Fri rörlighet i EU under covid-19-pandemin: Granskningen av de inre gränskontrollerna var begränsad och medlemsstaternas åtgärder okoordinerade

Sammanfattning

I EU-medborgarnas rätt att röra sig fritt inom EU-medlemsstaternas territorium är en av Europeiska unionens fyra grundläggande friheter. Dessutom har avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna inom Schengenområdet möjliggjort en resezon utan gränser, vilket underlättar rörligheten för personer ännu mer.

II Sedan 2020 har medlemsstaterna främst infört kontroller vid de inre gränserna för att se till att de inskränkningar i den fria rörligheten som införts till följd av covid-19-pandemin tillämpas. Enligt Schengenlagstiftningen ska kontroller vid de inre gränserna vara proportionella och genomföras som en sista utväg. Kommissionen ansvarar för att övervaka att kontrollerna överensstämmer med EU-lagstiftningen.

III Syftet med denna revision var att ta reda på om kommissionen hade vidtagit effektiva åtgärder för att värna rätten till fri rörlighet för personer under covid-19-pandemin. Åtgärderna inbegrep kontroller vid de inre Schengengränserna, tillhörande reserestriktioner och samordningsinsatser på EU-nivå. Vi granskade perioden fram till slutet av juni 2021 och räknar med att denna revision kommer att bidra till den pågående debatten om översynen av Schengensystemet, inbegripet översynen av kodexen om Schengengränserna.

IV Vi drar slutsatsen att kommissionen övervakade de inskränkningar av den fria rörligheten som införts av medlemsstaterna men att den hindrades i sin tillsynsroll av begränsningarna i den rättsliga ramen. Dessutom gjorde kommissionen inte någon ordentlig granskning för att försäkra sig om att kontrollerna vid de inre gränserna var förenliga med Schengenlagstiftningen. Vi konstaterade att medlemsstaternas meddelanden om kontroller vid de inre gränserna inte utgjorde tillräckliga bevis för att kontrollerna genomfördes som en sista utväg, var proportionella och av begränsad varaktighet. Medlemsstaterna meddelade inte alltid nya gränskontroller till kommissionen och lämnade inte heller alltid in de obligatoriska efterhandsrapporter som bland annat bedömer effektiviteten och proportionaliteten i deras kontroller vid de inre gränserna. Om rapporterna lämnades in innehöll de inte tillräckligt med information om dessa viktiga aspekter.

V Avsaknaden av viktig information från medlemsstaternas sida påverkade kommissionens förmåga att göra en grundlig analys av i vilken utsträckning gränskontrollåtgärderna var förenliga med Schengenlagstiftningen eller inte. Kommissionen har dock varken begärt ytterligare information från medlemsstaterna eller avgett något yttrande om gränskontrollerna sedan covid-19-pandemins början.

VI Kontroller vid de inre gränserna infördes ofta för att se till att en rad olika reserestriktioner till följd av covid-19-pandemin tillämpades. Även om det var kommissionen som hade ansvaret för att övervaka huruvida dessa restriktioner var förenliga med principen om fri rörlighet, hindrade begränsningarna i den rättsliga ramen kommissionens arbete på detta område. I motsats till vad som gällde för kontrollerna vid de inre gränserna var medlemsstaterna inte skyldiga att informera kommissionen om sina reserestriktioner. Dessutom lämpar sig inte överträdelseförfarandet, som är kommissionens enda verktyg för att upprätthålla rätten till fri rörlighet, för situationer som covid-19-pandemin.

VII Kommissionen och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) utfärdade riktlinjer i rätt tid för att underlätta samordningen av kontroller vid de inre gränserna och reserestriktioner. Riktlinjerna om kontroller vid de inre gränserna tog emellertid inte upp praktiska detaljer som hur medlemsstaterna ska visa att de följer principerna om proportionalitet och icke-diskriminering samt god praxis i förvaltningen av de inre gränserna under covid-19-pandemin. ECDC gör inte någon omfattande bedömning av nyttan och effekten av sina rekommendationer eftersom den inte är rättsligt skyldig att göra det.

VIII Kommissionen sjösatte viktiga initiativ för att samordna åtgärder som påverkade den fria rörligheten. Den sjösatte också webbplattformen ”Re-open EU” för att samla viktig information om reserestriktioner för medborgarna. Men även ett år efter pandemins början visar medlemsstaternas praxis att insatserna fortfarande var mestadels okoordinerade och inte alltid i överensstämmelse med kommissionens riktlinjer och rådets rekommendationer.

IX Utifrån dessa slutsatser rekommenderar vi att kommissionen

•  noggrant granskar kontrollerna vid de inre gränserna,
•  effektiviserar insamlingen av uppgifter om reserestriktioner,
•  ger mer genomförbara riktlinjer om hur kontroller vid de inre gränserna ska genomföras.

X Dessutom bör ECDC övervaka bättre i vilken utsträckning dess rekommendationer genomförs.

Inledning

Fri rörlighet för personer: en stor framgång för EU

01 Den fria rörligheten för personer innebär att EU-medborgare och lagligen bosatta tredjelandsmedborgare har rätt att röra sig och uppehålla sig fritt på EU-medlemsstaternas territorium. Den är (tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital) en av EU:s fyra grundläggande friheter och har stått i centrum för det europeiska projektet sedan starten. I fördraget om Europeiska unionen¹ (EU-fördraget) fastslås det att ”[u]nionen ska erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras […]”. Den fria rörligheten fastställs vidare i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt² (EUF-fördraget) och i direktivet om fri rörlighet³.

02 EU-medborgarna värdesätter den fria rörligheten och ser den som ett särskilt viktigt resultat av EU-integrationen. ”Friheten att resa, studera och arbeta var som helst i EU” är den vanligaste aspekt som förknippas med Europeiska unionen och den rankades på första plats i EU:s alla 27 medlemsstater – före euron och freden⁴.

03 Liksom andra grundläggande rättigheter är EU-medborgarnas rätt till fri rörlighet inte oinskränkt. Enligt EU-lagstiftningen kan den fria rörligheten för EU-medborgare begränsas av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa⁵. Sådana inskränkningar måste tillämpas i överensstämmelse med EU-rättens allmänna principer, i synnerhet principerna om proportionalitet och icke-diskriminering.

04 Den fria rörligheten för personer inom EU skiljer sig åt jämfört med avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna i Schengenområdet, som har möjliggjort en resezon utan några gränser. Det innebär att medborgarna kan röra sig fritt inom Schengenområdet utan att omfattas av kontroller vid de inre gränserna. EU-medborgare åtnjuter fri rörlighet i hela EU, även till och från EU-medlemsstater som (ännu) inte har avskaffat kontroller vid de inre gränserna. Även om kontrollerna vid de inre gränserna i sig inte begränsar den fria rörligheten underlättar frånvaron av dem i praktiken rörligheten för personer.

Schengenområdet

05 Gränsfritt resande regleras av Schengenavtalet, dess tillämpningskonvention⁶ och kodexen om Schengengränserna⁷. Syftet är att avskaffa fysiska gränskontroller mellan Schengenländerna (nedan kallade de inre gränserna). För närvarande deltar 22 EU-medlemsstater samt Island, Norge, Liechtenstein och Schweiz i Schengensamarbetet, samtidigt som andra EU-medlemsstater inte gör det: Irland har valt att inte delta, och Bulgarien, Kroatien, Cypern och Rumänien är Schengenkandidatländer.

06 Även om huvudsyftet med Schengenlagstiftningen är att avskaffa de inre gränserna, tillåter den tillfälligt återinförda kontroller vid de inre gränserna i följande viktiga fall, så länge de är i full överensstämmelse med de allmänna principerna i EU-lagstiftningen, särskilt proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering:

• Vid ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat⁸.
• Vid ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat på grund av oförutsedda händelser som kräver omedelbara åtgärder⁹.

