Volný pohyb v EU během pandemie COVID-19: Prověřování kontrol na vnitřních hranicích bylo omezené a opatření členských států nebyla koordinovaná

Shrnutí

I Právo občanů EU svobodně se pohybovat na území členských států EU je jednou ze čtyř základních svobod Evropské unie. Zrušení kontrol na vnitřních hranicích v schengenském prostoru navíc umožnilo vytvořit prostor cestování bez hranic, což dále usnadňuje pohyb osob.

II Od roku 2020 zavedly členské státy kontroly na vnitřních hranicích, a to zejména aby mohly prosazovat omezení volného pohybu zavedená v důsledku pandemie COVID-19. Schengenské právní předpisy stanoví, že kontroly na vnitřních hranicích by měly být přiměřené a měly by být krajním opatřením. Komise je i nadále odpovědná za sledování toho, zda jsou tyto kontroly v souladu s právními předpisy EU.

III Cílem tohoto auditu bylo zjistit, zda Komise během pandemie COVID-19 přijala účinná opatření na ochranu práva na volný pohyb osob. Audit se týkal kontrol na vnitřních hranicích schengenského prostoru, souvisejících cestovních omezení a koordinačního úsilí na úrovni EU. Zaměřili jsme se na období do konce června 2021 a očekáváme, že tento audit bude podkladem pro probíhající diskusi o přezkumu schengenského systému (včetně revize Schengenského hraničního kodexu).

IV Dospěli jsme k závěru, že ačkoli Komise monitorovala cestovní omezení volného pohybu uložená členskými státy, její dohledové úloze bránily překážky dané právním rámcem. Kromě toho Komise řádně neprověřovala, zda kontroly na vnitřních hranicích byly v souladu se právními předpisy upravujícími schengenský prostor. Zjistili jsme, že členské státy v oznámení o kontrolách na vnitřních hranicích dostatečně nedoložily, že kontroly jsou krajním opatřením, jsou přiměřené a časově omezené. Členské státy Komisi ne vždy oznamovaly nové hraniční kontroly nebo nepředložily povinné zprávy ex post, v nichž by mimo jiné posoudily účinnost a přiměřenost svých kontrol na vnitřních hranicích. V případech, kdy byly zprávy předloženy, neposkytovaly o těchto důležitých aspektech dostatečné informace.

V Nedostatek základních informací od členských států ovlivnil schopnost Komise důkladně analyzovat, do jaké míry jsou opatření ochrany hranic v souladu se právními předpisy upravujícími schengenský prostor. Od začátku pandemie COVID-19 si však Komise od členských států nevyžádala dodatečné informace, ani nevydala žádné stanovisko k hraničním kontrolám.

VI Kontroly na vnitřních hranicích byly často prováděny s cílem prosadit různá cestovní omezení v souvislosti s onemocněním COVID-19. Ačkoli je Komise odpovědná za sledování toho, zda jsou tato omezení v souladu se zásadou volného pohybu, práci Komise v této oblasti bránily překážky dané právním rámcem. Na rozdíl od kontrol na vnitřních hranicích o cestovních omezeních nebyly členské státy povinny Komisi informovat. Řízení o nesplnění povinnosti, které je jediným nástrojem, který má Komise k prosazování práva na volný pohyb, je navíc pro situace, jako je pandemie COVID-19, nevhodné.

VII Komise a Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí (ECDC) vydaly včasné pokyny usnadňující koordinaci kontrol na vnitřních hranicích a cestovních omezení. V pokynech ke kontrolám na vnitřních hranicích však chyběly praktické podrobnosti, například o tom, jak by členské státy měly prokázat soulad se zásadami proporcionality a zákazu diskriminace, a také osvědčené postupy při správě vnitřních hranic během pandemie COVID-19. ECDC komplexně nehodnotí užitečnost a dopad svých pokynů, ani k tomu nemá na základě právních předpisů povinnost.

VIII Komise zahájila důležité iniciativy ke koordinaci opatření majících dopad na svobodu pohybu. Rovněž spustila portál „Re-open EU“ s cílem konsolidovat základní informace o cestovních omezeních pro občany. Postupy členských států však ukazují, že i rok po vypuknutí pandemie byly reakce většinou nekoordinované a nebyly vždy v souladu s pokyny Komise ani doporučeními Rady.

IX Na základě těchto závěrů doporučujeme, aby Komise:

•  prováděla důkladnou kontrolu kontrol na vnitřních hranicích,
•  zefektivnila shromažďování údajů o cestovních omezeních,
•  poskytovala proveditelnější pokyny k provádění kontrol na vnitřních hranicích.

X Kromě toho by ECDC mělo lépe monitorovat, do jaké míry jsou jeho pokyny realizovány.

Úvod

Volný pohyb osob: jeden z nejvýznamnějších úspěchů EU

01 Volný pohyb osob je právem občanů Evropské unie (EU) a legálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států EU. Je jednou ze čtyř základních svobod EU (spolu s volným pohybem zboží, služeb a kapitálu) a je ústředním prvkem evropského projektu od samotného jeho vzniku. Smlouva o Evropské unii¹ (SEU) stanoví, že „Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob […]“. Svoboda pohybu je dále zakotvena ve Smlouvě o fungování EU² (SFEU) a ve směrnici o volném pohybu³.

02 Občané EU považují svobodu pohybu za obzvláště významný úspěch integrace EU. „Svoboda cestovat, studovat a pracovat kdekoli v EU“ je také nejčastěji uváděným aspektem spojeným s Evropskou unií, zmiňovaným na prvním místě ve všech 27 členských státech EU – před eurem a mírem⁴.

03 Stejně jako ostatní základní práva není právo občanů EU na volný pohyb absolutní. Právní předpisy EU umožňují omezit svobodu pohybu občanů EU z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví⁵. Tato omezení musí být uplatňována v souladu s obecnými zásadami unijního práva, zejména pak se zásadou proporcionality a zákazu diskriminace.

04 Volný pohyb osob v rámci EU se liší od zrušení kontrol na vnitřních hranicích v schengenském prostoru, které umožnilo vytvoření prostoru cestování bez hranic. Občané se tak mohou volně pohybovat v rámci schengenského prostoru, aniž by podléhali kontrolám na vnitřních hranicích. Občané EU požívají volného pohybu po celé EU, a to i do členských států a z členských států EU, které (dosud) nezrušily kontroly na vnitřních hranicích. Zatímco kontroly na vnitřních hranicích samy o sobě neomezují svobodu pohybu, v praxi jejich neexistence usnadňuje pohyb osob.

Schengenský prostor

05 Cestování bez hranic se řídí Schengenskou dohodou, její prováděcí úmluvou⁶ a Schengenským hraničním kodexem⁷, jejichž cílem je odstranit fyzické hraniční kontroly mezi zeměmi schengenského prostoru (dále jen „vnitřní hranice“). V současné době se Schengenu účastní 22 členských států EU a také Island, Norsko, Lichtenštejnsko a Švýcarsko, zatímco některé členské státy EU nikoliv: Irsko se rozhodlo neúčastnit a Bulharsko, Chorvatsko, Kypr a Rumunsko jsou kandidátskými zeměmi schengenského prostoru

06 Ačkoli hlavním účelem právních předpisů pro schengenský prostor je zrušit vnitřní hranice, předpisy umožňují dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích v následujících závažných případech a v plném souladu s obecnými zásadami práva EU, zejména se zásadou proporcionality a zákazu diskriminace:

• závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost některého členského státu⁸,
• jestliže je v důsledku závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost v některém členském státě nutno neprodleně přijmout opatření⁹.

07 Na obrázku 1 je popsán postup opětovného zavedení kontrol na vnitřních hranicích v schengenském prostoru. Zřetelně z něj vyplývá úloha a mandát Komise a povinnosti členských států.

