Swobodne przemieszczanie się w UE podczas pandemii COVID-19: Ograniczony nadzór nad kontrolami na granicach wewnętrznych i nieskoordynowane działania państw członkowskich

Streszczenie

I Prawo do swobodnego przemieszczania się po terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej jest jedną z czterech podstawowych swobód przysługujących obywatelom Unii. Co więcej, zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych w strefie Schengen oznacza, że pomiędzy państwami można podróżować bez ograniczeń, co jeszcze bardziej ułatwia przepływ osób.

II W 2020 r. państwa członkowskie przywróciły kontrole na granicach wewnętrznych przede wszystkim po to, by wyegzekwować ograniczenia swobodnego przemieszczania się narzucone w wyniku pandemii COVID-19. Przepisy Schengen stanowią, że kontrole na granicach wewnętrznych mają być proporcjonalne i przywracane w ostateczności. Za monitorowanie, czy kontrole te są zgodne z przepisami unijnymi, pozostaje odpowiedzialna Komisja.

III Celem niniejszej kontroli było ustalenie, czy Komisja podjęła skuteczne działania, aby chronić prawo do swobodnego przemieszczania się w czasie pandemii COVID-19. Kontrolerzy przyjrzeli się kontrolom na granicach wewnętrznych strefy Schengen, ograniczeniom w podróżowaniu i staraniom na rzecz koordynacji działań na szczeblu unijnym. Analizą objęto okres do końca czerwca 2021 r. Kontrola została przeprowadzona z myślą o włączeniu się w trwającą obecnie debatę na temat przeglądu systemu Schengen, w tym zmiany kodeksu granicznego Schengen.

IV Trybunał ustalił, że Komisja monitorowała wprawdzie ograniczenia swobodnego przemieszczania się wprowadzone przez państwa członkowskie, jednak niedoskonałe ramy prawne utrudniły jej pełnienie funkcji nadzorczej. Ponadto Komisja nie sprawowała odpowiedniego nadzoru zapewniającego, by kontrole na granicach wewnętrznych były zgodne z przepisami Schengen. Trybunał stwierdził, że w powiadomieniach przesłanych przez państwa członkowskie dotyczących kontroli na granicach wewnętrznych nie zawarto wystarczających dowodów na to, że kontrole te wprowadzono jako ostateczność oraz że miały one proporcjonalny charakter i ograniczony czas obowiązywania. Nie we wszystkich przypadkach państwa członkowskie powiadomiły Komisję o nowych kontrolach granicznych lub przedłożyły obowiązkowe sprawozdania ex post, w których powinny między innymi ocenić, czy kontrole na granicach wewnętrznych były skuteczne i proporcjonalne. Z kolei te sprawozdania, które przedłożono, nie zawierały wystarczających informacji na temat wspomnianych powyżej ważnych aspektów.

V Brak podstawowych informacji od państw członkowskich negatywnie przełożył się na zdolność Komisji do przeprowadzenia rzetelnej analizy zakresu, w jakim środki kontroli granicznej były zgodne z przepisami Schengen. Pomimo to od rozpoczęcia pandemii COVID-19 Komisja ani nie zwróciła się do państw członkowskich o dodatkowe informacje, ani też nie wydała żadnej opinii na temat kontroli granicznych.

VI W wielu przypadkach państwa członkowskie wprowadzały kontrole na granicach wewnętrznych, aby wyegzekwować liczne ograniczenia w podróżowaniu związane z pandemią COVID-19. Za monitorowanie, czy ograniczenia te są zgodne z zasadą swobodnego przemieszczania się, odpowiada Komisja, jednak jej działania w tym obszarze były utrudnione przez niedoskonałe ramy prawne. Inaczej niż w przypadku kontroli na granicach wewnętrznych państwa członkowskie nie mają obowiązku informowania Komisji o wprowadzonych ograniczeniach w podróżowaniu. Ponadto jedyne narzędzie, jakim dysponuje Komisja, aby wyegzekwować przestrzeganie prawa do swobodnego przemieszczania się, czyli postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jest nieodpowiednie w przypadku takich sytuacji jak pandemia COVID-19.

VII Komisja i Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) wydały w odpowiednim czasie wytyczne mające ułatwić koordynację kontroli na granicach wewnętrznych i ograniczeń w podróżowaniu. W wytycznych dotyczących kontroli na granicach wewnętrznych nie zawarto jednak praktycznych informacji na przykład na temat tego, jak państwa członkowskie powinny wykazać przestrzeganie zasad proporcjonalności i niedyskryminacji. Nie przedstawiono w nich także przykładów dobrych praktyk w zarządzaniu granicami w czasie pandemii COVID-19. ECDC nie ocenia kompleksowo użyteczności i oddziaływania opublikowanych przez siebie wytycznych, gdyż nie ma takiego wymogu prawnego.

VIII Komisja podjęła ważne inicjatywy mające na celu koordynację działań ograniczających swobodę przemieszczania się. Uruchomiła również portal „Re-open EU”, aby zgromadzić w jednym miejscu najważniejsze dla obywateli informacje na temat ograniczeń w podróżowaniu. Praktyki stosowane przez państwa członkowskie wskazują jednak, że działania podejmowane przez nie w reakcji na pandemię jeszcze po roku od jej rozpoczęcia były w przeważającej mierze nieskoordynowane i w niektórych przypadkach niespójne z wytycznymi Komisji i zaleceniami Rady.

IX Na podstawie powyższych ustaleń Trybunał zaleca, by Komisja:

•  ściśle nadzorowała kontrole na granicach wewnętrznych;
•  usprawniła gromadzenie danych na temat ograniczeń w podróżowaniu;
•  zawarła więcej sugestii konkretnych działań w wytycznych na temat wprowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych.

X Ponadto ECDC powinno udoskonalić monitorowanie, w jakim zakresie wdrażane są jego wytyczne.

Wstęp

Swoboda przemieszczania się osób – ważne osiągnięcie UE

01 Swobodne przemieszczanie się osób oznacza prawo do swobodnego podróżowania i pobytu na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), które przysługuje obywatelom unijnym oraz legalnie zamieszkującym na jej terenie obywatelom państw trzecich. To jedna z czterech podstawowych swobód UE (obok swobodnego przepływu towarów, usług i kapitału), która od samego początku jest centralnym elementem europejskiego projektu. Traktat o Unii Europejskiej¹ (TUE) stanowi, że „Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób […]”. Prawo do swobodnego przemieszczania się jest także zapisane w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej² (TFUE) oraz w dyrektywie w sprawie swobodnego przemieszczania się³.

02 Obywatele Unii wysoko cenią sobie swobodę przemieszczania się, którą postrzegają jako wyjątkowo istotne osiągnięcie integracji UE. Możliwość podróżowania, studiowania i pracy w dowolnym miejscu UE to najczęściej wymieniany aspekt kojarzący się z Unią Europejską. Został uznany za najważniejszy we wszystkich 27 państwach członkowskich UE, wyprzedzając euro i pokój⁴.

03 Przysługujące obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania się nie jest – podobnie jak inne prawa podstawowe – absolutne. Unijne prawodawstwo przewiduje możliwość jego ograniczenia ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne⁵. Ograniczenia te muszą być wprowadzane zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii, zwłaszcza z zasadą proporcjonalności i niedyskryminacji.

04 Swobodne przemieszczanie się osób po terytorium unijnym nie jest równoważne ze zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych w strefie Schengen. Zniesienie kontroli umożliwiło podróżowanie pomiędzy państwami bez ograniczeń, co oznacza, że obywatele mogą przemieszczać się w obrębie strefy Schengen, nie przechodząc żadnych kontroli na granicach wewnętrznych. Obywatele unijni mogą swobodnie przemieszczać się po terytorium Unii i przekraczać granicę także i tych państw członkowskich UE, które (jeszcze) nie zlikwidowały kontroli na granicach wewnętrznych. Kontrole na granicach wewnętrznych same w sobie nie ograniczają swobody przepływu osób, lecz w praktyce brak kontroli ułatwia przemieszczanie się.

Strefa Schengen

05 Przepisy dotyczące podróży bez kontroli granicznych są zawarte w układzie z Schengen, konwencji wykonawczej do tego układu⁶ oraz w kodeksie granicznym Schengen⁷, a ich celem jest zniesienie fizycznych kontroli na granicach między państwami Schengen (zwanych dalej „granicami wewnętrznymi”). Dotychczas do strefy Schengen przystąpiły 22 państwa członkowskie UE, a także Islandia, Norwegia, Liechtenstein i Szwajcaria. Z kolei niektóre państwa członkowskie UE nie należą do strefy Schengen: Irlandia zdecydowała się nie przystępować, a Bułgaria, Chorwacja, Cypr i Rumunia są krajami kandydującymi.

06 Podstawowym celem przepisów Schengen jest wprawdzie zniesienie granic wewnętrznych, lecz dopuszcza się w nich tymczasowe przywrócenie kontroli na tych granicach w następujących poważnych sytuacjach i z zachowaniem pełnej zgodności z ogólnymi zasadami prawa UE, w szczególności z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji:

• w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w państwie członkowskim⁸;
• w przypadku nieprzewidzianego poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w państwie członkowskim wymagającego podjęcia natychmiastowego działania⁹.

07 Na rys. 1 ukazano procedurę przywracania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych w strefie Schengen oraz zaznaczono, jakie są rola i uprawnienia Komisji oraz jakie obowiązki ciążą na państwach członkowskich.