07 I figur 1 beskrivs processen med att återinföra kontroller vid de inre gränserna i Schengenområdet. Här framhålls kommissionens roll och mandat samt medlemsstaternas skyldigheter.

08 Under exceptionella omständigheter, om det övergripande funktionssättet för området utan inre gränskontroll är utsatt för risk till följd av ihållande allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna, får kommissionen också lägga fram en rekommendation¹⁰, som ska antas av rådet, om att som en sista utväg återinföra kontroller vid de inre gränserna. Gränskontroller får införas för en period på upp till sex månader och kan förlängas med ytterligare perioder om sex månader upp till högst två år. Denna mekanism tillämpades 2016 när rådet rekommenderade att de inre gränserna i Danmark, Tyskland, Österrike och Sverige skulle återinföras på grund av migrationskrisen och säkerhetshot¹¹.

09 De första besluten om att återinföra kontroller vid de inre gränserna fattades i samband med tydligt identifierbara korta evenemang, särskilt större idrottsarrangemang eller politiska möten (t.ex. fotbolls-EM i Österrike 2008 och Natos toppmöte i Frankrike 2009). Sedan 2015 har flera medlemsstater återinfört kontroller vid de inre gränserna som en reaktion på upplevda hot till följd av migration (främst på grund av brister vid Schengenområdets yttre gränser och irreguljära migranters sekundära förflyttningar till sina bestämmelseländer från de länder dit de först anlände) eller säkerhetshot (främst terrorism). Sedan mars 2020 har de flesta kontroller av de inre gränserna införts med anledning av covid-19-pandemin. Se figur 2 för en översikt.

Kontroller vid de inre gränserna för att se till att reserestriktioner till följd av covid-19-pandemin efterlevs

10 Under covid-19-pandemin har medlemsstaterna vidtagit åtgärder för att begränsa den fria rörligheten inom EU i ett försök att begränsa virusets spridning. Sedan mars 2020 har medlemsstaternas insatser mot pandemin yttrat sig på olika sätt – och ofta kombinerats – i form av bland annat

• gränsöverskridande reserestriktioner, till exempel krav på karantän eller negativt covidtest,
• förbud mot icke nödvändiga resor.

11 I allmänhet kan kontroller vid de inre gränserna användas för att kontrollera efterlevnaden av ovanstående restriktioner, till exempel genom att kontrollera en persons motivering till en nödvändig resa, innehav av ett giltigt covidintyg, ifyllande av ett formulär för lokalisering av passagerare eller registrering för karantän. De möjliggör inte bara en systematisk efterlevnadskontroll vid inresa till det nationella territoriet, utan kan även innebära nekad inresa vid bristande efterlevnad. Kontroller vid de inre gränserna i Schengenområdet får dock endast återinföras som en sista utväg, och bevisbördan för att visa att de är proportionella ligger hos medlemsstaterna.

12 I figur 3 ges en översikt över kontrollerna vid de inre gränserna under pandemins första vågor mellan mars 2020 och juni 2021.

13 Enligt kommissionen återinförde 14 EU-medlemsstater inre gränser inom Schengenområdet för att se till att reserestriktionerna till följd av covid-19-pandemin efterlevdes. Som framgår av tidslinjen i figur 4 nåddes kulmen i april 2020.

EU-åtgärder under covid-19-pandemin

14 Folkhälsoskyddet är en nationell befogenhet. Det innebär att alla beslut om att införa reserestriktioner och se till att de efterlevs genom gränskontroller fattas av de nationella regeringarna. Kommissionen ansvarar dock fortfarande för att övervaka huruvida dessa restriktioner är förenliga med EU-lagstiftningen om fri rörlighet.

15 Vidare ska kommissionen – samtidigt som den främjar unionens allmänna intresse – främja samarbete mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska samarbeta med kommissionen och anta en samordnad hälso- och sjukvårdspolitik och samordnade hälso- och sjukvårdsprogram¹². Därför har kommissionen tagit olika initiativ, däribland riktlinjer, meddelanden och förslag till rekommendationer från Europeiska unionens råd, i syfte att stödja samordningen mellan de olika medlemsstaternas praxis.

16 Kommissionen har också tagit fram verktyg för att underlätta säker och fri rörlighet för personer och göra reserestriktionerna till följd av covid-19-pandemin mer öppna för insyn och förutsägbara för medborgarna. Re-open EU¹³, som genomförs av det gemensamma forskningscentrumet, är till exempel ett verktyg som syftar till att samla viktig information om gränser, tillgängliga transportmedel, reserestriktioner och folkhälso- och säkerhetsåtgärder inom EU. Kommissionen har föreslagit och – tillsammans med medlemsländerna – tagit fram EU:s digitala covidintyg¹⁴ för att stödja en mer samordnad strategi för reserestriktioner mellan medlemsstaterna. EU:s digitala covidintyg är en ram för utfärdande, kontroll och godtagande av interoperabla intyg om vaccination mot, testning för och tillfrisknande från covid-19 för att underlätta fri rörlighet under pandemin. Kommissionen har också inrättat interoperabilitetsplattformar för att underlätta kontaktspårning i hela EU med hjälp av formulär för lokalisering av passagerare och appar för smarta telefoner.

17 Utöver kommissionen finns Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), som är ett oberoende EU-organ (dvs. det står inte under kommissionens direkta kontroll) vars uppdrag är att stärka Europas försvar mot smittsamma sjukdomar. I uppdraget ingår en mängd olika verksamheter, bland annat övervakning, epidemiologisk omvärldsbevakning och vetenskaplig rådgivning.

Schengenmekanismens utmaningar och framtid

18 Även om Schengenområdet aldrig tidigare har upplevt en situation som den under covid-19-pandemin, innebär återinförandet av inre gränser sedan 2015 ett ifrågasättande av den gränsfria resezonen. Pandemin tillkom utöver de redan befintliga spänningarna till följd av migrationskrisen och terroristhot, vilket innebär en risk för att ”tillfälliga kontroller vid de inre gränserna [blir] halvpermanenta på medellång sikt”¹⁵.

19 För att komma till rätta med denna situation offentliggjorde kommissionen i juni 2021 en strategi för Schengenområdet¹⁶. Några av de viktiga åtgärder i Schengenområdet utan inre gränskontroller som läggs fram i strategin är att i) inleda politiska och tekniska dialoger med medlemsstater som har återinfört långvariga kontroller vid de inre gränserna, ii) lägga fram ett förslag till förordning om ändring av kodexen om Schengengränserna och iii) kodifiera de riktlinjer och rekommendationer som utarbetats i samband med covid-19. I december 2021 offentliggjorde kommissionen sitt förslag till den ändrade kodexen om Schengengränserna¹⁷.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

20 Syftet med denna revision var att ta reda på om kommissionen hade vidtagit effektiva åtgärder för att värna rätten till fri rörlighet för personer under covid-19-pandemin. För att besvara den övergripande revisionsfrågan ställde vi två delfrågor:

1. Har kommissionen på ett ändamålsenligt sätt granskat kontrollerna vid de inre Schengengränserna och reserestriktionerna?
2. Har kommissionen underlättat samordnade insatser av medlemsstaterna för att mildra effekterna av kontrollerna vid de inre Schengengränserna och reserestriktionerna?

21 Under de senaste åren har vi i våra granskningsrapporter tagit upp den del av Schengenstrategin som rör de yttre gränserna: mottagningscentrum (hotspots) i Grekland och Italien¹⁸, migrationshantering (inbegripet asyl- och omplaceringsförfaranden)¹⁹, it-system²⁰, Frontex insatser²¹, återvändande och återtagandepolitik²² samt Europols stöd i kampen mot människosmuggling²³.

