Slobodno kretanje u EU-u tijekom pandemije bolesti COVID-19: Ograničen nadzor kontrola na unutarnjim granicama i nekoordinirano djelovanje država članica

Sažetak

I Pravo građana EU-a na slobodno kretanje na teritoriju država članica EU-a jedna je od četiriju temeljnih sloboda Europske unije. Osim toga, ukidanjem kontrola na unutarnjim granicama u šengenskom području omogućeno je područje putovanja bez granica, čime se dodatno olakšava kretanje osoba.

II Države članice iznova su od 2020. uspostavile kontrole na unutarnjim granicama uglavnom kako bi zajamčile poštovanje ograničenja slobodnog kretanja uvedenih zbog pandemije bolesti COVID-19. Šengenskim (ili schengenskim) zakonodavstvom propisano je da bi kontrole na unutarnjim granicama trebale biti razmjerne i da bi se trebale primjenjivati samo kao krajnja mjera. Komisija i dalje snosi odgovornost za praćenje usklađenosti tih kontrola sa zakonodavstvom EU-a.

III Cilj ove revizije bio je utvrditi je li Komisija poduzela djelotvorne mjere za zaštitu prava na slobodno kretanje osoba tijekom pandemije bolesti COVID-19. To je uključivalo kontrole na unutarnjim šengenskim granicama, povezana ograničenja putovanja i koordinacijska nastojanja na razini EU-a. Revizijom je obuhvaćeno razdoblje do kraja lipnja 2021. te Revizorski sud (Sud) očekuje da će se njezini rezultati uzeti u obzir u sklopu aktualne rasprave o preispitivanju šengenskog sustava, uključujući reviziju Zakonika o šengenskim granicama.

IV Sud je zaključio da su, unatoč tome što je Komisija pratila ograničenja slobodnog kretanja koja su uvodile države članice, ograničenja pravnog okvira otežala njezinu nadzornu ulogu. Nadalje, Komisija nije provodila odgovarajući nadzor kojim bi zajamčila usklađenost kontrola na unutarnjim granicama sa šengenskim zakonodavstvom. Sud je utvrdio da obavijesti država članica o kontrolama na unutarnjim granicama nisu sadržavale dostatne dokaze da su se kontrole primjenjivale samo kao krajnja mjera te da su bile razmjerne i ograničenog trajanja. Države članice u pojedinim slučajevima nisu obavijestile Komisiju o novim graničnim kontrolama i nisu podnijele obvezna ex post izvješća u kojima se, među ostalim, iznosi procjena djelotvornosti i razmjernosti kontrola na unutarnjim granicama. U slučajevima u kojima izvješća jesu bila podnesena, nisu sadržavala dovoljno informacija o tim važnim aspektima.

V Izostanak neophodnih informacija iz država članica utjecao je na sposobnost Komisije da provede pouzdanu analizu o mjeri u kojoj su granične kontrole bile u skladu sa šengenskim zakonodavstvom. Međutim, od početka pandemije bolesti COVID-19 Komisija nije od država članica tražila dodatne informacije niti je davala mišljenje o graničnim kontrolama.

VI Kontrole na unutarnjim granicama često su se provodile kako bi se zajamčilo poštovanje niza ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19. Iako odgovornost za praćenje usklađenosti tih ograničenja s načelom slobodnog kretanja snosi Komisija, ograničenja pravnog okvira otežala su joj rad u tom području. Za razliku od pitanja kontrola na unutarnjim granicama, države članice nisu bile obvezne obavijestiti Komisiju o ograničenjima putovanja. Osim toga, postupak zbog povrede prava, koji je jedini alat koji Komisija ima da zajamči poštovanje prava na slobodno kretanje, nije prikladan za situacije kao što je pandemija bolesti COVID-19.

VII Komisija i Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) izdali su pravodobne smjernice za olakšavanje koordinacije kontrola na unutarnjim granicama i ograničenja putovanja. Međutim, u smjernicama za kontrole na unutarnjim granicama nisu bile navedene praktične pojedinosti, primjerice o tome kako bi države članice trebale dokazati usklađenost s načelima razmjernosti i nediskriminacije, kao i dobre prakse u području upravljanja unutarnjim granicama tijekom pandemije bolesti COVID‑19. ECDC ne obavlja sveobuhvatnu procjenu korisnosti i učinka svojih smjernica niti ima pravnu obvezu to činiti.

VIII Komisija je pokrenula važne inicijative za koordinaciju mjera koje utječu na slobodu kretanja. Pokrenut je i portal Re-open EU na kojem su se objedinile ključne informacije o ograničenjima putovanja za građane. Međutim, čak i godinu dana nakon početka pandemije, prakse država članica pokazuju da je njihov odgovor i dalje bio uglavnom nekoordiniran i ponekad neusklađen sa smjernicama Komisije i preporukama Vijeća.

IX Na temelju tih zaključaka Sud preporučuje Komisiji da:

•  pomno nadzire kontrole na unutarnjim granicama;
•  usavrši prikupljanje podataka o ograničenjima putovanja;
•  izradi provedivije smjernice za provedbu kontrola na unutarnjim granicama.

X Osim toga, ECDC bi trebao poboljšati praćenje mjere u kojoj se njegove smjernice provode.

Uvod

Sloboda kretanja osoba: jedan od najvećih uspjeha EU-a

01. Slobodno kretanje osoba pravo je građana Europske unije (EU) i državljana trećih zemalja sa zakonitim boravkom u EU-u na slobodno kretanje i boravak na teritoriju država članica EU-a. To je jedna od četiriju temeljnih sloboda EU-a (zajedno sa slobodnim kretanjem robe, usluga i kapitala) i u središtu je europskog projekta od njegova začetka. Ugovorom o Europskoj uniji¹ (UEU) propisano je da „Unija svojim građanima nudi područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba (…)”. Sloboda kretanja dodatno je zaštićena Ugovorom o funkcioniranju EU-a² (UFEU) i Direktivom o slobodnom kretanju³.

02. Građani EU-a cijene slobodu kretanja kao jedno od osobito važnih postignuća integracije EU-a. „Sloboda putovanja, studiranja i rada bilo gdje u EU-u” najspominjaniji je aspekt povezan s Europskom unijom i nalazi se na prvom mjestu u svih 27 država članica EU-a, ispred eura i mira⁴.

03. Kao ni druga temeljna prava, pravo građana EU-a na slobodno kretanje nije apsolutno. Zakonodavstvom EU-a omogućuje se ograničavanje slobode kretanja građana EU-a zbog javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja⁵. Takva se ograničenja moraju primjenjivati u skladu s općim načelima prava EU-a, a osobito načelom razmjernosti i nediskriminacije.

04. Slobodno kretanje osoba unutar EU-a nije isto što i ukidanje kontrola na unutarnjim granicama u šengenskom području, kojim je uspostavljeno područje putovanja bez granica. To znači da se građani mogu slobodno kretati unutar šengenskog područja bez kontrole na unutarnjim granicama. Građani EU-a uživaju slobodu kretanja u čitavom EU-u, uključujući one države članice EU-a koje (još) nisu ukinule kontrole na unutarnjim granicama. Iako se samim kontrolama na unutarnjim granicama ne ograničava sloboda kretanja, njihovo nepostojanje u praksi olakšava kretanje osoba.

Šengensko područje

05. Putovanje bez granica uređeno je Schengenskim sporazumom (dalje u tekstu: „Šengenski sporazum”) i njegovom Provedbenom konvencijom⁶ te Zakonikom o schengenskim granicama⁷ (dalje u tekstu: „Zakonik o šengenskim granicama”), čiji je cilj uklanjanje fizičkih graničnih kontrola među zemljama šengenskog područja (dalje u tekstu: „unutarnje granice”). Šengensko područje trenutačno obuhvaća 22 države članice EU-a te Island, Norvešku, Lihtenštajn i Švicarsku, dok su neke države članice EU-a izvan njega: Irska je odlučila da mu se neće priključiti, a Bugarska, Cipar, Hrvatska i Rumunjska zemlje su kandidatkinje za pristupanje šengenskom području.

06. Iako je glavna svrha šengenskog zakonodavstva ukidanje unutarnjih granica, njime se omogućuje privremeno ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama u sljedećim važnim slučajevima i uz potpuno poštovanje općih načela prava EU-a, a osobito razmjernosti i nediskriminacije:

• ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u određenoj državi članici⁸;
• ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u određenoj državi članici zbog nepredviđenih događaja koji zahtijevaju hitno djelovanje⁹.