08 Kromě toho může Komise v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích z důvodu přetrvávajících závažných nedostatků týkajících se ochrany vnějších hranic navrhnout doporučení¹⁰, které schvaluje Rada, opětovně zavést kontroly na vnitřních hranicích, a to jako krajní opatření. Hraniční kontroly mohou být opětovně zavedeny na dobu až šesti měsíců a mohou být prodlouženy o další šestiměsíční období, nejvýše však na maximální dobu dvou let. Tento mechanismus byl uplatněn v roce 2016, kdy Rada doporučila znovuzavedení vnitřních hranic v Dánsku, Německu, Rakousku a Švédsku z důvodu migrační krize a bezpečnostních hrozeb¹¹.

09 První rozhodnutí o znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích byla přijata v reakci na jasně identifikovatelné krátké události. Týkalo se to zejména významných sportovních nebo politických akcí (např. mistrovství Evropy v kopané v Rakousku v roce 2008 a summitu NATO ve Francii v roce 2009). Od roku 2015 několik členských států znovu zavedlo kontroly na vnitřních hranicích v reakci na vnímané hrozby, které představovala migrace (zejména kvůli nedostatkům na vnějších hranicích schengenského prostoru a druhotnému pohybu nelegálních migrantů ze zemí, do nichž poprvé přicestovali, do svých cílových zemí), nebo kvůli bezpečnostním hrozbám (zejména terorismu). Od března 2020 byla většina kontrol na vnitřních hranicích zavedena v reakci na pandemii COVID-19. Přehled je uveden na obrázku 2.

Kontroly na vnitřních hranicích k prosazování cestovních omezení v souvislosti s pandemií COVID-19

10 Během pandemie COVID-19 přijaly členské státy opatření k omezení volného pohybu v rámci EU ve snaze zabránit šíření viru. Od března 2020 měly reakce členských států na pandemii různé podoby – často kombinované – včetně:

• přeshraničních cestovních omezení, jako je karanténa nebo požadavek na negativní test na COVID-19,
• zákazu cest, které nejsou nezbytně nutné.

11 Obecně lze kontroly na vnitřních hranicích použít ke kontrole dodržování těchto omezení, např. kontrolou odůvodnění nezbytných cest, držení platného certifikátu COVID-19, vyplnění formuláře pro lokalizaci cestujících nebo registrace do karantény. Umožňují nejen systematické ověřování souladu s předpisy při vstupu na území určitého státu, ale také odepření vstupu v případě nesouladu. Kontroly na vnitřních hranicích v schengenském prostoru však mohou být znovu zavedeny pouze jako krajní opatření, přičemž důkazní břemeno k prokázání jejich přiměřenosti nesou členské státy.

12 Obrázek 3 poskytuje přehled kontrol na vnitřních hranicích během prvních vln pandemie v období od března 2020 do června 2021.

13 Podle údajů Komise znovu zavedlo vnitřní schengenské hranice s cílem prosadit cestovní omezení v souvislosti s onemocněním COVID-19 14 členských států EU. Jak ukazuje časová osa na obrázku 4, vrcholu bylo dosaženo v dubnu 2020.

Opatření EU během pandemie COVID-19

14 Ochrana veřejného zdraví spadá do pravomoci členských států. Znamená to, že jakékoli rozhodnutí o zavedení cestovních omezení a jejich vymáhání prostřednictvím hraničních kontrol přísluší vládám členských států. Komise však zůstává odpovědná za sledování toho, zda jsou tato omezení v souladu s právními předpisy EU týkajícími se volného pohybu.

15 Kromě toho by Komise – při prosazování obecného zájmu Unie – měla napomáhat spolupráci mezi členskými státy. Členské státy by měly spolupracovat s Komisí a přijmout koordinované politiky a programy v oblasti zdraví¹². Za tímto účelem přijala Komise různé iniciativy sestávající z pokynů, sdělení a návrhů doporučení Rady EU s cílem podpořit koordinaci mezi postupy jednotlivých členských států.

16 Komise rovněž vytvořila nástroje, které mají usnadnit bezpečný a volný pohyb osob a učinit cestovní omezení COVID-19 pro občany transparentnějšími a předvídatelnějšími. Například platforma Re-open EU¹³, kterou spravuje Společné výzkumné středisko, je nástrojem, jehož cílem je konsolidovat základní informace o hranicích, dostupných dopravních prostředcích, cestovních omezeních a také opatřeních v oblasti veřejného zdraví a bezpečnosti v rámci EU. Komise navrhla a společně s členskými státy vyvinula digitální certifikát EU COVID¹⁴ na podporu koordinovanějšího přístupu k cestovním omezením mezi členskými státy. Digitální certifikát EU COVID je rámec pro vydávání, ověřování a uznávání interoperabilních certifikátů o očkování, o testu a o zotavení v souvislosti s onemocněním COVID-19 s cílem usnadnit volný pohyb během pandemie. Komise rovněž zřídila platformy interoperability s cílem usnadnit sledování kontaktů v celé EU prostřednictvím formulářů pro lokalizaci cestujících a aplikací pro chytré telefony.

17 Kromě Komise je dalším subjektem v této oblasti Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí (ECDC), které je nezávislou agenturou EU (tj. není pod přímou kontrolou Komise), jejímž posláním je posilovat ochranu Evropy před infekčními nemocemi. Zahrnuje široké spektrum činností, včetně dozoru, informací o epidemii a vědeckého poradenství.

Výzvy pro schengenský mechanismus a jeho budoucnost

18 Ačkoli schengenský prostor nikdy nezažil situaci, jako je pandemie COVID-19, zóna bez hranic je od roku 2015 ohrožena znovuzavedením vnitřních hranic. Pandemie se přidala k již existujícímu napětí způsobenému migrační krizí a teroristickými hrozbami, což s sebou nese riziko, že „dočasné kontroly na vnitřních hranicích se ve střednědobém horizontu stanou polotrvalými“¹⁵.

19 K řešení této situace zveřejnila Komise v červnu 2021 schengenskou strategii¹⁶. Mezi hlavními opatřeními v schengenském prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích strategie uvádí: i) politické a technické dialogy s členskými státy, které znovu zavedly dlouhodobé kontroly na vnitřních hranicích, ii) návrh nařízení, kterým se mění Schengenský hraniční kodex, a iii) kodifikace pokynů a doporučení vypracovaných v souvislosti s onemocněním COVID-19. V prosinci 2021 zveřejnila Komise svůj návrh pozměněného Schengenského hraničního kodexu¹⁷.

Rozsah a koncepce auditu

20 Cílem tohoto auditu bylo zjistit, zda Komise přijala účinná opatření na ochranu práva na volný pohyb osob během pandemie COVID-19. K zodpovězení této hlavní auditní otázky jsme položili dvě dílčí otázky:

1. Prověřovala Komise účinně kontroly na vnitřních schengenských hranicích a cestovní omezení?
2. Napomáhala Komise členským státům provádět koordinovaná opatření ke zmírnění dopadu kontrol na vnitřních hranicích schengenského prostoru a cestovních omezení?

21 Naše auditní zprávy se v posledních letech zabývaly prvky schengenské strategie týkajícími se vnějších hranic: hotspoty v Řecku a Itálii¹⁸, řízením migrace (včetně azylových a relokačních řízení)¹⁹, informačními systémy²⁰, operacemi agentury Frontex²¹, návratovou a readmisní politikou²² a podporou poskytovanou Europolem v boji proti převaděčství migrantů²³.

22 Tento audit se zabývá prvky schengenské strategie týkajícími se vnitřních hranic. Zkoumali jsme zejména prověřování kontrol na vnitřních hranicích a cestovních omezení zavedených členskými státy ze strany Komise, jakož i opatření, která Komise přijala na začátku pandemie s cílem usnadnit koordinovaná opatření. Očekáváme, že tento audit bude podkladem pro probíhající diskusi o přezkumu schengenského systému (včetně revize Schengenského hraničního kodexu). Audit se týkal období od března 2020 do června 2021 (viz obrázek 5).