22 I denna revision tittar vi närmare på den del av Schengenstrategin som rör de inre gränserna. Vi undersökte särskilt kommissionens granskning av de kontroller vid de inre gränserna och reserestriktioner som införts av medlemsstaterna samt de åtgärder som kommissionen vidtagit i början av pandemin för att underlätta samordnade åtgärder. Vi räknar med att denna revision kommer att bidra till den pågående debatten om översynen av Schengensystemet, inbegripet översynen av kodexen om Schengengränserna. Revisionen omfattar perioden från mars 2020 till och med juni 2021 (se figur 5).

23 Vi utförde revisionen genom skrivbordsgranskningar, skriftliga frågeformulär och intervjuer med berörda parter, såsom kommissionen, ECDC och det gemensamma forskningscentrumet. Vi granskade och analyserade följande dokument:

• Relevant EU-lagstiftning, inbegripet direktivet om fri rörlighet och kodexen om Schengengränserna, för att identifiera de viktigaste lagkraven och de olika berörda parternas ansvarsområden.
• Samtliga 150 meddelanden från EU:s medlemsstater om det tillfälliga återinförandet av kontroller vid de inre gränserna mellan mars 2020 och juni 2021 samt alla tillgängliga efterhandsrapporter från medlemsstaterna om dessa meddelanden.
• Ett urval av tio meddelanden från medlemsstaterna och kommissionens tillhörande interna dokumentation om kontroller som återinfördes vid de inre gränserna mellan 2015 och 2019. Vi granskade dessa meddelanden för att jämföra kommissionens granskning av meddelanden avseende de inre gränserna före och under covid-19-pandemin.
• Kommissionens interna dokument, inklusive en genomgång av 33 sammanträdesprotokoll från corona-informationsgruppen (se punkt 69), och övervakning av det tillfälliga återinförandet av kontroller vid de inre gränserna och reserestriktioner.

Dessutom träffade vi företrädare för sex nationella representationer vid EU som vi valt ut för att få en balanserad geografisk täckning (Belgien, Danmark, Tyskland, Litauen, Portugal och Slovenien).

24 Fokus för revisionens inriktning och omfattning är EU-medborgarnas perspektiv när de reser inom EU. Revisionen omfattar inte tredjelandsmedborgares särskilda rättigheter, inbegripet rätten att ansöka om internationellt skydd och att söka asyl i EU. Den omfattar inte heller Schengenländer utanför EU (Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz).

Iakttagelser

Kommissionens tillsyn över medlemsstaternas åtgärder var begränsad och hindrades av den rättsliga ramen

25 I punkterna nedan undersöker vi följande:

1. Om kommissionen gjorde en ordentlig granskning av medlemsstaternas tillfälliga återinförande av kontroller vid de inre gränserna under covid-19-pandemin. Här avses inte bara de gränskontroller som utlöstes av pandemin, utan även de som utlöstes av den föregående migrationskrisen och säkerhetshot och som fortfarande fanns kvar under pandemin. Vidare undersökte vi om kommissionen fullt ut utnyttjade de möjligheter som den rättsliga ramen erbjuder för att se till att medlemsstaterna följer EU-lagstiftningen.
2. Om kommissionen på ett systematiskt sätt och i tid bedömde huruvida de reserestriktioner som införts av medlemsstaterna var förenliga med tillämplig EU-lagstiftning. Vidare undersökte vi om kommissionen vidtog åtgärder när den identifierade potentiella problem med bristande efterlevnad under den period som revisionen omfattade.

Kommissionen gjorde inte en ordentlig granskning av återinförandet av kontroller vid de inre gränserna

26 I Schengenlagstiftningen fastställs stränga skäl, maximal varaktighet och formföreskrifter för återinförande av kontroller vid de inre gränserna. Bevisbördan för att visa att det inte finns några (bättre) alternativ till gränskontroller och att användningen av gränskontroller är motiverad och ses som en sista utväg ligger hos medlemsstaterna. När de inre gränserna återinförs är medlemsstaterna skyldiga att meddela detta till kommissionen. Meddelandena måste komma in i god tid och innehålla all den information som kommissionen behöver för sina bedömningar.

27 Om en medlemsstats meddelande inte innehåller tillräcklig information ska kommissionen begära in ytterligare uppgifter. Om kommissionen har farhågor om EU-rättens efterlevnad kan den avge ett yttrande för att offentligt uttrycka sin ståndpunkt om kontrollen vid de inre gränserna i fråga. Om kommissionen även har farhågor rörande behovet eller proportionaliteten av åtgärden ”ska den avge ett yttrande med sådan innebörd” (se punkterna 06–08 och figur 1).

Gränskontroller som infördes före pandemin

28 Rådet rekommenderade²⁴ Danmark, Tyskland, Österrike och Sverige, som hade drabbats hårt av migrationskrisen och säkerhetshot, att behålla proportionella tillfälliga gränskontroller i högst sex månader. Denna rekommendation utfärdades tre gånger till (i november 2016 samt februari och maj 2017²⁵) fram till och med november 2017.

29 Vi granskade ett urval av meddelanden om inre gränskontroller som hade utfärdats mellan 2015 och 2019 för att jämföra kommissionens granskning före och under covid-19-pandemin (se bilaga I). Vi fann att fyra av de tio granskade meddelandena (de som utfärdats sedan november 2017) inte innehöll tillräcklig information för att kommissionen skulle kunna bedöma proportionaliteten i respektive gränskontrollåtgärd. I synnerhet saknades motiveringar för att åtgärderna verkligen var en sista utväg i brist på andra alternativ. Även om kommissionen begärde ytterligare information från medlemsstaterna i samtliga fyra fall var de svar som den mottog fortfarande otillräckliga för att den skulle kunna göra en ordentlig bedömning.

30 Sedan 2020 har innehållet i medlemsstaternas meddelanden om migration eller säkerhetshot fortsatt att vara otillräckligt för att kommissionen ska kunna bedöma gränskontrollernas proportionalitet (se punkterna 37 och 38). Eftersom antalet covid-19-relaterade meddelanden har ökat betydligt har kommissionen dock slutat att begära in ytterligare information.

31 Enligt kodexen om Schengengränserna kan kontroller vid de inre gränserna återinföras under en period på högst två år. Fem medlemsstater (Danmark, Tyskland, Frankrike, Österrike och Sverige) överskred denna period genom att ändra de rättsliga grunderna vartannat år eller genom att hävda att ett nytt meddelande utgör en ny gränskontroll (i stället för att förlänga en befintlig kontroll). Trots detta avgav kommissionen endast ett gemensamt positivt yttrande om nödvändigheten och proportionaliteten av de kontroller vid de inre gränserna som återinförts av Tyskland och Österrike i oktober 2015²⁶.

32 Alla medlemsstater ska rapportera till Europaparlamentet, rådet och kommissionen om genomförandet av gränskontroller inom fyra veckor från det att de har upphävts²⁷. Men de fem medlemsstater som nämns i punkt 31 och som har haft långvariga gränskontroller hade fortfarande inte lämnat in någon efterhandsrapport sex år efter det att gränskontrollerna återinfördes. Kommissionen vidtog inga åtgärder för att få information om hur dessa kontroller genomfördes.

33 Enligt kommissionen är omfattningen och varaktigheten av de långvariga kontrollerna vid de inre gränserna vare sig proportionella eller nödvändiga²⁸. Kommissionen har mandat och skyldighet att övervaka efterlevnaden av EU-rätten och att agera vid potentiell bristande efterlevnad (se punkt 14). Kommissionen kan inleda överträdelseförfaranden men har ännu inte gjort det trots sina farhågor om att kontrollerna vid de inre gränserna inte är förenliga med EU-rätten.

34 Kommissionen har i stället valt att vidta mjuka åtgärder, det vill säga dialog med medlemsstaterna och samordning, men utan att det har haft några uppenbara resultat, eftersom de kontroller vid de inre gränserna som återinfördes för mer än sex år sedan fortfarande finns kvar. I Schengenstrategin från juni 2021 framhöll kommissionen sin avsikt ”att använda de rättsliga medel som står till dess förfogande” om ”medlemsstaterna förlänger kontrollerna vid de inre gränserna på ett oproportionerligt sätt”.