08 Ponadto w wyjątkowych okolicznościach, które zagrażają – w wyniku utrzymujących się poważnych niedociągnięć związanych z kontrolą na granicach zewnętrznych – ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, Komisja może wystąpić z wnioskiem dotyczącym zalecenia¹⁰, by przywrócić kontrole na granicach wewnętrznych jako ostateczność. Zalecenie to musi następnie przyjąć Rada. Kontrole na granicach mogą zostać wprowadzone na maksymalny okres sześciu miesięcy. Okres ten może zostać przedłużony o kolejne sześć miesięcy, lecz łącznie nie może przekroczyć dwóch lat. Mechanizm ten zastosowano w 2016 r., kiedy to Rada zaleciła przywrócenie granic wewnętrznych w Danii, Niemczech, Austrii i Szwecji ze względu na kryzys migracyjny i zagrożenie bezpieczeństwa¹¹.

09 Pierwsze decyzje o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych stanowiły reakcję na konkretne krótkotrwałe wydarzenia, zwłaszcza zgromadzenia o charakterze sportowym lub politycznym (np. mistrzostwa Europy w piłce nożnej w Austrii w 2008 r. czy szczyt NATO we Francji w 2009 r.). Od 2015 r. niektóre państwa członkowskie przywróciły kontrole na granicach wewnętrznych w reakcji na sytuację, którą postrzegały jako zagrożenie wynikające z migracji (przede wszystkim z powodu niedociągnięć na zewnętrznych granicach strefy Schengen i przemieszczania się migrantów o nieuregulowanym statusie z pierwszego kraju strefy Schengen, do którego przybyli, do kraju docelowego) lub zagrożenie bezpieczeństwa (głównie terroryzm). Od marca 2020 r. najczęściej kontrole na granicach wewnętrznych przywracano w wyniku pandemii COVID-19. Przegląd powyższych przypadków przedstawiono na rys. 2.

Kontrole na granicach wewnętrznych służące egzekwowaniu ograniczeń w podróżowaniu spowodowanych pandemią COVID‑19

10 W czasie pandemii COVID-19 państwa członkowskie wprowadziły środki ograniczające swobodę przemieszczania się po terytorium UE z myślą o powstrzymaniu rozprzestrzeniania się wirusa. Od marca 2020 r. ograniczenia wprowadzane przez państwa członkowskie w reakcji na pandemię przybierają rozmaite formy, przy czym różne ograniczenia często są ze sobą łączone. Należą do nich:

• ograniczenia podróży zagranicznych, takie jak kwarantanna lub wymóg przedstawienia negatywnego wyniku testu na COVID-19;
• zakaz podróży, które nie są konieczne.

11 Ogólnie rzecz biorąc, kontrole na granicach wewnętrznych mogą służyć sprawdzeniu, czy podróżni stosują się do wprowadzonych ograniczeń, i polegać np. na skontrolowaniu dowodu, że dana podróż jest konieczna, weryfikacji, czy dana osoba posiada ważne zaświadczenie COVID-19, czy wypełniła kartę lokalizacji pasażera lub została objęta kwarantanną. Kontrole te nie tylko umożliwiają systemową weryfikację, czy przekraczający granicę spełniają warunki wjazdu na terytorium kraju, ale także dają możliwość odmowy wjazdu w przypadku, gdy ich nie spełniają. Kontrole na granicach wewnętrznych w strefie Schengen mogą być jednak przywrócone tylko jako ostateczność, a ciężar wykazania, że ich wprowadzenie jest zgodne z zasadą proporcjonalności, spoczywa na państwach członkowskich.

12 Na rys. 3 ukazano przypadki przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych podczas pierwszych fal pandemii, w okresie od marca 2020 r. do czerwca 2021 r.

13 Według Komisji 14 państw członkowskich UE przywróciło kontrole na wewnętrznych granicach strefy Schengen, aby wyegzekwować przestrzeganie ograniczeń w podróżowaniu związanych z pandemią COVID-19. Najwięcej państw zdecydowało się na takie rozwiązanie w kwietniu 2020 r., co widać na osi czasu na rys. 4.

Działania podjęte przez UE w czasie pandemii COVID-19

14 Ochrona zdrowia publicznego należy do kompetencji krajowych. Oznacza to, że wszelkie decyzje o wprowadzeniu ograniczeń w podróżowaniu i ich egzekwowaniu w ramach kontroli granicznych leżą w gestii rządów krajowych. Komisja pozostaje jednak odpowiedzialna za monitorowanie, czy ograniczenia te są zgodne z prawodawstwem unijnym w zakresie swobody przemieszczania się.

15 Co więcej, Komisja ma – w imię ogólnego interesu Unii – zachęcać państwa członkowskie do współpracy. Państwa te powinny działać w porozumieniu z Komisją oraz przyjmować skoordynowane polityki i programy w dziedzinie zdrowia¹². Aby osiągnąć powyższy cel i wspierać koordynację różnych praktyk państw członkowskich, Komisja podjęła szereg różnorodnych inicjatyw, polegających na sformułowaniu wytycznych, opublikowaniu komunikatów oraz sporządzeniu wniosków w sprawie zalecenia Rady UE.

16 Komisja opracowała ponadto narzędzia mające ułatwić bezpieczne i swobodne przemieszczanie się osób, a także sprawić, by ograniczenia w podróżowaniu wprowadzone w związku z pandemią COVID-19 były dla obywateli bardziej przejrzyste i przewidywalne. Przykładowo narzędzie Re-open EU¹³, wdrożone przez Wspólne Centrum Badawcze, ma na celu skonsolidowanie najważniejszych informacji na temat przekraczania granic, dostępnych środków transportu, ograniczeń w podróżowaniu, a także środków w zakresie zdrowia publicznego i bezpieczeństwa podjętych w UE. Z myślą o lepszej koordynacji podejścia do ograniczeń w podróżowaniu Komisja zaproponowała utworzenie unijnego cyfrowego zaświadczenia COVID¹⁴, które opracowała we współpracy z państwami członkowskimi. Stanowi ono podstawę do wydawania, weryfikowania i uznawania interoperacyjnych zaświadczeń o szczepieniu, o wyniku testu i o powrocie do zdrowia w związku z COVID-19 w celu ułatwienia swobodnego przemieszczania się w czasie pandemii. Komisja utworzyła także platformy interoperacyjności, które mają ułatwiać ustalanie kontaktów zakaźnych z wykorzystaniem kart lokalizacji pasażera i aplikacji na smartfony.

17 Oprócz Komisji działania podejmuje także Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC). Jest to niezależna agencja UE (co oznacza, że nie jest bezpośrednio kontrolowana przez Komisję), której misja polega na wzmocnieniu obrony przed chorobami zakaźnymi w Europie. Prowadzi ona działalność o szerokim zakresie, obejmującą nadzór, zwiad epidemiologiczny i doradztwo naukowe.

Wyzwania stojące przed mechanizmem Schengen i jego przyszłość

18 Wprawdzie w strefie Schengen nigdy dotychczas nie wydarzyła się sytuacja na skalę pandemii COVID-19, jednak począwszy od 2015 r. przywrócenie granic wewnętrznych stało się wyzwaniem w podróżowaniu bez kontroli na granicach na tym obszarze. Pandemia spotęgowała istniejące już napięcia spowodowane kryzysem migracyjnym i zagrożeniami terrorystycznymi, pociągającymi za sobą ryzyko, że „tymczasowe kontrole na granicach wewnętrznych [nabiorą] stałego charakteru w perspektywie średnioterminowej”¹⁵.

19 Zaradzić powyższej sytuacji miała strategia dotycząca przyszłości strefy Schengen, opublikowana przez Komisję w czerwcu 2021 r.¹⁶ Przedstawione w niej kluczowe działania na rzecz strefy Schengen bez kontroli na granicach wewnętrznych obejmują: i) nawiązanie dialogu dotyczącego kwestii politycznych i technicznych z państwami członkowskimi, w których obowiązują długotrwałe kontrole na granicach wewnętrznych; ii) przedstawienie wniosku dotyczącego rozporządzenia zmieniającego kodeks graniczny Schengen; iii) skodyfikowanie wytycznych i zaleceń wypracowanych w związku z pandemią COVID-19. W grudniu 2021 r. Komisja opublikowała wniosek w sprawie zmiany kodeksu granicznego Schengen¹⁷.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

20 Celem kontroli było ustalenie, czy Komisja podjęła skuteczne działania w celu ochrony prawa do swobodnego przepływu osób podczas pandemii COVID-19. Aby udzielić odpowiedzi na to główne pytanie kontrolne, kontrolerzy Trybunału podzielili je na następujące dwa pytania szczegółowe:

1. Czy Komisja sprawowała skuteczny nadzór nad kontrolami na granicach wewnętrznych strefy Schengen i ograniczeniami w podróżowaniu?
2. Czy w celu złagodzenia skutków kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen i ograniczeń w podróżowaniu Komisja ułatwiła państwom członkowskim podejmowanie skoordynowanych działań?

21 Sprawozdania z kontroli opublikowane przez Trybunał w ubiegłych latach dotyczyły części strategii Schengen odnoszącej się do granic zewnętrznych, a mianowicie: hotspotów w Grecji i we Włoszech¹⁸, zarządzania migracjami (w tym procedur udzielania azylu i relokacji)¹⁹, systemów informatycznych²⁰, operacji Frontexu²¹, polityki w zakresie powrotów i readmisji²² oraz wsparcia Europolu w zwalczaniu przemytu migrantów²³.

