Свободно движение в ЕС по време на пандемията от COVID‑19: Ограничен надзор върху извършвания контрол по вътрешните граници и некоординирани действия на държавите членки

Кратко изложение

I Правото на гражданите на ЕС да се движат свободно на територията на държавите — членки на ЕС, е една от четирите основни свободи на Европейския съюз. Освен това премахването на контрола по вътрешните граници в Шенгенското пространство позволи създаването на зона за пътуване без граници, което допълнително улеснява движението на хора.

II През 2020 г. държавите членки въведоха контрол по вътрешните граници, главно с оглед спазването на ограниченията за свободно движение, наложени поради пандемията от COVID‑19. В Шенгенското законодателство се посочва, че контролът по вътрешните граници следва да бъде пропорционален и да представлява крайна мярка. Комисията остава отговорна за наблюдението върху това дали при контрола се спазва законодателството на ЕС.

III Целта на настоящия одит беше да се провери дали Комисията е предприела ефективни действия за защита на правото на свободно движение на хора по време на пандемията от COVID‑19. Това включва контрол по вътрешните шенгенски граници, съответни ограничения за пътуване и усилия за координация на равнище ЕС. ЕСП обхвана периода до края на юни 2021 г. и очаква резултатите от този одит да подпомогнат текущия дебат по прегледа на Шенгенската система, включително за преразглеждането на Кодекса на шенгенските граници.

IV ЕСП заключава, че Комисията е извършвала наблюдение върху ограниченията за свободното движение, наложени от държавите членки, но обхватът на правната рамка е ограничил нейната надзорна роля. Освен това Комисията не е упражнила необходимия надзор, за да се увери, че контролът по вътрешните граници е в съответствие с шенгенското законодателство. ЕСП установи, че уведомленията от държавите членки за въведен контрол по вътрешните граници не са предоставили достатъчно доказателства, че контролът се въвежда като крайна мярка, пропорционална и с ограничена продължителност. Държавите членки невинаги са уведомявали Комисията за въвеждането на нов граничен контрол и не са представяли задължителните последващи доклади, оценяващи, наред с другото, ефективността и пропорционалността на техния контрол по вътрешните граници. В случаите, когато са представени доклади, те не са съдържали достатъчно информация по тези важни аспекти.

V Липсата на съществена информация от държавите членки е попречила на Комисията да извърши задълбочен анализ на степента на съответствие на мерките за граничен контрол с шенгенското законодателство. Въпреки това Комисията не е поискала допълнителна информация от държавите членки, нито е публикувала становище относно граничния контрол от началото на пандемията от COVID‑19.

VI Контролът по вътрешните граници често се е прилагал за налагане на спазването на различни ограничения за пътуване във връзка с COVID‑19. Въпреки че Комисията отговаря за наблюдението на съответствието на тези ограничения с принципа на свободно движение, обхватът на правната рамка е ограничил работата ѝ в тази област. За разлика от случая с контрола по вътрешните граници, от държавите членки не се е изисквало да информират Комисията за ограниченията за пътуване. Освен това процедурата за нарушение, която е единственият инструмент на Комисията за налагане на правото на свободно движение, е неподходяща за ситуации като пандемията от COVID‑19.

VII Комисията и Европейският център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC) навреме са издали насоки за улесняване на координацията на контрола по вътрешните граници и ограниченията за пътуване. В насоките за контрола по вътрешните граници обаче липсва практическа информация, например как държавите членки да докажат спазването на принципа на пропорционалност и принципа за недопускане на дискриминация, както и добри практики за управление на вътрешните граници по време на коронавирусната пандемия. Европейският център за профилактика и контрол върху заболяванията не извършва задълбочена оценка на полезността и въздействието на насоките, тъй като не е правно задължен да прави това.

VIII Комисията е стартирала важни инициативи за координиране на мерките, засягащи свободата на движение. Тя също така е създала уебпортала Re-open EU, в който да събира основната информация за ограниченията за пътуване на гражданите. Дори една година след началото на пандемията обаче практиките на държавите членки показват, че действията са били предимно некоординирани и невинаги в съответствие с насоките на Комисията и препоръките на Съвета.

IX Въз основа на тези заключения Европейската сметна палата препоръчва на Комисията:

•  да упражнява строг надзор върху контрола по вътрешните граници;
•  да оптимизира събирането на данни за ограниченията при пътуване;
•  да предостави насоки с по-голяма практическа приложимост относно извършването на контрол по вътрешните граници.

X В допълнение Европейският център за профилактика и контрол върху заболяванията следва да подобри наблюдението върху нивото на прилагане на неговите насоки.

Въведение

Свободното движение на хора — основно постижение на ЕС

01 Свободното движение на хора е правото на гражданите на Европейския съюз (ЕС) и законно пребиваващите граждани на трети страни да се движат и пребивават свободно на територията на държавите — членки на ЕС. То е една от четирите основни свободи на ЕС (наред със свободното движение на стоки, услуги и капитали) и е в основата на европейския проект от самото му създаване. В Договора за Европейския съюз¹ (ДЕС) се предвижда, че „Съюзът предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора (…)“. Свободата на движение е залегнала и в Договора за функционирането на ЕС² (ДФЕС), както и в Директивата за свободното движение³ (ДСД).

02 Гражданите на ЕС оценяват свободата на движение като особено важно постижение на интеграцията в ЕС. „Свободата да пътуваш, учиш и работиш навсякъде в ЕС“ е най-често споменаваният аспект, свързан с Европейския съюз, и е класиран на първо място във всички 27 държави — членки на Съюза, преди еврото и мира⁴.

03 Подобно на други основни права, правото на гражданите на ЕС на свободно движение не е абсолютно. Законодателството на ЕС позволява свободата на движение на гражданите на ЕС да бъде ограничавана поради съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве⁵. Тези ограничения следва да се прилагат в съответствие с общите принципи на правото на ЕС, особено принципите на пропорционалност и за недопускане на дискриминация.

04 Свободното движение на хора в рамките на ЕС е различно от премахването на вътрешния граничен контрол в Шенгенското пространство, което позволи създаването на зона за пътуване без граници. Това означава, че гражданите могат да се движат свободно в рамките на Шенгенското пространство, без да подлежат на контрол по вътрешните граници. Гражданите на ЕС се ползват от свободно движение в целия Европейски съюз, включително до и от държави — членки на Съюза, които (все още) не са премахнали граничния контрол по вътрешните си граници. Въпреки че контролът по вътрешните граници сам по себе си не ограничава свободата на движение, на практика липсата му улеснява движението на хора.

Шенгенско пространство

05 Пътуването без граници се урежда от Шенгенското споразумение, Конвенцията за неговото прилагане⁶ и Кодекса на шенгенските граници (КШГ)⁷, като целта е да се премахне физическият граничен контрол между държавите от Шенгенското пространство (наричани по-нататък „вътрешни граници“). Понастоящем 22 държави — членки на ЕС, както и Исландия, Норвегия, Лихтенщайн и Швейцария участват в Шенгенското пространство, докато някои държави — членки на ЕС, не участват: Ирландия е избрала да не участва, а България, Кипър, Румъния и Хърватия са страни кандидатки за Шенген.

06 Въпреки че основната цел на шенгенското законодателство е премахването на вътрешните граници, то позволява временно възстановяване на контрола по вътрешните граници в следните основни случаи и при пълно спазване на общите принципи на правото на ЕС, особено на принципа на пропорционалност и принципа за недопускане на дискриминация:

• сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност в дадена държава членка⁸;
• сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност в дадена държава членка поради непредвидени обстоятелства, изискващи незабавни действия⁹.