Gränskontroller i samband med covid-19-pandemin

35 Även om det i kodexen om Schengengränserna inte uttryckligen nämns att hot mot folkhälsan utgör skäl för att införa kontroller vid de inre gränserna, godtog kommissionen – mot bakgrund av covid-19-pandemin – att hot mot folkhälsan kan utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, vilket gör det möjligt för en medlemsstat att återinföra sådana kontroller. Medlemsstaten måste dock uppfylla det stränga kravet om att kontrollerna vid de inre gränserna inte bara är en sista utväg, utan att de också är proportionella och tidsbegränsade.

36 Även om gränskontroller kan användas för att kontrollera nödvändigheten med en resa samt utföra tester och registrering inför en karantän (men inte själva karantänen), kan andra kontroller utföras av poliser²⁹ eller hälso- och sjukvårdspersonal³⁰ (t.ex. temperaturkontroller) i stället för gränskontroller för att begränsa virusets spridning.

37 Vi granskade medlemsstaternas samtliga 150 meddelanden om kontroller vid de inre gränserna som lämnades in till kommissionen mellan mars 2020 och juni 2021. Av dessa avsåg 135 uteslutande covid-19-pandemin, sex covid-19-pandemin och migration eller säkerhet och de återstående nio migration och/eller säkerhet (se punkt 30). Vår granskning visar att i alla meddelanden angavs datum för gränskontrollerna och deras varaktighet och omfattning. Men de bevis som lämnades in var inte tillräckliga (de styrktes inte av omfattande statistiska uppgifter och jämförande analyser av olika alternativ till gränskontroller) för att visa att gränskontrollerna verkligen var en sista utväg. Dessutom underlät man ofta att bifoga en förteckning över godkända gränsövergångar för vilka kontrollerna skulle gälla. Se figur 6 för närmare information.

38 Vår granskning visar på samma problem som gällde för meddelandena avseende migrationskrisen och säkerhetshot före covid-19-pandemin (se punkt 29). Även om den information som lämnades av medlemsstaterna var otillräcklig har kommissionen varken begärt ytterligare information eller avgett något yttrande i enlighet med artikel 27 i kodexen om Schengengränserna sedan covid-19-pandemin började. Vi drar slutsatsen att denna brist på viktig information från medlemsstaterna har påverkat kommissionens förmåga att göra en grundlig rättslig analys av enskilda gränskontrollåtgärder.

39 Dessutom har kommissionen inte haft tillgång till något tillförlitligt övervakningssystem för att identifiera gränskontroller som inte meddelats av medlemsstaterna. Under vår revision uppgav kommissionen att den inte kände till några sådana fall, men i ruta 1 nedan ger vi två exempel som vi kunde identifiera.

40 Kommissionen fick inte alla de efterhandsrapporter som den skulle ha mottagit inom fyra veckor efter det att kontrollerna vid de inre gränserna hade avslutats (se även punkt 32). I tabell 1 finns en förteckning över de medlemsstater som inte lämnade in efterhandsrapporter om covid-19-relaterade kontroller vid de inre gränserna. Kommissionen lade inte fram några bevis för att den hade bett dessa medlemsstater att skicka in de uteblivna meddelandena eller efterhandsrapporterna.

41 Vår granskning av alla de tolv efterhandsrapporter som kommissionen mottagit för perioden mars 2020–juni 2021 visar att rapporternas innehåll varierar kraftigt från allmänna uttalanden till detaljerad statistik men att de flesta av dem inte helt uppfyller de lagstadgade kraven för en proportionalitetsbedömning³¹. Tio av de tolv rapporterna tog inte upp denna aspekt i tillräcklig utsträckning, utan endast mycket kortfattat och i allmänna ordalag (se ruta 2). Endast i tre rapporter nämndes möjligheten att använda alternativa åtgärder, men bara återigen mycket kortfattat.

42 Ingen av rapporterna beskrev vilka åtgärder som vidtagits för att se till att principen om icke-diskriminering efterlevdes, särskilt vad gäller likabehandling av EU-medborgare, oavsett nationalitet. Även om denna information inte uttryckligen krävs enligt kodexen om Schengengränserna är den relevant för att pröva lagligheten i de gränskontroller som införts för att verkställa restriktioner i form av reseförbud på grundval av nationalitet eller bosättningsort (se ruta 3).

43 När det slutligen gäller den omfattande årliga rapporteringen om det övergripande genomförandet av Schengenregelverket (inbegripet genomförandet av kontroller vid de inre gränserna och kommissionens synpunkter på motiveringen för dem) har kommissionen inte offentliggjort någon årsrapport om hur området utan inre gränser fungerar sedan 2015³².

44 Europaparlamentet har uppmanat kommissionen ”att på lämpligt sätt kontrollera tillämpningen av Schengenregelverket, […] att utnyttja sina befogenheter att begära ytterligare information från medlemsstaterna och att förbättra sin rapportering till Europaparlamentet om hur den utövar sina befogenheter enligt fördragen”³³.

45 I figur 7 visas vilka brister som vi fann i kommissionens granskning av de inre Schengengränserna.

Kommissionen utövar tillsyn över reserestriktionerna, men dess arbete hindras av begränsningar i den rättsliga ramen

46 Medlemsstaternas reaktion på pandemin var att införa reserestriktioner till skydd för folkhälsan (se punkt 10). Men vi fann att kommissionen på det hela taget inte har någon tillförlitlig rättslig ram för att bedöma huruvida medlemsstaternas reserestriktioner är förenliga med EU-rätten eller inte. De största skälen till detta är följande:

• Medlemsstaternas omfattande befogenheter och rättigheter på folkhälsoområdet enligt EU-rätten, ett område som inte omfattas av EU:s exklusiva eller delade befogenhet³⁴ och för vilket medlemsstaterna fastställer sin egen hälso- och sjukvårdspolitik³⁵.
• I direktivet om fri rörlighet³⁶ ställs inga krav om att medlemsstaterna ska anmäla till kommissionen eller rapportera vilka åtgärder som de vidtar enligt direktivet. Detta beror på hur direktivet om fri rörlighet generellt sett fungerar, där inskränkningar av den fria rörligheten tillämpas på grundval av enskilda bedömningar och omfattas av rättslig kontroll. Eftersom medlemsstaterna inte har några skyldigheter kan de på egen hand besluta huruvida de ska rapportera om de åtgärder som vidtas, vilket inbegriper reserestriktioner, och i vilken form rapporteringen ska göras. Detta ökar risken för att den information som kommissionen får om reserestriktioner är ofullständig.
• Den icke-bindande karaktären hos rådets rekommendationer³⁷, som är de viktigaste policydokumenten för en samordnad strategi när det gäller att införa inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin, och som inbegriper gemensamma principer som medlemsstaterna enats om vid genomförandet av reserestriktioner.
• Det faktum att covid-19-pandemin saknade tidigare motstycke och spred sig snabbt.

47 Tilläggas bör att det enda verktyg som kommissionen har för att se till att reserestriktionerna är förenliga med rätten till fri rörlighet är överträdelseförfarandet, som inte lämpar sig vid en pandemi. Anledningen är de tidskrävande rättsliga förfarandena (de tar ofta tar flera år vid EU-domstolen), i kombination med den kortsiktiga och varierande karaktären hos de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit under pandemin. Tidigare avgöranden i EU-domstolen³⁸ har slagit fast att överträdelseförfarandet avvisas om verkan av fördragsbrottet har upphört. Eftersom det är högst osannolikt att de åtgärder som kommissionen för närvarande anser utgör överträdelser kommer att vara i kraft flera år framöver, innebär det att en medlemsstat som är skyldig till överträdelser inte kommer att bli föremål för sanktioner.