22 Przedmiotem niniejszej kontroli jest część strategii Schengen dotycząca granic wewnętrznych. Kontrolerzy Trybunału przyjrzeli się w szczególności prowadzonemu przez Komisję nadzorowi przypadków wprowadzenia przez państwa członkowskie kontroli na granicach wewnętrznych i ograniczeń w podróżowaniu, a także przeanalizowali starania poczynione przez Komisję na początku pandemii mające ułatwić podjęcie skoordynowanych działań. Kontrola została przeprowadzona z myślą o włączeniu się trwającą obecnie debatę na temat przeglądu systemu Schengen, w tym zmiany kodeksu granicznego Schengen. Analizą objęto okres od marca 2020 r. do czerwca 2021 r. (zob. rys. 5).

23 Kontrolę przeprowadzono z wykorzystaniem przeglądu dokumentacji, pisemnych kwestionariuszy oraz wywiadów z zainteresowanymi stronami, takimi jak Komisja, ECDC i Wspólne Centrum Badawcze. Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili przegląd i analizę następujących dokumentów:

• odnośne prawodawstwo unijne, w tym dyrektywa w sprawie swobodnego przemieszczania się i kodeks graniczny Schengen – w celu ustalenia, jakie są najważniejsze wymogi regulacyjne i obowiązki poszczególnych podmiotów;
• wszystkie 150 powiadomień w sprawie tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przesłanych przez państwa członkowskie w okresie od marca 2020 r. do czerwca 2021 r., a także wszystkie dostępne sprawozdania ex post państw członkowskich związane z tymi powiadomieniami;
• próba złożona z 10 powiadomień państw członkowskich i odnosząca się do nich wewnętrzna dokumentacja Komisji dotycząca kontroli na granicach wewnętrznych przywróconych w latach 2015–2019. Trybunał zbadał te powiadomienia, aby porównać, w jaki sposób Komisja analizowała powiadomienia dotyczące granic wewnętrznych przed wybuchem pandemii COVID-19 i po jej wybuchu;
• wewnętrzne dokumenty Komisji, w tym przegląd 33 sprawozdań ze spotkań Grupy ds. Informacji o Koronawirusie (zob. pkt 69), oraz dokumenty dotyczące monitorowania tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych i ograniczeń w podróżowaniu.

Kontrolerzy spotkali się także z przedstawicielami sześciu krajowych przedstawicielstw przy UE, dobranych w taki sposób, aby zapewnić zrównoważony rozkład geograficzny państw (Belgia, Dania, Niemcy, Litwa, Portugalia i Słowenia).

24 W zakresie kontroli uwzględniono perspektywę obywateli unijnych podróżujących po terytorium UE. Kontrolą nie objęto szczególnych praw obywateli państw trzecich, w tym prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową lub azyl w UE, ani państw spoza UE, które przystąpiły do strefy Schengen (Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria).

Uwagi

Nadzór Komisji nad działaniami państw członkowskich był ograniczony i utrudniony przez ramy prawne

25 W tej części sprawozdania Trybunał przeanalizował następujące kwestie:

1. czy podczas pandemii COVID-19 Komisja sprawowała odpowiedni nadzór nad przypadkami tymczasowego przywrócenia przez państwa członkowskie kontroli na granicach wewnętrznych. Trybunał przyjrzał się nie tylko kontrolom na granicach spowodowanym przez pandemię, ale także kontrolom wywołanym wcześniejszym kryzysem migracyjnym i zagrożeniami dotyczącymi bezpieczeństwa, które nadal prowadzono podczas pandemii. Ponadto Trybunał sprawdził, czy Komisja w pełni wykorzystała możliwości, jakie oferują ramy prawne, by egzekwować przestrzeganie przez państwa członkowskie przepisów unijnych;
2. czy Komisja systematycznie i terminowo oceniała, czy ograniczenia w podróżowaniu wprowadzone przez państwa członkowskie były zgodne z mającymi zastosowanie przepisami unijnymi. Ponadto Trybunał zweryfikował, czy Komisja podjęła działania w tych sytuacjach, w których odkryła ewentualne przypadki nieprzestrzegania przepisów w okresie objętym kontrolą.

Komisja nie sprawowała odpowiedniego nadzoru nad przypadkami przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych

26 W przepisach prawnych dotyczących strefy Schengen przewidziano ściśle określone powody przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, maksymalny okres, na jaki można je przywrócić, oraz związane z nimi wymogi proceduralne. To na państwach członkowskich spoczywa ciężar wykazania, że nie istnieje lepsze rozwiązanie, alternatywne do kontroli na granicach, i że jej wprowadzenie w ostateczności jest uzasadnione. W razie przywrócenia granic wewnętrznych państwa członkowskie są zobowiązane do powiadomienia o tym fakcie Komisji. Powiadomienie należy przesłać w odpowiednim terminie i zawrzeć w nim wszystkie informacje potrzebne Komisji do dokonania oceny.

27 Jeśli w powiadomieniu przesłanym przez państwo członkowskie nie zostaną zawarte wystarczające informacje, Komisja powinna zwrócić się o dodatkowe wyjaśnienia. Jeżeli Komisja podejrzewa, że przepisy unijne nie są przestrzegane, może wydać opinię, w której publicznie przedstawi swoje stanowisko na temat przywrócenia granic w danym przypadku. Ponadto w przypadku wątpliwości co do proporcjonalności i potrzeby zastosowania tego środka „wydaje ona stosowną opinię” (zob. pkt 06–08 i rys. 1).

Kontrole graniczne wprowadzone przed pandemią

28 Rada zaleciła²⁴, aby Dania, Niemcy, Austria i Szwecja, które to państwa dotkliwie odczuły kryzys migracyjny i zagrożenia bezpieczeństwa, utrzymały proporcjonalne kontrole graniczne maksymalnie przez sześć miesięcy. Do listopada 2017 r. zalecenie zostało sformułowane jeszcze trzykrotnie (w listopadzie 2016 r. oraz w lutym i maju 2017 r.²⁵).

29 Trybunał zbadał próbę złożoną z powiadomień w sprawie granic wewnętrznych przesłanych w latach 2015–2019, aby porównać, w jaki sposób Komisja analizowała je przed wybuchem pandemii COVID-19 i po jej wybuchu (zob. załącznik I). Kontrolerzy stwierdzili, że cztery z 10 zbadanych powiadomień (przesłanych od listopada 2017 r.) nie zawierały wystarczających informacji, aby Komisja mogła ocenić proporcjonalność środków kontroli granicznej. Brakowało w szczególności uzasadnienia, że były to środki podjęte w ostateczności i żadne rozwiązanie alternatywne nie było możliwe. We wszystkich czterech przypadkach Komisja zwróciła się wprawdzie do państw członkowskich o dodatkowe informacje, lecz otrzymane odpowiedzi były nadal niewystarczające do przeprowadzenia rzetelnej oceny.

30 Powiadomienia przesyłane przez państwa członkowskie począwszy od 2020 r. i dotyczące zagrożeń związanych z migracją lub bezpieczeństwem nadal nie zawierały wystarczających informacji, aby Komisja mogła ocenić, czy kontrole graniczne w danym przypadku są proporcjonalne (zob. pkt 37 i 38). Ze względu na znaczny wzrost liczby powiadomień związanych z pandemią COVID-19 Komisja przestała jednak zwracać się o dodatkowe informacje.

31 Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen kontrole na granicach wewnętrznych można przywrócić na maksymalny okres dwóch lat. Pięć państw członkowskich (Dania, Niemcy, Francja, Austria i Szwecja) przywróciło je na dłuższy okres. Państwa te co dwa lata zmieniały podstawy prawne lub twierdziły, że nowe powiadomienie dotyczy nowej kontroli granicznej (a nie przedłużenia okresu obowiązywania przywróconej już wcześniej kontroli). Pomimo tych wyjaśnień Komisja tylko jeden raz, w październiku 2015 r., wydała pozytywną opinię na temat proporcjonalności i konieczności kontroli na granicach wewnętrznych. Dotyczyła ona Austrii i Niemiec²⁶.

32 Wszystkie państwa członkowskie są zobowiązane do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji sprawozdania z kontroli granicznych w ciągu czterech tygodni po ich zniesieniu²⁷. Tymczasem pięć wspomnianych w pkt 31 państw członkowskich, które prowadziło kontrole graniczne przez dłuższy okres, nadal nie złożyło sprawozdania ex post – mimo że minęło już sześć lat od ich przywrócenia. Komisja ze swojej strony nie podjęła żadnych działań, aby uzyskać informacje na temat prowadzenia tych kontroli.

33 W opinii Komisji długotrwałe kontrole na granicach wewnętrznych nie są ani proporcjonalne, ani konieczne pod względem zakresu i okresu ich obowiązywania²⁸. Komisja jest zarówno uprawniona, jak i zobowiązana do sprawdzania, czy prawo UE jest przestrzegane, oraz do podjęcia odpowiednich działań w przypadku, gdyby nie było ono przestrzegane (zob. pkt 14). Może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, lecz nie poczyniła dotychczas takiego kroku, mimo wątpliwości co do przestrzegania przepisów w przypadku niektórych kontroli.

34 Zamiast powyższego rozwiązania Komisja zdecydowała się zastosować środki miękkie, tj. podjęła dialog z państwami członkowskimi i dążyła do koordynacji działań, nie osiągnęła jednak wymiernych rezultatów. Kontrole na granicach wewnętrznych przywrócone ponad sześć lat temu nadal są przeprowadzane. W strategii Schengen z czerwca 2021 r. Komisja oznajmiła, że zamierza sięgnąć po środki prawne, którymi dysponuje, w przypadku, gdy państwa członkowskie w sposób nieproporcjonalny przedłużą okres trwania kontroli.

