Särskild rapport
nr01 2019

Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras

Om rapporten Att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägerier är en central uppgift för Europeiska kommissionen. Kommissionens generaldirektorat, genomförandeorgan och byrå för bedrägeribekämpning (Olaf) samarbetar med ett stort antal andra organisationer, däribland myndigheter i medlemsstaterna, och den framtida europeiska åklagarmyndigheten.
Vid revisionen bedömde vi om kommissionen förvaltar risken för bedrägerier mot EU:s budget på ett lämpligt sätt. Vi konstaterade att kommissionen saknar uttömmande och jämförbara uppgifter om omfattningen av upptäckta bedrägerier i samband med EU-utgifter. Den har ännu inte heller bedömt oupptäckta bedrägerier eller analyserat i detalj vad som får ekonomiska aktörer att begå bedrägerier. Detta minskar det praktiska värdet och ändamålsenligheten hos kommissionens strategiska planer för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägerier.
Det nuvarande tillvägagångssättet, som innebär att Olafs administrativa utredning av misstänkt bedrägeri följs av en brottsutredning på nationell nivå, tar i ett stort antal ärenden lång tid och minskar därmed chanserna att väcka åtal. Ofta innehåller Olafs slutrapporter dessutom inte tillräcklig information för att inleda återkrav av medel som betalats ut på felaktiga grunder. Färre än hälften av Olafs utredningar har lett till att misstänkta bedragare har åtalats och resultaterat i att mindre än en tredjedel av de EU-medel som betalats ut på felaktiga grunder har återvunnits.

Denna publikation finns på 23 språk och i följande format:
PDF
PDF General Report

Sammanfattning

Vår revision

I

Bedrägeri avser varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som syftar till att vilseleda andra och som leder till förlust för offret och till vinning för gärningsmannen. Bedrägeri som rör offentliga medel är ofta kopplat till korruption, vilket vanligtvis avser varje handling eller underlåtenhet där offentlig makt missbrukas, eller som syftar till missbruk av offentlig makt, i syfte att erhålla en otillbörlig förmån.

II

Kommissionen och medlemsstaterna delar ansvaret för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägeri och korruption. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) är för närvarande EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning. Olaf bidrar till att utforma och genomföra kommissionens strategi mot bedrägerier och genomför administrativa utredningar av bedrägerier riktade mot EU:s budget. År 2020 kommer Europeiska åklagarmyndigheten att inleda sin verksamhet, med befogenhet att lagföra brott mot EU:s ekonomiska intressen i 22 medlemsstater.

III

Eftersom förebyggandet och upptäckten av bedrägerier är viktiga för EU:s ekonomiska förvaltning beslutade vi att göra en effektivitetsrevision av kommissionens hantering av bedrägeririsker i samband med EU-utgifter. Vi undersökte framför allt

  • kommissionens strategi mot bedrägerier, dess verktyg för förebyggande av bedrägerier och om den har tillgång till lämpliga uppgifter om omfattningen och typerna av bedrägerier samt orsakerna till dem i samband med EU-utgifter,
  • om Olafs administrativa utredningar har lett till lagföring och återkrav.
IV

Vi undersökte även arrangemangen för inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten och analyserade huruvida det nya organet kan avhjälpa de nuvarande bristerna.

Våra iakttagelser

V

Under de senaste tio åren har kommissionen vidtagit åtgärder för att bekämpa bedrägerier riktade mot EU:s budget. Den antog i synnerhet kommissionens strategi mot bedrägerier 2011, och varje generaldirektorat (GD) eller grupp av generaldirektorat genomför sin egen operativa strategi mot bedrägerier. Kommissionen har även inrättat ett ”system för tidig upptäckt och uteslutning” (EDES-systemet) och en interinstitutionell panel som ger råd om huruvida ekonomiska aktörer bör uteslutas från EU-finansiering på grund av bedrägeri eller korruption, eller andra tänkbara orsaker. Varje år lägger kommissionen fram en rapport om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen för Europaparlamentet och rådet (PIF-rapporten).

VI

Vi konstaterade dock att kommissionen saknar uttömmande uppgifter om omfattningen och typerna av bedrägerier samt orsakerna till dem. Kommissionens officiella statistik om upptäckta bedrägerier är inte fullständig, och kommissionen har hittills inte genomfört någon bedömning av oupptäckta bedrägerier. Det finns viss information om bedrägerimönster och bedrägerimetoder som används inom olika sektorer. Det har inte gjorts någon ingående analys för att fastställa vad som är orsaken till att vissa mottagare av EU-medel beter sig bedrägligt. Bristen på tillförlitliga uppgifter minskar även det praktiska värdet av kommissionens strategiska planer, till exempel strategin mot bedrägerier, som inte har uppdaterats sedan 2011.

VII

Det nuvarande tillvägagångssättet, som innebär att Olaf inleder administrativa utredningar efter att ha fått information från andra källor och där Olafs utredning av misstänkt bedrägeri ofta följs av en brottsutredning på nationell nivå, tar i ett stort antal ärenden lång tid och minskar därmed chanserna att få till stånd ett åtal. Detta gör att Olafs utredningar leder till att misstänkta bedragare lagförs i cirka 45 % av ärendena. När det gäller återkrav av EU-pengar som betalats ut på felaktiga grunder anser generaldirektoraten, i ett antal ärenden, att informationen i Olafs slutrapporter inte räcker som underlag för att inleda återkrav av medel som betalats ut på felaktiga grunder. För dessa ärenden vidtar (eller utkontrakterar) generaldirektoraten ytterligare åtgärder för att besluta om det är möjligt att återkräva det belopp som Olaf rekommenderar, eller också förlitar de sig på bevis som samlats in vid deras egna revisioner.

VIII

Vi anser att inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten (där 22 medlemsstater kommer att delta) är ett steg i rätt riktning, men den nuvarande förordningen är förenad med flera risker. Den mest allvarliga risken är sannolikt den som rör upptäckt och utredning som i första hand kommer att utföras av medlemsstaternas utredare under Europeiska åklagarmyndighetens överinseende. Förordningen innehåller ingen mekanism som gör det möjligt för Europeiska åklagarmyndigheten (eller något annat EU-organ) att uppmana medlemsstaternas myndigheter att anslå resurser till det proaktiva arbete som krävs för att utreda bedrägerier i samband med EU-utgifter eller till de ärenden som hanteras av de delegerade åklagarna. En annan risk är att det omfattande interna samråd och omfattande översättningsarbete som krävs för arbetet i åklagarmyndighetens avdelningar kan komma att ta för lång tid för straffrättsliga förfaranden, där tid ofta är den mest begränsade resursen.

Våra rekommendationer

IX

På grundval av dessa iakttagelser anser vi att det behövs mer kraft och ledarskap i EU för att vidta konkreta åtgärder mot bedrägerier i samband med EU-utgifter. Därför anser vi anser att kommissionen, i samarbete med medlemsstaterna, måste intensifiera kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter.

X

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

Rekommendation 1: Införa ett robust system för rapportering av bedrägerier som innehåller information om omfattningen och typerna av bedrägerier samt de bakomliggande orsakerna till dem.

Rekommendation 2: För att bättre samordna bedrägeribekämpningen inom ramen för det kollegiala ansvaret för förebyggande och upptäckt av bedrägerier, se till att strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker tydligt nämns i en kommissionsledamots portfölj, och anta en ny heltäckande bedrägeribekämpningsstrategi som bygger på en heltäckande analys av bedrägeririsker.

Rekommendation 3: Intensifiera arbetet för att förebygga bedrägerier. Framför allt bör kommissionen

  • säkerställa att generaldirektoraten använder systemet för tidig upptäckt och uteslutning vid direkt och indirekt förvaltning och uppmana medlemsstaterna att identifiera och flagga bedrägliga ekonomiska aktörer och enskilda personer med anknytning till dem,
  • eftertryckligen uppmana samtliga medlemsstaterna att aktivt använda databasen Arachne för att förebygga bedräglig och oriktig användning av EU-medel.

Rekommendation 4: Ompröva Olafs roll och ansvarsområden när det gäller bekämpning av bedrägerier i samband med EU-utgifter mot bakgrund av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Kommissionen bör i synnerhet lägga fram förslag till Europaparlamentet och rådet om åtgärder för att ge Olaf en strategisk roll och tillsynsroll i EU:s bedrägeribekämpningsåtgärder.

Inledning

Definition av bedrägeri

01

Bedrägeri1 avser i regel varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som syftar till att vilseleda andra och som leder till förlust för offret och till vinning för gärningsmannen. Om till exempel en stödmottagare uppsåtligen försöker vilseleda bidragsgivaren i syfte att göra gällande oriktigt höga utgifter är det ett bedrägeri.

02

Bedrägeri som rör offentliga medel är ibland kopplat till korruption2 3, vilket vanligtvis avser varje handling eller underlåtenhet där offentlig makt missbrukas, eller som syftar till att framkalla missbruk av offentlig makt, i syfte att erhålla en otillbörlig förmån. Om exempelvis en stödmottagare mutar en tjänsteman för att han eller hon ska godta obefogat stora utgifter har både bedrägeri och korruption begåtts.

03

Oegentlighet4 (i andra sammanhang benämnt oriktighet) är ett bredare begrepp än bedrägeri. Det definieras som varje överträdelse av lagstiftningen som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för EU:s budget. Om en sådan överträdelse av lagstiftningen har begåtts med uppsåt är det ett bedrägeri. Det som särskiljer bedrägeri från andra oegentligheter är ont uppsåt från gärningsmannens sida.

Att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägeri

04

Artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) utgör den rättsliga grunden för skyddet av EU:s ekonomiska intressen mot bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet (bilaga I).

05

Europeiska kommissionen måste vidta nödvändiga åtgärder för att ge rimliga garantier för att oriktigheter (inbegripet bedrägerier) i samband med användningen av EU:s budget förebyggs, upptäcks och korrigeras5. Kommissionen delar detta ansvar med medlemsstaterna när det råder delad förvaltning, till exempel på utgiftsområdena sammanhållning och jordbruk.

06

I direktivet om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet)6 anges en harmoniserad definition av brott som riktar sig mot EU:s finansiella intressen samt sanktioner och preskriptionstider för sådana ärenden. Direktivet antogs den 5 juli 2017. Medlemsstaterna måste införliva det i nationell lagstiftning senast i juli 20197.

07

Ett stort antal aktörer deltar i hanteringen av bedrägeririsker riktade mot EU:s budget på både EU-nivå och på medlemsstatsnivå (bilaga II). De främsta aktörerna är följande:

  • Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (som kallas Olaf, vilket är förkortningen av byråns franska namn – Office européen de lutte antifraude) är för närvarande EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning. Den bidrar till att utforma och genomföra kommissionens strategi mot bedrägerier. Det är det enda organet som har oberoende utredningsbefogenheter på EU-nivå8.
  • Kommissionens generaldirektorat (GD) och genomförandeorgan bär ansvaret för att inrätta ändamålsenliga system för hantering av bedrägeririsker på de olika områdena i EU:s budget.
  • Inom ramen för delad förvaltning är medlemsstaternas programmyndigheter skyldiga att genomföra en lämplig ram för bedrägeribekämpning. Ansvaret för brottsutredningar och åtal ligger på samma sätt helt hos de nationella rättsvårdande myndigheterna.
  • I oktober 2017 beslutade 20 medlemsstater9 att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten. För närvarande deltar 22 medlemsstater i Europeiska åklagarmyndigheten. Den kommer att vara ett EU-organ med befogenhet att utreda och lagföra brott mot EU:s ekonomiska intressen. Enligt artikel 120.2 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten10 ska organet inte inleda sin verksamhet tidigare än tre år efter det att förordningen har trätt i kraft, det vill säga inte tidigare än slutet av år 2020.
08

Europeiska revisionsrätten är EU:s oberoende revisor. Vi undersöker om inkomsterna och utgifterna varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Om vi under vårt arbete identifierar fall av misstänkt bedrägeri rapporterar vi dem till Olaf för preliminär analys och eventuell utredning11.

09

Slutligen måste revisionsrätten enligt artikel 325.4 i EUF-fördraget höras om alla åtgärder som ska antas av lagstiftaren på områdena för förebyggande av och kamp mot bedrägerier som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen. Under senare år har kommissionen offentliggjort flera lagstiftningsförslag med anknytning till ämnet för denna revision (bilaga III). Vi har utfärdat vårt yttrande över några av dessa förslag12.

Revisionens inriktning och omfattning och samt revisionsmetod

10

Vid revisionen undersökte vi om kommissionen korrekt hanterar bedrägeririsker i samband med EU-utgifter. Vi undersökte framför allt

  • om kommissionen grundligt bedömer omfattningen och typerna bedrägerier samt orsakerna till dem i samband med EU-utgifter,
  • om kommissionen har en ändamålsenlig strategisk ram för att hantera bedrägeririsker,
  • om kommissionen lägger tillräckligt fokus på att förebygga bedrägerier,
  • om Olafs administrativa utredningar leder till åtal och återkrav.

Figur 1

Revisionens inriktning och omfattning när det gäller Olaf

Källa: Revisionsrätten.

11

Vi bedömde även om det är sannolikt att Europeiska åklagarmyndigheten kommer att avhjälpa de brister som vi konstaterade i den nuvarande utformningen av kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter.

12

Fokus i vår revision ligger enbart på bedrägerier i samband med EU-utgifter. Vi undersökte samtliga EU:s större utgiftsområden (jordbruk, sammanhållning, forskning och yttre åtgärder). Vi inriktade oss huvudsakligen på kommissionens åtgärder för att förebygga bedrägerier och hantera upptäckta bedrägerier. Vi granskade inte Olafs utredningar om EU:s inkomster. När det gäller Olafs externa utredningar inriktade vi oss på ekonomiska och rättsliga rekommendationer eftersom de är Olafs viktigaste output13. Inte heller granskade vi interna utredningar av tjänstemän eller andra EU-anställda, ledamöter av institutioner eller organ eller chefer för byråer.

13

Våra iakttagelser bygger på följande beviskällor:

  1. Analyser av relevanta handlingar (dokument från kommissionen och Olaf, revisionsrättens rapporter, relevanta studier och relevant forskning) och databaser (dvs. systemet för hantering av oriktigheter och Arachne).
  2. Intervjuer med tjänstemän vid Olaf och tjänstemän från sju utbetalande generaldirektorat (GD Jordbruk och landsbygds­utveckling, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Regional- och stadspolitik, GD Forskning och innovation, GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Migration och inrikes frågor) samt generaldirektorat och andra interna avdelningar som har en viktig roll i kommissionens tillsyn över hanteringen av bedrägeririsker (Olafs övervakningskommitté, generalsekretariatet, GD Budget och tjänsten för internrevision).
  3. Intervjuer med organ som inte tillhör kommissionen, till exempel Europol och Eurojust.
  4. Besök hos sambandscentraler för bedrägeribekämpning, allmänna åklagarmyndigheter och relevanta ministerier i fyra medlemsstater (Bulgarien, Berlin och Brandenburg i Tyskland, Rom och Perugia i Italien samt Polen).
  5. En enkät som skickades till 28 medlemsstaters högre revisionsorgan, av vilka 23 svarade, en enkät som skickades av Europol inom ramen för denna revision till deras 28 nationella kontaktpunkter, av vilka 13 svarade.
  6. Bidrag från 15 experter (kriminologer, rättsvetare, samhällsvetare och åklagare) som bidrog med input och råd under hela revisionen och kommenterade våra preliminära iakttagelser.

Iakttagelser

Kommissionen har inte tillräcklig inblick i omfattningen och typerna av bedrägerier och orsakerna till dem

14

Mätning av bedrägerier är det första steget i en noggrant utformad och genomförd strategi för bedrägeribekämpning. Utan grundläggande uppgifter av god kvalitet om bedrägerier är det svårare att planera och övervaka åtgärder för att bekämpa dem.

15

Bedrägerier som riktas mot gemensamt förvaltade medel, exempelvis EU-medel, är ett dolt brott, vilket innebär att det inte kan upptäckas utan förhands- eller efterhandskontroller som genomförs särskilt för detta ändamål. Eftersom sådana kontroller inte kan vara övergripande och inte alltid är produktiva upptäcks inte alla fall. Detta förstärks av att det inte finns några enskilda offer för bedrägerier riktade mot gemensamt förvaltade medel som skulle rapportera brotten och göra relevanta myndigheter uppmärksamma på dem. Figur 2 illustrerar oupptäckta bedrägerier och stegen från det att ett fall av misstänkt bedrägeri upptäcks till att bedrägeri konstateras av en domstol.

Figur 2

Bedrägeri och dess olika steg

Källa: Europeiska revisionsrätten.

16

På grund av bedrägerifenomenets dolda karaktär kan det inte bedömas enbart på grundval av officiell statistik över ärenden som har rapporterats och utretts. Sociologiska forskningsmetoder skulle kunna bidra med ytterligare nyttiga inblickar i problemets omfattning och natur.

17

När det gäller EU-utgifter registreras information om upptäckta bedrägerier i tre olika databaser (figur 3).

Figur 3

Information om upptäckta bedrägerier

Källa: Europeiska revisionsrätten.

18

Olaf – i egenskap av EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning – ansvarar för att för kommissionens räkning samla in och sammanställa statistik och information om bedrägerier i samband med EU-utgifter. Medlemsstaterna och kandidatländerna är juridiskt14 skyldiga att till Olaf, som en del av kommissionen, rapportera alla större fall av oriktigheter som de har upptäckt i EU:s intäkter (traditionella egna medel) och kostnader (sammanhållnings-, jordbruks- och föranslutningsmedel). De är likaså skyldiga att rapportera huruvida dessa oriktigheter leder till administrativa eller rättsliga förfaranden på nationell nivå för att fastställa om beteendet var avsiktligt (misstänkt bedrägeri) eller om bedrägeri har fastställts i ett slutligt domstolsavgörande (konstaterat bedrägeri). Medlemsstaterna och kandidatländerna måste således först registrera en oriktighet och sedan ange huruvida oriktigheten bestod i bedrägeri (misstänkt eller konstaterat bedrägeri) eller ej. Rapporteringen om kostnader sker via ett it-system som kallas ”systemet för hantering av oriktigheter” som Olaf ansvarar för. Rapporteringen om intäkter sker via OWNRES-systemet som förvaltas av generaldirektoratet för budget.

19

Olaf har sitt eget ärendehanteringssystem som innehåller information om avslutade och pågående utredningar av bedrägerier, korruption och allvarliga oriktigheter som rör EU-medel. Medlemsstaternas myndigheter kan även ha sina egna databaser för att registrera misstänka fall av bedrägerier som påverkar antingen EU:s finansiella intressen eller deras nationella budgetar.

20

I detta avsnitt undersöker vi kvaliteten på de uppgifter som används av kommissionen när det gäller upptäckta och oupptäckta bedrägerier och den typ av analys som kommissionen gör för att identifiera de vanligaste bedrägerimönstren och bedrägerimetoderna, orsakerna till bedrägeri och profilen för personer som utför bedrägerier mot EU:s budget. Vi bedömer även hur kommissionen införlivar dessa uppgifter i sina bedrägeririskbedömningar.

Uppgifterna om upptäckta bedrägerier är ofullständiga

21

Kommissionen offentliggör varje år det värde som de upptäckta bedrägerierna motsvarar, tillsammans med underliggande analyser, i den så kallade PIF-rapporten15. Enligt rapporten uppgick de upptäckta bedrägerierna i samband med EU-utgifter 2017 till 390,7 miljoner euro, eller 0,29 % av de totala utbetalningarna från EU:s budget (figur 4).

Figur 4

EU-utgifter: upptäckta bedrägerier per utgiftsområde (2017)

EU-utgiftsområde Från kommissionens uppgifter, medlemsstaternas och kandidatländernas rapportering
(belopp i miljoner euro)
I % av utbetalningar
Sammanhållning och fiske* 320* 0,94 %*
Naturresurser 60 0,11 %
Direkta kostnader 7 0,04 %
Föranslutning 3 0,18 %
Totalt 308 0,29 %

* För utgiftsområdena sammanhållning och fiske, som helt bygger på fleråriga program, föreslår kommissionen att uppgifter för hela programperioder används i stället för förändringar mellan år. För hela programperioden 2007–2013 utgör upptäckta bedrägerier 0,44 % av utbetalningarna.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av 2017 års PIF-rapport (s. 14, 22, 24 och 25) och arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar SWD(2018) 386 final Statistical evaluation of irregularities reported for 2017 (statistik över anmälda oriktigheter 2017), (s. 47, 66, 102, 103 och 106).

22

För att beräkna dessa sifferuppgifter om upptäckta bedrägerier använder kommissionen sina egna uppgifter i de fall där den hanterar kostnaden direkt och, i fall som rör kostnader inom ramen för delad förvaltning, använder den uppgifter som översänts till Olaf av medlemsstater och kandidatländer via systemet för hantering av oriktigheter.

23

På grundval av våra granskningsresultat, som beskrivs i följande punkter, har vi konstaterat att dessa sifferuppgifter inte ger en fullständig bild av upptäckta bedrägerier i samband med EU-utgifter. Detta gäller både delad förvaltning och andra förvaltningsmetoder.

