, è difficile stabilire quale percentuale dei fondi contribuisce a ciascuno dei sei pilastri. Di conseguenza, da un punto di vista finanziario, è poco chiaro se i sei pilastri siano trattati “in modo adeguatamente equilibrato”, come prevede il regolamento RRF. Per di più, il regolamento non fornisce una definizione di ciò che costituisce di fatto una risposta “adeguatamente equilibrata” in tale contesto.

I piani per la ripresa e la resilienza rispondono alle raccomandazioni specifiche per paese, ma permangono lacune

45 Il semestre europeo, introdotto nel 2011, è il ciclo di coordinamento dell’UE delle politiche economiche, sociali, di bilancio e del lavoro. In tale contesto, la Commissione analizza gli sviluppi sociali ed economici negli Stati membri e le sfide che li attendono. Per far fronte a queste ultime, il Consiglio formula ogni anno RSP rivolte a ogni Stato membro, sulla base delle proposte della Commissione, che costituiscono il principale prodotto del semestre europeo. Mentre in passato il coordinamento delle politiche nel quadro del semestre europeo e l’attuazione delle RSP non erano correlati ad alcuna dotazione finanziaria, la situazione è cambiata con l’inclusione delle misure che affrontano le RSP nei PNRR.

46 Il regolamento RRF prevede che i PNRR contemplino misure che affrontano tutte o un sottoinsieme significativo delle RSP del 2019 e del 2020. Nella sua valutazione la Commissione tiene conto di quattro elementi (cfr. riquadro 2).

47 La Corte ha verificato se la valutazione della Commissione ha fatto sì che le misure incluse nei PNRR degli Stati membri campionati contribuiscano a rispondere alle RSP pertinenti e ha incontrato le autorità degli Stati membri al fine di ottenere maggiori informazioni sul processo di introduzione, nei rispettivi PNRR, di misure pertinenti ai fini delle RSP.

48 Durante la valutazione dei progetti di PNRR, la Commissione ha individuato lacune riguardo a taluni elementi delle RSP e ha chiesto agli Stati membri di proporre misure supplementari. Ciò ha prodotto risultati migliori in alcuni casi (ad esempio, la valutazione della qualità della spesa pubblica in Francia, la revisione della spesa pubblica in Italia o le misure anticorruzione o relative al sistema giudiziario in Croazia) rispetto ad altri, dal momento che alcune parti delle RSP (perlopiù quelle del 2019) non sono state affrontate nei PNRR definitivi.

49 In relazione ai PNRR presentati, la Commissione ha svolto un esercizio di mappatura, compreso nell’SWD, che mostra in quale misura le RSP erano state affrontate a sufficienza e individua quelle che invece non lo erano state. Analogamente a quanto avvenuto per i sei pilastri, tale esercizio è stato svolto per le componenti (insiemi di misure, cfr. paragrafo 04), prendendo in considerazione le singole misure, ove pertinente. Per i sei Stati membri inclusi nel campione, la valutazione della Commissione ha concluso che tutte le RSP del 2019 e del 2020 erano state affrontate parzialmente (con rimanenti lacune) o integralmente (senza lacune rimanenti) e, quindi, a tutti i PNRR definitivi nel campione della Corte era stato attribuito il rating “A”. La tabella 2 presenta una sintesi delle lacune rimanenti individuate dalla Commissione.

50 L’esercizio di mappatura della Corte svolto a livello di misura è giunto sostanzialmente allo stesso risultato della Commissione in relazione alle RSP. Le principali differenze riguardano l’Italia, paese per il quale la Corte ha individuato ulteriori lacune per alcuni elementi delle RSP (riforme del sistema pensionistico e catastale, nonché alcune componenti della riforma del settore finanziario), che non erano incluse nell’SWD della Commissione (cfr. tabella 3).

51 La Corte ha riscontrato che le RSP per il 2020 sono state generalmente affrontate nei PNRR esaminati. Tuttavia, vi sono ancora alcune lacune persistenti riguardo a determinati elementi delle RSP, ad esempio il sistema di assistenza sanitaria (Spagna) o gli investimenti e il contesto normativo (Francia), che si prevede vengano affrontati al di fuori dell’RRF. Non era comunque sempre chiaro il motivo per cui tali elementi non sono stati invece inclusi nei PNRR, in particolare nel caso di importanti misure transfrontaliere (ad esempio, le interconnessioni elettriche tra Spagna e Francia), che ben si prestavano, per definizione, a beneficiare dell’RRF.

52 La maggior parte delle lacune individuate riguarda le RSP per il 2019, che in gran parte rappresentano sfide strutturali ricorrenti alle quali da anni gli Stati membri sono chiamati a rispondere. Il PNRR della Germania, ad esempio, non contempla alcuna misura volta a rafforzare la concorrenza nei settori dei servizi alle imprese e delle professioni regolamentate, aspetto presente dal 2011 nelle RSP rivolte a tale paese. Inoltre, diversi PNRR non affrontavano gli elementi delle RSP relativi alla sostenibilità delle pensioni (Germania, Francia, Italia e in parte Spagna) o alla tassazione (Germania e Italia).

53 Nel complesso, la Corte ritiene che la valutazione della Commissione abbia portato a PNRR che contribuiscono a rispondere a gran parte delle RSP del 2019 e del 2020. Ciononostante, alcuni elementi importanti delle RSP continuano a non essere presi in considerazione nei vari Stati membri inclusi nel campione di audit; si tratta di elementi ampiamente correlati a sfide strutturali ricorrenti a cui da anni gli Stati membri sono chiamati a rispondere. Inoltre, la valutazione di ciò che costituisce un “insieme significativo” di sfide individuate nelle RSP che sono state affrontate non è stato definito né nel regolamento RRF né dalla Commissione. Pertanto la valutazione mantiene in una certa misura una dimensione discrezionale, in particolare nei casi in cui la Commissione ha individuato diverse e/o gravi lacune.

La valutazione delle condizioni fondamentali nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza è stata adeguata, ma non del tutto trasparente

54 Al fine di appurare se fosse adeguata la valutazione della Commissione relativa al principio “non arrecare un danno significativo” (DNSH), alla marcatura verde e digitale e ai costi stimati, la Corte ha selezionato sette misure in ciascuno dei sei Stati membri inclusi nel campione (cfr. paragrafo 20).

55 Per le misure campionate, si è appurato se la Commissione avesse valutato adeguatamente se:

• le misure incluse nel piano per la ripresa e la resilienza (PNRR) arrecano un danno significativo agli obiettivi ambientali, ai sensi dell’articolo 17 del regolamento sulla tassonomia⁹ (conformità al principio DNSH);
• l’attuazione delle misure previste è in grado di contribuire in modo efficace alla transizione verde e digitale, anche per quanto riguarda la marcatura delle misure e i coefficienti applicati;
• la stima dei costi è ragionevole, plausibile, commisurata ai vantaggi economici e sociali attesi e non è coperta da un altro finanziamento dell’UE.