Kontrole graniczne związane z pandemią COVID-19

35 W kodeksie granicznym Schengen nie uznano wprawdzie wprost zagrożenia dla zdrowia publicznego za powód wprowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych, jednak w obliczu pandemii COVID-19 Komisja uznała, że zagrożenie dla zdrowia publicznego może zagrażać porządkowi publicznemu, a tym samym pozwoliła państwom na przywrócenie kontroli. W razie gdy podejmą stosowną decyzję, państwa członkowskie mają jednak obowiązek ściśle dopełnić wymogu, zgodnie z którym kontrole na granicach wewnętrznych nie tylko mają być zastosowane w ostateczności, ale też muszą być proporcjonalne i ograniczone w czasie.

36 Kontrole graniczne mogą posłużyć do sprawdzenia, czy dana podróż jest konieczna, a także do weryfikacji wyniku testu i zgłoszenia na kwarantannę (choć nie mogą być okazją do samego zatrzymania podróżnego na kwarantannie). Zamiast nich w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa można jednak zastosować także inny rodzaj kontroli, przeprowadzanych przez policję²⁹ lub pracowników służby zdrowia³⁰ (np. mierzenie temperatury).

37 Trybunał przeanalizował wszystkie 150 powiadomień w sprawie kontroli na granicach wewnętrznych przesłanych Komisji przez państwa członkowskie od marca 2020 r. do czerwca 2021 r. 135 z nich odnosiło się wyłącznie do pandemii COVID-19; sześć – do pandemii COVID-19 oraz kwestii migracji lub bezpieczeństwa; pozostałe dziewięć powiadomień dotyczyło migracji lub bezpieczeństwa (zob. pkt 30). Przeprowadzony przez kontrolerów przegląd wykazał, że we wszystkich powiadomieniach podano termin, czas trwania i zakres kontroli granicznych. Nie przedstawiono w nich jednak wystarczających dowodów (popartych szeroko zakrojonymi danymi statystycznymi i analizą porównawczą różnych rozwiązań alternatywnych), które potwierdzałyby, że kontrole graniczne rzeczywiście wprowadzono jako ostateczność. Ponadto w wielu przypadkach nie wymieniono przejść granicznych, na których miały być prowadzone kontrole. Więcej szczegółowych informacji na ten temat można znaleźć na rys. 6.

38 Zprzeglądu Trybunału wynika, że w wymienionych wyżej powiadomieniach wystąpiły podobne braki jak w powiadomieniach dotyczących kryzysu migracyjnego i zagrożeń bezpieczeństwa przesłanych przed pandemią COVID-19 (zob. pkt 29). Pomimo że państwa członkowskie nie przekazały wystarczających informacji, od początku pandemii COVID-19 Komisja ani nie zwróciła się o ich uzupełnienie, ani nie wydała żadnej opinii, chociaż zgodnie z art. 27 kodeksu granicznego Schengen powinna to zrobić. Trybunał uznaje, że ów brak podstawowych informacji od państw członkowskich osłabił zdolność Komisji do przeprowadzenia rzetelnej analizy prawnej poszczególnych środków kontroli granicznej.

39 Co więcej, Komisja nie stosuje solidnego systemu monitorowania pozwalającego na zidentyfikowanie przypadków wprowadzenia kontroli granicznych, o których państwa członkowskie jej nie powiadomiły. W czasie prowadzonej przez Trybunał kontroli Komisja stwierdziła, że nie wie o wystąpieniu takiej sytuacji, lecz Trybunał wykrył dwa przypadki, które przedstawiono w poniższej ramce 1.

40 Komisji nie przedłożono wszystkich sprawozdań ex post, które powinny do niej wpłynąć w okresie czterech tygodni po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych (zob. także pkt 32). W tabeli 1 można znaleźć wykaz państw członkowskich, które nie przedłożyły sprawozdania dotyczącego kontroli związanych z pandemią COVID-19. Komisja nie przedstawiła dowodów na to, że zwróciła się do tych państw członkowskich o przesłanie brakujących powiadomień lub sprawozdań ex post.

41 Z przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu wszystkich 12 sprawozdań ex post otrzymanych przez Komisję w okresie od marca 2020 r. do czerwca 2021 r. wynika, że różnią się one znacznie między sobą – w niektórych zastosowano ogólne sformułowania, w innych przedstawiono szczegółowe statystyki. Większość sprawozdań nie jest w pełni zgodna z wymogami prawnymi dotyczącymi oceny proporcjonalności³¹. W 10 z 12 sprawozdań nie zawarto wystarczających informacji na temat proporcjonalności i poruszono ten aspekt w zwięzły i ogólny sposób (zob. ramka 2). Zaledwie w trzech sprawozdaniach przywołano możliwość zastosowania środków alternatywnych, ale wspomniano o niej jedynie pobieżnie.

42 W żadnym ze sprawozdań nie opisano środków, które podjęto, aby zagwarantować przestrzeganie zasady niedyskryminacji, zwłaszcza jeśli chodzi o równe traktowanie obywateli unijnych niezależnie od ich obywatelstwa. Informacja ta nie jest wprost wymagana na podstawie przepisów kodeksu granicznego Schengen, ale ma znaczenie przy ocenie legalności kontroli granicznych, w przypadku gdy kontrole te wprowadzono w celu wyegzekwowania ograniczeń mających postać zakazu wjazdu w oparciu o obywatelstwo lub miejsce zamieszkania (zob. ramka 3).

43 Ponadto jeśli chodzi o kompleksową coroczną sprawozdawczość na temat funkcjonowania strefy Schengen (w tym dotyczącą przeprowadzanych kontroli na granicach wewnętrznych i zawierającą opinię Komisji na temat ich zasadności), Komisja od 2015 r. nie opublikowała ani jednego sprawozdania rocznego na temat funkcjonowania obszaru bez granic wewnętrznych³².

44 Parlament Europejski wezwał Komisję, aby należycie kontrolowała stosowanie dorobku Schengen, korzystała z uprawnień umożliwiających jej zwracanie się do państw członkowskich o dodatkowe informacje i usprawniła proces informowania Parlamentu Europejskiego o tym, w jaki sposób wykonuje swoje prerogatywy wynikające z traktatów³³.

45 Na rys. 7 ukazano stwierdzone przez Trybunał uchybienia w sprawowanym przez Komisję nadzorze nad granicami wewnętrznymi strefy Schengen.

Komisja nadzoruje ograniczenia w podróżowaniu, ale działanie utrudniają jej niedoskonałe ramy prawne

46 Reakcją państw członkowskich na pandemię było wprowadzenie ograniczeń w podróżowaniu uzasadnianych ochroną zdrowia publicznego (zob. pkt 10). Trybunał ustalił, że ogólnie rzecz biorąc, Komisja nie dysponuje solidnymi ramami prawnymi, które umożliwiałyby jej ocenę, czy ograniczenia te są zgodne z prawem unijnym. Główne przyczyny takiego stanu rzeczy są następujące:

• Na mocy prawa UE państwom członkowskim powierzono istotne uprawnienia i prerogatywy w dziedzinie zdrowia publicznego. Obszar ten nie wchodzi w zakres wyłącznych ani dzielonych kompetencji UE³⁴, a państwa członkowskie UE niezależnie kształtują swoją politykę w dziedzinie zdrowia publicznego³⁵;
• W dyrektywie w sprawie swobodnego przemieszczania się³⁶ nie przewidziano wymogu, aby państwa członkowskie powiadomiły Komisję o środkach podejmowanych w ramach tej dyrektywy lub prowadziły na ten temat sprawozdawczość. Rozwiązanie to wynika ogółem z funkcjonowania tej dyrektywy – ograniczenia przemieszczania się są stosowane w oparciu o indywidualny osąd i podlegają kontroli sądowej. Ponieważ nie ma takiego wymogu, państwa członkowskie mają swobodę decydowania o tym, czy złożą sprawozdanie na temat przyjętych środków, w tym ograniczeń w podróżowaniu, oraz jaką formę przyjmie ewentualne sprawozdanie. Zwiększa to ryzyko, że informacje otrzymywane przez Komisję na temat tych ograniczeń nie będą kompletne;
• Zalecenia Rady³⁷ nie mają charakteru wiążącego. Są one natomiast głównymi dokumentami strategicznymi mającymi zapewnić skoordynowane podejście do ograniczeń w swobodnym przemieszczaniu się wprowadzanych w reakcji na pandemię COVID-19 i zawierają w związku z tym wspólne zasady uzgodnione przez państwa członkowskie przy wprowadzaniu tych ograniczeń;
• Pandemia COVID-19 jest wydarzeniem bez precedensu, a związana z nią sytuacja szybko się zmienia.

47 Ponadto jedynym narzędziem, jakim dysponuje Komisja, aby zapewnić zgodność ograniczeń w podróżowaniu z prawem do swobodnego przemieszczania się, jest postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W kontekście pandemii nie jest ono odpowiednim rozwiązaniem, co wynika z czasu trwania postępowań sądowych (postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE toczą się często kilka lat) w połączeniu z krótkoterminowym i zmiennym charakterem środków podejmowanych przez państwa członkowskie w tym okresie. W swoich dotychczasowych orzeczeniach³⁸ Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że po ustaniu naruszenia postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego staje się niedopuszczalne. Istnieje małe prawdopodobieństwo, że środki, które Komisja uznaje dziś za niezgodne z przepisami, za kilka lat nadal będą obowiązywały, co oznacza, że państwo członkowskie nieprzestrzegające przepisów nie zostanie objęte sankcjami.