24

När det gäller delad förvaltning anser kommissionen att det största problemet med utebliven rapportering gäller ärenden som utreds av åklagarmyndigheter och som myndigheterna som ansvarar för att genomföra det aktuella programmet inte är medvetna om16. Vi har icke desto mindre även identifierat följande orsaker till varför bedrägeriernas omfattning är underrapporterad:

  • Medlemsstaternas myndigheter rapporterar inte alla ärenden som utreds av Olaf. Av de 20 Olaf-ärenden som vi kontrollerade kunde vi enbart identifiera tre som medlemsstaternas myndigheter hade registrerat i systemet för rapportering av oriktigheter.
  • Bedrägerier kan även uppkomma i samband med verksamhet hos förmedlande offentliga organ som är delaktiga i genomförandet av ett operativt program genom projekturval eller offentlig upphandling:
    • Enligt EU:s lagstiftning17 måste medlemsstaternas myndigheter inte rapportera misstänkta bedrägerier eller andra oriktigheter om de offentliga organen utövade offentlig makt och inte agerade som ekonomisk aktör. Vi fann problem med underrapportering när offentliga organ agerade som ekonomiska aktörer.
    • När oriktigheter med eller utan misstanke om bedrägeri förekommer i projekturvalet innan ett visst projekt tilldelas några medel är det inte alltid möjligt att identifiera det oriktiga eller bedrägliga projektet som berörs, så att de nödvändiga uppgifterna kan registreras i systemet för hantering av oriktigheter. Vi fann sådana fall i två medlemsstater.
  • För att minska den administrativa bördan är medlemsstaternas myndigheter enligt EU:s lagstiftning enbart skyldiga att rapportera oriktigheter med eller utan misstanke om bedrägeri om beloppet från EU överstiger 10 000 euro18. När det gäller jordbruk och Europeiska socialfonden finns det ett stort antal utbetalningar som understiger tröskelvärdet på 10 000 euro och, som en konsekvens, potentiellt bedrägliga utbetalningar under rapporteringströskeln som inte rapporteras. Under revisionen identifierade vi en medlemsstat där oriktigheter som rapporterats inom systemet för hantering av oriktigheter för Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling enbart stod för en liten andel (7 %) av alla oriktigheter som upptäckts av medlemsstaten när det gällde dessa två fonder. Å andra sidan kvalificerade medlemsstaten en hög andel (60 %) av de rapporterade oriktigheterna på 7 % som misstänkta bedrägerier.
25

Kommissionen har utfärdat flera riktlinjer19 om att rapportera oriktigheter och flagga dem som misstänkt bedrägeri. Rapporteringen varierar dock fortfarande bland medlemsstaterna. Detta beror främst på olika tolkningar av ”misstänkt bedrägeri” och ”första administrativa eller rättsliga konstaterandet”20. Dessa definitioner är viktiga för att på ett exakt sätt avgöra när en oriktighet måste flaggas som bedrägeri (misstänkt bedrägeri). Tabellen i bilaga 4 visar att vissa medlemsstater enbart kategoriserar oriktigheter som misstänkt bedrägeri efter ett slutligt domstolsavgörande, medan andra gör det mycket tidigare.

26

För att lägga större tonvikt vid att upptäcka och rapportera bedrägerier införde Olaf 2015 två nya indikatorer som kallas ”andelen upptäckta bedrägerier”, vilket är värdet av misstänkta eller konstaterade bedrägerier i en medlemsstat uttryckt i procent av de totala utbetalningar som gjorts i det landet under en viss period, och ”bedrägerifrekvensnivån”, vilket är antalet misstänkta eller konstaterade bedrägerifall i en medlemsstat uttryckt i procent av det totala antalet oriktigheter som upptäckts i det landet under en viss period. En liknande indikator infördes för oriktigheter utan misstanke om bedrägeri (”andelen upptäckta oriktigheter” och ”frekvensnivån för oriktigheter”). I figur 5 finns information om varje medlemsstats andel upptäckta bedrägerier och andel upptäckta oriktigheter inom sammanhållningsområdet och perioden 2007–2013.

27

Indikatorerna visar att det finns betydande skillnader när det gäller andelen (värde och antal ärenden) oriktigheter och bedrägerier som upptäckts och rapporterats av medlemsstaterna. Exempelvis rapporterade tio av medlemsstaterna färre än tio misstänkta bedrägerier under hela programperioden 2007–2013, och tolv medlemsstater hade andelar upptäckta bedrägerier som låg under 0,1 %. Åtta medlemsstater kategoriserade över 10 % av alla rapporterade oriktigheter som misstänkta bedrägerier, medan denna procentandel låg under 5 % för 14 andra medlemsstater.

28

Kommissionen anser att de stora skillnaderna mellan medlemsstater när det gäller rapportering om bedrägerier och oriktigheter kan vara kopplad till det nationella system som inrättats för att bekämpa bedrägerier snarare än enbart icke-harmoniserad rapportering. Det fanns inte någon mer ingående analys av de underliggande orsakerna till dessa skillnader tillgänglig hos kommissionen.

29

En ytterligare indikation på att det finns problem med rapportering och upptäckt är att korrelationen mellan den officiella statistiken över rapporterad andel upptäckta bedrägerier och resultaten från korruptionsriskindikatorer är svag (figur 5): några länder som hamnar lågt i Transparency Internationals korruptionsindex (CPI) eller Index of Public Integrity (IPI, index för offentlig integritet), och alltså anses vara mindre transparenta, rapporterar väldigt få eller till och med inga bedrägerifall.

Figur 5

Andel upptäckta oriktigheter och bedrägerier per medlemsstat kontra resultat i CPI, IPI och Eurobarometern

* Transparency internationals korruptionsindex rangordnar länder utifrån uppfattade korruptionsnivåer, vilket fastställs genom expertbedömningar och opinionsundersökningar. Skalan går från 100 (inte alls korrupt) till 0 (mycket korrupt).

** Indexet för offentlig integritet är ett sammansatt index som består av sex komponenter: rättsväsendets oberoende, administrativ börda, öppenhet för handel, budgettransparens, e-medborgarskap och pressfrihet. Det syftar till att ge en objektiv och övergripande bild av läget för korruptionskontrollen i 109 länder. De rangordnas på en skala från 1 (låg korruptionskontroll) till 10 (hög korruptionskontroll).

*** I2015 års Eurobarometer mäts EU-medborgarnas uppfattning. Q1_B. Defrauding the EU budget: The scale of the problem …is rather frequent? (bedrägerier mot EU:s budget – är problemet relativt stort?)

30

Kommissionen genomför inga heltäckande kontroller av att de uppgifter som rapporteras i systemet för hantering av oriktigheter är av god kvalitet, och den ber heller inte medlemsstaternas myndigheter att garantera att de uppgifter som rapporterats är tillförlitliga. Inom ramen för systemrevisioner kontrolleras delvis efterlevnaden av rapporteringsskyldigheter.

31

Varken Olaf eller något annat organ inom kommissionen samlar in information om brott med anknytning till EU:s finansiella intressen som utreds av nationella myndigheter. Medlemsstaterna har sina egna system för att registrera ärenden som utreds, och nästan hälften av dem gör ingen skillnad på ekobrott som påverkar nationella intressen och de som påverkar EU:s intressen. Till följd av detta har varken kommissionen eller sådana medlemsstater några uppgifter om bedrägerier i samband med EU-utgifter som en separat kategori.

32

När det gäller kostnader som förvaltas direkt av kommissionen baseras värdet av misstänkt bedräglig medelsanvändning på belopp som flaggats som bedrägliga och registrerats i kommissionens redovisningssystem. Vi konstaterade att vissa uppgifter inte räknas in i värdet av misstänkt bedräglig medelsanvändning. I vissa fall återkräver kommissionen pengar som betalats ut på grund av bedrägeri genom att räkna av beloppet mot framtida ersättningsanspråk utan att upprätta ett formellt återkrav. Dessa ärenden flaggas inte alltid som bedrägerier trots att det föreskrivs i kommissionens riktlinjer. Vissa fall av misstänkt bedrägeri kräver dessutom inte någon utredning från Olafs sida utan följs upp av generaldirektoraten genom revisioner. Dessa ärenden ingår inte alltid i det rapporterade värdet av bedräglig medelsanvändning. Kommissionen har ännu inte fastställt tydliga riktlinjer för hur dessa uppgifter ska sammanställas.

Kommissionen har ingen kunskap om omfattningen av oupptäckta bedrägerier

33

Kommissionen bedömer inte omfattningen av oupptäckta bedrägerier. Den har heller aldrig genomfört en brottsoffer- eller upplevelseundersökning med inriktning på bedrägerier i samband med EU-utgifter. Kommissionen angav att den inte anser att brottsoffer-, upplevelse- eller uppfattningsundersökningar är lämpliga verktyg för att ge större inblick i den allmänna omfattningen av bedrägerier med EU-bidrag, eftersom en brottsofferundersökning om EU:s budget skulle medföra betydande kostnader och det är oklart vem sådana sociologiska frågor bör riktas till.

34

Studier som grundar sig på uppfattning och erfarenhet har dock använts för att mäta korruption, vilket också är ett dolt brott. Allmänt erkända indikatorer om korruption är bland annat Transparency Internationals korruptionsindex och Världsbankens indikator för korruptionskontroll. I dessa index används resultaten av uppfattningsbaserade studier. Sådana undersökningar görs inte för att ersätta officiell statistik, utan snarare för att komplettera den.

35

Utöver uppfattningsbaserade undersökningar har det nyligen även gjorts några studier där nivån på korruptionsrisk eller korruptionskontroll har bedömts med hjälp av objektiva förvaltningsuppgifter21.

36

På sammanhållningsområdet har GD Regional- och stadspolitik tagit initiativ till en studie av samhällsstyrningens kvalitet på regional nivå, där uppgifter om offentlig upphandling ska användas för bedömningen. En av prestationsindikatorerna som mättes var kontrollen av korruptionsrisker (ruta 1). Man måste ha en bild över regionala eller sektoriella variationer när det gäller dessa frågor för att kunna förstå korruptionsrisker och hantera dem på ett effektivt sätt.

Ruta 1

Studie av samhällsstyrningens kvalitet på regional nivå, med användning av uppgifter om offentlig upphandling

År 2017 tog GD Regional- och stadspolitik initiativ till en regionbaserad studie om samhällsstyrningens kvalitet i EU:s medlemsstater, som byggde på användning av en innovativ korruptionsriskindikator som tagits fram inom forskningsprojektet DIGIWHIST vid Cambridges universitet. I denna metod används stordata från storskaliga databaser för offentlig upphandling (Tender Electronic Daily), uppgifter från företagsregister, ekonomiska uppgifter och uppgifter om ägande22.

Denna metod för korruptionsmätning visar att variationen mellan regioner eller sektorer är större än den mellan olika länder, eftersom jämförelser av skillnader mellan länder döljer en rad skillnader inom länderna.

37

Dessa exempel visar att det i själva verket är möjligt att bilda sig en uppfattning om omfattningen av oupptäckta bedrägerier och oupptäckt korruption.

Kommissionens analys av bedrägerimönster och bedrägeririsker är otillräcklig

38

Kunskap om bedrägerimönster bidrar till att man kan göra exakta och aktuella bedrägeririskbedömningar och är en hjälp för att identifiera och tillämpa relevanta kontroller för att förebygga och upptäcka bedrägerier.

39

Kommissionen analyserar de olika bedrägerityperna i syfte att uppfylla

  • sin årliga skyldighet att lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet om de åtgärder som vidtagits av kommissionen och medlemsstaterna för att bekämpa bedrägerier och resultatet av dessa åtgärder (i PIF-rapporten) och sina skyldigheter enligt den sektorsspecifika lagstiftningen,
  • sin ram för internkontroll, som föreskriver en bedrägeririskbedömning.
40

I 2016 års PIF-rapport finns ett avsnitt om anmälda oriktigheter med misstanke om bedrägeri för båda fonderna på jordbruksområdet och för det prioriterade området ”forskning och teknisk utveckling” (FoTU) för perioden 2007–2013 när det gäller strukturfonderna. I rapportens analys av tillvägagångssätt redovisas olika typer av oriktigheter som rapporterats som misstänkt bedrägeri23.

41

Förutom PIF-rapporten har Olaf även utarbetat flera analyser, så kallade fallkompendier, om de vanligaste bedrägerimönstren, svaga punkter och varningstecken. Fallkompendierna innehåller en förteckning över anonymiserade ärenden som bygger på Olafs utredningsarbete och uppgifter från medlemsstaterna.

42

Detta är goda exempel på hur Olafs utredningskunskap och andra underrättelser kan användas för att tillhandahålla läglig information om de främsta bedrägerihoten mot EU:s budget. Kompendierna är dock enstaka dokument som inte uppdateras regelbundet. Olaf har tagit fram fyra sådana fallkompendier om bedrägerier24, som offentliggjordes 2010, 2011, 2012 och 2013, men har inte offentliggjort någon uppdatering sedan dess. Till exempel gäller det senaste fallkompendiet om strukturfonderna, som offentliggjordes 2011, programperioderna 1994–1999 och 2000–2006.

43

För närvarande bedöms bedrägeririskerna på generaldirektoratsnivå. Det görs ingen central bedrägeririskbedömning för kommissionen som helhet, och det finns inget gemensamt register över bedrägeririsker. Sådan information bör ligga till grund för kommissionens strategi mot bedrägerier. Kommissionens strategi mot bedrägerier, som antogs 2011, innehåller ingen information om huruvida det finns en underliggande bedrägeririskanalys eller om resultaten av en sådan analys.

44

Vi granskade de bedrägeririskbedömningar som utförts av sju av kommissionens generaldirektorat. Dessa bedrägeririskbedömningar byggde enbart på en analys av upptäckta bedrägerier och information från olika interna källor (t.ex. systemet för hantering av oriktigheter, Olaf, generaldirektoratens revisionsresultat och revisionsrättens iakttagelser). De använder ingen annan information från externa källor, till exempel nationell brottsstatisk eller officiella regeringsrapporter, eller analyser och rapporter från icke-statliga organisationer, korruptionsriskindikatorer eller korruptionsriskundersökningar, för att komplettera bedrägeririskanalyserna. Den slutsats som dragits av fem av de sju utbetalande generaldirektoraten, det vill säga att bedrägeririsken är låg, bygger därför inte på en uttömmande analys som omfattar alla nödvändiga element25.

45

Uppgifterna i det globala bedrägeriregistret, som skapats av Chartered Institute of Public Finance and Accountancy tillsammans med revisionsbyrån Moore Stephens, tyder på att bedrägeririsken skulle kunna vara hög när det gäller bidrag (vilket står för en stor andel av EU-utgifterna). Registret är baserat på en global undersökning av över 150 personer som arbetar med redovisnings- och bedrägeririsker i 37 länder, i syfte att bedöma de allvarligaste riskområdena runtom i världen. De som besvarade enkäten bedömde 18 olika typer av bedrägeri- och mutrisker, och rangordnade dem från 1 (lägst risk) till 5 (högst risk). Nästan hälften (48 %) av dem som svarade angav att risken för bidragsbedrägeri var hög eller mycket hög, vilket gör att bidragsbedrägeri ligger på första plats i registret26.

46

Några av de experter som vi rådfrågade anser att det är viktigt att använda flera olika metoder, som är anpassade efter typ av utgift, för att få bättre inblick i risken med och omfattningen och typen av bedrägerier i samband med EU-utgifter. Inom exempelvis den gemensamma jordbrukspolitiken, där finansiering främst beviljas genom stödrättigheter och det finns mindre utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om hur EU:s medel anslås, skulle ett sätt att mäta omfattningen av bedräglig medelsanvändning kunna vara att mäta förlusterna på grund av bedrägerier. När det gäller investeringsprojekt skulle det kunna vara möjligt att fastställa bedrägeri- och korruptionsrisker genom att analysera administrativa dataset (stordata), till exempel databaser för offentlig upphandling och avtal samt bidragsansökningar och bidragsbeslut. Att fråga ut EU-stödmottagare eller organ som hanterar EU-medel skulle också kunna ge kompletterande information.

Kommissionen har inte analyserat orsakerna till bedrägerier

47

Varken Olaf eller kommissionens generaldirektorat har analyserat de huvudsakliga orsakerna till bedrägerier i detalj, eller vad som utmärker personerna som gör sig skyldiga till dem. Kommissionen anser inte att identifieringen av bedragares motiv skulle bidra med något större värde till bedrägeribekämpningen.

48

Den vanligaste typen av misstänkt bedrägeri som vi identifierar vid våra revisioner är stödmottagare som konstruerar förutsättningar för att få tillgång till EU-medel. Tillvägagångssättet visar att bedragare inte alltid är organiserade brottslingar utan enskilda individer (mottagare av EU-medel) som avsiktligt bryter mot reglerna för att få EU-medel som de anser sig ha legitim rätt till. Några experter pekade på ett möjligt orsakssamband mellan komplexa regler och bedrägeri. I ruta 2 ges ett exempel som vi redovisade i vår årsrapport 201427.

Ruta 2

Konstruerade förutsättningar för att erhålla landsbygdsutvecklingsstöd

Ett antal grupper av personer (som ingick i samma familj eller i samma ekonomiska grupp) inrättade flera enheter för att få stöd som överskred det tillåtna taket enligt villkoren för investeringsåtgärden. Stödmottagarna hävdade att enheterna verkade oberoende av varandra, men det stämde inte i praktiken eftersom de var utformade för att fungera tillsammans. I själva verket ingick de i samma ekonomiska grupp med samma säte, anställda, kunder, leverantörer och finansieringskällor.

49

En undersökning av korruptionsriskerna i EU:s medlemsstater tyder på att möjligheten till diskretionära utgifter utan adekvata kontroller ökar risken för bedrägliga utgifter28. Några experter pekade på liknade typer av risker. Det skulle därför vara lämpligt att Olaf eller kommissionens generaldirektorat analyserar hur skönsmässig bedömning i EU:s samfinansierade program påverkar bedrägeririsken inom ett visst utgiftsområde. Detta gäller i synnerhet området med delad förvaltning (t.ex. Europeiska struktur- och investeringsfonder), där medlemsstaternas organ som förmedlar dessa medel själva fastställer kriterier och villkor för stödberättigande.

Det finns brister i kommissionens strategi för att hantera bedrägeririsker

50

Bedrägeri är ett övergripande problem. Det krävs därför insatser och en mängd åtgärder från många parter för att minska det. Samtidigt är bedrägeribekämpning vanligtvis inte en kärnverksamhet för någon särskild operativ enhet inom en organisation. Det är därför god praxis att utse en enhet eller en hög chef till att leda och övervaka organisationens bedrägeribekämpningsarbete29. Att tydligt definiera roller och ansvarsområden för de berörda operativa enheterna är också centralt, eftersom det är det enda sättet att undvika överlappande roller och utvärdera varje aktörs faktiska inverkan.

51

Vi undersökte om det finns tydligt ledarskap och tydliga roller och ansvarsområden samt lämplig tillsyn över hanteringen av bedrägeririsker inom kommissionen. Vi bedömde även om kommissionen har en väl utformad strategi för bedrägeribekämpning som kan vägleda det dagliga bedrägeribekämpningsarbetet, och om den mäter resultaten av åtgärderna på ett korrekt sätt.

Kommissionens styrningsmodell gör att ansvaret delas upp, men kommissionens övergripande tillsyn över hanteringen av bedrägeririsker är otillräcklig

52

Vi analyserade de olika organens typiska (mest frekventa) roller och ansvarsområden för de viktigaste bedrägerirelaterade resultaten för varje etapp i bedrägeribekämpningen: planering, genomförande och rapportering (bilaga V).

53

Kommissionens styrningsmodell gör att rollerna och ansvaret för de kommissionsavdelningar som är involverade i bedrägeribekämpningsåtgärder delas upp. Kommissionens övergripande tillsyn är dock otillräcklig. De flesta organen har en rådgivande roll. De centrala aktörer som ansvarar för bedrägeribekämpningsåtgärder är kommissionskollegiet, generaldirektoraten och medlemsstaternas myndigheter.

54

Kommissionens ordförande anger varje kommissionsledamots ansvarsområden i enskilda uppdragsbeskrivningar. Han kräver att alla kommissionsledamöter säkerställer en sund ekonomisk förvaltning av de program som de ansvarar för, och där ingår att skydda EU:s budget mot bedrägerier. Enligt uppdragsbeskrivningen för kommissionsledamoten med ansvar för budget och personal, och även för Olaf, ska han fokusera på att förbättra utredningarna av bedrägerier riktade mot EU:s budget och på korruption och allvarlig försummelse inom EU:s institutioner genom att stödja Olafs arbete, vars oberoende i fråga om utredningar måste bevaras. Strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker nämns inte specifikt i hans eller någon annan kommissionsledamots portfölj.

55

Olaf är EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning och ska enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (Olaf-förordningen) bidra till att utveckla kommissionens strategi mot bedrägerier. Varken Olaf eller någon annan kommissionsavdelning har dock någon större roll vid tillsynen av planeringen och genomförandet av kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder och rapporteringen av resultat. Till följd av kommissionens styrningsmodell bär Olaf inte själv ansvaret för beslut som påverkar de delegerade utanordnarna eller medlemsstaterna. Olaf tillhandahåller vägledning och rekommendationer till dem som ansvarar för de olika bedrägeribekämpningsåtgärderna (bilaga V).

56

Kommissionen delar ansvaret för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägerier med medlemsstaterna inom utgiftsområdena sammanhållning och jordbruk. Kommissionen har för närvarande inga ordinarie förfaranden för att ta reda på hur väl medlemsstaterna följer upp fall av misstänkt bedrägeri. Kommissionen har heller inte några ändamålsenliga mekanismer för att förmå medlemsstaterna att vidta åtgärder mot bedrägeri, eller för att övervaka eller påverka sådana åtgärder.

57

Flera andra internationella organisationer har konstaterat att det finns behov av sådana övervakningsmekanismer. Ett exempel är OECD:s arbetsgrupp mot mutor, vars medlemmar hämtas från medlemsstaters brottsbekämpande och rättsliga myndigheter, som driver på och övervakar genomförandet och verkställandet av OECD:s konvention mot mutor30. Arbetsgruppen mot mutor har utarbetat flera förfaranden och metoder genom vilka den och OECD:s medlemsstater kan utöva ömsesidigt inflytande för att stärka sin respektive kapacitet att genomföra konventionen (ruta 3).