23 Audit jsme prováděli prostřednictvím dokumentární prověrky, písemných dotazníků a pohovorů s příslušnými zúčastněnými stranami, jako je Komise, ECDC a Společné výzkumné středisko. Provedli jsme dokumentární přezkum a analýzu:

• příslušných právních předpisů EU, včetně směrnice o volném pohybu a Schengenského hraničního kodexu, abychom určili hlavní regulační požadavky a povinnosti jednotlivých zúčastněných stran;
• všech 150 oznámení členských států EU o dočasném znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích v období od března 2020 do června 2021 a všech dostupných zpráv ex post členských států v souvislosti s těmito oznámeními;
• vzorku deseti oznámení členských států a související interní dokumentace Komise týkající se kontrol na vnitřních hranicích opětovně zavedených v letech 2015 až 2019. Tato oznámení jsme prověřovali, abychom porovnali kontrolu oznámení o kontrolách vnitřních hranicích prováděnou Komisí před pandemií COVID-19 a po ní;
• interních dokumentů Komise, včetně přezkumu 33 zpráv ze zasedání informační skupiny pro koronavirus (viz bod 69), a monitorování dočasného znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích a cestovních omezení.

Kromě toho jsme se setkali se zástupci šesti národních zastoupení při EU vybraných za účelem dosažení vyváženého zeměpisného pokrytí (Belgie, Dánsko, Německo, Litva, Portugalsko a Slovinsko).

24 Rozsah auditu byl zaměřen na hledisko občanů EU při jejich cestování v rámci EU. Zvláštní práva státních příslušníků třetích zemí, včetně práva žádat o mezinárodní ochranu a žádat o azyl v EU, předmětem auditu nebyla. Audit se rovněž netýkal zemí schengenského prostoru, které nejsou členy EU (Island, Lichtenštejnsko, Norsko a Švýcarsko).

Připomínky

Dohled Komise nad opatřeními členských států byl omezený a komplikoval ho právní rámec

25 V následujících bodech zkoumáme, zda:

1. Komise řádně kontrolovala dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích členskými státy během pandemie COVID-19. To zahrnovalo nejen hraniční kontroly vyvolané pandemií, ale také kontroly v důsledku předchozí migrační krize a bezpečnostních hrozeb, které během pandemie byly stále uplatňovány. Dále jsme zkoumali, zda Komise plně využila možností, které nabízí právní rámec, k prosazování souladu členských států s právními předpisy EU;
2. Komise systematicky a včas posuzovala, zda jsou cestovní omezení uložená členskými státy v souladu s platnými právními předpisy EU. Rovněž jsme prověřovali, zda Komise přijala opatření, když zjistila možné problémy s nedodržováním předpisů během období, na které se audit vztahoval.

Komise řádně nekontrolovala znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích

26 Ustanovení právních předpisů pro schengenský prostor stanoví pro znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích přísné důvody, maximální dobu trvání a procesní požadavky. Důkazní břemeno spočívá na členských státech, které mají prokázat, že neexistují žádné (lepší) alternativy ke kontrolám na hranicích a že použití hraničních kontrol je jako krajní opatření odůvodněné. Při opětovném zavedení vnitřních hranic jsou členské státy povinny uvědomit Komisi. Oznámení musí být včasná a musí obsahovat veškeré informace nezbytné pro posouzení Komise.

27 Pokud oznámení členského státu neobsahuje dostatečné informace, měla by si Komise vyžádat další podrobnosti. Má-li Komise obavy ohledně souladu s právem EU, může vydat stanovisko, v němž veřejně vyjádří svůj postoj k dotčené ochraně vnitřních hranic. Má-li Komise obavy ohledně přiměřenosti a nezbytnosti opatření, „vydá za tímto účelem stanovisko“ (viz body 06–08 a obrázek 1).

Hraniční kontroly zavedené před pandemií

28 Rada Dánsku, Německu, Rakousku a Švédsku, které byly vážně postiženy migrační krizí a bezpečnostními hrozbami, doporučila²⁴, aby zachovaly přiměřené dočasné hraniční kontroly po dobu nejvýše šesti měsíců. Toto doporučení bylo do listopadu 2017 vydáno třikrát (v listopadu 2016 a v únoru a květnu 2017²⁵).

29 Zkoumali jsme vzorek oznámení o vnitřních hranicích vydaných v letech 2015 až 2019, abychom mohli porovnat, jak je Komise prověřovala před pandemií COVID-19 a po ní (viz příloha I). Zjistili jsme, že čtyři z deseti prověřovaných oznámení (oznámení vydaná od listopadu 2017) neobsahovala dostatečné informace, které by Komisi umožnily posoudit přiměřenost příslušných opatření ochrany hranic. V těchto oznámeních zejména chybělo odůvodnění toho, že se skutečně jedná o krajní možnost, protože neexistuje žádná alternativa. Ačkoli si Komise ve všech čtyřech případech vyžádala od členských států dodatečné informace, odpovědi, které obdržela, stále nepostačovaly k tomu, aby umožnily důkladné posouzení.

30 Od roku 2020 je obsah oznámení členských států týkajících se migračních nebo bezpečnostních hrozeb i nadále nedostatečný k tomu, aby Komise mohla posoudit přiměřenost hraničních kontrol (viz body 37 a 38). Vzhledem k významnému nárůstu počtu oznámení souvisejících s onemocněním COVID-19 však Komise přestala dodatečné informace požadovat.

31 Podle Schengenského hraničního kodexu mohou být kontroly na vnitřních hranicích znovu zavedeny na dobu nejvýše dvou let. Pět členských států (Dánsko, Německo, Francie, Rakousko a Švédsko) překročilo toto období tím, že každé dva roky změnilo právní důvody nebo tvrdilo, že nové oznámení se týká nových hraničních kontrol (a ne prodloužení stávajících kontrol). Navzdory tomu Komise v říjnu 2015 vydala pouze jedno společné kladné stanovisko k přiměřenosti a nezbytnosti kontrol na vnitřních hranicích pro Rakousko a Německo²⁶.

32 Všechny členské státy jsou povinny podat Evropskému parlamentu, Radě a Komisi zprávu o provádění hraničních kontrol do čtyř týdnů od jejich zrušení²⁷. Pět členských států s dlouhodobými hraničními kontrolami uvedených v bodě 31 však nepředložilo zprávuex post ani šest let poté, co byly hraniční kontroly znovu zavedeny. Komise nepodnikla žádné kroky, aby získala o provádění těchto kontrol informace.

33 Pro Komisi není rozsah a trvání dlouhodobých kontrol na vnitřních hranicích ani přiměřený, ani nezbytný²⁸. Komise má mandát a povinnost sledovat dodržování právních předpisů EU a jednat v případech možného nesouladu (viz bod 14). Může zahájit řízení o nesplnění povinnosti, avšak navzdory svým obavám, že kontroly na vnitřních hranicích nejsou v souladu s právními předpisy EU, tak dosud neučinila.

34 Komise místo toho zvolila tzv. měkká opatření, tj. dialog s členskými státy a koordinaci, ale bez zjevných výsledků, neboť kontroly na vnitřních hranicích byly zavedeny před více než šesti lety. V schengenské strategii z června 2021 vyjádřila Komise svůj záměr využít právní prostředky, které má k dispozici, v případech, kdy členské státy kontroly na vnitřních hranicích nepřiměřeně prodlouží.

Hraniční kontroly v souvislosti s pandemií COVID-19

35 Ačkoli Schengenský hraniční kodex výslovně neuvádí hrozbu pro veřejné zdraví jako důvod pro zavedení kontrol na vnitřních hranicích, Komise s ohledem na pandemii COVID-19 uznala, že hrozba pro veřejné zdraví by mohla představovat hrozbu pro veřejný pořádek, a umožnila tak členským státům znovu zavést kontroly tohoto druhu. V takovém případě však musí členský stát splnit přísný požadavek, aby kontroly na vnitřních hranicích nebyly pouze krajním opatřením, ale byly rovněž přiměřené a časově omezené.