07 На фигура 1 е описан процесът на повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници в Шенгенското пространство. Представени са ролята и правомощията на Комисията, както и задълженията на държавите членки.

08 Освен това при изключителни обстоятелства, които излагат на риск цялостното функциониране на пространството без контрол по вътрешните граници в резултат на постоянни сериозни недостатъци, свързани с контрола по външните граници, Комисията може да предложи препоръка¹⁰, която да бъде приета от Съвета, за повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници като крайна мярка. Граничният контрол може да бъде въведен за период до шест месеца и може да бъде удължен с допълнителни шестмесечни периоди до максимум две години. Този механизъм е приложен през 2016 г., когато Съветът е препоръчал повторно въвеждане на вътрешни граници в Дания, Германия, Австрия и Швеция поради миграционната криза и заплахите за сигурността¹¹.

09 Първоначалните решения за повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници са взети в отговор на конкретни кратки събития, по-специално големи спортни или политически срещи (например Европейското първенство по футбол в Австрия през 2008 г. и срещата на върха на НАТО във Франция през 2009 г.). От 2015 г. насам няколко държави членки са въвели повторно контрол по вътрешните граници в отговор на очакваните заплахи, породени от миграцията (главно поради слабости по външните шенгенски граници и вторични движения на незаконни мигранти от държавите, в които са пристигнали за първи път, към държавите, които са тяхна крайна цел), или заплахи за сигурността (главно тероризъм). От март 2020 г. повечето проверки по вътрешните граници са въведени в отговор на COVID‑19. На фигура 2 е представен общ преглед.

Контрол на вътрешните граници за налагане на ограниченията за пътуване поради пандемията от COVID‑19

10 По време на пандемията от COVID‑19 държавите членки са предприели мерки за ограничаване на свободата на движение в ЕС в опит да възпрат разпространението на вируса. От март 2020 г. действията на държавите членки в отговор на пандемията са под различни форми — често комбинирани — включително:

• ограничения за трансгранично пътуване, като карантина или изискване за отрицателен тест за COVID‑19; и
• забрана за неналожителни пътувания.

11 По принцип контролът по вътрешните граници може да се използва за проверка на спазването на тези ограничения, например чрез проверка на основанието за наложителното пътуване, притежаването на валиден COVID сертификат, попълването на формуляр за локализиране на пътници или регистрация за карантина. Той позволява не само систематична проверка на съответствието при влизане на национална територия, но и дава възможност за отказ за влизане в случай на неспазване на изискванията. Въпреки това граничният контрол по вътрешните граници в Шенгенското пространство може да бъде повторно въведен само в краен случай, а тежестта на доказване на неговата пропорционалност се носи от държавите членки.

12 На фигура 3 е представен преглед на контрола по вътрешните граници по време на първите вълни на пандемията за периода от март 2020 г. до юни 2021 г.

13 Според Комисията 14 държави — членки на ЕС, са въвели повторно вътрешни шенгенски граници, за да наложат спазването на ограничения за пътуване във връзка с COVID‑19. Както е видно от графиката на фигура 4, пикът е достигнат през април 2020 г.

Действия на ЕС по време на пандемията от COVID‑19

14 Опазването на общественото здраве е от компетентността на държавите. Това означава, че всяко решение за въвеждане на ограничения за пътуване и за налагане на тяхното спазване чрез граничен контрол е отговорност на националните правителства. Въпреки това Комисията остава отговорна да следи дали тези ограничения са в съответствие със законодателството на ЕС, свързано със свободата на движение.

15 В допълнение, освен че следва интересите на ЕС като цяло, Комисията трябва да насърчава и сътрудничеството между държавите членки. Държавите членки следва да поддържат връзка с Комисията и да приемат координирани здравни политики и програми¹². За тази цел Комисията е предприела различни инициативи, състоящи се от насоки, съобщения и предложения за препоръки на Съвета на ЕС, за да подпомогне координацията между практиките на различните държави членки.

16 Комисията също така е разработила инструменти за улесняване на безопасното и свободно движение на хора и за повишаване на прозрачността и предвидимостта на ограниченията за пътуване във връзка с COVID‑19 за гражданите. Например уебплатформата Re-open EU¹³, създадена от Съвместния изследователски център, е инструмент, който има за цел да консолидира най-важната информация за границите, наличните транспортни средства, ограниченията за пътуване и мерките за обществено здраве и безопасност в ЕС. Комисията е предложила и — в сътрудничество с държавите членки — е разработила цифровия COVID сертификат на ЕС¹⁴, за да насърчи по-координиран подход към ограниченията за пътуване сред държавите членки. Цифровият COVID сертификат на ЕС е рамката за издаване, проверка и приемане на оперативно съвместими сертификати за ваксинация срещу COVID‑19, направено изследване за наличие или преболедуване на COVID‑19, която има за цел да улесни свободното движение по време на пандемията от коронавируса. Комисията е създала и платформи за оперативна съвместимост, за да улесни проследяването на контактни лица в целия ЕС чрез формуляри за локализиране на пътници и приложения за смартфони.

17 Наред с Комисията, Европейският център за профилактика и контрол върху заболяванията е независима агенция на ЕС (т.е. не е под прекия контрол на Комисията), чиято мисия е да подобри защитните механизми на Европа срещу инфекциозни заболявания. Той се занимава с широк спектър от дейности, включително наблюдение, събиране на епидемиологични данни и научни консултации.

Предизвикателства пред шенгенския механизъм и неговото бъдеще

18 Въпреки че Шенгенското пространство никога не е преживявало ситуация, подобна на пандемията от COVID‑19, зоната за пътуване без граници е поставена пред предизвикателства поради повторното въвеждане на вътрешни граници от 2015 г. насам. Пандемията се прибави към вече съществуващото напрежение, предизвикано от миграционната криза и терористичните заплахи, със съпътстващия риск от „превръщането на временния контрол на вътрешните граници в почти постоянен в средносрочен план“¹⁵.

19 За да се справи с тази ситуация, през юни 2021 г. Комисията е публикувала Шенгенска стратегия¹⁶. Сред ключовите действия в Шенгенското пространство без контрол на вътрешните граници стратегията представя: i) политически и технически диалози с държавите членки, които са въвели повторно дълготраен контрол по вътрешните граници; ii) предложение за регламент за изменение на КШГ; и iii) кодифициране на насоките и препоръките, разработени във връзка с COVID‑19. През декември 2021 г. Комисията е публикувала своето предложение за изменение на КШГ¹⁷.

Обхват и подход на одита

20 Целта на този одит беше да се провери дали Комисията е предприела ефективни действия за защита на правото на свободно движение на хора по време на пандемията от COVID‑19. За да отговори на този основен одитен въпрос, ЕСП зададе два подвъпроса:

1. Извършила ли е Комисията ефективен надзор на контрола по вътрешните шенгенски граници и ограниченията за пътуване?
2. Съдействала ли е Комисията за координирани действия от страна на държавите членки за смекчаване на въздействието на контрола по вътрешните шенгенски граници и ограниченията за пътуване?

21 През последните години нашите одитни доклади обхванаха елемента на Шенгенската стратегия, свързан с външните граници: горещите точки в Гърция и Италия¹⁸, управлението на миграцията (включително процедурите за предоставяне на убежище и преместване)¹⁹, ИТ системите²⁰, операциите на Фронтекс²¹, политиката за връщане и обратно приемане²², както и подкрепата на Европол в борбата срещу контрабандата на мигранти²³.