Ruta 3

Övervakningsmekanismer hos OECD:s arbetsgrupp mot mutor

Arbetsgruppens främsta verktyg är en sakkunnigbedömning, där externa experter bedömer varje OECD-medlemsstats lagstiftning och insatser för att genomföra den. Dessa landsvisa övervakningsrapporter innehåller även rekommendationer som senare följs upp noga. Arbetsgruppen övervakar även löpande de brottsutredningar som har inletts av medlemsstater, framställer studier och icke-bindande lagstiftningsåtgärder som syftar till att stärka integriteten i den offentliga sektorn och stärka medlemsstaternas kapacitet att upptäcka och utreda gränsöverskridande korruption. Detta system med ömsesidigt lärande och ömsesidig tillsyn har uppmuntrat och hjälpt OECD:s medlemsstater att förbättra resultaten vad gäller genomförandet av konventionen.

Det finns brister i bedrägeribekämpningsstrategierna och rapporteringen om deras ändamålsenlighet

58

Den strategiska ramen för kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder omfattar både strategin för institutionen som helhet (kommissionens strategi mot bedrägerier) som antogs 2011, och strategierna mot bedrägerier på generaldirektorats- och/eller sektornivå som utarbetas av enskilda generaldirektorat eller grupper av generaldirektorat som konfronteras med liknande bedrägeririsker, till exempel inom sammanhållningspolitiska program eller forskningsprogram. Kommissionens motivering till enskilda och sektorsvisa strategier mot bedrägerier är att en och samma lösning för alla inte skulle vara det mest effektiva sättet att hantera bedrägeririsken, och att de olika aktörernas ansvar varierar beroende på förvaltningssätt och politiskt område.

59

Trots att kommissionens strategi mot bedrägerier skulle vara genomförd till slutet av 2014 pågår några åtgärder fortfarande. Eftersom kommissionen inte har uppdaterat strategin mot bedrägerier sedan 2011 ifrågasätter vi om den är lämplig att styra kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder i praktiken. Kommissionen informerade oss om att en uppdatering av strategin är under utarbetande och snart kommer att antas.

60

Vi undersökte strategierna mot bedrägerier inom sju utbetalande generaldirektorat, som omfattar alla större utgiftsområden: GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik, GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Migration och inrikes frågor, GD Regional- och stadspolitik och GD Forskning och innovation. Strategierna innehåller ett antal outputindikatorer eller enskild output som stöder de fastställda målen. Målen är dock enbart allmänna och, i de flesta fall, inte mätbara. Av de 29 mål som vi analyserade handlar 18 om att ”förstärka”, ”förbättra”, ”främja”, ”öka” och ”utveckla” vissa insatser mot bedrägerier, men utgångsläge och målvärde anges inte.

61

De tre viktigaste rapporterna med information om kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder är PIF-rapporten, den årliga förvaltnings- och resultatrapporten och generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter. Kommissionskollegiet ansvarar för de två förstnämnda och de enskilda generaldirektoraten för den senare (figur 6).

Figur 6

Kommissionsrapporter med information om bedrägeribekämpningsåtgärder

Källa: Europeiska revisionsrätten.

62

I den årliga PIF-rapporten presenteras resultaten av kommissionens och medlemsstaternas bedrägeribekämpningsåtgärder (t.ex. ändrade förordningar, strategier och direktiv eller utbildning för att öka medvetenheten om bedrägerier), men deras ändamålsenlighet vad gäller faktiskt förebyggande, upptäckt, återkrav eller avskräckning bedöms endast i begränsad utsträckning. PIF-rapporten uppfyller kravet i artikel 325.5 i EUF-fördraget där det specificeras att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna varje år för Europaparlamentet och rådet ska lägga fram en rapport om de åtgärder som vidtagits för att genomföra denna artikel.

63

Inte heller den årliga förvaltnings- och resultatrapporten – ett av kommissionens främsta redovisningsverktyg – innehåller uppgifter om de faktiska resultaten av institutionens bedrägeribekämpningsåtgärder.

64

I de årliga verksamhetsrapporterna är generaldirektoraten skyldiga att rapportera om resultaten av sina bedrägeribekämpningsåtgärder på grundval av indikatorer som fastställs i årliga förvaltningsplaner. De generaldirektorat som vi analyserade rapporterade inte om ändamålsenligheten hos sina bedrägeribekämpningsåtgärder (som byggde på strategierna mot bedrägerier). Enbart GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Regional- och stadspolitik informerade i sina årliga verksamhetsrapporter 2016 om resultat till följd av användningen av riskbedömningsverktyget Arachne31 och om övervakningen av medlemsstaternas genomförande av riskbaserade åtgärder mot bedrägerier.

Förebyggandet av bedrägerier har inte fått tillräcklig uppmärksamhet

65

Att förebygga bedrägerier innan de äger rum är en central del av en ändamålsenlig ram för bedrägeribekämpning. Vi granskade kommissionens främsta åtgärder för att förebygga bedrägerier, i synnerhet hur kommissionen bedömer bedrägeririsken innan den antar utgiftsregler och utformar och genomför lämpliga bedrägerikontroller. Vi analyserade även hur sätt kommissionen använder uppgifter för att förebygga bedrägerier.

Kommissionen införde nyligen bedrägerikontroller i utgiftsregler på högsta nivå

66

Kommissionens bedrägerisäkringsarbete inleddes år 2000 då kommissionen beslutade att göra bedrägerisäkringen av lagstiftning mer ändamålsenlig32. En särskild enhet för bedrägerisäkring inrättades inom Olaf. Den fick särskilt i uppdrag att se till att utgiftssystemen hade specifika rättsliga bestämmelser mot bedrägeri, med ordentliga bedrägerikontroller.

67

År 2007 meddelade kommissionen att den hade uppnått målen för sina förfarandena för bedrägerisäkring33 och att standardiserade bestämmelser om bedrägeribekämpning hade införlivats i utgiftsreglerna. 2011 gjorde kommissionen bedrägerisäkring till den högst prioriterade åtgärden i strategin mot bedrägerier. År 2011 hade dock de centrala utgiftsreglerna för perioden 2007–2013 antagits. Det är enbart sedan perioden 2014–2020 inleddes som utgiftsreglerna på områdena sammanhållning, jordbruk och forskning innehåller ett krav på att genomföra effektiva och proportionella bedrägerikontroller innan medel betalas ut (figur 7). Tidigare fanns det några bedrägeribekämpningskontroller på lägre lagstiftningsnivåer på forskningsområdet, till exempel i standardkontrakt och standardöverenskommelser.

68

När det gäller sammanhållning har GD Regional- och stadspolitik beslutat att använda ett externt privat företag för att bedöma hur medlemsstaterna uppfyller kravet på att genomföra ändamålsenliga och proportionerliga åtgärder mot bedrägerier för programperioden 2014–2020. I december 2016 slöt kommissionen ett avtal med ett konsultföretag för att granska de åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna för att förebygga och upptäcka bedrägerier och korruption inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Resultaten skulle ha varit tillgängliga i slutet av 2017, men det har uppstått förseningar. Ingen sådan bedömning har planerats för jordbruk.

Figur 7

Tidslinje för kommissionens åtgärder för bedrägerisäkring

Källa: Europeiska revisionsrätten.

69

Kommissionen införde 2014 heltäckande bestämmelser om bedrägeribekämpning i samtliga utgiftsregler på högsta nivå. Under programperioden 2007–2013 var det inte alltid så.

70

På grundval av sina utredningar ger Olaf även generaldirektoraten administrativa rekommendationer som lyfter fram brister i deras arbete för att förebygga bedrägerier och kontroller för att upptäcka dem. Mellan 2014 och 2016 lämnade Olaf 113 sådana rekommendationer till olika avdelningar vid kommissionen. Det är inte möjligt att utvärdera inverkan av dessa rekommendationer, eftersom varken Olaf eller generaldirektoraten gör någon uppföljning av huruvida rekommendationerna har genomförts.

Krav på en bedrägeririskbedömning innan utgiftsregler antas från 2021

71

Kommissionen gör konsekvensbedömningar för att samla in bevis i syfte att bedöma om framtida lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder på EU-nivå är motiverade och hur åtgärderna bäst kan utformas för att de avsedda politiska målen ska uppnås. Baserat på Coso-ramen34 skulle vi förvänta oss att kommissionen bedömer bedrägeririsken vid konsekvensbedömningarna.

72

Riktlinjer om hur man ska genomföra konsekvensbedömningar för utgiftsregler (riktlinjerna om bättre lagstiftning) uppdaterades 2015. Denna uppdatering innehöll dock inte några krav på att bedrägeririsker ska bedömas som en del av konsekvensbedömningarna35. Först i juli 2017 tillkom ett specifikt verktyg för förebyggande av bedrägerier i dessa riktlinjer (figur 7).

73

Till följd av detta kommer det nya kravet enbart att gälla för nästa generations finansieringsprogram (från och med 2021). Utöver detta krav finns det inga uttalade krav på att bedöma bedrägeririsken innan detaljerade genomföranderegler fastställs för fleråriga finansieringsprogram (t.ex. partnerskapsavtal och operativa program inom sammanhållningspolitiska program eller program för landsbygdsutveckling inom jordbruk).

74

Vi analyserade även de uppgifter som vi mottog från Olaf om byråns roll i samråd mellan olika kommissionsavdelningar före antagandet av föreslagna regler. Olaf måste lämna ett yttrande om huruvida de föreslagna lagarna tar tillräcklig hänsyn till bedrägeririsken. Under 2014–2016 mottog Olaf 2 160 förfrågningar om samråd mellan avdelningar från olika kommissionsavdelningar. Olaf lämnade ett positivt yttrande i 1 716 fall (79 %) och ett positivt yttrande med kommentarer i 304 fall (14 %). I dessa fall var Olaf tillfredsställd med de föreslagna reglerna eller föreslog förbättringar. Olaf lämnade ett negativt yttrande i två fall (0,1 %) och höll inte tidsfristen för att utfärda ett yttrande i de återstående fallen (6,9 %). I ruta 4 finns ett exempel på när Olafs återkoppling ledde till att reglerna ändrades.

Ruta 4

Exempel på när input från Olaf har lett till ändrade regler

När partnerskapsavtalen för programperioden 2014–2020 utarbetades innehöll de inte någon hänvisning till kravet på att medlemsstaternas myndigheter inför adekvata bedrägerikontroller. Till följd av input från Olaf lades en separat artikel till i varje avtal enligt vilken medlemsstaterna måste inrätta riskbaserade, effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning i enlighet med artikel 125.4 c i förordning (EU) nr 1303/2013 (förordningen om gemensamma bestämmelser).

75

Utöver ovannämnda resultat kunde vi inte hitta någon specifik utvärdering från kommissionen där det anges vilka av EU:s lagar som har bedrägerisäkrats eller som innehåller lämplig bedrägeririskanalys eller bestämmelser om bedrägeribekämpning. Det har heller inte gjorts någon analys av kommissionens nya strategi för bedrägerisäkring, vilket föreslogs i kommissionens meddelande från 2007.

Uppgifter måste användas bättre för att förebygga bedrägerier

76

Uppgifter om aktörer som riskerar att begå bedrägerier kan användas för att förebygga att EU-medel anslås till potentiella framtida bedragare:

  • Vid direkt och indirekt förvaltning ser kommissionen systemet för tidig upptäckt och uteslutning (EDES-systemet) – ett system för uteslutning och svartlistning – som sitt främsta verktyg för att förebygga att EU-medel anslås till insolventa, oegentliga, otillförlitliga eller bedrägliga ekonomiska aktörer.
  • Arachne är ett integrerat it-verktyg för datautvinning och komplettering av data som Europeiska kommissionen har tagit fram. Inom sammanhållningsområdet anser GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering att riskbedömningsverktyget Arachne är det främsta verktyget för att förebygga bedrägerier. Enligt dessa generaldirektorat skulle Arachne kunna hjälpa medlemsstaternas myndigheter att identifiera de mest riskabla projekten och stödmottagarna under förhands- och efterhandskontroller.
77

Vi analyserade de uppgifter som fanns i de två verktygen.

På grund av rättsliga begränsningar kunde kommissionen inte utesluta ekonomiska operatörer som gjort sig skyldiga till bedrägeri eller korruption före 2016 78

Uteslutning har fått stor betydelse i Europeiska unionen. Detta beror på att offentliga avtal enligt EU:s direktiv om offentlig upphandling inte får tilldelas ekonomiska aktörer som har varit inblandade i kriminella gärningar eller som dömts för, bland annat, korruption och bedrägeri som påverkar EU:s ekonomiska intressen.

79

EU:s uteslutningssystem inrättades 2008. Den 1 januari 2016 ersatte kommissionen det tidigare systemet för uteslutning och tidig varning med EDES-systemet. Generaldirektörer kan fortfarande begära att få en tidig varning, men när det gäller uteslutning är den främsta nya funktionen i systemet en central panel som bedömer begäranden om uteslutning från generaldirektören för det berörda generaldirektoratet och lämnar rekommendationer om uteslutning och eventuella ekonomiska sanktioner. Det är generaldirektören som fattar det slutliga beslutet om en aktör ska uteslutas eller inte.

80

Alla EU:s institutioner och organ kan lämna in en begäran om uteslutning baserat på information från administrativa eller straffrättsliga förfaranden, rapporter från Olaf, Europeiska revisionsrätten eller kommissionens interna revisorer, beslut av Europeiska centralbanken, Europeiska investeringsbanken och Europeiska investeringsfonden eller andra internationella organisationer, eller om fall av bedrägerier eller oriktigheter som fastställs av nationella myndigheter inom ramen för delad förvaltning eller av delegerade enheter inom ramen för indirekt förvaltning. Revisioner som görs av utanordnare eller revisorer i den privata sektorn är också värdefulla informationskällor. Medlemsstaternas myndigheter har getts tillgång till beslut om uteslutning men är inte skyldiga att ta hänsyn till dem vid finansieringsbeslut inom ramen för delad förvaltning som rör EU-medel.

81

Uteslutning av en ekonomisk aktör är ett långdraget förfarande. Den 30 juni 2018, det vill säga ett och ett halvt år efter det att EDES-systemet infördes, hade kommissionen som helhet uteslutit 19 ekonomiska aktörer och offentliggjort sanktioner mot åtta. Medlemsstaternas myndigheter rapporterade inom ramen för delad förvaltning 820 fall av misstänkt bedrägeri i systemet för hantering av oriktigheter och Olaf genomförde omkring 60 utredningar med rekommendationer enbart under 201636. Enligt budgetförordningen har dock kommissionen inte befogenhet att agera om medlemsstaternas myndigheter inte själva har tagit initiativ till att utesluta en otillförlitlig ekonomisk aktör. Därför begärde inte något av de tre största generaldirektoraten som hanterar ESI-medel (GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) att nationella ekonomiska aktörer som medfinansierats med ESI-medel skulle uteslutas.

82

När det gäller uteslutning för fakta från före 2016 var de främsta orsakerna allvarliga överträdelser av avtalsbestämmelser och allvarliga fel i yrkesutövningen. Anledningen är att lagstiftningen då inte tillät uteslutning för bedrägeri innan det fanns en lagakraftvunnen dom. Hittills har bara två ekonomiska aktörer uteslutits på grund av bedrägeri eller korruption, vilket begränsar systemets avskräckande inverkan.

83

EDES-systemet gör det möjligt att registrera detaljerade uppgifter om enskilda personer som kontrollerar eller har representativa eller beslutsfattande befogenheter över bedrägliga företag. Men enligt lagstiftningen får en ekonomisk aktör endast uteslutas om fakta är från 2016 eller senare när en person som sitter i ett administrativt organ, ledningsorgan, förvaltnings- eller tillsynsorgan eller som är behörig att företräda, fatta beslut om eller utöva kontroll över enheten, själv är föremål för uteslutning. Tidigare kunde endast ekonomiska aktörer som hade ett avtalsförhållande med den upphandlande myndigheten/utanordnaren uteslutas. Det har tidigare hänt att när det blivit möjligt att utesluta den berörda ekonomiska aktören har de enskilda personer som står bakom de bedrägliga företagen redan avvecklat det företag som hade ett avtalsförhållande med kommissionen och skapat ett nytt.

84

Världsbanken och andra internationella finansieringsinstitut har nyligen intensifierat insatserna för att säkerställa att bedrägliga ekonomiska aktörer stoppas och inte bara dyker upp igen med nya namn (ruta 5).

Ruta 5

Världsbankens system för avstängning och uteslutning

Världsbanken använder ett system för avstängning och uteslutning för att bekämpa korruption och bedrägerier. Världsbanken kan stänga av och utesluta både företag och enskilda personer, och därigenom se till att de inte kan komma i fråga för nya avtal för projekt som finansieras av Världsbanken. Alla sanktioner offentliggörs. Under 2017 stängde Världsbanken tillfälligt av 22 företag och enskilda personer och ålade sanktioner för 60 stycken37. I januari 2018 innehöll uteslutningsförteckningen 414 uteslutna företag och enskilda personer38. Världsbankens system har använts i över tio år och har färre rättsliga begränsningar än EDES-systemet. Det görs exempelvis ingen extern rättslig prövning av Världsbankens beslut, och villkoren för offentliggörande är mindre strikta.

Medlemsstaterna utnyttjar inte Arachnes potential till fullo för att förebygga bedrägerier

85

Arachne skulle kunna hjälpa medlemsstaternas myndigheter att identifiera riskabla ekonomiska aktörer när de genomför kontroller före eller efter utbetalning. Verktygets användbarhet beror på hur mycket uppgifter som medlemsstaternas förvaltande myndigheter registrerar i det och om det används systematiskt. Det är kostnadsfritt för medlemsstaternas myndigheter att använda verktyget, men det är för närvarande inte obligatoriskt.

86

I vår särskilda rapport från 2015 om hur kommissionen och medlemsstaterna hanterar problemen vid offentlig upphandling inom EU:s sammanhållningsutgifter39 konstaterade vi att enbart 17 av de 28 medlemsstaterna antingen använde verktyget eller hade uttryckt avsikten att göra detta. Därför rekommenderade vi i vår rapport från 2015 att kommissionen och medlemsstaterna ytterligare främjar användningen av sådana datautvinningsverktyg. Tre år efter vår rekommendation används Arachne fortfarande för omkring 170 av de totalt 429 operativa programmen i 21 medlemsstater (figur 8).

87

Systemet erbjuder för närvarande inte något sätt att fastställa om en ekonomisk aktör har uteslutits inom kommissionens system. Förutom sammanhållningsområdet har fondförvaltare inom EU:s övriga utgiftsområden inte tillgång till liknande verktyg för bedrägeririskbedömning.

Figur 8

Användningen av Arachne i medlemsstaterna*

*Antal operativa program 2014–2020 för vilka Arachne används i varje medlemsstat, angivet som en procentandel av det landets totala antal operativa program 2014–2020.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

88

Vår analys visade att inverkan av kommissionens system för uteslutning och sanktioner är begränsad. Vidare gäller uteslutning enbart utgifter som förvaltas direkt och indirekt av kommissionen, vilket innebär att uteslutna företag exempelvis kan fortsätta att få sammanhållningsmedel. Arachne skulle kunna vara ett ändamålsenligt verktyg för att förebygga bedrägerier men fem år efter lanseringen innehåller systemet fortfarande bara en begränsad mängd uppgifter.

Olafs administrativa utredningar har lett till åtal i färre än hälften av ärendena och resulterat i återvinning av mindre än en tredjedel av medlen

89

Enligt EU:s nuvarande rättsliga ram är det medlemsstaterna som har huvudansvaret för att säkerställa efterlevnad av bedrägeribekämpningslagstiftning eftersom endast nationella myndigheter kan genomföra brottsutredningar och åtala en person för ett brott. Ansvaret för att återkräva EU-pengar som erhållits på ett bedrägligt sätt beror på vilket EU-utgiftsområde det rör sig om.

90

Olaf är för närvarande det enda organet som har oberoende utredningsbefogenheter på EU-nivå. I enlighet med sitt mandat utreder Olaf bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen40. Olaf kan, på grundval av sina administrativa utredningar, utfärda rättsliga, ekonomiska, administrativa eller disciplinära rekommendationer41. Olaf kan även rekommendera säkerhetsåtgärder som hjälp för att förebygga att oegentligheterna ökar.

91

Rättsliga rekommendationer riktas till de behöriga nationella rättsliga myndigheterna och består i första hand av ett förslag om att inleda en brottsutredning mot den person som misstänks (av Olaf) för att ha gjort sig skyldig till bedrägeri, eller att fortsätta med brottsutredningen mot bakgrund av Olafs iakttagelser och rekommendationer. Olafs utredningar syftar till att göra det enklare för medlemsstaternas myndigheter att väcka åtal i ett enskilt fall.

92

Ekonomiska rekommendationer riktas till de ansvariga generaldirektoraten och består av ett förslag om att återkräva ett visst penningbelopp eller förhindra att pengar betalas ut felaktigt. Sådana rekommendationer är inte bindande för generaldirektoraten men Olaf underlättar deras arbete med att förbereda återbetalningskrav och begära uteslutning av otillförlitliga ekonomiska aktörer från ytterligare EU-finansiering via EDES-systemet42.

93

För EU:s utgiftsområden med direkt eller indirekt förvaltning är det generaldirektoratet som tidigare fattade beslut om att göra den berörda utbetalningen som själv beslutar om medel ska återkrävas från en stödmottagare som har begått bedrägeri. För EU:s utgiftsområden med delad förvaltning återkräver det ansvariga generaldirektoratet pengarna från den berörda medlemsstaten genom finansiella korrigeringar. De nationella myndigheterna bär sedan ansvaret för att återkräva EU-pengarna från den faktiska stödmottagaren. I detta avsnitt granskar vi vilken inverkan Olafs administrativa utredningar har på lagföringen av bedragare och på det administrativa förfarandet för att återkräva EU-medel som använts på ett bedrägligt sätt.

Det nuvarande systemet för utredning av bedrägerier har inneboende brister

94

Mellan 2009 och 2016 utfärdade Olaf sammanlagt 541 rättsliga rekommendationer. Hittills har medlemsstaterna fattat beslut om 308 av dessa rekommendationer, och väckt åtal i 137 ärenden (44,5 %) samt avskrivit 171 ärenden (55,5 %). Det finns ingen information om antalet fällande domar. Hittills har medlemsstaternas rättsliga myndigheter väckt omkring 17 åtal per år med anledning av de ärenden som inletts av Olaf ( (figur 9).