07. Na slici 1. opisan je postupak ponovnog uvođenja kontrola na unutarnjim granicama u šengenskom području. Navedene su uloga i ovlasti Komisije te obveze država članica.

08. Osim toga, u iznimnim okolnostima koje ugrožavaju sveukupno funkcioniranje područja bez kontrola na unutarnjim granicama zbog trajnih ozbiljnih nedostataka povezanih s nadzorom vanjskih granica, Komisija može predložiti Vijeću da donese preporuku¹⁰ o ponovnom uvođenju kontrola na unutarnjim granicama kao rješenju koje se primjenjuje kao krajnja mjera. Granične kontrole mogu se uvesti na razdoblje od najviše šest mjeseci i mogu se produljivati za dodatna šestomjesečna razdoblja do najviše dvije godine. Taj se mehanizam primjenjivao 2016. kada je zbog migracijske krize i sigurnosnih prijetnji Vijeće preporučilo ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama u Danskoj, Njemačkoj, Austriji i Švedskoj¹¹.

09. Odluke o ponovnom uvođenju kontrola na unutarnjim granicama isprva su se donosile zbog istaknutih događanja ograničena trajanja, posebice velikih sportskih ili političkih susreta (kao što su bili Europsko nogometno prvenstvo u Austriji 2008. i sastanak na vrhu NATO-a u Francuskoj 2009.). Od 2015. naovamo nekoliko je država članica ponovno uvodilo kontrole na unutarnjim granicama kao odgovor na percipirane prijetnje povezane s migracijama (uglavnom zbog nedostataka na vanjskim šengenskim granicama i sekundarnih kretanja nezakonitih migranata iz zemalja u koje su izvorno stigli u odredišne zemlje) ili sa sigurnosnim prijetnjama (u prvom redu s terorizmom). Od ožujka 2020. većina kontrola na unutarnjim granicama uvodila se kao odgovor na COVID-19. Na slici 2. prikazan je pregled stanja.

Kontrole na unutarnjim granicama kojima se jamči poštovanje ograničenja putovanja zbog bolesti COVID-19

10. Tijekom pandemije bolesti COVID-19 države članice poduzimale su mjere za ograničavanje slobode kretanja unutar EU-a kako bi se pokušalo ograničiti širenje virusa. Od ožujka 2020. odgovori država članica na pandemiju poprimali su različite oblike, često kombinirane, uključujući:

• ograničenja prekograničnih putovanja, kao što je obveza karantene ili posjedovanja negativnog testa na COVID-19;
• zabranu neobveznih putovanja.

11. Općenito govoreći, kontrole na unutarnjim granicama mogu se upotrebljavati za provjeru poštovanja tih ograničenja, primjerice provjerom nužnosti putovanja, posjedovanja valjane potvrde o bolesti COVID-19, obrasca za lociranje putnika ili naloga za karantenu. Njima se omogućuje ne samo sustavna provjera usklađenosti pri ulasku na državni teritorij nego i mogućnost zabrane ulaska u slučaju neusklađenosti. Međutim, kontrole na unutarnjim granicama u šengenskom području mogu se ponovno uvesti samo kao krajnja mjera, a teret dokazivanja razmjernosti leži na državama članicama.

12. Na slici 3. prikazan je pregled kontrola na unutarnjim granicama tijekom prvih nekoliko valova pandemije, u razdoblju od ožujka 2020. do lipnja 2021.

13. Prema podatcima Komisije kontrole na unutarnjim šengenskim granicama radi jamčenja poštovanja ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19 ponovno je uvelo 14 država članica EU-a. Kao što je vidljivo na vremenskom pravcu na slici 4., vrhunac je dosegnut u travnju 2020.

Djelovanje EU-a tijekom pandemije bolesti COVID-19

14. Zaštita javnog zdravlja u nadležnosti je država članica. To znači da svaku odluku o uvođenju ograničenja putovanja i jamčenju njihova poštovanja obavljanjem graničnih kontrola donose nacionalne vlade. Međutim, Komisija je i dalje odgovorna za praćenje usklađenosti tih ograničenja sa zakonodavstvom EU-a koje se odnosi na slobodu kretanja.

15. Povrh toga, Komisija bi, uz promicanje općeg interesa Unije, trebala poticati suradnju među državama članicama. Države članice trebale bi održavati veze s Komisijom i donositi koordinirane zdravstvene politike i programe¹². U tu je svrhu Komisija pokrenula razne inicijative, koje obuhvaćaju smjernice, komunikacije i prijedloge Vijeću EU-a da donese preporuke, a sve s ciljem podrške koordinaciji praksi među različitim državama članicama.

16. Komisija je također oblikovala alate kojima se olakšava sigurno i slobodno kretanje osoba te zahvaljujući kojima su ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19 postala transparentnija i predvidljivija za građane. Na primjer, Re-open EU¹³, platforma koju je uveo Zajednički istraživački centar, alat je kojim se nastoje objediniti osnovne informacije o granicama, dostupnim prijevoznim sredstvima, ograničenjima putovanja te javnozdravstvenim i sigurnosnim mjerama unutar EU-a. Komisija je predložila i u suradnji s državama članicama izradila digitalnu potvrdu EU-a o COVID-u¹⁴ kako bi podržala koordiniraniji pristup ograničenjima putovanja među državama članicama. Digitalna potvrda EU-a o COVID-u okvir je za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19 u svrhu lakšeg slobodnog kretanja tijekom pandemije. Komisija je također uvela platforme za interoperabilnost kako bi se na razini cijelog EU-a olakšalo praćenje kontakata s pomoću obrazaca za lociranje putnika i aplikacija za pametne telefone.

17. Osim Komisije, tu je i Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) – neovisna agencija EU-a (tj. nije pod izravnom kontrolom Komisije) čija je misija ojačati obranu EU-a od zaraznih bolesti. Ima širok spektar aktivnosti, uključujući nadzor, obavještajni rad u vezi s epidemijama i davanje znanstvenih savjeta.

Izazovi za šengenski mehanizam i njegova budućnost

18. Iako šengensko područje nikad nije doživjelo situaciju kao što je pandemija bolesti COVID-19, zona putovanja bez granica dovodi se u pitanje otkako su se 2015. ponovno počele uvoditi kontrole na unutarnjim granicama. Pandemija se nadovezala na postojeće napetosti uzrokovane migracijskom krizom i terorističkim prijetnjama, uz popratni rizik da „privremene kontrole na unutarnjim granicama u srednjoročnom razdoblju postanu gotovo trajne”¹⁵.

19. Kako bi odgovorila na takvo stanje stvari, Komisija je u lipnju 2021. objavila šengensku strategiju¹⁶. Među ključnim mjerama u šengenskom području bez kontrola na unutarnjim granicama u strategiji se poziva na: (1) političke i tehničke dijaloge s državama članicama koje su ponovno uvele dugotrajne kontrole na unutarnjim granicama, (2) prijedlog uredbe o izmjeni Zakonika o šengenskim granicama i (3) kodifikaciju smjernica i preporuka iznesenih u vezi s bolešću COVID-19. Komisija je u prosincu 2021. objavila prijedlog izmijenjenog Zakonika o šengenskim granicama¹⁷.

Opseg revizije i revizijski pristup

20. Cilj ove revizije bio je utvrditi je li Komisija poduzela djelotvorne mjere za zaštitu prava na slobodno kretanje osoba tijekom pandemije bolesti COVID-19. Kako bi se odgovorilo na ovo glavno revizijsko pitanje, Sud je postavio dva potpitanja:

1. Je li Komisija djelotvorno nadzirala kontrole na unutarnjim šengenskim granicama i ograničenja putovanja?
2. Je li Komisija olakšala koordinirano djelovanje država članica kako bi se ublažio učinak kontrola na unutarnjim šengenskim granicama i ograničenja putovanja?

21. Posljednjih se godina u revizijskim izvješćima Suda tematizirao element vanjske granice iz šengenske strategije: žarišne točke u Grčkoj i Italiji¹⁸, upravljanje migracijama (uključujući postupke azila i premještanja)¹⁹, IT sustavi²⁰, operacije Frontexa²¹, politika vraćanja i ponovnog prihvata²² te potpora Europola u borbi protiv krijumčarenja migranata²³.