22 Този одит разглежда елемента на Шенгенската стратегия, свързан с вътрешните граници. По-специално ЕСП проучи извършения от Комисията надзор върху контрола по вътрешните граници и ограниченията за пътуване, въведени от държавите членки, както и действията, предприети от Комисията в началото на пандемията за улесняване на координираните действия. ЕСП очаква този одит да допринесе за текущия дебат по прегледа на Шенгенската система, включително за преразглеждането на Кодекса на шенгенските граници. Одитът обхваща периода от март 2020 г. до юни 2021 г. (вж. фигура 5).

23 ЕСП извърши одита чрез преглед на документацията, писмени въпросници и събеседвания със съответните заинтересовани страни, като Комисията, ECDC и Съвместния изследователски център. ЕСП извърши документален преглед и анализ на:

• съответното законодателство на ЕС, включително ДСД и КШГ, за да се определят основните регулаторни изисквания и отговорностите на различните заинтересовани страни;
• всички 150 уведомления от държавите — членки на ЕС, за временно повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници между март 2020 г. и юни 2021 г., както и всички налични последващи доклади на държавите членки, свързани с тези уведомления;
• извадка от уведомленията на 10 държави членки и свързаната с тях вътрешна документация на Комисията за контрола по вътрешните граници, въведен повторно между 2015 г. и 2019 г. ЕСП разгледа тези уведомления, за да сравни извършената от Комисията проверка на уведомленията за въвеждане на контрол по вътрешните граници преди и след пандемията от COVID‑19;
• вътрешните документи на Комисията, включително преглед на 33 доклада от заседания на Групата за информация относно коронавируса (вж. точка 69), както и осъществения от Комисията мониторинг на временното повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници и ограничения за пътуване.

Освен това ЕСП се срещна с представители на шест национални представителства към ЕС, подбрани така, че да се постигне балансирано географско покритие (Белгия, Дания, Германия, Литва, Португалия и Словения).

24 Oдитът обхваща и гледната точка на гражданите на ЕС, когато пътуват в рамките на Съюза. Не са разгледани специфични права за граждани на трети страни, включително правото да поискат международна закрила и да потърсят убежище в ЕС. Освен това одитът не обхваща шенгенските държави извън ЕС (Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Швейцария).

Констатации и оценки

Надзорът на Комисията върху действията на държавите членки е бил недостатъчен и ограничен от правната рамка

25 В точките по-долу ЕСП разглежда дали:

1. Комисията е упражнила надлежен надзор върху временното повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници на държавите членки по време на пандемията от COVID‑19. Това включваше не само граничния контрол, предизвикан от пандемията, но и този, предизвикан от предходната миграционна криза и заплахите за сигурността, и който все още беше в сила по време на пандемията. Освен това ЕСП провери дали Комисията е използвала пълноценно възможностите, предоставени от правната рамка, за да наложи спазването на законодателството на ЕС от страна на държавите членки;
2. Комисията е оценила систематично и своевременно дали ограниченията за пътуване, наложени от държавите членки, са били в съответствие с приложимото законодателство на ЕС. Освен това ЕСП провери дали Комисията е предприела действия, когато е установила потенциални проблеми на несъответствие през периода, обхванат от одита.

Комисията не е упражнила надлежен надзор върху повторното въвеждане на контрол по вътрешните граници

26 В правните разпоредби на Шенгенското споразумение са предвидени сериозни основания, максимална продължителност и процедурни изисквания за повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници. Отговорността за предоставяне на доказателства се носи от държавите членки, които трябва да демонстрират, че няма (по-добри) алтернативи на граничния контрол и че използването на граничен контрол е оправдано като крайна мярка. При повторното въвеждане на вътрешни граници държавите членки са длъжни да уведомят Комисията. Уведомленията трябва да са навременни и да съдържат цялата информация, необходима за оценките на Комисията.

27 Когато уведомлението на дадена държава членка не съдържа достатъчно информация, Комисията следва да поиска допълнителни данни. Ако Комисията има опасения относно спазването на законодателството на ЕС, тя може да излезе със становище, за да изрази публично позицията си по конкретния въпрос за контрола по вътрешните граници. Освен това, ако Комисията има опасения относно пропорционалността на мярката и необходимостта от нея, „тя […] издава становище в този смисъл“ (вж. точки 06—08 и фигура 1).

Граничен контрол, въведен преди пандемията

28 Съветът е препоръчал²⁴ на Дания, Германия, Австрия и Швеция, които са били сериозно засегнати от миграционната криза и заплахите за сигурността, да запазят пропорционален временен граничен контрол за максимален срок от шест месеца. Тази препоръка е била направена още три пъти (през ноември 2016 г. и през февруари и май 2017 г.²⁵) до ноември 2017 г.

29 ЕСП разгледа извадка от уведомленията за въвеждане на контрол по вътрешните граници, издадени между 2015 г. и 2019 г., за да сравни упражнения от Комисията надзор преди и след пандемията от COVID‑19 (вж. приложение I). ЕСП установи, че четири от десетте разгледани уведомления (издадени след ноември 2017 г.) не са съдържали достатъчно информация, която да позволи на Комисията да оцени пропорционалността на съответните мерки за граничен контрол. По-специално, липсвала е обосновка, че граничният контрол е наистина крайна мярка при липсата на алтернатива. Въпреки че и в четирите случая Комисията е поискала допълнителна информация от държавите членки, получените отговори са били все още недостатъчни, за да може да се направи надеждна оценка.

30 От 2020 г. съдържанието на уведомленията на държавите членки, свързани с миграцията или със заплахи за сигурността, е продължило да бъде недостатъчно, за да може Комисията да оцени пропорционалността на граничния контрол (вж. точки 37 и 38). Въпреки това, поради значителното нарастване на броя на уведомленията, свързани с COVID‑19, Комисията е спряла да изисква допълнителна информация.

31 Съгласно Кодекса на шенгенските граници може да бъде въведен повторно контрол по вътрешните граници за максимум две години. Пет държави членки (Дания, Германия, Франция, Австрия и Швеция) са надхвърлили този период, променяйки правните основания на всеки две години или твърдейки, че всяко ново уведомление представлява нов граничен контрол (а не удължаване на съществуващ такъв). Въпреки това Комисията е издала само едно съвместно положително становище относно пропорционалността и необходимостта от контрол по вътрешните граници на Австрия и Германия през октомври 2015 г.²⁶.

32 От всички държави членки се изисква да докладват на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията за прилагането на граничен контрол в срок от четири седмици след отмяната му²⁷. Въпреки това петте държави членки с дългосрочен граничен контрол, посочени в точка 31, все още не са представили последващ доклад шест години след повторното му въвеждане. Комисията не е предприела действия за получаване на информация относно прилагането на този контрол.

33 Според Комисията обхватът и продължителността на дългосрочния контрол по вътрешните граници не са нито пропорционални, нито необходими²⁸. Комисията разполага с правомощия и има задължение да следи за спазването на законодателството на ЕС и да предприема действия в случаи на потенциално неспазване (вж. точка 14). Тя може да започне процедура за нарушение, но все още не го е направила, въпреки опасенията си, че контролът по вътрешните граници не е в съответствие с правото на ЕС.

34 Вместо това Комисията е избрала меки мерки, т.е. диалог с държавите членки и координация, но без категорични резултати, тъй като контролът по вътрешните граници, въведен повторно преди повече от шест години, все още е в сила. В Шенгенската стратегия от юни 2021 г. Комисията е изразила намерението си да използва правните средства, с които разполага, в случаите, когато държавите членки непропорционално удължават контрола по вътрешните граници.