36 Zatímco hraniční kontroly mohou být použity k ověření nezbytné nutnosti cestování, a to společně s kontrolou testování a registrace pro karanténu (nikoli však samotné karantény), další kontroly omezující šíření viru (např. měření teploty) může provádět policie²⁹ nebo úředníci zdravotnických orgánů³⁰.

37 Přezkoumali jsme všech 150 oznámení členských států o kontrolách na vnitřních hranicích, která byla Komisi předložena v období od března 2020 do června 2021, z nichž 135 se týkalo výhradně onemocnění COVID-19, šest onemocnění COVID-19 a migrace nebo bezpečnosti a zbývajících devět migrace anebo bezpečnosti (viz bod 30). Z našeho přezkumu vyplývá, že všechna oznámení uváděla data, dobu trvání a rozsah hraničních kontrol. Dostatečně však neprokazovala, že hraniční kontroly (podložené komplexními statistickými údaji a srovnávací analýzou různých alternativ k hraničním kontrolám), jsou skutečně krajním opatřením. Kromě toho oznámení často neobsahovala seznam hraničních přechodů, na něž by se kontroly vztahovaly. Další podrobnosti viz obrázek 6.

38 Náš přezkum ukazuje stejné problémy jako v případě oznámení týkajících se migrační krize a bezpečnostních hrozeb před pandemií COVID-19 (viz bod 29). Ačkoli informace, které členské státy poskytly, nebyly dostatečné, Komise si od vypuknutí pandemie COVID-19 nevyžádala dodatečné informace, ani nevydala žádné stanovisko, jak to ukládá článek 27 Schengenského hraničního kodexu. Dospěli jsme k závěru, že tento nedostatek základních informací od členských států ovlivnil schopnost Komise provádět důkladnou právní analýzu jednotlivých opatření na ochranu hranic.

39 Kromě toho nemá Komise zaveden spolehlivý monitorovací systém, který by zjišťoval případy hraničních kontrol, které členské státy neoznámily. Během auditu Komise uvedla, že si žádných takových případů není vědoma, avšak v rámečku 1 níže jsou uvedeny dva příklady, které jsme byli schopni identifikovat.

40 Komise neobdržela všechny zprávy ex post, které měla obdržet do čtyř týdnů od ukončení kontrol na vnitřních hranicích (viz také bod 32). V tabulce 1 jsou uvedeny členské státy, které nepředložily zprávy ex post o kontrolách na vnitřních hranicích souvisejících s onemocněním COVID-19. Komise nedoložila, že tyto členské státy požádala o zaslání chybějících oznámení nebo zpráv ex post.

41 Z našeho přezkumu všech 12 zpráv ex post, které Komise obdržela za období od března 2020 do června 2021, vyplývá, že zprávy se značně liší a mohou mít formu od obecných prohlášení až po podrobné statistiky. Většina z nich však nebyla plně v souladu s právními požadavky týkajícími se posouzení přiměřenosti³¹. Deset z 12 zpráv se tímto aspektem nezabývalo dostatečně, ale pouze velmi stručně a obecně (viz rámeček 2). Pouze tři zprávy zmiňovaly možné využití alternativních opatření, ale opět jen velmi stručně.

42 V žádné ze zpráv se nepopisovala opatření zavedená k zajištění souladu se zásadou zákazu diskriminace, zejména pokud jde o rovné zacházení s občany EU bez ohledu na státní příslušnost. Ačkoli to Schengenský hraniční kodex výslovně nevyžaduje, jsou tyto informace relevantní pro posouzení legality hraničních kontrol zavedených na prosazení omezení ve formě zákazů cestování na základě státní příslušnosti nebo bydliště (viz rámeček 3).

43 Pokud jde o komplexní výroční zprávy o celkovém provádění schengenského prostoru (včetně provádění kontrol na vnitřních hranicích a stanovisek Komise k jejich odůvodnění), Komise od roku 2015 nevydala výroční zprávu o fungování prostoru bez vnitřních hranic³².

44 Evropský parlament vyzval Komisi, aby patřičně kontrolovala uplatňování schengenského acquis, využila své výsady požadovat od členských států dodatečné informace a zlepšila podávání zpráv Evropskému parlamentu o tom, jak uplatňuje své výsady podle Smluv³³.

45 Obrázek 7 znázorňuje nedostatky, které jsme zjistili v kontrole vnitřních schengenských hranic prováděné Komisí.

Komise dohlíží na cestovní omezení, ale její práci brzdí překážky v právním rámci

46 Členské státy reagovaly na pandemii uložením cestovních omezení z důvodu ochrany veřejného zdraví (viz bod 10). Zjistili jsme, že Komise celkově nemá pevný právní rámec pro posouzení toho, zda jsou cestovní omezení členských států v souladu s právem EU. Hlavní důvody jsou tyto:

• významné pravomoci a výsady členských států v oblasti veřejného zdraví podle práva EU, což je oblast, která nespadá do výlučné nebo sdílené pravomoci EU³⁴, a skutečnost, že členské státy určují svou vlastní zdravotní politiku³⁵;
• směrnice o volném pohybu³⁶ neukládá členským státům povinnost, aby informovaly Komisi o opatřeních, která přijaly podle této směrnice, ani o nich podávaly zprávy. Důvodem je obecné fungování směrnice o volném pohybu, v níž se omezení volného pohybu uplatňují na základě posouzení jednotlivých případů a podléhají soudní kontrole. Jelikož neexistuje žádná povinnost, mohou se členské státy svobodně rozhodnout, zda budou podávat zprávy o přijatých opatřeních, včetně cestovních omezení, a jakou formu budou takovéto zprávy mít. To zvyšuje riziko, že informace, které Komise obdrží o cestovních omezeních, nebudou úplné;
• nezávazná povaha doporučení Rady³⁷, která jsou hlavním politickým dokumentem pro koordinovaný přístup k omezením volného pohybu v reakci na pandemii COVID-19, a tudíž zahrnují společné zásady dohodnuté členskými státy při provádění cestovních omezení;
• bezprecedentní povaha pandemie COVID-19 a její rychlý vývoj.

47 Navíc jediným nástrojem, kterým Komise může zajistit, aby cestovní omezení byla v souladu s právem na volný pohyb, je řízení o nesplnění povinnosti, které však v kontextu pandemie není vhodné. Důvodem je délka soudních řízení (které často trvají u Evropského soudního dvora několik let) ve spojení s krátkodobou a proměnlivou povahou opatření přijímaných členskými státy během pandemie. V předchozích rozsudcích Soudního dvora³⁸ bylo stanoveno, že řízení o nesplnění povinnosti se stává nepřípustným, pokud porušení povinnosti zmizí. Vzhledem k tomu, že je velmi nepravděpodobné, že opatření, která Komise v současné době považuje za nevyhovující, budou stále v platnosti i za několik let, znamená to, že členskému státu, který nedodržuje předpisy, nebudou uloženy sankce.

48 Při monitorování cestovních omezení uložených členskými státy použila Komise několik zdrojů informací, jako jsou vnitrostátní právní předpisy zveřejněné na vládních internetových stránkách, přímý kontakt s členskými státy, informace dostupné ve sdělovacích prostředcích nebo stížnosti na konkrétní problémy od jiných členských států, občanů nebo organizací.

49 Z důkazních informací, které jsme získali, vyplývá, že Komise (při omezeních daných právním rámcem) vyhodnocovala cestovní omezení systematicky a včas, když o nich obdržela oznámení. Zjistili jsme však, že údaje vykázané členskými státy často nebyly srovnatelné a obsahovaly nedostatečné informace. To Komisi znesnadnilo získat včasnou a přesnou představu o cestovních omezeních, která členské státy uložily, a plnit tak své povinnosti v oblasti kontroly dodržování předpisů (viz příklad v rámečku 4).