Figur 9

Olafs rättsliga rekommendationer 2009–2016

Källa: The OLAF Report 2016 (Olafs årsrapport 2016), s. 33.

95

Eftersom det saknas tillförlitliga uppgifter om det totala antalet bedrägerifall i medlemsstaterna som rör EU-medel kan vi inte ge någon exakt indikation på den samlade andelen åtal som nationella åklagare har väckt med anledning av Olafs rättsliga rekommendationer. Offentligt tillgänglig information och uppgifter som lämnats till oss av de nationella myndigheterna som vi besökte visar att Olafs rättsliga rekommendationer som lett till åtal står för en liten andel av det totala antalet åtal som väckts av nationella offentliga åklagare med anledning av bedrägerier i samband med EU-utgifter (ruta 6).

Ruta 6

Lagföring av bedrägerier som rör EU-medel i fem medlemsstater



I Polen väcktes 446 åtal och gjordes 50 villkorade avskrivningar under perioden 2013–2016 (dvs. 124 åtal per år).

I Bulgarien åtalades 72 personer under 2016 för bedrägerier som gällde EU-medel i 67 ärenden.

I Estland åtalades 50 enskilda personer och 22 juridiska personer under 2016 för bedrägerier i samband med EU-utgifter, i 15 ärenden.

I Ungern, enligt inrikesministeriets brottsstatistik, väcktes 18 åtal 2013, 16 under 2014, sex under 2015, sju under 2016 och ett under 2017 (sammanlagt 48 mellan 2013 och 2017)43.

I Rumänien väckte åklagare 30 åtal under 2016, med anledning av 39 fall som tidigare utretts av avdelningen för bedrägeribekämpning44. Till följd av detta inleddes rättegångar mot 115 enskilda personer och 47 juridiska personer, och i fyra ärenden slöts sammanlagt sex avtal om erkännande av skuld.
96

Figur 9 visar att mer än hälften av de ärenden där beslut fattades av medlemsstaten skrevs av. Enligt Olafs egna analys av den information som samlats in av medlemsstaterna om rättsliga rekommendationer var de huvudsakliga anledningarna till avskrivning följande (figur 10):

  • Bevis som inledningsvis samlats in av Olaf eller senare av nationella utredningsmyndigheter ansågs inte tillräckliga för lagföring (56 %).
  • Den handling som utreddes av Olaf betraktas inte som ett brott enligt nationell lagstiftning (22 %).
  • Preskriptionstiden (dvs. tidsfristen för att inleda rättsliga förfaranden) enligt nationell lagstiftning hade löpt ut (14 %)45.

Figur 10

Huvudsakliga skäl till avskrivning

Källa: Analys av medlemsstaternas uppföljning av Olafs rättsliga rekommendationer som utfärdats mellan januari 2008 och december 2015, s. 1.

97

Såsom anges ovan betraktade i 36 % av ärendena antingen medlemsstaternas myndigheter inte det brott som identifierats av Olaf som ett brott enligt nationell lagstiftning, eller så hade tidsfristen för att inleda rättsliga förfaranden enligt nationell lagstiftning löpt ut. Vi noterar att det inte alltid går att förhindra att ett ärende preskriberas. Nationella åklagare kan också dra en annan slutsats om huruvida ett brott har begåtts. Det är därför som nära samarbete mellan Olaf och nationella myndigheter är mycket viktigt46.

98

Under våra intervjuer i fyra medlemsstater angav nationella åklagare att de, i de flesta fall, inte har någon kontakt med Olaf innan de får slutrapporten. De angav även att de skulle föredra att informeras om eventuella misstänkta brott mycket tidigare än i slutskedet av Olafs utredning, och att de, om de blev informerade, skulle bistå Olaf och, i tillämpliga fall, inleda sina egna brottsutredningar i syfte att förhindra att fallen preskriberas.

99

Det faktum att många ärenden avskrivs av nationella åklagare på grund av att inget brott har begåtts eller för att ärendena har preskriberats tyder därför på att Olafs samarbete med nationella myndigheter hittills har haft brister.

100

Figur 10 visar att 56 % av de avskrivna ärendena har avskrivits på grund av bristande bevis. Det betyder att de bevis som samlats in av Olaf, tillsammans med bevis som senare samlats in av nationella myndigheter under brottsutredningen, i vartannat avskrivet ärende inte har lett till att åklagare har väckt åtal.

101

Våra intervjuer med företrädare från nationella myndigheter, oberoende akademiker och EU-institutionerna (däribland Olaf) tyder på att det främsta skälet till avskrivning inte är brist på bevis utan att ärendena är för gamla. Det är inte nödvändigtvis så att tidsfristen för ett visst ärende redan har löpt ut eller håller på att löpa ut, utan snarare att det redan är flera år sedan det påstådda brottet begicks.

102

Detta betyder inte att Olafs utredningar tar för lång tid. Oftast gör Olaf administrativa utredningar efter det att den aktuella handlingen har upptäckts och rapporterats. Olaf är därför beroende av att i tid få information från framför allt EU:s institutioner, byråer och organ och från medlemsstaterna. Vidare måste Olafs administrativa utredningar sedan följas av ytterligare en brottsutredning i den berörda medlemsstaten. En person kan inte lagföras om inte ärendet har utretts i enlighet med nationell lagstiftning. Utredningens omfattning varierar från land till land, men någon åtgärd krävs i alla medlemsstater. Därför är det stor risk att Olafs utredningar, oavsett hur väl utförda de är, ofta passerar sitt ”bäst-före-datum”.

103

Figur 11 visar tidsramen för ärenden som utreds av Olaf. Uppgifter från Olaf visar att det 2017 i genomsnitt tog två månader för Olaf att välja ut ärenden och omkring 22 månader att utreda dem47. Om man antar att Olaf får information om misstänkta fall av bedrägeri omkring ett år efter att de begicks och lämnar sin slutrapport till de rättsliga myndigheter utan dröjsmål, får de nationella myndigheterna information om ett påstått brott i genomsnitt först tre år efter att det begicks. När det rör sig om komplexa ärenden kan det ta ännu längre tid.

Figur 11

Tidsram för ärenden som utreds av Olaf

Källa: Europeiska revisionsrätten.

104

Vi anser att det nuvarande systemet, som innebär att Olafs administrativa utredning av misstänkt bedrägeri följs av en brottsutredning på nationell nivå, i ett stort antal ärenden tar lång tid och därför minskar chanserna att uppnå det yttersta målet – lagföring.

Administrativa återkrav av medel hindras av otillräckliga bevis

105

Om Olaf upptäcker en oriktighet (oavsett om det rör sig om misstänkt bedrägeri eller inte) och kan uppskatta det belopp som ska återkrävas, utfärdar Olaf en ekonomisk rekommendation.

106

I figur 12 visas de belopp som Olaf rekommenderade skulle återkrävas 2002–2016. Baserat på de tillgängliga uppgifterna uppskattade vi det totala värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer under denna period till omkring 8,8 miljarder euro (för 2008 och 2009 använde vi genomsnittet för alla övriga år). I slutet av 2016 hade sammanlagt 2,6 miljarder euro (30 %) återvunnits. Siffrorna visar att det totala årliga värdet av Olafs rekommendationer varierar stort, men under de flesta år (med undantag för 2011) har beloppet legat på omkring 200 miljoner euro (genomsnittet under de senaste 15 åren är 173 miljoner euro).

107

Enligt den statistik som vi fick från sju utbetalande generaldirektorat (GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Forskning och innovation, GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik, GD Migration och inrikes frågor och GD Internationellt samarbete och utveckling) lämnade Olaf 2012–2016 rekommendationer om återkrav på sammanlagt 1,9 miljarder euro i 358 ärenden. Vid tidpunkten för vår revision hade generaldirektoraten gjort återvinningar och finansiella korrigeringar på 243 miljoner euro (13 % av det totalt rekommenderade beloppet) i 153 ärenden (43 % av ärendena). Vi är medvetna om att återkravsprocessen fortfarande kan pågå för ett stort antal av Olafs återstående ekonomiska rekommendationer.

Återkrav av EU-medel som betalats ut på felaktiga grunder är ett långdraget förfarande: på grundval av vårt urval av ärenden där återkravet lyckades uppskattar vi att det i genomsnitt tar 36 månader att slutföra återkrav. Vi skulle därför förvänta oss en mycket högre återvinningsgrad för rekommendationer som lämnades mellan 2012 och 2014 än de 15 % (av det totala belopp som Olaf rekommenderat) som generaldirektoraten hittills har återvunnit.

Figur 12

Belopp som rekommenderats för återkrav och belopp som återvunnits, 2002–2016

* I sin årsrapport för 2008 uppskattade Olaf den ekonomiska inverkan av de fall som byrån hade avslutat sedan den inrättades 1999 till över 6,2 miljarder euro. Genomsnittet över en tioårsperiod ligger på omkring 620 miljoner euro per år. Eftersom det inte finns uppgifter för 2008 och 2009 använde vi genomsnittet för åren 2001–2011).

** Sedan 2012 presenterar Olaf i sin årsrapport det totala belopp som rekommenderats för återkrav och det ackumulerade belopp som krävts tillbaka under året till följd av Olafs utredningar som avslutats under föregående år.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av Olafs årsrapporter, 2002–2016.

108

I en betydande andel av de ärenden som Olaf avslutar med en rekommendation om att EU-pengar som betalats ut på felaktiga grunder ska återkrävas, visar siffrorna att återkravet antingen inte genomförs eller att det belopp som återkrävs är betydligt lägre än vad som rekommenderats.

109

Detta har bekräftats vid vår revision: skriftliga bevis visar att generaldirektoraten i ett antal ärenden ansåg att informationen i Olafs rapporter inte räckte som underlag för att inleda återkrav av medel som betalats ut på felaktiga grunder48. Generaldirektoraten antingen vidtog (eller utkontrakterade) ytterligare åtgärder för att komma fram till om återkrav skulle vara möjliga, eller också förlitade de sig på bevis från sina egna revisioner.

110

När Olaf utfärdar en rättslig rekommendation och/eller översänder en rapport till en medlemsstats rättsliga myndigheter avbryts i vissa fall återkravförfarandet. Vi fann ett antal ärenden där återkravförfarandet hade avbrutits och generaldirektoraten hade ombetts av Olaf att inte lämna ut någon information till de nationella myndigheterna eller stödmottagaren. Vi inser dock att det kan behöva göras en avvägning mellan brottsutredningar och snabba ekonomiska återvinningar.

111

Användning av administrativa förfaranden för att återkräva EU-medel som betalats ut på felaktiga grunder är dock fortfarande mer effektivt och mindre kostsamt än att återkräva dessa medel genom rättsliga förfaranden med hjälp av frysning och förverkning av tillgångar. En nyligen gjord undersökning från Europol om återvinning av tillgångar som härrör från brott inom Europeiska unionen har visat att de belopp som för närvarande återkrävs inom EU endast är en liten andel av den uppskattade vinningen av brott49.

Delad förvaltning

112

Inom ramen för delad förvaltning återkräver inte generaldirektoraten medel direkt från stödmottagarna utan tillämpar i stället olika ekonomiska förfaranden för att skydda EU:s budget. I de flesta fall tillämpar GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering finansiella korrigeringar när Olaf utfärdar en ekonomisk rekommendation. Det är sedan upp till den berörda medlemsstaten att besluta vilken korrigerande åtgärd som ska vidtas mot stödmottagarna när generaldirektoratet har tillämpat en finansiell korrigering. Enligt principen om delad förvaltning är GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering inte skyldiga att kontrollera de belopp som återvinns från stödmottagare.

113

GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings regler anger inte tydligt vilka åtgärder som i första hand ska vidtas för att följa upp Olafs ekonomiska rekommendationer. Det anges till exempel inga tidsfrister för medlemsstaterna att bestrida det återkravsbelopp som rekommenderas i Olafs rapport. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling anser att deras roll är att övervaka återkravsprocessen, som den berörda medlemsstaten har hela ansvaret för.

114

Figur 13 visar det sammanlagda värdet av ekonomiska rekommendationer som Olaf översänt till GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling mellan 2012 och 2016, tillsammans med de belopp som hade återvunnits vid tidpunkten för vår revision. De tre generaldirektoraten mottog 268 ekonomiska rekommendationer från Olaf under perioden 2012–2016. Medel har återvunnits i 125 av dessa ärenden (47 %). Återvinningsgraden ökar inte väsentligt om vi endast beaktar de ekonomiska rekommendationer från Olaf som de tre generaldirektoraten mottog mellan 2012 och 2014. Av dessa ärenden lyckades de tre generaldirektoraten återvinna 15 % av det kombinerade totala belopp som Olaf rekommenderade (GD Regional- och stadspolitik – 10 %, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering – 19 % och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling – 33 %). Vi noterar att Olaf i oktober 2016 utfärdade nya instruktioner om utformning och beräkning av ekonomiska rekommendationer. Eftersom de nya instruktionerna kom relativt nyss syns ännu inte den fulla effekten av dem i systemet.

Figur 13

Återvinningar gjorda av GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling till följd av Olafs rekommendationer 2012–2016

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

115

Enligt GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering är en av de främsta anledningarna till att inte återkräva rekommenderade belopp att Olafs slutrapport inte direkt underbygger det rekommenderade beloppet. Till exempel bad generaldirektoratet i ett fall ett externt företag att genomföra en extra rättslig analys av Olafs slutsatser. I ett annat fall beslutade generaldirektoratet, efter att ha rådfrågat GD Finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen och kommissionens rättstjänst, att inte återkräva det belopp som rekommenderats av Olaf på grund av den stora risken för tvister. Ett annat skäl till att hela det rekommenderade beloppet i några fall inte återkrävdes var att Olaf tidigare hade rekommenderat högre korrigeringar för bristande efterlevnad av regler för offentlig upphandling än de som de berörda generaldirektoraten faktiskt tillämpade baserat på kommissionens riktlinjer50.

Direkt förvaltning (GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Forskning och innovation)

116

Figur 14 visar det sammanlagda värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer som översänts till GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Forskning och innovation under åren 2012–2016, tillsammans med det belopp som hade återvunnits till och med tidpunkten för vår revision. De två generaldirektoraten mottog 36 ekonomiska rekommendationer från Olaf 2012–2016. I nio fall (25 % av fallen) har hela beloppen återvunnits. I ett exceptionellt fall återvann GD Forskning och innovation åtta gånger det belopp som rekommenderats av Olaf, eftersom det totala beloppet som återkrävdes från stödmottagaren även inbegrep extrapolerade belopp som byggde på generaldirektoratets egna revisioner. I det här fallet anser vi att hela det belopp som Olaf rekommenderade har återvunnits. Återvinningsgraden ökar något om vi endast beaktar de ekonomiska rekommendationer från Olaf som de två generaldirektoraten mottog mellan 2012 och 2014. Av dessa ärenden lyckades de två generaldirektoraten tillsammans återvinna 34 % av det totala belopp som Olaf rekommenderade.

Figur 14

Återvinningar gjorda av GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Forskning och innovation till följd av Olafs rekommendationer 2012–2016

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

117

Vi kontrollerade 20 av Olafs rekommendationer (tio för GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och tio för GD Forskning och innovation) av de 37 ärenden som omfattade 86 % av det totala belopp som Olaf rekommenderade för de två generaldirektoraten tillsammans. Utifrån detta underlag konstaterade vi att de främsta anledningarna till att återkrav av medel försenas och att medel inte återkrävs efter Olafs utredning är

  • pågående brottsutredningar och rättsliga åtgärder,
  • otillräckliga bevis i Olafs rapporter,
  • att företagen redan har likviderats när Olaf avslutar ärendet.
118

Den tid det tar för ett utbetalande generaldirektorat att rapportera ett ärende till Olaf och hur snabb Olafs utredning är kan vara viktiga faktorer för att ett återkravsförfarande ska lyckas, eftersom tiden är en viktig faktor när generaldirektorat återkräver medel direkt från stödmottagare. För ärenden där återkravsförfarandet fortfarande pågår har det i genomsnitt gått fem år sedan Olafs utredning inleddes. Om bedragare likviderar eller avvecklar företagen, ofta direkt efter att en revision eller Olaf-utredning tillkännagetts, är möjligheterna till återkrav ganska begränsade.

119

Generaldirektoraten kan agera snabbare och undvika kostnaden för att återkräva medel från en stödmottagare om de genom sina egna revisioner kan bevisa att avtalsenliga skyldigheter har överträtts. Det ansvariga generaldirektoratet baserar då sitt förberedande arbete för återkravet på sina egna revisionsresultat snarare än på Olafs rapport. När generaldirektoratet inte hade gjort en revision och den enda beviskällan var Olafs utredningsakt konstaterade vi att det var svårare för generaldirektoraten att utfärda ett återkrav för det belopp som rekommenderades av Olaf eftersom generaldirektoratet ansåg att den tillgängliga dokumentationen var otillräcklig.

120

Vidare för gäldenärer ibland ärenden vidare till Europeiska unionens domstol för att få tillbaka delar av de avvisade kostnaderna och/eller skadestånd från kommissionen. När detta sker kan det belopp som återkrävts inte anses slutgiltigt förrän domstolsärendet har avslutats.

Indirekt förvaltning (GD Internationellt samarbete och utveckling)

121

Vid indirekt förvaltning anförtror GD Internationellt samarbete och utveckling budgetgenomförandeuppgifter till stödmottagande länder, internationella organisationer och utvecklingsorgan i länder utanför EU.

122

Figur 15 visar det sammanlagda värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer som översänts till GD Internationellt samarbete och utveckling mellan 2012 och 2016, tillsammans med det belopp som återvunnits till och med tidpunkten för vår revision. GD Internationellt samarbete och utveckling mottog 53 ekonomiska rekommendationer från Olaf under perioden 2012–2016. Medel har återvunnits i 20 fall (38 %)51. Återvinningsgraden ökar inte väsentligt om vi endast beaktar de ekonomiska rekommendationer från Olaf som generaldirektoratet mottog mellan 2012 och 2014. Av dessa ärenden lyckades GD Internationellt samarbete och utveckling återvinna 6 % av det totala belopp som Olaf rekommenderade.

Figur 15

Återvinningar gjorda av GD Internationellt samarbete och utveckling till följd av Olafs rekommendationer 2012–2016

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

123

I ärenden som motsvarar 58 % av det totala värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer återkrävde inte GD Internationellt samarbete och utveckling de aktuella EU-pengarna, antingen för att man ansåg att det inte fanns någon rättslig grund för detta eller för att man beslutade att inte utfärda ett återkrav52. Baserat på de tio rekommendationer från Olaf som vi gick igenom var den främsta anledningen till att GD Internationellt samarbete och utveckling inte återkrävde de belopp som Olaf rekommenderade att generaldirektoratet ansåg att bevisen var otillräckliga.

124

I tre av tio ärenden, som motsvarar en betydande andel av värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer, beslutade GD Internationellt samarbete och utveckling att inte återkräva medel. Med tanke på att generaldirektoratet bedriver verksamhet i en högriskmiljö, och med tanke på de potentiella riskerna för genomförandet av dess politik, kan GD Internationellt samarbete och utveckling under vissa förhållanden besluta att inte återkräva EU-medel från stödmottagare. I länder med instabila politiska system och rättsväsenden är chanserna att lyckas med återkrav genom ett brottmålsförfarande eller ett civilrättsligt (förvaltningsrättsligt) förfarande otvetydigt ganska låga, och en Olaf-utredning kan ofta vara det enda sättet att utreda en anklagelse om bedrägeri. Olaf analyserar inte i tillräcklig detalj vilka ärenden som har lett till framgångsrika återkrav och vilka anledningar det finns till att generaldirektorat inte går vidare med återkrav eller enbart kräver tillbaka ett belopp som är mycket lägre än Olaf rekommenderar. Detta skulle hjälpa Olaf att rikta sina utredningar på ett bättre sätt.

Det kommer att krävas samordnade insatser för att inleda verksamheten vid Europeiska åklagarmyndigheten

125

I oktober 2017 antog 20 medlemsstater en förordning för att fördjupa samarbetet om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten53. Den kommer att vara det EU-organ som har befogenhet att utreda och lagföra brott mot EU:s ekonomiska intressen.

126

Europeiska åklagarmyndigheten har utformats för att fungera på två nivåer: en centraliserad och en decentraliserad. Den centraliserade nivån består av en europeisk chefsåklagare och en europeisk åklagare per medlemsstat (av vilka två kommer att vara biträdande chefsåklagare) vid Europeiska åklagarmyndighetens säte i Luxemburg, medan den decentraliserade nivån består av europeiska delegerade åklagare som arbetar i medlemsstaterna. De europeiska åklagarna är uppdelade i avdelningar och kommer att ansvara för tillsynen över de europeiska delegerade åklagarna och i undantagsfall själva göra utredningar. De europeiska delegerade åklagarna kommer att ansvara för utredningar som genomförs i de berörda medlemsstaterna (figur 16).

Figur 16

Europeiska åklagarmyndighetens struktur

Källa: Kommissionen.

