Szabad mozgás az Európai Unióban a Covid19-világjárvány idején: a belső határellenőrzés feletti uniós kontroll gyenge, a tagállami intézkedések nem kellően összehangoltak

Összefoglaló

I Az uniós polgároknak az uniós tagállamok területén belüli szabad mozgáshoz való joga az Európai Unió négy alapvető szabadságának egyike. Emellett a schengeni térségen belüli belső határellenőrzés megszüntetése lehetővé tette egy határok nélküli utazási térség kialakítását, ami tovább könnyíti a személyek mozgását.

II 2020 óta azonban a tagállamok belső határellenőrzéseket vezettek be, elsősorban azért, hogy érvényesíteni tudják a Covid19-világjárvány miatt a szabad mozgás kapcsán előírt korlátozásokat. A schengeni jogszabályok előírják, hogy a belső határellenőrzéseknek arányosaknak kell lenniük, és csak végső eszközként alkalmazhatók. A Bizottság felelős annak figyelemmel kíséréséért, hogy az ilyen ellenőrzések megfelelnek-e az uniós jogszabályoknak.

III Ellenőrzésünk révén arról kívántunk megbizonyosodni, hogy a Covid19-világjárvány idején a Bizottság eredményesen lépett-e fel a személyek szabad mozgáshoz való jogának védelme érdekében. Ennek kapcsán a schengeni belső határellenőrzéseket, a kapcsolódó utazási korlátozásokat és az uniós szintű koordinációt vizsgáltuk meg. Arra számítunk, hogy – a 2021. június végéig tartó időszakot lefedő – ellenőrzésünk segíteni fogja a schengeni rendszer – többek között a schengeni határellenőrzési kódex – felülvizsgálatáról folyó vitát.

IV Arra a következtetésre jutottunk, hogy bár a Bizottság figyelemmel kísérte, hogy a tagállamok milyen korlátozásokat vezettek be a szabad mozgás tekintetében, a jogi keret korlátai miatt nem tudta megfelelően ellátni felügyeleti szerepét. A Bizottság továbbá nem végzett megfelelő ellenőrzést annak biztosítása érdekében, hogy a belső határellenőrzések megfeleljenek a schengeni jogszabályoknak. Megállapítottuk, hogy a tagállamok belső határellenőrzésekről szóló értesítései nem szolgáltattak elegendő bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy az ellenőrzések végső eszközként kerültek bevezetésre, arányosak voltak és korlátozott időtartamra szóltak. A tagállamok nem mindig értesítették a Bizottságot az új határellenőrzésekről, és nem nyújtották be minden esetben a kötelező utólagos jelentéseket, amelyek többek között belső határellenőrzéseik eredményességét és arányosságát voltak hivatottak értékelni. Ha be is nyújtották ezeket a jelentéseket, azok nem szolgáltattak elegendő információt ezekről a lényeges szempontokról.

V A tagállamoktól származó alapvető információk hiánya miatt a Bizottság nem tudott alapos elemzést végezni arról, hogy a határellenőrzési intézkedések milyen mértékben felelnek meg a schengeni jogszabályoknak. A Bizottság azonban a Covid19-világjárvány kezdete óta nem kért be további információkat a tagállamoktól, és nem adott ki véleményt sem a határellenőrzésekről.

VI Gyakran hajtottak végre határellenőrzéseket a Covid19-járvánnyal kapcsolatos különféle utazási korlátozások érvényesítése érdekében. Bár a Bizottság feladata annak ellenőrzése, hogy ezek a korlátozások megfelelnek-e a szabad mozgás elvének, a jogi keret korlátai miatt nem tudott megfelelő munkát végezni ezen a területen. A belső határellenőrzésekkel ellentétben a tagállamok az utazási korlátozásokról nem voltak kötelesek tájékoztatni a Bizottságot. Emellett a kötelezettségszegési eljárás – az egyetlen olyan eszköz, amely a Bizottság rendelkezésére áll a szabad mozgáshoz való jog érvényesítésére – nem alkalmas a Covid19-világjárványhoz hasonló helyzetek kezelésére.

VII A Bizottság és az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDC) kellő időben adott ki iránymutatást a belső határellenőrzések és az utazási korlátozások összehangolásának megkönnyítése érdekében. A belső határellenőrzésekkel kapcsolatos iránymutatások azonban nem tartalmaztak gyakorlati részleteket például arra vonatkozóan, hogy a tagállamoknak hogyan kell bizonyítaniuk az arányosság és a megkülönböztetésmentesség elvének betartását, valamint nem osztottak meg bevált gyakorlatokat a belső határok Covid19-világjárvány alatti igazgatása terén. Az ECDC nem készít átfogó értékeléseket iránymutatásainak hasznosságáról és hatásáról, mivel erre nézve nincsen jogszabályi kötelezettsége.

VIII A Bizottság jelentős kezdeményezéseket indított a szabad mozgást érintő intézkedések összehangolására. Emellett elindította a Re-open EU portált is, amelynek célja, hogy összefogja a polgárokra érvényes utazási korlátozásokkal kapcsolatos alapvető információkat. A tagállami gyakorlatok elemzése azonban még egy évvel a világjárvány kezdete után is azt mutatta ki, hogy a válaszintézkedések többsége nem volt kellően összehangolva, és azok nem mindig feleltek meg a Bizottság iránymutatásainak és a tanácsi ajánlásoknak.

IX E megállapításaink alapján javasoljuk, hogy a Bizottság:

•  ellenőrizze behatóan a belső határellenőrzéseket;
•  egységesítse az utazási korlátozásokkal kapcsolatos adatgyűjtést;
•  nyújtson kivitelezhetőbb iránymutatást a belső határellenőrzések végrehajtásához.

X Emellett az ECDC-nek jobban nyomon kellene követnie, hogy iránymutatásai milyen mértékben kerülnek végrehajtásra.

Bevezetés

A személyek szabad mozgáshoz való joga: fontos uniós vívmány

01 A személyek szabad mozgása azt jelenti, hogy az Európai Unió polgárai és az ott jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok szabadon mozoghatnak és tartózkodhatnak az uniós tagállamok területén. Az Európai Unió négy alapvető szabadságának egyikeként (az áruk, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása mellett) ez a jog a közös Európa létrehozása óta az európai projekt egyik alapvető eleme. Az Európai Unióról szóló szerződés¹ (EUSZ) úgy rendelkezik, hogy az Unió „egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget kínál polgárai számára, ahol a személyek szabad mozgásának biztosítása” érvényesül. A szabad mozgáshoz való jogot emellett az Európai Unió működéséről szóló szerződés² (EUMSZ) és a szabad mozgásról szóló irányelv³ (FMD) is rögzíti.

02 Az uniós polgárok nagyra értékelik és az uniós integráció egyik különösen jelentős vívmányának tartják a mozgásszabadságot. Felmérések szerint „az Unión belüli utazás, tanulás és munkavállalás szabadsága” nemcsak a leggyakoribb az Európai Unióval kapcsolatos asszociációk közül, hanem mind a 27 tagállamban legfontosabbként besorolt szempont, amely olyan vívmányokat előz meg a rangsorban, mint az euró és a béke⁴.

03 Más alapvető jogokhoz hasonlóan az uniós polgárok szabad mozgáshoz való joga sem abszolút érvényű. Az uniós jogszabályok lehetővé teszik az uniós polgárok szabad mozgásának közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi megfontolásokból történő korlátozását⁵. Ilyen korlátozást csak az uniós jog általános elveivel, különösen az arányosság és a megkülönböztetésmentesség elvével összhangban szabad alkalmazni.

04 A személyek Unión belüli szabad mozgásának joga nem azonos a schengeni térségen belüli határellenőrzések eltörlésével, amely határok nélküli utazási térség kialakítását tette lehetővé oly módon, hogy a polgárok szabadon, belső határellenőrzés nélkül utazhassanak a schengeni térségen belül. Az uniós polgárok az Unió egész területén szabadon mozoghatnak, így az olyan uniós tagállamok között is, amelyek (még) nem törölték el a belső határellenőrzéseket. Bár a belső határellenőrzés önmagában nem korlátozza a szabad mozgást, a gyakorlatban az ilyen ellenőrzések hiánya megkönnyíti az utazást a polgárok számára.

A schengeni térség

05 A határok nélküli utazást a Schengeni Megállapodás, annak végrehajtási egyezménye⁶ és a schengeni határellenőrzési kódex⁷ (SBC) szabályozza: ezek célja a schengeni országok közötti fizikai határokon (a továbbiakban: belső határok) végzett ellenőrzések megszüntetése. Jelenleg 22 uniós tagállam, valamint Izland, Norvégia, Liechtenstein és Svájc vesz részt a schengeni térségben, egyes uniós tagállamok azonban nem: Írország úgy döntött, hogy nem vesz részt a programban, Bulgária, Ciprus, Horvátország és Románia pedig egyelőre schengeni tagjelölt ország.

06 Bár a schengeni jogszabályok fő célja a belső határok eltörlése, a következő főbb esetekben és az uniós jog általános elveinek maradéktalan tiszteletben tartása mellett (különös tekintettel az arányosságra és a megkülönböztetés tilalmára) lehetőség nyílik a belső határellenőrzések ideiglenes visszaállítására:

• valamely tagállam közrendjét vagy belső biztonságát fenyegető komoly veszély⁸;
• amennyiben egy valamely tagállam közrendjét vagy belső biztonságát fenyegető, előre nem látott komoly veszély azonnali fellépést követel meg⁹.