48 När kommissionen övervakade de reserestriktioner som införts av medlemsstaterna använde den flera informationskällor, till exempel nationell lagstiftning som lagts ut på regeringarnas webbplatser, direktkontakter med medlemsstaterna, uppgifter i medierna eller klagomål om specifika problem från andra medlemsstater, medborgare eller organisationer.

49 Inom de begränsningar som den rättsliga ramen har visar de bevis som vi inhämtat att kommissionen bedömde reserestriktionerna på ett systematiskt sätt och i tid när den mottog meddelanden om dem. Vi konstaterade dock att de uppgifter som medlemsstaterna rapporterade in ofta inte var jämförbara och att de innehöll bristande information. Detta gjorde det svårare för kommissionen att få en aktuell och korrekt bild av de reserestriktioner som medlemsstaterna hade infört och därmed fullgöra sina skyldigheter att övervaka efterlevnaden (se exemplet i ruta 4).

50 Inte bara kommissionen, utan även ECDC, upplevde olika svårigheter. Enligt rådets rekommendation om en samordnad strategi för inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin⁴⁰ ska ECDC varje vecka offentliggöra kartor över riskområden. På dessa kartor⁴¹ visas uppgifter om spridningen av sjukdomen covid-19 inom de olika geografiska områdena med syftet att stödja medlemsstaterna i deras beslutsfattande om fri rörlighet. Enligt rådets rekommendation ska medlemsstaterna rapportera uppgifter om sjukdomsfall på regional nivå varje vecka. Efter sex månader (i maj 2021) hade 12 medlemsstater fortfarande inte uppfyllt detta krav.

Trots kommissionens och ECDC:s insatser var medlemsstaternas åtgärder mestadels okoordinerade

51 Eftersom EU inte hade något ramverk för nödsituationer på hälsoområdet och eftersom hälsosituationen ändrade sig ständigt var medlemsstaterna tvungna att reagera snabbt. Även om ansvaret för genomförandet av reserestriktioner med anledning av covid-19-pandemin uteslutande låg hos medlemsstaterna, hade kommissionen mandat att samarbeta med medlemsstaterna för att underlätta en samordnad strategi för dessa restriktioner så att resor över gränser inom EU påverkades så lite som möjligt (se punkt 15).

52 I detta avsnitt undersöker vi om

1. kommissionen och ECDC utfärdade relevanta riktlinjer, yttranden och rekommendationer i rätt tid för att underlätta samordningen av medlemsstaternas åtgärder och anpassade dem för att ta hänsyn till utvecklingen,
2. kommissionens och ECDC:s insatser ledde till en mer konsekvent och bättre samordnad tillämpning av reserestriktioner och förvaltning av de inre gränserna i medlemsstaterna.

Kommissionen och ECDC utfärdade relevanta riktlinjer i rätt tid för att underlätta samordningen på EU-nivå

Kommissionen

53 Sedan pandemins början har kommissionen utfärdat omfattande vägledningsdokument för medlemsstaterna i form av meddelanden, riktlinjer och förslag till rådets rekommendationer. Dessa har behandlat olika aspekter av den fria rörligheten och åtgärder med anledning av covid-19-pandemin (se bilaga II).

54 När det gäller EU:s riktlinjer om gränskontroller utgjorde de två huvudområden som kommissionen behandlade dels förbudet mot icke nödvändiga resor till EU (de yttre gränserna), dels riktlinjerna för gränsförvaltning (de inre gränserna), inbegripet dess efterföljande meddelande om ett gradvis avskaffande av gränskontrollerna. Riktlinjer om förbudet mot icke nödvändiga resor till EU omfattas inte av den här revisionen (se punkt 22).

55 Riktlinjerna för gränsförvaltning offentliggjordes den 16 mars 2020⁴², i början av pandemin, och omfattade de viktigaste aspekterna av gränsförvaltning (dvs. gränskontrollåtgärder vid de inre och yttre gränserna, hälsorelaterade åtgärder och transporter av varor). I dessa riktlinjer påmindes medlemsstaterna om grundläggande rättsprinciper, inbegripet proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering, och de innehöll ett särskilt avsnitt om kontroller vid de inre gränserna, där det konstaterades att sådana kontroller skulle kunna återinföras ”[i] en extremt allvarlig situation”⁴³ till följd av sjukdomen covid-19. Vi anser att dessa riktlinjer utfärdades i rätt tid och var relevanta.

56 Vi identifierade emellertid följande brister i kommissionens riktlinjer:

• Riktlinjerna från mars 2020 innehöll inga detaljerade råd om hur medlemsstaterna skulle kunna se till (och visa) att deras gränskontroller var förenliga med den allmänna proportionalitetsprincipen i samband med pandemin.
• Det fanns inte någon praktisk vägledning med exempel på god praxis inom gränsförvaltningen under pandemin. Till exempel har den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal, som fungerar som en användarhandledning för gränsbevakningspersonal när de utför sin gränskontrollverksamhet⁴⁴, inte uppdaterats för att beakta pandemin (förutom införlivandet av intyget för internationella transportarbetare).
• En del termer i riktlinjerna hade inte definierats tillräckligt väl med tanke på pandemin. I riktlinjerna för gränsförvaltning från mars 2020 nämns hälsokontroller, som kommissionen inte behöver underrättas om, som ett möjligt alternativ till gränskontroller⁴⁵. Skillnaden mellan gränskontroller och hälsokontroller vid gränserna i samband med covid-19-pandemin är emellertid inte tydligt definierad. Det kan därför finnas en risk för att medlemsstaterna genomför hälsokontroller som i själva verket är gränskontroller men som inte rapporteras till kommissionen.
• Begreppet ”stängd gräns” användes också ofta i kommissionens och ECDC:s riktlinjer samt rådets rekommendationer. I själva verket definieras inte begreppet i kodexen om Schengengränserna, och det kan vara vilseledande för den breda allmänhet som reser inom Schengenområdet, eftersom EU:s inre gränser inte har varit helt stängda. Endast inresa (och emellanåt utresa) begränsades. Vissa gränsövergångar stängdes också tillfälligt.

57 Utöver riktlinjerna för gränsförvaltning utfärdade kommissionen omfattande riktlinjer om olika aspekter av den fria rörligheten (se bilaga II). I dessa riktlinjer ingick särskilda frågor som påverkade arbetstagare och säsongsarbetare, så kallade gröna körfält (tillgången på varor och viktiga tjänster), transporttjänster och kommunikationer, flygfrakt, hemtransport och researrangemang för sjöfolk, passagerare och andra personer ombord på fartyg, turism, allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa och användningen av antigentester i form av snabbtester.

58 Särskilt viktiga var kommissionens förslag till rådets rekommendationer om en samordnad strategi för inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin⁴⁶. I dessa dokument enades medlemsstaterna om gemensamma kriterier för bedömning av regionala epidemiologiska tillstånd. De enades också om att använda en gemensam färgkarta över regioner och länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som gick från grönt till gult och rött beroende på antalet anmälda covid-19-fall samt antalet tester och andelen positiva testresultat. Behovet av att anpassa sig till den föränderliga situationen återspeglades i de två uppdateringar som antogs i februari och juni 2021⁴⁷.

59 Kommissionen agerade också snabbt för att tillhandahålla stöd i hanteringen av frågor som rörde fri rörlighet för vissa kategorier av personer, särskilt transportpersonal och säsongsarbetare. Redan i mars 2020 utfärdade kommissionen praktiska riktlinjer till stöd för ”principen att alla EU:s inre gränser bör vara öppna för godstrafik och att leveranskedjorna för viktiga produkter måste garanteras”⁴⁸. I juli 2020 utfärdade kommissionen liknande riktlinjer till stöd för säsongsarbetare⁴⁹.