22. U okviru ove revizije razmatra se element unutarnjih granica iz šengenske strategije. Konkretno, Sud je ispitao Komisijin nadzor kontrola na unutarnjim granicama i ograničenja putovanja koje su uvele države članice, kao i mjere koje je Komisija poduzela na početku pandemije kako bi olakšala koordinirano djelovanje. Sud očekuje da će ova revizija doprinijeti aktualnoj raspravi o preispitivanju šengenskog sustava, uključujući reviziju Zakonika o šengenskim granicama. Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od ožujka 2020. do lipnja 2021. (vidjeti sliku 5.).

23. Sud se u reviziji koristio pregledom dokumentacije, pisanim upitnicima i razgovorima s relevantnim dionicima, kao što su Komisija, ECDC i Zajednički istraživački centar. Pregledana je i analizirana sljedeća dokumentacija:

• relevantno zakonodavstvo EU-a, uključujući Direktivu o slobodnom kretanju i Zakonik o šengenskim granicama, kako bi se utvrdili ključni regulatorni zahtjevi i odgovornosti različitih dionika;
• svih 150 obavijesti država članica EU-a o privremenom ponovnom uvođenju kontrola na unutarnjim granicama u razdoblju od ožujka 2020. do lipnja 2021. te sva dostupnaex post izvješća država članica povezana s tim obavijestima;
• uzorak od 10 obavijesti država članica i povezana interna dokumentacija Komisije o kontrolama na unutarnjim granicama ponovno uvedenima u razdoblju 2015. – 2019. Sud je ispitao te obavijesti kako bi usporedio Komisijin nadzor obavijesti o kontrolama na unutarnjim granicama prije i nakon pandemije bolesti COVID-19;
• interni dokumenti Komisije, uključujući pregled 33 izvješća sa sastanaka Informacijske skupine za koronavirus (vidjeti odlomak 69.) i praćenje privremenog ponovnog uvođenja kontrola na unutarnjim granicama i ograničenja putovanja.

Osim toga, Sud se susreo s predstavnicima šest nacionalnih predstavništava u EU-u, odabranih kako bi se postigla uravnotežena geografska zastupljenost (Belgija, Danska, Njemačka, Litva, Portugal i Slovenija).

24. Opseg revizije usmjeren je na perspektivu građana EU-a tijekom putovanja unutar EU-a. Posebna prava državljana trećih zemalja, uključujući prava na traženje međunarodne zaštite i traženje azila u EU-u, nisu razmatrana. Osim toga, revizijom nisu obuhvaćene ni zemlje šengenskog područja koje nisu članice EU-a (Island, Lihtenštajn, Norveška i Švicarska).

Opažanja

Komisijin nadzor nad mjerama država članica bio je ograničen i otežan pravnim okvirom

25. U odlomcima u nastavku Sud je ispitao sljedeće:

1. Je li Komisija na odgovarajući način nadzirala privremeno ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama država članica tijekom pandemije bolesti COVID-19? To je uključivalo ne samo granične kontrole uvedene zbog pandemije, nego i kontrole uvedene zbog prethodne migracijske krize i sigurnosnih prijetnji, koje su i dalje bile na snazi tijekom pandemije. Nadalje, Sud je ispitao je li Komisija u potpunosti iskoristila mogućnosti koje nudi pravni okvir kako bi zajamčila usklađenost država članica sa zakonodavstvom EU-a.
2. Je li Komisija sustavno i pravodobno procjenjivala jesu li ograničenja putovanja koja su uvele države članice u skladu s primjenjivim zakonodavstvom EU-a? Nadalje, Sud je ispitao je li Komisija poduzimala relevantne mjere u slučajevima u kojima je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom utvrdila moguće probleme u pogledu neusklađenosti.

Komisija nije na odgovarajući način nadzirala ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama

26. Šengenskim pravnim odredbama utvrđeni su strogi razlozi, najdulje trajanje i proceduralni zahtjevi za ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama. Teret dokazivanja da ne postoje (bolje) alternative graničnim kontrolama i da je uvođenje graničnih kontrola opravdano kao krajnja mjera leži na državama članicama. Pri ponovnom uvođenju kontrola na unutarnjim granicama države članice dužne su o tome obavijestiti Komisiju. Obavijesti moraju biti pravodobne i sadržavati sve potrebne informacije da Komisija može obaviti procjenu.

27. Ako određena obavijest države članice ne sadržava dovoljno informacija, Komisija bi trebala zatražiti dodatne pojedinosti. Ako Komisija dvoji u njihovu usklađenost s pravom EU-a, može iznijeti mišljenje kako bi javno izrazila svoje stajalište o predmetnoj kontroli na unutarnjim granicama. Nadalje, ako Komisija dvoji u razmjernost i nužnost mjere, dužna je iznijeti mišljenje o tome (vidjeti odlomke 06.–08. i sliku 1.).

Granične kontrole uvedene prije pandemije

28. Vijeće je Danskoj, Njemačkoj, Austriji i Švedskoj, koje su bile osjetno pogođene migracijskom krizom i sigurnosnim prijetnjama, preporučilo²⁴ da zadrže razmjerne privremene granične kontrole u razdoblju od najviše šest mjeseci. Ta je preporuka do studenoga 2017. donesena još tri puta (u studenome 2016. te u veljači i svibnju 2017.²⁵).

29. Sud je ispitao uzorak obavijesti o kontrolama na unutarnjim granicama izdanih u razdoblju 2015. – 2019. kako bi usporedio nadzor koji je Komisija provodila prije i nakon pandemije bolesti COVID-19 (vidjeti Prilog I.). Sud je utvrdio da četiri obavijesti od njih 10 ispitanih (koje su izdane od studenoga 2017.) nisu sadržavale dovoljno informacija na temelju kojih bi Komisija mogla procijeniti razmjernost pripadajućih mjera granične kontrole. Konkretno, nisu sadržavale obrazloženje da su kontrole doista uvedene kao krajnja mjera u nedostatku ikakve alternative. Iako je Komisija u sva četiri slučaja od država članica zatražila dodatne informacije, odgovori koje je primila i dalje su bili nedostatni za pouzdanu procjenu.

30. Ni nakon 2020. sadržaj obavijesti koje države članice šalju u vezi s migracijskim ili sigurnosnim prijetnjama i dalje nije dostatan da bi Komisija procjenjivala razmjernost graničnih kontrola (vidjeti odlomke 37. i 38.). Međutim, zbog znatnog povećanja broja obavijesti povezanih s bolešću COVID-19 Komisija je prestala tražiti dodatne informacije.

31. U skladu sa Zakonikom o šengenskim granicama kontrole na unutarnjim granicama mogu se ponovno uvesti na najviše dvije godine. Pet država članica (Danska, Njemačka, Francuska, Austrija i Švedska) prekoračilo je to razdoblje navođenjem druge pravne osnove za njihovo uvođenje svake dvije godine ili tvrdnjom da se nova obavijest odnosi na novu graničnu kontrolu (a ne produljenje postojeće). Unatoč tome, Komisija je izdala samo jedno zajedničko pozitivno mišljenje o razmjernosti i nužnosti kontrola na unutarnjim granicama za Austriju i Njemačku u listopadu 2015.²⁶

32. Sve države članice dužne su podnijeti izvješće Europskom parlamentu, Vijeću i Komisiji o provedbi graničnih kontrola u roku od četiri tjedna od njihova ukidanja²⁷. Međutim, pet država članica iz odlomka 31. koje su uvele dugoročne granične kontrole još nije podnijelo ex post izvješće ni šest godina nakon ponovnog uvođenja tih kontrola. Komisija nije poduzela nikakve mjere kako bi prikupila informacije o provedbi tih kontrola.

33. Stav je Komisije da opseg i trajanje dugoročnih kontrola na unutarnjim granicama nisu ni razmjerni ni nužni²⁸. Komisija ima ovlasti i obvezu pratiti usklađenost s pravom EU-a i djelovati u slučajevima moguće neusklađenosti (vidjeti odlomak 14.). Može pokrenuti postupke zbog povrede prava, ali to dosad nije činila unatoč tome što je zabrinuta da kontrole na unutarnjim granicama nisu u skladu s pravom EU-a.