07 Az 1. ábra bemutatja, milyen folyamatot követve lehet visszaállítani a belső határellenőrzéseket a schengeni térségben. Az ábra kiemeli a Bizottság szerepét és megbízatását, valamint a tagállamok kötelezettségeit.

08 Emellett kivételes körülmények esetén, amikor a belső határellenőrzés nélküli térség általános működését a külső határellenőrzés végzése terén mutatkozó tartós és súlyos hiányosságok veszélyeztetik¹⁰, a Bizottság a Tanács által elfogadandó ajánlást javasolhat arra nézve, hogy végső eszközként állítsák vissza a belső határellenőrzéseket. Ilyen ellenőrzéseket legfeljebb hat hónapra lehet bevezetni, amely időszak további hat hónapos időszakokkal legfeljebb két évre meghosszabbítható. Ezt a mechanizmust alkalmazták 2016-ban, amikor a migrációs válság és a kapcsolódó biztonsági fenyegetések miatt a Tanács javasolta a belső határok visszaállítását Dániában, Németországban, Ausztriában és Svédországban¹¹.

09 A belső határellenőrzések visszaállítására irányuló eredeti döntéseket egyértelműen azonosítható rövid eseményekre reagálva hozták meg: ezek jellemzően nagyobb sportesemények vagy politikai találkozók voltak (például a 2008. évi ausztriai labdarúgó Európa-bajnokság vagy a 2009. évi franciaországi NATO-csúcstalálkozó). 2015 óta több tagállam vezetett be újra belső határellenőrzést a migrációhoz kapcsolódó vélt fenyegetések (főként a külső schengeni határokon tapasztalt hiányosságok és az irreguláris migránsoknak az érkezési országból a célország felé való továbbutazása), illetve biztonsági fenyegetések (főként terrorizmus) miatt. 2020 márciusa óta a határellenőrzést legtöbb esetben a Covid19-világjárvány kapcsán vezették be újra. A 2. ábra áttekintést nyújt ezekről az intézkedésekről.

A Covid19-járvánnyal kapcsolatos utazási korlátozások végrehajtását célzó belső határellenőrzések

10 A Covid19-világjárvány során a tagállamok a vírus terjedésének megfékezése érdekében korlátozták az Unión belüli mozgásszabadságot. 2020 márciusa óta a tagállamok különféle módokon (akár több módszer kombinálásával), többek között az alábbiak révén reagáltak a világjárványra:

• a határátlépések korlátozása, például karanténkötelezettség vagy negatív Covid19-teszt előírása révén;
• a nem alapvetően szükséges utazások tilalma.

11 A belső határellenőrzések révén általában ellenőrizhető e korlátozások betartása, azaz hogy valóban alapvetően szükséges utazásról van-e szó, az utazó rendelkezik-e Covid19-igazolvánnyal, kitöltötte-e az utaslokalizáló űrlapot, illetve megtörtént-e a karanténba vétel. Az ellenőrzések emellett nemcsak arra alkalmasak, hogy szisztematikusan ellenőrizzék a megfelelést az ország területére való belépéskor, hanem arra is, hogy meg nem felelés esetén meg lehessen tagadni a beléptetést. A schengeni térségen belüli belső határellenőrzéseket azonban csak végső eszközként lehet visszaállítani, és az intézkedés arányosságát a tagállamnak kell bizonyítania.

12 A 3. ábra áttekintést nyújt a járvány első hullámai során, 2020 májusától 2021 júniusáig bevezetett belső határellenőrzésekről.

13 A Bizottság szerint 14 uniós tagállam állította vissza schengeni belső határait a Covid19-járvánnyal kapcsolatos utazási korlátozások végrehajtása érdekében. Amint a 4. ábrán bemutatott időrendi áttekintésből kiderül, a határellenőrzést végző uniós tagállamok száma 2020 áprilisában volt a legnagyobb.

Uniós fellépések a Covid19-világjárvány idején

14 Az emberi egészség védelme a tagállamok illetékessége. Ezért az utazási korlátozások végrehajtására és határellenőrzések révén történő érvényesítésére vonatkozó döntések a nemzeti kormányok hatáskörébe tartoznak. A Bizottság feladata azonban annak nyomon követése, hogy ezek a korlátozások megfelelnek-e a szabad mozgásra vonatkozó uniós jogszabályoknak.

15 A Bizottságnak továbbá – az Unió általános érdekeinek előmozdítása mellett – ösztönöznie kell a tagállamok közötti együttműködést. A tagállamoknak kapcsolatot kell tartaniuk a Bizottsággal, és összehangolt egészségügyi politikákat és programokat kell elfogadniuk¹². Ennek érdekében a Bizottság különböző kezdeményezésekkel – iránymutatásokkal, közleményekkel, valamint az Európai Unió Tanácsa által elfogadandó ajánlásokra irányuló javaslatokkal – támogatja a különböző tagállami gyakorlatok közötti koordinációt.

16 A Bizottság emellett eszközöket dolgozott ki a személyek biztonságos és szabad mozgásának megkönnyítésére, valamint arra is, hogy a Covid19-járvánnyal kapcsolatos utazási korlátozásokat átláthatóbbá és kiszámíthatóbbá tegye a polgárok számára. A Közös Kutatóközpont által gondozott Re-open EU¹³ weboldal célja például a határokra, a rendelkezésre álló közlekedési eszközökre, az utazási korlátozásokra, valamint az Unión belüli közegészségügyi és biztonsági intézkedésekre vonatkozó alapvető információk összegzése. Az utazási korlátozások tagállamok közötti összehangoltabb megközelítésének támogatása érdekében a Bizottság javaslatot tett egy uniós digitális Covid-igazolvány¹⁴ bevezetésére, amelyet a tagállamokkal együtt ki is fejlesztett. Az uniós digitális Covid-igazolvány a világjárvány idején való szabad mozgás megkönnyítése érdekében lehetővé teszi a Covid19-oltásra, tesztelésre és gyógyultságra vonatkozó, interoperábilis igazolványok kiállítását, ellenőrzését és elfogadását. A Bizottság interoperabilitási platformokat is létrehozott, hogy utaslokalizáló űrlapok és okostelefon-alkalmazások révén megkönnyítse az egész Unióra kiterjedő kontaktkövetést.

17 A Bizottságon kívül az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDC) is szerepet vállalt e téren: az ECDC egy független uniós ügynökség (azaz nem tartozik a Bizottság közvetlen ellenőrzése alá), amelynek feladata Európa fertőző betegségekkel szembeni védelmének megerősítése. Az ügynökség szerteágazó tevékenységei többek között a megfigyelést, a járványügyi hírszerzést és a tudományos tanácsadást is felölelik.

A schengeni mechanizmus nehézségei és jövője

18 Bár a Covid19-világjárvány soha nem tapasztalt helyzet elé állította a schengeni térséget, már 2015 óta problémát jelentett, hogy a belső határok visszaállításával sérült a határmentes utazási övezet koncepciója. Miután a világjárvány tovább súlyosbította a migrációs válság és a terrorfenyegetések miatt már meglévő feszültségeket, még annak is felmerült a kockázata, hogy „az ideiglenes belső határellenőrzés középtávon félig állandó jelleget öltsön”¹⁵.

19 E helyzet kezelése érdekében a Bizottság 2021 júniusában közzétette az úgynevezett schengeni stratégiát¹⁶. A stratégia a belső határellenőrzés nélküli schengeni térségre vonatkozó kulcsfontosságú intézkedéseket körvonalaz, többek között a következőket: i. politikai és technikai párbeszédek azokkal a tagállamokkal, amelyek visszaállították a hosszú távú határellenőrzést a belső határokon; ii. a schengeni határellenőrzési kódex módosításáról szóló rendeletjavaslat; valamint iii. a Covid19-járvánnyal kapcsolatban kidolgozott iránymutatások és ajánlások kodifikációja. A Bizottság 2021 decemberében tette közzé a módosított schengeni határellenőrzési kódexre vonatkozó javaslatait¹⁷.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

20 Ellenőrzésünk révén arról kívántunk megbizonyosodni, hogy a Bizottság eredményesen lépett-e fel a személyek szabad mozgáshoz való jogának védelme érdekében a Covid19-világjárvány idején. E fő ellenőrzési kérdés megválaszolásához az alábbi két alkérdést vizsgáltuk meg:

1. Eredményesen ellenőrizte-e a Bizottság a schengeni belső határellenőrzéseket és az utazási korlátozásokat?
2. Elősegítette-e a Bizottság a tagállamok összehangolt fellépését a schengeni belső határellenőrzések és az utazási korlátozások hatásának enyhítése érdekében?

21 Az elmúlt években több ellenőrzési jelentésünk foglalkozott a schengeni stratégia külső határokra vonatkozó elemeivel: a görögországi és olaszországi hotspotokkal¹⁸, a migrációkezeléssel (beleértve a menekültügyi és áthelyezési eljárásokat)¹⁹, az informatikai rendszerekkel²⁰, a Frontex-műveletekkel²¹, a visszaküldési és visszafogadási politikával²², valamint az Europol által a migránscsempészet elleni küzdelemhez nyújtott támogatással²³.