Le valutazioni della Commissione hanno riconosciuto la conformità al principio “non arrecare un danno significativo”, ma non erano sistematicamente inclusi traguardi o obiettivi per le misure di compensazione

56 Ai fini dell’approvazione di un PNRR, tutte le misure devono essere conformi al principio DNSH (cfr. riquadro 3).

57 La Commissione ha formulato orientamenti tecnici su come applicare il principio DNSH nel valutare i PNRR (cfr. paragrafi 35 e 36). Ha chiesto agli Stati membri di fornire una lista di controllo DNSH per ciascuna misura contenuta nei PNRR.

58 La Commissione ha successivamente valutato le misure presentate e le corrispondenti liste di controllo DNSH: ha quindi risposto con ulteriori osservazioni o ha stabilito condizioni da includere nell’insieme definitivo di traguardi e obiettivi stabiliti nella decisione di esecuzione del Consiglio. Per le misure esaminate, la Corte ha riscontrato che la Commissione aveva:

• garantito che le liste di controllo tenessero conto degli obiettivi ambientali;
• richiesto ulteriori informazioni ove necessario, formulato osservazioni e suggerito modifiche oppure l’esclusione di talune misure, anche riguardo alla formulazione di misure specifiche e ai corrispondenti traguardi e obiettivi;
• richiesto correttamente, per diversi PNRR, l’esclusione di determinate parti di misure che riteneva non conformi al principio DNSH. Queste parti sono state successivamente eliminate dai PNRR. Tuttavia, in taluni casi possono essere invece finanziate al di fuori dell’RRF, in contrasto con lo spirito del principio DNSH;
• fatto in modo che, per le misure in grado di avere un impatto ambientale, le liste di controllo completate dagli Stati membri fornissero una spiegazione su come sarebbe stato evitato un danno significativo. Ciò comprendeva la proposta di misure di mitigazione.

59 La Corte, tuttavia, ha constatato che la documentazione sulla valutazione della Commissione riguardo alle liste di controllo DNSH era distribuita in diversi documenti di lavoro e mancava un elenco riepilogativo che mostrasse tutte le valutazioni DNSH per ciascuna misura, a sostegno della conclusione generale contenuta nell’SWD e nella valutazione finale.

60 Inoltre, la natura e la portata dell’impatto delle misure potenzialmente dannose non erano state quantificate nella lista di controllo né in qualsiasi altra forma. Ciò ha reso difficile stabilire se le spiegazioni addotte e le misure di mitigazione proposte fossero sufficienti a garantire la conformità al principio DNSH.

61 Inoltre, nei casi in cui erano necessarie misure di mitigazione per attribuire una valutazione DNSH positiva, queste ultime non erano state incluse sistematicamente nei PNRR sotto forma di traguardo o obiettivo. Di conseguenza, la loro realizzazione non costituisce una condizione di pagamento e non vi è alcuna base giuridica che ne imponga l’attuazione o il monitoraggio.

La Commissione ha verificato il contribuito delle misure esaminate alle transizioni verde e digitale

62 La valutazione della Commissione in merito al contributo dei PNRR alle transizioni verde e digitale si è basata su diversi elementi (cfr. riquadro 4).

63 La Corte ha verificato la valutazione della Commissione in relazione al campione di 42 misure (cfr. paragrafo 20). In merito a tali misure, la Corte ha verificato se la valutazione della Commissione relativa ai campi di intervento e ai coefficienti (100 % per un pieno contribuito alla transizione verde/digitale, 40 % per un contributo parziale e 0 % per un contributo nullo) fosse in linea con il regolamento RRF e con la marcatura finale assegnata alle misure adeguate.

64 La Corte ha rilevato quanto segue:

• la Commissione aveva svolto una valutazione dettagliata dei campi di intervento e dei coefficienti applicati dagli Stati membri per diverse misure. Nello specifico, le DG Energia, Azione per il clima, Concorrenza, Politica regionale e urbana e il Centro comune di ricerca, nonché i team orizzontali verdi e digitali erano stati consultati in merito a diverse misure incluse nel campione;
• per diverse misure del campione, durante la fase di elaborazione la Commissione aveva informato gli Stati membri circa l’utilizzo di campi di intervento errati o la necessità di un’ulteriore scomposizione delle misure (in misure distinte oppure in sottomisure) con coefficienti diversi. In tutti i casi, gli Stati membri avevano apportato le modifiche richieste ai progetti di PNRR e la Commissione ha ritenuto le versioni definitive conformi sotto questo profilo;
• per alcuni tipi di misure, il regolamento RRF non riportava campi di intervento né coefficienti verdi. Tuttavia, al fine di garantire una valutazione coerente, la Commissione ha fornito orientamenti interni supplementari su come trattare tali misure (ad esempio, quelle relative alle vetture elettriche e ibride), in linea con il regolamento sulla tassonomia;
• la Commissione aveva riportato l’elenco finale delle misure che contribuiscono alle transizioni verde e digitale nell’SWD stilato per ciascuno Stato membro.

65 Resta tuttavia da vedere fino a che punto le misure contemplate nei PNRR contribuiranno nella pratica agli obiettivi climatici dell’UE. In una relazione recente, ad esempio, la Corte è giunta alla conclusione che, in relazione al bilancio dell’UE, il contributo di sottosettori chiave quali il trasporto ferroviario, l’energia elettrica e la biomassa era stato sovrastimato e ha rilevato che la spesa comunicata non era sempre connessa all’azione per il clima¹⁰.

Il rating per i costi stimati ha rispecchiato una carenza di informazioni per determinate misure

66 La valutazione dei costi stimati nei PNRR è di particolare rilevanza in quanto, a differenza degli altri strumenti dell’UE, il finanziamento dell’RRF si basa esclusivamente sul conseguimento dei traguardi e degli obiettivi anziché sul rimborso dei costi. Di conseguenza, i costi stimati delle misure incluse nei PNRR sono valutati solo nel momento in cui la Commissione valuta il PNRR e non incide sull’erogazione effettiva dei fondi nella fase di attuazione del PNRR.

67 La Commissione era tenuta a valutare i costi totali stimati di ciascun PNRR, applicando i criteri di valutazione stabiliti nel regolamento RRF (cfr. riquadro 5).

68 In linea con il regolamento RRF, la Commissione ha valutato i costi totali stimati, sulla base dei criteri menzionati nel riquadro 5. Il regolamento RRF non specifica la modalità con cui questi quattro criteri dovrebbero essere consolidati in un rating complessivo per i costi. Ciononostante, la Commissione ha elaborato un sistema di rating per ciascuno dei quattro criteri, nonché per il rating complessivo consolidato.

69 Ad oggi, tutti i PNRR hanno ottenuto un rating “B” riguardo ai costi. La Corte ha osservato che i requisiti relativi all’ottenimento di un rating “A” per ciascuno dei criteri previsti, nonché per il PNRR nel suo complesso, erano relativamente ambiziosi, mentre erano relativamente modesti per il rating “C”; ciò rendeva improbabile l’assegnazione di un rating diverso da “B”. Di conseguenza, malgrado le differenze presenti nella frequenza e nella gravità delle carenze individuate dalla Commissione in relazione agli Stati membri inclusi nel campione, a tutti è stato attribuito lo stesso rating (“B”). Tali carenze variano da una mancanza di informazioni per talune misure nella fase di pianificazione, fino a comprendere ipotesi non del tutto plausibili circa i costi effettivi di ogni singola misura (cfr. allegato VI). Inoltre, poiché taluni investimenti sono innovativi, i loro costi nei PNRR sono ampiamente basati su un giudizio professionale, piuttosto che su dati storici.