127

Vi har analyserat förordningen om inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten mot bakgrund av våra iakttagelser rörande den nuvarande strukturen för utredning och lagföring av bedrägerier i samband med EU-utgifter. Vi bedömde om Europeiska åklagarmyndigheten kommer att avhjälpa följande centrala problem:

  • Det nuvarande tillvägagångssättet, som innebär att Olafs administrativa utredning av misstänkt bedrägeri följs av en brottsutredning på nationell nivå, tar i ett stort antal ärenden lång tid.
  • Samarbetet mellan Olaf och nationella myndigheter har brister.
128

Generellt anser vi att inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten är ett steg i rätt riktning. Vi skulle dock vilja lyfta fram flera risker för att Europeiska åklagarmyndigheten kanske inte kommer att avhjälpa ovannämnda problem:

  • Förordningen föreskriver att Europeiska åklagarmyndighetens avdelningar kommer att övervaka de delegerade åklagarnas operativa arbete. För att bestrida en delegerad åklagares yttrande, eller helt enkelt diskutera det med honom eller henne, kommer avdelningen i specifika fall att behöva adekvat expertis inom nationell straffrätt och nationella straffrättsliga förfaranden, för att inte nämna behovet av översättning. Detta innebär att det vid Europeiska åklagarmyndighetens säte, måste finnas tillräckligt med personal och resurser, däribland experter på nationell rätt54. Omfattande internt samråd och översättningsarbete kan komma att ta för lång tid för straffrättsliga förfaranden, där tid ofta är den mest begränsade resursen.
  • Enligt förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten kommer utredningar i första hand att genomföras av medlemsstaternas utredare under Europeiska åklagarmyndighetens överinseende. Förordningen innehåller ingen mekanism som gör det möjligt för Europeiska åklagarmyndigheten (eller något annat EU-organ) att uppmana medlemsstaternas myndigheter att anslå resurser till det proaktiva arbete som krävs för att utreda bedrägerier i samband med EU-utgifter eller till de ärenden som hanteras av de delegerade åklagarna. Eftersom en delegerad åklagare kommer att behöva stöd från sin relevanta nationella myndighet för att genomföra den utredning som krävs för att föra ärendet vidare till domstol kommer deras effektivitet i stor utsträckning att bero på de nationella myndigheterna.
  • Enligt förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten55 får EU:s institutioner, organ och byråer använda Olaf för att genomföra en preliminär bedömning av ärenden som ska lämnas vidare till Europeiska åklagarmyndigheten. Eftersom tidsaspekten är avgörande för att en brottsutredning ska vara framgångsrik kan en överdriven användning av detta alternativ inverka negativt på den nödvändiga snabbheten för eventuella efterföljande åtgärder. De framtida arrangemangen för samarbete mellan Olaf och Euroepiska åklagarmyndigheten bör göra det möjligt att snabbt avgöra om en brottsutredning ska inledas, eller om ärendet ska föras vidare till den berörda medlemsstaten eller till en ansvarig EU-institution för utredning genom ett administrativt förfarande.

Slutsatser och rekommendationer

129

Vid revisionen undersökte vi om kommissionen korrekt hanterar bedrägeririsker i samband med EU-utgifter. Vi granskade i synnerhet de åtgärder som vidtagits av kommissionen för att förebygga och avskräcka potentiella bedragare och för att återvinna medel när bedrägeri har begåtts.

130

På grundval av våra iakttagelser anser vi att EU med större kraft måste genomföra en ändamålsenlig strategisk ram för att hantera bedrägeririsker med hjälp av tillförlitliga bedömningar. Vi anser att kommissionen måste intensifiera kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter genom att förtydliga och stärka ansvaret hos de olika parter som är delaktiga i hanteringen av bedrägeribekämpning.

Kommissionen har inte tillräcklig inblick i omfattningen och typerna av bedrägerier och orsakerna till dem

131

Kommissionen saknar uttömmande och jämförbar information om upptäckta bedrägerier i samband med EU-utgifter. Kommissionens egen rapportering av upptäckta bedrägerier på områden som förvaltas direkt av den är inte fullständig. Vid delad förvaltning använder medlemsstaterna olika metoder för att utarbeta sin officiella statistik om upptäckta bedrägerier, och den information som rapporteras i kommissionens system för hantering av oriktigheter är ofullständig. Kommissionen genomför inga heltäckande kontroller för att säkerställa att de uppgifter som rapporteras i systemet för hantering av oriktigheter är av god kvalitet, och den ber heller inte medlemsstaternas myndigheter att garantera att de uppgifter som rapporteras är tillförlitliga. De utbetalande generaldirektoraten kontrollerar delvis systemen för rapportering av oriktigheter på nationell nivå inom ramen för sina systemrevisioner (punkterna 2132).

132

Kommissionen har ännu inte fastställt ett sätt att bilda sig en uppfattning om oupptäckta bedrägerier för att komplettera den officiella statistiken, trots att det finns flera vedertagna metoder för att få inblick i omfattningen av bedrägerier (punkterna 3337).

133

Vi anser även att den tillgängliga kvalitativa informationen om typ av och orsaker till bedrägerier är otillräcklig. Det finns viss information om bedrägerimönster och bedrägerimetoder som används inom olika sektorer, men den tillgängliga informationen uppdateras inte systematiskt. Vidare fann vi inte några detaljerade analyser eller någon undersökning som kommissionen gjort för att fastställa orsakerna till att vissa mottagare av EU-pengar gör sig skyldiga till bedrägeri.

134

Undersökningar där objektiva korruptionsindikatorer används har även visat att korruptionsrisken kan öka vid skönsmässig bedömning av utgifter och överdrivna byråkratiska kontroller som hindrar att andra leverantörer får tillträde till marknaden och därigenom gör det enklare att fortsätta med bedrägliga transaktioner (punkterna 3849).

Rekommendation 1 – Få bättre inblick i omfattningen och typerna av bedrägerier i samband med EU-utgifter och orsakerna till dem

I syfte att ta fram en noggrant utformad strategi för att bekämpa bedrägerier som riktas mot EU:s ekonomiska intressen bör kommissionen införa ett robust system för rapportering av bedrägerier med information som gör att omfattningen och typerna av bedrägerier samt de bakomliggande orsakerna till dem kan bedömas. Kommissionen bör i synnerhet

  1. förbättra systemet för rapportering av oriktigheter så att informationen om brottsutredningar av bedrägerier som påverkar EU:s ekonomiska intressen snabbt rapporteras av alla behöriga myndigheter,
  2. bygga upp kapaciteten att samla in information från olika källor om risker för bedrägeri och korruption riktade mot EU:s budget, regelbundet mäta risken med hjälp av olika metoder (upplevelseundersökningar och index som bygger på förvaltningsuppgifter) och överväga att fastställa riskindikatorer per utgiftsområde, land och sektor.

Tidsram: slutet av 2022.

Det finns brister i kommissionens strategi för att hantera bedrägeririsker

135

Det finns brister i kommissionens bedrägeribekämpningsstrategier och i rapporteringen om strategiernas ändamålsenlighet. Kommissionen har visserligen en formell strategi mot bedrägerier, men den har inte uppdaterats sedan 2011. Vi ifrågasätter därför om den är lämplig att styra kommissionen bedrägeribekämpningsåtgärder i praktiken. Vi noterar att kommissionen har för avsikt att uppdatera strategin mot bedrägerier (punkterna 5864).

136

Kommissionens styrningsmodell gör att rollerna och ansvaret för bedrägeribekämpningsåtgärder delas upp. De olika generaldirektoraten och avdelningarna har alla sina egna bedrägeribekämpningsstrategier. Det finns inget centralt organ vars uppgift är att utöva samlad tillsyn över bedrägeribekämpningsinsatser. Detta skulle kunna vara en uppgift för Olaf (rekommendation 4). Strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker ingår inte specifikt i någon kommissionsledamots portfölj (punkterna 5257).

Rekommendation 2 – Säkerställ ledarskapet för kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder

2.1. För att bättre samordna bedrägeribekämpningen inom ramen för det kollegiala ansvaret för förebyggande och upptäckt av bedrägerier, se till att strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker tydligt nämns i en kommissionsledamots portfölj, och anta en ny heltäckande bedrägeribekämpningsstrategi som bygger på en heltäckande analys av bedrägeririsker.

2.2. Kommissionen bör säkerställa att den nya strategin mot bedrägerier

  • föregås av en omfattande analys av bedrägeririsker där en mängd uppgifter från olika källor används för att fastställa omfattningen och typerna av bedrägerier samt orsakerna till dem i samband med EU-utgifter,
  • har meningsfulla mål och mätbara indikatorer,
  • inbegriper rapportering som bygger på uppnåendet av mål.

Tidsram: slutet av 2022.

Förebyggandet av bedrägerier har inte fått tillräcklig uppmärksamhet

137

Kommissionen inledde sitt bedrägerisäkringsarbete år 2000, men heltäckande bestämmelser om bedrägeribekämpning infördes inte i alla förordningar på högsta nivå förrän för perioden 2014–2020 (punkterna 6670).

138

Genom att bedöma bedrägeririsker innan utgiftssystem antas och införa bedrägeribekämpningskontroller skulle man på ett effektivt sätt kunna minska förluster på grund av bedrägeri. För utgiftsprogrammen 2014–2020 krävde dock kommissionen inte en sådan bedömning av utkastet till regler förrän i ett sent skede. Sådana bedömningar kommer således inte att införas förrän för nästa generations finansieringsprogram efter 2021. Vid delad förvaltning uppmanade kommissionen inte medlemsstaterna att bedöma bedrägeririsken för programmen 2014–2020 innan de antog dem. Det är dock på detta område som omkring 70 % av EU-budgeten spenderas (punkterna 7175).

139

Användningen av uppgifter för att förebygga och avskräcka bedrägeri kan vara ett effektivt sätt att antingen identifiera riskabla ekonomiska aktörer innan medel anslås, eller förbättra framtida efterlevnad genom att utesluta ekonomiska aktörer och enskilda personer som har ertappats med att göra sig skyldiga till bedrägerier. Inom kommissionen har det på generaldirektoratsnivå tagits initiativ till att inrätta sådana databaser, men användningen av dessa verktyg har varit tämligen begränsad och inte tillräckligt samordnad. I synnerhet är den förebyggande och avskräckande inverkan av kommissionens uteslutnings- och sanktionssystem begränsad eftersom generaldirektoraten som ansvarar för sammanhållningspolitik och jordbruk inte är behöriga att inleda en begäran om uteslutning av bedrägliga ekonomiska aktörer som får medel via dessa fonder. Myndigheter i medlemsstaterna är inte heller skyldiga att ta hänsyn till uteslutningsbeslut vid finansieringsbeslut som involverar EU-pengar.

140

Sedan 2013 har GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Regional- och stadspolitik haft sitt egna internt utvecklade verktyg för att förebygga bedrägerier, Arachne. Ett sådant verktyg skulle kunna vara ändamålsenligt, men det innehåller för närvarande inte tillräckligt mycket uppgifter. Det är medlemsstaternas ansvar att lämna sådan information om bedrägliga ekonomiska aktörer och enskilda personer med anknytning till dem (punkterna 7689).

Rekommendation 3 – Öka användningen av bedrägeribekämpningsverktyg

3.1. När det gäller reglerna för genomförande av utgiftsprogrammen för perioden efter 2020 bör kommissionen göra en bedrägeririskbedömning och be medlemsstaterna göra en detaljerad bedrägeririskbedömning innan program antas.

Måldatum för genomförande: 2020

3.2. När det gäller kommissionens uteslutningssystem bör kommissionen

  1. säkerställa att samtliga generaldirektorat använder systemet för tidig upptäckt och uteslutning vid direkt och indirekt förvaltning,
  2. uppmana medlemsstaterna att identifiera och flagga bedrägliga ekonomiska aktörer och enskilda personer med anknytning till dem.

3.3. Kommissionen bör eftertryckligen uppmana alla medlemsstater att vara aktivt delaktiga i Arachne-databasen genom att i rätt tid lämna in uppgifter och att utnyttja de möjligheter stordata erbjuder för att förebygga bedräglig och oriktig användning av EU-medel39.

Tidsram: slutet av 2019.

Olafs administrativa utredningar har lett till åtal i färre än hälften av ärendena och resulterat i återvinning av mindre än en tredjedel av medlen

141

Olafs rättsliga rekommendationer leder till att bedragare lagförs i cirka 45 % av ärendena. Det nuvarande systemet, som innebär att Olaf inleder utredningar efter att ha fått information från andra källor och där Olafs administrativa utredning av misstänkt bedrägeri ofta följs av en brottsutredning på nationell nivå, tar i ett stort antal ärenden lång tid och därför minskar chanserna att uppnå det yttersta målet – lagföring (punkterna 94104).

142

I ett antal ärenden (som gäller bedrägeri eller oriktigheter) anser generaldirektoraten att informationen i Olafs rapporter inte räcker som underlag för att inleda återkrav av medel som betalats ut på felaktiga grunder. För dessa ärenden vidtar (eller utkontrakterar) generaldirektoraten ytterligare åtgärder för att besluta om återkrav är möjligt, eller så förlitar de sig på bevis från sina egna revisioner (punkterna 105124).

Rekommendation 4 – Ompröva Olafs roll och ansvarsområden när det gäller bekämpning av bedrägerier i samband med EU-utgifter mot bakgrund av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten

Kommissionen bör ompröva Olafs roll och ansvarsområden när det gäller bekämpning av bedrägerier i samband med EU-utgifter mot bakgrund av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten.

Kommissionen bör i synnerhet lägga fram förslag till Europaparlamentet och rådet om åtgärder för att ge Olaf en strategisk roll och tillsynsroll i EU:s bedrägeribekämpningsåtgärder.

Detta skulle bland annat kunna innebära att Olaf fungerar som tillsynsorgan med ansvar för att

  1. leda utformningen, och övervaka och utöva tillsyn över genomförandet, av kommissionens strategi mot bedrägerier och särskilt fokusera på att tillhandahålla detaljerad analys i realtid av bedrägerimönster (tillvägagångssätt) och orsaker till bedrägeri,
  2. samordna och utöva tillsyn över bedrägeribekämpningsåtgärder i medlemsstaterna.

Tidsram: slutet av 2022.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning V, med ledamoten Lazaros S. Lazarou som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 november 2018.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Bilaga I – Utdrag ut relevant lagstiftning

Artikel 3 i PIF-direktivet

”Bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen

2. I detta direktiv ska följande anses som bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen:

  1. i fråga om icke-upphandlingsrelaterade utgifter, varje handling eller underlåtenhet som avser
    1. användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel eller tillgångar från unionens budget eller från budgetar som förvaltas av unionen eller för dess räkning, otillbörligen uppbärs eller innehålls,
    2. undanhållande av information som ska lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, eller
    3. användning av sådana medel eller tillgångar för andra syften än de som medlen ursprungligen har beviljats för,
  2. i fråga om upphandlingsrelaterade utgifter, åtminstone när handlingen begås i syfte att uppnå olovlig vinning för gärningsmannen eller annan person genom att orsaka en förlust för unionens finansiella intressen, varje handling eller underlåtenhet som avser
    1. användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel eller tillgångar från unionens budget eller från budgetar som förvaltas av unionen eller för dess räkning, otillbörligen uppbärs eller innehålls,
    2. undanhållande av information som ska lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, eller
    3. användning av sådana medel eller tillgångar för andra syften än de som medlen ursprungligen har beviljats för, som skadar unionens finansiella intressen”.

Artikel 325 i EUF-fördraget

”Unionen och medlemsstaterna ska bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som ska vidtas i enlighet med denna artikel och som ska ha avskräckande effekt och ge ett effektivt skydd i medlemsstaterna liksom i unionens institutioner, organ och byråer.”

Bilaga II

Bilaga II – EU-organ och organ i medlemsstaterna som deltar i hanteringen av bedrägeririsker

Organ Förbyggande (bedrägeribekämpning: styrning och ledarskap, bedömning av bedrägeririsk, bedrägeribekämpningsstrategier, förebyggande kontroller och underrättelser) Upptäckt (kontroller för att upptäcka bedrägeri och mekanismer för klagomål om bedrägeri) Utredning (administrativ utredning och brottsutredning) Respons (sanktioner, återkrav, åtal, mätning och rapportering av resultat)
Olaf
Kommissionens utrednings- och disciplinbyrå
Kommissionens generaldirektorat
Eurojust
Europol
Nationella förvaltningsmyndigheter
Nationella rätts- och brottsbekämpningsmyndigheter
Europeiska åklagarmyndigheten

Bilaga III

Bilaga III – De senaste lagstiftningsinitiativen på området EU:s bedrägeribekämpning

  • Direktivet om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet) antogs av medlagstiftarna den 5 juli 2017. Medlemsstaterna har två år (fram till den 6 juli 2019) på sig att införliva det i sina nationella lagstiftningar. Med direktivet harmoniseras definitionen av fyra brott (bedrägeri, korruption, penningtvätt och förskingring) samt påföljder och preskriptionstider.
  • Förordning 2017/1939 om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten antogs i oktober 2017. Europeiska åklagarmyndigheten förväntas vara operativ från slutet av 2020 eller början av 2021 i 22 medlemsstater och kommer att ha befogenhet att utreda brott mot EU:s budget liksom även grova gränsöverskridande momsbedrägerier över 10 miljoner euro.
  • Förslaget om ändring av Olaf-förordningen nr 883/2013 (COM(2018) 338 final) vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i Olafs utredningar antogs i maj 2018.
  • Den nya budgetförordningen trädde i kraft i juli 2018.

Bilaga IV

Bilaga IV – Händelser som leder till att medlemsstaterna rapporterar bedrägeriärenden som utreds för brott till kommissionen

Händelse BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK
Efter åtal
Efter första dom
Efter slutlig dom – slutligt domstolsavgörande
Annat

Bilaga V

Roller och ansvarsområden inom kommissionen för resultaten av bedrägeribekämpningsåtgärder i samband med EU-utgifter

* Det är inte obligatoriskt att rådfråga Olaf om alla andra åtgärder under planerings- och genomförandefaserna, utom när åtgärderna bygger på en rekommendation från Olaf.

** Följer sin egen stadga och internationella normer, har inget förvaltningsansvar i något skede av bedrägeribekämpningscykeln.

*** Samordningsgruppen kan informeras från fall till fall men inte systematiskt.

**** Kommittén för revisionsuppföljning informeras indirekt om problem som uppstår inom dessa områden, det vill säga baserat på interna och/eller externa granskningsresultat. Kommittén får information om centrala punkter i de årliga verksamhetsrapporterna och om den preliminära årliga förvaltnings- och resultatrapporten.

Vi delade upp de centrala aktörer som deltar i bedrägeribekämpning i följande fyra kategorier:

  • Ansvarig: den person eller det organ som verkligen genomför en tilldelad uppgift och/eller har slutansvaret gentemot allmänheten för genomförandet av en åtgärd eller ett beslut.
  • Rådfrågad: den person eller det organ som lämnar ett yttrande innan en viss åtgärd eller ett visst beslut vidtas eller genomförs, bland annat utarbetande/genomgång eller presentation av utkast till dem som ansvarar för beslutet.
  • Informerad: den person eller det organ som ska informeras när ett beslut har fattats eller en åtgärd vidtagits; de kan vara skyldiga att vidta åtgärder till följd av resultatet.
  • Ej delaktig.

Bilaga VI

Referensförteckning

Alina Mungiu-Pippidi (2013), The Good, the Bad and the Ugly: Controlling corruption in the European Union, Berlin.

Fabio Giuffrida, The European Public Prosecutor’s Office: King without kingdom?(2017), CEPS Research Report No 3/2017, s. 14, https://www.ceps.eu/publications/european-public-prosecutor %E2 %80 %99s-office-king-without-kingdom.

Golden, Miriam och Picci, Lucio (2005), Proposal for a New Measure of Corruption, and Tests using Italian Data, Economics and Politics. Vol. 17, 2005, s. 37–75.

Mark Button och Jim Gee (2015), The financial cost of fraud 2015 - What the latest data from around the world shows, PKF Littlejohn LLP och PKF. Se även Brooks, G., Button, M. och Gee, J. (2012), The scale of healthcare fraud: a global evaluation, Security Journal, Vol. 25 nr 2, s. 76–87.

Mark Button, Chris Lewis, David Shepherd, Graham Brooks och Alison Wakefield (2012), Fraud and Punishment: Enhancing Deterrence Through More Effective Sanctions, Centre for Counter Fraud Studies, universitet i Portsmouth.

Mihaly Fazekas och Peter Lawrence King (2018), Perils of development funding? The tale of EU Funds and grand corruption in Central and Eastern Europe. Regulation & Governance 2018, s 14–15.

Mihaly Fazekas och Gábor Kocsis (2017), Uncovering High-Level Corruption: Cross-National Corruption Proxies Using Public Procurement Data. British Journal of Political Science, tillgänglig online.

Mihaly Fazekas, István János Tóth och Peter Lawrence King (2016), An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data. European Journal of Criminal Policy and Research, 22(3), s. 369–397.

Mihaly Fazekas och István János Tóth (2017), Corruption in EU Funds? Europe-wide evidence on the corruption effect of EU-funded public contracting. In J. Bachtler et al (Eds.), EU Cohesion Policy. Reassessing performance and direction. Kap. 13. Routledge, London, s. 186–205.

Paulo Mauro (1996), The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure, Internationella valutafonden, WP/96/98.

Paulo Mauro (1998), Corruption and the composition of government expenditure, Internationella valutafonden, Journal of Public Economics 69.

Jajkowicz, O. och Drobiszova, A. (2015), The Effect of Corruption on Government Expenditure Allocation in OECD Countries, Acta Universitatis Agriculturae et Silviculturae Mendelianae Brunensis, Vol. 63.

Kommissionens svar

Sammanfattning

Inledning

Kommissionen håller med revisionsrätten om vikten av att bekämpa bedrägerier i samband med utbetalning av EU-medel och välkomnar därför revisionsrättens beslut att utarbeta en särskild rapport om detta. Det är ett komplext och mångfacetterat område som är svårt att överblicka. Överblicken kompliceras bl.a. av att kommissionen och medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för att skydda EU:s ekonomiska intressen och att en mängd aktörer på båda nivåerna deltar i kampen mot bedrägerier. Trots att revisionsrätten är en erfaren övervakare beaktar den inte dessa faktorer fullt ut.

