Freizügigkeit in der EU während der COVID-19-Pandemie: Begrenzte Prüfung der Kontrollen an den Binnengrenzen und unkoordinierte Maßnahmen der Mitgliedstaaten

Zusammenfassung

I Das Recht der Unionsbürgerinnen und -bürger, sich im Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten frei zu bewegen, ist eine der vier Grundfreiheiten der Europäischen Union. Durch die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen im Schengen-Raum ist zudem ein grenzfreies Reisegebiet entstanden, was den freien Personenverkehr weiter erleichtert.

II Hauptgrund für die seit 2020 erfolgte Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen durch die Mitgliedstaaten war die Durchsetzung der aufgrund der COVID-19-Pandemie verhängten Freizügigkeitsbeschränkungen. Gemäß den Schengen-Rechtsvorschriften sollten die Kontrollen an den Binnengrenzen verhältnismäßig und nur als letztes Mittel eingesetzt werden. Nach wie vor liegt es jedoch in der Zuständigkeit der Kommission, zu überwachen, ob diese Kontrollen mit den EU-Rechtsvorschriften vereinbar sind.

III Ziel dieser Prüfung war es, festzustellen, ob die Kommission wirksame Maßnahmen zum Schutz des Rechts auf Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie ergriffen hat. Dazu gehörten die Kontrollen an den Binnengrenzen des Schengen-Raums, damit verbundene Reisebeschränkungen und Koordinierungsbemühungen auf EU-Ebene. Der Hof geht davon aus, dass die Ergebnisse dieser Prüfung, die den Zeitraum bis Ende Juni 2021 abdeckt, in die laufende Debatte über die Überprüfung des Schengen-Systems einfließen werden, in der es auch um die Überarbeitung des Schengener Grenzkodex geht.

IV Er kommt zu dem Schluss, dass die Kommission die von den Mitgliedstaaten verhängten Reisebeschränkungen zwar überwacht hat, die Begrenzungen des Rechtsrahmens die Wahrnehmung ihrer Aufsichtsfunktion jedoch erschwert haben. Außerdem hat die Kommission die Vereinbarkeit der Kontrollen an den Binnengrenzen mit den Schengen-Rechtsvorschriften nicht angemessen geprüft. Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten in ihren Mitteilungen über die Kontrollen an den Binnengrenzen keine ausreichenden Nachweise darüber vorlegten, dass die Kontrollen verhältnismäßig und zeitlich begrenzt waren und als letztes Mittel zum Einsatz kamen. Die Mitgliedstaaten haben die Kommission nicht immer über neue Grenzkontrollen informiert oder die obligatorischen Ex-post-Berichte vorgelegt, die u. a. eine Bewertung der Wirksamkeit und Verhältnismäßigkeit ihrer Kontrollen an den Binnengrenzen enthalten. Sofern Berichte vorgelegt wurden, enthielten diese keine ausreichenden Angaben zu diesen wichtigen Aspekten.

V Die fehlende Bereitstellung wesentlicher Informationen durch die Mitgliedstaaten beeinträchtigte die Fähigkeit der Kommission, eine gründliche Analyse dazu durchzuführen, inwieweit die Grenzkontrollmaßnahmen mit den Schengen-Rechtsvorschriften vereinbar waren. Die Kommission hatte seit Beginn der COVID-19-Pandemie jedoch weder die Mitgliedstaaten um zusätzliche Informationen ersucht noch eine Stellungnahme zu den Grenzkontrollen abgegeben.

VI Häufig wurden Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt, um verschiedene Reisebeschränkungen im Zusammenhang mit COVID-19 durchzusetzen. Es ist Aufgabe der Kommission zu überprüfen, ob diese Reisebeschränkungen mit dem Grundsatz der Freizügigkeit vereinbar sind. Begrenzungen des Rechtsrahmens erschwerten jedoch ihre diesbezügliche Arbeit. Anders als bei den Kontrollen an den Binnengrenzen waren die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, die Kommission über Reisebeschränkungen in Kenntnis zu setzen. Außerdem ist das Vertragsverletzungsverfahren – das einzige Instrument, das der Kommission zur Verfügung steht, um das Recht auf Freizügigkeit durchzusetzen – für Ereignisse wie die COVID-19-Pandemie ungeeignet.

VII Die Kommission und das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) gaben zeitnah Leitlinien heraus, um die Koordinierung der Kontrollen an den Binnengrenzen und der Reisebeschränkungen zu erleichtern. In den Leitlinien für die Kontrollen an den Binnengrenzen fehlten jedoch praxisbezogene Detailangaben, beispielsweise dazu, wie die Mitgliedstaaten die Einhaltung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung nachweisen sollten, sowie hinsichtlich bewährter Verfahren beim Binnengrenzmanagement während der COVID-19-Pandemie. Das ECDC nimmt keine umfassende Bewertung des Nutzens und der Auswirkungen seiner Leitlinien vor, da es rechtlich nicht dazu verpflichtet ist.

VIII Die Kommission brachte wichtige Initiativen zur Koordinierung von Maßnahmen auf den Weg, die die Freizügigkeit beschneiden. Sie richtete ferner das Portal „Re-open EU“ ein, um wesentliche Informationen über Reisebeschränkungen für Bürgerinnen und Bürger zu konsolidieren. Aus der Praxis in den Mitgliedstaaten geht jedoch hervor, dass die Maßnahmen der Mitgliedstaaten auch ein Jahr nach Beginn der Pandemie noch weitgehend unkoordiniert waren und nicht immer den Leitlinien der Kommission und den Empfehlungen des Rates entsprachen.

IX Auf der Grundlage dieser Schlussfolgerungen empfiehlt der Hof der Kommission,

•  Kontrollen an den Binnengrenzen engmaschig zu prüfen;
•  die Erhebung von Daten über Reisebeschränkungen zu straffen;
•  mehr praxistaugliche Leitlinien für die Einführung von Kontrollen an den Binnengrenzen bereitzustellen.

X Darüber hinaus sollte das ECDC besser überwachen, inwieweit seine Leitlinien umgesetzt werden.

Einleitung

Der freie Personenverkehr: eine wichtige Errungenschaft der EU

01 Der freie Personenverkehr ist das Recht der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger und der rechtmäßig in der EU ansässigen Drittstaatsangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Er bildet eine der vier Grundfreiheiten der EU (zusammen mit dem freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) und steht seit seiner Einführung im Zentrum des europäischen Projekts. Gemäß dem Vertrag über die Europäische Union¹ (EUV) bietet die Union „ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem […] der freie Personenverkehr gewährleistet ist“. Die Freizügigkeit ist ferner im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union² (AEUV) und in der Freizügigkeitsrichtlinie³ verankert.

02 Die Unionsbürgerinnen und -bürger schätzen die Freizügigkeit als eine besonders wichtige Errungenschaft der EU-Integration. „Die Freiheit, überall in der EU zu reisen, zu studieren und zu arbeiten“ ist der im Zusammenhang mit der Europäischen Union am häufigsten genannte Aspekt, der in allen 27 EU-Mitgliedstaaten an erster Stelle genannt wurde, noch vor dem Euro und Frieden⁴.

03 Wie andere Grundrechte ist auch das Recht der Unionsbürgerinnen und -bürger auf Freizügigkeit nicht absolut. Gemäß EU-Recht kann die Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränkt werden⁵. Diese Beschränkungen müssen im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, insbesondere der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung, angewandt werden.

04 Der freie Personenverkehr innerhalb der EU ist etwas anderes als die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen im Schengen-Raum, durch die ein grenzfreies Reisegebiet entstanden ist. Letzteres bedeutet, dass sich die Bürgerinnen und Bürger innerhalb des Schengen-Raums frei bewegen können, ohne Kontrollen an den Binnengrenzen zu unterliegen. Der freie Personenverkehr erstreckt sich auf die gesamte EU und gilt auch für Reisen in die und aus den EU-Mitgliedstaaten, die die Kontrollen an den Binnengrenzen (noch) nicht abgeschafft haben. Kontrollen an den Binnengrenzen beschränken zwar nicht per se die Freizügigkeit, in der Praxis erleichtert ihr Wegfall jedoch den freien Personenverkehr.

Der Schengen-Raum

05 Der grenzfreie Reiseverkehr wird durch das Schengener Übereinkommen, das zugehörige Durchführungsübereinkommen⁶ und den Schengener Grenzkodex⁷ geregelt, deren Zielsetzung es ist, die physischen Grenzkontrollen zwischen den Ländern des Schengen-Raums (im Folgenden „Binnengrenzen“) abzuschaffen. Derzeit beteiligen sich 22 EU-Mitgliedstaaten sowie Island, Norwegen, Liechtenstein und die Schweiz am Schengener Übereinkommen, während einige EU-Mitgliedstaaten nicht teilnehmen: Irland entschied sich gegen eine Teilnahme, und Bulgarien, Kroatien, Rumänien sowie Zypern sind Schengen-Beitrittsländer.

06 Hauptzweck des Schengen-Besitzstands ist die Abschaffung der Binnengrenzen, doch können – unter voller Einhaltung der allgemeinen Grundsätze des EU-Rechts, insbesondere der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung, – vorübergehend wieder Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt werden,

• wenn die öffentlichen Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht sind⁸;
• wenn aufgrund einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit in einem Mitgliedstaat infolge unvorhergesehener Ereignisse sofortiges Handeln erforderlich ist⁹.