22 Jelen ellenőrzésünk a schengeni stratégia belső határokra vonatkozó elemét veszi górcső alá. Megvizsgáltuk a tagállamok által bevezetett belső határellenőrzések és utazási korlátozások Bizottság általi ellenőrzését, valamint a világjárvány kezdetekor az összehangolt fellépés elősegítése érdekében hozott bizottsági intézkedéseket. Arra számítunk, hogy ellenőrzésünk segíteni fogja a schengeni rendszer – többek között a schengeni határellenőrzési kódex – felülvizsgálatáról folyó vitát. Az ellenőrzés a 2020 márciusától 2021 júniusáig tartó időszakot fedi le (lásd: 5. ábra).

23 Ellenőrzésünk dokumentumok áttekintésén, írásbeli kérdőíveken és az érdekelt felekkel, például a Bizottsággal, az ECDC-vel és a Közös Kutatóközponttal készített interjúkon alapul. Dokumentumalapú áttekintést és elemzést végeztünk a következőkről:

• a vonatkozó uniós jogszabályok (beleértve a szabad mozgásról szóló irányelvet és a schengeni határellenőrzési kódexet) – a legfontosabb szabályozási követelmények és a különböző érdekelt felek felelősségi körének meghatározása érdekében;
• az uniós tagállamok által a belső határellenőrzés 2020 márciusa és 2021 júniusa közötti ideiglenes visszaállításáról küldött 150 értesítés mindegyike, valamint az ezekkel az értesítésekkel kapcsolatban rendelkezésre álló valamennyi utólagos tagállami jelentés;
• egy, a 2015 és 2019 között visszaállított belső határellenőrzésekkel kapcsolatos tíz tagállami bejelentésből és a Bizottság kapcsolódó belső dokumentációjából álló minta. Az értesítések vizsgálata során arra törekedtünk, hogy összehasonlítsuk a Covid19-világjárvány előtt, illetve után a belső határokról küldött értesítésekkel kapcsolatban a Bizottság által végzett ellenőrzést;
• a Bizottság belső dokumentumai, beleértve a koronavírus-információs csoport 33 üléséről szóló jelentések áttekintését (lásd: 69. bekezdés), valamint a belső határellenőrzések és az utazási korlátozások ideiglenes visszaállításának nyomon követését.

Emellett megbeszélést folytattunk a kiegyensúlyozott földrajzi lefedettség jegyében kiválasztott hat uniós nemzeti képviselet (Belgium, Dánia, Németország, Litvánia, Portugália és Szlovénia) képviselőivel is.

24 Az ellenőrzés során elsősorban az Unió határain belül utazó uniós polgárok nézőpontját vettük figyelembe. Nem foglalkoztunk a harmadik országbeli állampolgárokat megillető sajátos jogokkal, például a nemzetközi védelem kérelmezéséhez és az Unión belüli menedékjog kérelmezéséhez való joggal. Az ellenőrzés nem terjedt ki az Unión kívüli schengeni országokra (Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc) sem.

Észrevételek

A tagállami intézkedések Bizottság általi felügyelete korlátozott volt, és azt a jogi keret is hátráltatta

25 Az alábbi bekezdésekben a következőket vizsgáljuk meg:

1. a Bizottság megfelelően megvizsgálta-e a belső határellenőrzések tagállamok általi ideiglenes visszaállítását a Covid19-világjárvány idején. Ez nemcsak a világjárvány miatt végrehajtott határellenőrzéseket jelenti, hanem azokat is, amelyeket a korábbi migrációs válság és biztonsági fenyegetések miatt vezettek be, és amelyek a világjárvány idején még érvényben voltak. Megvizsgáltuk továbbá, hogy a Bizottság teljes mértékben kihasználta-e a jogi keret által kínált lehetőségeket, hogy rákényszerítse a tagállamokat az uniós jogszabályok betartására;
2. a Bizottság módszeresen és kellő időben értékelte-e, hogy a tagállamok által bevezetett utazási korlátozások megfelelnek-e az alkalmazandó uniós jogszabályoknak. Megvizsgáltuk továbbá, hogy a Bizottság tett-e lépéseket, amikor az ellenőrzésünk által lefedett időszakban olyan eseteket tárt fel, amelyek potenciálisan szabálytalannak bizonyulhattak.

A Bizottság nem vizsgálta megfelelően a belső határellenőrzések visszaállítását

26 A schengeni jogi rendelkezések szigorú indokokat, maximális időtartamot és eljárási követelményeket állapítanak meg a belső határellenőrzés visszaállítására vonatkozóan. A tagállamoknak kell bizonyítaniuk, hogy nem állnak rendelkezésre (jobb) alternatívák a határellenőrzés helyett, és hogy a határellenőrzések alkalmazása végső eszközként indokolt. A belső határok újbóli bevezetésekor a tagállamoknak értesíteniük kell a Bizottságot. A bejelentéseknek időszerűnek kell lenniük, és tartalmazniuk kell a bizottsági értékeléshez szükséges valamennyi információt.

27 Amennyiben egy tagállami bejelentés nem tartalmaz elegendő információt, a Bizottságnak további adatokat kell bekérnie. Amennyiben a Bizottságnak aggályai vannak az uniós jognak való megfeleléssel kapcsolatban, véleményt adhat ki, amelyben nyilvánosan kifejti álláspontját a szóban forgó belső határellenőrzéssel kapcsolatban. Emellett ha a Bizottságnak kétségei merülnek fel az intézkedés arányosságával és szükségességével kapcsolatban, erről szintén „véleményt ad ki” (lásd: 06–08. bekezdés és 1. ábra).

A világjárvány előtt bevezetett határellenőrzések

28 A Tanács azt ajánlotta²⁴ Dániának, Németországnak, Ausztriának és Svédországnak, a migrációs válság és a biztonsági fenyegetések által súlyosan érintett tagállamoknak, hogy legfeljebb hat hónapig tartsanak fenn arányos ideiglenes határellenőrzést. Ezt az ajánlást háromszor megismételték (2016 novemberében, majd 2017 februárjában és májusában²⁵), 2017 novemberéig terjedő hatállyal.

29 Megvizsgáltuk a 2015 és 2019 között kiadott belső határellenőrzési értesítések egy mintáját, hogy összehasonlítsuk a Covid19-világjárvány előtt és után végzett bizottsági ellenőrzéseket (lásd: I. melléklet). Megállapítottuk, hogy a tíz vizsgált értesítés közül négy (a 2017 novembere óta kiadottak) nem tartalmazott elegendő információt ahhoz, hogy a Bizottság értékelni tudja az érintett határellenőrzési intézkedések arányosságát. Konkrétan azt nem igazolták, hogy nem lévén más alternatíva, valóban végső megoldásról volt szó. Bár a Bizottság mind a négy esetben további információkat kért be a tagállamoktól, a kapott válaszok még mindig elégtelenek voltak ahhoz, hogy megbízható értékelést lehessen végezni.

30 A 2020 óta a migrációval, illetve a biztonsági fenyegetésekkel kapcsolatban benyújtott tagállami értesítések tartalma szintén nem elégséges ahhoz, hogy a Bizottság értékelni tudja a határellenőrzések arányosságát (lásd: 37. és 38. bekezdés). A Covid19-járvánnyal kapcsolatos értesítések számának jelentős növekedése miatt azonban a Bizottság már nem kér be további információkat.

31 A schengeni határellenőrzési kódex szerint a belső határellenőrzés legfeljebb két évre állítható vissza. Öt tagállam (Dánia, Németország, Franciaország, Ausztria és Svédország) túllépte ezt az időszakot, mégpedig oly módon, hogy kétévente megváltoztatta a jogalapot, illetve azt állította, hogy az új értesítés új határellenőrzést jelent (nem pedig a meglévő ellenőrzés meghosszabbítását). Ennek ellenére a Bizottság mindössze egy közös kedvező véleményt adott ki – 2015 októberében – arról, hogy Ausztria és Németország esetében arányos és szükséges a belső határellenőrzés²⁶.

32 Minden tagállamnak a határellenőrzés megszüntetését követő négy héten belül jelentést kell tennie az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak a határellenőrzés végrehajtásáról²⁷. A 31. bekezdésben említett, hosszú távú határellenőrzést alkalmazó öt tagállam azonban – hat évvel az ellenőrzés visszaállítását követően – még mindig nem nyújtotta be utólagos jelentését. A Bizottság nem tett lépéseket annak érdekében, hogy információkat szerezzen ezen ellenőrzések végrehajtásáról.

33 A Bizottság szerint a hosszú távú belső határellenőrzések hatóköre és időtartama meghaladja az arányos és szükséges mértéket²⁸. A Bizottság feladata és kötelezettsége, hogy nyomon kövesse az uniós jognak való megfelelést, és fellépjen az esetleges meg nem felelés esetén (lásd: 14. bekezdés). Bár kötelezettségszegési eljárást indíthat, ezt még nem tette meg, holott aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy a belső határellenőrzések nem felelnek meg az uniós jognak.

34 A Bizottság ehelyett puha intézkedések, azaz a tagállamokkal folytatott párbeszéd és koordináció mellett döntött, de látható eredmények nélkül, mivel a több mint hat évvel ezelőtt visszaállított belső határellenőrzések még mindig érvényben vannak. A 2021. júniusi schengeni stratégiában a Bizottság kifejezte azon szándékát, hogy igénybe veszi a rendelkezésére álló jogi eszközöket azokban az esetekben, amikor a tagállamok aránytalanul meghosszabbítják a belső határellenőrzést.