Граничен контрол във връзка с пандемията от COVID‑19

35 Кодексът на шенгенските граници не споменава изрично заплахата за общественото здраве като причина за въвеждане на контрол по вътрешните граници. Въпреки това, предвид на пандемията от COVID‑19, Комисията е приела, че заплахата за общественото здраве може да представлява заплаха за обществения ред, което позволява на държавата членка да въведе повторно такъв контрол. В такъв случай обаче държавата членка трябва да отговаря на строгото изискване контролът по вътрешните граници да е не само крайна мярка, но и да е пропорционален и с ограничена продължителност.

36 Въпреки че граничният контрол може да се използва за проверка на съществения характер на пътуването, наред с тестване и регистрация за карантина (но не и за самата карантина), вместо граничен контрол могат да се извършват други проверки от полицията²⁹ или здравните служители³⁰ (например проверка на температурата), за да се ограничи разпространението на вируса.

37 ЕСП прегледа всички 150 уведомления на държавите членки за контрол по вътрешните граници, подадени до Комисията между март 2020 г. и юни 2021 г., от които 135 се отнасят изключително до COVID‑19, шест — до COVID‑19 и миграцията или сигурността, а останалите девет — до миграцията и/или сигурността (вж. точка 30). Прегледът на ЕСП показва, че във всички уведомления са посочени датите, продължителността и обхватът на граничния контрол. Въпреки това в тях не са предоставени достатъчно доказателства (подкрепени с изчерпателни статистически данни и сравнителен анализ на различни алтернативи на граничния контрол), за да се докаже, че граничният контрол е наистина крайна мярка. Освен това в тях често не са посочвани разрешените гранични пунктове, за които е щял да се прилага контролът. Вж. фигура 6 за повече подробности.

38 Прегледът на ЕСП показва същите проблеми, както при уведомленията, свързани с миграционната криза и заплахите за сигурността преди пандемията от COVID‑19 (вж. точка 29). Въпреки че предоставената от държавите членки информация е била недостатъчна, от началото на пандемията от COVID‑19 досега Комисията не е поискала допълнителна информация, нито е издала становище, както се изисква според член 27 от КШГ. ЕСП стига до заключението, че тази липса на съществена информация от държавите членки е повлияла на способността на Комисията да извърши надежден правен анализ на отделните мерки за граничен контрол.

39 Освен това Комисията не е въвела надеждна система за мониторинг, която да идентифицира случаите на граничен контрол, за които държавите членки не са изпратили уведомление. По време на одита Комисията заяви, че не знае за такива случаи, но в каре 1 по-долу са показани два примера, които ЕСП успя да открие.

40 Комисията не е получила всички последващи доклади, които е трябвало да получи в срок от четири седмици след приключването на контрола по вътрешните граници (вж. също точка 32). В таблица 1 са изброени държавите членки, които не са представили последващи доклади относно свързания с COVID‑19 контрол по вътрешните граници. Комисията не е представила доказателства, че е поискала от тези държави членки да изпратят липсващите уведомления или последващи доклади.

41 Прегледът на ЕСП на всички 12 последващи доклада, получени от Комисията за периода от март 2020 г. до юни 2021 г., показва, че докладите варират в широки граници — от общи изявления до подробни статистически данни, но повечето от тях не отговарят напълно на правните изисквания по отношение на оценката на пропорционалността³¹. Десет от 12-те доклада не са обхванали този аспект в достатъчна степен, а само съвсем накратко и в общи линии (вж. каре 2). Само в три доклада се споменава възможното използване на алтернативни мерки, но отново съвсем накратко.

42 В нито един от докладите не бяха описани мерките, въведени за гарантиране на спазването на принципа за недопускане на дискриминация, особено по отношение на еднаквото третиране на гражданите на ЕС, независимо от тяхната националност. Въпреки че не се изисква изрично от Кодекса на шенгенските граници, тази информация е от значение за оценката на законосъобразността на граничния контрол, въведен за налагане на спазването на ограничения под формата на забрани за пътуване въз основа на гражданство или пребиваване (вж. каре 3).

43 И накрая, що се отнася до изчерпателното годишно докладване относно цялостното прилагане на Шенген (включително осъществяването на контрол по вътрешните граници и мнението на Комисията относно обосновката за него), от 2015 г. насам Комисията не е публикувала годишен доклад относно функционирането на пространството без вътрешни граници³².

44 Европейският парламент е призовал Комисията да упражнява подходящ контрол върху прилагането на достиженията на правото от Шенген, да се възползва от прерогативите си да изисква допълнителна информация от държавите членки и да подобри докладването си пред Европейския парламент относно начина, по който упражнява прерогативите си съгласно Договорите³³.

45 На фигура 7 са показани слабостите, които ЕСП откри в упражнявания от Комисията надзор на вътрешните шенгенски граници.

Комисията контролира ограниченията за пътуване, но работата ѝ е затруднена от ограниченията в правната рамка

46 Държавите членки са реагирали на пандемията, като са наложили ограничения за пътуване на основание опазване на общественото здраве (вж. точка 10). ЕСП установи, че като цяло Комисията не разполага с надеждна правна рамка за оценка на съответствието на ограниченията за пътуване на държавите членки с правото на ЕС. Главните основания за това са следните:

• значителните правомощия и прерогативи на държавите членки по отношение на общественото здраве съгласно законодателството на ЕС — област, която не попада в обхвата на изключителната или споделената компетентност на ЕС³⁴ и в която държавите членки сами определят своите здравни политики³⁵;
• ДСД³⁶ не изисква от държавите членки да уведомяват Комисията за мерките, които приемат съгласно тази директива, или да докладват за тях. Това се дължи на функционирането на ДСД като цяло, където ограниченията на свободното движение се прилагат въз основа на индивидуална оценка и подлежат на съдебен контрол. Тъй като няма задължение, държавите членки са свободни да решават дали да докладват за приетите мерки, включително за ограниченията за пътуване, и под каква форма да е това докладване. Това увеличава риска информацията, която Комисията получава за ограниченията за пътуване, да не е пълна;
• необвързващият характер на препоръките на Съвета³⁷, които са основният политически документ за координиран подход към ограниченията на свободното движение в отговор на пандемията от COVID‑19 и следователно включват общи принципи, договорени от държавите членки при прилагането на ограничения за пътуване;
• безпрецедентният характер на пандемията от COVID‑19 и нейното бързо развитие.

47 Освен това единственият инструмент, с който разполага Комисията, за да гарантира, че ограниченията за пътуване са в съответствие с правото на свободно движение, е процедурата за нарушение, която не е подходяща в контекста на пандемия. Това се дължи на продължителността на съдебните производства (които често отнемат няколко години в Съда на Европейските общности), в съчетание с краткосрочния и променлив характер на мерките, предприети от държавите членки по време на пандемията. В предишни съдебни решения³⁸ е определено, че процедурата за нарушение става недопустима, когато нарушението изчезне. Тъй като е много малко вероятно мерките, които Комисията понастоящем счита за несъответстващи на изискванията, да продължат да бъдат в сила след няколко години, това означава, че държава членка, която е в несъответствие, няма да бъде санкционирана.

48 При наблюдението на ограниченията за пътуване, наложени от държавите членки, Комисията е използвала няколко източника на информация, като национални правни разпоредби, публикувани на правителствени уебсайтове, пряк контакт с държавите членки, информация, налична в медиите, или оплаквания за конкретни проблеми от други държави членки, граждани или организации.