07 In Abbildung 1 ist der Prozess der Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen im Schengen-Raum dargestellt. Hervorgehoben sind die Rolle und das Mandat der Kommission sowie die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten.

08 Darüber hinaus kann die Kommission im Falle außergewöhnlicher Umstände, unter denen aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist, eine Empfehlung¹⁰ zur Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen als letztes Mittel unterbreiten, die vom Rat angenommen werden muss. Grenzkontrollen können für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten wieder eingeführt werden. Dieser Zeitraum kann um weitere Zeiträume von höchstens sechs Monaten bis zu einem Gesamtzeitraum von zwei Jahren verlängert werden. Dieser Mechanismus wurde im Jahr 2016 angewandt, als der Rat aufgrund der Migrationskrise und Sicherheitsbedrohungen die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen in Dänemark, Deutschland, Österreich und Schweden empfahl¹¹.

09 Die ursprünglichen Beschlüsse zur Wiedereinführung der Kontrollen an den Binnengrenzen erfolgten als Reaktion auf eindeutig identifizierbare Kurzveranstaltungen, insbesondere große Sportveranstaltungen oder politische Treffen (z. B. die Fußballeuropameisterschaft 2008 in Österreich und der NATO-Gipfel 2009 in Frankreich). Seit 2015 haben mehrere Mitgliedstaaten als Reaktion auf wahrgenommene Bedrohungen durch Migration (hauptsächlich aufgrund von Schwachstellen an den Schengen-Außengrenzen und Sekundärbewegungen irregulärer Migranten von ihren Erstaufnahmeländern in ihre Zielländer) oder Sicherheitsbedrohungen (hauptsächlich Terrorismus) wieder Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt. Seit März 2020 wurden Kontrollen an den Binnengrenzen größtenteils als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie eingeführt. Einen Überblick bietet Abbildung 2.

Kontrollen an den Binnengrenzen zur Durchsetzung von Reisebeschränkungen im Zusammenhang mit COVID-19

10 Während der COVID-19-Pandemie haben die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergriffen, um die Freizügigkeit innerhalb der EU zu beschränken und dadurch die Ausbreitung des Virus einzudämmen. Seit März 2020 haben die Mitgliedstaaten unterschiedliche Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung – oftmals eine Kombination von Maßnahmen – eingeführt, darunter:

• Beschränkungen des grenzüberschreitenden Reiseverkehrs wie etwa Quarantänevorschriften oder das Erfordernis eines negativen COVID-19-Tests;
• ein Verbot nicht unbedingt notwendiger Reisen.

11 Im Allgemeinen können Kontrollen an den Binnengrenzen dazu genutzt werden, die Einhaltung dieser Beschränkungen zu prüfen, z. B. indem überprüft wird, ob die Gründe für unbedingt notwendige Reisen gegeben sind, ein gültiges COVID-19-Zertifikat vorliegt, ein Reiseformular ausgefüllt wurde oder eine Quarantäneregistrierung erfolgt ist. Sie ermöglichen nicht nur eine systematische Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften bei der Einreise in das nationale Hoheitsgebiet, sondern bieten überdies die Möglichkeit, die Einreise bei Verstößen zu verweigern. Kontrollen an den Binnengrenzen im Schengen-Raum dürfen jedoch nur als letztes Mittel wieder eingeführt werden, und die Beweislast für den Nachweis der Verhältnismäßigkeit liegt bei den Mitgliedstaaten.

12 Abbildung 3 bietet einen Überblick über die Kontrollen an den Binnengrenzen während der ersten Pandemiewellen zwischen März 2020 und Juni 2021.

13 Der Kommission zufolge führten 14 EU-Mitgliedstaaten wieder Kontrollen an den Schengen-Binnengrenzen ein, um die COVID-19-Reisebeschränkungen durchzusetzen. Aus der Zeitleiste in Abbildung 4 geht hervor, dass der Höhepunkt der Beschränkungen im April 2020 erreicht war.

EU-Maßnahmen während der COVID-19-Pandemie

14 Der Schutz der öffentlichen Gesundheit fällt in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Daher werden alle Entscheidungen über die Einführung von Reisebeschränkungen und ihre Durchsetzung mittels Grenzkontrollen von den nationalen Regierungen getroffen. Nach wie vor obliegt es jedoch der Kommission, zu überprüfen, ob diese Beschränkungen mit den EU-Rechtsvorschriften über die Freizügigkeit vereinbar sind.

15 Darüber hinaus sollte die Kommission im Rahmen der Förderung der allgemeinen Interessen der Union die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten unterstützen. Die Mitgliedstaaten sollten mit der Kommission in Verbindung stehen und koordinierte gesundheitspolitische Maßnahmen und Programme verabschieden¹². Zu diesem Zweck hat die Kommission verschiedene Initiativen ergriffen. So legte sie Leitlinien, Mitteilungen und Vorschläge für Empfehlungen des Rates der EU vor, um die Koordinierung der verschiedenen Verfahren der Mitgliedstaaten zu unterstützen.

16 Die Kommission entwickelte außerdem Instrumente, um den sicheren und freien Personenverkehr zu erleichtern und die COVID-19-Reisebeschränkungen für die Bürgerinnen und Bürger transparenter und vorhersehbarer zu gestalten. Das von der Gemeinsamen Forschungsstelle eingerichtete Portal „Re-open EU“¹³ etwa soll wesentliche Informationen über Grenzen, verfügbare Verkehrsmittel, Reisebeschränkungen sowie öffentliche Gesundheits- und Sicherheitsmaßnahmen innerhalb der EU konsolidieren. Die Kommission hat das digitale COVID-Zertifikat der EU¹⁴ vorgeschlagen und es – gemeinsam mit den Mitgliedstaaten – entwickelt, um eine bessere Koordinierung der Reisebeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten zu bewirken. Das digitale COVID-Zertifikat der EU ist ein Rahmen für die Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung interoperabler Zertifikate zur Bescheinigung von COVID-19-Impfungen und -Tests sowie der Genesung von einer COVID-19-Infektion mit der Zielsetzung der Erleichterung der Freizügigkeit während der Pandemie. Die Kommission richtete zudem Interoperabilitätsplattformen ein, um die EU-weite Kontaktnachverfolgung durch Reiseformulare und Smartphone-Apps zu erleichtern.

17 Das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) ist eine unabhängige EU-Agentur, d. h. es steht nicht unter der direkten Kontrolle der Kommission. Seine Aufgabe besteht darin, Europas Abwehr gegen Infektionskrankheiten zu stärken. Sein Tätigkeitsspektrum ist breit gefächert und umfasst Überwachung, epidemiologische Informationen und wissenschaftliche Beratung.

Herausforderungen und Zukunft des Schengen-Mechanismus

18 Auch wenn für die Länder des Schengen-Raums eine Situation wie die COVID-19-Pandemie ein Novum darstellt, wird der grenzfreie Reiseverkehr durch die seit 2015 erfolgte Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen in Frage gestellt. Zu den bestehenden Spannungen, die durch die Migrationskrise und terroristische Bedrohungen verursacht wurden, ist nun noch die Pandemie hinzugekommen, und es besteht die Gefahr, dass „die vorübergehenden Kontrollen an den Binnengrenzen […] mittelfristig semipermanent werden“¹⁵.

19 Um in dieser Situation Abhilfe zu schaffen, veröffentlichte die Kommission im Juni 2021 eine Schengen-Strategie¹⁶. In der Strategie sind u. a. folgende zentrale Maßnahmen im Schengen-Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen aufgeführt: i) Einleitung von Dialogen auf politischer und fachlicher Ebene mit den Mitgliedstaaten, die längerfristig Kontrollen an den Binnengrenzen durchführen; ii) Vorlage eines Vorschlags für eine Verordnung zur Änderung des Schengener Grenzkodexes; iii) Kodifizierung der im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie entwickelten Leitlinien und Empfehlungen im Handbuch für Grenzschutzbeamte. Im Dezember 2021 veröffentlichte die Kommission ihren Vorschlag zur Änderung des Schengener Grenzkodex¹⁷.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

20 Ziel dieser Prüfung war es festzustellen, ob die Kommission wirksame Maßnahmen ergriffen hat, um das Recht auf Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie zu schützen. Zur Beantwortung dieser Hauptprüfungsfrage untersuchte der Hof zwei Unterfragen:

1. Hat die Kommission die Kontrollen an den Schengen-Binnengrenzen und die Reisebeschränkungen wirksam überprüft?
2. Hat die Kommission eine koordinierte Vorgehensweise der Mitgliedstaaten zur Abfederung der Auswirkungen der Kontrollen an den Schengen-Binnengrenzen und der Reisebeschränkungen erleichtert?

21 In den vergangenen Jahren veröffentlichte der Hof Prüfungsberichte, die sich auf den Aspekt der Außengrenzen der Schengen-Strategie bezogen: Hotspots in Griechenland und Italien¹⁸, Migrationssteuerung (einschließlich Asyl- und Umsiedlungsverfahren)¹⁹, Informationssysteme²⁰, Frontex-Einsätze²¹, Rückkehr- und Rückübernahmepolitik²² und Unterstützung durch Europol bei der Bekämpfung der Migrantenschleusung²³.