60 En stor framgång för kommissionen på detta område var inrättandet av begreppet ”gröna körfält” i mars 2020⁵⁰, som säkerställde det kontinuerliga flödet av varor runtom i EU och den fria rörligheten för transportpersonal som påverkades av återinförandet av kontroller vid de inre gränserna, särskilt i början av pandemin. Kommissionen inrättade, i samarbete med medlemsstaterna, ett nätverk av nationella kontaktpunkter för transporter som visade sig vara ett effektivt verktyg för att utlösa snabba och samordnade åtgärder mellan transportministerierna och kommissionen (se ruta 5).

61 Den 15 juni 2020 inrättade kommissionen en webbplattform som ett stöd för att öppna upp för resor och turism igen på ett säkert sätt runtom i Europa (Re-open EU⁵¹). Plattformen bygger på den frivilliga information som EU-länderna lämnar om reserestriktioner samt folkhälso- och säkerhetsåtgärder och ska bygga upp förtroendet för resande igen inom EU genom att informera medborgarna om de restriktioner som gäller i varje medlemsstat, så att det blir lättare för dem att planera sina resor⁵².

62 Även om detta är ett mycket positivt EU-initiativ är det beroende av samarbete från medlemsstaternas sida för att lyckas. I synnerhet bör medlemsstaterna regelbundet tillhandahålla fullständig och aktuell officiell information. Samma fråga togs upp i vår särskilda rapport om flygpassagerares rättigheter under covid-19-pandemin⁵³.

63 Den 5 juli 2021 (dvs. mer än ett år efter det att Re-open EU hade inrättats) hade nio medlemsstater (Bulgarien, Danmark, Tyskland, Estland, Frankrike, Rumänien, Slovenien, Finland och Sverige) fortfarande inte uppdaterat sina uppgifter. Det finns en risk för att EU-medborgare kan ifrågasätta nyttan med verktyget om de stöter på problem vid gränserna på grund av att den information som de har använt för att planera sin resa är felaktig eller föråldrad.

Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar

64 Under den period som vi granskat offentliggjorde ECDC 27 risk-/hotbedömningar och över 70 rekommendationer och tekniska rapporter om pandemin. De första reserekommendationerna är från maj 2020. ECDC lämnade också bidrag till kommissionens riktlinjer om gränskontroller och reserestriktioner.

65 I maj 2020 utfärdade ECDC en rekommendation om att stängda gränser skulle kunna försena virusets spridning i ett land. Sådana stängningar skulle dock behöva vara nästan fullständiga och genomföras snabbt i ett tidigt skede av en epidemi, något som ECDC ansåg endast skulle vara möjligt i vissa specifika sammanhang (t.ex. när det rör sig om små isolerade önationer)⁵⁴. I praktiken följde dock medlemsstaterna inte alltid denna rekommendation, och gränskontroller återinfördes mellan sammanlänkade länder i Schengenområdet. I ruta 6 ges exempel på utmaningarna i fråga om hur effektiva landgränskontrollerna varit i sådana fall.

66 I november 2020 utarbetade ECDC en strategi- och prestationsanalys av ECDC:s insatser mot covid-19-pandemin⁵⁵, i vilken man med hjälp av enkäter och fokusgrupper undersökte hur användbara centrumets arbete avseende covid-19-pandemin hade varit. I dokumentet dras slutsatsen att centrumets rekommendationer skulle kunna ha varit mer praktiska och genomförbara.

67 ECDC samlar inte heller in någon detaljerad information för att kontrollera hur länderna har genomfört rekommendationerna eftersom det inte är skyldigt att göra det.

68 Eftersom ECDC inte har några föreskrivande befogenheter är dess rekommendationer inte bindande för medlemsstaterna⁵⁶. Centrumet förlitar sig huvudsakligen på uppgifter från nationella myndigheter eftersom det inte har egna befogenheter att granska eller samla in information direkt från källorna. Det faktum att medlemsstaterna har olika övervaknings- och teststrategier gjorde det svårt för ECDC att jämföra den epidemiologiska situationen runtom i EU. Detta utgör ett hinder som kan äventyra nyttan av dess rekommendationer.

Medlemsstaterna tillämpade okoordinerade strategier för att hantera covid-19-relaterade restriktioner för inre gränser och resor

69 Hur de nationella myndigheterna genomförde kommissionens riktlinjer övervakades i den ad hoc-arbetsgrupp som inrättades och leddes av kommissionen: corona-informationsgruppen. Syftet med gruppen var att identifiera problem och diskutera dem på teknisk nivå. Mellan februari och september 2020 sammanträdde gruppen 33 gånger.

70 Samtliga av de 33 sammanträdesprotokoll som vi granskade visar tydligt att kommissionen gjorde en betydande insats för att samordna medlemsstaternas åtgärder. Det nationella genomförandet av EU:s riktlinjer diskuterades vid varje sammanträde, och medlemsstaterna rapporterade om vilka åtgärder de hade vidtagit. Kommissionen upprepade de övergripande unionsrättsliga principerna och betonade behovet av bättre samordning.

71 Sammanträdesprotokollen från corona-informationsgruppen och de offentliga samråden om Schengenstrategin visar också att corona-informationsgruppen hade ett gott anseende i medlemsstaterna. Trots detta positiva omdöme fungerade corona-informationsgruppen främst som en plattform för utbyte av information. Kommissionens försök att kompensera för avsaknaden av en struktur för krishantering genom att inrätta den här gruppen har inte lett till en konsekvent och samordnad strategi för medlemsstaternas förvaltning av de inre gränserna. Det framgår av de olika strategierna i samband med de covid-19-relaterade kontrollerna vid de inre gränserna i Schengenländerna (se figur 3).

72 De sammanträdesprotokoll som vi granskade visar att gruppen också hade en del utmaningar på kommunikationsområdet. Flera medlemsstater införde nya gränskontroller och reserestriktioner utan att informera övriga deltagare i gruppen, trots att de tidigare hade enats om att övriga parter skulle informeras innan nya åtgärder vidtogs.

73 Vi analyserade också de dokument som kartlade situationen vid de inre gränserna och som kommissionen tog fram i februari, mars och maj (och delvis uppdaterade i juni) 2021. Vår analys inriktades på följande fyra aspekter: obligatorisk karantän, obligatorisk testning, inrese- och/eller utreseförbud samt användning av ECDC:s kartor för beslutsfattande. Vi utgår från dessa fyra aspekter i en förenklad översikt (se figur 8) som visar medlemsstaternas åtgärder över tid.

74 Som en illustration över vilka utmaningar som EU-medborgarna ställdes inför när de reste inom EU visar vår analys av minimivillkoren för inresa den 21 juni 2021 att medlemsstaterna infört en rad olika metoder som omfattar allt från relativt fritt tillträde till relativt restriktiva åtgärder (se figur 9).

75 Av figur 8 och figur 9 framgår att trots kommissionens ansträngningar för att underlätta samordnade insatser förblev de reserestriktioner som införts av medlemsstaterna okoordinerade och bildade ett lapptäcke av enskilda åtgärder som varierade kraftigt från en medlemsstat till en annan.

Slutsatser och rekommendationer

76 Vi drar slutsatsen att kommissionen övervakade de reserestriktioner som införts av medlemsstaterna under covid-19-pandemin men att den hindrades i sin tillsynsroll av begränsningarna i den rättsliga ramen. Dessutom utförde kommissionen inte någon ordentlig granskning för att säkerställa att kontrollerna vid de inre gränserna var förenliga med Schengenlagstiftningen. Trots flera relevanta EU-initiativ var medlemsstaternas åtgärder för att bekämpa covid-19-pandemin fortfarande mestadels okoordinerade.