48 Do monitorowania ograniczeń w podróżowaniu nałożonych przez państwa członkowskie Komisja wykorzystała szereg źródeł informacji, takich jak przepisy krajowe zamieszczane na rządowych stronach internetowych, bezpośredni kontakt z państwami członkowskimi, informacje dostępne w mediach lub skargi na konkretne problemy ze strony innych państw członkowskich, obywateli lub organizacji.

49 Z uzyskanych przez Trybunał dowodów wynika, że – na ile było to możliwe przy niedoskonałych ramach prawnych – Komisja systematycznie i terminowo oceniała ograniczenia w podróżowaniu w przypadkach, gdy została o nich powiadomiona. Kontrolerzy stwierdzili jednak, że dane przekazywane przez państwa członkowskie często nie były porównywalne i zawierały luki, co utrudniło Komisji uzyskanie w odpowiednim czasie dokładnego obrazu ograniczeń w podróżowaniu nałożonych przez państwa członkowskie i wywiązanie się tym samym z obowiązku weryfikowania ich zgodności z przepisami (zob. przykład w ramce 4).

50 Trudności napotkała nie tylko Komisja, ale również ECDC. W zaleceniu w sprawie skoordynowanego podejścia do ograniczania swobodnego przepływu w odpowiedzi na pandemię COVID-19⁴⁰ Rada zobowiązuje ECDC do publikowania cotygodniowych map obszarów ryzyka. Mapy te⁴¹ służą rozpowszechnianiu danych na temat rozprzestrzeniania się COVID-19 na różnych terenach, co ma pomóc państwom członkowskim w podejmowaniu decyzji na temat swobody przemieszczania się. W zaleceniu Rady nałożono na państwa członkowskie obowiązek cotygodniowego przekazywania danych na szczeblu regionalnym. Po sześciu miesiącach od jego publikacji (w maju 2021 r.) 12 państw członkowskich nadal się z niego nie wywiązywało.

Pomimo starań Komisji i ECDC działania państw członkowskich były w przeważającej mierze nieskoordynowane

51 W UE nie ustanowiono ram działania w sytuacji stanu zagrożenia zdrowia, zatem to państwa członkowskie musiały szybko reagować na zmieniającą się nieustannie sytuację. Odpowiedzialność za wprowadzenie ograniczeń w podróżowaniu ze względu na pandemię COVID-19 spoczywa wprawdzie wyłącznie na państwach członkowskich, jednak Komisja jest uprawniona do współpracy z nimi, aby pomóc im w przyjęciu skoordynowanego podejścia i w ten sposób osłabić wpływ ograniczeń na podróże transgraniczne po terytorium UE (zob. pkt 15).

52 W tej części sprawozdania Trybunał odpowiedział na następujące pytania:

1. Czy Komisja i ECDC opublikowały adekwatne wytyczne, opinie i zalecenia w odpowiednim momencie, aby ułatwić koordynację działań państw członkowskich, a także czy dostosowywały te dokumenty do zmieniającej się sytuacji?
2. Czy działania podjęte przez Komisję i ECDC doprowadziły do bardziej spójnego i lepiej skoordynowanego stosowania ograniczeń w podróżowaniu i zarządzania granicami wewnętrznymi przez państwa członkowskie?

Komisja i ECDC opublikowały adekwatne wytyczne w odpowiednim momencie, aby ułatwić koordynację działań na szczeblu unijnym

Komisja

53 Od samego początku pandemii Komisja publikowała obszerne wytyczne dla państw członkowskich. Miały one postać komunikatów, wytycznych i wniosków w sprawie zaleceń Rady, i dotyczyły wielu aspektów swobody przemieszczania się i środków związanych z pandemią COVID-19 (zob. załącznik II).

54 Jeżeli chodzi o wytyczne unijne dotyczące kontroli granicznych, Komisja uwzględniła w nich dwa główne zagadnienia: zakaz wjazdu do UE w przypadku podróży innych niż konieczne (granice zewnętrzne) oraz wytyczne dotyczące zarządzania granicami (granice wewnętrzne), w tym komunikat dotyczący stopniowego znoszenia kontroli na granicach. Wytyczne na temat zakazu podróży do UE innych niż konieczne nie wchodzą w zakres niniejszej kontroli (zob. pkt 22).

55 Wytyczne dotyczące zarządzania granicami zostały opublikowane 16 marca 2020 r.⁴², w pierwszych dniach pandemii, i obejmowały główne aspekty zarządzania granicami (tj. dotyczyły środków kontroli na granicach wewnętrznych i zewnętrznych, środków związanych ze zdrowiem oraz transportu towarów). W wytycznych tych przypomniano państwom członkowskim o podstawowych zasadach prawnych, w tym o zasadach proporcjonalności i niedyskryminacji, oraz zawarto specjalną sekcję dotyczącą kontroli na granicach wewnętrznych, w której stwierdzono, że „w skrajnie trudnej sytuacji”⁴³, w odpowiedzi na pandemię COVID-19, kontrole te można przywrócić. W opinii Trybunału wytyczne były adekwatne i zostały opublikowane w odpowiednim momencie.

56 Kontrolerzy Trybunału zaobserwowali jednak w wytycznych Komisji następujące uchybienia:

• W wytycznych z marca 2020 r. nie zawarto szczegółowych wskazówek na temat tego, w jaki sposób państwa członkowskie mogłyby zapewnić, by ich kontrole graniczne były zgodne z ogólną zasadą proporcjonalności w konkretnym kontekście pandemii (i jak tę zgodność wykazać);
• Nie zamieszczono praktycznych wskazówek, w tym przykładów dobrych praktyk w zakresie zarządzania granicami w dobie pandemii. Przykładowo „Praktyczny podręcznik dla straży granicznej”, służący straży granicznej za przewodnik przy prowadzeniu kontroli granicznych⁴⁴, nie został zaktualizowany tak, aby odpowiadał sytuacji pandemii (poza wprowadzeniem do niego informacji o certyfikacie dla pracowników transportu międzynarodowego);
• Niektóre pojęcia użyte w wytycznych nie zostały odpowiednio zdefiniowane w kontekście pandemii. W wytycznych dotyczących zarządzania granicami z marca 2020 r. jako potencjalną alternatywę dla kontroli granicznych wymieniono kontrole stanu zdrowia, o których przeprowadzaniu Komisja nie musi być powiadamiana⁴⁵. Nie określono jednak przejrzyście, jaka jest różnica między kontrolą graniczną a kontrolą stanu zdrowia na granicy w kontekście pandemii COVID-19, co niosło za sobą ryzyko, że państwa członkowskie wprowadzą kontrole stanu zdrowia – nie pociągające za sobą obowiązku powiadomienia Komisji – będące w rzeczywistości kontrolami granicznymi;
• W wytycznych Komisji i ECDC oraz w zaleceniach Rady wielokrotnie posługiwano się terminem „zamknięcie granic”. Nie jest on zdefiniowany w kodeksie granicznym Schengen i może wprowadzić w błąd obywateli podróżujących po strefie Schengen, wewnętrzne granice UE nie zostały bowiem całkowicie zamknięte. Ograniczono tylko wjazd (a czasem wyjazd) lub tymczasowo zamknięto niektóre przejścia graniczne.

57 Oprócz wytycznych dotyczących zarządzania granicami Komisja opublikowała także szczegółowe wytyczne na temat różnych aspektów swobody przemieszczania się (zob. załącznik II). Ich tematem były: konkretne kwestie dotyczące pracowników, w tym pracowników sezonowych, tzw. uprzywilejowane korytarze (dostępność dóbr i usług podstawowych), usługi transportowe i łączność, operacje lotniczego transportu towarowego, repatriacja i organizacja podróży w przypadku marynarzy, pasażerów i innych osób znajdujących się na pokładach statków, turystyka, poważne transgraniczne zagrożenia dla zdrowia oraz stosowanie szybkich testów antygenowych.

58 Szczególnie istotne były wnioski Komisji dotyczące zaleceń Rady w sprawie skoordynowanego podejścia do ograniczania swobodnego przepływu w odpowiedzi na pandemię COVID-19⁴⁶. W dokumentach tych państwa członkowskie uzgodniły wspólne kryteria oceny regionalnych warunków epidemicznych. Ustaliły także, że posłużą się wspólną mapą regionów i krajów Europejskiego Obszaru Gospodarczego, które oznaczone będą odpowiednimi kolorami: zielonym, żółtym lub czerwonym w zależności od liczby odnotowanych przypadków COVID-19, liczby przeprowadzonych testów i odsetka testów pozytywnych. W związku ze zmieniającą się sytuacją konieczne było wprowadzenie zmian, co przełożyło się na dwukrotną aktualizację zaleceń, w lutym i czerwcu 2021 r.⁴⁷

59 Komisja podjęła również sprawne działania w celu zapewnienia wsparcia w rozwiązaniu trudności związanych ze swobodą przemieszczania się określonych kategorii osób, w szczególności pracowników sektora transportu i pracowników sezonowych. Już w marcu 2020 r. wydała praktyczne wytyczne, w których opowiedziała się za zasadą, zgodnie z którą wszystkie granice wewnętrzne UE powinny pozostać otwarte dla towarów. Stwierdziła w nich także, że należy zagwarantować funkcjonowanie łańcuchów dostaw produktów podstawowych⁴⁸. W lipcu 2020 r. Komisja opublikowała podobne wytyczne, aby wesprzeć pracowników sezonowych⁴⁹.