50 S obtížemi se setkala nejen Komise, ale také ECDC. Doporučení Rady o koordinovaném přístupu k omezení volného pohybu v reakci na pandemii COVID-19⁴⁰ vyžaduje, aby ECDC každý týden zveřejňovalo mapy rizikových oblastí. Tyto mapy⁴¹ obsahují údaje o přenosu onemocnění COVID-19 v různých oblastech a jejich cílem je podpořit členské státy při jejich rozhodování o volném pohybu. Doporučení Rady ukládalo členským státům povinnost, aby každý týden vykazovaly údaje na regionální úrovni. Po šesti měsících (v květnu 2021) 12 členských států tento požadavek stále nesplnilo.

Navzdory úsilí Komise a střediska ECDC byla opatření členských států většinou nekoordinovaná

51 Vzhledem k tomu, že EU nezavedla žádný rámec pro mimořádné situace v oblasti zdraví, musely členské státy na neustále se vyvíjející zdravotní situaci rychle reagovat. Ačkoli odpovědnost za realizaci cestovních omezení v souvislosti s onemocněním COVID-19 nesou výhradně členské státy, je mandátem Komise spolupracovat s členskými státy s cílem usnadnit koordinovaný přístup k těmto omezením, aby se tak minimalizoval dopad na přeshraniční cestování v rámci EU (viz bod 15).

52 V tomto oddíle zkoumáme, zda:

1. Komise a ECDC včas vydaly příslušné pokyny, stanoviska a doporučení s cílem usnadnit koordinaci opatření členských států a přizpůsobovaly je tak, aby zohledňovaly nový vývoj;
2. úsilí Komise a ECDC vedlo k jednotnějšímu a lépe koordinovanému uplatňování cestovních omezení a správy vnitřních hranic členskými státy.

Komise a ECDC vydaly včas příslušné pokyny usnadňující koordinaci na úrovni EU

Komise

53 Od začátku pandemie vydala Komise pro členské státy rozsáhlé pokyny v podobě sdělení, pokynů a návrhů doporučení Rady. Ty se týkaly různých aspektů volného pohybu a opatření v souvislosti s onemocněním COVID-19 (viz příloha II).

54 Pokud jde o pokyny EU týkající se hraničních kontrol, dvě hlavní oblasti, jimiž se Komise zabývala, byly zákaz cest do EU, které nejsou nezbytně nutné (vnější hranice), a pokyny pro správu hranic (vnitřních hranic) a její následné sdělení o postupném rušení hraničních kontrol. Pokyny k zákazu cest do EU, jež nejsou nezbytně nutné, nespadají do rozsahu tohoto auditu (viz bod 22).

55 Pokyny ke správě hranic byly zveřejněny dne 16. března 2020⁴² v počátečních dnech pandemie a týkaly se hlavních aspektů správy hranic (tj. opatření na ochranu vnitřních a vnějších hranic, opatření souvisejících se zdravím a přepravy zboží). Připomněly členským státům základní právní zásady, včetně proporcionality a zákazu diskriminace, a obsahovaly také zvláštní oddíl o kontrolách na vnitřních hranicích, v němž bylo uvedeno, že tyto kontroly by mohly být znovu zavedeny „v mimořádně kritické situaci“⁴³ v reakci na COVID-19. Domníváme se, že tyto pokyny byly včasné a relevantní.

56 V pokynech Komise jsme však zjistili následující nedostatky:

• pokyny z března 2020 neobsahovaly podrobné doporučení, jak mohou členské státy zajistit, aby jejich hraniční kontroly byly v souladu s obecnou zásadou proporcionality ve specifickém kontextu pandemie, a tuto skutečnost prokázat;
• po celou dobu pandemie nebyly k dispozici žádné praktické pokyny, včetně příkladů osvědčených postupů při správě hranic. Například praktická příručka pro příslušníky pohraniční stráže, která slouží jako uživatelská příručka pro příslušníky pohraniční stráže při výkonu jejich činností v oblasti ochrany hranic⁴⁴, nebyla aktualizována tak, aby zohledňovala pandemii (s výjimkou toho, že do ní bylo začleněno osvědčení pro pracovníky v mezinárodní dopravě);
• některé pojmy použité v pokynech nebyly v kontextu pandemie dobře definovány. Pokyny pro správu hranic z března 2020 uvádějí jako možnou alternativu ke kontrolám na hranicích zdravotní kontroly, o nichž Komise nemusí být informována⁴⁵. Rozdíl mezi hraničními kontrolami a zdravotními kontrolami na hranicích v souvislosti s onemocněním COVID-19 však nebyl jasně definován. Existuje proto riziko, že členské státy mohou provádět zdravotní kontroly, které jsou de facto hraničními kontrolami, ale nejsou hlášeny Komisi;
• v pokynech Komise a ECDC a v doporučeních Rady byl rovněž často používán pojem „uzavření hranic“. Tento pojem však není v Schengenském hraničním kodexu definován a je potenciálně zavádějící pro širokou veřejnost, která cestuje v rámci schengenského prostoru, protože hranice uvnitř EU zcela uzavřeny nebyly. Omezen byl pouze vstup do země (a příležitostně opuštění země) nebo byly dočasně uzavřeny některé hraniční přechody.

57 Kromě pokynů pro správu hranic vydala Komise rozsáhlé pokyny k různým aspektům týkajícím se volného pohybu (viz příloha II). Patřily k nim konkrétní otázky týkající se pracovníků a sezónních pracovníků, tzv. „zelené pruhy“ (dostupnost zboží a základních služeb), dopravní služby a konektivita, letecké nákladní operace, repatriace a cestovní opatření pro námořníky, cestující a další osoby na palubě lodí, cestovní ruch, vážné přeshraniční zdravotní hrozby a používání rychlých testů na antigen.

58 Obzvláště důležité byly návrhy Komise týkající se doporučení Rady o koordinovaném přístupu k omezením volného pohybu v reakci na pandemii COVID-19⁴⁶. V těchto dokumentech se členské státy dohodly na společných kritériích pro posuzování regionálních epidemiologických podmínek. Dohodly se rovněž na používání společné barevné mapy regionů a zemí Evropského hospodářského prostoru: od zelené po žlutou a červenou podle míry oznámení a testování na COVID-19 a procentního podílu pozitivních testů. Potřeba přizpůsobit se vyvíjející se situaci se odrazila ve dvou aktualizacích přijatých v únoru a červnu 2021⁴⁷.

59 Komise rovněž rychle poskytla podporu při řešení otázek týkajících se volného pohybu určitých kategorií osob, zejména pracovníků v dopravě a sezónních pracovníků. Již v březnu 2020 vydala praktické pokyny na podporu zásady, že všechny vnitřní hranice EU by měly zůstat otevřené nákladní dopravě a že musí být zaručeno fungování dodavatelských řetězců pro základní produkty⁴⁸. V červenci 2020 vydala Komise podobné pokyny na podporu sezónních pracovníků⁴⁹.

60 Jedním z hlavních úspěchů Komise v této oblasti bylo zavedení koncepce „zelených pruhů“ v březnu 2020⁵⁰, čímž byl zajištěn nepřetržitý tok zboží v celé EU a volný pohyb pracovníků v dopravě, které byly postiženy znovuzavedením kontrol na vnitřních hranicích, zejména v prvních dnech pandemie. Komise ve spolupráci s členskými státy zřídila síť národních kontaktních míst pro dopravu, která se ukázala být účinným nástrojem pro zahájení rychlých a koordinovaných opatření mezi ministerstvy dopravy a Komisí (vizrámeček 5).