34. Komisija se umjesto toga odlučuje za blaže mjere, tj. dijalog s državama članicama i koordinaciju, no bez vidljivih rezultata ako se uzme u obzir to da se i dalje provode kontrole na unutarnjim granicama koje su ponovno uvedene prije više od šest godina. U Šengenskoj strategiji iz lipnja 2021. Komisija je istaknula da namjerava iskoristiti pravna sredstva koja su joj na raspolaganju u slučajevima u kojima države članice nerazmjerno produljuju kontrole na unutarnjim granicama.

Granične kontrole povezane s pandemijom bolesti COVID-19

35. Iako u Zakoniku o šengenskim granicama prijetnja javnom zdravlju nije izričito navedena kao jedan od razloga za uvođenje kontrola na unutarnjim granicama, Komisija je u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 prihvatila stav da bi prijetnja javnom zdravlju mogla predstavljati prijetnju javnom poretku, čime se državama članicama omogućuje ponovno uvođenje takvih kontrola. Međutim, u takvom slučaju države članice moraju zadovoljiti strogi uvjet da se kontrole na unutarnjim granicama ne samo provode kao krajnja mjera nego i da su razmjerne te ograničena trajanja.

36. Iako se graničnim kontrolama može provjeravati nužnost putovanja, rezultate testiranja i naloga za karantenu (ali ne i sama karantena), policijski²⁹ ili zdravstveni službenici³⁰ mogli bi umjesto graničnih kontrola provoditi i druge provjere (npr. mjerenje temperature) kako bi se ograničilo širenje virusa.

37. Sud je pregledao svih 150 obavijesti o kontrolama na unutarnjim granicama koje su države članice dostavile Komisiji u razdoblju od ožujka 2020. do lipnja 2021., od čega se njih 135 odnosilo isključivo na COVID-19, njih šest na COVID-19 i migracije ili sigurnost, a preostalih devet na migracije i/ili sigurnost (vidjeti odlomak 30.). Sud je na temelju pregleda utvrdio da su u svim obavijestima navedeni datumi, trajanje i opseg graničnih kontrola. Međutim, te obavijesti nisu sadržavale dostatne dokaze (potkrijepljene iscrpnim statističkim podatcima i usporednim analizama različitih alternativa graničnim kontrolama) koji bi poslužili kao osnova za stav da su se granične kontrole doista primjenjivale kao krajnja mjera. Nadalje, često nisu bili navedeni službeni granični prijelazi na kojima bi se obavljale kontrole. Za dodatne pojedinosti vidjeti sliku 6.

38. Sud je pregledom ustanovio iste probleme kao i za obavijesti povezane s migracijskom krizom i sigurnosnim prijetnjama prije pandemije bolesti COVID-19 (vidjeti odlomak 29.). Iako su informacije koje su države članice dostavile bile nedostatne, Komisija od početka pandemije bolesti COVID-19 nije zatražila dodatne informacije niti je iznosila mišljenje iako je to propisano člankom 27. Zakonika o šengenskim granicama. Sud je zaključio da je taj manjak ključnih informacija od država članica utjecao na sposobnost Komisije da provede pouzdanu pravnu analizu pojedinačnih mjera graničnih kontrola.

39. Osim toga, Komisija ne raspolaže pouzdanim sustavom praćenja kojim bi mogla utvrditi slučajeve graničnih kontrola o kojima države članice nisu dostavile obavijesti. Tijekom revizije Komisija je navela da nije bila svjesna takvih slučajeva, ali u okviru 1. u nastavku prikazana su dva primjera koja je otkrio Sud.

40. Komisiji nisu dostavljena sva ex post izvješća koja su joj trebala biti dostavljena u roku od četiri tjedna od ukidanja kontrola na unutarnjim granicama (vidjeti i odlomak 32.). U tablici 1. navedene su države članice koje nisu dostavile ex post izvješća o kontrolama na unutarnjim granicama povezanima s bolešću COVID-19. Komisija nije podastrla dokaze da je od tih država članica zatražila da joj pošalju nedostavljene obavijesti ili ex post izvješća.

41. Pregledom svih 12 ex post izvješća koja je Komisija zaprimila za razdoblje od ožujka 2020. do lipnja 2021. Sud je utvrdio da su ona vrlo neujednačena te da se sadržajem kreću od općih izjava do pregleda detaljnih statističkih podataka, ali većina njih nije u potpunosti usklađena s pravnim zahtjevima u pogledu procjene razmjernosti³¹. U deset od 12 izvješća taj aspekt nije obrađen dostatno, već samo u vrlo kratkim i općim crtama (vidjeti okvir 2.). Samo se u trima izvješćima spominje mogućnost primjene alternativnih mjera, ali opet u vrlo kratkim crtama.

42. Ni u jednom od izvješća nisu opisane mjere uvedene kako bi se zajamčilo poštovanje načela nediskriminacije, posebno u pogledu jednakog postupanja prema građanima EU-a, bez obzira na njihovo državljanstvo. Iako to nije izričito propisano Zakonikom o šengenskim granicama, te su informacije relevantne za procjenu zakonitosti graničnih kontrola uspostavljenih radi jamčenja poštovanja ograničenja koja su imala oblik zabrane putovanja na temelju državljanstva ili boravišta (vidjeti okvir 3.).

43. Naposljetku, kad je riječ o sveobuhvatnom godišnjem izvješćivanju o cjelokupnoj provedbi šengenskog zakonodavstva (uključujući provedbu kontrola na unutarnjim granicama i stajališta Komisije o njihovoj opravdanosti), Komisija od 2015. nije objavila godišnje izvješće o funkcioniranju područja bez unutarnjih granica³².

44. Europski parlament pozvao je Komisiju da provodi odgovarajući nadzor nad primjenom šengenske pravne stečevine, da iskoristi svoje ovlasti da od država članica traži dodatne informacije te da poboljša izvješćivanje Europskog parlamenta o tome kako izvršava svoje ovlasti na temelju Ugovorâ³³.

45. Na slici 7. prikazani su nedostatci koje je Sud utvrdio u Komisijinu nadzoru nad unutarnjim šengenskim granicama.

Komisija nadzire ograničenja putovanja, ali njezin rad otežavaju ograničenja pravnog okvira

46. Države članice reagirale su na pandemiju uvođenjem ograničenja putovanja radi zaštite javnog zdravlja (vidjeti odlomak 10.). Sud je općenito utvrdio da Komisija nema čvrst pravni okvir kojim bi mogla procijeniti jesu li ograničenja putovanja koja su uvele države članice u skladu s pravom EU-a. Glavni su razlozi sljedeći:

• znatne ovlasti i nadležnosti država članica u pogledu javnog zdravlja u skladu s pravom EU-a, što je područje koje nije u isključivoj ili zajedničkoj nadležnosti EU-a³⁴, a države članice određuju vlastite zdravstvene politike³⁵;
• Direktiva o slobodnom kretanju³⁶ ne obvezuje države članice da obavještavaju Komisiju o mjerama koje donose na temelju te direktive ili da o njima izvješćuju. Razlog je tome opći način primjene Direktive o slobodnom kretanju, prema kojoj se ograničenja slobodnog kretanja primjenjuju na temelju pojedinačnih procjena i podliježu sudskom nadzoru. Budući da predmetna obveza ne postoji, države članice mogu slobodno odlučiti hoće li izvješćivati o donesenim mjerama, uključujući ograničenja putovanja, i u kojem obliku. Time se povećava rizik od toga da informacije koje Komisija prima o ograničenjima putovanja ne budu potpune;
• neobvezujuća priroda preporuka Vijeća³⁷, koje su glavni dokument relevantne politike za koordinirani pristup ograničenjima slobodnog kretanja kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 te koji, kao takav, uključuje zajednička načela za primjenu ograničenja putovanja koja su dogovorile države članice;
• dosad nezabilježena priroda pandemije bolesti COVID-19 i njezin brz razvoj.

47. Osim toga, jedini alat kojim Komisija raspolaže da zajamči usklađenost ograničenja putovanja s pravom na slobodno kretanje postupak je zbog povrede prava, koji nije prikladan u kontekstu pandemije. To je posljedica trajanja sudskih postupaka (koji na Sudu Europske unije često traju nekoliko godina) u spoju s kratkoročnom i promjenjivom prirodom mjera koje države članice poduzimaju tijekom pandemije. U prethodnim presudama Suda Europske unije³⁸ utvrđeno je da postupak zbog povrede prava postaje nedopušten u trenutku u kojem povreda nestane. Budući da je malo vjerojatno da će mjere koje Komisija trenutačno smatra nesukladnima i dalje biti na snazi za nekoliko godina, to znači da država članica koja ne ispunjava svoje obveze neće biti sankcionirana.