Eftersom kommissionen lägger stor vikt vid ekonomisk förvaltning och kontroll i allmänhet, och att bekämpa bedrägerier i synnerhet, inrättade den för knappt tjugo år sedan Olaf och reformerade hela sitt system för finansiell förvaltning och kontroll. På så vis kan kommissionskollegiet ta det övergripande politiska ansvaret för budgetförvaltningen. Systemets uppbyggnad har sedan dess förbättrats och förfinats löpande genom ett långsiktigt arbete från kommissionens sida, inte minst tack vare revisionsrättens återkommande revisioner (framför allt två särskilda rapporter om Olaf från 2005 och 2011). Detta arbete har utökats genom åtskilliga initiativ de senaste åren, bl.a. kommissionens första strategi mot bedrägerier 2011, som för närvarande uppdateras, inrättandet av systemet för tidig upptäckt och uteslutning (nedan kallat EDES-systemet) 2016, den uppdaterade ramen för internkontroll 2017, den nya budgetförordningen 2018, det nya förslaget om översyn av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (Olaf-förordningen) och det pågående arbetet med att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten. Kommissionen anser även att dessa initiativ gjort stor nytta och att man på det stora hela lyckats stärka kommissionens finansiella förvaltnings- och kontrollsystem väsentligt de senaste åren.

Kommissionen framhåller dessutom att den lägger sina begränsade finansiella och personella resurser på de områden där de kan göra störst skillnad, så att verksamheten ska bli så kostnadseffektiv som möjligt och följa proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna. Därför har kommissionen avsiktligt valt bort några av de åtgärder som revisionsrätten föreslår i den föreliggande särskilda rapporten. Kommissionen överväger för närvarande i samband med sin pågående översyn av strategin mot bedrägerier vilka resurser som skulle behövas för att följa revisionsrättens rekommendationer.

V

De specifika frågor som revisionsrätten tar upp i kommissionens strategi mot bedrägerier måste ses i ljuset av följande viktiga faktorer:

  • Översyn av tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen och anställningsvillkor för övriga anställda i unionen 2013.
  • Uppdaterad integrerad ram för internkontroll och sakkunnigbedömning av bedrägeririsk 2017. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet).
  • Rådets förordning (EU) 2017/1939 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.
  • Kommissionens förslag av den 23 maj 2018 till ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (Olaf-förordningen).
  • Den nya budgetförordningen (förordning (EU, Euratom) 2018/1046.
  • Initiativet till översyn av rambudgetförordningen för decentraliserade byråer och organ.
  • Förslag till utgiftsprogram efter 2020.
  • Pågående uppdatering av kommissionens strategi mot bedrägerier.

Det bör noteras att EDES-panelens rekommendationer går långt utöver bedrägeri- och korruptionsärenden. De omfattar även bl.a. allvarliga tjänstefel, allvarliga kontraktsbrott samt oegentligheter (numera benämnt oriktigheter) som avses i bestämmelserna i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95.

VI

Det finns ingen kostnadseffektiv metod för uppskattning av oupptäckta bedrägerier som är tillräckligt tillförlitlig och försvarbar för en evidensbaserad politik. De metoder som nämns av revisionsrätten skulle inte lämpa sig för just detta sammanhang (se kommissionens svar på punkterna 14–16 och 33–37).

I sin årliga rapport enligt PIF-direktivet lägger kommissionen fram statistik om misstänkta och upptäckta bedrägerier på grundval av medlemsstaternas rapportering.

Det befintliga rapporteringssystemet ger god praxis för insamling av data om bedrägerier, och förbättras fortlöpande. Dess begränsningar överdrivs i föreliggande särskild rapport (se kommissionens svar på punkterna 23–31).

Kommissionen anser inte att en analys av varför vissa mottagare av EU-stöd beter sig bedrägligt skulle vara det bästa sättet att använda dess begränsade resurser. Kommissionen vill i stället rikta bedrägerianalysen mot de områden och verktyg som är mest effektiva och ändamålsenliga (se kommissionens svar på punkterna 14–16, 29, 33–37 och 47).

VII

När det gäller den samlade verkan av Olafs utredningar är det viktigt att notera att även Olafs försiktighetsåtgärder (se artikel 7 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013) och den sammantagna avskräckande effekten av Olafs åtgärder är viktiga faktorer som behöver bedömas. Analysen av uppföljningen av Olafs utredningar bygger på relativt få intervjuer med personer vid kommissionens avdelningar och medlemsstaternas rättsliga myndigheter. Dessutom är analysen begränsad med avseende på den roll och det ansvar som andra aktörer har, särskilt andra EU-institutioner och medlemsstaterna, i det befintliga systemet för att upptäcka och utreda oriktigheter och vidta lämpliga uppföljningsåtgärder. Det krävs en helhetssyn för att analysera kommissionens och Olafs bedrägeribekämpning.

Andelen bedrägerifall som leder till åtal räcker inte som mått på effektiviteten i Olafs utredningar, eftersom åtal bara är ett av många resultat av Olafs utredningar. Det är ofta god praxis att Olaf och de nationella rättsliga myndigheterna arbetar parallellt och samordnar sin operativa verksamhet. Olaf har de senaste åren förbättrat samarbetet med de rättsliga myndigheterna om uppföljningen av dess rekommendationer.

De nationella myndigheternas uppföljning av Olafs rättsliga rekommendationer har länge inneburit svårigheter, vilket Olaf, kommissionen och medlemsstaterna är väl medvetna om. För att ta itu med dessa svårigheter har kommissionen föreslagit inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Dessutom syftar kommissionens förslag om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 till att förbättra uppföljningen av Olafs rättsliga rekommendationer, främst genom att klargöra i vilka fall resultaten av Olafs utredningar får användas som bevis i rättsliga förfaranden i medlemsstaterna.

När det gäller återkrav har Olaf vidtagit åtgärder för att förtydliga informationen om beräknade återkravsbelopp i Olafs slutrapporter och rekommendationer. I oktober 2016 utfärdade Olaf vägledningsdokumentet Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report, som borde göra det enklare att följa Olafs rekommendationer. Effekten av dessa anvisningar om finansiella rekommendationer blir fullt synlig först på sikt.

I juli 2017 utfärdade Olaf även nya riktlinjer för finansiell övervakning (Guidelines on Financial Monitoring), som bl.a. syftar till att förkorta de utbetalande generaldirektoratens tid för beräkning av de belopp som ska återkrävas.

Se kommissionens svar på punkterna 94–125.

VIII

Genom förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten, som antogs genom ett fördjupat samarbete56, sker en viktig institutionell förnyelse som ger EU:s budget ett betydligt bättre skydd mot bedrägerier och även förändrar det rättsliga landskapet i Europa. Myndigheten kommer att fungera som ett fristående organ i alla deltagande medlemsstater. Europeiska åklagarmyndigheten blir direkt ansvarig för utredning, åtal och lagföring av brott som skadar unionens ekonomiska intressen, tillsammans med de nationella myndigheterna, som blir skyldiga att följa de europeiska delegerade åklagarnas anvisningar. Medlemsstaterna ansvarar också för att anslå tillräckliga resurser och har uttryckt sin vilja att göra detta. Kommissionen och medlemsstaterna arbetar hårt för att se till att Europeiska åklagarmyndigheten kan inleda sin verksamhet i slutet av 2020.

IX

Att bekämpa bedrägerier mot EU:s budget är medlemsstaternas och kommissionens gemensamma uppgift och skyldighet enligt artikel 325 i EUF-fördraget.

X Rekommendation 1

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen har i nära samarbete med medlemsstaterna väsentligt förbättrat sitt system för rapportering av oriktigheter genom åren, så att det möjliggör en bättre och mer förfinad analys.

Kommissionen är fast besluten att ytterligare förbättra rapporteringen av oriktigheter och bedrägerier och analysen av bedrägeriernas beskaffenhet, bl.a. utifrån en skräddarsydd datainsamling och bättre kunskap om de olika medlemsstaternas övergripande ram för bedrägeribekämpning.

I fråga om de oupptäckta bedrägeriernas omfattning är det dock inte möjligt att göra en uppskattning som är tillräckligt tillförlitlig och försvarbar för att fungera i en evidensbaserad policy, inte minst med tanke på kravet att nyttja kommissionens begränsade resurser effektivt.

Se kommissionens detaljerade svar på rekommendation 1 i det avslutande avsnittet med slutsatser och rekommendationer.

Rekommendation 2

Kommissionen godtar delvis rekommendationen med avseende på antagandet av en ny omfattande strategi mot bedrägerier. Se kommissionens svar på rekommendation 2 i avsnittet med slutsatser och rekommendationer när det gäller en möjlig tidsfrist för en omfattande analys av bedrägeririsker.

Kommissionen anser att den genom sin nuvarande interna organisation i praktiken redan följer rekommendationen om ansvarsområdet för en viss kommissionsledamot.

Se även kommissionens svar på punkterna 50–54.

Rekommendation 3

Första strecksatsen: Kommissionen godtar rekommendationen.

I enlighet med budgetförordningen är de berörda generaldirektoraten skyldiga att använda EDES-systemet när omständigheterna så kräver. Åtskilliga åtgärder har redan vidtagits för att främja användningen av EDES-systemet.

Kommissionen kommer att fortsätta att uppmana medlemsstaterna att identifiera och flagga bedrägliga ekonomiska aktörer. Lagstiftaren skulle behöva ändra budgetförordningen för att ålägga medlemsstaterna att inom ramen för delad förvaltning flagga bedrägliga ekonomiska aktörer. Kommissionen hade inledningsvis föreslagit en tydlig skyldighet för medlemsstaterna att använda uppgifterna i systemet för hantering av oriktigheter som grund för uteslutning (COM(2014) 358). Medlemsstaterna motsatte sig dock alla skyldigheter att utesluta aktörer på grundval av information i systemet för hantering av oriktigheter.

Se kommissionens detaljerade svar i det avslutande avsnittet med slutsatser och rekommendationer.

Andra strecksatsen: Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen har lämnat information om databasen Arachne i alla medlemsstater. Arachne används dock på frivillig basis, eftersom det saknas rättslig skyldighet att göra det obligatoriskt. Kommissionen fortsätter att ge stöd till berörda myndigheter.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen har redan agerat för att anpassa Olafs regelverk och verksamhet till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten, genom att lägga fram ett förslag om översyn av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (COM(2018) 338).

Bedrägeribekämpningen kommer att stärkas genom Europeiska åklagarmyndighetens och Olafs kompletterande åtgärder. Inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten kommer inte att förändra Olafs grundläggande roll och ansvar för att genom administrativa utredningar bekämpa bedrägerier i samband med utbetalning av EU-medel.

Kommissionen håller med revisionsrätten om att Olaf skulle kunna få en utökad roll i förhållande till kommissionens avdelningars och genomförandeorgans insatser mot bedrägerier. En sådan utökad roll övervägs i den kommande uppdateringen av kommissionens strategi mot bedrägerier.

Gentemot medlemsstaterna kommer Olaf även i fortsättningen att ha en samordnande och rådgivande funktion, främst som huvudansvarig avdelning för rapportering av oriktigheter och genom Rådgivande samordningskommittén för förebyggande av bedrägerier. Likaså kommer utanordnarna inom de generaldirektorat som tillämpar delad förvaltning att fortsätta utöva sitt ansvar i förhållande till medlemsstaterna.

Se kommissionens detaljerade svar i det avslutande avsnittet med slutsatser och rekommendationer.

Inledning

5

I artiklarna 317 och 325 i EUF-fördraget fastställs medlemsstaternas skyldighet att samarbeta om och dela ansvaret för att skydda unionens ekonomiska intressen i allmänhet. I det ansvaret ingår bland annat ytterligare områden med delad förvaltning av utgifter och inkomster i unionens budget.

9

De specifika frågor som revisionsrätten tar upp när det gäller kommissionens bedrägeribekämpning måste ses i samband med de viktiga nya lagstiftningsinitiativ och annan utveckling inom bedrägeribekämpning som anges i kronologisk ordning nedan:

  • En översyn av tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen och anställningsvillkor för övriga anställda i unionen skedde 2013 för att stärka regelverket, främst när det gäller möjliga intressekonflikter och ökad öppenhet.
  • Den 19 april 2017 antog kommissionen den uppdaterade integrerade ramen för internkontroll och sakkunnigbedömning av bedrägeririsk, som innebär att de viktigaste riskerna (bl.a. bedrägeririsken) bedöms av de ansvariga utanordnarna, rapporteras i deras årliga verksamhetsrapporter och diskuteras med de centrala avdelningarna inom ett sakkunnigbedömningsförfarande.
  • Den 5 juli 2017 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen (nedan kallat PIF-direktivet). Medlemsstaterna har två år på sig (till den 6 juli 2019) att införliva det i den nationella lagstiftningen. Direktivet ger en gemensam rättslig ram som minskar hindren för effektivt samarbete, främst genom enhetliga definitioner av fyra brott (bedrägeri, korruption, penningtvätt och förskingring) samt påföljder och preskriptionstider. Europeiska åklagarmyndighetens materiella behörighet grundar sig på PIF-direktivet.
  • I november 2017 antogs rådets förordning (EU) 2017/1939 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten. Europeiska åklagarmyndigheten väntas inleda sin verksamhet i slutet av 2020 eller i början av 2021 i 22 medlemsstater och får behörighet att utreda brott riktade mot EU:s budget, bl.a. allvarliga gränsöverskridande momsbedrägerier där skadan uppgår till minst 10 miljoner euro. Europeiska åklagarmyndigheten kommer att väcka talan direkt inför nationell domstol mot personer som begått brott, vilket borde ge större framgång i åtalen och bättre återbördande av de undanhållna pengarna.
  • I maj 2018 antogs förslaget om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (COM(2018) 338) om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i Olafs utredningar (Olaf-förordningen). Medan Europeiska åklagarmyndigheten ska inrikta sig på brott riktade mot EU:s budget, såsom korruption eller bedrägerier med EU-medel eller utredningar om gränsöverskridande momsbedrägerier, ska Olaf fortsätta med sina administrativa utredningar av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen i alla medlemsstater, bl.a. utredningar som leder till straffrättsliga förfaranden i de medlemsstater som inte deltar i Europeiska åklagarmyndigheten. Kommissionens förslag om ändring av Olaf-förordningen syftar till att förtydliga samarbetet mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten samt garantera ett så omfattande skydd som möjligt för EU:s budget. Förslaget syftar även till att göra Olafs utredningsverktyg mer effektiva, särskilt kontroller och inspektioner, samt förbättra tillgången till bankkontoinformation.
  • I juli 2018 trädde den nya budgetförordningen i kraft. Den förstärker metoderna för att bekämpa skalbolag och förhindra att förmedlande organ som förvaltar EU-medel använder sig av skatteparadis. Den förstärker också EDES-systemet genom att det blir helt tillämpligt på EU:s partner i genomförandet av budgeten under indirekt förvaltning. Mer övergripande förenklas de finansiella reglerna, så att de blir lättare att kontrollera och innebär mindre bedrägeririsk.
  • En reviderad rambudgetförordning för decentraliserade byråer och organ har föreslagits av kommissionen för att stärka EU:s styrning av dessa, särskilt på området bedrägerier, främst genom att införa en skyldighet för decentraliserade byråer och organ att utan dröjsmål anmäla bedrägerifall och utredningar till kommissionen och en skyldighet för byråer och organ att anpassa sina system för intern kontroll, om de bedriver decentraliserade kontor utanför huvudkontoret. Målet är att denna reviderade förordning ska träda i kraft den 1 januari 2019.
  • I förslagen till utgiftsprogram för perioden efter 2020 ingår skäl och bestämmelser som särskilt gäller skyddet av EU:s ekonomiska intressen, främst med avseende på Olafs behörigheter. Ytterligare bestämmelser för bedrägeribekämpning har införts i förslaget till en förordning om gemensamma bestämmelser.
  • Det pågår en uppdatering av kommissionens strategi mot bedrägerier, som ursprungligen antogs 2011. Under detta arbete har Olaf gjort en kvalitativ bedömning av bedrägeririsker med utgångspunkt i bidragen från kommissionens olika avdelningar.

Iakttagelser

Gemensamt svar på punkterna 14–16:

Frågan om mätning av bedrägerier har diskuterats och analyserats ingående. Kommissionen håller visserligen med revisionsrätten om att det vore önskvärt att uppskatta omfattningen av oupptäckta bedrägerier, men det finns ingen metod som är tillräckligt tillförlitlig och försvarbar för en evidensbaserad politik om man även beaktar kravet på att använda kommissionens begränsade resurser effektivt. De forskningsmetoder som revisionsrätten föreslår skulle vara användbara för andra ändamål, men de lämpar sig inte för detta sammanhang och skulle riskera att leda till partiskt beslutsfattande eller åtminstone till alltför stora kostnader i förhållande till mervärdet. Detta diskuteras vidare i svaren på punkterna 33–37.

Mot denna bakgrund och i enlighet med bestämmelserna i artikel 325.5 i EUF-fördraget har kommissionen beslutat att inrikta sig på vilken omfattning och typ av oriktigheter och (misstänkta eller konstaterade) bedrägerier som upptäcks och rapporteras via det väletablerade systemet för hantering av oriktigheter. Denna metod förfinas ständigt och ger gedigen kunskap om vilka svagheter som faktiskt utnyttjas av bedragarna.

Kommissionen är medveten om metodens begränsningar men anser att det är den mest kostnadseffektiva lösningen för närvarande. Åtgärder mot bedrägerier bör ses som ett arbete i ständig utveckling som bygger på resultat och framsteg, som kan framstå som otillräckliga om de kontrolleras mot en teoretisk modell men som behöver bedömas i förhållande till systemets övergripande komplexitet och historiska utveckling. En sådan utvecklingsinriktad ansats banar väg för framtida förbättringar. Ytterligare åtgärder kan vidtas, såsom att utnyttja befintliga databaser bättre.

23

Kommissionen har fortlöpande förbättrat såväl antalet rapporterade oriktigheter som kvaliteten på rapporteringen. Rapporteringsskyldigheten med dess undantag och begränsningar läggs fram i kommissionens arbetsdokument SWD/2016/0237 final, som ligger till grund för och även uttryckligen citeras i kommissionens rapport från 2016 om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen (nedan kallad PIF-rapporten). Se kommissionens svar på punkterna 24–31.

24

Första punktsatsen: I Handbook on reporting of irregularities in shared management (handbok om rapportering av oriktigheter i delad förvaltning), som utarbetats av Olaf i samarbete med sakkunniga från medlemsstaterna, framhålls tydligt Olafs slutrapport som ett av faktaunderlagen som medför rapporteringsskyldigheten för medlemsstaterna. I systemet för hantering av oriktigheter finns en särskild ruta för Olaf-utredningens referensnummer. Denna viktiga information är dock inte alltid känd hos rapporteringsmyndigheten i medlemsstaten. Kommissionen noterar att uppgifternas kvalitet beror på kvaliteten i medlemsstaternas rapportering.

Andra punktsatsen:

Första underpunktsatsen: Bedrägerier i samband med verksamheten i förmedlande offentliga organ som deltar i genomförandet av operativa program genom projekturval eller offentlig upphandling måste rapporteras i systemet för hantering av oriktigheter, med ett fåtal undantag (t.ex. rapporteringströskeln). Revisionsrättens påpekande har att göra med definitionen av ”ekonomisk aktör”, som inte omfattar offentliga organ som utövar sina befogenheter som offentlig myndighet. I handboken om rapportering av oriktigheter i delad förvaltning hänvisas till EU-domstolens rättspraxis för att begränsa de situationer i vilka offentliga organ inte anses fungera som ekonomisk aktör (och därmed minska antalet fall som inte rapporteras i systemet för hantering av oriktigheter).

Andra underpunktsatsen: Den rättsliga skyldigheten att rapportera ”misstänkt bedrägeri” omfattar även fall där utbetalning inte har skett. Det stämmer dock att oriktigheter utan misstanke om bedrägeri, där utbetalning inte har skett, är undantagna från rapporteringsskyldigheten.

Tekniskt sett finns inga obligatoriska fält i systemet för hantering av oriktigheter, förutom dem som rör medlen och programperioden. Fältet ”projektnamn” kan därför lämnas tomt och hindrar inte rapportering.

Tredje punktsatsen: Kommissionen är medveten om att man kan gå miste om viss information på grund av rapporteringströskeln på 10 000 euro. Det gäller dock huvudsakligen mindre fall och ofta enskilda förövare som begår okomplicerade bedrägerier. Mervärdet av denna information skulle därför vara begränsat. Dessutom är det troligt att merparten av dessa fall avskrivs av de nationella åklagarmyndigheterna.

Medlemsstaterna är dock skyldiga att kontrollera upptäckta oriktigheter, oavsett rapporteringströskeln.

Kommissionen uppskattar att den slutliga ”andelen upptäckta bedrägerier” endast skulle påverkas marginellt om det inte fanns några trösklar57.

25

Kommissionen inser att rapporteringspraxis kan variera inte bara i olika länder utan även vid olika rapporteringsmyndigheter. Relevanta förklaringar till detta finns i kommissionens olika arbetsdokument som åtföljer de senaste årens PIF-rapporter.

Kommissionen eftersträvar ständigt en så enhetlig rapporteringspraxis som möjligt, genom att informera och ge råd till medlemsstaterna via möten, utbildningar, manualer, riktlinjer, handböcker och återkoppling om rapporterade fall. Dessutom vidtas åtgärder när det gäller tillförlitligheten i data i systemet för hantering av oriktigheter (se svar på punkt 30). Den handbok som revisionsrätten citerar utgavs 2017 och kan därför ännu inte ha fått någon inverkan på den information som revisionsrätten har analyserat och lägger fram i bilaga 4.

Man bör beakta att de problem som revisionsrätten tar upp kan påverka andelen upptäckta bedrägerier för det specifika rapporteringsåret, men att denna effekt minskar avsevärt i fleråriga analyser eller analyser av en hel programperiod, likt dem som offentliggörs och uppdateras varje år i kommissionens arbetsdokument om statistisk utvärdering av rapporterade oriktigheter.

26

Införandet av indikatorer för andel upptäckta bedrägerier har bidragit till en objektiv mätning av medlemsstaternas prestation i stället för en jämförelse av absoluta tal, och det är ytterligare ett steg framåt i en fortlöpande process.

27

Även om andelen upptäckta fall är bedrägeriindikatorer att ta hänsyn till, måste en direkt jämförelse av andelen upptäckta fall sättas in i sitt sammanhang. Data om upptäckt och relaterade skillnader bland medlemsstaterna bör tolkas mot bakgrund av de olika medlemsstaternas övergripande ram för bedrägeribekämpning. Olaf analyserar sådana data och samarbetar med medlemsstaterna för att förbättra förebyggande, upptäckt och rapportering i medlemsstaterna.