70 Per le 42 misure incluse nel campione (cfr. paragrafo 20), la Corte ha verificato le informazioni sui costi fornite dagli Stati membri, le informazioni supplementari sui costi richieste dalla Commissione, i documenti di lavoro interni di quest’ultima relativi alla valutazione dei costi totali stimati e le conclusioni della Commissione sui costi riportate negli SWD.

71 Gli Stati membri hanno realizzato schede informative per ciascuna misura, in cui vengono indicate informazioni sui costi: le ipotesi considerate per quantificarli, i costi di riferimento (quali dati storici o comparativi) e la precisazione se il finanziamento dell’RRF si aggiunge al sostegno fornito nel quadro di altri programmi e strumenti dell’UE senza coprire gli stessi costi.

72 La Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, ove necessario, in particolare riguardo alla metodologia e alle ipotesi sottostanti. Per le misure incluse nel campione, la Corte ha osservato che sono state ottenute le informazioni necessarie per verificare i costi stimati. Laddove la Commissione non ha ottenuto sufficienti informazioni, lo ha rispecchiato nelle valutazioni e nei rating assegnati. Durante tale processo, le DG competenti (comprese le DG Energia, Mobilità e trasporti e Occupazione, affari sociali e inclusione) sono state consultate, ove necessario, in linea con gli orientamenti interni sulla valutazione dei costi. La Corte ritiene che il rating “B” rifletta correttamente la mancanza di informazioni in alcuni ambiti e ha individuato alcune carenze relative ai costi.

Anziché rispecchiare i costi di traguardi o obiettivi sottostanti, il profilo di erogazione è stato il risultato di trattative

73 L’importo pagato in una determinata rata non si basa necessariamente sui costi stimati per il conseguimento dei traguardi e degli obiettivi inclusi nella richiesta di pagamento, ma è piuttosto il risultato di trattative condotte con lo Stato membro in questione. Tali trattative tengono conto della percentuale dei traguardi e degli obiettivi, nonché della loro importanza relativa.

74 Nell’UE a 27, il numero totale di versamenti rateizzati (per il sostegno a fondo perduto) varia da quattro (Cipro) a dieci (Belgio, Croazia, Italia, Portogallo, Romania, Slovacchia e Slovenia), con il numero di traguardi e obiettivi da conseguire per ciascuna rata che oscilla da due (Repubblica ceca: settimana rata) a 114 (Portogallo: nona rata).

75 Tuttavia, essendo il risultato di una trattativa, il processo di determinazione dei profili di erogazione mancava di trasparenza. Sebbene non costituisca necessariamente una questione rilevante per la valutazione dei PNRR, tale aspetto sarà problematico durante l’attuazione dell’RRF, dato che qualsiasi conseguimento parziale dei traguardi e degli obiettivi dovrebbe trovare riscontro nel pagamento effettuato allo Stato membro in questione. Il fatto che l’importo del pagamento per ciascuna rata sia il risultato di una trattativa, anziché riflettere i costi effettivi, renderà difficile stabilire quale riduzione sia adeguata. Al momento dell’audit, la Commissione non aveva ancora definito una metodologia per calcolare la riduzione parziale dei pagamenti.

76 In pratica, per i sei Stati membri esaminati, la Corte ha rilevato una notevole eterogeneità riguardo ai profili di erogazione, in termini di quota del finanziamento totale rappresentato da ciascuna rata e di numero di traguardi e obiettivi da conseguire per ogni singola rata (figura 4).

La valutazione della Commissione ha migliorato la qualità di traguardi e obiettivi, ma alcune questioni importanti restano irrisolte

77 In linea con il regolamento RRF, i traguardi e gli obiettivi dovrebbero misurare i progressi compiuti verso la realizzazione di una riforma o di un investimento, dove per “traguardi” si intendono i risultati qualitativi e per “obiettivi” i risultati quantitativi. Il conseguimento di traguardi e obiettivi costituisce la base per le richieste di pagamento presentate dagli Stati membri, il che li rende un elemento fondamentale nell’attuazione dell’RRF.

78 In conformità del regolamento RRF e degli orientamenti forniti agli Stati membri¹¹, la Commissione era tenuta a valutare i traguardi e gli obiettivi nel quadro del criterio 8 (“modalità per garantire il monitoraggio dell’attuazione, compresi i traguardi, gli obiettivi e i relativi indicatori” (cfr. riquadro 6).

Il processo di valutazione della Commissione è stato esaustivo

79 La Corte ha esaminato la valutazione dei traguardi e degli obiettivi operata dalla Commissione, sulla base di un campione di 42 misure in sei PNRR. Per tali misure, ha appurato se i traguardi e gli obiettivi finali stabiliti nella decisione di esecuzione del Consiglio soddisfacessero i criteri summenzionati. Ha inoltre effettuato un’analisi più generale dei traguardi e degli obiettivi dei sei PNRR inclusi nel campione, con l’obiettivo di raccogliere indicazioni riguardo alla natura e alla distribuzione tempestiva dei traguardi e degli obiettivi, nonché all’approccio adottato dagli Stati membri nel definirli.

80 In relazione alle 42 misure campionate, la Corte ha concluso che, nel complesso, il processo di valutazione dei traguardi e degli obiettivi esaminati è stato esaustivo, dopo uno scambio di informazioni tra la Commissione e gli Stati membri. In particolare, la Commissione aveva chiesto delucidazioni sulle descrizioni dei traguardi e degli obiettivi, il che aveva portato a descrizioni più chiare dei risultati tangibili perseguiti, e in taluni casi ha raccomandato una formulazione più precisa. Inoltre, la Commissione ha richiesto di ridurre il numero di traguardi e obiettivi, al fine di rendere determinati PNRR più gestibili; in altri casi, ha chiesto una maggiore granularità per i traguardi e gli obiettivi al fine di coprire diverse fasi, specie per le misure di ampio respiro.

81 Tuttavia, la pista documentale è generalmente frammentaria e le analisi sono contenute in più documenti di lavoro della Commissione per componenti diverse dei PNRR. Inoltre, nella fase di negoziazione non era disponibile una panoramica di tutti i progetti di traguardi e obiettivi. La Commissione ha applicato una valutazione qualitativa per ciascun PNRR basandosi sulle norme definite nel regolamento RRF e non una valutazione comparativa, che avrebbe invece facilitato l’individuazione delle migliori pratiche nei vari Stati membri.

Alcuni traguardi e obiettivi mancano di chiarezza

82 Nell’espletare l’audit, la Corte ha concentrato l’attenzione sulla chiarezza dei traguardi e degli obiettivi come presupposto per misurare i progressi delle misure e giustificare l’erogazione dei fondi. Tramite l’analisi generale dei traguardi e degli obiettivi, la Corte ha riscontrato che tutti e sei i PNRR comprendevano traguardi e obiettivi poco chiari (cfr. alcuni esempi nella tabella 4). L’assenza di traguardi e obiettivi chiari comporta il rischio che questi ultimi siano difficili da valutare e il rischio correlato che l’obiettivo inizialmente perseguito non venga raggiunto.