48. Pri praćenju ograničenja putovanja koja su uvele države članice Komisija se služila s nekoliko izvora informacija, kao što su nacionalno zakonodavstvo objavljeno na vladinim internetskim stranicama, izravan kontakt s državama članicama, informacije dostupne u medijima ili pritužbe drugih država članica, građana ili organizacija o konkretnim problemima.

49. Uzimajući u obzir ograničenja pravnog okvira dokazi koje je Sud prikupio pokazuju da je Komisija obavljala sustavnu i pravodobnu procjenu ograničenja putovanja o kojima je bila obaviještena. Međutim, Sud je utvrdio da podatci koje su dostavile države članice često nisu bili usporedivi i da nisu sadržavali sve potrebne informacije. Zbog toga je Komisiji bilo teže stvoriti pravodobnu i točnu predodžbu o ograničenjima putovanja koja su uvele države članice, a time i ispuniti svoje obveze praćenja usklađenosti (vidjeti primjer u okviru 4.).

50. S poteškoćama se nije suočila samo Komisija nego i ECDC. U Preporuci Vijeća o koordiniranom pristupu ograničavanju slobodnog kretanja kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19⁴⁰ traži se da ECDC svakog tjedna objavljuje zemljovide rizičnih područja. Na tim zemljovidima⁴¹ navode se podatci o prijenosu bolesti COVID-19 u različitim područjima, a cilj im je pružiti potporu državama članicama u donošenju odluka o slobodnom kretanju. Predmetnom preporukom Vijeća traži se da države članice svakog tjedna dostavljaju podatke na regionalnoj razini. Nakon šest mjeseci (u svibnju 2021.) 12 država članica još nije ispunjavalo taj zahtjev.

Unatoč naporima Komisije i ECDC-a, djelovanje država članica uglavnom je bilo nekoordinirano

51. Budući da EU nije raspolagao okvirom za hitne zdravstvene situacije, države članice morale su brzo reagirati na izrazito dinamičnu zdravstvenu situaciju. Iako su za primjenu ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19 odgovorne isključivo države članice, mandat je Komisije povezati se s državama članicama kako bi se olakšao koordinirani pristup tim ograničenjima u svrhu svođenja učinka na prekogranična putovanja unutar EU-a na najmanju moguću mjeru (vidjeti odlomak 15.).

52. U ovom je odjeljku Sud analizirao sljedeće:

1. Jesu li Komisija i ECDC pravodobno iznosili relevantne smjernice, mišljenja i preporuke kako bi se olakšala koordinacija djelovanja država članica te jesu li ih prilagođavali kako bi se uzeo u obzir razvoj događaja?
2. Jesu li nastojanja Komisije i ECDC-a dovela do dosljednije i usklađenije primjene ograničenja putovanja i upravljanja unutarnjim granicama u državama članicama?

Komisija i ECDC pravodobno su iznosili relevantne smjernice kako bi se olakšala koordinacija na razini EU-a

Komisija

53. Od početka pandemije Komisija je u obliku komunikacija, smjernica i prijedloga za preporuke Vijeća iznosila opsežne smjernice za države članice. Njima su obuhvaćeni različiti aspekti slobode kretanja i mjere povezane s bolešću COVID-19 (vidjeti Prilog II.).

54. Kad je riječ o smjernicama EU-a o graničnim kontrolama, Komisija je obuhvatila dva glavna područja: zabranu neobveznih putovanja u EU (vanjske granice) i smjernice za upravljanje granicama (unutarnje granice) te, u naknadnoj komunikaciji, postupno ukidanje graničnih kontrola. Smjernice o zabrani neobveznih putovanja u EU nisu predmet ove revizije (vidjeti odlomak 22.).

55. Smjernice o upravljanju granicama objavljene su 16. ožujka 2020.⁴² u prvim danima pandemije i obuhvaćale su glavne aspekte upravljanja granicama (tj. mjere granične kontrole na unutarnjim i vanjskim granicama, zdravstvene mjere i prijevoz robe). U tim se smjernicama podsjetilo države članice na osnovna pravna načela, uključujući razmjernost i nediskriminaciju, te su one sadržavale poseban odjeljak o kontrolama na unutarnjim granicama u kojem se potvrđuje da bi se takve kontrole mogle ponovno uvesti u „posebno kritičnoj situaciji”⁴³ kao odgovor na COVID-19. Sud smatra da su te smjernice bile pravodobne i relevantne.

56. Međutim, Sud je u smjernicama Komisije utvrdio sljedeće nedostatke:

• u smjernicama iz ožujka 2020. nisu navedeni detaljni savjeti o tome kako bi države članice mogle zajamčiti da njihove granične kontrole budu u skladu s općim načelom razmjernosti u specifičnom kontekstu pandemije (i dokazati da jesu);
• nije bilo praktičnih smjernica, koje bi uključivale primjere dobre prakse upravljanja granicama tijekom pandemije. Na primjer, Praktični priručnik za službenike graničnog nadzora, koji služi kao korisnički vodič za službenike graničnog nadzora pri provedbi njihovih aktivnosti nadzora državne granice⁴⁴, nije ažuriran kako bi se uzela u obzir pandemija (uz iznimku dodavanja potvrde za radnike u međunarodnom prometu);
• određeni pojmovi iz smjernica nisu bili dobro definirani u kontekstu pandemije. U Smjernicama za upravljanje granicama iz ožujka 2020. kao moguća alternativa graničnim kontrolama navode se zdravstvene provjere, o kojima Komisija ne mora biti obaviještena⁴⁵. Međutim, razlika između graničnih kontrola i zdravstvenih provjera na granicama u kontekstu bolesti COVID-19 nije jasno definirana. Stoga postoji rizik da države članice provode zdravstvene provjere koje su de facto granične kontrole, ali o kojima se Komisija ne obavještava;
• pojam „zatvaranje granica” često se upotrebljavao i u smjernicama Komisije i ECDC-a i u preporukama Vijeća. Taj pojam nije definiran u Zakoniku o šengenskim granicama i potencijalno dovodi u zabludu širu javnost tijekom putovanja unutar šengenskog područja jer granice unutar EU-a nisu bile u potpunosti zatvorene. Ograničen je samo ulazak (a ponekad i izlazak) ili su privremeno zatvoreni određeni granični prijelazi.

57. Osim smjernica o upravljanju granicama, Komisija je iznijela i opsežne smjernice o različitim aspektima povezanima sa slobodom kretanja (vidjeti Prilog II.). U njima je obrađena konkretna problematika koja se odnosila na radnike i sezonske radnike, „zelene trake” (dostupnost robe i osnovnih usluga), usluge prijevoza i povezanost, operacije zračnog prijevoza tereta, repatrijaciju i putne aranžmane pomoraca, putnika i drugih osoba na brodovima, turizam, ozbiljne prekogranične prijetnje zdravlju i upotrebu brzih antigenskih testova.

58. Od posebne su važnosti bili Komisijini prijedlozi Vijeću da donese preporuke o koordiniranom pristupu ograničavanju slobodnog kretanja kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19⁴⁶. U tim su dokumentima države članice usuglasile zajedničke kriterije za procjenu regionalnih epidemioloških okolnosti. Dogovorile su se i da će upotrebljavati zajednički zemljovid regija i zemalja Europskoga gospodarskog prostora označenih različitim bojama: od zelene preko žute do crvene, ovisno o stopi obavijesti i testiranja na COVID-19 te postotku pozitivnih testova. Zbog potrebe za prilagodbom razvoju situacije donesene su dvije ažurirane verzije, i to u veljači i lipnju 2021.⁴⁷

59. Komisija je također brzo djelovala kako bi pružila potporu rješavanju pitanja povezanih sa slobodom kretanja određenih kategorija osoba, posebno osoblja u prometnom sektoru i sezonskih radnika. Već je u ožujku 2020. iznijela praktične smjernice u kojima je poduprla načelo da sve unutarnje granice EU-a trebaju ostati otvorene za teretni prijevoz te da se lanci opskrbe osnovnim proizvodima moraju zajamčiti⁴⁸. Komisija je u srpnju 2020. iznijela slične smjernice za potporu sezonskim radnicima⁴⁹.