22 Bei dieser Prüfung wird der Aspekt „Binnengrenzen“ der Schengen-Strategie in Augenschein genommen. Insbesondere untersuchte der Hof die Prüfung der von den Mitgliedstaaten eingeführten Kontrollen an den Binnengrenzen und Reisebeschränkungen durch die Kommission sowie die Maßnahmen, die die Kommission zu Beginn der Pandemie ergriffen hat, um eine koordinierte Vorgehensweise zu erleichtern. Der Hof geht davon aus, dass diese Prüfung in die laufende Debatte über die Überprüfung des Schengen-Systems, einschließlich der Überarbeitung des Schengener Grenzkodex, einfließen wird. Die Prüfung deckt den Zeitraum von März 2020 bis Juni 2021 ab (siehe Abbildung 5).

23 Der Hof führte die Prüfung im Wege von Aktenprüfungen, Fragebögen und Befragungen einschlägiger Interessenträger wie der Kommission, dem ECDC und der Gemeinsamen Forschungsstelle durch. Folgende Elemente wurden einer Aktenprüfung sowie einer Analyse des Hofes unterzogen:

• einschlägige EU-Rechtsvorschriften, einschließlich der Freizügigkeitsrichtlinie und des Schengener Grenzkodex, um die wichtigsten rechtlichen Anforderungen und die Zuständigkeiten der verschiedenen Interessenträger zu ermitteln;
• alle 150 Mitteilungen der EU-Mitgliedstaaten über die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen zwischen März 2020 und Juni 2021 sowie sämtliche verfügbaren Ex-post-Berichte der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit diesen Mitteilungen;
• eine Stichprobe der Mitteilungen von 10 Mitgliedstaaten und der entsprechenden internen Dokumentation der Kommission über zwischen 2015 und 2019 wieder eingeführte Kontrollen an den Binnengrenzen; dabei ging es darum, zu vergleichen, wie die Kommission diese Mitteilungen über Kontrollen an den Binnengrenzen vor und nach der COVID-19-Pandemie prüfte;
• die internen Unterlagen der Kommission, einschließlich einer Überprüfung von 33 Sitzungsberichten der COVID-19-Informationsgruppe (siehe Ziffer 69), sowie die Überwachung der vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen und Reisebeschränkungen.

Darüber hinaus traf der Hof mit Vertretern von sechs nationalen Vertretungen bei der EU zusammen, die ausgewählt wurden, um eine ausgewogene geografische Abdeckung zu erreichen (Belgien, Dänemark, Deutschland, Litauen, Portugal und Slowenien).

24 Das Hauptaugenmerk der Prüfung lag auf der Perspektive der Unionsbürgerinnen und -bürger bei Reisen innerhalb der EU. Besondere Rechte für Drittstaatsangehörige, einschließlich des Rechts, einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen und in der EU Asyl zu beantragen, wurden nicht betrachtet. Ebenso wenig wurden nicht zur EU gehörige Schengen-Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen und Schweiz) in die Prüfung einbezogen.

Bemerkungen

Die Überwachung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten durch die Kommission war begrenzt und durch den Rechtsrahmen erschwert

25 In den folgenden Ziffern untersucht der Hof, ob

1. die Kommission die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen durch die Mitgliedstaaten während der COVID-19-Pandemie ordnungsgemäß geprüft hat. Dies schließt nicht nur die pandemiebedingten Grenzkontrollen ein, sondern auch die Kontrollen, die zuvor bereits aufgrund von Migrationskrise und Sicherheitsbedrohungen eingeführt worden waren und während der Pandemie weiterhin bestanden. Außerdem untersuchte der Hof, ob die Kommission die Möglichkeiten, die der Rechtsrahmen bietet, voll ausgeschöpft hat, um die Einhaltung der EU-Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten durchzusetzen;
2. die Kommission systematisch und rechtzeitig bewertet hat, ob die von den Mitgliedstaaten eingeführten Reisebeschränkungen mit den geltenden EU-Rechtsvorschriften vereinbar sind. Der Hof untersuchte ferner, ob die Kommission tätig wurde, als sie während des Prüfungszeitraums potenzielle Verstöße ermittelte.

Die Kommission hat die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen nicht ordnungsgemäß geprüft

26 Der Schengen-Besitzstand sieht genau umrissene Gründe, eine Höchstdauer und Verfahrensvorschriften für die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen vor. Die Beweislast liegt bei den Mitgliedstaaten, die nachweisen müssen, dass es keine (besseren) Alternativen zu Grenzkontrollen gibt und der Rückgriff auf Grenzkontrollen als letztes Mittel gerechtfertigt ist. Werden Kontrollen an den Binnengrenzen wieder eingeführt, müssen die Mitgliedstaaten dies der Kommission mitteilen. Die Mitteilungen müssen rechtzeitig erfolgen und alle Informationen enthalten, die die Kommission für ihre Bewertungen benötigt.

27 Enthält die Mitteilung eines Mitgliedstaats keine ausreichenden Informationen, sollte die Kommission zusätzliche Angaben anfordern. Hat die Kommission Bedenken hinsichtlich der Einhaltung des Unionsrechts, kann sie eine Stellungnahme abgeben, um ihren Standpunkt zu den betreffenden Kontrollen an den Binnengrenzen öffentlich zum Ausdruck zu bringen. Hat die Kommission ferner Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit und der Notwendigkeit der Maßnahme, „so gibt sie eine dahingehende Stellungnahme ab“ (siehe Ziffern 06-08 sowie Abbildung 1).

Vor der Pandemie eingeführte Grenzkontrollen

28 Der Rat empfahl²⁴ den in starkem Ausmaß von der Migrationskrise und Sicherheitsbedrohungen betroffenen Ländern Dänemark, Deutschland, Österreich und Schweden, weiterhin verhältnismäßige vorübergehende Grenzkontrollen für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten durchzuführen. Diese Empfehlung wurde bis November 2017 noch drei weitere Male (im November 2016 sowie im Februar und Mai 2017²⁵) abgegeben.

29 Der Hof untersuchte eine Stichprobe von zwischen 2015 und 2019 herausgegebenen Mitteilungen über Kontrollen an den Binnengrenzen, um deren Prüfung durch die Kommission vor und nach der COVID-19-Pandemie zu vergleichen (siehe Anhang I). Der Hof stellte fest, dass vier der 10 untersuchten Mitteilungen (diejenigen, die seit November 2017 übermittelt wurden) keine ausreichenden Informationen enthielten, um der Kommission eine Bewertung der Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Grenzkontrollmaßnahmen zu ermöglichen. Insbesondere fehlte es an einer Begründung dafür, dass sie mangels Alternativen tatsächlich ein letztes Mittel darstellten. Obwohl die Kommission in allen vier Fällen von den Mitgliedstaaten zusätzliche Informationen angefordert hat, waren die bei ihr eingegangenen Antworten für eine belastbare Bewertung immer noch nicht ausreichend.

30 Seit 2020 sind die Mitteilungen der Mitgliedstaaten zu Migration oder Sicherheitsbedrohungen inhaltlich nach wie vor unzureichend, so dass es der Kommission nicht möglich ist, die Verhältnismäßigkeit der Grenzkontrollen zu bewerten (siehe Ziffern 37 und 38). Wegen der erheblichen Zunahme der COVID-19-bezogenen Mitteilungen hat die Kommission jedoch keine zusätzlichen Informationen mehr angefordert.

31 Gemäß dem Schengener Grenzkodex können Kontrollen an den Binnengrenzen für eine Höchstdauer von zwei Jahren wieder eingeführt werden. Fünf Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Frankreich, Österreich und Schweden) überschritten diesen Zeitraum, indem sie alle zwei Jahre andere Rechtsgründe angaben oder geltend machten, dass mit einer neuen Mitteilung keine bestehende Grenzkontrolle verlängert, sondern eine neue Grenzkontrolle eingeführt werde. Dennoch gab die Kommission im Oktober 2015 nur eine gemeinsame befürwortende Stellungnahme zur Verhältnismäßigkeit und Notwendigkeit von Kontrollen an den Binnengrenzen ab, die Österreich und Deutschland betraf²⁶.

32 Alle Mitgliedstaaten sind verpflichtet, dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission innerhalb von vier Wochen nach Aufhebung der Kontrollen einen Bericht über die Durchführung von Kontrollen an den Binnengrenzen vorzulegen²⁷. Die fünf in Ziffer 31 genannten Mitgliedstaaten mit langfristigen Grenzkontrollen haben jedoch auch sechs Jahre nach ihrer Wiedereinführung noch keinen Ex-post-Bericht vorgelegt. Die Kommission hat keine Maßnahmen ergriffen, um Informationen über die Durchführung dieser Kontrollen einzuholen.

33 Nach Ansicht der Kommission sind Umfang und Dauer der langfristigen Kontrollen an den Binnengrenzen weder verhältnismäßig noch notwendig²⁸. Die Kommission hat den Auftrag und die Verpflichtung, die Einhaltung des EU-Rechts zu überwachen und bei potenziellen Verstößen tätig zu werden (siehe Ziffer 14). Sie kann Vertragsverletzungsverfahren einleiten, doch trotz Bedenken, dass die Kontrollen an den Binnengrenzen gegen Unionsrecht verstoßen, hat sie von dieser Möglichkeit noch nicht Gebrauch gemacht.

34 Stattdessen setzte die Kommission auf „weiche“ Maßnahmen, d. h. den Dialog mit den Mitgliedstaaten und Koordinierung, jedoch ohne sichtbare Ergebnisse, denn die vor mehr als sechs Jahren wieder eingeführten Kontrollen an den Binnengrenzen sind nach wie vor in Kraft. In der Schengen-Strategie von Juni 2021 brachte die Kommission ihre Absicht zum Ausdruck, die ihr zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel zu nutzen, wenn Mitgliedstaaten Kontrollen an den Binnengrenzen in unverhältnismäßiger Weise verlängern.