Le fasi fondamentali di attuazione nei traguardi e negli obiettivi: la copertura risulta in taluni casi incompleta

83 Gli orientamenti pratici interni della Commissione prevedono che i traguardi e gli obiettivi debbano riflettere le fasi fondamentali di attuazione della misura in questione (fase iniziale – fase intermedia – fase finale). Nell’analisi generale dei traguardi e degli obiettivi condotta, la Corte ha osservato che il numero medio di traguardi e obiettivi per ciascuna misura variava da 1,7 in Croazia a 3,2 in Germania (cfr. tabella 5).

84 È particolarmente rilevante contemplare le fasi fondamentali dell’attuazione per gli investimenti, che sono spesso complessi e realizzati su un orizzonte temporale più lungo e, pertanto, occorrono traguardi e obiettivi progressivi per consentire di monitorarne lo stato di avanzamento. Tuttavia, nell’analisi generale dei traguardi e degli obiettivi espletata dalla Corte in relazione ai sei PNRR esaminati, sono stati riscontrati investimenti che comprendono un solo traguardo o obiettivo (cfr. alcuni esempi nella tabella 6).

I traguardi e gli obiettivi per talune misure indicano che saranno completati dopo il 31 agosto 2026

85 Il dispositivo per la ripresa e la resilienza è stato concepito come risposta alla pandemia di COVID-19 ed è pertanto importante che tale dispositivo venga attuato entro un arco di tempo ragionevole. Nella pagina Internet ad esso dedicata, la Commissione specifica che gli Stati membri presentano i piani sulle riforme e gli investimenti che dovranno essere attuati entro il 2026¹². Il regolamento RRF puntualizza inoltre quanto segue:

• il PNRR deve essere “debitamente motivato e giustificato. Esso deve presentare in particolare i seguenti elementi: […] i traguardi e gli obiettivi previsti e un calendario indicativo dell’attuazione delle riforme, nonché degli investimenti da completare entro il 31 agosto 2026” (articolo 18, paragrafo 4, lettera i);
• “la proposta della Commissione […] stabilisce inoltre […] il periodo, non oltre il 31 agosto 2026, entro cui devono essere completati i traguardi e gli obiettivi sia per i progetti di investimento che per le riforme” (articolo 20, paragrafo 5, lettera d).

86 Tuttavia, alcune delle misure contemplate nei PNRR esaminati comprendono un traguardo iniziale o intermedio o un obiettivo negli ultimi mesi prima del termine del periodo di attuazione dell’RRF. Ne potrebbe conseguire che l’investimento non venga completato entro il 31 agosto 2026 (cfr. tabella 7), il che non è conforme al regolamento RRF (cfr. paragrafo 85).

Gli orientamenti della Commissione privilegiano gli indicatori che misurano le realizzazioni piuttosto che l’impatto

87 Negli orientamenti della Commissione agli Stati membri¹³ si afferma che:

• i traguardi e gli obiettivi possono riflettere diverse fasi dell’attuazione delle riforme e degli investimenti, sulla base di indicatori delle risorse (“input”) oppure, preferibilmente, su indicatori di realizzazione (“output”);
• gli indicatori di impatto dovrebbero essere evitati tenuto conto della loro imprevedibilità e dipendenza da altri fattori che esulano dal controllo dello Stato membro.

88 In linea con gli orientamenti, i traguardi e gli obiettivi inclusi nei sei PNRR del campione di audit sono prevalentemente imperniati sulle realizzazioni (ad esempio: numero di edifici ristrutturati / chilometri di linea ferroviaria ristrutturata / stazioni di ricarica installate). Tuttavia, almeno la metà dei PNRR del campione comprendeva misure con indicatori di input, solitamente riferiti alla spesa di un determinato importo di fondi (ad esempio Germania, Spagna e Francia).

89 Gli indicatori di impatto hanno, per definizione, un orizzonte temporale più lungo, che potrebbe non essere conciliabile con le tempistiche limitate previste per l’attuazione dell’RRF. Ciononostante, la Corte ha rilevato che, escludendo gli indicatori di impatto e focalizzandosi sugli indicatori di realizzazione con addirittura l’inclusione di indicatori di input per i traguardi e gli obiettivi, risulterà considerevolmente limitata la possibilità di rilevare la performance delle misure e, in ultima analisi, il loro impatto sugli obiettivi strategici piuttosto generici dell’UE in merito all’RRF.

L’approccio adottato per definire i traguardi e gli obiettivi varia da uno Stato membro all’altro

90 L’assenza di un approccio armonizzato per definire traguardi e obiettivi pregiudica la comparabilità tra gli Stati membri e mette a rischio la parità di trattamento. Sebbene la Commissione abbia incoraggiato l’adozione di un approccio armonizzato, fornendo in particolare orientamenti ed esempi di riforme e investimenti, non è stata effettuata un’analisi comparativa dei diversi piani sulla base della diversa situazione nei singoli Stati membri. Nell’analisi generale dei traguardi e degli obiettivi eseguita dalla Corte, sono state riscontrate differenze tra i vari PNRR nella definizione dei traguardi e degli obiettivi, come si illustra nei seguenti paragrafi.

La distinzione tra traguardi e obiettivi non è sempre chiara

91 Nei sei PNRR del campione, il numero totale di traguardi e obiettivi varia da 129 in Germania a 527 in Italia e il rapporto fra traguardi e obiettivi passa da 2:3 in Francia e Italia a 4:1 in Grecia (cfr. figura 5).

92 Sebbene il numero totale dei traguardi e degli obiettivi sia in larga parte determinato dai fondi assegnati e dalla portata del PNRR, la differenza nel rapporto fra traguardi e obiettivi potrebbe anche denotare un diverso approccio alla loro definizione e alla loro differenziazione nei vari Stati membri. Se, da un lato, nella maggior parte dei PNRR, il completamento di un investimento veniva generalmente misurato sotto forma di obiettivo quantificabile (numero di abitazioni ristrutturate, aree rimboscate ecc.), in particolare il piano della Grecia comprendeva spesso, dall’altro, un traguardo non quantificabile sotto forma di relazione di completamento. Per contro, i traguardi venivano talvolta quantificati nella sezione descrittiva della decisione di esecuzione del Consiglio o nel “meccanismo di verifica” illustrato nell’accordo operativo.