49 В контекста на ограниченията на правната рамка получените от ЕСП доказателствата показват, че Комисията е оценила системно и своевременно ограниченията за пътуване, когато е получила уведомление за тях. Въпреки това ЕСП установи, че данните, докладвани от държавите членки, често не са били съпоставими и са съдържали пропуски в информацията. Това е затруднило Комисията да получи навременна и точна представа за ограниченията за пътуване, наложени от държавите членки, и съответно да изпълни задълженията си за мониторинг на спазването на препоръките на ЕС (вж. примера в каре 4).

50 С трудности се е сблъскала не само Комисията, но и ECDC. Препоръката на Съвета относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID‑19⁴⁰ изисква ECDC да публикува ежеседмично карти на рисковите зони. Тези карти⁴¹ предоставят данни за разпространението на COVID‑19 в различните области и имат за цел да подпомогнат държавите членки при вземането на решения относно свободното движение. Според препоръката на Съвета от държавите членки се е изисквало да докладват ежеседмично данни на регионално равнище. Шест месеца по-късно (през май 2021 г.) 12 държави членки все още не са били изпълнили това изискване.

Въпреки усилията на Комисията и ECDC, действията на държавите членки са били предимно некоординирани

51 Тъй като ЕС не е разполагал с рамка за извънредни ситуации в здравеопазването, държавите членки е трябвало да реагират бързо на постоянно променящата се здравна ситуация. Въпреки че отговорността за прилагането на ограниченията за пътуване във връзка с COVID‑19, се носи единствено от държавите членки, Комисията има правомощия да поддържа връзка с държавите членки за улесняване на координирания подход към тези ограничения, така че да се сведе до минимум въздействието върху трансграничните пътувания в рамките на ЕС (вж. точка 15).

52 В настоящия раздел ЕСП разглежда дали:

1. Комисията и ECDC са издали своевременно съответните насоки, становища и препоръки, за да улеснят координацията на действията на държавите членки, и дали са ги адаптирали с оглед на новите развития;
2. усилията на Комисията и ECDC са довели до по-последователно и по-добре координирано прилагане на ограниченията за пътуване и управление на вътрешните граници от страна на държавите членки.

Комисията и ECDC са издали своевременно съответните насоки, за да улеснят координацията на равнище ЕС

Европейска комисия

53 От началото на пандемията Комисията е издала обширни документи с насоки за държавите членки под формата на съобщения, насоки и предложения за препоръки на Съвета. Те са обхванали различни аспекти на свободата на движение и мерките относно COVID‑19 (вж. приложение II).

54 Що се отнася до насоките на ЕС относно граничния контрол, двете основни области, обхванати от Комисията, са били забраната за неналожителни пътувания до ЕС (за външните граници) и насоките за управление на границите (за вътрешните граници), както и последващото ѝ съобщение относно постепенното премахване на граничния контрол. Насоките относно забраната за неналожителни пътувания до ЕС са извън обхвата на настоящия одит (вж. точка 22).

55 Насоките за управление на границите са публикувани на 16 март 2020 г.⁴² в първите дни на пандемията и обхващат основните аспекти на управлението на границите (т.е. мерки за граничен контрол на вътрешните и външните граници, мерки, свързани със здравето, и транспорт на стоки). Тези насоки са припомнили на държавите членки основните правни принципи, включително принципа на пропорционалност и принципа за недопускане на дискриминация, и са съдържали специален раздел относно контрола по вътрешните граници, отбелязващ, че такъв контрол може да бъде въведен повторно „в изключително критично положение“⁴³, като реакция на COVID‑19. ЕСП счита, че тези насоки са навременни и уместни.

56 Въпреки това ЕСП констатира следните слабости в насоките на Комисията:

• насоките от март 2020 г. не са съдържали подробни съвети за това как държавите членки могат да гарантират (и да докажат), че техният граничен контрол е в съответствие с общия принцип на пропорционалност в конкретния контекст на пандемията;
• липсвали са практически насоки, включително примери за добри практики в управлението на границите по време на пандемията. Например Практическото ръководство за граничните служители, което служи като наръчник за граничните служители при осъществяване на дейностите им по граничен контрол⁴⁴, не е актуализирано с оглед на пандемията (освен включването на сертификата за работещите в сферата на международния транспорт);
• някои термини, използвани в насоките, не са били добре дефинирани в контекста на пандемията. В Насоките за мерки за управление на границите от март 2020 г. се споменават здравни проверки, за които не е необходимо да се уведомява Комисията, като потенциална алтернатива на граничния контрол⁴⁵. Въпреки това разликата между граничния контрол и здравните проверки по границите в контекста на COVID‑19 не е ясно определена. Следователно съществува риск държавите членки да прилагат здравни проверки, които де факто представляват граничен контрол, но за който не се докладва на Комисията; и
• терминът „затваряне на границите“ също е използван често както в насоките на Комисията и ECDC, така и в препоръките на Съвета. Този термин всъщност не е дефиниран в Кодекса на шенгенските граници и е потенциално подвеждащ за пътуващите в рамките на Шенгенското пространство, тъй като вътрешните границите на ЕС не са били напълно затваряни. Ограничено е било само влизането (и понякога излизането) или временно са били затваряни определени гранични пунктове.

57 В допълнение към насоките за управление на границите Комисията е издала обширни насоки по различни аспекти, свързани със свободата на движение (вж. приложение II). Те са включвали специфични въпроси, засягащи работниците и сезонните работници, „граничните пунктове със „зелена лента за преминаване“ (наличието на стоки и основни услуги), транспортните услуги и свързаността, въздушните товарни операции, репатрирането и организацията на пътуването на моряци, пътници и други лица на борда на кораби, туризма, сериозните трансгранични заплахи за здравето и използването на бързи антигенни тестове.

58 От особена важност са били предложенията за препоръки на Съвета относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID‑19⁴⁶. В тези документи държавите членки са се споразумели за общи критерии за оценка на регионалните епидемиологични условия. Те са се съгласили също така да използват обща цветна карта на регионите и държавите в Европейското икономическо пространство с обозначения в зелено, жълто и червено в зависимост от броя на уведомленията и тестовете за COVID‑19 и процента на положителните тестове. Необходимостта от адаптиране към променящата се ситуация е била отразена в двете актуализации, приети през февруари и през юни 2021 г.⁴⁷

59 Комисията също така е предприела бързи действия, за да предостави подкрепа за решаване на въпроси, свързани със свободата на движение на определени категории лица, по-специално на транспортните и сезонните работници. Още през март 2020 г. тя е издала практически насоки в подкрепа на принципа, че всички вътрешни граници на ЕС трябва да останат отворени за товарни превози и че веригите на доставки на основни продукти трябва да бъдат гарантирани⁴⁸. През юли 2020 г. Комисията е издала подобни насоки по отношение на сезонните работници⁴⁹.

60 Едно от големите постижения на Комисията в тази област е създаването на концепцията за „зелени ленти за преминаване“ през март 2020 г.⁵⁰, чрез които се гарантира непрекъснатият поток на стоки в ЕС и свободното движение на транспортни работници, които са били засегнати от повторното въвеждане на контрол по вътрешните граници, особено в първите дни на пандемията. Комисията, в сътрудничество с държавите членки, е създала мрежа от национални звена за контакт в областта на транспорта, която се е оказала ефективен инструмент за задействане на бързи и координирани действия между министерствата на транспорта и Комисията (вж. каре 5).