Grenzkontrollen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie

35 Zwar wird im Schengener Grenzkodex eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit nicht ausdrücklich als Grund für die Einführung von Kontrollen an den Binnengrenzen genannt, angesichts der COVID-19-Pandemie erkannte die Kommission jedoch an, dass eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung darstellen könnte, und ermöglichte den Mitgliedstaaten damit die Wiedereinführung dieser Kontrollen. In solch einem Fall müssen die Mitgliedstaaten jedoch strenge Anforderungen erfüllen: Die Kontrollen an den Binnengrenzen müssen nicht nur ein letztes Mittel darstellen, sondern auch verhältnismäßig und zeitlich begrenzt sein.

36 Grenzkontrollen können dazu dienen, den unbedingt notwendigen Charakter von Reisen zu verifizieren sowie Teststatus und Quarantäneregistrierung (nicht aber die Quarantäne an sich) zu kontrollieren. Sie könnten jedoch auch durch andere Kontrollen (z. B. Messungen der Körpertemperatur) ersetzt werden, die von der Polizei²⁹ oder den Gesundheitsbehörden³⁰ durchgeführt werden, um die Ausbreitung des Virus einzudämmen.

37 Der Hof überprüfte alle 150 Mitteilungen der Mitgliedstaaten über Kontrollen an den Binnengrenzen, die der Kommission zwischen März 2020 und Juni 2021 übermittelt wurden und von denen sich 135 ausschließlich auf COVID-19, sechs auf COVID-19 und Migration oder Sicherheit und die restlichen neun auf Migration und/oder Sicherheit bezogen (siehe Ziffer 30). Die Überprüfung des Hofes ergab, dass alle Mitteilungen Angaben zu Datum, Dauer und Umfang der Grenzkontrollen enthielten. Allerdings lieferten sie keine ausreichenden Nachweise (gestützt auf umfassende statistische Daten und vergleichende Analysen verschiedener Alternativen zu Grenzkontrollen) dafür, dass die Grenzkontrollen tatsächlich ein letztes Mittel waren. Außerdem wurde häufig versäumt, die zugelassenen Grenzübergangsstellen aufzuführen, auf die die Kontrollen Anwendung finden würden. Einzelheiten hierzu sind Abbildung 6 zu entnehmen.

38 Bei der Analyse des Hofes kristallisieren sich dieselben Probleme heraus wie bei den Mitteilungen im Zusammenhang mit der Migrationskrise und den Sicherheitsbedrohungen aus der Zeit vor der COVID-19-Pandemie (siehe Ziffer 29). Obwohl die von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen unzureichend waren, hat die Kommission seit Beginn der COVID-19-Pandemie weder zusätzliche Informationen angefordert noch eine Stellungnahme abgegeben, wie in Artikel 27 des Schengener Grenzkodex vorgesehen. Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die fehlende Bereitstellung wesentlicher Informationen durch die Mitgliedstaaten die Fähigkeit der Kommission beeinträchtigt hat, die verschiedenen Grenzkontrollmaßnahmen einer gründlichen rechtlichen Analyse zu unterziehen.

39 Darüber hinaus verfügt die Kommission über kein solides Überwachungssystem, um Fälle von Grenzkontrollen zu ermitteln, die die Mitgliedstaaten ihr nicht mitgeteilt haben. Während der Prüfung erklärte die Kommission zwar, von derartigen Fällen keine Kenntnis zu haben, in Kasten 1 sind jedoch zwei Fälle angeführt, die der Hof ermitteln konnte.

40 Der Kommission lagen nicht alle Ex-post-Berichte vor, die sie eigentlich innerhalb von vier Wochen nach Beendigung der Kontrollen an den Binnengrenzen hätte erhalten sollen (siehe auch Ziffer 32). In Tabelle 1 sind die Mitgliedstaaten aufgeführt, die keine Ex-post-Berichte über Kontrollen an den Binnengrenzen im Zusammenhang mit COVID-19 vorgelegt haben. Die Kommission legte keine Nachweise dafür vor, dass sie diese Mitgliedstaaten zur Übermittlung der fehlenden Mitteilungen oder Ex-post-Berichte aufgefordert hatte.

41 Die Überprüfung aller 12 Ex-post-Berichte, die der Kommission für den Zeitraum März 2020–Juni 2021 übermittelt wurden, ergab große Unterschiede zwischen den Berichten, die von allgemeinen Aussagen bis zu detaillierten Statistiken reichen. Die meisten von ihnen wurden den rechtlichen Anforderungen an die Bewertung der Verhältnismäßigkeit³¹ jedoch nicht vollständig gerecht. In 10 der 12 Berichte wurde dieser Aspekt nicht ausreichend, sondern nur sehr knapp und allgemein behandelt (siehe Kasten 2). Nur in drei Berichten wurde – wiederum nur in sehr knapper Form – auf die mögliche Nutzung alternativer Maßnahmen hingewiesen.

42 In keinem der Berichte wurden die Maßnahmen beschrieben, die eingeführt wurden, um die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung zu gewährleisten, insbesondere im Hinblick auf die Gleichbehandlung von Unionsbürgerinnen und -bürgern unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit. Diese Angaben sind im Schengener Grenzkodex zwar nicht ausdrücklich vorgeschrieben, jedoch sind sie für die Bewertung der Rechtmäßigkeit von Grenzkontrollen relevant, die zur Durchsetzung von Beschränkungen in Form von Reiseverboten aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes eingeführt wurden (siehe Kasten 3).

43 Was schließlich die umfassende jährliche Berichterstattung über die allgemeine Durchführung von Schengen (einschließlich der Durchführung der Kontrollen an den Binnengrenzen und der Standpunkte der Kommission zu deren Begründung) betrifft, hat die Kommission seit 2015 keinen jährlichen Bericht über das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen vorgelegt³².

44 Das Europäische Parlament forderte die Kommission auf, die Anwendung des Schengen-Besitzstands angemessen zu kontrollieren, von ihren Befugnissen Gebrauch zu machen, um zusätzliche Informationen von den Mitgliedstaaten anzufordern und dem Europäischen Parlament ausführlicher darüber Bericht zu erstatten, wie sie ihre Vorrechte gemäß den Verträgen ausübt³³.

45 Abbildung 7 zeigt die Mängel auf, die der Hof bei der Prüfung der Schengen-Binnengrenzen durch die Kommission feststellte.

Die Kommission überwacht zwar die Reisebeschränkungen, ist in ihrer Arbeit jedoch durch Begrenzungen des Rechtsrahmens behindert

46 Die Mitgliedstaaten reagierten auf die Pandemie, indem sie aus Gründen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit Reisebeschränkungen verhängten (siehe Ziffer 10) Der Hof stellte fest, dass die Kommission insgesamt nicht über einen soliden Rechtsrahmen verfügt, um die Vereinbarkeit der Reisebeschränkungen der Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht zu bewerten. Hauptgründe sind folgende:

• die wesentlichen Befugnisse und Vorrechte der Mitgliedstaaten im Bereich der öffentlichen Gesundheit gemäß EU-Recht, ein Bereich, der nicht in die ausschließliche oder geteilte Zuständigkeit der EU³⁴ fällt und in dem die Mitgliedstaaten ihre eigene Gesundheitspolitik festlegen³⁵;
• gemäß der Freizügigkeitsrichtlinie³⁶ sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, der Kommission die Maßnahmen mitzuteilen, die sie im Rahmen dieser Richtlinie verabschieden, oder darüber Bericht zu erstatten. Dies ist auf die Funktionsweise der Freizügigkeitsrichtlinie im Allgemeinen zurückzuführen, bei der Beschränkungen der Freizügigkeit auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung Anwendung finden und einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Da keine Verpflichtung besteht, können die Mitgliedstaaten frei entscheiden, ob und in welcher Form sie über die verabschiedeten Maßnahmen, einschließlich Reisebeschränkungen, Bericht erstatten. Dadurch steigt das Risiko, dass die Informationen über Reisebeschränkungen, die der Kommission vorgelegt werden, unvollständig sind;
• der unverbindliche Charakter der Empfehlungen des Rates³⁷, die die wichtigsten Politikdokumente für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie darstellen und somit gemeinsame Grundsätze enthalten, die von den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Einführung von Reisebeschränkungen vereinbart wurden;
• der beispiellose Charakter der COVID-19-Pandemie und ihre rasche Entwicklung.

47 Das einzige Instrument, das der Kommission zur Verfügung steht, um die Vereinbarkeit der Reisebeschränkungen mit dem Recht auf Freizügigkeit sicherzustellen, ist das Vertragsverletzungsverfahren, das im Kontext einer Pandemie jedoch ungeeignet ist. Dies liegt an der Dauer der Gerichtsverfahren (bis zu deren Abschluss beim Gerichtshof der Europäischen Union vergehen oft mehrere Jahre) sowie an der Kurzfristigkeit und Unterschiedlichkeit der von den Mitgliedstaaten während der Pandemie ergriffenen Maßnahmen. In früheren Urteilen des Gerichtshofs³⁸ wurde festgestellt, dass das Vertragsverletzungsverfahren unzulässig wird, wenn der Verstoß nicht mehr vorliegt. Da es sehr unwahrscheinlich ist, dass die Maßnahmen, die die Kommission derzeit als nicht konform ansieht, noch mehrere Jahre in Kraft sein werden, bedeutet dies, dass gegen einen nicht konformen Mitgliedstaat keine Sanktionen verhängt werden.