61 Dne 15. června 2020 spustila Komise internetovou platformu na podporu bezpečného znovuotevření cestování a cestovního ruchu v celé Evropě („Re-open EU“⁵¹). Platforma je založena na dobrovolných informacích, které země EU poskytují o cestovních omezeních a opatřeních v oblasti veřejného zdraví a bezpečnosti, a jejím cílem je obnovit důvěru v cestování v EU informováním občanů o omezeních, která platí v každém členském státě, a usnadnit jim tak plánování cest⁵².

62 Ačkoli se jedná o velmi pozitivní iniciativu EU, její úspěch závisí na spolupráci členských států. Členské státy by zejména měly pravidelně poskytovat úplné a aktuální úřední informace. Na tuto problematiku jsme rovněž upozornili ve zvláštní zprávě o právech cestujících v letecké dopravě během pandemie COVID-19⁵³.

63 K 5. červenci 2021 (tj. více než rok po zahájení programu Re-open EU) devět členských států (Bulharsko, Dánsko, Německo, Estonsko, Francie, Rumunsko, Slovinsko, Finsko a Švédsko) stále neposkytlo aktualizované informace. Existuje zde riziko, že občané EU mohou zpochybnit užitečnost tohoto nástroje, když se setkají s problémy na hranicích, protože informace, které použili k plánování své cesty, jsou nesprávné nebo zastaralé.

Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí

64 Během kontrolovaného období středisko ECDC zveřejnilo 27 posouzení rizik a hrozeb a více než 70 pokynů a technických zpráv o pandemii. První pokyny pro cestování pocházejí z května 2020. Středisko ECDC rovněž poskytlo podklady pro pokyny Komise týkající se hraničních kontrol a cestovních omezení.

65 V květnu 2020 vydalo středisko ECDC pokyny, v nichž se uvádí, že uzavření hranic by mohlo zpozdit zavlečení viru do určité země. Tato uzavření by však musela být téměř úplná a musela by být rychle provedena v raných fázích epidemie, což by podle ECDC bylo proveditelné pouze v konkrétních souvislostech (např. v případě malých, izolovaných ostrovních zemí)⁵⁴. V praxi se však členské státy těmito pokyny vždy neřídily a mezi vzájemně propojenými zeměmi schengenského prostoru byly znovu zavedeny hraniční kontroly. Příklad problémů z hlediska účinnosti kontrol na pozemních hranicích v takových případech uvádí rámeček 6.

66 V listopadu 2020 vypracovalo středisko ECDC „Strategickou analýzu a analýzu výkonnosti reakce střediska na pandemii COVID-19“⁵⁵, která se zabývala využitelností výstupů střediska týkajících se onemocnění COVID-19 prostřednictvím průzkumů a pracovních skupin. Dokument uvádí závěr, že pokyny střediska by mohly být praktičtější a proveditelnější.

67 Středisko ECDC neshromažďuje podrobné informace, aby ověřovalo, jak země jeho pokyny provádějí, neboť nemá takovouto povinnost.

68 Středisko nemá regulační pravomoci, a jeho pokyny nejsou proto pro členské státy závazné⁵⁶. Středisko vychází především z údajů poskytnutých vnitrostátními orgány, protože nemá žádnou vlastní pravomoc kontrolovat nebo shromažďovat informace u zdroje. Vzhledem k tomu, že členské státy mají různé strategie dozoru a testování, bylo pro ECDC obtížné porovnávat epidemiologickou situaci v celé EU, což je překážka, která může ohrozit užitečnost jeho pokynů.

Členské státy neuplatňovaly k vnitřním hranicím a cestovním omezením souvisejícím s pandemií COVID-19 koordinovaný přístup

69 Jak vnitrostátní orgány provádějí pokyny Komise, monitorovala ad hoc pracovní skupina zřízená a vedená Komisí s označením „informační skupina koronavirus“. Cílem skupiny bylo určit problémy a projednat je na technické úrovni. Skupina se v období od února do září 2020 sešla 33krát.

70 Ze všech 33 zpráv z jednání, které jsme přezkoumali, jasně vyplývá, že Komise vyvinula značné úsilí o koordinaci opatření členských států. Na každém zasedání bylo projednáno provádění pokynů EU v členských státech a členské státy podávaly zprávy o opatřeních, která přijaly. Komise se opakovaně zmiňovala o zastřešujících zásadách práva EU a zdůrazňovala potřebu lepší koordinace.

71 Ze zpráv ze zasedání informační skupiny pro koronavirus a z veřejných konzultací týkajících se schengenské strategie rovněž vyplývá, že členské státy informační skupinu dobře vnímaly. Navzdory tomuto kladnému hodnocení však informační skupina sloužila především jako platforma pro výměnu informací. Úsilí Komise o kompenzaci chybějící struktury řízení krizí zřízením skupiny nevedlo k jednotnému a koordinovanému přístupu členských států ke správě vnitřních hranic. O tom svědčí různící se přístup ke kontrolám na vnitřních hranicích v souvislosti s onemocněním COVID-19 v zemích schengenského prostoru (viz obrázek 3).

72 Zápisy z jednání, které jsme přezkoumali, ukazují, že skupina se rovněž potýkala s komunikačními problémy. Několik členských států zavedlo nové hraniční kontroly a cestovní omezení, aniž by informovalo ostatní účastníky skupiny, přestože dříve souhlasily, že budou před provedením všech nových opatření informovat ostatní strany.

73 Analyzovali jsme rovněž dokumenty mapující situaci na vnitřních hranicích, které Komise vypracovala v únoru, březnu a květnu (a částečně aktualizovala v červnu) 2021. Naše analýza se zaměřila na tyto čtyři aspekty: povinnou karanténu, povinné testování, zákaz vstupu na území anebo opuštění území a používání map střediska ECDC pro rozhodování. To sloužilo jako základ pro zjednodušený přehled znázorňující opatření členských států v průběhu času (viz obrázek 8).

74 Pro ilustraci problémů, kterým čelili občané EU při cestování v rámci EU, ukazuje naše analýza minimálních podmínek pro vstup ze dne 21. června 2021 širokou škálu postupů zavedených členskými státy, od poměrně otevřeného přístupu až po velmi omezující opatření (viz obrázek 9).

75 Obrázek 8 aobrázek 9 ukazují, že navzdory úsilí Komise o usnadnění koordinovaných opatření zůstala cestovní omezení uložená členskými státy nekoordinovaná a tvořila nesouvislý celek jednotlivých opatření, jež se v jednotlivých členských státech značně lišila.

Závěry a doporučení

76 Dospěli jsme k závěru, že ačkoli Komise monitorovala cestovní omezení volného pohybu uložená členskými státy v průběhu pandemie COVID-19, její dohledové úloze bránily překážky dané právním rámcem. Komise navíc řádně neprověřovala, zda jsou kontroly na vnitřních hranicích v souladu se schengenskými právními předpisy. Navzdory několika relevantním iniciativám EU zůstala opatření členských států v boji proti COVID-19 většinou nekoordinovaná.

77 Zjistili jsme, že v oznámení členských států o kontrolách na vnitřních hranicích nebylo dostatečně doloženo, že kontroly jsou krajním opatřením, jsou přiměřené a časově omezené. Komise však od začátku pandemie COVID-19 od členských států nepožadovala dodatečné informace ani nevydala žádné stanovisko k jejich oznámením. Dále jsme zjistili případy hraničních kontrol, jež Komisi nebyly oznámeny. Domníváme se, že tento nedostatek základních informací od členských států ovlivnil schopnost Komise provést důkladnou analýzu toho, do jaké míry byla opatření ochrany hranic v souladu se schengenskými právními předpisy (viz body 26–31 a 35–39).

78 Členské státy jsou povinny předložit zprávu ex post o zavedení dočasných hraničních kontrol a mimo jiné posoudit účinnost a přiměřenost znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Ačkoli devět členských států povinnost předložit zprávy ex post nesplnilo, nenalezli jsme žádné důkazy o tom, že by Komise tyto členské státy o poskytnutí chybějících zpráv požádala (viz body 32 a 40–42).