60. Jedno od glavnih postignuća Komisije u tom području bilo je uvođenje koncepta „zelenih traka” u ožujku 2020.⁵⁰, čime se zajamčio stalan protok robe na razini cijelog EU-a i slobodno kretanje radnika u prometu na koje je utjecalo ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama, posebice u prvim danima pandemije. Komisija je u suradnji s državama članicama uspostavila mrežu nacionalnih kontaktnih točaka za promet koja se pokazala učinkovitim alatom za pokretanje brzog i koordiniranog djelovanja ministarstava prometa i Komisije (vidjeti okvir 5.).

61. Komisija je 15. lipnja 2020. pokrenula internetsku platformu za potporu sigurnom ponovnom omogućavanju putovanja i turizma u cijeloj Europi (Re-open EU⁵¹). Platforma se temelji na dobrovoljnim informacijama država članica EU-a o ograničenjima putovanja te javnozdravstvenim i sigurnosnim mjerama, a cilj joj je ponovno ohrabriti građane da putuju unutar EU-a pružanjem informacija o ograničenjima koja se primjenjuju u svakoj državi članici kako bi mogli lakše planirati putovanja⁵².

62. Iako je riječ o vrlo pozitivnoj inicijativi EU-a, njezin uspjeh ovisi o suradnji država članica. Konkretno, države članice trebale bi redovito pružati potpune i ažurirane službene informacije. Sud je to pitanje istaknuo i u tematskom izvješću o pravima putnika u zračnom prometu tijekom pandemije bolesti COVID-19⁵³.

63. Na dan 5. srpnja 2021. (tj. više od godinu dana nakon pokretanja platforme Re-open EU) devet država članica (Bugarska, Danska, Njemačka, Estonija, Francuska, Rumunjska, Slovenija, Finska i Švedska) još nije dostavljalo ažurirane informacije. Postoji rizik od toga da građani EU-a dovedu u pitanje korisnost tog alata kada naiđu na probleme na granicama jer su informacije kojima su se koristili za planiranje putovanja netočne ili zastarjele.

Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti

64. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ECDC je objavio 27 procjena rizika/prijetnji te više od 70 smjernica i tehničkih izvješća o pandemiji. Prve smjernice o putovanjima objavljene su u svibnju 2020. ECDC je pružio i informacije korisne za Komisijine smjernice o graničnim kontrolama i ograničenjima putovanja.

65. U svibnju 2020. ECDC je objavio smjernice u kojima je navedeno da bi se zatvaranjem granica moglo odgoditi unošenje virusa u određenu zemlju. Međutim, takva bi zatvaranja trebala biti gotovo potpuna i žurno uvedena u ranim fazama epidemije, za što je ECDC smatrao da bi bilo izvedivo samo u određenim kontekstima (npr. za male, izolirane otočne države)⁵⁴. Međutim, države članice u praksi nisu uvijek slijedile te smjernice, a granične kontrole ponovno su uvedene među zemljama šengenskog područja koje dijele kopnenu granicu. U okviru 6. nalazi se primjer izazova u pogledu djelotvornosti kontrola na kopnenim granicama u takvim slučajevima.

66. U studenome 2020. ECDC je izradio stratešku analizu i analizu uspješnosti odgovora ECDC-a na pandemiju bolesti COVID-19⁵⁵, u kojoj se s pomoću anketa i fokusnih skupina ispitivala korisnost informacija koje je Centar pružao o bolesti COVID‑19. U dokumentu je iznesen zaključak da bi smjernice Centra mogle biti praktičnije i provedivije.

67. ECDC ne prikuplja detaljne informacije kako bi provjeravao kako su zemlje primijenile njegove smjernice jer nema obvezu to učiniti.

68. Smjernice ECDC-a nisu obvezujuće za države članice jer Centar nema regulatorne ovlasti⁵⁶. Uglavnom se oslanja na podatke koje dostavljaju nacionalna tijela jer nema ovlasti za inspekciju ili prikupljanje informacija na izvoru. Činjenica da države članice imaju različite strategije nadzora i testiranja otežala je ECDC-u usporedbu epidemiološke situacije na razini cijelog EU-a, što je prepreka koja može ugroziti korisnost njegovih smjernica.

Države članice primjenjivale su neusklađene pristupe ograničenjima na unutarnjim granicama i ograničenjima putovanja povezanima s bolešću COVID-19

69. Provedbu Komisijinih smjernica na razini nacionalnih tijela pratila je ad hoc radna skupina koju je osnovala i vodila Komisija: informacijska skupina za koronavirus. Cilj je skupine bio utvrditi probleme i raspravljati o njima na tehničkoj razini. U razdoblju od veljače do rujna 2020. održana su 33 sastanka te skupine.

70. Sva 33 izvješća sa sastanka koja je Sud pregledao jasno pokazuju da je Komisija uložila znatne napore u koordinaciju djelovanja država članica. Na svakom sastanku raspravljalo se o provedbi smjernica EU-a na nacionalnoj razini, a države članice podnosile su izvješća o mjerama koje su poduzele. Komisija je inzistirala na općim načelima prava EU-a i potrebi za boljom koordinacijom.

71. Izvješća sa sastanaka predmetne skupine i javna savjetovanja o šengenskoj strategiji također pokazuju da su države članice ocijenile rad skupine pozitivnim. Međutim, unatoč pozitivnoj ocjeni, skupina je u prvom redu služila kao platforma za razmjenu informacija. Nastojanja Komisije da nadoknadi nepostojanje nikakve strukture za upravljanje kriznim situacijama osnivanjem te skupine nisu dovela do dosljednog i koordiniranog pristupa država članica upravljanju unutarnjim granicama. O tome svjedoče različiti pristupi kontrolama na unutarnjim granicama u vezi s bolešću COVID-19 u zemljama šengenskog područja (vidjeti sliku 3.).

72. Iz zapisnika sa sastanaka koje je Sud pregledao vidljivo je da je predmetna skupina imala poteškoća i u komunikaciji. Iako je prethodno dogovoreno da će se prije provedbe bilo kakvih novih mjera informirati druge strane, nekoliko država članica uvelo je nove granične kontrole i ograničenja putovanja bez slanja obavijesti drugim članovima skupine.

73. Sud je također analizirao dokumente s pregledom stanja na unutarnjim granicama koje je Komisija izradila u veljači, ožujku i svibnju (i djelomično ažurirala u lipnju) 2021. U središtu analize bila su sljedeća četiri aspekta: obvezna karantena, obvezno testiranje, zabrane ulaska i/ili izlaska te upotreba ECDC-ovih zemljovida pri donošenju odluka. To je poslužilo kao temelj za oblikovanje pojednostavnjenog pregleda na kojem su prikazane mjere država članica tijekom navedenog razdoblja (vidjeti sliku 8.).

74. Za ilustraciju izazova s kojima su se suočavali građani EU-a tijekom putovanja unutar EU-a, Sud je obavio analizu minimalnih uvjeta za ulazak na dan 21. lipnja 2021. koja pokazuje širok raspon praksi koje su uvele države članice, od pretežno otvorenog pristupa do prilično restriktivnih mjera (vidjeti sliku 9.).

75. Sa slika 8. i 9. vidljivo je da su, unatoč nastojanjima Komisije da olakša koordinirano djelovanje, ograničenja putovanja koja su uvele države članice ostala nekoordinirana te da su tvorila niz pojedinačnih mjera koje su se znatno razlikovale među različitim državama članicama.

Zaključci i preporuke

76. Sud je zaključio da su, unatoč tome što je Komisija pratila ograničenja slobodnog kretanja koja su države članice uvodile tijekom pandemije bolesti COVID-19., ograničenja pravnog okvira otežala njezinu nadzornu ulogu. Nadalje, Komisija nije provodila odgovarajući nadzor kojim bi zajamčila usklađenost kontrola na unutarnjim granicama sa šengenskim zakonodavstvom. Unatoč nekolicini relevantnih inicijativa EU-a, djelovanje država članica u borbi protiv bolesti COVID-19 uglavnom je ostalo nekoordinirano.