A Covid19-világjárványhoz kapcsolódó határellenőrzések

35 Bár a schengeni határellenőrzési kódex nem említi kifejezetten a közegészségügyi veszélyt a belső határokon történő ellenőrzés bevezetésének indokaként, a Bizottság a Covid19-világjárványra tekintettel megállapodott abban, hogy a közegészségügyi veszély fenyegetést jelenthet a közrendre, és így lehetővé tette a tagállamok számára, hogy visszaállítsák az ilyen jellegű ellenőrzéseket. Ebben az esetben azonban a tagállamnak meg kell felelnie annak a szigorú követelménynek, hogy a belső határellenőrzések – amellett, hogy végső eszközt jelentenek – arányosak és korlátozott időtartamúak is.

36 Míg a határellenőrzések felhasználhatók az utazás alapvető jellegének ellenőrzésére, valamint a tesztelés ellenőrzésére és a karantén elrendelésére (bár a karantén végrehajtásának ellenőrzésére nem), a vírus terjedésének korlátozása érdekében a rendőrségi²⁹ vagy egészségügyi tisztviselők³⁰ más ellenőrzéseket (pl. hőmérséklet-szűrés) is végezhettek volna a határellenőrzés helyett.

37 Megvizsgáltuk a 2020 márciusa és 2021 júniusa között a Bizottsághoz a belső határellenőrzések kapcsán benyújtott 150 tagállami értesítést, amelyek közül 135 kizárólag a Covid19-járványra, hat a Covid19-járványra és amellett a migrációra vagy a biztonságra, a fennmaradó kilenc pedig a migrációra, illetve a biztonságra hivatkozott (lásd: 30. bekezdés). Áttekintésünkből kiderül, hogy minden értesítés tartalmazta a határellenőrzések időpontját, időtartamát és hatókörét. Nem szolgáltattak azonban elegendő (átfogó statisztikai adatokkal és a határellenőrzés különböző alternatíváinak összehasonlító elemzésével alátámasztott) bizonyítékot annak igazolására, hogy a határellenőrzés valóban az egyetlen lehetséges végső megoldás volt. Ezenkívül gyakran nem sorolták fel az ellenőrzések által érintett engedélyezett határátkelőket. További részletekért lásd: 6. háttérmagyarázat.

38 Áttekintésünk ugyanazokat a problémákat hozta felszínre, mint a Covid19-világjárvány előtti migrációs válsággal és biztonsági fenyegetésekkel kapcsolatos értesítések esetében (lásd: 29. bekezdés). Bár a tagállamok által szolgáltatott információk elégtelenek voltak, a Bizottság a Covid19-világjárvány kezdete óta nem kért be további információkat, és nem adott ki véleményt sem, holott ezt a schengeni határellenőrzési kódex 27. cikke előírja. Arra a következtetésre jutottunk, hogy a tagállamoktól származó alapvető információk hiánya miatt a Bizottság nem tudott alapos jogi elemzést végezni az egyes határellenőrzési intézkedésekről.

39 Emellett a Bizottság nem rendelkezik megbízható nyomonkövetési rendszerrel azon határellenőrzések azonosítására, amelyekről a tagállamok nem küldtek értesítést. Ellenőrzésünk során a Bizottság kijelentette, hogy nincsen tudomása ilyen esetekről, de mi két ilyen példát is feltártunk, amelyeket az alábbi 1. háttérmagyarázatban mutatunk be.

40 A Bizottság nem kapta meg az összes utólagos jelentést, amelyeket a tagállamoknak a belső határellenőrzés befejezését követő négy héten belül be kellett volna nyújtaniuk a részére (lásd még: 32. bekezdés). Az 1. táblázat azokat a tagállamokat sorolja fel, amelyek nem nyújtottak be utólagos jelentést a Covid19-járvánnyal kapcsolatos belső határellenőrzésekről. A Bizottság nem szolgáltatott bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy felkérte volna ezeket a tagállamokat, hogy küldjék meg a hiányzó értesítéseket vagy utólagos jelentéseket.

41 A Bizottsághoz a 2020 márciusa és 2021 júniusa közötti időszakra vonatkozóan beérkezett 12 utólagos jelentés áttekintése azt mutatja, hogy a jelentések részletességüket tekintve – az általános nyilatkozatoktól a részletes statisztikákig – nagymértékben eltérőek, de többségük nem felel meg teljes mértékben az arányosság értékelésére vonatkozó jogi követelményeknek³¹. A 12 jelentés közül tíz nem kellő mértékben, csak nagyon röviden és általánosságban foglalkozott ezzel a szemponttal (lásd: 2. háttérmagyarázat). Csak három jelentés tett említést alternatív intézkedések lehetséges alkalmazásáról, de szintén csak nagyon röviden.

42 Egyik jelentés sem ismertetett a megkülönböztetésmentesség elvének való megfelelés biztosítása érdekében bevezetett intézkedéseket, különös tekintettel az uniós polgárokkal szembeni, állampolgárságra való tekintet nélküli egyenlő bánásmódra. Bár a schengeni határellenőrzési kódex nem írja elő kifejezetten ezt az információt, az releváns az e korlátozások – az állampolgárságon vagy lakóhelyen alapuló utazási tilalom – végrehajtása érdekében bevezetett határellenőrzések jogszerűségének értékelése szempontjából (lásd: 3. háttérmagyarázat).

43 Végül, ami a Schengeni Egyezmény általános végrehajtásáról szóló átfogó éves beszámolást illeti (beleértve a belső határellenőrzések végrehajtását és a Bizottságnak az azok indokolására vonatkozó véleményét), a Bizottság 2015 óta nem adott ki éves jelentést a belső határok nélküli térség működéséről³².

44 Az Európai Parlament felszólította a Bizottságot, hogy gyakoroljon megfelelő ellenőrzést a schengeni vívmányok alkalmazása felett, éljen előjogaival, hogy további információkat kérjen a tagállamoktól, valamint gyakrabban számoljon be az Európai Parlamentnek arról, hogy miként gyakorolja a Szerződések szerinti előjogait³³.

45 A 7. ábra bemutatja a schengeni belső határok bizottsági ellenőrzése kapcsán feltárt hiányosságokat.

A Bizottság felügyeli az utazási korlátozásokat, munkáját azonban a jogi keretből eredő korlátozások hátráltatják

46 A tagállamok a közegészség védelme érdekében utazási korlátozásokat vezettek be a világjárvány nyomán (lásd: 10. bekezdés). Megállapítottuk, hogy a Bizottság összességében nem rendelkezik szilárd jogi kerettel annak értékelésére, hogy a tagállamok utazási korlátozásai megfelelnek-e az uniós jognak. Ennek főbb okai a következők:

• a tagállamok uniós jog szerinti jelentős közegészségügyi hatáskörei és előjogai, amely terület nem tartozik az Unió kizárólagos vagy megosztott hatáskörébe³⁴, és az, hogy a tagállamok határozzák meg saját egészségügyi politikájukat³⁵;
• a szabad mozgásról szóló irányelv³⁶ nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy értesítsék a Bizottságot vagy beszámoljanak az ezen irányelv alapján elfogadott intézkedésekről. Ez a szabad mozgásról szóló irányelv általános működési elvét tükrözi, amely értelmében a szabad mozgást korlátozó intézkedések egyedi értékelés alapján kerülnek bevezetésre és bírósági felülvizsgálat tárgyát képezik. Mivel nincs ilyen kötelezettségük, a tagállamok szabadon dönthetnek arról, hogy beszámolnak-e – és ha igen, milyen formában – az elfogadott intézkedésekről, beleértve az utazási korlátozásokat is. Ez növeli annak kockázatát, hogy a Bizottsághoz az utazási korlátozásokról beérkező információk nem teljes körűek;
• a tanácsi ajánlások³⁷ nem kötelező jellege: ezek az ajánlások a Covid19-világjárvánnyal kapcsolatos, a szabad mozgásra vonatkozó korlátozások összehangolt megközelítésének fő szakpolitikai dokumentumai, amelyek a tagállamok által az utazási korlátozások végrehajtása kapcsán elfogadott közös elveket tartalmazzák;
• a Covid19-világjárvány példa nélküli jellege és gyors kibontakozása.

47 Emellett a Bizottság rendelkezésére álló egyetlen olyan eszköz, amely biztosítaná, hogy az utazási korlátozások megfeleljenek a szabad mozgáshoz való jognak, a kötelezettségszegési eljárás lenne, amely világjárvány esetén nem megfelelő. A bírósági eljárás ugyanis hosszadalmas (gyakran több évet vesz igénybe az Európai Bíróságon), a tagállamok által a világjárvány során hozott intézkedések ezzel szemben rövid távúak és változó jellegűek. A Bíróság korábbi ítéletei³⁸ értelmében a jogsértési eljárás elfogadhatatlanná válik, ha a jogsértés megszűnik. Mivel nemigen valószínű, hogy a Bizottság által jelenleg nem megfelelőnek ítélt intézkedések több év múlva is hatályban lesznek, a szabályokat be nem tartó tagállamokat ilyen módon nem lehet szankcionálni.

48 A tagállamok által bevezetett utazási korlátozások nyomon követése során a Bizottság számos információforrást használt fel, például a kormányzati weboldalakon közzétett nemzeti jogszabályokat, a tagállamokkal való közvetlen kapcsolattartást, a médiában elérhető információkat, vagy más tagállamok, polgárok vagy szervezetek konkrét problémákkal kapcsolatos panaszait.