48 Bei der Überwachung der von den Mitgliedstaaten verhängten Reisebeschränkungen griff die Kommission auf verschiedene Informationsquellen zurück, wie etwa auf Regierungswebsites veröffentlichte nationale Rechtsvorschriften, direkten Kontakt mit den Mitgliedstaaten, in den Medien verfügbare Informationen oder Beschwerden über spezifische Probleme von anderen Mitgliedstaaten, Bürgerinnen und Bürgern oder Organisationen.

49 Innerhalb der Grenzen des Rechtsrahmens zeigen die vom Hof eingeholten Nachweise, dass die Kommission die Reisebeschränkungen bei Erhalt einer entsprechenden Mitteilung systematisch und zeitnah bewertet hat. Der Hof stellte jedoch fest, dass die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten oft nicht vergleichbar waren und Informationslücken aufwiesen. Dies erschwerte es der Kommission, sich zeitnah ein genaues Bild von den Reisebeschränkungen zu machen und somit ihren Pflichten im Hinblick auf die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften nachzukommen (siehe Beispiel in Kasten 4).

50 Schwierigkeiten traten nicht nur bei der Kommission, sondern auch beim ECDC auf. Gemäß der Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie⁴⁰ muss das ECDC wöchentlich Karten der Risikogebiete veröffentlichen. Mit diesen Karten⁴¹ werden Daten über die Übertragung von COVID-19 in den verschiedenen Gebieten verbreitet. Dadurch sollen die Mitgliedstaaten bei ihrer Entscheidungsfindung hinsichtlich der Freizügigkeit unterstützt werden. In der Empfehlung des Rates wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, wöchentlich Daten auf regionaler Ebene bereitzustellen. Nach sechs Monaten (im Mai 2021) hatten 12 Mitgliedstaaten diese Anforderung noch immer nicht erfüllt.

Trotz der Bemühungen der Kommission und des ECDC waren die Maßnahmen der Mitgliedstaaten größtenteils unkoordiniert

51 Da es in der EU keinen Rahmen für gesundheitliche Notlagen gab, mussten die Mitgliedstaaten rasch auf eine sich ständig wandelnde Gesundheitslage reagieren. Zwar liegt die Verantwortung für die Umsetzung der COVID-19-Reisebeschränkungen allein bei den Mitgliedstaaten, die Kommission hat jedoch den Auftrag, mit den Mitgliedstaaten in Kontakt zu treten, um eine koordinierte Vorgehensweise bei diesen Beschränkungen zu erleichtern und so die Auswirkungen auf den grenzüberschreitenden Reiseverkehr innerhalb der EU so gering wie möglich zu halten (siehe Ziffer 15).

52 In diesem Abschnitt untersucht der Hof, ob

1. die Kommission und das ECDC rechtzeitig einschlägige Leitlinien, Stellungnahmen und Empfehlungen herausgegeben haben, um die Koordinierung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu erleichtern, und sie an neue Entwicklungen angepasst haben;
2. die Bemühungen der Kommission und des ECDC dazu geführt haben, dass die Anwendung der Reisebeschränkungen und das Grenzmanagement kohärenter und besser koordiniert ablaufen.

Die Kommission und das ECDC haben rechtzeitig einschlägige Leitlinien herausgegeben, um die Koordinierung auf EU-Ebene zu erleichtern

Die Kommission

53 Seit Beginn der Pandemie hat die Kommission umfangreiche Dokumente zur Orientierung in Form von Mitteilungen, Leitlinien oder Vorschlägen für Empfehlungen des Rates für die Mitgliedstaaten herausgegeben. Diese erstreckten sich auf verschiedene Aspekte der Freizügigkeit und der COVID-19-Maßnahmen (siehe Anhang II).

54 Die beiden wichtigsten Bereiche, die von der Kommission im Rahmen der EU-Leitlinien für Grenzkontrollen berücksichtigt wurden, waren das Verbot nicht unbedingt notwendiger Reisen in die EU (Außengrenzen) und Leitlinien für das Grenzmanagement (Binnengrenzen) sowie ihre spätere Kommunikation zur schrittweisen Aufhebung der Grenzkontrollen. Die Leitlinien zum Verbot nicht unbedingt notwendiger Reisen in die EU sind nicht Gegenstand dieser Prüfung (siehe Ziffer 22).

55 Die Leitlinien für das Grenzmanagement wurden am 16. März 2020⁴², in den Anfangstagen der Pandemie, veröffentlicht und behandelten die wichtigsten Aspekte des Grenzmanagements (d. h. Grenzkontrollmaßnahmen an den Binnengrenzen und an den Außengrenzen, gesundheitsbezogene Maßnahmen und Güterverkehr). In diesen Leitlinien wurden die Mitgliedstaaten auf Rechtsgrundsätze, einschließlich der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung, hingewiesen. Außerdem enthielten sie einen eigenen Abschnitt über Kontrollen an den Binnengrenzen, in dem bestätigt wurde, dass derartige Kontrollen als Reaktion auf COVID-19 „in einer äußerst kritischen Situation“ wieder eingeführt werden könnten⁴³. Nach Auffassung des Hofes sind diese Leitlinien relevant und wurden rechtzeitig bereitgestellt.

56 Der Hof ermittelte jedoch die folgenden Mängel in den Leitlinien der Kommission:

• Die Leitlinien von März 2020 enthielten keine detaillierten Empfehlungen dazu, wie die Mitgliedstaaten sicherstellen (und nachweisen) konnten, dass ihre Grenzkontrollen im spezifischen Kontext der Pandemie dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprachen;
• praxisbezogene Leitlinien fehlten, etwa Beispiele für bewährte Verfahren im Bereich des Grenzmanagements während der gesamten Pandemie. So wurde beispielsweise der Leitfaden für Grenzschutzbeamte (auch „Schengen-Handbuch“), der Grenzschutzbeamten als Benutzerleitfaden bei der Durchführung ihrer Grenzkontrolltätigkeiten dient⁴⁴, nicht im Hinblick auf die Pandemie aktualisiert (mit Ausnahme der Aufnahme der Bescheinigung für Beschäftigte im internationalen Verkehrswesen);
• bestimmte in den Leitlinien verwendete Begriffe waren im Zusammenhang mit einer Pandemie nicht klar definiert. In den Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen von März 2020 werden Gesundheitskontrollen, die der Kommission nicht gemeldet werden müssen, als mögliche Alternative zu Grenzkontrollen genannt⁴⁵. Der Unterschied zwischen Grenzkontrollen und Gesundheitskontrollen an den Grenzen im Zusammenhang mit COVID-19 wurde jedoch nicht klar definiert. Daher besteht die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten Gesundheitskontrollen einführen, die de facto Grenzkontrollen sind, aber der Kommission nicht gemeldet werden;
• der Begriff „Grenzschließung“ wird auch in den Leitlinien der Kommission und des ECDC sowie in den Empfehlungen des Rates häufig verwendet. Der Begriff ist im Schengener Grenzkodex nicht definiert und kann für die innerhalb des Schengen-Raums reisenden Bürgerinnen und Bürger irreführend sein, da die Grenzen innerhalb der EU nicht vollständig geschlossen wurden. Nur die Einreise (und gelegentlich auch die Ausreise) wurde eingeschränkt oder bestimmte Grenzübergänge wurden vorübergehend geschlossen.

57 Neben den Leitlinien für das Grenzmanagement hat die Kommission umfangreiche Leitlinien zu verschiedenen Aspekten im Zusammenhang mit der Freizügigkeit herausgegeben (siehe Anhang II). Dazu gehörten spezifische Fragen, die Arbeitnehmer und Saisonarbeitnehmer betreffen, die Einrichtung von „Green Lanes“ (Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen), Verkehrsdienste und Verkehrsverbindungen, Luftfrachtbetrieb, Rückkehr- und Reiseregelungen für Seeleute, Fahrgäste und andere Personen an Bord von Schiffen, Tourismus, schwerwiegende grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren und der Einsatz von Antigen-Schnelltests.

58 Von besonderer Bedeutung waren die Vorschläge der Kommission für die Empfehlungen des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie⁴⁶. Diese Dokumente enthalten die von den Mitgliedstaaten vereinbarten gemeinsamen Kriterien für die Bewertung der regionalen epidemiologischen Bedingungen. Außerdem einigten sie sich darauf, eine mit Farbcodes versehene Karte der Regionen und Länder des Europäischen Wirtschaftsraums zu verwenden, die entsprechend ihrer Melderate für COVID-19-Fälle, ihrer Testquote und ihrer Testpositivitätsrate grün, gelb oder rot markiert werden. Die Notwendigkeit, sich an die Entwicklung der Lage anzupassen, spiegelte sich in den beiden Aktualisierungen wider, die im Februar und Juni 2021 angenommen wurden⁴⁷.

59 Die Kommission hat ferner zügig Maßnahmen ergriffen, um die Probleme im Zusammenhang mit der Freizügigkeit bestimmter Personengruppen, insbesondere der Beschäftigten im Verkehrswesen und der Saisonarbeitnehmer, anzugehen. Bereits im März 2020 veröffentlichte sie praktische Leitlinien, die den Grundsatz betonen, dass alle EU-Binnengrenzen für den Warenverkehr offen bleiben sollten und dass die Lieferketten für wesentliche Erzeugnisse garantiert werden müssen⁴⁸. Im Juli 2020 gab die Kommission ähnliche Leitlinien zur Unterstützung von Saisonarbeitnehmern heraus⁴⁹.