93 Nell’articolo 2, punto 4, del regolamento RRF, si fornisce una definizione secondo la quale per “traguardi” si intendono i risultati qualitativi e per “obiettivi” i risultati quantitativi. Se si deroga a tale distinzione, insorgono i seguenti rischi:

• nei casi in cui i traguardi sono stati quantificati nel meccanismo di descrizione/verifica, vi è incertezza giuridica riguardo alla misura in cui tale quantificazione costituisca parte della condizione di pagamento, a causa del fatto che i traguardi, per definizione, non sono quantificati e che il loro conseguimento viene misurato attraverso un indicatore qualitativo;
• nei casi in cui un traguardo prevede un risultato quantificabile e non vi è alcuna quantificazione nel meccanismo di descrizione/verifica, potrebbe essere difficile determinare in quale misura sia stato attuato con successo. Inoltre, l’inclusione di traguardi non quantificati (ad esempio la presentazione di un rapporto di completamento), anziché di un obiettivo quantificato (ad esempio ristrutturazione di un determinato numero di abitazioni), mette a rischio la parità di trattamento, poiché il secondo può essere più difficile da conseguire.

I traguardi nei progetti transfrontalieri non sono necessariamente armonizzati

94 I progetti transfrontalieri hanno un ruolo specifico in termini di approccio armonizzato. Essendo simili per definizione, ne potrebbero trarre particolare beneficio. Tuttavia, per i progetti transfrontalieri non si è giunti necessariamente a definire traguardi e obiettivi simili (cfr. tabella 8).

Differenze nella definizione di traguardi e obiettivi

95 Inoltre, la Corte ha osservato l’assenza di un approccio armonizzato nella definizione di traguardi e obiettivi. Le carenze individuate in relazione all’attuazione di misure oltre l’agosto 2026 e alle misure con indicatori di input non sono state rilevate nella stessa misura in tutti i PNRR del campione:

• i traguardi e gli obiettivi che indicano che la rispettiva misura sarà attuata oltre il 2026 sono stati inclusi in alcuni PNRR (ad esempio Grecia e Croazia), ma non in altri (ad esempio Spagna);
• analogamente, gli indicatori di input erano notevolmente più frequenti in taluni PNRR (ad esempio Germania e Spagna).

96 Anche se la Corte conviene con la Commissione che nella valutazione occorre tenere conto delle circostanze specifiche di ciascuno Stato membro, si osserva che manca un’analisi comparativa.

La valutazione delle modalità di controllo e monitoraggio da parte della Commissione è stata esaustiva, ma in parte basata su sistemi non ancora posti in essere

97 Al fine di valutare il ruolo della Commissione nel promuovere l’adozione di un adeguato quadro di controllo e monitoraggio negli Stati membri, la Corte ha esaminato se siano state debitamente valutate:

• le modalità di monitoraggio e attuazione proposte dagli Stati membri nei rispettivi piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR);
• le modalità di controllo e audit proposte dagli Stati membri per prevenire e individuare i casi di corruzione, frode, conflitti di interessi e duplicazione dei finanziamenti.

La valutazione delle modalità di monitoraggio e attuazione degli Stati membri da parte della Commissione è stata esaustiva, ma in parte basata su sistemi non ancora posti in essere

98 In virtù del regolamento RRF¹⁴, la Commissione è tenuta a valutare, sulla base di un insieme di elementi, le modalità proposte dagli Stati membri per un monitoraggio e un’attuazione efficaci dei PNRR (riquadro 7).

99 La Corte ha verificato se la Commissione avesse valutato le modalità di monitoraggio e attuazione degli Stati membri inclusi nel campione, in particolare le relative strutture, i ruoli e le responsabilità dei diversi organismi, nonché la capacità richiesta.

100 Le strutture per il monitoraggio e l’attuazione dei PNRR nei sei Stati membri del campione variano in misura significativa, in base alla complessità della struttura dello Stato membro e a seconda che questo si affidi a sistemi e organismi esistenti (Germania, Francia, Croazia) o debba introdurne di nuovi (Grecia, Spagna, Italia). Nell’allegato VII sono riepilogati i sistemi proposti dai sei Stati membri inclusi nel campione.

101 La Corte ha rilevato che la valutazione della Commissione, come documentano gli SWD, ha descritto in misura sufficiente le strutture e i sistemi degli Stati membri esaminati per l’attuazione, il monitoraggio e la comunicazione, nonché le rispettive modalità organizzative e i ruoli e le responsabilità, delineando anche i rischi in essere. La valutazione della Commissione ha concluso che le modalità di monitoraggio e attuazione proposte dagli Stati membri erano adeguate e pertanto è stato assegnato loro il rating “A”¹⁵.

102 Al fine di attenuare i rischi per un monitoraggio e un’attuazione efficaci del PNRR rilevati per taluni Stati membri nel corso della valutazione, la Commissione ha proposto traguardi specifici da conseguire prima del primo pagamento (ad eccezione del prefinanziamento) a cinque dei sei Stati membri inclusi nel campione. Tali traguardi sono stati inseriti negli allegati alle decisioni di esecuzione del Consiglio (cfr. allegato VIII). Tra gli esempi di tali traguardi specifici si annoverano “svolgere un’analisi del carico di lavoro per le istituzioni coinvolte nell’attuazione al fine di attenuare le preoccupazioni sulla capacità” (Croazia) oppure “intraprendere importanti riforme dell’amministrazione pubblica al fine di istituire strutture di coordinamento, sistemi di monitoraggio e meccanismi esecutivi, e fornire personale e assistenza per il monitoraggio e l’attuazione” (Italia).

103 Sebbene la Corte concordi generalmente con la valutazione della Commissione, quest’ultima era in parte basata su sistemi non ancora posti in essere al momento della valutazione. Ne discende una serie di rischi, in particolare nei casi in cui gli elementi mancanti sono importanti. Non disporre di un sistema di monitoraggio pienamente funzionale comporta il rischio che altri traguardi e obiettivi, di fatto, potrebbero non essere conseguiti fintantoché non saranno soddisfatti tali traguardi specifici.

104 Inoltre, il fatto che i sistemi di monitoraggio o gli organismi di attuazione in parte non fossero ancora posti in essere all’approvazione dei PNRR ha altresì limitato la valutazione della Commissione riguardo alla capacità amministrativa. In taluni casi, la Commissione ha fatto affidamento sul fatto che gli Stati membri hanno confermato di disporre di sufficiente capacità per attuare e monitorare il PNRR in modo efficace (ad esempio Germania e Francia), mentre in altri casi ha espresso preoccupazione circa la capacità amministrativa degli organismi di attuazione nazionali (ad esempio Croazia).

105 In alcuni pareri recenti¹⁶, la Corte ha osservato che gli Stati membri devono avere tempo a sufficienza e una capacità amministrativa adeguata per assorbire i fondi dell’UE. Alcuni degli Stati membri con il tasso di assorbimento più basso nel periodo di programmazione 2014‑2020 otterranno nei prossimi anni aiuti ingenti attraverso l’RRF (cfr. allegato IX). Nella relazione annuale per il 2020¹⁷, la Corte ha altresì messo in evidenza che il livello di risorse amministrative necessarie a gestire il consistente aumento di fondi potrebbe non essere sufficiente. In particolare per gli Stati membri in cui è già finanziata dall’UE un’elevata percentuale di investimenti pubblici, ciò potrebbe accrescere il rischio che non siano in grado di spendere i fondi messi a loro disposizione e di assicurare un buon rapporto tra costi e benefici.