77 Vi konstaterade att medlemsstaternas meddelanden om kontroller vid de inre gränserna inte utgjorde tillräckliga bevis för att kontrollerna genomfördes som en sista utväg, var proportionella och av begränsad varaktighet. Kommissionen har dock varken begärt ytterligare information från medlemsstaterna eller avgett något yttrande om meddelandena sedan covid-19-pandemins början. Dessutom identifierade vi gränskontroller som inte hade meddelats till kommissionen. Vi anser att avsaknaden av nödvändig information från medlemsstaternas sida påverkade kommissionens förmåga att göra en grundlig analys av i vilken utsträckning gränskontrollåtgärderna var förenliga med Schengenlagstiftningen (se punkterna 26–31 och 35–39).

78 Medlemsstaterna är skyldiga att lämna in en efterhandsrapport om genomförandet av tillfälliga gränskontroller och att bland annat bedöma hur effektivt och proportionellt återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna har varit. Nio medlemsstater uppfyllde inte skyldigheten att lämna in efterhandsrapporter, men trots det har vi inte sett några bevis för att kommissionen bett medlemsstaterna att skicka in de uteblivna rapporterna (se punkterna 32 och 40–42).

79 Vår granskning av alla efterhandsrapporter som kommissionen har mottagit sedan 2020 visar att deras innehåll varierar kraftigt – från allmänna uttalanden till detaljerade statistiska uppgifter. Tio av de tolv tillgängliga rapporterna innehöll inte tillräckligt detaljerade uppgifter om proportionaliteten i de tillämpade åtgärderna. Endast i tre rapporter nämndes kortfattat möjligheten att använda alternativa åtgärder (se punkterna 41 och 42).

80 Kommissionen har mandat och skyldighet att agera vid potentiell bristande efterlevnad. Kommissionen kan inleda överträdelseförfaranden, men har ännu inte gjort det trots sina farhågor om att långvariga kontroller vid de inre gränserna i samband med migrations- och säkerhetshot inte är förenliga med EU-rätten. Kommissionen har i stället valt att vidta mjuka åtgärder och samordning, men utan att det har haft några uppenbara resultat, eftersom de kontroller vid de inre gränserna som återinfördes för mer än sex år sedan fortfarande finns kvar (se punkterna 33 och 34 samt 43–45).

Rekommendation 1 – Granska kontrollerna vid de inre gränserna noggrant

Vid sin bedömning av kontroller vid de inre gränserna bör kommissionen beakta förslaget om ändring av kodexen om Schengengränserna och sitt utrymme för skönsmässig bedömning och på lämpligt sätt använda de lagstadgade verktyg för övervakning av efterlevnaden som finns genom att

1. begära ytterligare information från medlemsstaterna om deras meddelanden och/eller efterhandsrapporter inte innehåller tillräckliga bevis för att gränskontrollerna varit proportionella,
2. avge yttranden över proportionaliteten när det finns farhågor om att gränskontrollerna inte följer proportionalitetsprincipen,
3. systematiskt kontrollera att alla Schengenländer lämnar meddelanden om sina inre gränser och genomföranderapporter inom de lagstadgade tidsfristerna,
4. be medlemsstaterna att årligen rapportera om genomförandet av pågående långvariga gränskontroller,
5. införa verkställighetsåtgärder vid bristande efterlevnad av Schengenlagstiftningen under längre tid.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2023.

81 Medlemsstaterna införde kontroller vid de inre gränserna för att se till att en rad olika reserestriktioner till följd av covid-19-pandemin tillämpades. Även om kommissionen har ansvaret för att övervaka huruvida dessa restriktioner är förenliga med principen om fri rörlighet, fann vi att begränsningarna i den rättsliga ramen hindrade kommissionens arbete på detta område. Överträdelseförfarandet, som är kommissionens enda verktyg för att upprätthålla rätten till fri rörlighet under covid-19-pandemin, lämpar sig dessutom inte i denna situation på grund av de tidskrävande rättsliga förfarandena samt den kortsiktiga och varierande karaktären hos de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit under pandemin (se punkterna 46 och 47).

82 I motsats till vad som gällde för kontrollerna vid de inre gränserna var medlemsstaterna inte skyldiga att informera kommissionen om sina reserestriktioner. Kommissionen fick information från medlemsstaterna, men den var inte alltid fullständig eller jämförbar (se punkterna 48 och 49).

Rekommendation 2 – Effektivisera insamlingen av uppgifter om reserestriktioner

Kommissionen bör effektivisera insamlingen av information från medlemsstaterna om hur de motiverar att deras reserestriktioner är proportionella och icke-diskriminerande samt ge vägledning om denna information inte är tillräcklig.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2022.

83 Kommissionen utfärdade relevanta riktlinjer i rätt tid för att underlätta samordningen av kontroller vid de inre gränserna. Riktlinjerna tog emellertid inte upp praktiska detaljer som hur medlemsstaterna ska visa att de följer principerna om proportionalitet och icke-diskriminering samt exempel på god praxis i förvaltningen av de inre gränserna under pandemin. Den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal, som fungerar som en användarhandledning för gränsbevakningspersonal när de utför sina gränskontroller, har inte uppdaterats för att beakta pandemin (se punkterna 53–56).

Rekommendation 3 – Ge mer genomförbara riktlinjer om hur kontroller vid de inre gränserna ska genomföras

Kommissionen bör ge mer detaljerade och genomförbara riktlinjer om hur kontroller vid de inre gränserna ska genomföras under pandemin genom att

1. uppdatera den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal med exempel på god praxis i förvaltningen av de inre gränserna,
2. förklara skillnaden mellan gränskontroller och hälsokontroller i samband med covid-19-pandemin.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2022.

84 Kommissionen sjösatte också viktiga initiativ för att samordna åtgärder som påverkade den fria rörligheten. Medlemsstaternas praxis visar dock att insatserna – även ett år efter pandemins början – fortfarande mestadels var okoordinerade och inte alltid i överensstämmelse med kommissionens riktlinjer och rådets rekommendationer (se punkterna 57–60 och 69–75).

85 Kommissionen inrättade en webbplattform som ett stöd för att öppna upp för resor och turism igen på ett säkert sätt runtom i Europa (Re-open EU). Men i juli 2021 (dvs. mer än ett år efter det att Re-open EU hade inrättats) hade nio medlemsstater fortfarande inte uppdaterat sina uppgifter. Det finns en risk för att EU-medborgare kan ifrågasätta nyttan med verktyget om de stöter på problem vid gränserna på grund av att den information som de har använt för att planera sin resa är felaktig eller föråldrad. I vår särskilda rapport om flygpassagerares rättigheter under covid-19-pandemin rekommenderade vi att kommissionen borde vidta åtgärder före slutet av 2022 för att se till att medlemsstaterna tillhandahåller aktuell och tillförlitlig information på plattformen Re-open EU (se punkterna 61 och 62).

86 Sedan pandemins början har ECDC offentliggjort ett stort antal vägledningsdokument och tekniska rapporter och det har också lämnat bidrag till kommissionens vägledningsdokument. ECDC:s egen interna analys visade dock att dess rekommendationer skulle kunna vara mer praktiska och genomförbara. ECDC gör inte någon omfattande bedömning av nyttan och effekten av sina rekommendationer (se punkterna 64–68).

Rekommendation 4 – Förbättra övervakningen av genomförandet av ECDC:s rekommendationer

ECDC bör genom regelbunden återkoppling från sina intressenter bedöma nyttan och effekterna av sina rekommendationer.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2022.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Bettina Jakobsen som ordförande, i Luxemburg den 26 april 2022.

Bilagor

Bilaga I – Urval av tio meddelanden från medlemsstater om kontroller vid de inre gränserna mellan 2015 och 2019

Bilaga II – Relevanta vägledningsdokument utfärdade av kommissionen fram till juni 2021

Akronymer och förkortningar

ECDC: Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar.

EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

EUF-fördraget: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

EU-fördraget: fördraget om Europeiska unionen.