79 Z našeho přezkumu všech zpráv ex post, které Komise obdržela od roku 2020, vyplývá, že se značně liší a mohou mít podobu od obecných prohlášení až po podrobné statistiky. Deset z 12 dostupných zpráv se dostatečně podrobně nezabývalo přiměřeností uplatněných opatření. Pouze tři zprávy stručně zmiňovaly možné využití alternativních opatření (viz body 41–42).

80 Komise má mandát a povinnost jednat v případech možného nesouladu. Může zahájit řízení o nesplnění povinnosti, avšak navzdory obavám, že dlouhodobé kontroly na vnitřních hranicích související s migračními a bezpečnostními hrozbami nejsou v souladu s právními předpisy EU, tak dosud neučinila. Komise namísto toho zvolila měkká opatření a koordinaci bez zjevných výsledků, neboť kontroly na vnitřních hranicích, které byly opětovně zavedeny před více než šesti lety, stále existují (viz body 33–34 a 43–45).

Doporučení 1 – Důkladně prověřovat kontroly na vnitřních hranicích

Při posuzování kontrol na vnitřních hranicích zemí by Komise – při zohlednění návrhu na změnu Schengenského hraničního kodexu a rozsahu své posuzovací pravomoci – měla řádně využívat nástroje pro sledování souladu tím, že:

1. od členských států bude požadovat dodatečné informace, pokud jejich oznámení anebo zprávy ex post nebudou dostatečně dokládat přiměřenost hraničních kontrol;
2. bude vydávat stanoviska k přiměřenosti, pokud existují obavy, zda jsou hraniční kontroly s touto zásadou v souladu;
3. bude systematicky monitorovat, zda všechny země schengenského prostoru poskytují oznámení o vnitřních hranicích a zprávy o provádění ve lhůtách stanovených právními předpisy;
4. od členských států bude vyžadovat, aby každoročně podávaly zprávy o provádění probíhajících dlouhodobých hraničních kontrol;
5. v případě dlouhodobého nedodržování schengenských právních předpisů přistoupí k donucovacím opatřením.

Cílové datum provedení: konec roku 2023

81 Členské státy zavedly kontroly na vnitřních hranicích, aby prosadily různá cestovní omezení v souvislosti s onemocněním COVID-19. Ačkoli je Komise odpovědná za sledování toho, zda jsou tato omezení v souladu se zásadou volného pohybu, zjistili jsme, že omezení právního rámce brání práci Komise v této oblasti. Kromě toho délka soudních řízení a také krátkodobá a proměnlivá povaha opatření, která členské státy přijaly během pandemie, znamenají, že řízení o nesplnění povinnosti, jež je jediným nástrojem, který má Komise k prosazování práva na volný pohyb během pandemie COVID-19, není vhodné (viz body 46–47).

82 Na rozdíl od případů kontrol na vnitřních hranicích nebyly členské státy povinny informovat Komisi o cestovních omezeních. Komise obdržela od členských států informace, které však nebyly vždy úplné nebo srovnatelné (viz body 48-49).

Doporučení 2 – Zefektivnit shromažďování údajů o cestovních omezeních

Komise by měla zefektivnit shromažďování informací od členských států odůvodňujících, že cestovní omezení jsou v souladu se zásadou proporcionality a nejsou diskriminační, a v případě, že tyto informace nebudou dostatečné, poskytnout příslušné pokyny.

Cílové datum provedení: konec roku 2022

83 Komise vydala včasné a relevantní pokyny k usnadnění koordinace kontrol na vnitřních hranicích. V pokynech však chyběly praktické podrobnosti o tom, jak by členské státy měly prokázat soulad se zásadami proporcionality a zákazu diskriminace, jakož i příklady osvědčených postupů při správě vnitřních hranic během pandemie. Praktická příručka pro příslušníky pohraniční stráže, která slouží jako uživatelská rukověť pro příslušníky pohraniční stráže při provádění jejich hraničních kontrol, nebyla aktualizována tak, aby zohledňovala pandemii (viz body 53–56).

Doporučení 3 – Poskytnout proveditelnější pokyny k provádění kontrol na vnitřních hranicích

Komise by měla poskytnout podrobnější a proveditelnější pokyny k provádění vnitřních hranic během pandemie tím, že:

1. aktualizuje praktickou příručku pro příslušníky pohraniční stráže o příklady osvědčených postupů týkajících se správy vnitřních hranic;
2. vysvětlí rozdíl mezi hraničními kontrolami a zdravotními kontrolami v souvislosti s onemocněním COVID-19.

Cílové datum provedení: konec roku 2022

84 Komise rovněž zahájila důležité iniciativy ke koordinaci opatření ovlivňujících svobodu pohybu. Postupy členských států však ukazují, že i rok po vypuknutí pandemie byly reakce většinou nekoordinované a nebyly vždy v souladu s pokyny Komise ani doporučeními Rady (viz body 57–60 a 69–75).

85 Komise zřídila internetovou platformu na podporu bezpečného znovuotevření cestování a cestovního ruchu v celé Evropě („Re-open EU“). V červenci 2021 (tj. více než rok poté, co byla tato platforma Re-open EU uvedena do provozu) však devět členských států stále neposkytlo aktualizované informace. Existuje zde riziko, že občané EU mohou zpochybnit užitečnost tohoto nástroje, když se setkají s problémy na hranicích, protože informace, které použili k plánování své cesty, jsou nesprávné nebo zastaralé. V naší zvláštní zprávě o právech cestujících v letecké dopravě během pandemie COVID-19 jsme Komisi doporučili, aby do konce roku 2022 přijala opatření s cílem zajistit, aby členské státy poskytovaly včasné a spolehlivé informace o platformě Re-open EU (viz body 61–62).

86 Od začátku pandemie zveřejnilo Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí (ECDC) velký počet pokynů a technických zpráv a rovněž poskytlo podklady pro pokyny Komise. Interní analýza střediska ECDC však obsahovala závěr, že jeho pokyny by mohly být praktičtější a proveditelnější. ECDC komplexně nehodnotí užitečnost a dopad svých pokynů (viz body 64–68).

Doporučení 4 – Lépe monitorovat provádění pokynů ECDC

ECDC by od svých partnerů mělo získávat pravidelnou zpětnou vazbu, aby mohlo posoudit užitečnost a dopad svých pokynů.

Cílové datum provedení: konec roku 2022

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Bettina Jakobsenová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 26. dubna 2022.

Přílohy

Příloha I – Vzorek deseti oznámení členských států o kontrolách na vnitřních hranicích mezi lety 2015 a 2019

Příloha II Relevantní pokyny vydané Komisí do června 2021

Zkratková slova a zkratky

ECDC: Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí

EHP: Evropský hospodářský prostor

SEU: Smlouva o Evropské unii

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

Glosář

Formulář pro trasování cestujících: formulář, který musí cestující vyplnit před vstupem do země, aby se usnadnilo vysledování kontaktů a sledování karantény.

Hraniční kontrola: kontroly a dozor prováděné na hranicích u osob, které překračují nebo mají v úmyslu překročit hranici.

Schengenský prostor: skupina 26 evropských zemí, které zrušily pasové a imigrační kontroly na svých společných hranicích.

Zásada proporcionality: zásada unijního práva, podle níž výkon pravomoci Unie nebo členského státu nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle.

Zásada zákazu diskriminace: zásada práva EU zakazující diskriminaci mezi občany EU z různých zemí na základě státní příslušnosti.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Odpovědi Evropského střediska pro prevenci a kontrolu nemocí (ECDC)

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zároveň zohledňuje rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá členka EÚD Bettina Jakobsenová. Audit vedl člen EÚD Baudilio Tomé Muguruza a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Daniel Costa de Magalhães a tajemník kabinetu Ignacio García de Parada, vyšší manažer Alejandro Ballester-Gallardo, vedoucí úkolu Andrej Minarovič a auditor João Coelho. Jazykovou podporu poskytoval Mark Smith.