61 На 15 юни 2020 г. Комисията е стартирала уебплатформа в подкрепа на безопасното възобновяване на пътуванията и туризма в цяла Европа („Re-open EU“⁵¹). Платформата се основава на доброволно предоставяната от държавите от ЕС информация за ограниченията за пътуване, както и за мерките за обществено здраве и безопасност, и има за цел да възстанови доверието в пътуванията в ЕС, като информира гражданите за ограниченията, които се прилагат във всяка държава членка, за да се улеснят плановете им за пътуване⁵².

62 Въпреки че това е една много положителна инициатива на ЕС, нейният успех зависи от сътрудничеството на държавите членки. По-специално, държавите членки следва редовно да предоставят официална информация, която е пълна и актуална. ЕСП повдигна този въпрос и в специалния ни доклад за правата на пътниците във въздушния транспорт по време на пандемията от COVID‑19⁵³.

63 Към 5 юли 2021 г. (т.е. след повече от година от стартирането на инициативата Re-open EU) девет държави членки (България, Германия, Дания, Естония, Румъния, Словения, Финландия, Франция и Швеция) все още не са били предоставили актуализирана информация. Така съществува риск гражданите на ЕС да не бъдат убедени в полезността на инструмента, когато се сблъскат с проблеми на границите, понеже информацията при планирането на пътуването им е била неправилна или неактуална.

Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC)

64 През одитирания период ECDC е публикувал 27 оценки на риска/заплахите и повече от 70 насоки и технически доклади за пандемията. Първите му насоки за пътуване са от май 2020 г. ECDC също така е допринесъл за насоките на Комисията относно граничния контрол и ограниченията за пътуване.

65 През май 2020 г. ECDC е издал насоки, в които се посочва, че затварянето на границите може да забави влизането на вируса в дадена страна. Такова затваряне обаче е трябвало да бъде почти пълно и да се прилага бързо в ранните фази на епидемията — нещо, което според ECDC е било осъществимо само в специфични условия (например в малки, изолирани островни държави)⁵⁴. На практика обаче държавите членки невинаги са следвали тези насоки и между свързаните страни в Шенгенското пространство е бил въведен повторно граничен контрол. В каре 6 е даден пример за предизвикателствата пред ефективността на контрола по сухопътните граници в такива случаи.

66 През ноември 2020 г. ECDC е изготвил „Strategic and performance analysis of ECDC response to the COVID‑19 pandemic“⁵⁵, където чрез анкети и фокус групи е разгледана използваемостта на резултатите от дейността на Центъра във връзка с COVID‑19. В документа се заключава, че насоките на Центъра биха могли да бъдат по-практични и лесноприложими.

67 ECDC не събира подробна информация, за да проверява как държавите са приложили насоките му, тъй като той няма задължение да прави това.

68 Насоките на ECDC не са задължителни за държавите членки, тъй като Центърът няма регулаторни правомощия⁵⁶. Той разчита основно на данни, предоставени от националните органи, тъй като не разполага със собствени правомощия да извършва проверки или да събира информация при източника. Фактът, че държавите членки имат различни стратегии за наблюдение и тестване, затруднява ECDC да сравнява епидемичната обстановка в ЕС — пречка, която може да застраши полезността на неговите насоки.

Държавите членки са приложили некоординирани подходи към свързаните с COVID‑19 ограничения по вътрешните граници и на пътуванията

69 Изпълнението на насоките на Комисията от страна на националните органи е било наблюдавано от работна група ad hoc, създадена и ръководена от Комисията — Група за информация относно коронавируса (ГИК). Групата е имала за цел да идентифицира проблеми и да ги обсъди на техническо ниво. Между февруари и септември 2020 г. групата е провела 33 заседания.

70 Всички 33 доклада от заседанията, които ЕСП прегледа, ясно показват, че Комисията е положила значителни усилия за координиране на действията на държавите членки. На всяко заседание е било обсъдено националното изпълнение на насоките на ЕС, като държавите членки са докладвали за предприетите от тях мерки. Комисията е изтъкнала отново основните принципи на правото на ЕС и е подчертала необходимостта от по-добра координация.

71 Докладите от заседанията на ГИК и обществените консултации за Шенгенската стратегия също показват, че групата е оценена добре от държавите членки. Въпреки тази положителна оценка обаче ГИК е служила предимно като платформа за обмен на информация. Усилията на Комисията да компенсира липсата на кризисна управленска структура чрез създаването на групата не е довело до последователен и координиран подход на държавите членки към управлението на вътрешните граници. За това свидетелстват различните подходи към контрола по вътрешните граници във връзка с COVID‑19 в страните от Шенгенското пространство (вж. фигура 3).

72 Протоколите от заседанията, които ЕСП прегледа, показват, че групата също е била изправена пред предизвикателства, свързани с комуникацията. Няколко държави членки са въвели нов граничен контрол и ограничения за пътуване, без да информират останалите участници в групата, въпреки че предварително са се договорили да информират останалите страни преди въвеждането на нови мерки.

73 Също така ЕСП анализира документите, представящи ситуацията по вътрешните граници, които Комисията е изготвила през февруари, март и май (и частично е актуализирала през юни) 2021 г. Анализът на ЕСП се съсредоточи върху следните четири аспекта: задължителна карантина, задължителни тестове, забрани за влизане и/или излизане и използване на картите на ECDC за вземане на решения. Това послужи като основа за опростен общ преглед, показващ мерките на държавите членки във времето (вж. фигура 8).

74 За да се илюстрират предизвикателствата, пред които са изправени гражданите на ЕС, когато пътуват в рамките на ЕС, извършеният от ЕСП анализ на минималните условия за влизане на 21 юни 2021 г. представя голямото разнообразие от практики, въведени от държавите членки, вариращи от доста свободен достъп до доста ограничителни мерки (вж. фигура 9).

75 На фигура 8 и фигура 9 се вижда, че въпреки усилията на Комисията да улесни координираните действия, ограниченията за пътуване, наложени от държавите членки, са останали некоординирани и са създали множество от индивидуални мерки, различаващи се значително в отделните държави членки.

Заключения и препоръки

76 ЕСП заключава, че Комисията е наблюдавала ограниченията за свободното движение, наложени от държавите членки по време на пандемията от COVID‑19, но ограниченият обхват на правната рамка е отслабил нейната надзорна роля. Освен това Комисията не е упражнила необходимия надзор, за да гарантира, че контролът по вътрешните граници е в съответствие с шенгенското законодателство. Въпреки няколкото инициативи на ЕС в тази област, действията на държавите членки за борба с COVID‑19 са останали предимно некоординирани.

77 ЕСП установи, че уведомленията от държавите членки за въведен контрол по вътрешните граници не са предоставили достатъчно доказателства, че контролът се въвежда като крайна мярка, пропорционална и с ограничена продължителност. Комисията обаче не е поискала допълнителна информация от държавите членки, нито е публикувала становище относно техните уведомления от началото на пандемията от COVID‑19. Освен това ЕСП установи случаи на граничен контрол, за които Комисията не е била уведомена. ЕСП счита, че липсата на съществена информация от държавите членки се е отразила на способността на Комисията да извърши задълбочен анализ на степента на съответствие на мерките за граничен контрол с шенгенското законодателство (вж. точки 26—31 и 35—39).

78 От държавите членки се изисква да представят последващ доклад относно прилагането на временен граничен контрол и да оценят, наред с други аспекти, доколко ефективно и пропорционално е било повторното въвеждане на контрол по вътрешните граници. Въпреки че девет държави членки не са изпълнили задължението за представяне на последващи доклади, ЕСП не откри доказателства, че Комисията е поискала от държавите членки да предоставят липсващите доклади (вж. точки 32 и 40—42).