60 Istotnym osiągnięciem Komisji w tym obszarze było utworzenie w marcu 2020 r. koncepcji uprzywilejowanych korytarzy⁵⁰, dzięki którym zapewniono stały przepływ towarów w UE i swobodne przemieszczanie się pracowników sektora transportu, którzy odczuli negatywne skutki przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, szczególnie w pierwszych dniach pandemii. We współpracy z państwami członkowskimi Komisja powołała do życia sieć krajowych punktów kontaktowych ds. transportu, która okazała się skutecznym narzędziem do inicjowania szybkich, skoordynowanych działań podejmowanych wspólnie przez ministerstwa transportu i Komisję (zob. ramka 5).

61 15 czerwca 2020 r. Komisja uruchomiła platformę internetową mającą pomóc we wznowieniu podróży i ożywieniu turystyki w całej Europie („Re-open EU”⁵¹). Funkcjonuje ona na podstawie informacji na temat ograniczeń w podróżowaniu oraz środków zapewnienia zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, które są przekazywane przez państwa członkowskie UE na zasadzie dobrowolności. Celem platformy jest odbudowanie zaufania obywateli do podróżowania w UE poprzez przekazywanie informacji o ograniczeniach obowiązujących w poszczególnych państwach. Ułatwia ona w ten sposób planowanie podróży⁵².

62 Opisana inicjatywa UE jest bardzo cenna, lecz jej sukces zależy od tego, czy państwa członkowskie włączą się do współpracy. Powinny one w szczególności regularnie przekazywać oficjalne, kompletne i aktualne informacje. Kontrolerzy Trybunału zwrócili już uwagę na ten aspekt w sprawozdaniu specjalnym na temat praw pasażerów lotniczych w czasie pandemii COVID-19⁵³.

63 Według stanu na 5 lipca 2021 r. (tj. ponad rok po uruchomieniu inicjatywy Re-open EU) aktualnych informacji nadal nie przekazywało dziewięć państw członkowskich (Bułgaria, Dania, Niemcy, Estonia, Francja, Rumunia, Słowenia, Finlandia i Szwecja). Istnieje zatem ryzyko, że obywatele unijni zwątpią w użyteczność tego narzędzia, jeśli napotkają na problemy przy przekraczaniu granicy spowodowane tym, że zaplanowali podróż na podstawie błędnych lub nieaktualnych informacji.

Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób

64 W okresie objętym kontrolą ECDC opublikowało 27 ocen ryzyka / ocen zagrożeń i ponad 70 wytycznych i sprawozdań technicznych na temat pandemii. Pierwsze wytyczne powstały w maju 2020 r. ECDC zapewniło też informacje na potrzeby sporządzenia przez Komisję wytycznych dotyczących kontroli granicznych i ograniczeń w podróżowaniu.

65 W maju 2020 r. ECDC opublikowało wytyczne, w których stwierdziło, że zamknięcie granic mogłoby opóźnić przeniesienie się wirusa do danego kraju. Musiałoby to jednak oznaczać niemal całkowite zamknięcie granic, przeprowadzone wcześnie, na początkowym etapie epidemii, co zdaniem ECDC byłoby wykonalne tylko w określonych sytuacjach (przykładowo w małych, odizolowanych państwach wyspiarskich)⁵⁴. W praktyce jednak państwa członkowskie nie we wszystkich przypadkach zastosowały się do tych wytycznych, a kontrole przywrócono na granicach między wzajemnie połączonymi państwami w strefie Schengen. W ramce 6 przedstawiono przykładowe wyzwania związane z zapewnieniem skuteczności kontroli na granicach lądowych takich państw.

66 W listopadzie 2020 r. ECDC sporządziło analizę strategii i wyników podjętych przez siebie działań w reakcji na pandemię COVID-19⁵⁵, w której przedstawiło użyteczność swoich publikacji na temat COVID-19, zbadaną z wykorzystaniem ankiet i grup dyskusyjnych. W dokumencie tym stwierdzono, że wytyczne Centrum mogłyby być bardziej praktyczne i zawierać więcej sugestii konkretnych działań.

67 Centrum nie gromadzi szczegółowych informacji, które pozwoliłyby weryfikować, w jaki sposób poszczególne państwa stosują jego wytyczne, nie ma też bynajmniej takiego obowiązku.

68 Wytyczne Centrum nie są wiążące dla państw członkowskich, jako że nie posiada ono uprawnień regulacyjnych⁵⁶. Formułuje je głównie na podstawie danych przekazanych przez organy krajowe, gdyż nie jest uprawnione do kontrolowania czy gromadzenia informacji u źródła. Fakt, że państwa członkowskie mają różne strategie nadzoru i testowania, utrudnił ECDC porównywanie sytuacji epidemicznej w całej UE, co może zmniejszać użyteczność jego wytycznych.

Państwa członkowskie stosowały nieskoordynowane podejścia do kwestii granic wewnętrznych i ograniczeń w podróżowaniu związanych z pandemią COVID-19

69 Wdrażanie wytycznych Komisji przez organy krajowe monitorowała grupa robocza ad hoc pod nazwą „Grupa ds. Informacji o Koronawirusie”, utworzona i kierowana przez Komisję. Jej zadaniem było wskazywanie problemów i omawianie ich technicznych aspektów. W okresie między lutym a wrześniem 2020 r. odbyły się 33 spotkania grupy.

70 Ze wszystkich 33 sprawozdań ze spotkań poddanych analizie przez Trybunał wynika wyraźnie, że Komisja włożyła spory wysiłek w koordynację działań państw członkowskich. Na każdym spotkaniu grupy omawiano realizację wytycznych unijnych w poszczególnych krajach, a państwa członkowskie informowały o podjętych przez siebie środkach. Komisja przypominała o nadrzędnych zasadach prawa UE i podkreślała potrzebę lepszej koordynacji działań.

71 Sprawozdania ze spotkań grupy i publiczne konsultacje strategii Schengen wskazują również, że działalność grupy była pozytywnie postrzegana przez państwa członkowskie. Mimo takiej oceny grupa służyła przede wszystkim jako platforma wymiany informacji. Starania Komisji, aby przez jej utworzenie zrekompensować brak jakiejkolwiek struktury ds. zarządzania kryzysowego, nie doprowadziły do przyjęcia przez państwa członkowskie jednolitego i skoordynowanego podejścia do zarządzania granicami wewnętrznymi. Świadczą o tym różne podejścia do kontroli na granicach wewnętrznych wprowadzone w związku z COVID-19 w państwach strefy Schengen (rys. 3).

72 Z przeanalizowanych przez Trybunał protokołów obrad wynika także, że przed grupą stały ponadto wyzwania komunikacyjne. Kilka państw członkowskich wprowadziło nowe kontrole na granicach i ograniczenia w podróżowaniu, nie informując o tym innych członków grupy, mimo że wcześniej zgodziły się powiadomić pozostałe strony przed wdrożeniem jakichkolwiek nowych środków.

73 Kontrolerzy Trybunału objęli też przeglądem dokumenty zawierające analizę sytuacji na granicach wewnętrznych, które Komisja opublikowała w lutym, marcu i maju 2021 r., a także częściowo zaktualizowała w czerwcu 2021 r. Kontrolerzy skupili się w badaniu na czterech następujących aspektach: obowiązkowa kwarantanna, obowiązkowy test, zakaz wjazdu lub wyjazdu oraz wykorzystanie map ECDC do podejmowania decyzji. Na tej podstawie sporządzili oni uproszczone zestawienie ukazujące, jak zmieniały się środki podejmowane przez państwa członkowskie z biegiem czasu (zob. rys. 8).

74 Aby ukazać wyzwania, przed jakimi stali obywatele UE podróżujący po Unii, kontrolerzy sporządzili poniższą analizę, która obejmuje podstawowe warunki wjazdu do państw członkowskich w dniu 21 czerwca 2021 r. Widać dzięki niej, jak różnorodne praktyki stosowano, poczynając od wjazdu zasadniczo bez ograniczeń po stosunkowo restrykcyjne środki (zob. rys. 9).

75 Z rys. 8 i 9 wynika, że nałożone przez państwa członkowskie UE ograniczenia w podróżowaniu pozostały nieskoordynowane i to mimo starań Komisji mających uprościć ich koordynację. Ograniczenia te utworzyły mozaikę indywidualnych środków, które w poszczególnych państwach znacznie się różniły.

Wnioski i zalecenia

76 Trybunał ustalił, że choć Komisja monitorowała ograniczenia swobodnego przemieszczania się wprowadzone przez państwa członkowskie w czasie pandemii COVID-19, to niedoskonałe ramy prawne utrudniły jej pełnienie funkcji nadzorczej. Ponadto Komisja nie sprawowała odpowiedniego nadzoru, który zapewniłby zgodność kontroli na granicach wewnętrznych z prawodawstwem w strefie Schengen. Pomimo szeregu stosownych inicjatyw unijnych w tym zakresie działania państw członkowskich, podjęte w celu zwalczania pandemii COVID-19, pozostały w przeważającej mierze nieskoordynowane.