Zleva doprava: João Coelho, Daniel Costa de Magalhães, Baudilio Tomé Muguruza, Andrej Minarovic, Alejandro Ballester Gallardo, Ignacio García de Parada.

Poznámky na konci textu

¹ Čl. 3 odst. 2 SEU.

² Čl. 20 odst. 2 písm. a) a čl. 21 odst. 1 SFEU.

³ Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (směrnice o volném pohybu).

⁴ Eurobarometr 95 – jaro 2021.

⁵ Články 27 a 29 směrnice 2004/38/ES.

⁶ Dohoda mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, Úř. věst. L 239, 22.9.2000, s. 13–18 a s. 19–62.

⁷ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex).

⁸ Články 25 a 27 Schengenského hraničního kodexu.

⁹ Článek 28 Schengenského hraničního kodexu.

¹⁰ Článek 29 Schengenského hraničního kodexu.

¹¹ Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2016/894 ze dne 12. května 2016, kterým se stanoví doporučení pro dočasnou ochranu vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru.

¹² Článek 17 SEU a 168 SFEU.

¹³ https://reopen.europa.eu/cs.

¹⁴ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/953 ze dne 14. června 2021 o rámci pro vydávání, ověřování a uznávání interoperabilních certifikátů o očkování, o testu a o zotavení v souvislosti s onemocněním COVID-19 (digitální certifikát EU COVID) za účelem usnadnění volného pohybu během pandemie COVID-19.

¹⁵ Usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. června 2020 o situaci v schengenském prostoru po rozšíření onemocnění COVID-19 (2020/2640(RSP)), bod 12.

¹⁶ Strategie pro zajištění plně funkčního a odolného schengenského prostoru, COM(2021) 277 final.

¹⁷ Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob, COM(2021) 891 final.

¹⁸ Zvláštní zpráva č. 6/2017: Reakce EU na uprchlickou krizi: přístup založený na hotspotech.

¹⁹ Zvláštní zpráva č. 24/2019: Azyl, relokace a navracení migrantů: nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky.

²⁰ Zvláštní zpráva č. 20/2019: Informační systémy EU na podporu ochrany hranic – důležitý nástroj, ale je třeba se více zaměřit na včasnost a úplnost údajů.

²¹ Zvláštní zpráva č. 8/2021: Podpora pro správu vnějších hranic poskytovaná agenturou Frontex: zatím není dostatečně účinná

²² Zvláštní zpráva č. 17/2021: Spolupráce EU se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob: příslušná opatření přinesla omezené výsledky.

²³ Zvláštní zpráva č. 19/2021: Podpora poskytovaná Europolem v boji proti převaděčství migrantů: ceněný partner, ale málo se využívají zdroje údajů a měření výsledků.

²⁴ Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2016/894 ze dne 12. května 2016, kterým se stanoví doporučení pro dočasnou ochranu vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru.

²⁵ Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2016/1989 ze dne 11. listopadu 2016, prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2017/246 ze dne 7. února 2017 a prováděcí rozhodnutí Rady 2017/818 ze dne 11. května 2017.

²⁶ Stanovisko Komise ze dne 23. října 2015, C(2015) 7100 final.

²⁷ Článek 33 Schengenského hraničního kodexu.

²⁸ Impact Assessment Report accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2016/399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders, SWD(2021) 462 final.

²⁹ Doporučení Komise (EU) 2017/820 ze dne 12. května 2017 o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru, C(2017) 3349 final.

³⁰ Bod 20 pokynů týkajících se opatření správy hranic v zájmu ochrany zdraví a zajištění dostupnosti zboží a základních služeb, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

³¹ Článek 33 Schengenského hraničního kodexu.

³² Jak vyžaduje článek 33 Schengenského hraničního kodexu.

³³ Například usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. června 2020 o situaci v schengenském prostoru po rozšíření onemocnění COVID-19 (2020/2640(RSP)).

³⁴ Viz článek 3 SFEU, čl. 45 odst. 3 SFEU a články 27 a 29 směrnice o volném pohybu.

³⁵ Viz čl. 4 odst. 2 písm. k) a čl. 6 písm. a) SFEU.

³⁶ Směrnice 2004/38/ES.

³⁷ Doporučení Rady (EU) 2020/1475 ze dne 13. října 2020, doporučení Rady (EU) 2021/119 ze dne 1. února 2021, doporučení Rady (EU) 2021/961 ze dne 14. června 2021 a doporučení Rady (EU) 2022/107 ze dne 25. ledna 2022.

³⁸ Viz věc C 288/12 (bod 30), věc C 221/04 (body 25 a 26) a věc C-20/09 (bod 33).

³⁹ Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: První poučení z pandemie COVID-19, COM(2021)-380 final.

⁴⁰ Doporučení Rady (EU) 2020/1475.

⁴¹ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

⁴² Pokyny pro opatření správy hranic v zájmu ochrany zdraví a zajištění dostupnosti zboží a základních služeb, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

⁴³ Bod 18 pokynů týkajících se opatření správy hranic v zájmu ochrany zdraví a zajištění dostupnosti zboží a základních služeb, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

⁴⁴ Příloha doporučení Komise C(2019) 7131 final ze dne 8. října 2019, kterým se zavádí „Praktická příručka pro příslušníky pohraniční stráže“ pro použití příslušnými orgány členských států při výkonu hraniční kontroly osob a kterým se nahrazuje doporučení Komise K(2006) 5186 ze dne 6. listopadu 2006.

⁴⁵ Bod 20, C(2020) 1753 final, 16.3.2020.

⁴⁶ COM(2020) 499 final, 4.9.2020, COM(2020) 849 final, 18.12.2020 a COM(2021) 232 final, 3.5.2021.

⁴⁷ Doporučení Rady (EU) 2021/961 ze dne 14. června 2021 a doporučení Rady (EU) 2021/119 ze dne 1. února 2021.

⁴⁸ Sdělení Komise o zavádění zelených pruhů podle Pokynů týkajících se opatření správy hranic v zájmu ochrany zdraví a zajištění dostupnosti zboží a základních služeb ze dne 23. března 2020, C(2020) 1897 final.

⁴⁹ Sdělení Komise – Pokyny týkající se sezónních pracovníků v EU v souvislosti s šířením onemocnění COVID-19, C(2020) 4813 final, C(2020) 4813 final.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/ip_20_510.

⁵¹ https://reopen.europa.eu/cs.

⁵² https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1045.

⁵³ Zvláštní zpráva č. 15/2021: Práva cestujících v letecké dopravě během pandemie COVID-19:navzdory úsilí Komise není zajištěna ochrana hlavních práv, body 68–70 a doporučení 3 a).

⁵⁴ Considerations for travel-related measures to reduce spread of COVID-19 in the EU/EEA, 26.5.2020.

⁵⁵ Strategic and performance analysis of ECDC response to the COVID-19 pandemic.

⁵⁶ 6. bod odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 851/2004 ze dne 21. dubna 2004 o zřízení Evropského střediska pro prevenci a kontrolu nemocí.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7875-1	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/002190	QJ-AB-22-008-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-7874-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/897311	QJ-AB-22-008-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2022

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Je proto pravidlem, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Osoby opakovaně používající obsah EÚD nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné soukromé osoby, např. na obrázcích zaměstnanců EÚD, nebo zahrnuje díla třetích stran, je nutno získat další povolení.

Je-li takové povolení získáno, zruší a nahradí výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K použití nebo reprodukci obsahu, který není ve vlastnictví EU, může být nezbytné požádat o svolení přímo držitele autorských práv.

Software nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako jsou patenty, ochranné známky, zapsané průmyslové vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD týkající se opakovaného použití vyloučeny.

Internetové stránky orgánů a institucí Evropské unie využívající doménu europa.eu obsahují odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga EÚD

Logo EÚD nesmí být použito bez předchozího souhlasu EÚD.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: https://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (https://data.europa.eu/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.