79 Извършеният от ЕСП преглед на всички последващи доклади, които Комисията е получила от 2020 г. насам, показва, че те се различават значително — от общи изявления до подробни статистически данни. В десет от 12-те налични доклада пропорционалността на прилаганите мерки не е разгледана достатъчно подробно. Само в три доклада се споменава съвсем накратко възможното използване на алтернативни мерки (вж. точки 41—42).

80 Комисията разполага с правомощия и има задължение да предприема действия в случай на потенциално неспазване. Тя може да започне процедура за нарушение, но все още не го е направила, въпреки опасенията си, че дългосрочният контрол по вътрешните граници, свързан с миграцията и заплахите за сигурността, не е в съответствие с правото на ЕС. Вместо това Комисията е избрала меки мерки и координация без категорични резултати, тъй като контролът по вътрешните граници, въведен повторно преди повече от шест години, все още е в сила. (вж. точки 33—34 и 43—45).

Препоръка 1 — Да се упражнява строг надзор върху контрола по вътрешните граници

Като се има предвид предложението за изменение на Кодекса на шенгенските граници и свободата на преценка на Комисията, при своята оценка на контрола по вътрешните граници тя следва да използва правилно инструментите за наблюдение на съответствието, като:

1. изисква от държавите членки допълнителна информация, когато техните уведомления и/или последващи доклади не предоставят достатъчно доказателства за пропорционалността на граничния контрол;
2. изготвя становища относно пропорционалността, когато съществуват съмнения, че граничният контрол не спазва този принцип;
3. следи систематично за това всички държави от Шенгенското пространство да предоставят в законоустановения срок уведомления за вътрешните граници и доклади за изпълнение;
4. изисква от държавите членки да докладват ежегодно за прилагането на текущ дългосрочен граничен контрол; и
5. предприема действия за принудително изпълнение в случай на дългосрочно неспазване на Шенгенското законодателство.

Целеви срок за изпълнение – до края на 2023 г.

81 Държавите членки са въвели контрол по вътрешните граници, за да наложат спазването на различни ограничения за пътуване във връзка с COVID‑19. Въпреки че Комисията е отговорна за наблюдението на това дали тези ограничения са в съответствие с принципа на свободно движение, ЕСП констатира, че ограниченията на правната рамка са възпрепятствали работата на Комисията в тази област. Освен това продължителността на съдебното производство, както и краткосрочният и променлив характер на мерките, предприети от държавите членки по време на пандемията, означават, че процедурата за нарушение, която е единственият инструмент на Комисията за прилагане на правото на свободно движение по време на пандемията от COVID‑19, не е подходяща (вж. точки 46—47).

82 За разлика от случая с контрола по вътрешните граници, от държавите членки не се е изисквало да информират Комисията за ограниченията за пътуване. Комисията е получавала информация от държавите членки, но тя невинаги е била пълна или сравнима. (вж. точки 48—49).

Препоръка 2 — Да се оптимизира събирането на данни за ограниченията при пътуване

Комисията следва да подобри процеса на събиране на информация от държавите членки относно обосновката на пропорционалността и недискриминацията на ограниченията за пътуване и да предостави насоки в случаите, когато тази информация не е достатъчна.

Целеви срок за изпълнение – до края на 2022 г.

83 Комисията е издала навременни и подходящи насоки за улесняване на координацията на контрола по вътрешните граници. В насоките обаче са липсвали практически подробности за начина, по който държавите членки е следвало да докажат спазването на принципа на пропорционалност и принципа за недопускане на дискриминация, както и примери за добри практики за начина на управление на вътрешните граници по време на пандемията. Практическото ръководство за граничните служители, което служи като наръчник за граничните служители при осъществяване на дейностите им по граничен контрол, не е актуализирано с оглед на пандемията (вж. точки 53—56).

Препоръка 3 — Да се предоставят насоки с по-голяма практическа приложимост за извършването на контрол по вътрешните граници

Комисията следва да предостави по-подробни и по-лесноприложими насоки за извършването на контрол по вътрешните граници по време на пандемията, като:

1. актуализира Практическото ръководство за граничните служители с примери за добри практики за начина на управление на вътрешните граници;
2. обясни разликата между граничен контрол и здравни проверки в контекста на COVID‑19.

Целеви срок за изпълнение – до края на 2022 г.

84 Комисията е стартирала и важни инициативи за координиране на мерките, засягащи свободата на движение. Въпреки това практиките на държавите членки показват, че дори една година след началото на пандемията реакциите са били предимно некоординирани и невинаги са съответствали на насоките на Комисията и препоръките на Съвета (вж. точки 57—60 и 69—75).

85 Комисията е стартирала уебплатформа, за да улесни безопасното възобновяване на пътуванията и туризма в цяла Европа („Re-open EU“). Въпреки това към юли 2021 г. (т.е. след повече от една година от стартирането на платформата девет държави членки все още не бяха предоставили актуализирана информация. Така съществува риск гражданите на ЕС да не бъдат убедени в полезността на инструмента, когато се сблъскат с проблеми на границите, понеже информацията при планирането на пътуването им е била неправилна или неактуална. В специалния доклад на ЕСП за правата на пътниците във въздушния транспорт по време на пандемията от COVID‑19 Европейската сметна палата препоръчва Комисията да предприеме действия до края на 2022 г., за да направи необходимото държавите членки да предоставят навременна и надеждна информация на платформата „Re-open EU“ (вж. точки 61—62).

86 От началото на пандемията Европейският център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC) е публикувал голям брой документи с насоки и технически доклади, а също така е предоставил информация за документите с насоки на Комисията. Въпреки това вътрешният анализ на ECDC заключава, че неговите насоки могат да бъдат по-практични и лесноприложими. ECDC не извършва задълбочена оценка на полезността и въздействието на насоките (вж. точки 64 и 68).

Препоръка 4 — Да се подобри мониторингът на изпълнението на насоките на Европейския център за профилактика и контрол върху заболяванията

ECDC следва редовно да изисква обратна информация от заинтересованите страни, за да извършва оценка на полезността и въздействието на своите насоки.

Целеви срок за изпълнение – до края на 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina Jakobsen — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 26 април 2022 г.

Приложения

Приложение I — Извадка от 10 уведомления на държави членки за контрол по вътрешните граници от периода 2015—2019 г.

Приложение II — Документи с насоки, издадени от Комисията в тази област до юни 2021 г.

Акроними и съкращения

ГИК: Група за информация относно коронавируса

ДЕС: Договор за Европейския съюз

ДСД: Директива за свободното движение

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕИП: Европейско икономическо пространство

КШГ: Кодекс на шенгенските граници

ECDC: Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията

Речник на термините

Граничен контрол: Проверки и наблюдение, извършвани спрямо лица, които преминават или възнамеряват да преминат граница.

Принцип за недопускане на дискриминация: Принцип на правото на ЕС, който забранява дискриминацията между граждани на ЕС от различни държави въз основа на гражданството.

Принцип на пропорционалност: Принцип на правото на ЕС, според който упражняването на правомощия от ЕС или държава членка не трябва да надхвърля необходимото за постигане на планираната цел.

Формуляр за локализиране на пътниците: Формуляр, който пътниците трябва да попълнят, преди да влязат в страната, за да се улесни проследяването на контактите и наблюдението на карантината.

Шенгенско пространство: Група от 26 европейски държави, които са премахнали паспортния и имиграционния контрол по общите си граници.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Отговори на Европейския център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC)

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“ с ръководител Bettina Jakobsen — член на ЕСП. Одитът беше осъществен под ръководството на члена на Европейската сметна палата Baudilio Tomé Muguruza, с покрепата на Daniel Costa de Magalhães — началник на кабинета, и Ignacio García de Parada — аташе в кабинета, Alejandro Ballester Gallardo — главен ръководител; Andrej Minarovic — ръководител на задача, и João Coelho — одитор. Mark Smith предостави езикова подкрепа.