60 Ein wichtiger Erfolg der Kommission in diesem Bereich war die Einführung des Konzepts der „Green Lanes“ im März 2020⁵⁰ zur Gewährleistung eines kontinuierlichen Warenverkehrs in der EU und der Freizügigkeit der im Verkehrswesen Beschäftigten, die insbesondere zu Beginn der Pandemie von der Wiedereinführung der Kontrollen an den Binnengrenzen betroffen waren. Die Kommission hat in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein Netz nationaler Verkehrskontaktstellen eingerichtet, das sich als wirksames Instrument für die zügige Einleitung von zwischen den Verkehrsministerien und der Kommission abgestimmten Maßnahmen erwiesen hat (siehe Kasten 5).

61 Am 15. Juni 2020 richtete die Kommission eine Internetplattform ein, um eine sichere Wiederaufnahme des Reiseverkehrs und des Tourismus in ganz Europa („Re-open EU“⁵¹) zu unterstützen. Die Plattform, die auf freiwilligen Informationen der EU-Länder über Reisebeschränkungen und Gesundheitsschutz- und Sicherheitsmaßnahmen beruht, soll das Vertrauen in das Reisen in der EU wiederherstellen, indem die Bürgerinnen und Bürger über die in den einzelnen Mitgliedstaaten geltenden Beschränkungen informiert werden, damit sie ihre Reisen leichter planen können⁵².

62 Die Initiative der EU ist zwar sehr zu begrüßen, ihr Erfolg hängt jedoch von der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten ab. Insbesondere sollten die Mitgliedstaaten regelmäßig offizielle Informationen bereitstellen, die vollständig und aktuell sind. Der Hof hat dieses Thema auch in seinem Sonderbericht über Fluggastrechte während der COVID-19-Pandemie angesprochen⁵³.

63 Am 5. Juli 2021 (d. h. mehr als ein Jahr nach der Einführung von „Re-open EU“) stellten neun Mitgliedstaaten (Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Frankreich, Rumänien, Slowenien, Finnland und Schweden) noch immer keine aktualisierten Informationen bereit. Dies birgt die Gefahr, dass die Unionsbürgerinnen und -bürger möglicherweise den Nutzen des Instruments infrage stellen, wenn sie an den Grenzen auf Probleme stoßen, weil die Informationen, die sie für die Planung ihrer Reise genutzt haben, falsch oder veraltet sind.

Das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten

64 Während des Prüfungszeitraums veröffentlichte das ECDC 27 Risiko-/Bedrohungsbewertungen sowie mehr als 70 Leitliniendokumente und technische Berichte zur Pandemie. Seine ersten Reiseleitlinien gab es im Mai 2020 heraus. Außerdem lieferte das ECDC Beiträge zu den Leitlinien der Kommission zu Grenzkontrollen und Reisebeschränkungen.

65 Im Mai 2020 veröffentlichte das ECDC Leitlinien, in denen es feststellte, dass Grenzschließungen die Einschleppung des Virus in ein Land verzögern könnten. Diese Schließungen müssten jedoch fast vollständig sein und in den frühen Phasen einer Epidemie rasch umgesetzt werden, was nach Ansicht des ECDC nur in bestimmten Kontexten (z. B. für kleine, isolierte Inselstaaten) machbar wäre⁵⁴. In der Praxis haben sich die Mitgliedstaaten jedoch nicht immer an diese Leitlinien gehalten, und zwischen den miteinander verflochtenen Ländern des Schengen-Raums wurden wieder Grenzkontrollen eingeführt. Kasten 6 enthält ein Beispiel für die Problematik, die in solchen Fällen hinsichtlich der Wirksamkeit der Kontrollen an den Landgrenzen besteht.

66 Im November 2020 erstellte das ECDC eine Strategie- und Leistungsanalyse zur Reaktion des ECDC auf die COVID-19-Pandemie⁵⁵, bei der die Nutzbarkeit der COVID‑19-Ergebnisse anhand von Umfragen und Fokusgruppen untersucht wurde. Im Dokument wird der Schluss gezogen, dass die Praxistauglichkeit der Leitlinien des Zentrums verbessert werden könnte.

67 Das ECDC erhebt keine detaillierten Informationen, um zu überprüfen, wie die Länder seine Leitlinien umgesetzt haben, da es dazu nicht verpflichtet ist.

68 Die Leitlinien des ECDC sind für die Mitgliedstaaten nicht bindend, da das Zentrum über keine Regulierungsbefugnisse verfügt⁵⁶. Es stützt sich vornehmlich auf Daten, die von den nationalen Behörden bereitgestellt werden, da es selbst nicht befugt ist, Informationen an der Quelle einzusehen oder zu erheben. Die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche Überwachungs- und Teststrategien verfolgen, erschwerte es dem ECDC, die epidemiologische Lage in der EU zu vergleichen, was sich negativ auf die Nützlichkeit seiner Leitlinien auswirken kann.

Die Ansätze der Mitgliedstaaten für Grenz- und Reisebeschränkungen im Zusammenhang mit COVID-19 waren unkoordiniert

69 Die Umsetzung der Leitlinien der Kommission durch die nationalen Behörden wurde von einer Ad-hoc-Arbeitsgruppe, der „COVID-19-Informationsgruppe“ (CIG) überwacht, die von der Kommission eingesetzt und geleitet wurde. Die Gruppe sollte Probleme ermitteln und sie auf technischer Ebene erörtern. Die Gruppe trat zwischen Februar und September 2020 33 Mal zusammen.

70 Aus allen vom Hof überprüften 33 Sitzungsberichten geht eindeutig hervor, dass die Kommission erhebliche Anstrengungen unternommen hat, um die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu koordinieren. Die Umsetzung der EU-Leitlinien auf nationaler Ebene wurde auf jeder Sitzung erörtert, wobei die Mitgliedstaaten über die von ihnen ergriffenen Maßnahmen Bericht erstatteten. Die Kommission bekräftigte die übergeordneten Grundsätze des Unionsrechts und wies auf die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung hin.

71 Die Sitzungsberichte der CIG und die öffentlichen Konsultationen zur Schengen-Strategie zeigen außerdem, dass die CIG bei den Mitgliedstaaten ein hohes Ansehen genoss. Trotz dieser positiven Bewertung diente die CIG jedoch in erster Linie als Plattform für den Informationsaustausch. Die Bemühungen der Kommission, das Fehlen einer Krisen-Governance-Struktur durch die Einsetzung der Gruppe zu kompensieren, haben nicht zu einem kohärenten und koordinierten Ansatz der Mitgliedstaaten beim Management der Binnengrenzen geführt. Dies zeigt sich an den unterschiedlichen Ansätzen bei den COVID-19-bezogenen Kontrollen an den Binnengrenzen in den Schengen-Ländern (siehe Abbildung 3).

72 Aus den vom Hof analysierten Sitzungsprotokollen geht hervor, dass die Gruppe auch mit Herausforderungen im Bereich der Kommunikation konfrontiert war. Mehrere Mitgliedstaaten führten neue Grenzkontrollen und Reisebeschränkungen ein, ohne die anderen Mitglieder der Gruppe davon in Kenntnis zu setzen, obwohl zuvor vereinbart worden war, die anderen Parteien vor Einführung einer neuen Maßnahme zu informieren.

73 Außerdem analysierte der Hof die von der Kommission im Februar, März und Mai 2021 erstellten (und im Juni 2021 teilweise aktualisierten) Dokumente, die eine Bestandsaufnahme der Lage an den Binnengrenzen enthielten. Der Schwerpunkt der Analyse lag auf den folgenden vier Aspekten: Quarantänepflicht, Testpflicht, Ein- und/oder Ausreiseverbote sowie die Nutzung der ECDC-Karten bei der Entscheidungsfindung. Dies diente als Grundlage für eine vereinfachte Übersicht, in der die Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Zeitverlauf dargestellt werden (siehe Abbildung 8).

74 Zur Veranschaulichung der Herausforderungen, mit denen Unionsbürgerinnen und -bürger bei Reisen innerhalb der EU konfrontiert waren, stellt der Hof in seiner Analyse der Mindestbedingungen für die Einreise am 21. Juni 2021 ein breites Spektrum an mitgliedstaatlichen Verfahren dar, die von einem recht offenen Zugang zu ziemlich restriktiven Maßnahmen reichen (siehe Abbildung 9).

75 Aus Abbildung 8 und Abbildung 9 geht hervor, dass trotz der Bemühungen der Kommission, eine koordinierte Vorgehensweise zu erleichtern, die von den Mitgliedstaaten verhängten Reisebeschränkungen unkoordiniert blieben und einen Flickenteppich von Einzelmaßnahmen bildeten, die sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat stark unterschieden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

76 Der Hof kommt zu dem Schluss, dass die Kommission die von den Mitgliedstaaten während der COVID-19-Pandemie verhängten Reisebeschränkungen zwar überwacht hat, die Begrenzungen des Rechtsrahmens die Wahrnehmung ihrer Aufsichtsfunktion jedoch erschwert haben. Außerdem hat die Kommission die Vereinbarkeit der Kontrollen an den Binnengrenzen mit dem Schengen-Besitzstand nicht angemessen geprüft. Trotz mehrerer einschlägiger EU-Initiativen blieben die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie weitgehend unkoordiniert.