La valutazione delle modalità di audit e di controllo da parte della Commissione è stata adeguata, ma spesso subordinata a requisiti ancora da soddisfare

106 In linea con il regolamento RRF, la Commissione è tenuta a far sì che gli Stati membri abbiano predisposto sistemi di controllo adeguati al fine di proteggere gli interessi finanziari dell’UE (cfr. riquadro 8)¹⁸. L’assetto di controllo e di audit dell’RRF si basa principalmente sui sistemi corrispondenti di ciascuno Stato membro. Gli Stati membri devono trasmettere informazioni sufficienti relative ai sistemi di controllo che metteranno in atto, in particolare per garantire la conformità ai princìpi fondamentali di sana gestione finanziaria.

107 La Corte ha verificato se la Commissione avesse valutato le modalità di controllo degli Stati membri, in particolare la chiarezza delle loro strutture, i ruoli e le responsabilità dei diversi organismi, i sistemi e i processi previsti e la capacità richiesta.

108 La Commissione ha elaborato una serie di orientamenti per gli Stati membri¹⁹ e ha messo a disposizione una lista di controllo di autovalutazione. La Corte ha rilevato che la Commissione:

• aveva affrontato aspetti importanti inerenti ai sistemi di controllo dei sei Stati membri nel campione e ha utilizzato una lista di controllo interna esaustiva per verificare la conformità a tutti i criteri definiti nel regolamento RRF (cfr. riquadro 8). Riguardo ai PNRR compresi nel campione, la Corte ha constatato un’analisi adeguata e una documentazione sufficientemente dettagliata a sostegno della valutazione;
• aveva consultato le DG competenti in merito alle modalità di controllo in tali Stati membri (ad esempio la DG Bilancio, la DG Occupazione, affari sociali e inclusione, la DG Politica regionale e urbana).

109 La Commissione ha attribuito un rating “A” a tutti e sei gli Stati membri esaminati, seppur segnalando, all’occorrenza, lacune e carenze che richiedevano l’attuazione di misure supplementari prima del primo pagamento (cfr. allegato VIII). I traguardi specifici, ad esempio, consistevano nello specificare i ruoli e le responsabilità dei diversi organismi di audit e di controllo (ad esempio in Francia), l’estensione del loro mandato (ad esempio in Grecia) oppure l’adozione o modifica delle strategie degli organismi di audit, al fine di istituire unità appositamente preoposte all’RRF (ad esempio in Croazia). Analogamente a quanto accade nel caso del sistema di monitoraggio e attuazione (cfr. paragrafo 103), ciò crea un rischio, in quanto la Commissione non era ancora in grado di valutare i sistemi in essere al momento della valutazione.

110 Inoltre, non tutti gli Stati membri useranno lo strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione per l’individuazione di progetti, beneficiari e appaltatori a rischio di frode, conflitto di interessi e irregolarità nel quadro dell’RRF. Cinque degli Stati membri inclusi nel campione di audit (Grecia, Spagna, Francia, Croazia e Italia) utilizzeranno lo strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione, la cui importanza è stata sottolineata dalla Corte in un audit espletato in passato²⁰. L’utilizzo dello strumento non era obbligatorio, per decisione del Consiglio, e pertanto non era richiesto ai fini di una valutazione positiva dei sistemi di controllo di un dato Stato membro. Tuttavia, uno strumento comune di estrazione di dati e valutazione del rischio costituisce un elemento fondamentale nella protezione degli interessi finanziari dell’UE e, più specificatamente, nella prevenzione di casi di frode, conflitti di interessi e duplicazione dei finanziamenti.

111 Sebbene la valutazione della Commissione in relazione ai sistemi di controllo degli Stati membri fosse approfondita, il fatto che fossero necessari traguardi specifici denota che tanto la Commissione quanto gli Stati membri hanno riconosciuto che, in parte, i sistemi di controllo negli Stati membri esaminati non erano ancora posti in essere. Pertanto il rating “A” per tutti i PNRR in questo ambito è almeno in parte riconducibile al fatto che il regolamento RRF prevede solo un rating “A” (adeguato) o “C” (insufficiente), ove “C” implica il rifiuto del PNRR nel suo complesso. Non disporre di un sistema di controllo pienamente funzionale implica il rischio che gli interessi finanziari dell’UE non siano sufficientemente tutelati fintantoché tali traguardi non saranno conseguiti.

Conclusioni e raccomandazioni

112 La Corte è giunta alla conclusione che la valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza da parte della Commissione è stata complessivamente adeguata, tenuto conto della complessità del processo e della tempistica da rispettare. Tuttavia, ha individuato una serie di debolezze, rischi e settori a cui prestare attenzione in futuro, quali, ad esempio, profili di pagamento che sono il risultato di trattative, traguardi e obiettivi che mancano di chiarezza o sistemi di controllo e monitoraggio non ancora posti pienamente in essere al momento della valutazione (cfr. paragrafi successivi).

113 La Corte ha riscontrato che la Commissione ha gestito il processo di valutazione in modo efficace. L’assetto organizzativo e la responsabilità condivisa in seno alla Commissione hanno garantito il coinvolgimento di tutti gli attori pertinenti. La valutazione ha seguito liste di controllo e orientamenti interni esaustivi, ma i valutatori non se ne sono avvalsi in modo sistematico o uniforme per la valutazione qualitativa. I documenti fondamentali risultanti dal lavoro della Commissione, a sostegno della valutazione finale, erano disponibili e registrati, ma non sempre facilmente reperibili (paragrafi 24-33).

Raccomandazione 1 – Migliorare le procedure di valutazione e la documentazione

La Commissione dovrebbe:

1. migliorare ulteriormente la procedura per le valutazioni future, in particolare per fare in modo che siano seguite tutte le fasi del processo e si tenga pienamente conto delle parti qualitative della valutazione;
2. far sì che la documentazione della valutazione finale e le motivazioni da cui essa è scaturita siano ben documentate e i documenti fondamentali siano facilmente reperibili, onde aumentare la trasparenza e l’efficienza del processo.

Termine di attuazione: per qualsiasi valutazione futura

114 La Commissione ha fornito supporto agli Stati membri nell’intera fase di elaborazione dei piani per la ripresa e la resilienza e ha predisposto documenti di orientamento per facilitare il processo. A causa del limitato tempo a disposizione, gli orientamenti sono stati elaborati parallelamente ai piani per la ripresa e la resilienza, comportando la necessità, in taluni casi, di apportare alcuni adeguamenti a tali piani nel corso del processo. La Commissione ha altresì offerto sessioni di formazione e una piattaforma di domande e risposte, facilitando la condivisione delle informazioni. La Commissione ha svolto un ruolo limitato nella promozione dello scambio di buone pratiche tra Stati membri, che avrebbe agevolato il processo di valutazione e avrebbe incoraggiato l’inclusione di progetti transnazionali nei PNRR (paragrafi 34-39).

Raccomandazione 2 – Promuovere lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri

Al fine di promuovere lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri durante la fase di attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza, la Commissione dovrebbe facilitare in modo proattivo lo scambio di opinioni tra le autorità nazionali sulle questioni di interesse comune.