77 Trybunał ustalił, że w powiadomieniach przesłanych przez państwa członkowskie w sprawie kontroli na granicach wewnętrznych nie zawarto wystarczających dowodów na to, że kontrole te przywrócono w ostateczności oraz że miały one proporcjonalny charakter i ograniczony czas obowiązywania. Pomimo to od rozpoczęcia pandemii COVID-19 Komisja ani nie zwróciła się do państw członkowskich o dodatkowe informacje, ani nie wydała opinii na temat otrzymanych od nich powiadomień. Ponadto Trybunał stwierdził, że o niektórych kontrolach granicznych Komisja nie została wcale powiadomiona. Trybunał jest zdania, że ów brak podstawowych informacji ze strony państw członkowskich osłabił jej zdolność do rzetelnego sprawdzenia, w jakim zakresie środki kontroli granicznej były zgodne z przepisami Schengen (zob. pkt 26–31 i 35–39).

78 Państwa członkowskie są zobowiązane do przedłożenia sprawozdań ex post z przeprowadzenia tymczasowych kontroli granicznych oraz do dokonania oceny – między innymi – na ile skuteczne i proporcjonalne było przywrócenie tych kontroli. Pomimo że dziewięć państw członkowskich nie wywiązało się z obowiązku przedłożenia wspomnianych sprawozdań, Trybunał nie uzyskał żadnych dowodów na to, że Komisja zwróciła się do państw członkowskich o przekazanie brakujących dokumentów (zob. pkt 32 i 40–42).

79 Z przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu wszystkich sprawozdań ex post, jakie trafiły do Komisji od 2020 r., wynika, że są one bardzo różnorodne. Niektóre z nich zawierają ogólne stwierdzenia, a inne szczegółowe statystyki. W 10 z 12 sprawozdań nie zawarto wystarczająco szczegółowych informacji na temat proporcjonalności zastosowanych środków. Tylko w trzech sprawozdaniach pokrótce wspomniano o ewentualnym zastosowaniu rozwiązań alternatywnych (zob. pkt 41–42).

80 Komisja jest uprawniona i zobowiązana do działania w przypadku nieprzestrzegania przepisów unijnych. Może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ale nie sięgnęła jeszcze po to narzędzie, pomimo wątpliwości co do tego, czy długotrwałe utrzymywanie na granicach wewnętrznych kontroli związanych z migracją i zagrożeniami bezpieczeństwa jest zgodne z prawem UE. Zamiast tego Komisja zdecydowała się zastosować środki miękkie i dążyć do koordynacji działań, ale nie osiągnęła widocznych rezultatów. Kontrole przywrócone ponad sześć lat temu nadal są przeprowadzane (zob. pkt 33–34 i 43–45).

Zalecenie 1 – Należy ściśle nadzorować kontrole na granicach wewnętrznych

Komisja, mając na względzie wniosek dotyczący zmiany kodeksu granicznego Schengen oraz przysługującą jej swobodę decyzji, powinna odpowiednio wykorzystywać narzędzia monitorowania zgodności z przepisami przewidziane w prawodawstwie do oceny kontroli na granicach wewnętrznych państw strefy Schengen. W tym celu powinna ona:

1. zwracać się do państw członkowskich o przekazanie dodatkowych informacji w przypadku, gdy powiadomienie lub sprawozdanie ex post nie zawiera wystarczających dowodów świadczących o proporcjonalności kontroli granicznych;
2. formułować opinię na temat przestrzegania zasady proporcjonalności tych kontroli w sytuacji, gdy nie ma pewności, czy są one przeprowadzane zgodnie z tą zasadą;
3. systematycznie monitorować terminowe przekazywanie notyfikacji i sprawozdań z wdrożenia kontroli przez wszystkie państwa strefy Schengen;
4. zwrócić się do państw członkowskich o coroczne przedkładanie sprawozdań na temat przeprowadzanych od dłuższego czasu kontroli granicznych;
5. podjąć działania mające doprowadzić do wyegzekwowania przepisów Schengen w przypadku, gdy przez dłuższy czas nie są one przestrzegane.

Termin realizacji: do końca 2023 r.

81 Państwa członkowskie wprowadziły kontrole na granicach wewnętrznych, aby wyegzekwować liczne ograniczenia w podróżowaniu związane z pandemią COVID-19. Komisja odpowiada wprawdzie za monitorowanie, czy ograniczenia te są zgodne z zasadą swobodnego przemieszczania się, Trybunał ustalił jednak, że jej działania w tym obszarze były utrudnione przez niedoskonałe ramy prawne. Ponadto jedyne narzędzie, jakim dysponuje Komisja, aby wyegzekwować przestrzeganie prawa do swobodnego przemieszczania się w czasie pandemii COVID-19, czyli postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jest nieodpowiednie do sytuacji ze względu na czas trwania postępowań sądowych oraz krótkoterminowy charakter i zmienność właściwe środkom podejmowanym przez państwa członkowskie w czasie pandemii (zob. pkt 46–47).

82 Inaczej niż w przypadku przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych państwa członkowskie nie mają obowiązku informowania Komisji o wprowadzonych ograniczeniach w podróżowaniu. Komisja uzyskała od nich informacje na ten temat, ale nie zawsze były one kompletne i porównywalne (zob. pkt 48–49).

Zalecenie 2 – Należy usprawnić gromadzenie danych o ograniczeniach w podróżowaniu

Komisja powinna usprawnić proces uzyskiwania od państw członkowskich informacji uzasadniających proporcjonalność i niedyskryminacyjny charakter wprowadzonych przez nie ograniczeń w podróżowaniu, a także przekazać im odpowiednie wytyczne w sytuacji, gdy informacje te nie są wystarczające.

Termin realizacji: do końca 2022 r.

83 Komisja opublikowała na czas odpowiednie wytyczne, aby ułatwić koordynację kontroli na granicach wewnętrznych. Nie zawarła w nich jednak praktycznych informacji na temat tego, jak państwa członkowskie powinny wykazać zgodność z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji, ani nie przedstawiła przykładów dobrych praktyk w zarządzaniu granicami w czasie pandemii. „Praktyczny podręcznik dla straży granicznej”, służący straży granicznej za przewodnik przy prowadzeniu kontroli granicznych, nie został zaktualizowany tak, aby odpowiadał sytuacji pandemii (zob. pkt 53–56).

Zalecenie 3 – Należy zawrzeć więcej sugestii konkretnych działań w wytycznych dotyczących prowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych

Komisja powinna sformułować bardziej szczegółowe wytyczne na temat prowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych w czasie pandemii i zawrzeć w nich więcej sugestii konkretnych działań. W tym celu Komisja powinna:

1. uzupełnić „Praktyczny podręcznik dla straży granicznej” o przykłady dobrych praktyk w zarządzaniu granicami wewnętrznymi;
2. wyjaśnić, na czym polega różnica między kontrolami granicznymi a kontrolami stanu zdrowia w kontekście pandemii COVID-19.

Termin realizacji: do końca 2022 r.

84 Komisja podjęła także ważne inicjatywy mające na celu koordynację działań ograniczających swobodę przemieszczania się. Praktyki państw członkowskich wskazują jednak na to, że działania podejmowane przez nie w reakcji na pandemię jeszcze po roku od jej rozpoczęcia były w przeważającej mierze nieskoordynowane i w niektórych przypadkach niespójne z wytycznymi Komisji i zaleceniami Rady (zob. pkt 57–60 i 69–75).

85 Komisja utworzyła stronę internetową z myślą o pomocy w bezpiecznym wznowieniu podróży i ożywieniu turystyki w całej Europie („Re-open EU”). Według stanu na lipiec 2021 r. (czyli ponad rok po uruchomieniu strony) dziewięć państw członkowskich nadal nie przekazywało jednak Komisji aktualnych informacji. Istnieje zatem ryzyko, że obywatele unijni zwątpią w użyteczność tego narzędzia, jeśli napotkają na problemy przy przekraczaniu granicy spowodowane tym, że zaplanowali podróż na podstawie błędnych lub nieaktualnych informacji. W sprawozdaniu specjalnym na temat praw pasażerów lotniczych w czasie pandemii COVID-19 Trybunał zalecił Komisji dopilnowanie – poprzez podjęcie odpowiednich działań do końca 2022 r. – aby państwa członkowskie przekazywały terminowe i rzetelne informacje na potrzeby platformy Re-open EU (zob. pkt 61–62).

86 Od początku pandemii Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) opublikowało wiele wytycznych i sprawozdań technicznych, a także przekazywało informacje na potrzeby publikacji wytycznych przez Komisję. Z przeprowadzonej przez samo Centrum wewnętrznej analizy wynika jednak, że formułowane przez nie wytyczne mogłyby być bardziej praktyczne i zawierać więcej sugestii konkretnych działań. ECDC nie ocenia kompleksowo użyteczności i oddziaływania opublikowanych przez siebie wytycznych (zob. pkt 64–68).

Zalecenie 4 – Należy poprawić monitorowanie wdrażania wytycznych ECDC

ECDC powinno otrzymywać regularne informacje zwrotne od zainteresowanych stron, aby na ich podstawie oceniać użyteczność i wpływ publikowanych przez siebie wytycznych.

Termin realizacji: do końca 2022 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczy Bettina Jakobsen, członkini Trybunału Obrachunkowego, w Luksemburgu w dniu 26 kwietnia 2022 r.

Załączniki

Załącznik I – Próba złożona z 10 powiadomień w sprawie kontroli na granicach wewnętrznych przesłanych przez państwa członkowskie w latach 2015–2019

Załącznik II – Wytyczne wydane przez Komisję do czerwca 2021 r.