77 Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten in ihren Mitteilungen über die Kontrollen an den Binnengrenzen keine ausreichenden Nachweise darüber vorlegten, dass die Kontrollen verhältnismäßig und zeitlich begrenzt waren und als letztes Mittel zum Einsatz kamen. Die Kommission hat seit Beginn der COVID-19-Pandemie jedoch weder zusätzliche Informationen von den Mitgliedstaaten angefordert noch eine Stellungnahme zu ihren Mitteilungen abgegeben. Darüber hinaus ermittelte der Hof Fälle, in denen Grenzkontrollen der Kommission nicht gemeldet worden waren. Der Hof ist der Auffassung, dass die fehlende Bereitstellung wesentlicher Informationen durch die Mitgliedstaaten die Fähigkeit der Kommission beeinträchtigt hat, eine gründliche Analyse dazu durchzuführen, inwieweit die Grenzkontrollmaßnahmen mit den Schengen-Rechtsvorschriften vereinbar waren (siehe Ziffern 26-31 und 35-39).

78 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, einen Ex-post-Bericht über die Einführung vorübergehender Grenzkontrollen vorzulegen und u. a. zu bewerten, wie wirksam und verhältnismäßig die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen war. Obwohl neun Mitgliedstaaten der Verpflichtung zur Vorlage von Ex-post-Berichten nicht nachgekommen sind, liegen dem Hof keine Nachweise dafür vor, dass die Kommission die Mitgliedstaaten aufgefordert hätte, die fehlenden Berichte vorzulegen (siehe Ziffern 32 und 40-42).

79 Die Überprüfung aller bei der Kommission seit 2020 eingegangenen Ex-post-Berichte durch den Hof ergab große Unterschiede zwischen den Berichten, die von allgemeinen Aussagen bis zu detaillierten Statistiken reichen. In 10 der 12 vorliegenden Berichte wurde die Verhältnismäßigkeit der angewandten Maßnahmen nicht ausführlich genug berücksichtigt. Lediglich in drei Berichten wurde kurz auf die mögliche Anwendung alternativer Maßnahmen abgehoben (siehe Ziffern 41-42).

80 Die Kommission hat den Auftrag und die Verpflichtung, bei potenziellen Verstößen tätig zu werden. Sie kann Vertragsverletzungsverfahren einleiten, doch trotz Bedenken, dass die aufgrund von Migration und Sicherheitsbedrohungen wieder eingeführten Kontrollen an den Binnengrenzen gegen Unionsrecht verstoßen, hat sie von dieser Möglichkeit noch nicht Gebrauch gemacht. Stattdessen setzte die Kommission auf „weiche“ Maßnahmen und Koordinierung, jedoch ohne sichtbare Ergebnisse, da die vor mehr als sechs Jahren wieder eingeführten Kontrollen an den Binnengrenzen nach wie vor in Kraft sind (siehe Ziffern 33-34 und 43-45).

Empfehlung 1 – Die Kontrollen an den Binnengrenzen einer genauen Prüfung unterziehen

Die Kommission sollte unter Berücksichtigung des Vorschlags zur Änderung des Schengener Grenzkodex und ihres Ermessensspielraums bei ihrer Bewertung der Kontrollen an den Binnengrenzen von den Instrumenten zur Überwachung der Einhaltung des Unionsrechts ordnungsgemäß Gebrauch machen, indem sie

1. von den Mitgliedstaaten zusätzliche Informationen anfordert, wenn ihre Mitteilungen und/oder Ex-post-Berichte keine ausreichenden Nachweise für die Verhältnismäßigkeit der Grenzkontrollen liefern;
2. Stellungnahmen zur Verhältnismäßigkeit abgibt, wenn Bedenken bestehen, dass bei den Grenzkontrollen dieser Grundsatz nicht eingehalten wird;
3. systematisch überwacht, dass alle Schengen-Länder innerhalb der rechtlich vorgeschriebenen Fristen Mitteilungen über Kontrollen an den Binnengrenzen sowie Durchführungsberichte vorlegen;
4. die Mitgliedstaaten auffordert, jährlich über die Durchführung der laufenden langfristigen Grenzkontrollen Bericht zu erstatten;
5. im Falle langfristiger Verstöße gegen die Schengen-Besitzstand Durchsetzungsmaßnahmen einleitet.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2023.

81 Die Mitgliedstaaten haben Kontrollen an den Binnengrenzen durchgeführt, um verschiedene Reisebeschränkungen im Zusammenhang mit COVID-19 durchzusetzen. Es ist Aufgabe der Kommission zu überprüfen, ob diese Reisebeschränkungen mit dem Grundsatz der Freizügigkeit vereinbar sind. Nach Ansicht des Hofes erschwerten die Begrenzungen des Rechtsrahmens jedoch ihre diesbezügliche Arbeit. Außerdem ist das Vertragsverletzungsverfahren – das einzige Instrument, das der Kommission zur Verfügung steht, um das Recht auf Freizügigkeit durchzusetzen – aufgrund der Dauer der Gerichtsverfahren sowie der Kurzfristigkeit und Unterschiedlichkeit der von den Mitgliedstaaten während der Pandemie ergriffenen Maßnahmen ungeeignet (siehe Ziffern 46-47).

82 Anders als bei den Kontrollen an den Binnengrenzen waren die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, die Kommission über Reisebeschränkungen in Kenntnis zu setzen. Die Kommission erhielt von den Mitgliedstaaten zwar Informationen, diese waren jedoch nicht immer vollständig oder vergleichbar (siehe Ziffern 48-49).

Empfehlung 2 – Datenerhebung zu Reisebeschränkungen straffen

Die Kommission sollte die Erhebung von Informationen aus den Mitgliedstaaten über die Begründung der Verhältnismäßigkeit und des nichtdiskriminierenden Charakters ihrer Reisebeschränkungen straffen und Leitlinien bereitstellen, wenn diese Informationen nicht ausreichen.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2022.

83 Die Kommission hat rechtzeitig einschlägige Leitlinien herausgegeben, um die Koordinierung der Kontrollen an den Binnengrenzen zu erleichtern. In den Leitlinien fehlten jedoch praxisbezogene Detailangaben dazu, wie die Mitgliedstaaten die Einhaltung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung nachweisen sollten, sowie Beispiele für bewährte Verfahren beim Binnengrenzmanagement während der Pandemie. Das Schengen-Handbuch, das Grenzschutzbeamten als Benutzerleitfaden bei der Durchführung ihrer Grenzkontrollen dient, wurde nicht im Hinblick auf die Pandemie aktualisiert (siehe Ziffern 53-56).

Empfehlung 3 – Mehr praxistaugliche Leitlinien für die Durchführung von Kontrollen an den Binnengrenzen bereitstellen

Die Kommission sollte detailliertere und praxistauglichere Leitlinien für die Durchführung von Kontrollen an den Binnengrenzen während der Pandemie bereitstellen, indem sie

1. das Schengen-Handbuch durch die Aufnahme von Beispielen bewährter Verfahren für das Binnengrenzmanagement aktualisiert;
2. den Unterschied zwischen Grenzkontrollen und Gesundheitskontrollen im Zusammenhang mit COVID-19 erläutert.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2022.

84 Die Kommission brachte ferner wichtige Initiativen zur Koordinierung von die Freizügigkeit beschneidenden Maßnahmen auf den Weg. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass die Maßnahmen der Mitgliedstaaten auch ein Jahr nach Beginn der Pandemie noch weitgehend unkoordiniert waren und nicht immer den Leitlinien der Kommission und den Empfehlungen des Rates entsprachen (siehe Ziffern 57-60 und 69-75).

85 Die Kommission richtete eine Internetplattform ein, um eine sichere Wiederaufnahme des Reiseverkehrs und des Tourismus in ganz Europa („Re-open EU“) zu unterstützen. Im Juli 2021 (d. h. mehr als ein Jahr nach der Einführung von „Re-open EU“) hatten neun Mitgliedstaaten jedoch noch immer keine aktualisierten Informationen bereitgestellt. Dies birgt die Gefahr, dass die Unionsbürgerinnen und -bürger möglicherweise den Nutzen des Instruments infrage stellen, wenn sie an den Grenzen auf Probleme stoßen, weil die Informationen, die sie für die Planung ihrer Reise genutzt haben, falsch oder veraltet sind. In seinem Sonderbericht über Fluggastrechte während der COVID-19-Pandemie empfahl der Hof der Kommission, bis Ende 2022 Maßnahmen zu ergreifen, damit die Mitgliedstaaten auf dem Portal „Re-open EU“ zeitnahe und zuverlässige Informationen bereitstellen (siehe Ziffern 61-62).

86 Seit Beginn der Pandemie hat das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) zahlreiche Leitliniendokumente und technische Berichte veröffentlicht und auch Beiträge zu den Leitliniendokumenten der Kommission geliefert. Die interne Analyse des ECDC ergab jedoch, dass die Praxistauglichkeit seiner Leitlinien verbessert werden könnte. Das ECDC nimmt keine umfassende Bewertung des Nutzens und der Auswirkungen seiner Leitlinien vor (siehe Ziffern 64-68).