Termine di attuazione: nel corso dell’attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza

115 La valutazione della Commissione ha preso atto del fatto che i PNRR hanno affrontato gli obiettivi strategici fondamentali del dispositivo per la ripresa e la resilienza, costituiti dai sei pilastri, a seguito di una mappatura eseguita a livello di componenti, ma senza includere un’analisi di tutte le singole misure (cfr. paragrafi 40-44). L’entità del probabile contributo di ciascuna componente varia e resta da vedere l’impatto nella pratica.

116 La Corte ha riscontrato che la valutazione della Commissione ha fatto sì che i piani per la ripresa e la resilienza rispondessero in generale alle raccomandazioni specifiche per paese per il 2019 e il 2020, nonché alle sfide correlate individuate nel quadro del semestre europeo. Tuttavia, alcuni aspetti importanti delle raccomandazioni specifiche per paese continuavano a non essere affrontati, specie per quanto riguarda le raccomandazioni specifiche per paese del 2019. In termini più generali, la valutazione di ciò che costituisce un “(sotto)insieme significativo” delle raccomandazioni specifiche per paese rimane in certa misura discrezionale (paragrafi 45-53).

Raccomandazione 3 – Monitorare il contribuito delle misure attuate alle raccomandazioni specifiche per paese

Durante l’attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza, la Commissione dovrebbe:

1. allineare la rendicontazione sullo stato di avanzamento del dispositivo per la ripresa e la resilienza alla rendicontazione nel contesto del semestre europeo, al fine di garantire che sia dato adeguato seguito a tutte le raccomandazioni specifiche per paese, comprese quelle non affrontate direttamente nei piani per la ripresa e la resilienza;
2. nel quadro esistente di rendicontazione del semestre europeo, fornire informazioni sulla misura in cui il dispositivo per la ripresa e la resilienza contribuisce all’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese.

Termine di attuazione: a partire dal 2022

117 La valutazione della Commissione ha fatto sì che i piani per la ripresa e la resilienza adottati comprendessero solo misure che erano conformi al principio “non arrecare un danno significativo” oppure che fossero accompagnate da misure di mitigazione se era probabile un loro impatto ambientale, come è stato osservato per le misure incluse nel campione della Corte. Tuttavia, nella documentazione mancava un elenco riepilogativo a sostegno della conclusione generale della Commissione formulata nella valutazione finale. Inoltre, per molte misure con un probabile impatto ambientale, quest’ultimo in molti casi non è stato quantificato. Nei PNRR, dunque, non sono state incluse sistematicamente misure di mitigazione con un traguardo o obiettivo. Di conseguenza, il loro conseguimento non costituisce una condizione per il pagamento e non vi è alcuna base giuridica che ne imponga l’attuazione o il monitoraggio. Infine, le misure non conformi al principio “non arrecare un danno significativo” possono essere finanziate al di fuori del dispositivo per la ripresa e la resilienza, in contrasto con lo spirito del principio “non arrecare un danno significativo” (paragrafi 56-60).

Raccomandazione 4 – Migliorare la trasparenza e il monitoraggio del principio “non arrecare un danno significativo”

La Commissione dovrebbe:

1. chiedere agli Stati membri di fornire, ove pertinente, una stima quantitativa dell’impatto ambientale delle misure per future autovalutazioni del principio “non arrecare un danno significativo” e, se fornita, tenerne conto nella valutazione;

Termine di attuazione: per qualsiasi valutazione futura

1. includere misure di mitigazione nei traguardi e negli obiettivi, laddove siano considerate pertinenti per la valutazione positiva della misura riguardo al principio “non arrecare un danno significativo” e verificare il soddisfacimento delle condizioni contemplate in tali traguardi e obiettivi durante l’attuazione.

Termine di attuazione: per qualsiasi valutazione futura e a partire dal 2022

118 La valutazione della Commissione riguardo ai costi totali stimati dei piani per la ripresa e la resilienza è stata adeguata. In tutti i casi, il rating “B” rifletteva la natura inedita di alcune misure e, quindi, la mancanza di informazioni al riguardo. Inoltre, manca trasparenza nella metodologia utilizzata per determinare l’importo da pagare in una data rata, in quanto questo è basato su condizioni negoziate con gli Stati membri. La frequenza e la gravità delle carenze individuate dalla Commissione variavano fra i vari Stati membri inclusi nel campione, malgrado il fatto che fosse stato loro attribuito lo stesso rating (“B”). Inoltre, al momento dell’audit, la Commissione non aveva ancora definito una metodologia per calcolare la sospensione o la riduzione parziale dei pagamenti (cfr. paragrafi 66-76).

119 La valutazione della Commissione ha contribuito a migliorare la qualità dei traguardi e degli obiettivi. L’audit espletato dalla Corte mostra tuttavia che vari traguardi e obiettivi non sono sufficientemente chiari, non coprono le fasi di attuazione fondamentali o indicano che determinate misure potrebbero non essere completate entro la fine di agosto 2026. La Corte ha altresì riscontrato una mancanza di comparabilità tra gli Stati membri a causa dell’adozione di un approccio non armonizzato nella definizione di traguardi e obiettivi. Inoltre, come raccomandato dalla Commissione, i traguardi e gli obiettivi fanno riferimento generalmente alle realizzazioni (“output”), o addirittura alle risorse (“input”), piuttosto che alla misurazione dell’impatto. Le carenze riscontrate in termini di traguardi e obiettivi (cfr. paragrafi precedenti) non hanno la stessa entità in tutti i piani per la ripresa e la resilienza esaminati (paragrafi 77-96).

Raccomandazione 5 – Assicurare chiari meccanismi di verifica dei traguardi e degli obiettivi e la loro adeguata definizione

La Commissione dovrebbe:

1. includere chiari meccanismi di verifica nell’accordo operativo per i traguardi e gli obiettivi, onde consentire una valutazione univoca del loro conseguimento;

Termine di attuazione: metà 2023

1. fare in modo che i traguardi e gli obiettivi siano definiti in maniera adeguata, in particolare che siano sufficientemente chiari, riflettano le fasi fondamentali dell’attuazione e siano definiti in modo uniforme nei vari Stati membri, seppur nel rispetto delle specificità di ciascun piano per la ripresa e la resilienza.

Termine di attuazione: per qualsiasi valutazione futura

120 La valutazione della Commissione relativa alle modalità di monitoraggio e controllo degli Stati membri è stata approfondita e ha individuato una serie di debolezze, principalmente correlate alla capacità amministrativa (insufficiente per attuare e monitorare i piani per la ripresa e la resilienza) e alle strutture di controllo (che solo in parte erano state poste in essere al momento della valutazione). Per ovviare a tali debolezze, sono stati inclusi traguardi specifici concordati con i rispettivi Stati membri, che dovevano essere attuati prima che la Commissione potesse erogare il primo pagamento. Pertanto, la valutazione della Commissione si basava in certa misura su un impegno assunto anziché su sistemi effettivamente in essere in quel momento (paragrafi 98-112).

121 La Corte constata inoltre che la decisione di taluni Stati membri di non avvalersi dello strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione può sia ridurne l’utilità generale sia aumentare il rischio di mancata individuazione di casi di frode e di duplicazione dei finanziamenti nello Stato membro in causa (paragrafo 110).