77. Sud je utvrdio da obavijesti država članica o kontrolama na unutarnjim granicama nisu sadržavale dostatne dokaze da su se kontrole primjenjivale samo kao krajnja mjera te da su bile razmjerne i ograničenog trajanja. Međutim, od početka pandemije bolesti COVID-19 Komisija nije od država članica tražila dodatne informacije niti je davala mišljenje o obavijestima koje su joj slale. Nadalje, Sud je utvrdio slučajeve graničnih kontrola o kojima Komisija nije bila obaviještena. Ocijenio je da je izostanak neophodnih informacija iz država članica utjecao na sposobnost Komisije da provede pouzdanu analizu o mjeri u kojoj su granične kontrole bile u skladu sa šengenskim zakonodavstvom (vidjeti odlomke 26.–31. i 35.–39.).

78. Države članice dužne su podnijeti ex post izvješće o provedbi privremenih kontrola na državnim granicama i procijeniti, među ostalim, koliko je ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama bilo djelotvorno i razmjerno. Iako devet država članica nije ispunilo obvezu podnošenja ex post izvješća, Sud nije pronašao nikakve dokaze da je Komisija od država članica zatražila da podnesu nedostavljena izvješća (vidjeti odlomke 32. i 40.–42.).

79. Pregledom svih ex post izvješća koja je Komisija zaprimila od 2020. Sud je utvrdio da su ona vrlo neujednačena te da se sadržajem kreću od općih izjava do pregleda detaljnih statističkih podataka. U deset od 12 dostupnih izvješća pitanje razmjernosti primijenjenih mjera nije obrađeno dovoljno detaljno. Samo se u trima izvješćima ukratko spominje mogućnost primjene alternativnih mjera (vidjeti odlomke 41. i 42.).

80. U slučaju moguće neusklađenosti Komisija ima ovlasti i obvezu poduzeti odgovarajuće mjere. Može pokrenuti postupke zbog povrede prava, ali to dosad nije činila unatoč tome što je zabrinuta da dugoročne kontrole na unutarnjim granicama povezane s migracijama i sigurnosnim prijetnjama nisu u skladu s pravom EU-a. Komisija se umjesto toga odlučuje za blaže mjere i koordinaciju bez vidljivih rezultata ako se uzme u obzir to da se na unutarnjim granicama i dalje provode kontrole koje su ponovno uvedene prije više od šest godina (vidjeti odlomke 33., 34. i 43.–45.).

1. preporuka – Potrebno je pomno nadzirati kontrole na unutarnjim granicama

Uzimajući u obzir prijedloge o izmjeni Zakonika o šengenskim granicama i Komisijinu slobodu odlučivanja, Komisija bi se pri procjeni kontrola na unutarnjim granicama trebala na odgovarajući način koristiti alatima za praćenje usklađenosti, što bi uključivalo:

1. traženje dodatnih informacija od država članica u slučajevima u kojima njihove obavijesti i/ili ex post izvješća ne pružaju dostatne dokaze o razmjernosti graničnih kontrola;
2. davanje mišljenja o razmjernosti u slučajevima u kojima postoje sumnje da se pri graničnim kontrolama ne poštuje to načelo;
3. sustavno praćenje obveze zemalja šengenskog područja da u zakonskim rokovima dostavljaju obavijesti o unutarnjim granicama i izvješća o provedbi;
4. zahtjev da države članice svake godine izvješćuju o provedbi dugoročnih državnih kontrola koje se još primjenjuju;
5. pokretanje izvršnih mjera u slučaju dugoročne neusklađenosti sa šengenskim zakonodavstvom.

Ciljni rok provedbe: kraj 2023.

81. Države članice provodile su kontrole na unutarnjim granicama kako bi se zajamčilo poštovanje niza ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19. Iako odgovornost za praćenje usklađenosti tih ograničenja s načelom slobodnog kretanja snosi Komisija, Sud je utvrdio da su joj ograničenja pravnog okvira otežala rad u tom području. Osim toga, zbog dugotrajnosti sudskih postupaka te kratkoročne i promjenjive naravi mjera koje su države članice poduzimale tijekom pandemije, postupak zbog povrede prava – koji je jedini alat koji Komisija ima da zajamči poštovanje prava na slobodno kretanje tijekom pandemije bolesti COVID-19 – nije prikladan (vidjeti odlomke 46. i 47.).

82. Za razliku od pitanja kontrola na unutarnjim granicama, države članice nisu bile obvezne obavijestiti Komisiju o ograničenjima putovanja. Komisija je od država članica dobila informacije, ali one nisu uvijek bile potpune ili usporedive (vidjeti odlomke 48. i 49.).

2. preporuka – Potrebno je usavršiti prikupljanje podataka o ograničenjima putovanja

Komisija bi trebala usavršiti prikupljanje informacija od država članica u vezi s obrazloženjima razmjernosti i nediskriminacije ograničenja putovanja koje te države uvode te pružiti smjernice u slučaju nedostatnosti tih informacija.

Ciljni rok provedbe: kraj 2022.

83. Kako bi olakšala koordinaciju kontrola na unutarnjim granicama, Komisija je pružila pravodobne i relevantne smjernice. Međutim, u smjernicama nisu bile navedene praktične pojedinosti o tome kako bi države članice trebale dokazati usklađenost s načelima razmjernosti i nediskriminacije, kao i primjeri dobre prakse u pogledu načina upravljanja unutarnjim granicama tijekom pandemije. Praktični priručnik za službenike graničnog nadzora, koji služi kao korisnički priručnik za službenike graničnog nadzora pri provedbi graničnih kontrola, nije ažuriran kako bi se uzela u obzir pandemija (vidjeti odlomke 53.–56.).

3. preporuka – Potrebno je pružiti provedivije smjernice za provedbu kontrola na unutarnjim granicama

Komisija bi trebala pružiti detaljnije i provedivije smjernice o uvođenju kontrola na unutarnjim granicama tijekom pandemije, što bi uključivalo:

1. ažuriranje Praktičnog priručnika o granicama s primjerima dobre prakse upravljanja unutarnjim granicama;
2. pojašnjavanje razlike između graničnih i zdravstvenih kontrola u kontekstu bolesti COVID-19.

Ciljni rok provedbe: kraj 2022.

84. Komisija je također pokrenula važne inicijative za koordinaciju mjera koje utječu na slobodu kretanja. Međutim, prakse država članica pokazuju da je, čak i godinu dana nakon početka pandemije, njihov odgovor i dalje bio uglavnom nekoordiniran i ponekad neusklađen sa smjernicama Komisije i preporukama Vijeća (vidjeti odlomke 57.–60. i 69.–75.).

85. Komisija je uspostavila internetsku platformu za potporu sigurnom ponovnom omogućavanja putovanja i turizma u cijeloj Europi (Re-open EU). Međutim, do srpnja 2021. (tj. više od godinu dana nakon pokretanja te platforme) devet država članica još nije dostavilo ažurirane informacije. Postoji rizik od toga da građani EU-a dovedu u pitanje korisnost tog alata kada naiđu na probleme na granicama jer su informacije kojima su se koristili za planiranje putovanja netočne ili zastarjele. Sud je u tematskom izvješću o pravima putnika u zračnom prometu tijekom pandemije bolesti COVID-19 preporučio Komisiji da do kraja 2022. poduzme mjere kojima bi zajamčila da države članice pružaju pravodobne i pouzdane informacije na platformi Re-open EU (vidjeti odlomke 61. i 62.).

86. Od početka pandemije Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) objavio je velik broj dokumenata sa smjernicama i tehničkih izvješća te pruža informacije za Komisijine smjernice. Međutim, na temelju vlastite interne analize ECDC je zaključio da bi njegove smjernice mogle biti praktičnije i provedivije. ECDC ne obavlja sveobuhvatnu procjenu korisnosti i učinka svojih smjernica (vidjeti odlomke 64.–68.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati praćenje primjene ECDC-ovih smjernica

ECDC bi od svojih dionika trebao redovito prikupljati povratne informacije u svrhu procjene korisnosti i učinka svojih smjernica.

Ciljni rok provedbe: kraj 2022.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, u Luxembourgu 26. travnja 2022.

Prilozi

Prilog I. – Uzorak od 10 obavijesti država članica o kontrolama na unutarnjim granicama u razdoblju 2015. – 2019.

Prilog II. – Relevantne smjernice koje je Komisija objavila do lipnja 2021.

Pokrate

ECDC: Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti

EGP: Europski gospodarski prostor

UEU: Ugovor o Europskoj uniji

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Pojmovnik

Granična kontrola: provjere i nadzor koji se provode na granici nad onima koji prelaze ili koji namjeravaju prijeći granicu.