49 Az általunk szerzett bizonyítékok azt mutatják, hogy a jogi keret korlátain belül a Bizottság rendszeresen és időben értékelte az utazási korlátozásokat, amikor azokról értesítést kapott. Megállapítottuk azonban, hogy a tagállamok által szolgáltatott adatok gyakran nem voltak sem összehasonlíthatóak, sem teljes körűek. Ez megnehezítette a Bizottság számára, hogy időszerű és pontos képet kapjon a tagállamok által bevezetett utazási korlátozásokról, és ezáltal teljesítse megfelelőség-ellenőrzési kötelezettségeit (példáért lásd: 4. háttérmagyarázat).

50 Nemcsak a Bizottság, hanem az ECDC is nehézségekkel szembesült. A szabad mozgásnak a Covid19-világjárvány miatti korlátozására vonatkozó koordinált megközelítésről szóló tanácsi ajánlás⁴⁰ értelmében az ECDC-nek hetente közzé kell tennie a kockázati területek térképeit. Ezek a térképek⁴¹ a Covid19-járvány különböző területeken való terjedésére vonatkozó adatokat tesznek közzé, hogy ezáltal támogassák a tagállamokat a szabad mozgással kapcsolatos döntéshozatalban. A tanácsi ajánlás előírta a tagállamok számára, hogy regionális szinten, heti rendszerességgel szolgáltassanak adatokat. Hat hónap elteltével (2021 májusában) 12 tagállam még mindig nem teljesítette ezt a követelményt.

A Bizottság és az ECDC erőfeszítései ellenére a tagállami intézkedések többnyire nem voltak összehangoltak

51 Mivel az Unió nem rendelkezett egészségügyi szükséghelyzeti mechanizmussal, a tagállamoknak gyorsan kellett reagálniuk a folyamatosan változó egészségügyi helyzetre. Bár a Covid19-járvánnyal kapcsolatos utazási korlátozások végrehajtása kizárólag a tagállamok felelőssége, a Bizottság feladata, hogy kapcsolatot tartson a tagállamokkal e korlátozások összehangolt megközelítésének elősegítése érdekében, hogy a lehető legkisebb legyen az Unión belüli, határokon átnyúló utazásra gyakorolt hatás (lásd: 15. bekezdés).

52 Ebben a részben a következőket vizsgáljuk:

1. a Bizottság és az ECDC kellő időben releváns iránymutatásokat, véleményeket és ajánlásokat adott-e ki a tagállami intézkedések összehangolásának megkönnyítése érdekében, és azokat az új fejlemények figyelembevétele érdekében kiigazította-e;
2. a Bizottság és az ECDC erőfeszítéseinek eredményeként a tagállamok következetesebben és összehangoltabban alkalmazták-e az utazási korlátozásokat és a belső határigazgatást.

A Bizottság és az ECDC kellő időben releváns iránymutatást adott ki az uniós szintű koordináció megkönnyítése érdekében

Bizottság

53 A világjárvány kezdete óta a Bizottság közlemények, iránymutatások és tanácsi ajánlásokra irányuló javaslatok formájában számos, részletes iránymutatásokat tartalmazó dokumentumot bocsátott ki a tagállamok számára. Ezek a szabad mozgás, illetve a Covid19-járvánnyal kapcsolatos intézkedések különböző aspektusaira terjedtek ki (lásd: II. melléklet).

54 Ami a határellenőrzésre vonatkozó uniós iránymutatást illeti, a Bizottság által lefedett két fő terület az Unióba irányuló, nem alapvetően szükséges utazások tilalma (külső határok) és a határigazgatásra vonatkozó iránymutatások (belső határok) voltak, valamint később közleményt adott ki a határellenőrzések fokozatos megszüntetéséről is. Az Unióba irányuló, nem alapvetően szükséges utazások tilalmára vonatkozó iránymutatás kívül esik ellenőrzésünk hatókörén (lásd: 22. bekezdés).

55 A határigazgatásra vonatkozó iránymutatásokat 2020. március 16-án⁴², a világjárvány első napjaiban tették közzé, és azok a határigazgatás fő szempontjaira (azaz a belső és a külső határokon alkalmazott határellenőrzési intézkedésekre, az egészségügyi vonatkozású intézkedésekre és az áruszállításra) terjedtek ki. Ezek az iránymutatások emlékeztették a tagállamokat az alapvető jogi elvekre, többek között az arányosságra és a megkülönböztetésmentességre, és tartalmaztak egy külön szakaszt a belső határellenőrzésekről, amely elismerte, hogy az ilyen ellenőrzéseket „rendkívül kritikus helyzetben”⁴³, a Covid19-járványra adott válaszként, vissza lehet állítani. Úgy véljük, hogy ez az iránymutatás időszerű és releváns volt.

56 Ugyanakkor a bizottsági iránymutatásokkal kapcsolatban az alábbi hiányosságokat állapítottuk meg:

• A 2020. márciusi iránymutatások nem adtak részletes tanácsot arra vonatkozóan, hogy a tagállamok hogyan tudják biztosítani azt, hogy határellenőrzéseik konkrétan a világjárvány kapcsán megfeleljenek az arányosság általános elvének (illetve hogyan tudják bizonyítani, hogy így történt).
• Nem állt rendelkezésre gyakorlati iránymutatás, többek között példák a határigazgatás terén a világjárvány során alkalmazott bevált gyakorlatokra. Például a Határőrök gyakorlati kézikönyvét, amely felhasználói útmutatóként szolgál a határőrök számára határellenőrzési tevékenységeik végzése során⁴⁴, nem frissítették a világjárvány figyelembevétele érdekében (eltekintve attól, hogy belefoglalták a nemzetközi közlekedésben dolgozókra vonatkozó igazolást).
• Az iránymutatásban használt egyes fogalmakat a pandémiával összefüggésben nem határozták meg megfelelően. A határigazgatásról szóló 2020. márciusi iránymutatások a határellenőrzések lehetséges alternatívájaként említik az egészségügyi ellenőrzéseket, amelyekről a Bizottságot nem kell értesíteni⁴⁵. A Covid19-járvánnyal összefüggésben azonban nem határozták meg egyértelműen a határellenőrzések és a határokon végzett egészségügyi ellenőrzések közötti különbséget. Ezért fennáll annak a kockázata, hogy a tagállamok olyan egészségügyi ellenőrzéseket hajthatnak végre, amelyek de facto határellenőrzések ugyan, de amelyeket nem jelentenek be a Bizottságnak.
• A „határzár”, illetve a „határok lezárása” kifejezést gyakran használták a Bizottság és az ECDC iránymutatásaiban, valamint a tanácsi ajánlásokban is. Ezt a fogalmat a schengeni határellenőrzési kódex valójában nem határozza meg, és félrevezető lehet a schengeni térségen belül utazók számára, mivel az Unión belüli határokat nem zárták le teljes mértékben, csupán korlátozták a belépést (és esetenként a kilépést), vagy egyes határátkelőket zártak le ideiglenesen.

57 A határigazgatásra vonatkozó iránymutatás mellett a Bizottság átfogó iránymutatást adott ki a szabad mozgás különböző szempontjairól (lásd: II. melléklet). Ezek közé tartoztak a munkavállalókat és az idénymunkásokat érintő konkrét kérdések, a „zöld sávok” (az áruk és az alapvető szolgáltatások rendelkezésre állása), a szállítási szolgáltatások és a konnektivitás, a légi teherszállítási műveletek, a tengerészek, az utasok és a hajók fedélzetén tartózkodó más személyek hazaszállításának és utazásának megszervezése, a turizmus, a határokon át terjedő súlyos egészségügyi veszélyek, valamint az antigén gyorstesztek alkalmazása.

58 Különös fontossággal bírtak a Covid19-világjárványra való reagálás keretében a szabad mozgás korlátozására vonatkozó összehangolt megközelítésről szóló tanácsi ajánlásra irányuló bizottsági javaslatok⁴⁶. Ezekben a dokumentumokban a tagállamok megállapodtak a regionális járványügyi körülmények értékelésére vonatkozó közös kritériumokról. Megállapodtak továbbá az Európai Gazdasági Térségen belüli régiók és országok közös színtérképének használatáról: a területeket zöld–sárga–piros színkód szerint sorolták be a Covid19-bejelentések és a tesztelés arányától, illetve a pozitív tesztek százalékos arányától függően. A változó helyzethez való alkalmazkodás érdekében két frissítést is elfogadtak 2021 februárjában és júniusában⁴⁷.

59 A Bizottság emellett gyorsan intézkedett, hogy támogatást nyújtson bizonyos személykategóriák – különösen a közlekedési személyzet és az idénymunkások – szabad mozgásával kapcsolatos kérdések rendezéséhez. Már 2020 márciusában gyakorlati iránymutatásokat adott ki, amelyek azon az elven alapultak, hogy az Unió valamennyi belső határának nyitva kell maradnia az áruszállítás előtt, és garantálni kell az alapvető termékek ellátási láncait⁴⁸. 2020 júliusában a Bizottság hasonló iránymutatásokat adott ki az idénymunkások támogatására⁴⁹.

60 Ezen a területen a Bizottság egyik jelentős vívmánya, hogy 2020 márciusában létrehozta a „zöld sávok” koncepcióját⁵⁰, ezáltal biztosítva az áruk folyamatos áramlását az Unión belül és a közlekedési személyzet szabad mozgását, amelyeket a belső határellenőrzések visszaállítása érzékenyen érintett, különösen a világjárvány első napjaiban. A Bizottság a tagállamokkal együttműködve létrehozta a nemzeti közlekedési kapcsolattartó pontok hálózatát, amely eredményes eszköznek bizonyult a közlekedési minisztériumok és a Bizottság együttműködésén alapuló gyors és összehangolt fellépés elősegítésében (lásd: 5. háttérmagyarázat).