Empfehlung 4 – Überwachung der Umsetzung der ECDC-Leitlinien verbessern

Das ECDC sollte regelmäßiges Feedback von seinen Interessenträgern einholen, um den Nutzen und die Auswirkungen seiner Leitlinien zu bewerten.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2022.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina Jakobsen, Mitglied des Rechnungshofs, am 26. April 2022 in Luxemburg angenommen.

Anhänge

Anhang I – Stichprobe der Mitteilungen von 10 Mitgliedstaaten über zwischen 2015 und 2019 wieder eingeführte Kontrollen an den Binnengrenzen

Anhang II – Einschlägige Leitlinien der Kommission bis Juni 2021

Abkürzungen und Akronyme

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

CIG: Corona Information Group (COVID-19-Informationsgruppe)

ECDC: European Centre for Disease Prevention and Control (Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten)

EUV: Vertrag über die Europäische Union

EWR: Europäischer Wirtschaftsraum

Glossar

Grenzkontrolle: Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung, die sich auf Personen beziehen, welche die Grenze überqueren oder überqueren möchten.

Grundsatz der Nichtdiskriminierung: Grundsatz des Unionsrechts, dem zufolge die Diskriminierung von Unionsbürgerinnen und -bürgern aus verschiedenen Ländern aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit verboten ist.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: Grundsatz des Unionsrechts, wonach die Ausübung von Befugnissen durch die EU oder einen Mitgliedstaat nicht über das hinausgehen darf, was zur Erreichung des damit verfolgten Ziels erforderlich ist.

Reiseformular: Formular, das die Fahr- und Fluggäste vor der Einreise ausfüllen müssen, um die Kontaktnachverfolgung und die Quarantäneüberwachung zu erleichtern.

Schengen-Raum: Gruppe von 26 europäischen Ländern, die Pass- und Einwanderungskontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen abgeschafft haben.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Antworten des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC)

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Zeitschiene

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=61240 

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Hofes. Herr Muguruza wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Daniel Costa de Magalhães, dem Attaché Ignacio García de Parada, dem Leitenden Manager Alejandro Ballester-Gallardo, dem Aufgabenleiter Andrej Minarovic und dem Prüfer João Coelho. Mark Smith leistete sprachliche Unterstützung.

Von links nach rechts: João Coelho, Daniel Costa de Magalhães, Baudilio Tomé Muguruza, Andrej Minarovic, Alejandro Ballester Gallardo, Ignacio García de Parada.

Endnoten

¹ Artikel 3 Absatz 2 EUV.

² Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe a und Artikel 21 Absatz 1 AEUV.

³ Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (Freizügigkeitsrichtlinie).

⁴ Eurobarometer 95 – Frühjahr 2021.

⁵ Artikel 27 und 29 der Richtlinie 2004/38/EG.

⁶ Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen; Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. L 239 vom 22.9.2000, S. 13-18 und S. 19-62).

⁷ Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex).

⁸ Artikel 25 und 27 des Schengener Grenzkodex.

⁹ Artikel 28 des Schengener Grenzkodex.

¹⁰ Artikel 29 des Schengener Grenzkodex.

¹¹ Durchführungsbeschluss (EU) 2016/894 des Rates vom 12. Mai 2016 mit einer Empfehlung für zeitlich befristete Kontrollen an den Binnengrenzen unter außergewöhnlichen Umständen, die das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährden.

¹² Artikel 17 EUV und Artikel 168 AEUV.

¹³ https://reopen.europa.eu/de

¹⁴ Verordnung (EU) 2021/953 über einen Rahmen für die Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung interoperabler Zertifikate zur Bescheinigung von COVID-19-Impfungen und -Tests sowie der Genesung von einer COVID-19-Infektion (digitales COVID-Zertifikat der EU) mit der Zielsetzung der Erleichterung der Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie.

¹⁵ Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. Juni 2020 zur Lage im Schengen-Raum nach dem COVID-19-Ausbruch (2020/2640(RSP)), Ziffer 12.

¹⁶ Strategie für einen reibungslos funktionierenden und resilienten Schengen-Raum, COM/2021/277 final.

¹⁷ Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2016/399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders, COM(2021) 891 final.

¹⁸ Sonderbericht 06/2017, Reaktion der EU auf die Flüchtlingskrise: das 'Hotspot-Konzept'.

¹⁹ Sonderbericht 24/2019, Asyl, Umsiedlung und Rückkehr von Migranten: Zeit für verstärkte Maßnahmen zur Beseitigung der Diskrepanzen zwischen Zielen und Ergebnissen.

²⁰ Sonderbericht 20/2019, EU-Informationssysteme zur Unterstützung der Grenzkontrolle: insgesamt wirkungsvoll, doch unzureichender Fokus auf aktuellen und vollständigen Daten.

²¹ Sonderbericht 08/2021, Von Frontex geleistete Unterstützung bei der Verwaltung der Außengrenzen: bislang nicht wirksam genug.

²² Sonderbericht 17/2021, Zusammenarbeit der EU mit Drittländern bei der Rückübernahme: Maßnahmen zwar relevant, doch wurden nur begrenzte Ergebnisse erzielt.

²³ Sonderbericht 19/2021, Die Unterstützung durch Europol bei der Bekämpfung der Migrantenschleusung: ein geschätzter Partner, jedoch unzureichende Nutzung von Datenquellen und Ergebnismessung.

²⁴ Durchführungsbeschluss (EU) 2016/894 des Rates vom 12. Mai 2016 mit einer Empfehlung für zeitlich befristete Kontrollen an den Binnengrenzen unter außergewöhnlichen Umständen, die das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährden.

²⁵ Durchführungsbeschluss (EU) 2016/1989 des Rates vom 11. November 2016, Durchführungsbeschluss (EU) 2017/246 des Rates vom 7. Februar 2017 und Durchführungsbeschluss 2017/818 des Rates vom 11. Mai 2017.

²⁶ Stellungnahme der Kommission vom 23.10.2015, C(2015) 7100 final.

²⁷ Artikel 33 des Schengener Grenzkodex.

²⁸ Impact Assessment Report accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2016/399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders, SWD/2021/462 final.

²⁹ Empfehlung (EU) 2017/820 der Kommission zu verhältnismäßigen Polizeikontrollen und zur polizeilichen Zusammenarbeit im Schengen-Raum, C(2017) 3349 final.

³⁰ COVID-19 Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen, Ziffer 20, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

³¹ Artikel 33 des Schengener Grenzkodex.

³² Gemäß Artikel 33 des Schengener Grenzkodex.

³³ Beispielsweise die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. Juni 2020 zur Lage im Schengen-Raum nach dem COVID-19-Ausbruch (2020/2640(RSP)).

³⁴ Siehe Artikel 3 AEUV, Artikel 45 Absatz 3 AEUV sowie Artikel 27 und 29 der Freizügigkeitsrichtlinie.

³⁵ Siehe Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe k und Artikel 6 Buchstabe a AEUV.

³⁶ Richtlinie 2004/38/EG.

³⁷ Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates vom 13. Oktober 2020, Empfehlung (EU) 2021/119 des Rates vom 1. Februar 2021, Empfehlung (EU) 2021/961 des Rates vom 14. Juni 2021 und Empfehlung (EU) 2022/107 vom 25. Januar 2022.

³⁸ Siehe Rechtssache C 288/12 (Rn. 30), Rechtssache C 221/04 (Rn. 25 und 26) sowie Rechtssache C-20/09 (Rn. 33).

³⁹ Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Erste Lehren aus der COVID-19-Pandemie, COM(2021) 380 final.

⁴⁰ Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates.

⁴¹ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

⁴² COVID-19 Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen, 16.3.2020 C(2020) 1753 final.

⁴³ COVID-19 Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen, Ziffer 18, 16.3.2020, C(2020) 1753 final.

⁴⁴ Anhang der Empfehlung der Kommission C(2019) 7131 final vom 8.10.2019 über ein gemeinsames „Handbuch für Grenzschutzbeamte (Schengen-Handbuch)“, das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Grenzkontrollen bei Personen heranzuziehen ist, und zur Ersetzung der Empfehlung der Kommission K(2006) 5186 vom 6. November 2006.

⁴⁵ C(2020) 1753 final, Ziffer 20, 16.3.2020.

⁴⁶ COM(2020) 499 final, 4.9.2020; COM(2020) 849 final, 18.12.2020 und COM(2021) 232 final, 3.5.2021.

⁴⁷ Empfehlung (EU) 2021/961 des Rates vom 14. Juni 2021 und Empfehlung (EU) 2021/119 des Rates vom 1. Februar 2021.

⁴⁸ Mitteilung der Kommission über die Umsetzung so genannter „Green Lanes“ im Rahmen der Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen, C(2020) 1897 final.

⁴⁹ Mitteilung der Kommission „Leitlinien für Saisonarbeitnehmer in der EU im Zusammenhang mit dem COVID-19-Ausbruch“, C(2020) 4813 final.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_20_510

⁵¹ https://reopen.europa.eu/de

⁵² https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_20_1045

⁵³ Sonderbericht 15/2021, Fluggastrechte während der COVID-19-Pandemie: grundlegende Rechte trotz der Bemühungen der Kommission nicht geschützt, Ziffern 68-70 und Empfehlung 3 Buchstabe a.

⁵⁴ Considerations for travel-related measures to reduce spread of COVID-19 in the EU/EEA, 26.5.2020.

⁵⁵ Strategic and performance analysis of ECDC response to the COVID-19 pandemic.

⁵⁶ Verordnung (EG) Nr. 851/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten, Präambel 6.

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