Wykaz akronimów i skrótów

ECDC – Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób

EOG – Europejski Obszar Gospodarczy

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TUE – Traktat o Unii Europejskiej

Glosariusz

Karta lokalizacji pasażera – formularz, który pasażerowie muszą wypełnić przed wjazdem do kraju, aby ułatwić ustalanie kontaktów zakaźnych i monitorowanie przebiegu kwarantanny.

Kontrola graniczna – weryfikacja i nadzór prowadzone na granicy w stosunku do osób przekraczających granicę lub tych, które zamierzają ją przekroczyć.

Strefa Schengen – grupa 26 krajów europejskich, które zniosły kontrole paszportowe i imigracyjne na wspólnych granicach.

Zasada niedyskryminacji – zasada prawa UE zakazująca dyskryminacji obywateli UE pochodzących z różnych krajów na podstawie ich obywatelstwa.

Zasada proporcjonalności – zasada prawa UE, zgodnie z którą UE lub państwo członkowskie korzystają z przysługujących im uprawnień tylko w zakresie, jaki jest konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC)

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, zajmującą się działaniami zewnętrznymi, bezpieczeństwem i wymiarem sprawiedliwości. Izbie tej przewodniczy członkini Trybunału Bettina Jakobsen. Kontrolą kierował członek Trybunału Baudilio Tomé Muguruza, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Daniel Costa de Magalhães, szef gabinetu; Ignacio García de Parada, attaché; Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Andrej Minarovic, koordynator zadania, a także kontroler João Coelho. Wsparcie językowe zapewnił Mark Smith.

Od lewej: João Coelho, Daniel Costa de Magalhães, Baudilio Tomé Muguruza, Andrej Minarovic, Alejandro Ballester Gallardo, Ignacio García de Parada.

Przypisy

¹ Art. 3 ust. 2 TUE.

² Art. 20 ust. 2 lit. a) oraz art. 21 ust. 1 TFUE.

³ Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (dyrektywa w sprawie swobodnego przemieszczania się).

⁴ Eurobarometr 95, wiosna 2021 r.

⁵ Art. 27 i 29 dyrektywy 2004/38/WE.

⁶ Układ między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach; konwencja wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach; Dz.U. L 239 z 22.9.2000, s. 13–18 i Dz.U. L 239 z 22.9.2000 polskie wydanie specjalne rozdz. 19, t. 2, s. 9–52.

⁷ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen).

⁸ Art. 25 i 27 kodeksu granicznego Schengen.

⁹ Art. 28 kodeksu granicznego Schengen.

¹⁰ Art. 29 kodeksu granicznego Schengen.

¹¹ Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2016/894 z dnia 12 maja 2016 r. przedstawiająca zalecenie w sprawie tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych w wyjątkowych okolicznościach zagrażających ogólnemu funkcjonowaniu strefy Schengen.

¹² Art. 17 TUE i art. 168 TFUE.

¹³ https://reopen.europa.eu/en

¹⁴ Rozporządzenie (UE) 2021/953 w sprawie ram wydawania, weryfikowania i uznawania interoperacyjnych zaświadczeń o szczepieniu, o wyniku testu i o powrocie do zdrowia w związku z COVID-19 (unijne cyfrowe zaświadczenie COVID) w celu ułatwienia swobodnego przemieszczania się w czasie pandemii COVID-19.

¹⁵ Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie sytuacji w strefie Schengen w kontekście pandemii COVID-19 (2020/2640(RSP)), pkt 12.

¹⁶ Strategia na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen, COM(2021) 277 final.

¹⁷ Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) 2016/399 w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice, COM(2021) 891 final.

¹⁸ Sprawozdanie specjalne 06/2017 pt. „Podejście »Hotspot« – unijna odpowiedź na kryzys uchodźczy”.

¹⁹ Sprawozdanie specjalne 24/2019 pt. „Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami”.

²⁰ Sprawozdanie specjalne 20/2019 pt. „Unijne systemy informacyjne wspierające kontrole graniczne – narzędzie efektywne, lecz wymagające bardziej aktualnych i kompletnych danych”.

²¹ Sprawozdanie specjalne 08/2021 pt. „Wsparcie Frontexu na rzecz zarządzania granicami zewnętrznymi – do tej pory nie zapewniono wystarczającej skuteczności”.

²² Sprawozdanie specjalne 17/2021 pt. „Współpraca UE z państwami trzecimi w zakresie readmisji – podjęte działania przyniosły ograniczone rezultaty”.

²³ Sprawozdanie specjalne 19/2021 pt. „Europol – cenne wsparcie w zwalczaniu przemytu migrantów mimo niewystarczającego wykorzystywania źródeł danych i pomiaru rezultatów”.

²⁴ Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2016/894 z dnia 12 maja 2016 r. przedstawiająca zalecenie w sprawie tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych w wyjątkowych okolicznościach zagrażających ogólnemu funkcjonowaniu strefy Schengen.

²⁵ Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2016/1989 z dnia 11 listopada 2016 r., decyzja wykonawcza Rady (UE) 2017/246 z dnia 7 lutego 2017 r. i decyzja wykonawcza Rady (UE) 2017/818 z dnia 11 maja 2017 r.

²⁶ Opinia Komisji z dnia 23 października 2015 r., C(2015) 7100 final.

²⁷ Art. 33 kodeksu granicznego Schengen.

²⁸ Sprawozdanie z oceny skutków towarzyszące wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) 2016/399 w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice, SWD(2021) 462 final.

²⁹ Zalecenie Komisji (UE) 2017/820 z dnia 12 maja 2017 r. dotyczące proporcjonalnych kontroli policyjnych oraz współpracy policyjnej w strefie Schengen, C(2017) 3349 final.

³⁰ Pkt 20 wytycznych dotyczących środków zarządzania granicami w celu ochrony zdrowia i zapewnienia dostępności towarów i usług podstawowych, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

³¹ Art. 33 kodeksu granicznego Schengen.

³² Publikacja takiego sprawozdania jest wymagana na podstawie art. 33 kodeksu granicznego Schengen.

³³ Na przykład Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie sytuacji w strefie Schengen w kontekście pandemii COVID-19 (2020/2640(RSP)).

³⁴ Zob. art. 3 TFUE, art. 45 ust. 3 TFUE oraz art. 27 i 29 dyrektywy w sprawie swobodnego przemieszczania się.

³⁵ Zob. art. 4 ust. 2 lit. k) oraz art. 6 lit. a) TFUE.

³⁶ Dyrektywa 2004/38/WE.

³⁷ Zalecenia Rady (UE) 2020/1475 z 13.10.2020, (UE) 2021/119 z 1.2.2021, (UE) 2021/961 z 14.6.2021 i (UE) 2022/107 z 25.1.2022.

³⁸ Zob. sprawa C 288/12 (pkt 30), sprawa C 221/04 (pkt 25 i 26) oraz sprawa C-20/09 (pkt 33).

³⁹ Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Wyciąganie wstępnych wniosków z pandemii COVID-19, COM(2021) 380 final.

⁴⁰ Zalecenie Rady (UE) 2020/1475.

⁴¹ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement

⁴² COVID-19 – Wytyczne dotyczące środków zarządzania granicami w celu ochrony zdrowia i zapewnienia dostępności towarów i usług podstawowych, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

⁴³ Pkt 18 wytycznych dotyczących środków zarządzania granicami w celu ochrony zdrowia i zapewnienia dostępności towarów i usług podstawowych, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

⁴⁴ Załącznik do zalecenia Komisji C(2019) 7131 final z dnia 8 października 2019 r. ustanawiającego wspólny „Praktyczny podręcznik dla straży granicznej” przeznaczony dla właściwych organów państw członkowskich prowadzących kontrolę osób na granicach i zastępującego zalecenie Komisji C(2006) 5186 z dnia 6 listopada 2006 r.

⁴⁵ Pkt 20, C(2020) 1753 final, 16.3.2020.

⁴⁶ COM(2020) 499 final, 4.9.2020; COM(2020) 849 final, 18.12.2020 i COM(2021) 232 final, 3.5.2021.

⁴⁷ Zalecenia Rady (UE) 2021/961 z 14.6.2021 i (UE) 2021/119 z 1.2.2021.

⁴⁸ Komunikat Komisji w sprawie wdrożenia uprzywilejowanych korytarzy w kontekście wytycznych dotyczących środków zarządzania granicami w celu ochrony zdrowia i zapewnienia dostępności towarów i usług podstawowych, C(2020) 1897 final.

⁴⁹ Komunikat Komisji „ Wytyczne dotyczące pracowników sezonowych w UE w kontekście pandemii COVID-19”, C(2020) 4813 final.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_20_510

⁵¹ https://reopen.europa.eu/pl

⁵² https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_20_1045

⁵³ Sprawozdanie specjalne 15/2021 pt. „Prawa pasażerów lotniczych w czasie pandemii COVID-19 –pomimo wysiłków podejmowanych przez Komisję nie zapewniono ochrony najważniejszych praw”, pkt 68–70 i zalecenie 3a.

⁵⁴ Uwagi na temat środków związanych z podróżowaniem mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19 w UE/EOG, 26 maja 2020 r.

⁵⁵ Dokument pt. „Strategic and performance analysis of ECDC response to COVID-19”.

⁵⁶ Motyw 6 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 851/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7872-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/269549	QJ-AB-22-008-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-7862-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/83459	QJ-AB-22-008-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że treści zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane wszelkie dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (https://data.europa.eu/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.