61 2020. június 15-én a Bizottság internetes platformot (Re-open EU⁵¹) hozott létre, hogy támogassa az utazás és az idegenforgalom biztonságos újraindítását Európa-szerte. A platform az uniós országok által az utazási korlátozásokról, valamint a közegészségügyi és biztonsági intézkedésekről nyújtott önkéntes tájékoztatáson alapul, és célja, hogy helyreállítsa az Unión belüli utazásba vetett bizalmat azáltal, hogy tájékoztatja a polgárokat az egyes tagállamokban érvényben lévő korlátozásokról, megkönnyítve utazásaik megtervezését⁵².

62 Bár ez uniós kezdeményezés alapvetően igen pozitív, sikere a tagállamok együttműködésétől függ. Különösen fontos, hogy a tagállamok kellő rendszerességgel teljes körű és naprakész hivatalos információkat nyújtsanak be. Ezt a problémát „A légi utasok jogai a Covid19-világjárvány idején” című különjelentésünkben is felvetettük⁵³.

63 2021. július 5-éig (azaz több mint egy évvel a Re-open EU elindítása után) kilenc tagállam (Bulgária, Dánia, Németország, Észtország, Franciaország, Románia, Szlovénia, Finnország és Svédország) még mindig nem nyújtott be naprakész információkat. Emiatt fennállt annak a kockázata, hogy az uniós polgárok megkérdőjelezhetik az eszköz hasznosságát, ha problémákba ütköznek a határokon, mivel az utazás megtervezéséhez felhasznált információk helytelenek vagy elavultak voltak.

Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ

64 Az ellenőrzött időszakban az ECDC 27 kockázat-, illetve fenyegetésértékelést, valamint több mint 70 iránymutatást és technikai jelentést tett közzé a világjárványról. Az első utazási iránymutatás 2020 májusára nyúlik vissza. Az ECDC részt vett a határellenőrzésekről és az utazási korlátozásokról szóló bizottsági iránymutatás elkészítésében is.

65 2020 májusában az ECDC iránymutatást adott ki, amelyben megállapította, hogy a határlezárások késleltethetik a vírus behurcolását az egyes országokba. Ehhez azonban a határzárnak szinte teljesnek kell lennie, és azt a járvány korai szakaszában, gyorsan végre kell hajtani, ami az ECDC véleménye szerint csak bizonyos körülmények között (pl. kis, elszigetelt szigetországok esetében) lett volna megvalósítható⁵⁴. A gyakorlatban azonban a tagállamok nem mindig követték ezt az iránymutatást, és a schengeni térség összekapcsolt országai között is visszaállították a határellenőrzést. A 6. háttérmagyarázat arra mutat be példát, milyen problémák csorbították az ilyen esetekben a szárazföldi határellenőrzések eredményességét.

66 2020 novemberében az ECDC stratégiai és teljesítményelemzést készített a Covid19-világjárványra adott válaszáról⁵⁵, amelyben felmérések és fókuszcsoportok révén vizsgálta meg a Covid19 kapcsán végzett munkájának használhatóságát. A dokumentum arra a következtetésre jutott, hogy a Központ iránymutatása gyakorlatiasabb és megvalósíthatóbb is lehetett volna.

67 Az ECDC nem gyűjt részletes információkat annak ellenőrzéséhez, hogyan hajtják végre az országok az iránymutatását, mivel nem köteles erre.

68 Az ECDC iránymutatása nem kötelező a tagállamokra nézve, mivel a Központ nem rendelkezik szabályozási hatáskörrel⁵⁶. Elsősorban a nemzeti hatóságok által szolgáltatott adatokra támaszkodik, mivel nem terjed ki a hatásköre arra, hogy ellenőrizze vagy a forrásnál gyűjtse az információkat. A tagállamok eltérő felügyeleti és tesztelési stratégiái megnehezítették az ECDC számára az Unión belüli járványügyi helyzet összehasonlítását, ami csökkentheti iránymutatásainak hasznosságát.

A tagállamok összehangolatlan megközelítéseket alkalmaztak a Covid19-járvánnyal kapcsolatban bevezetett utazási, illetve a belső határokra vonatkozó korlátozások tekintetében

69 A Bizottság ad hoc munkacsoportot – az úgynevezett koronavírus-információs csoportot (CIG) – hozott létre és vezetett a bizottsági iránymutatások nemzeti hatóságok általi végrehajtásának nyomon követésére. A csoport célja a problémák feltárása és technikai szintű megvitatása volt. A CIG 2020 februárja és szeptembere között 33 alkalommal ülésezett.

70 Áttekintettük mind a 33 ülés jegyzőkönyveit, amelyekből egyértelműen kiderült, hogy a Bizottság jelentős erőfeszítéseket tett a tagállami intézkedések összehangolására. Az uniós iránymutatások nemzeti szintű végrehajtását minden ülésen megvitatták, és a tagállamok beszámoltak az általuk hozott intézkedésekről. A Bizottság ismételten kiemelte az uniós jog átfogó elveit, és hangsúlyozta, hogy jobb koordinációra van szükség.

71 A CIG üléseiről készült jelentések és a schengeni stratégiával kapcsolatos nyilvános konzultációk is azt mutatják, hogy a tagállamok jó véleménnyel voltak a munkacsoportról. E pozitív értékelés ellenére azonban a CIG elsősorban információcsere-platformként szolgált. A Bizottság hiába törekedett arra, hogy a csoport felállításával ellensúlyozza a válságirányítási struktúra hiányát, nem sikerült elérnie, hogy a tagállamok következetesen és összehangoltan közelítsék meg a belső határigazgatás kérdéseit. Ezt az is bizonyítja, mennyire eltérő koncepciókat alkalmaztak a schengeni országok a Covid19-járvánnyal kapcsolatos belső határellenőrzések tekintetében (lásd: 3. ábra).

72 Az általunk áttekintett ülésjegyzőkönyvekből kiderül, hogy a csoport kommunikációs kihívásokkal is szembesült. Több tagállam anélkül vezetett be új határellenőrzéseket és utazási korlátozásokat, hogy arról informálta volna a csoport többi résztvevőjét, noha korábban megállapodtak abban, hogy az új intézkedések végrehajtása előtt tájékoztatják a többi felet.

73 Elemeztük továbbá a Bizottság által 2021 februárjában, márciusában és májusában készített (júniusban részben frissített), a belső határokon fennálló helyzetet feltérképező dokumentumokat is. Elemzésünk a következő négy szempontra összpontosított: kötelező karantén, kötelező tesztelés, belépési/kilépési tilalmak, valamint az ECDC térképeinek használata a döntéshozatalhoz. Ennek alapján készítettünk egy egyszerűsített áttekintést, amely bemutatja a tagállamok által a különböző időszakokban hozott intézkedéseket (lásd: 8. ábra).

74 Annak szemléltetése érdekében, hogy az uniós polgárok milyen nehézségekkel szembesültek az Unión belüli utazás során, elemzést készítettünk a 2021. június 21-én érvényes minimális beutazási feltételekről, amely alapján a tagállamok által alkalmazott gyakorlatok széles skálája bontakozik ki, a meglehetősen szabad belépéstől a kifejezetten korlátozó intézkedésekig (lásd: 9. ábra).

75 A 8. ábrából és a 9. ábrából kiderül, hogy bár a Bizottság törekedett az összehangolt fellépés elősegítésére, a tagállamok által bevezetett utazási korlátozások nem voltak összehangoltak, és tagállamonként igen eltérő egyedi intézkedések születtek.

Következtetések és ajánlások

76 Arra a következtetésre jutottunk, hogy bár a Bizottság a Covid19-járvány során figyelemmel kíséri, hogy a tagállamok milyen korlátozásokat vezettek be a szabad mozgás tekintetében, a jogi keret korlátai miatt nem tudta megfelelően ellátni felügyeleti szerepét. A Bizottság továbbá nem végzett megfelelő ellenőrzést annak biztosítása érdekében, hogy a belső határellenőrzések megfeleljenek a schengeni jogszabályoknak. Bár több uniós kezdeményezés is történt ez irányban, a Covid19-járvány elleni küzdelemre irányuló tagállami intézkedések nagyrészt összehangolatlanok voltak.

77 Megállapítottuk, hogy a tagállamok belső határellenőrzésekről szóló értesítései nem szolgáltattak elegendő bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy az ellenőrzések végső eszközként kerültek bevezetésre, arányosak voltak és korlátozott időtartamra szóltak. A Bizottság azonban a Covid19-világjárvány kezdete óta nem kért be további információkat a tagállamoktól, és nem adott ki véleményt sem bejelentéseikről. Emellett olyan határellenőrzési eseteket is találtunk, amelyekről a Bizottságot nem értesítették. Úgy véljük, hogy a tagállamoktól származó alapvető információk hiánya miatt a Bizottság nem tudott alapos elemzést végezni arról, hogy a határellenőrzési intézkedések milyen mértékben felelnek meg a schengeni jogszabályoknak (lásd: 26–31. és 35–39. bekezdés).