28

För att analysera vad som ligger bakom skillnaderna i rapportering behövs en detaljerad analys av de 28 nationella systemen för bedrägeribekämpning. Detta är en resurskrävande metod som bara skulle kunna genomföras successivt.

29

Man bör inte lägga för stor vikt vid avsaknaden av en stark korrelation mellan rapporterad andel upptäckta bedrägerier och upplevd korruption enligt korruptionsindex, även om en bredare och djupare analys av medlemsstaternas övergripande ram för bedrägeribekämpning skulle kunna tyda på detta. Korruption är bara en av de många metoderna för bedrägerier som riktar sig mot EU:s budget.

Se även kommissionens svar på punkterna 33–37 om korruptionsindex.

30

Kommissionen har ingen egen kapacitet att kontrollera om uppgifterna i systemet för hantering av oriktigheter är tillförlitliga överlag. Olaf investerar dock i att göra medlemsstaternas rapporteringspraxis så enhetlig som möjligt (se svar på punkt 25) och i att utföra grundläggande kvalitetskontroller.

Kontroller av systemen för rapportering av oriktigheter utförs inom ramen för systemrevision.

Medlemsstaterna måste införa effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning i sina förvaltnings- och kontrollsystem, och dessa bestämmelser ska grunda sig på en riskbedömning. Detta är ett explicit lagstadgat krav för bedrägeribekämpningen under perioden 2014–2020 enligt artikel 125.4 c i förordningen om gemensamma bestämmelser. I vägledningen avseende denna artikel anger kommissionen att tydliga rapporteringsmekanismer är en viktig del av arbetet med att förebygga och upptäcka bedrägerier. Det fastställs att misstänkta bedrägerier ska rapporteras av den myndighet som utsetts av medlemsstaten i enlighet med kraven i artikel 122.2 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

När det gäller regionalpolitiken, nyckelkrav 7, kontrollerar kommissionens revisorer om förvaltningsmyndigheterna för ett visst operativt program har fullgjort sin allmänna skyldighet att förebygga, upptäcka, rapportera och korrigera oriktigheter, bl.a. bedrägerier. I vissa av de granskningar som utförts av kommissionens avdelningar har resultaten omfattat t.ex. utebliven rapportering av upptäckta oriktigheter i systemet för hantering av oriktigheter.

När det gäller den gemensamma jordbrukspolitiken bedömer kommissionen kvaliteten på uppgifterna i systemet för hantering av oriktigheter i samband med dess granskning av utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Oriktigheter (bl.a. bedrägerier) rapporteras i en bilaga till årsredovisningen.

I samband med granskningen begär kommissionen att granskningsmyndigheten kontrollerar genomförandet av bestämmelserna om bedrägeribekämpning. I kommissionens egna förebyggande systemrevisioner i ett tidigt skede ingår även en översyn av bestämmelserna om bedrägeribekämpning.

31

Det finns inga perfekta system för insamling av uppgifter om brott med anknytning till EU:s ekonomiska intressen som utreds av nationella myndigheter, och de nationella systemen är oftast ofullständiga och inte tillgängliga för kommissionen.

Till och med de medlemsstater som för statistik över brottsutredningar har ofta mycket allmänt hållna uppgifter, som snarare rör överträdelser av bestämmelser i strafflagstiftningen än specifika EU-medel eller nationella medel eller vilken typ av verksamhet som utsatts.

Därför är systemet för hantering av oriktigheter det mest kompletta systemet för systematisk insamling av information om brott med anknytning till EU:s ekonomiska intressen. Kommissionen är dock medveten om att systemet för hantering av oriktigheter, i likhet med alla andra system, kan förbättras ytterligare.

Gemensamt svar på punkterna 33–36:

I samband med mätningen av bedrägerier i EU:s budget anser kommissionen inte att det är ändamålsenligt att göra uppskattningar av bedrägerier genom brottsoffer-, upplevelse- eller uppfattningsundersökningar, eftersom dessa metoder är mer inriktade på att fastställa eller använda riskindikatorer för vissa ändamål och i vissa sektorer med utgångspunkt i administrativa uppgifter. Revisionsrätten hänvisar till undersökningsbaserade index för mätning av korruption och menar att denna metod kan anpassas och användas för att mäta oupptäckta bedrägerier riktade mot EU:s budget. Mot dessa metoder har det framförts flera kritiska synpunkter, som framhålls i samma publikationer som revisionsrätten själv hänvisar till. Dessutom har dessa svårigheter ökat väsentligt inom vissa utgiftsområden i budgeten, t.ex. utvecklingsbistånd.

Enligt punkt 3.14 i revisionsrättens årsrapport från 2015 har gruppen som forskar om sammansatta indikatorer (som finansieras av EU) påpekat att sammansatta indikatorer visserligen ger en allmän bild men kan leda till förenklade politiska slutsatser.

Brottsoffer-, upplevelse- eller uppfattningsundersökningar är användbara för andra ändamål, men de skulle alltså inte lämpa sig för att möta bedrägerier riktade mot EU:s utgifter, och de skulle riskera att leda till partiskt beslutsfattande eller åtminstone till alltför stora kostnader i förhållande till mervärdet.

Slutligen föreskrivs i budgetförordningen att EU:s budget ska genomföras i enlighet med proportionalitetsprincipen och med en effektiv och ändamålsenlig intern kontroll. I detta avseende grundar sig förebyggande, upptäckt, korrigering och uppföljning av bedrägerier och oriktigheter på bästa internationella praxis samt följer en lämplig riskhanterings- och kontrollstrategi som samordnas mellan lämpliga aktörer i kontrollkedjan. Enligt budgetförordningen ska intern kontroll och budgetgenomförande utvecklas genom förbättrat kostnads/nytto-förhållande för kontrollerna. Med andra ord måste kostnaderna för kontroller vara rimliga och stå i proportion till resultaten med avseende på återkrav.

Kommissionen är fast besluten att förbättra riskbedömnings- och kontrollstrategin.

Ruta 1

Kommissionen understryker att kvaliteten på korruptionskontrollen bara var en av de indikatorer som användes i undersökningen Assessing the quality of government at the regional level using public procurement data.

37

Kommissionen anser att revisionsrättens exempel visar att kommissionen kan förbättra sin bedrägerianalys. De metoder som tas upp är dock inte kostnadseffektiva för att uppskatta omfattningen av oupptäckt bedrägeri eller korruption på ett hållbart, tillförlitligt och försvarbart sätt som kan ligga till grund för evidensbaserade politiska initiativ, med hänsyn till den diversifiering som präglar EU:s budget.

39

Olaf analyserar bedrägerier även för att följa förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Olaf bidrar till att utarbeta och utveckla metoder för att förebygga och bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Olaf främjar och samordnar, med och mellan medlemsstaterna, ett utbyte av operativa erfarenheter och bästa praxis i förfaranden.

Gemensamt svar på punkterna 40–42:

PIF-rapporten avser EU:s budget i sin helhet och måste därför utgå från ett övergripande perspektiv. Analysen fördjupas, förfinas och utökas år för år (vilket även bekräftas av huvudaktörerna, nämligen medlemsstaterna och Europaparlamentet). I PIF-rapporten från 2017 finns exempelvis en detaljerad analys av olika delar av jordbrukspolitiken och även en analys av transporter, ett annat prioriterat område.

Olaf analyserar hur bedrägerier är beskaffade och vilka bedrägerimetoder som används, såväl övergripande (genom PIF-rapporten) som på djupet (genom specifika projekt). Olafs eget analytiska arbete om bedrägerimönster och svaga punkter i systemen skulle verkligen kunna utökas och breddas, såsom revisionsrätten föreslår, beroende på vilka resurser som avsätts för analys och förebyggande. Även om utgiftsprogrammen utvecklas med tiden sker ingen påtaglig förändring av det grundläggande i programmen, och därmed förändras inte heller bedrägeririsken. Fallkompendierna förblir därför aktuella och användbara.

Kommissionen anser att analysen av bedrägerimönster och svaga punkter i systemen bör prioriteras, men noterar samtidigt att sådana undersökningar är mycket resurskrävande.

43

I enlighet med artikel 74.2 i budgetförordningen har kommissionen en decentraliserad struktur för intern kontroll, som bl.a. omfattar riskanalys och bedrägeribekämpningsåtgärder. Den bygger på kapaciteten och kompetensen hos de delegerade utanordnare som har anförtrotts förvaltningen av EU-medel, bl.a. att fastställa och motverka bedrägeririsker. Detta är anledningen till att dessa risker bedöms främst på generaldirektoratsnivå.

Kommissionens avdelningar får dock vägledning och stöd på många olika sätt i hanteringen av bedrägeririsk på övergripande nivå, t.ex. genom kommissionens ram för intern kontroll från 2017 med tillhörande genomförandeguide, genom Olafs dokument Methodology and guidance for DGs' anti-fraud strategies (metod och vägledning för generaldirektoratens strategier mot bedrägerier) samt genom utbyte av åsikter och bästa praxis, främst i kommissionens nätverk för förebyggande och upptäckt av bedrägerier.

För den pågående uppdateringen av kommissionens strategi mot bedrägerier använder sig kommissionen av de olika avdelningarnas riskanalyser, som Olaf har sammanställt till en kvalitativ samlad bedömning av bedrägeririsker.

44

Kommissionens avdelningar tillämpar en effektiv och ändamålsenlig intern kontroll i enlighet med artikel 36.1 i budgetförordningen, både när det gäller val av analysmetoder för bedömningen av bedrägeririsker och beslut om vilka bedrägeribekämpningskontroller som ska användas för att minska bedrägeririskerna. Med det sagt avser kommissionen att förstärka Olafs analyskapacitet, som så småningom ska bidra till att förfina bedömningen av bedrägeririsker (se kommissionens svar på rekommendationerna 1, 3.1 och 4).

En del av kommissionens avdelningar, särskilt GD Regional- och stadspolitik, använder externa källor vid behov (t.ex. Transparency International och Digiwhist).

45

Utan en detaljerad analys av den metod som har använts av Chartered Institute of Public Finance and Accountancy för att upprätta det globala bedrägeriregistret, är det svårt för kommissionen att bedöma vad registret tillför när det gäller att skydda unionens ekonomiska intressen. Det väcker tvivel att registret anger en påtagligt högre bedrägeririsk för lönelistor (41 %) än för upphandlingar (32 %)58. Ingen liknande tendens syns i Olafs utredningar59.

46

Kommissionen håller i stort sett med om att analysen av bedrägeridata skulle kunna förbättras (se kommissionens svar på rekommendation 1). Kommissionen anser dock inte att de analysmetoder som föreslås är bättre än de bedömningsmetoder som för närvarande används av kommissionens avdelningar.

Revisionstjänsten vid GD Jordbruk och landsbygdsutveckling granskar noggrant de EU-organ som förvaltar medlen för den gemensamma jordbrukspolitiken, för att se till att de har lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem. På så vis övervakas även stödmottagarna indirekt.

Den garantiram som kommissionen har inrättat för att säkerställa att utgifterna är lagliga och korrekta minimerar samtidigt bedrägeririsken.

47

Kommissionens avdelningar prioriterar arbetet med att fastställa svaga punkter och bedrägerimetoder samt åtgärder för att öka kunskapen om dessa metoder.

När det gäller orsaker till bedrägerier överväger kommissionen att inom ramen för den förbättrade analysfunktion som rekommenderas av revisionsrätten utöka arbetet med profilering av bedragare som riktar sig mot EU:s budget.

48

De tillvägagångssätt som revisionsrätten tar upp (dvs. typen av bedrägeri, såsom påhittade förutsättningar) omfattas av Olafs analysarbete.

Eftersom komplexa regler tenderar att leda till fel och bedrägerier, har kommissionen föreslagit förenkling av allmänna och sektorsspecifika finansiella regler. Det finns belägg för att detta fungerar, exempelvis när det gäller att minska oriktigheter och bedrägerier i Horisont 2020. I budgetförordningen för 2018 förenklas reglerna ytterligare när det gäller ersättning för kostnader, genom främjande av förenklade kostnadsalternativ (klumpsummor) och finansieringsformer som inte är kopplade till kostnaderna. På så vis får utgiftsprogrammen under perioden 2021–2027 enklare finansieringsregler med mindre risk för bedrägerier.

Ruta 2

Kommissionen delar revisionsrättens oro. För att bevisa att det förekommer påhittade förutsättningar måste EU-domstolens stränga villkor vara uppfyllda. Det är mycket viktigt att skydda rättssäkerheten för de stödmottagare som följer den tillämpliga lagstiftningen. Därför kan utbetalande organ endast vägra utbetalningar på grundval av tydliga bevis, och inte enbart på grund av misstankar. Därför lägger de ofta tid och möda på att samla in bindande bevis och därefter inleda återkravsförfaranden.

49

”Möjligheten till diskretionära utgifter” som revisionsrätten tar upp är knuten till subsidiaritetsprincipen men inte utan begränsningar. Kriterier och villkor för berättigande måste nämligen avtalas med kommissionen och kan därefter inte ändras av bara den ena parten. I det avseendet är utgifterna aldrig helt diskretionära.

Den tillåtna graden av diskretionära utgifter rör endast vissa områden med delad förvaltning, där medlemsstaterna är skyldiga att formellt utse myndigheter som ska förvalta medlen och även måste inrätta ett förvaltnings- och kontrollsystem med adekvata förvaltningskontroller och ett oberoende granskningsorgan.

Kommissionen genomför granskningar (systemrevisioner och revisioner av insatser) i de fall risker fastställs. Utbetalningar till program kan avbrytas vid allvarliga brister i förvaltnings- och kontrollsystemen.

Den rättsliga ramen för delad förvaltning under programperioden 2014–2020 garanterar därför att kontroller finns på alla nivåer och tar vederbörlig hänsyn till riskerna i samband med diskretionära utgifter.

Förvaltningsmyndigheterna har visst utrymme för skönsmässig bedömning, men genomförandet av programmen kontrolleras noggrant av ett oberoende granskningsorgan, och de omfattas även av EU-lagstiftningen, kommissionens/revisionsrättens granskningar och Olafs utredningar.

Kommissionen ska ändå överväga revisionsrättens förslag om att analysera hur skönsmässig bedömning i EU:s samfinansierade program påverkar bedrägeririsken.

Gemensamt svar på punkterna 50–54:

Strategisk hantering av bedrägeririsker och strategiskt förebyggande av bedrägerier är viktiga målsättningar för kommissionen.

Den har inrättat en decentraliserad modell för finansiell förvaltning, där den delegerade utanordnaren, t.ex. generaldirektoraten, ansvarar för intern kontroll, inbegripet riskhantering och förebyggande av bedrägerier. Sedan 2017 är alla kommissionens avdelningar skyldiga att utse en högre chef som ansvarar för riskhantering samt för stöd och råd till den delegerade utanordnaren i frågor som rör intern kontroll, bl.a. hantering av bedrägeririsker. Dessutom bör det noteras att medlemsstaterna även spelar en viktig roll i hanteringen av bedrägeririsker för EU:s budget, särskilt på områden med delad förvaltning.

Kommissionsledamoten med ansvar för bedrägeribekämpning leder arbetet och lägger fram initiativ för att förbättra kampen mot bedrägerier, samtidigt som kommissionskollegiet tar det övergripande politiska ansvaret för förvaltningen av EU:s budget. Varje kommissionsledamot får information om bedrägerier direkt av sin avdelning och rapporterar viktiga fall till kollegiet.

Genom de enskilda uppdragsbeskrivningarna från kommissionens ordförande åläggs varje kommissionsledamot att ägna särskild uppmärksamhet åt sund finansiell förvaltning av EU-medel, vilket stärker kommissionens politiska åtagande att tillämpa principen om nolltolerans mot bedrägerier och systematiskt skydda EU:s budget mot bedrägerier.

Kommissionen anser att Olaf skulle kunna ha en starkare och mer strategisk roll som samordnare av den strategi mot bedrägerier som tillämpas av kommissionens avdelningar och genomförandeorgan.

Kommissionen påpekar att bilaga V är en förenklad framställning av dess förvaltningsmodell. Kommissionen påpekar även att den i realiteten skiljer mellan politiskt och operativt ansvar i sin modell för finansiell förvaltning.

55

Kommissionen anser att Olaf redan har en roll, genom att tillhandahålla en översikt över bedrägeribekämpningsåtgärder och rapportera om resultaten. Olaf är bl.a. den ledande tjänsten för utformning av den gemensamma strategin mot bedrägerier och samordnar genomförandet av denna. Dessutom ger Olaf vägledning om metoder för avdelningarnas strategier mot bedrägerier och övervakar genomförandet av dessa genom att delta i den centrala granskningen av förvaltningsplaner och årliga verksamhetsrapporter.

Olafs tillsynsroll övervägs vid den pågående uppdateringen av kommissionens strategi mot bedrägerier.

56

I förordningen om gemensamma bestämmelser för perioden 2014–2020 har det för första gången införts ett lagstiftningskrav som ålägger medlemsstaterna att införa effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning grundade på en riskbedömning.

Under 2017 inledde kommissionen en undersökning av hur det gått med genomförandet av artikel 125.4 c i alla medlemsstater. Undersökningen slutfördes 2018, och resultaten visar att medlemsstaterna i stort sett har infört proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning i förhållande till de risker som fastställts.

GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering inledde 2018 en tematisk granskning (omfattande programmen inom GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering) av hur effektiva och proportionella bestämmelserna om bedrägeribekämpning har varit.

Kommissionen och medlemsstaternas sammanhållningspolitiska programmyndigheter övervakar tillsammans varje bedrägerifall som uppmärksammas.

Regelbundet utbyte av bästa praxis sker i den rådgivande kommittén för samordning av bedrägeribekämpningen (Cocolaf) och dokumenteras i den årliga PIF-rapporten.

59

Viktiga återkommande åtgärder i kommissionens strategi mot bedrägerier från 2011 (t.ex. uppdatering av avdelningarnas strategier mot bedrägerier, bedrägerisäkring av finansieringsinstrument och utbildning i bedrägeribekämpning) genomförs fortfarande och redovisas i avdelningarnas årliga verksamhetsrapporter. Likaså gäller fortfarande kommissionens principer för bedrägeribekämpning enligt strategin från 2011.

60

Kommissionen bekräftar att de flesta målen i dess strategi mot bedrägerier är allmänt hållna, men målen genomförs med mycket specifika åtgärder som åtföljs av resultatindikatorer.

När det är möjligt och lämpligt har kommissionen definierat kvantitativa mål (t.ex. generaldirektoratens deltagande i utbildning om bedrägeribekämpning eller kunskapsnivå när det gäller bedrägerier), vilka införlivas i strategierna mot bedrägerier och dokumenteras i den relevanta strategiska planeringen och programplaneringen (i förvaltningsplaner och årliga verksamhetsrapporter).

Kommissionen håller således med revisionsrätten om att åtgärderna mot bedrägerier bör göras mer resultatinriktade och mätbara. Ytterligare förbättringar i detta avseende måste, som revisionsrätten rekommenderar, bygga på en bättre analysfunktion, men denna kan dock bara införas successivt.

62

I den årliga PIF-rapporten redovisas resultaten av kommissionens och medlemsstaternas åtgärder mot bedrägerier men även en bedömning, om än begränsad, av effektiviteten hos några av dessa åtgärder, särskilt de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit mot bedrägerier.

PIF-rapporten innehåller visserligen ingen absolut bedömning av effektiviteten i alla horisontella bedrägeribekämpningsåtgärder som vidtagits av EU och dess medlemsstater, men den omfattande översikten över de åtgärder som vidtagits för att bekämpa bedrägerier fyller sitt syfte enligt artikel 325.5 i EUF-fördraget. För att bedöma den totala effektiviteten i dessa åtgärder skulle man behöva göra mer målriktade, fördjupade och resurskrävande undersökningar.

63

Den årliga förvaltnings- och resultatrapporten om EU:s budget bygger på den information som de delegerade utanordnarna har lämnat i sina årliga verksamhetsrapporter. När det gäller bedrägeribekämpningsåtgärder ingår ett avsnitt med information om strategier mot bedrägerier och sedan 2017 ett avsnitt om skydd av EU:s budget. Kommissionen ska tänka över hur den på lämpligaste sätt kan lägga fram sin strategi mot bedrägerier i den årliga förvaltnings- och resultatrapporten. Denna samlade rapport omfattar alla kommissionens politikområden och åtgärder och måste behålla sin sammanfattande karaktär. Mer information om kommissionens åtgärder mot bedrägerier finns i den årliga PIF-rapporten och i generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter. I de sistnämnda finns ett särskilt avsnitt om förebyggande och upptäckt av bedrägerier.

64

Kommissionen håller med revisionsrätten om att åtgärderna mot bedrägerier bör göras mer resultatinriktade och mätbara.

Se även kommissionens svar på punkt 60.

67

Kommissionen understryker att artikel 125.4 c i förordningen om gemensamma bestämmelser ger kommissionens avdelningar en ram för att stärka sina insatser mot bedrägerier i de europeiska struktur- och investeringsfonderna under perioden 2014–2020. För att skydda EU:s budget genomförde kommissionens avdelningar redan under programperioden 2007–2013 effektiva och proportionella kontroller av oriktigheter innan utgifterna förekom.

En översikt över resultaten av kommissionens tidigare åtgärder för bedrägerisäkring redovisas i ett av kommissionens arbetsdokument från 200760. För programperioden 2007–2013 inledde kommissionen bl.a. en översyn av medlemsstaternas skyldigheter att rapportera oriktigheter vid delad förvaltning61.

Den sektorsspecifika lagstiftningen på området delad förvaltning innehåller bestämmelser om oriktigheter, varav bedrägerier är en underkategori. Dessa bestämmelser har funnits länge.