Ordlista

formulär för lokalisering av passagerare: ett formulär som en passagerare måste fylla i före inresa till ett land för att underlätta kontaktspårning och karantänövervakning.

gränskontroll: kontroller och övervakning vid en gräns av personer som passerar eller avser att passera gränsen.

principen om icke-diskriminering: en princip enligt EU-rätten som förbjuder diskriminering av EU-medborgare från olika länder på grundval av nationalitet.

proportionalitetsprincipen: en princip i EU:s lagstiftning enligt vilken unionens eller en medlemsstats utövande av sin behörighet inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.

Schengenområdet: en grupp med 26 europeiska länder som har avskaffat pass- och inresekontroller vid de gemensamma gränserna.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomars (ECDC) svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Vi som arbetat med revisionen

I revisionsrättens särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa, där ledamoten Bettina Jakobsen är ordförande. Revisionen leddes av revisionsrättens ledamot Baudilio Tomé Muguruza med stöd av Daniel Costa de Magalhães (kanslichef), Ignacio García de Parada (attaché), Alejandro Ballester-Gallardo (förstachef), Andrej Minarovic (uppgiftsansvarig) och João Coelho (revisor). Mark Smith gav språkligt stöd.

Från vänster: João Coelho, och Daniel Costa de Magalhães, Baudilio Tomé Muguruza, Andrej Minarovic, Alejandro Ballester Gallardo, Ignacio García de Parada

Slutnoter

¹ Artikel 3.2 i EU-fördraget.

² Artiklarna 20.2 a och 21.1 i EUF-fördraget.

³ Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (direktivet om fri rörlighet).

⁴ Eurobarometer 95 genomförd våren 2021.

⁵ Artiklarna 27 och 29 i direktiv 2004/38/EG.

⁶ Avtal mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna och Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, EGT L 239, 22.9.2000, s. 13 respektive s. 19.

⁷ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).

⁸ Artiklarna 25 och 27 i kodexen om Schengengränserna.

⁹ Artikel 28 i kodexen om Schengengränserna.

¹⁰ Artikel 29 i kodexen om Schengengränserna.

¹¹ Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/894 av den 12 maj 2016 om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet.

¹² Artikel 17 i EU-fördraget och artikel 168 i EUF-fördraget.

¹³ https://reopen.europa.eu/sv.

¹⁴ Förordning (EU) 2021/953 om en ram för utfärdande, kontroll och godtagande av interoperabla intyg om vaccination mot, testning för och tillfrisknande från covid-19 (EU:s digitala covidintyg) för att underlätta fri rörlighet under covid-19-pandemin.

¹⁵ Punkt 12 i Europaparlamentets resolution av den 19 juni 2020 om situationen i Schengenområdet efter covid-19-utbrottet (2020/2640(RSP)).

¹⁶ En strategi för ett fullt fungerande och motståndskraftigt Schengenområde, COM(2021) 277 final.

¹⁷ Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer, COM(2021) 891 final.

¹⁸ Särskild rapport 06/2017 EU:s svar på flyktingkrisen: systemet med mottagningscentrum (hotspots).

¹⁹ Särskild rapport 24/2019 Asyl, omplacering och återvändande när det gäller migranter: dags att intensifiera åtgärderna för att få bukt med skillnaderna mellan mål och resultat.

²⁰ Särskild rapport 20/2019 EU:s informationssystem till stöd för gränskontroll – ett kraftfullt verktyg, men mer fokus på aktuella och fullständiga uppgifter behövs.

²¹ Särskild rapport 08/2021 Frontex stöd till förvaltningen av de yttre gränserna: hittills inte tillräckligt ändamålsenligt

²² Särskild rapport 17/2021 EU:s återtagandesamarbete med tredjeländer: relevanta åtgärder gav begränsade resultat.

²³ Särskild rapport 19/2021 Europols stöd i kampen mot människosmuggling: en viktig partner, men datakällor och resultatmätning används inte tillräckligt.

²⁴ Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/894 av den 12 maj 2016 om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet.

²⁵ Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/1989 av den 11 november 2016, rådets genomförandebeslut (EU) 2017/246 av den 7 februari 2017 och rådets genomförandebeslut (EU) 2017/818 av den 11 maj 2017.

²⁶ Kommissionens yttrande av den 23 oktober 2015, C (2015) 7100 final.

²⁷ Artikel 33 i kodexen om Schengengränserna.

²⁸ Impact Assessment Report accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2016/399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders, SWD(2021) 462 final.

²⁹ Kommissionens rekommendation (EU) 2017/820 av den 12 maj 2017 om proportionella poliskontroller och polissamarbete i Schengenområdet, C(2017) 3349 final.

³⁰ Punkt 20 i riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

³¹ Artikel 33 i kodexen om Schengengränserna.

³² Enligt artikel 33 i kodexen om Schengengränserna.

³³ Europaparlamentets resolution av den 19 juni 2020 om situationen i Schengenområdet efter covid-19-utbrottet (2020/2640 (RSP)).

³⁴ Se artiklarna 3 och 45.3 i EUF-fördraget samt artiklarna 27 och 29 i direktivet om fri rörlighet.

³⁵ Se artiklarna 4.2 k och 6 a i EUF-fördraget.

³⁶ Direktiv 2004/38/EG.

³⁷ Rådets rekommendationer (EU) 2020/1475 av den 13 oktober 2020 och (EU) 2021/119 av den 1 februari 2021 samt (EU) 2021/961 av den 14 juni 2021 och (EU) 2022/107 av den 25 januari 2022.

³⁸ Se mål C-288/12 (punkt 30), mål C-221/04 (punkterna 25 och 26) och mål C-20/09 (punkt 33).

³⁹ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: De första lärdomarna från covid-19-pandemin, COM(2021) 380 final.

⁴⁰ Rådets rekommendation (EU) 2020/1475.

⁴¹ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement

⁴² Covid-19: Riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster, 16.3.2020 C(2020) 1753 final.

⁴³ Punkt 18 i riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster, 16.3.2020, C(2020)1753 final.

⁴⁴ Bilaga till kommissionens rekommendation C(2019) 7131 final av den 8.10.2019 om en gemensam ”Praktisk handledning för gränsbevakningspersonal” som medlemsstaternas behöriga myndigheter ska använda när de utför personkontroller vid gränserna, och som ersätter kommissionens rekommendation K(2006) 5186 av den 6 november 2006.

⁴⁵ Punkt 20 i C(2020) 1753 final, 16.3.2020.

⁴⁶ COM(2020) 499 final, 4.9.2020, COM(2020) 849 final, 18.12.2020 och COM(2021) 232 final, 3.5.2021.

⁴⁷ Rådets rekommendationer (EU) 2021/961 av den 14 juni 2021 och (EU) 2021/119 av den 1 februari 2021.

⁴⁸ Meddelande från kommissionen om genomförandet av gröna körfält enligt riktlinjerna för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster, C(2020) 1897 final.

⁴⁹ Meddelande från kommissionen Riktlinjer om säsongsarbetare i EU i samband med Covid-19-pandemin, C(2020) 4813 final.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip_20_510

⁵¹ https://reopen.europa.eu/sv

⁵² https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip_20_1045

⁵³ Särskild rapport 15/2021 Flygpassagerares rättigheter under covid-19-pandemin: centrala rättigheter har inte skyddats trots kommissionens insatser, punkterna 68–70 och rekommendation 3a.

⁵⁴ Considerations for travel-related measures to reduce spread of COVID-19 in the EU/EEA, 26.5.2020.

⁵⁵ Strategic and performance analysis of ECDC response to the COVID-19 pandemic.

⁵⁶ Skäl 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 851/2004 av den 21 april 2004 om inrättande av ett europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7870-6	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/87289	QJ-AB-22-008-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-7877-5	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/134337	QJ-AB-22-008-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2022

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (https://data.europa.eu/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.