78 A tagállamoknak utólagos jelentést kell benyújtaniuk az ideiglenes határellenőrzések végrehajtásáról, amelyben többek között értékelniük kell, hogy mennyire volt eredményes és arányos a belső határokon való határellenőrzés visszaállítása. Bár kilenc tagállam nem tett eleget az utólagos jelentések benyújtására vonatkozó kötelezettségének, nem találtunk bizonyítékot arra, hogy a Bizottság felszólította volna a tagállamokat a hiányzó jelentések benyújtására (lásd: 32. és 40–42. bekezdés).

79 A Bizottsághoz 2020 óta beérkezett utólagos jelentések áttekintése azt mutatja, hogy azok részletességüket tekintve – az általános nyilatkozatoktól a részletes statisztikákig – nagymértékben eltérőek. A 12 rendelkezésre álló jelentés közül tíz nem foglalkozott kellő részletességgel az alkalmazott intézkedések arányosságával. Mindössze három jelentés tett röviden említést alternatív intézkedések lehetséges alkalmazásáról (lásd: 41–42. bekezdés).

80 A Bizottság feladata és kötelezettsége, hogy fellépjen, ha a tagállamok nem tartják be a jogszabályokat. Bár kötelezettségszegési eljárást indíthat, ezt még nem tette meg, holott aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy a migrációval és a biztonsági fenyegetésekkel kapcsolatos, hosszú távú belső határellenőrzések nem felelnek meg az uniós jognak. A Bizottság ehelyett puha intézkedések és a koordináció mellett döntött, de látható eredmények nélkül, mivel a több mint hat évvel ezelőtt visszaállított belső határellenőrzések még mindig érvényben vannak (lásd: 33–34. és 43–45. bekezdés).

1. ajánlás. A belső határellenőrzések alapos vizsgálata

Tekintettel a schengeni határellenőrzési kódex módosítására irányuló javaslatra és saját mérlegelési jogkörére, a Bizottság a belső határellenőrzések értékelése során használja fel megfelelően a szabályszerűség ellenőrzésére szolgáló eszközöket a következők révén:

1. kérjen be további információkat a tagállamoktól, amennyiben az általuk küldött értesítések, illetve utólagos jelentések nem szolgáltatnak elegendő bizonyítékot a határellenőrzések arányosságára;
2. adjon ki véleményeket az arányosságról, amennyiben aggályok merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy a határellenőrzés tiszteletben tartja-e ezt az elvet;
3. kövesse nyomon rendszeresen, hogy valamennyi schengeni ország a jogszabályban megállapított határidőn belül benyújtja-e a belső határokra vonatkozó értesítéseket és végrehajtási jelentéseket;
4. kérje fel a tagállamokat arra, hogy évente tegyenek jelentést a folyamatban lévő hosszú távú határellenőrzések végrehajtásáról;
5. indítson jogérvényesítési intézkedéseket a schengeni jogszabályok hosszú távú megsértése esetén.

Megvalósítás céldátuma: 2023 vége.

81 A tagállamok belső határellenőrzéseket hajtottak végre a Covid19-járvánnyal kapcsolatos különféle utazási korlátozásaik érvényesítése érdekében. Bár a Bizottság feladata annak ellenőrzése, hogy ezek a korlátozások megfelelnek-e a szabad mozgás elvének, megállapítottuk, hogy a jogi keret korlátai akadályozták a Bizottság munkáját ezen a területen. Emellett a bírósági eljárás hossza, valamint a tagállamok által a világjárvány során hozott intézkedések rövid távú és változó jellege miatt nem jelent megfelelő opciót a kötelezettségszegési eljárás – az egyetlen olyan eszköz, amellyel a Bizottság a Covid19-világjárvány idején érvényt szerezhetne a szabad mozgáshoz való jognak (lásd: 46–47. bekezdés).

82 A belső határellenőrzésekkel ellentétben a tagállamok az utazási korlátozásokról nem voltak kötelesek tájékoztatni a Bizottságot. A Bizottság kapott ugyan információkat a tagállamoktól, de ezek nem mindig voltak teljes körűek és összehasonlíthatóak (lásd: 48–49. bekezdés).

2. ajánlás. Az utazási korlátozásokkal kapcsolatos adatgyűjtés egységesítése

A Bizottság egységesítse azt a folyamatot, amelynek révén a tagállamoktól bekéri az általuk bevezetett utazási korlátozások arányosságának és megkülönböztetésmentességének indokolására vonatkozó információkat, és – amennyiben a kapott információk nem elégségesek – nyújtson további iránymutatást.

Megvalósítás céldátuma: 2022 vége.

83 A Bizottság időszerű és releváns iránymutatásokat adott ki a belső határellenőrzések összehangolásának megkönnyítése érdekében. Az iránymutatások azonban nem tartalmaztak gyakorlati részleteket arra vonatkozóan, hogy a tagállamoknak hogyan kell bizonyítaniuk az arányosság és a megkülönböztetésmentesség elvének betartását, és példákat sem adtak közre a belső határok világjárvány alatti igazgatásával kapcsolatos bevált gyakorlatokra. A Határőrök gyakorlati kézikönyvét, amely felhasználói útmutatóként szolgál a határőrök számára a határellenőrzések végzése során, nem frissítették a világjárvány figyelembevétele érdekében (lásd: 53–56. bekezdés).

3. ajánlás. Kivitelezhetőbb iránymutatás nyújtása a belső határellenőrzések végrehajtásához

A Bizottság nyújtson részletesebb és kivitelezhetőbb iránymutatást a belső határok világjárvány alatti igazgatásáról az alábbiak révén:

1. a Határőrök gyakorlati kézikönyvének aktualizálása, példákkal illusztrálva a belső határok igazgatásával kapcsolatos bevált gyakorlatokat;
2. egyértelmű különbségtétel a határellenőrzések és az egészségügyi ellenőrzések között a Covid19-járvánnyal összefüggésben.

Megvalósítás céldátuma: 2022 vége.

84 A Bizottság jelentős kezdeményezéseket is indított a szabad mozgást érintő intézkedések összehangolására. A tagállami gyakorlatok azonban azt mutatják, hogy a válaszintézkedések még egy évvel a világjárvány kezdete után is nagyrészt összehangolatlanok voltak, és nem mindig feleltek meg a Bizottság iránymutatásainak és a tanácsi ajánlásoknak (lásd: 57–60. és 69–75. bekezdés).

85 A Bizottság létrehozott egy internetes platformot (Re-open EU), hogy támogassa az utazás és az idegenforgalom biztonságos újraindítását Európa-szerte. 2021 júliusában (azaz több mint egy évvel a Re-open EU elindítása után) azonban kilenc tagállam még mindig nem nyújtott be naprakész információkat. Emiatt fennállt annak a kockázata, hogy az uniós polgárok megkérdőjelezhetik az eszköz hasznosságát, ha problémákba ütköznek a határokon, mivel az utazás megtervezéséhez felhasznált információk helytelenek vagy elavultak voltak. A légi utasok Covid19-világjárvány alatti jogairól szóló különjelentésünkben azt javasoltuk, hogy a Bizottság 2022 végéig tegyen lépéseket annak biztosítására, hogy a tagállamok időszerű és megbízható tájékoztatást nyújtsanak a Re-open EU platformon (lásd: 61–62. bekezdés).

86 A világjárvány kezdete óta az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDC) számos útmutató dokumentumot és technikai jelentést tett közzé, és segítette a bizottsági útmutatók kidolgozását is. Az ECDC saját belső elemzése azonban arra a következtetésre jutott, hogy iránymutatása gyakorlatiasabb és megvalósíthatóbb is lehetne. Az ECDC nem készít átfogó értékeléseket iránymutatásainak hasznosságáról és hatásáról (lásd: 64–68. bekezdés).

4. ajánlás. Az ECDC iránymutatásai végrehajtásának jobb nyomon követése

Az ECDC kérjen rendszeres visszajelzést az érdekelt felektől, hogy ezáltal értékelni tudja iránymutatásainak hasznosságát és hatását.

Megvalósítás céldátuma: 2022 vége.

A jelentést 2022. április 26-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. A 2015 és 2019 között benyújtott tagállami belső határellenőrzési értesítésekből vett, 10 elemű minta

II. melléklet. A Bizottság által 2021 júniusáig kiadott, vonatkozó iránymutatásokat tartalmazó dokumentumok

Betűszavak és rövidítések

CIG: Koronavírus-információs csoport

ECDC: Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ

EGT: Európai Gazdasági Térség

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

EUSZ: Az Európai Unióról szóló szerződés

FMD: A szabad mozgásról szóló irányelv

SBC: Schengeni határellenőrzési kódex

Glosszárium

A megkülönböztetésmentesség elve: Az uniós jog azon elve, amely tiltja a különböző országokból származó uniós polgárok közötti, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést.

Az arányosság elve: Az uniós jog azon elve, amely szerint az Unió vagy a tagállamok hatásköreinek gyakorlása nem haladhatja meg a kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéket.

Határellenőrzés: A határt átlépő vagy átlépni szándékozó személyek határon végzett ellenőrzése és a határ őrizete.

Schengeni térség: Egy 26 európai országból álló térség, amelyek közös határaikon eltörölték az útlevelek és a határt átlépő személyforgalom ellenőrzését.

Utaslokalizáló űrlap: Nyomtatvány, amelyet az utasoknak az országba való belépés előtt ki kell tölteniük a kontaktkövetés és a karanténfelügyelet megkönnyítése érdekében.