Načelo nediskriminacije: načelo prava EU-a kojim se zabranjuje diskriminacija građana EU-a iz različitih zemalja na temelju državljanstva.

Načelo razmjernosti: načelo prava Unije prema kojem izvršavanje ovlasti na razini EU-a ili države članice ne smije prelaziti ono što je nužno za postizanje planiranog cilja.

Obrazac za lociranje putnika: obrazac koji putnici moraju ispuniti prije ulaska u zemlju kako bi se olakšalo praćenje kontakata i karantena.

Šengensko područje: skupina od 26 europskih zemalja koje su ukinule kontrole putovnica i useljavanja na svojim zajedničkim granicama.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61240

Odgovori Europskog centra za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC)

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61240

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61240

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Ovaj radni zadatak predvodio je član Suda Baudilio Tomé Muguruza, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Daniel Costa de Magalhães, ataše u njegovu uredu Ignacio García de Parada, rukovoditelj Alejandro Ballester-Gallardo, voditelj radnog zadatka Andrej Minarovic i revizor João Coelho. Jezičnu podršku pružao je Mark Smith.

Slijeva nadesno: João Coelho, Daniel Costa de Magalhães, Baudilio Tomé Muguruza, Andrej Minarovic, Alejandro Ballester Gallardo, Ignacio García de Parada.

Bilješke

¹ Članak 3. stavak 2. UEU-a.

² Članak 20. stavak 2. točka (a) i članak 21. stavak 1. UFEU-a.

³ Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (Direktiva o slobodnom kretanju).

⁴ Eurobarometar 95 – proljeće 2021.

⁵ Članci 27. i 29. Direktive 2004/38/EZ.

⁶ Sporazum između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama; Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama; SL L 239, 22.9.2000., str. 13. – 18. i str. 19. – 62.

⁷ Uredba (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama).

⁸ Članci 25. i 27. Zakonika o šengenskim granicama.

⁹ Članak 28. Zakonika o šengenskim granicama.

¹⁰ Članak 29. Zakonika o šengenskim granicama.

¹¹ Provedbena odluka Vijeća (EU) 2016/894 od 12. svibnja 2016. o utvrđivanju preporuke za privremeni nadzor unutarnjih granica u iznimnim okolnostima zbog kojih je ugroženo sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora.

¹² Članak 17. UEU-a i članak 168. UFEU-a.

¹³ https://reopen.europa.eu/hr

¹⁴ Uredba (EU) 2021/953 o okviru za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19 (EU digitalna COVID potvrda) radi olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID-19.

¹⁵ Rezolucija Europskog parlamenta od 19. lipnja 2020. o stanju schengenskog područja nakon izbijanja bolesti COVID-19 (2020/2640(RSP)), stavak 12.

¹⁶ Strategija za potpuno funkcionalno i otporno schengensko područje, COM(2021) 277 final.

¹⁷ Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica, COM(2021) 891 final.

¹⁸ Tematsko izvješće 06/2017 –Odgovor EU-a na izbjegličku krizu: pristup na temelju „žarišnih točaka”.

¹⁹ Tematsko izvješće 24/2019 –Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu odlučnije mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata.

²⁰ Tematsko izvješće 20/2019 –Informacijski sustavi EU-a za potporu nadzoru granica snažan su alat, ali potrebno je staviti veći naglasak na pravodobne i potpune podatke.

²¹ Tematsko izvješće 08/2021 –Potpora Frontexa upravljanju vanjskim granicama: dosad nije postignuta dovoljna djelotvornost.

²² Tematsko izvješće 17/2021 –Suradnja EU-a s trećim zemljama u području ponovnog prihvata: provedene su relevantne mjere, ali ostvareni su ograničeni rezultati.

²³ Tematsko izvješće 19/2021 –Potpora koju Europol pruža borbi protiv krijumčarenja migranata: Europol je partner čija se potpora cijeni, ali postoje nedostatci u upotrebi izvora podataka i mjerenju rezultata.

²⁴ Provedbena odluka Vijeća (EU) 2016/894 od 12. svibnja 2016. o utvrđivanju preporuke za privremeni nadzor unutarnjih granica u iznimnim okolnostima zbog kojih je ugroženo sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora.

²⁵ Provedbena odluka Vijeća (EU) 2016/1989 od 11. studenoga 2016., Provedbena odluka Vijeća (EU) 2017/246 od 7. veljače 2017. i Provedbena odluka Vijeća 2017/818 od 11. svibnja 2017.

²⁶ Mišljenje Komisije od 23.10.2015., C(2015) 7100 final.

²⁷ Članak 33. Zakonika o šengenskim granicama.

²⁸ „Impact Assessment Report accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2016/399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders”, SWD(2021) 462 final.

²⁹ Preporuka Komisije (EU) 2017/820 od 12. svibnja 2017. o razmjernim policijskim kontrolama i policijskoj suradnji u schengenskom području, C(2017) 3349 final.

³⁰ Stavak 20. Smjernica za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga, 16.3.2020., C(2020) 1753 final.

³¹ Članak 33. Zakonika o šengenskim granicama.

³² Kako je propisano člankom 33. Zakonika o šengenskim granicama.

³³ Na primjer, Rezolucija Europskog parlamenta od 19. lipnja 2020. o stanju schengenskog područja nakon izbijanja bolesti COVID-19 (2020/2640(RSP)).

³⁴ Vidjeti članak 3. UFEU-a, članak 45. stavak 3. UFEU-a te članke 27. i 29. Direktive o slobodnom kretanju.

³⁵ Vidjeti članak 4. stavak 2. točku (k) i članak 6. točku (a) UFEU-a.

³⁶ Direktiva 2004/38/EZ.

³⁷ Preporuke Vijeća (EU) 2020/1475 od 13.10.2020., (EU) 2021/119 od 1.2.2021., EU 2021/961 od 14.6.2021. i (EU) 2022/107 od 25.1.2022.

³⁸ Vidjeti predmet C 288/12 (točka 30.), predmet C 221/04 (točke 25. i 26.) i predmet C-20/09 (točka 33.).

³⁹ Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija: Izvlačenje prvih pouka iz pandemije bolesti COVID-19, COM(2021) 380 final.

⁴⁰ Preporuka Vijeća (EU) 2020/1475

⁴¹ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement

⁴² Smjernice za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga, 16.3.2020., C(2020) 1753 final.

⁴³ Stavak 18. Smjernica za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga, 16.3.2020., C(2020) 1753 final.

⁴⁴ Prilog Preporuci Komisije C(2019) 7131 final od 8.10.2019. o uspostavi zajedničkog „Praktičnog priručnika za službenike graničnog nadzora” kojim se koriste nadležna tijela država članica pri obavljanju graničnih kontrola osoba i o zamjeni Preporuke Komisije C(2006) 5186 od 6. studenoga 2006.

⁴⁵ Stavak 20., C(2020) 1753 final, 16.3.2020.

⁴⁶ COM(2020) 499 final, 4.9.2020.; COM(2020) 849 final, 18.12.2020. i COM(2021) 232 final, 3.5.2021.

⁴⁷ Preporuke Vijeća (EU) 2021/961 od 14.6.2021. i (EU) 2021/119 od 1.2.2021.

⁴⁸ Komunikacija Komisije o uvođenju zelenih traka u okviru mjera upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga, C(2020) 1897 final.

⁴⁹ Komunikacija Komisije: Smjernice o sezonskim radnicima u EU-u u kontekstu pandemije bolesti COVID-19, C(2020) 4813 final.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_510

⁵¹ https://reopen.europa.eu/hr

⁵² https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_1045

⁵³ Tematsko izvješće 15/2021 –Prava putnika u zračnom prometu tijekom pandemije bolesti COVID-19:unatoč nastojanjima Komisije ključna prava nisu zaštićena, odlomci 68. – 70. i točka (a) 3. preporuke.

⁵⁴ „Considerations for travel-related measures to reduce spread of COVID-19 in the EU/EEA”, 26.5.2020.

⁵⁵ „Strategic and performance analysis of ECDC response to the COVID-19 pandemic”.

⁵⁶ Uvodna izjava 6. Uredbe (EZ) br. 851/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o osnivanju Europskog centra za sprečavanje i kontrolu bolesti.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7849-2	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/73668	QJ-AB-22-008-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-7842-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/667846	QJ-AB-22-008-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2022.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je u Odluci Suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: https://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (https://data.europa.eu/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.