От ляво надясно:João Coelho, Daniel Costa de Magalhães, Baudilio Tomé Muguruza, Andrej Minarovic, Alejandro Ballester Gallardo, Ignacio García de Parada.

Бележки

¹ Член 3, параграф 2 от ДЕС.

² Член 20, параграф 2, буква а) и член 21, параграф 1 от ДФЕС.

³ Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и за отмяна на Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива за свободното движение).

⁴ Евробарометър 95, пролетна прогноза за 2021 г..

⁵ Членове 27 и 29 от Директива 2004/38/ЕО.

⁶ Споразумение между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници; Конвенция за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 г. между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници; ОВ L 239, 22.9.2000 г., стр. 13—18 и стр. 19—62.

⁷ Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници).

⁸ Членове 25 и 27 от Кодекса на шенгенските граници.

⁹ Член 28 от КШГ.

¹⁰ Член 29 от КШГ.

¹¹ Решение за изпълнение (ЕС) 2016/894 на Съвета от 12 май 2016 година относно препоръка за временен граничен контрол на вътрешните граници при извънредни обстоятелства, застрашаващи цялостното функциониране на Шенгенското пространство.

¹² Член 17 от ДЕС и член 168 от ДФЕС.

¹³ https://reopen.europa.eu/bg/.

¹⁴ Регламент (ЕС) 2021/953 относно рамка за издаването, проверката и приемането на оперативно съвместими сертификати за ваксинация срещу, направено изследване за и преболедуване на COVID-19 (Цифров COVID сертификат на ЕС) с цел улесняване на свободното движение по време на пандемията от COVID-19.

¹⁵ Резолюция на Европейския парламент от 19 юни 2020 г. относно положението в Шенгенското пространство вследствие на избухването на COVID-19 (2020/2640(RSP), параграф 12.

¹⁶ Стратегия за напълно функциониращо и устойчиво Шенгенско пространство, COM(2021) 277 final.

¹⁷ Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите, COM(2021) 891 final.

¹⁸ Специален доклад № 6/2017„Действия на ЕС в отговор на кризата с бежанците — подход на „горещите точки“.

¹⁹ Специален доклад № 24/2019„Предоставяне на убежище, преместване и връщане на мигранти —необходими са мерки за преодоляване на разминаването между цели и резултати“.

²⁰ Специален доклад № 20/2019„Информационни системи на ЕС, подпомагащи граничния контрол — силен инструмент, но е необходим по-голям акцент върху предоставянето на навременни и пълни данни“.

²¹ Специален доклад 08/2021„Подкрепата от Фронтекс за управлението на външните граници на ЕС все още не е достатъчно ефективна“.

²² Специален доклад 17/2021„Сътрудничество на ЕС с трети държави в областта на обратното приемане — съответните действия са дали ограничени резултати“.

²³ Специален доклад 19/2021„Подкрепа на Европол в борбата срещу контрабандата на мигранти — ценно партньорство, но с недостатъчно използване на източници на данни и измерване на резултатите“.

²⁴ Решение за изпълнение (ЕС) 2016/894 на Съвета от 12 май 2016 година относно препоръка за временен граничен контрол на вътрешните граници при извънредни обстоятелства, застрашаващи цялостното функциониране на Шенгенското пространство.

²⁵ Решение за изпълнение (ЕС) 2016/1989 на Съвета от 11 ноември 2016 г., Решение за изпълнение (ЕС) 2017/246 на Съвета от 7 февруари 2017 г. и Решение за изпълнение (ЕС) 2017/818 на Съвета от 11 май 2017 г.

²⁶ Становище на Комисията от 23.10.2015 г., C(2015) 7100 final.

²⁷ Член 33 от КШГ.

²⁸ Доклад за оценка на въздействието, придружаващ документа Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите, SWD(2021) 462 final.

²⁹ Препоръка относно пропорционалното използване на полицейски проверки и полицейското сътрудничество в Шенгенското пространство, C(2017) 3349 final.

³⁰ Параграф 20 Насоките за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги, 16.3.2020 г., C(2020) 1753 final.

³¹ Член 33 от КШГ.

³² Съгласно член 33 от КШГ.

³³ Например Резолюция на Европейския парламент от 19 юни 2020 г. относно положението в Шенгенското пространство вследствие на избухването на COVID-19 (2020/2640(RSP).

³⁴ Вж. член 3 от ДФЕС, член 45, параграф 3 от ДФЕС и членове 27 и 29 от ДСД.

³⁵ Вж. член 4, параграф 2, буква к) и член 6, буква а) от ДФЕС.

³⁶ Директива 2004/38/ЕО.

³⁷ Препоръки на Съвета (ЕС) 2020/1475 от 13.10.2020 г., (EС) 2021/119 от 1.2.2021 г., (EС) 2021/961 от 14.6.2021 г. и (EС) 2022/107 от 25.1.2022 г.

³⁸ Вж. Дело C 288/12 (точка 30), Дело C 221/04 (точки 25 и 26) и Дело C-20/09 (точка 33).

³⁹ Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: Съобщение относно първите поуки, извлечени от пандемията от COVID-19, COM(2021)-380 final.

⁴⁰ Препоръка (ЕС) 2020/1475 на Съвета.

⁴¹ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

⁴² COVID-19: Насоки за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги (16.3.2020 г., C(2020) 1753 final).

⁴³ Точка (18) от Насоките за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги (16.3.2020 г., C(2020) 1753 final).

⁴⁴ Annex to the Commission Recommendation C(2019) 7131 final of 8.10.2019 establishing a common “Practical Handbook for Border Guards” to be used by Member States' competent authorities when carrying out the border control of persons and replacing Commission Recommendation C(2006) 5186 of 6 November 2006.

⁴⁵ Точка 20, C(2020) 1753 final, 16.3.2020 г.

⁴⁶ COM(2020) 499 final, 4.9.2020 г.; COM(2020) 849 final, 18.12.2020 г. и COM(2021) 232 final, 3.5.2021 г..

⁴⁷ Препоръки на Съвета (ЕС) 2021/961 от 14.6.2021 г. и (ЕС) 2021/119 от 1.2.2021 г.

⁴⁸ Съобщение на Комисията относно прилагането на зелените ленти за преминаване, предвидени в Насоките за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги, C(2020) 1897 final.

⁴⁹ Съобщение от Насоките на Комисията относно сезонните работници в ЕС в контекста на разпространението на COVID-19, C(2020) 4813 final.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_20_510

⁵¹ https://reopen.europa.eu/bg/.

⁵² https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1045.

⁵³ Специален доклад 15/2021„Права на пътниците във въздушния транспорт по време на пандемията от COVID-19 —не са защитени основни права, въпреки усилията на Комисията“, точки 68—70 и препоръка 3, буква а).

⁵⁴ Съображения за мерки, свързани с пътуванията, за намаляване на разпространението на COVID-19 в ЕС/ЕИП, 26.5.2020 г..

⁵⁵ Strategic and performance analysis of ECDC response to the COVID-19 pandemic.

⁵⁶ Преамбюл (6), Регламент (ЕО) № 851/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г. за създаване на Европейския център за профилактика и контрол върху заболяванията.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-7836-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/859656	QJ-AB-22-008-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-7853-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/4633	QJ-AB-22-008-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.