A Bizottság válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDC) válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve megfelelőségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Baudilio Tomé Muguruza számvevőszéki tag vezette Daniel Costa de Magalhães kabinetfőnök és Ignacio García de Parada kabinetattasé, Alejandro Ballester Gallardo ügyvezető, Andrej Minarovic feladatfelelős, valamint João Coelho számvevő közreműködésével. Nyelvi támogatás: Mark Smith.

Balról jobbra: João Coelho, Daniel Costa de Magalhães, Baudilio Tomé Muguruza, Andrej Minarovic, Alejandro Ballester Gallardo, Ignacio García de Parada.

Végjegyzetek

¹ Az EUSZ 3. cikkének (2) bekezdése.

² Az EUMSZ 20. cikke (2) bekezdésének a) pontja és 21. cikkének (1) bekezdése.

³ Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről (a szabad mozgásról szóló irányelv).

⁴ 95. Eurobarométer, 2021. tavasz.

⁵ A 2004/38/EK irányelv 27. és 29. cikke.

⁶ Megállapodás a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről, valamint Egyezmény a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14-i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról, HL L 239., 2000.9.22., 13–18. és 19–62. o.

⁷ Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/399 rendelete (2016. március 9.) a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határellenőrzési kódex).

⁸ A schengeni határellenőrzési kódex 25. és 27. cikke.

⁹ A schengeni határellenőrzési kódex 28. cikke.

¹⁰ A schengeni határellenőrzési kódex 29. cikke.

¹¹ A Tanács 2016. május 12-i (EU) 2016/894 végrehajtási határozata a schengeni térség általános működését veszélyeztető kivételes körülmények fennállása esetén végzendő ideiglenes belső határellenőrzésekről szóló ajánlás megállapításáról.

¹² Az EUSZ 17. cikke és az EUMSZ 168. cikke.

¹³ https://reopen.europa.eu/hu

¹⁴ Az (EU) 2021/953 rendelet a Covid19-világjárvány idején a szabad mozgás megkönnyítése érdekében az interoperábilis, Covid19-oltásra, tesztre és gyógyultságra vonatkozó igazolványok (uniós digitális Covid-igazolvány) kiállításának, ellenőrzésének és elfogadásának keretéről.

¹⁵ Az Európai Parlament 2020. június 19-i állásfoglalása a schengeni térségnek a Covid19-világjárvány kitörését követő helyzetéről (2020/2640(RSP)), 12. bekezdés.

¹⁶ A teljeskörűen működő és reziliens schengeni térség kialakítására vonatkozó stratégia, COM(2021) 277 final.

¹⁷ Javaslat – az Európai Parlament és a Tanács rendelete a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről szóló (EU) 2016/399 rendelet módosításáról, COM(2021) 891 final.

¹⁸ 06/2017. sz. különjelentés:„Az EU válasza a menekültválságra: a hotspot-rendszer”.

¹⁹ 24/2019. sz. különjelentés:„Migránsok menedékjoga, áthelyezése és kiutasítása:ideje többet tenni, hogy az eredmények kevésbé maradjanak el a kitűzött céloktól”.

²⁰ 20/2019. sz. különjelentés:„A határellenőrzést támogató uniós információs rendszerek: hatékony eszköz, de nagyobb figyelmet kell fordítani az időszerű és hiánytalan adatokra”.

²¹ 08/2021. sz. különjelentés:„A Frontexnek a külső határok igazgatásához nyújtott támogatása: mindeddig nem eléggé eredményes”.

²² 17/2021. sz. különjelentés:„Az Unió harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködése: releváns intézkedések kevés eredménnyel”.

²³ 19/2021. sz. különjelentés:„Az Europol által a migránscsempészet elleni küzdelemhez nyújtott támogatás: értékes partner, de nem megfelelő az adatforrások felhasználása és az eredménymérés”.

²⁴ A Tanács 2016. május 12-i (EU) 2016/894 végrehajtási határozata a schengeni térség általános működését veszélyeztető kivételes körülmények fennállása esetén végzendő ideiglenes belső határellenőrzésekről szóló ajánlás megállapításáról.

²⁵ A Tanács 2016. november 11-i (EU) 2016/1989 végrehajtási határozata, 2017. február 7-i (EU) 2017/246 végrehajtási határozata és 2017. május 11-i 2017/818 végrehajtási határozata.

²⁶ A Bizottság 2015. október 23-i véleménye, C(2015) 7100 final.

²⁷ A schengeni határellenőrzési kódex 33. cikke.

²⁸ A személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről szóló (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet módosítására irányuló európai parlamenti és tanácsi rendeletjavaslatot kísérő hatásvizsgálati jelentés, SWD(2021) 462 final.

²⁹ A Bizottság 2017. május 12-i (EU) 2017/820 ajánlása a schengeni térségen belüli arányos rendőrségi ellenőrzésekről és rendőrségi együttműködésről, C(2017) 3349 final.

³⁰ Az egészség védelmét, valamint az áruk és alapvető szolgáltatások rendelkezésére állásának biztosítását célzó határigazgatási intézkedésekre vonatkozó, 2020. március 16-i C(2020) 1753 final iránymutatás 20. bekezdése.

³¹ A schengeni határellenőrzési kódex 33. cikke.

³² A schengeni határellenőrzési kódex 33. cikkében előírtak szerint.

³³ Például: az Európai Parlament 2020. június 19-i állásfoglalása a schengeni térségnek a Covid19-világjárvány kitörését követő helyzetéről (2020/2640(RSP)).

³⁴ Lásd: az EUMSZ 3. cikke és 45. cikkének (3) bekezdése, valamint a szabad mozgásról szóló irányelv 27. és 29. cikke.

³⁵ Lásd: az EUMSZ 4. cikke (2) bekezdésének k) pontja és 6. cikkének a) pontja.

³⁶ A 2004/38/EK irányelv.

³⁷ A Tanács (EU) 2020/1475 ajánlása (2020.10.13.), (EU) 2021/119 ajánlása (2021.2.1.), (EU) 2021/961 ajánlása (2021.6.14.) és (EU) 2022/107 ajánlása (2022.1.25.).

³⁸ Lásd: a C 288/12. sz. ügyben hozott ítélet 30. pontja, a C 221/04. sz. ügyben hozott ítélet 25. és 26. pontja, valamint a C-20/09. sz. ügyben hozott ítélet 33. pontja.

³⁹ A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, az Európai Tanácsnak, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: „A Covid19-világjárványból levont korai tanulságok”, COM(2021) 380 final.

⁴⁰ A Tanács (EU) 2020/1475 ajánlása.

⁴¹ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

⁴² COVID-19 – Az egészség védelmét, valamint az áruk és alapvető szolgáltatások rendelkezésére állásának biztosítását célzó határigazgatási intézkedésekre vonatkozó iránymutatások, 2020. március 16., C(2020) 1753 final.

⁴³ Az egészség védelmét, valamint az áruk és alapvető szolgáltatások rendelkezésére állásának biztosítását célzó határigazgatási intézkedésekre vonatkozó, 2020. március 16-i C(2020) 1753 final iránymutatás 18. bekezdése.

⁴⁴ A tagállamok illetékes hatóságai által a személyek határokon történő ellenőrzése során használandó közös „Határőrök gyakorlati kézikönyve” (Schengeni kézikönyv) létrehozásáról, valamint a 2006. november 6-i C(2006) 5186 bizottsági ajánlás felváltásáról szóló bizottsági ajánlás melléklete.

⁴⁵ C(2020) 1753 final, 2020.3.16., 20. bekezdés.

⁴⁶ COM(2020) 499 final, 2020.9.4.; COM(2020) 849 final, 2020.12.18. és COM(2021) 232 final, 2021.5.3.

⁴⁷ A Tanács (EU) 2021/961 ajánlása (2021.6.14.) és (EU) 2021/119 ajánlása (2021.2.1.).

⁴⁸ A Bizottság közleménye a zöld sávoknak az egészség védelmét, valamint az áruk és alapvető szolgáltatások rendelkezésre állását biztosító határigazgatási intézkedésekre vonatkozó iránymutatások szerinti végrehajtásáról, C(2020) 1897 final.

⁴⁹ A Bizottság közleménye: „Iránymutatás a COVID19-járvány kontextusában az EU-ban dolgozó idénymunkásokról”, C(2020) 4813 final.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hu/ip_20_510

⁵¹ https://reopen.europa.eu/hu

⁵² https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hu/ip_20_1045

⁵³ 15/2021. sz. különjelentés:A légi utasok jogai a Covid19-világjárvány idején:a Bizottság igyekezete ellenére sérültek az alapvető jogok”, 68–70. bekezdés és a 3. ajánlás a) pontja.

⁵⁴ Considerations for travel-related measures to reduce spread of COVID-19 in the EU/EEA, 2020.5.26.

⁵⁵ Strategic and performance analysis of ECDC response to the COVID-19 pandemic.

⁵⁶ Az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ létrehozásáról szóló, 2004. április 21-i 851/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (6) preambulumbekezdése.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (https://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7850-8	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/204792	QJ-AB-22-008-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-7866-9	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/30938	QJ-AB-22-008-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2022

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak aCreative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ezért főszabály szerint a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A Számvevőszéktől származó tartalmak további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további engedélyt is be kell szerezni.

Amennyiben ez megtörtént, akkor a vonatkozó engedély érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és az abban foglalt, egyértelműen meghatározott felhasználási korlátozások érvényesek.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, adott esetben közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alá tartozó intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: https://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (https://data.europa.eu/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.