Raccomandazione 6 – Verificare il rispetto dei traguardi specifici per il monitoraggio e il controllo e incoraggiare l’utilizzo dello strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione

La Commissione dovrebbe:

1. vagliare attentamente il conseguimento soddisfacente e l’attuazione tempestiva dei traguardi specifici relativi ai sistemi di monitoraggio e di controllo;
2. incoraggiare tutti gli Stati membri a utilizzare lo strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione.

Termine di attuazione: fine 2023

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 21 luglio 2022.

Allegati

Allegato I – Criteri di valutazione e rating per i piani per la ripresa e la resilienza

Allegato II – Stato di avanzamento della presentazione e della valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza al 1° giugno 2022

Allegato III – Panoramica delle principali caratteristiche dei piani per la ripresa e la resilienza per i sei Stati membri inclusi nel campione di audit

Allegato IV – Misure selezionate dalla Corte nei sei Stati membri del campione

Allegato V – I sei pilastri e le componenti dei piani per la ripresa e la resilienza che, secondo la valutazione della Commissione, contribuiscono in misura significativa ad essi, in riferimento ai sei Stati membri inclusi nel campione di audit

Allegato VI – Sintesi delle carenze individuate dalla Commissione in relazione ai costi totali stimati dei piani per la ripresa e la resilienza, per i sei Stati membri inclusi nel campione di audit

Allegato VII – Panoramica delle strutture di monitoraggio e di attuazione negli Stati membri, per i sei Stati membri inclusi nel campione di audit

Allegato VIII – Panoramica dei traguardi specifici relativi ai sistemi di attuazione, monitoraggio e controllo, per i sei Stati membri inclusi nel campione

Allegato IX – Contributo finanziario massimo a titolo del dispositivo per la ripresa e la resilienza rispetto al tasso di assorbimento e alle assegnazioni dei Fondi strutturali e d’investimento europei

Abbreviazioni

DG ECFIN: direzione generale degli Affari economici e finanziari

DNSH: principio “non arrecare un danno significativo”

PNRR: piano nazionale per la ripresa e la resilienza

RECOVER: segretariato della task force per la ripresa e la resilienza

RRF: Recovery and Resilience Facility (dispositivo per la ripresa e la resilienza)

RSP: raccomandazione specifica per paese

SWD: Staff Working Document (documento di lavoro dei servizi della Commissione)

Glossario

Digitalizzazione: il passaggio verso l’integrazione e l’utilizzo delle tecnologie digitali e delle informazioni digitalizzate per rendere i processi e i compiti più semplici, più rapidi, più efficienti e/o più economici.

Dispositivo per la ripresa e la resilienza: dispositivo di sostegno finanziario dell’UE volto a mitigare l’impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19, promuovendo al contempo una trasformazione verde e digitale.

Documento di lavoro dei servizi della Commissione: documento della Commissione non vincolante redatto a fini di discussione interna o esterna all’istituzione.

NextGenerationEU: pacchetto di finanziamenti che mira ad aiutare gli Stati membri dell’UE a superare l’impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19.

Non arrecare un danno significativo: principio in base al quale le misure di investimento non devono avere alcun impatto negativo rilevante a livello ambientale.

Piano nazionale per la ripresa e la resilienza: documento che definisce le riforme e gli investimenti previsti dallo Stato membro nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

Raccomandazione specifica per paese: indirizzo annuale che la Commissione, nell’ambito del semestre europeo, rivolge ai singoli Stati membri in merito alle rispettive politiche macroeconomiche, di bilancio e strutturali.

Semestre europeo: ciclo annuale che fornisce un quadro per il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri dell’UE e per il monitoraggio dei progressi compiuti.

Sistema di estrazione di dati e valutazione del rischio messo a disposizione dalla Commissione: strumento per l’estrazione di dati e la valutazione del rischio messo a punto dalla Commissione al fine di sostenere le autorità di gestione nell’amministrazione e nella gestione dei Fondi strutturali e d’investimento europei e dei fondi istituiti nel quadro della politica agricola comune.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV della Corte “Regolamentazione dei mercati ed economia competitiva”, presieduta da Mihails Kozlovs, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Ivana Maletić, Membro della Corte, coadiuvata da: Sandra Diering, capo di Gabinetto, e Tea Japunčić, attaché di Gabinetto; Sabine Hiernaux-Fritsch, prima manager; Giuseppe Diana, capoincarico; Daniela Hristova, Marion Schiefele e Jacques Sciberras, auditor. Michael Pyper ha fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Articolo 3 del regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

² Regolamento (UE) 2021/241.

³ Allegato V del regolamento (UE) 2021/241.

⁴ Articolo 19, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/241.

⁵ Articolo 20 del regolamento (UE) 2021/241.

⁶ Proposta della Commissione di modifica del regolamento RRF per quanto riguarda i capitoli dedicati al piano REPowerEU nei piani per la ripresa e la resilienza, COM(2022) 231.

⁷ Orientamenti tecnici della Commissione sull’applicazione del principio “non arrecare un danno significativo” a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, C(2021) 1054 final.

⁸ Parere 06/2020 (presentato in virtù degli articoli 287, paragrafo 4, e 322, paragrafo 1, lettera a), del TFUE) sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza [COM(2020) 408], paragrafo 38.

⁹ Regolamento (UE) 2020/852 relativo all’istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili.

¹⁰ Relazione speciale 09/2022, “Spesa per il clima nel bilancio dell’UE per il periodo 2014‑2020 – Valori inferiori a quelli comunicati”.

¹¹ Orientamenti della Commissione in relazione ai piani per la ripresa e la resilienza degli Stati membri, SWD(2021) 12, PARTE 1/2.

¹² Dispositivo per la ripresa e la resilienza – Dai piani ai pagamenti, pagina Internet.

¹³ Orientamenti della Commissione in relazione ai piani per la ripresa e la resilienza degli Stati membri, SWD(2021) 12, PARTE 1/ 2, pag. 34.

¹⁴ Articolo 19, paragrafo 3, lettera h), del regolamento (UE) 2021/241.

¹⁵ In base all’allegato V del regolamento (UE) 2021/241, punto 2.8, a questa componente era possibile attribuire il rating “A” (modalità adeguate), “B” (modalità minime) o una “C” (modalità insufficienti).

¹⁶ Parere 04/2020 sulla proposta di regolamento REACT-EU e sulla proposta di regolamento recante disposizioni comuni applicabili ai fondi SIE, 14 luglio 2020; parere 06/2020 (presentato in virtù degli articoli 287, paragrafo 4, e 322, paragrafo 1, lettera a), del TFUE) sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza [COM(2020) 408].

¹⁷ Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2020, capitolo 2.

¹⁸ Articolo 19, paragrafo 3, lettera j), del regolamento (UE) 2021/241.

¹⁹ Orientamenti della Commissione in relazione ai piani per la ripresa e la resilienza degli Stati membri, SWD(2021) 12, PARTE 1/2.

²⁰ Relazione speciale 01/2019, “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE: sono necessari interventi”.

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