68

Kommissionens undersökning Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States (förebyggande av bedrägerier och korruption i de europeiska struktur- och investeringsfonderna – inventering av praxis i EU-medlemsstaterna) ger en översikt över medlemsstaternas genomförande av artikel 125.4 c i förordningen om gemensamma bestämmelser. Denna undersökning slutfördes 2018 och ger bland annat en översikt över praxis och vidtagna åtgärder i medlemsstaterna. Undersökningen ses som ett första steg, och resultaten kommer att följas upp och ligga till grund för ytterligare åtgärder från kommissionens sida.

70

Avsaknaden av ett standardiserat förfarande för uppföljning av administrativa rekommendationer, som alla är olika, ska inte tolkas som att sådana rekommendationer saknar effekt. Olaf håller i själva verket på att bearbeta resultatet av sådana rekommendationer i enskilda fall. Olaf och kommissionen undersöker för närvarande hur man ska stärka övervakningen av uppföljningen av Olafs administrativa rekommendationer.

71

Bedömning av bedrägeririsk ingår i ramen för kommissionens konsekvensbedömningar av lagstiftningsförslag. Verktyg nr 25 om förebyggande av bedrägerier lades till i verktygslådan för bättre lagstiftning när den reviderades 201762. Bedrägeririsk ska dock endast tas upp i en konsekvensbedömning när det är relevant. Det är en huvudprincip för proportionerlig analys som ligger till grund för kommissionens konsekvensbedömningssystem.

72

I riktlinjerna om bättre lagstiftning före 2017 fanns inga hinder för bedömningar av bedrägeririsk. Sådana bedömningar genomfördes under perioden 2014–2020, även om det då inte var ett krav enligt riktlinjerna om bättre lagstiftning. Utgiftsprogrammen bedrägerisäkrades i samarbete mellan utgiftsavdelningarna och Olaf i enlighet med kommissionens meddelande Förebyggande av bedrägerier med hjälp av erfarenheter från det operativa arbetet: en dynamisk bedrägerisäkring (KOM(2007) 806 slutlig) och kommissionens strategi mot bedrägerier från 2011. I de reviderade riktlinjerna om bättre lagstiftning från 2017 föreskrivs nu uttryckligen ett verktyg för förebyggande av bedrägerier.

73

Att förebygga, upptäcka, korrigera och följa upp bedrägerier och oriktigheter ingår i målen för interna kontroller (artikel 32 i budgetförordningen).

Vid delad förvaltning, som rör 80 % av EU:s budget, ska bedrägeririsken bedömas av den förvaltande myndigheten i samband med programmet (artikel 125.4 c i förordningen om gemensamma bestämmelser). Enligt programförslagen för perioden 2021–2027 ska myndigheten med ansvar för förvaltning av programmet införa effektiva och proportionella bestämmelser om och förfaranden för bedrägeribekämpning med beaktande av konstaterade risker. Denna bestämmelse kommer att gälla för de sju fonder med delad förvaltning som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser.

Kravet på bedömning av bedrägeririsk vid utformningen av utgiftsprogram kommer att formuleras ännu tydligare i den fleråriga budgetramen efter 2020, och kommissionen har tillämpat bedrägerisäkring som princip redan i nuvarande fleråriga budgetram.

Således anser kommissionen att den har åtgärdat frågan om kontroller för att förebygga och upptäcka bedrägerier, genom att föreslå en rad omfattande bestämmelser i vart och ett av de lagförslag av den 29 maj 2018 som åtföljer paketet med den fleråriga budgetramen:

  • I de lagstadgade årsredovisningarna räknas de åtgärder upp som ska vidtas för att förebygga bedrägerier och oriktigheter.
  • Särskilda bestämmelser anger vem som ska införa de proportionella åtgärderna och förfarandena för bedrägeribekämpning, med beaktande av de risker som fastställts.
  • I ett särskilt skäl hänvisas till Olafs behörigheter (och Europeiska åklagarmyndighetens från 2020) och de förordningar som dessa behörigheter grundar sig på.

Olaf utredde relevansen i dessa åtgärder för bedrägerisäkring innan de antogs av kommissionen.

Dessutom har budgetförordningen inneburit förenklade finansieringsmetoder, som minskar bedrägeririsken, t.ex. möjligheten att använda bidrag bestående av klumpsummor, schablonfinansiering och enhetskostnader.

75

I den fleråriga budgetramen för utgiftsprogrammen efter 2020 har kommissionen föreslagit horisontella skäl och bestämmelser för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot opålitliga ekonomiska aktörer.

I enlighet med budgetförordningen har kommissionen, Olaf, Europeiska åklagarmyndigheten och revisionsrätten likvärdigt beviljats de rättigheter och den tillgång som krävs.

Möjligheten att återanvända bidragen från fonderna i enlighet med förordningen om gemensamma bestämmelser fungerar som ett incitament för medlemsstaterna att själva göra finansiella korrigeringar.

Kommissionen vidtar åtgärder för systemisk bedrägerisäkring och ser över tillvägagångssättet för bedrägerisäkring i samband med den pågående uppdateringen av strategin mot bedrägerier.

Se även svaret på punkt 72.

80

Beslut om påföljder grundar sig inte bara på informationen till de enheter som tas upp i dessa observationer. De kan också grunda sig bl.a. på information från granskningar som utanordnarna utför eller ansvarar för, på disciplinära åtgärder från behöriga övervakningsorgan med ansvar för att kontrollera tillämpningen av yrkesetiska standarder och likaså på beslut från kommissionen eller behöriga nationella myndigheter avseende överträdelser av unionens eller medlemsstaternas konkurrenslagstiftning.

I framtiden bör sakförhållanden som fastställs vid Europeiska åklagarmyndighetens granskningar eller utredningar också vara en källa till information.

81

För uteslutning av opålitliga ekonomiska aktörer på grundval av en rekommendation från den panel som avses i artikel 143 i budgetförordningen (tidigare artikel 108 i budgetförordningen från 2012) krävs ett särskilt förfarande, för att beakta rätten att höras och proportionalitetsprincipen.

82

Bedrägerier och korruption sammanfaller ofta med andra skäl till uteslutning. Om det saknades rättslig grund för uteslutning på grund av bedrägeri eller korruption före 2016, skedde uteslutningen av andra tillämpliga skäl, exempelvis allvarliga överträdelser av avtalsbestämmelser och allvarliga fel i yrkesutövningen, och systemets avskräckande effekt säkerställdes.

83

För fakta som härrör från tiden innan den nya budgetförordningen trädde i kraft i augusti 2018 kommer lagstiftningen att medge uteslutning av en fysisk person som befinner sig i en uteslutningssituation och som behövs för att tilldelningen eller genomförandet av det rättsliga åtagandet ska kunna ske.

84

För fakta som härrör från 2016 och framåt medger budgetförordningen uteslutning av ekonomiska aktörer om en chef befinner sig i en uteslutningssituation. Kommissionen kommer i tillämpliga fall att använda sig av denna möjlighet och anser att även andra institutioner och EU-organ ska göra detta.

I den nya budgetförordningen föreskrivs metoder för att bekämpa skalbolag och förhindra att förmedlande organ som förvaltar EU-medel använder sig av skatteparadis.

Det är viktigt att notera att de rättsliga begränsningarna skiljer sig åt där de båda systemen används. Det gäller särskilt Världsbankens beslut, som inte kan överklagas och inte omfattas av nationella rättsordningar.

Gemensamt svar på punkterna 85 och 86:

Arachne kan utgöra ett viktigt stöd för effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning i enlighet med artikel 125.4 c i förordning (EU) nr 1303/2013 om gemensamma bestämmelser. Det är utformat för att hjälpa medlemsstaternas myndigheter att förebygga och upptäcka felaktigheter och oriktigheter bland projekt, stödmottagare, kontrakt och entreprenörer.

Sedan 2013 har kommissionens avdelningar regelbundet informerat medlemsstaternas myndigheter om fördelarna med att använda Arachne.

87

Kommissionen utreder om data från EDES-systemet (och eventuellt ABAC, systemet för periodiserad redovisning) kan integreras i Arachne, även för att göra det möjligt att kontrollera förekomst av bedrägeriindikatorer i utgifter under direkt förvaltning.

88

Utvecklingen av Arachne slutfördes i maj 2013 (första installationen), och sedan dess har man successivt fört in uppgifterna från de medlemsstater som beslutat integrera Arachne i sina strategier mot bedrägerier.

EDES omfattar alla aspekter av direkt och indirekt förvaltning, sedan den nya budgetförordningen började tillämpas.

Det nya EDES-systemet inrättades 2016, så revisionsrättens iakttagelser grundar sig enbart på offentlig statistik för den första perioden fram till den 30 juni 2018. Utifrån detta går det inte att bedöma hur systemet fungerar, bl.a. dess avskräckande effekter.

90

Kommissionen noterar dessutom följande viktiga aspekter för bedömning av effekten av Olafs administrativa utredningar:

  • En djupgående analys av administrativa rekommendationer om att åtgärda systembrister.
  • Försiktighetsåtgärder utfärdade av Olaf under en utredning enligt artikel 7 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 för att undvika att bedrägerier eller oriktigheter förvärras.
  • Olafs utredningars avskräckande effekt på potentiella bedragare.
  • Kommissionens avdelningars och medlemsstaternas ansvar (för att rapportera till Olaf och följa dess rekommendationer) för att göra Olafs arbete effektivt i praktiken.

Dessutom har kommissionen och/eller Olaf inlett ett antal viktiga reformer för att öka effektiviteten i Olafs utredningsverksamhet, bl.a. följande reformer:

  • Olafs anvisningar för utredare om finansiella rekommendationer (2016).
  • Olafs översyn av sitt övervakningssystem för rekommendationer för att uppföljningen ska gå snabbare (2017).
  • PIF-direktivet (2017).
  • Översynen av budgetförordningen (2018).
  • Förslaget om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013, bl.a. i syfte att förbättra Olafs utredningsverktyg och förtydliga innehållet i Olafs slutliga rapporter (2018).
91

Olafs rättsliga rekommendationer kan även innehålla allmänna förslag till myndigheten om att överväga Olafs iakttagelser i den slutliga rapporten i sin helhet, vilket breddar den rättsliga åtgärdens tillämpningsområde.

92

I enlighet med artikel 11.1 i Olaf-förordningen anger Olafs rekommendationer vilken åtgärd som ska vidtas av EU:s institutioner, organ, kontor och byråer samt medlemsstatens behöriga myndighet. Enligt artikel 11.2 är Olafs slutliga rapporter tillåtliga som bevis i administrativa eller rättsliga förfaranden i medlemsstaterna på samma sätt och villkor som de administrativa rapporter som upprättats av nationella administrativa inspektörer. För att ytterligare förbättra effekten av Olafs utredningar, har kommissionen i sitt förslag till ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 infört bestämmelser för att förbättra möjligheten att använda Olafs slutliga rapporter i nationella förfaranden.

94

De nationella myndigheternas uppföljning av Olafs rättsliga rekommendationer har länge inneburit svårigheter, vilket Olaf och kommissionen är väl medvetna om. Som nämnt ovan beror detta på flera faktorer, t.ex. att varje medlemsstat har sina bestämmelser om åtal när det gäller brott mot unionens ekonomiska intressen.

För att ta itu med dessa svårigheter har kommissionen föreslagit inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. I de medlemsstater som deltar i Europeiska åklagarmyndigheten förväntas den leda till en mer konsekvent och effektiv lagföring av brott som riktar sig mot unionens budget, vilket leder till fler åtal, fällande domar och en högre nivå av återkrav.

Dessutom har skillnader i omfattning och definition av brott åtgärdats ytterligare genom direktiv (EU) 2017/1371 (PIF-direktivet) (se även svar på punkt 97).

Förslaget om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 syftar bland annat till att öka effektiviteten i Olafs utredningar, och väntas ge bättre möjligheter att använda Olafs utredningsresultat i rättegångar i medlemsstaterna.

För att bättre förstå de exakta skälen för avvisande och förbättra uppföljningen av utredningarna har Olaf inlett en djupgående analys av hur medlemsstaternas följt upp rättsliga rekommendationer som Olaf utfärdat under perioden den 1 januari 2008 till den 31 december 2015. Av totalt 317 rekommendationer undersöker Olaf 169 av de rättsliga rekommendationer som medlemsstaternas rättsliga myndigheter har avvisat. Olaf upprätthåller dialogen med medlemsstaternas rättsliga myndigheter för att förbättra andelen fall som leder till åtal.

95

När det gäller jämförelsen mellan antalet åtal till följd av Olafs rättsliga rekommendationer och antalet egna åtal i medlemsstaterna, behöver man ta hänsyn till att Olaf och de nationella myndigheterna verkar i olika sammanhang och på olika villkor.

Unionen och medlemsstaterna63 delar ansvaret för att bekämpa bedrägerier och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. I detta sammanhang är det naturligt att medlemsstaternas åtgärder utgör en större andel sett till antalet. Detta framgår också av de siffror som kommissionen årligen offentliggör i sina rapporter om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen (PIF-rapporter)64.

Åtgärder på EU-nivå och nationell nivå kompletterar varandra och EU:s egen utredningskapacitet är en oumbärlig byggsten i kampen mot bedrägerier som helhet. Båda nivåerna har nytta av ett nära samarbete.

Även när Olaf inte leder utredningen vidarebefordrar Olaf ofta information, hjälper medlemsstaternas behöriga myndigheter och bidrar särskilt i samordningsärenden till de utredningar som genomförs av de nationella myndigheterna.

96

Kommissionen noterar att revisionsrätten i sin rapport inte jämför andelen av Olafs rekommendationer som leder till åtal eller avvisas med motsvarande uppgifter från medlemsstaterna. Detta hade underlättat bedömningen av huruvida Olafs rekommendationer får lämplig effekt på nationell nivå.

Eftersom antalet fall som leder till åtal i sig har begränsat informationsvärde, har Olaf gjort en mer ingående analys av hur medlemsstaterna följt upp de rättsliga rekommendationer som Olaf utfärdade mellan den 1 januari 2008 och den 31 december 2015, vilket nämns i punkt 94 ovan.

Denna analys var inte begränsad till kostnadsområdet – föremålet för revisionsrättens granskning – utan omfattade även interna utredningar och intäktsområdet, dvs. tullutredningar.

Första punktsatsen: Enligt Olafs analys av hur medlemsstaterna följer upp Olafs rättsliga rekommendationer återfinns en mängd varierande sakförhållanden och rättslägen i kategorin ärenden med ”otillräckliga bevis”. Denna kategori omfattar särskilt ärenden där Olaf på grund av sin begränsade utredningsbefogenhet inte kunde samla in fullständiga bevis och likaså situationer där medlemsstaternas myndigheter ifrågasatte bevisvärdet av Olafs slutliga rapport beroende på oklarheter i den tillämpliga lagstiftningen.

Dessutom kan antalet fall som avvisats på grund av ”otillräckliga bevis” (en vanlig förklaring till att talan inte väcks) även variera beroende på att processuella regler och tillvägagångssätt skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. I allmänhet har medlemsstaterna stort utrymme för egna bedömningar i de olika stegen i utredningar och lagföring.

Det bör alltså betonas att Olaf i åtskilliga fall inte tar del av något utförligt resonemang kring de faktiska skälen till avvisandet.

Andra punktsatsen: Trots graden av harmonisering som uppnås genom PIF-konventionen (och i väntan på införlivandet av PIF-direktivet) finns det fortfarande anmärkningsvärda skillnader mellan medlemsstaternas strafflagstiftning på en detaljnivå som kan påverka frågan om huruvida en viss handling betraktas som ett brott på medlemsstatsnivå. Olaf gör alltid en första bedömning av huruvida de sakförhållanden som utreds kan definieras som bedrägeri enligt den tillämpliga EU-lagstiftningen. Sedan har de nationella myndigheterna behörighet att bestämma om de ska följa Olafs rekommendationer eller inte.

Tredje punktsatsen: Preskription kan i princip betraktas som ett objektivt skäl, men behörigheten att avgöra om vissa sakförhållanden ska räknas som ett brott ligger hos de rättsliga myndigheterna, som har stort utrymme för egen bedömning i detta avseende. Om ett fall anses preskriberat eller inte kan exempelvis bero på hur allvarligt man ser på ett visst brott, vilket kan ha stor betydelse för vilken preskriptionstid som tillämpas. Även bedömningen av frågan när en brottslig handling började och slutade, om det var en oavbruten eller upprepad handling och likaså frågor om avbrott och upphävande kräver komplexa bedömningar grundade på specifika nationella rättsliga bestämmelser. I många fall kan Olaf stämma av detta med de nationella myndigheterna och verka för finansiella återkrav.

Det bör noteras att alla aktörer har ett gemensamt ansvar för att undvika preskription, särskilt EU-institutionerna och medlemsstaterna, som ska lämna information till Olaf i tid.

Se även kommissionens svar på punkt 97.

97

Olaf har ett nära och konstruktivt samarbete med många nationella myndigheter. Detta gäller under utredningsfasen (samordning av utredningsåtgärder, informationsutbyte, hjälp med tillgång till bankkonton etc.) och likaså under nästa fas (nationella myndigheters genomförande av Olafs rekommendationer). Om Olaf och de nationella myndigheterna tolkar lagen eller sakförhållandena olika kan man anordna ett möte.

Kommissionen understryker att medlemsstaternas domstolar är och ska vara oberoende av Olaf. De nationella myndigheterna och Olaf kan därför komma fram till olika slutsatser. De betydande skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller omfattning och definition av brott och likaså när det gäller preskriptionstider tas upp specifikt i det nya PIF-direktivet (direktiv (EU) 2017/1371, särskilt i artiklarna 3 och 4). Medlemsstaterna ska ha införlivat PIF-direktivet senast i juli 2019. Dessutom innehåller PIF-direktivet för första gången specifika regler om preskriptionstider för brott mot unionens ekonomiska intressen (artikel 12). I sitt förslag om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 tar kommissionen bland annat itu med behovet av att förtydliga den rättsliga ramen för Olafs utredningsåtgärder.

98

Samarbetet mellan Olaf och de nationella åklagarna är väletablerat och fungerar i allmänhet bra. Olafs utredningar kompletterar ofta de nationella utredningarna genom att ta upp aspekter som sträcker sig längre än det nationella fallet. Nära samarbete mellan nationella myndigheter och Olaf betraktas som god praxis i Olaf och sker ofta för att undvika dubbelarbete och begränsa riskerna i de respektive utredningarna.

Kommissionen betonar att Olaf i enlighet med artikel 12 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 ofta informerar de allmänna åklagarmyndigheterna innan utredningen är avslutad.

99

Kommissionen noterar att de nationella rättsliga myndigheternas avvisande av ärenden inte nödvändigtvis beror på brister i samarbetet mellan Olaf och de nationella myndigheterna, även om det finns utrymme för förbättring (se även kommissionens svar på punkterna 97 och 98). Viktiga skäl till att fakta exempelvis kan bli preskriberade skulle vara att Olaf får den första informationen för sent eller att mottagaren av den rättsliga rekommendationen inte vidtog tillräckligt effektiva åtgärder.

Olaf överlämnar i allmänhet inte preskriberade ärenden till domstolarna.

100

Kommissionen vill understryka frågans komplexitet.

Utredningsbefogenheten hos ett förvaltningskontor kan inte jämföras med befogenheterna hos de utredningsorgan som arbetar för de nationella åklagarmyndigheterna. Det kan därför hända att Olaf, trots att man lagt stor möda på utredningen, inte har tillräcklig utredningsbefogenhet och praktisk möjlighet att samla in tydliga bevis för ett brott. Därför kanske det inte går att få tag på viktiga delar av bevisen för ett bedrägeri, såsom betalning av mutor, de berörda personernas individuella ansvarsområden eller gärningsmannens uppsåt och motiv.

Artikel 11.2 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 utgör dessutom som sådan ingen tillräcklig rättslig grund för att alla medlemsstaters rättsliga myndigheter ska få använda Olafs rapporter som bevis i en rättegång.

Detta leder till att åklagarna i vissa medlemsstater återupptar utredningar när de har fått Olafs slutliga rapport, i syfte att begära tillåtligt bevismaterial. I sådana fall har de otillräckliga bevis som motiverar avvisandet inte samlats in av Olaf, utan av de nationella utredarna (se även kommissionens svar på punkt 102).

Omvänt förefaller det som om åklagarna ibland väntar sig att Olafs slutliga rapport ska vara en färdig produkt som inte kräver någon ytterligare utredning, eller, när åklagarna inte kan använda de bevis som Olaf samlat in, bara kräver en upprepning av den utredning som redan genomförts av Olafs utredare. Om sedan bevisen inte finns tillgängliga i sin helhet i Olafs slutliga rapport, kan ärendet avvisas eftersom bevismaterialet bedöms vara otillräckligt.

Det finns också fall där avvisandet verkar bero på begränsad kunskap om de regler som styr EU-finansiering och framför allt stödmottagarens skyldighet att lämna korrekt information.

Avvisanden från nationella myndigheter förekommer även i politiskt känsliga fall.

Olaf arbetar dock kontinuerligt för att förbättra slutrapporternas kvalitet och uppföljningen av dess rekommendationer. Det pågår redan förberedelser av ett antal projekt, exempelvis nya mallar för slutrapporterna.

101

Hur lång tid som gått sedan det påstådda brottet begicks beror inte bara på Olafs utredningstid, som ständigt har minskat de senaste åren, utan även på upptäckten av bedrägeriet, när det meddelades Olaf och när den nationella åklagaren slutligen vidtog åtgärder efter Olafs rekommendation.

Kommissionen noterar att analysen av uppföljningen av Olafs utredningar bygger på relativt få intervjuer med personer vid kommissionens avdelningar och medlemsstaternas rättsliga myndigheter.

Se även kommissionens svar på punkt 99.

102

Enligt kommissionens utvärdering av Olaf-förordningen 2017 är det främsta hindret för uppföljningen av de rättsliga rekommendationerna att förordningen inte i tillräcklig grad ser till att Olafs rapporter kan användas som bevis i rättegångar i medlemsstaterna. I vissa medlemsstater gör åklagarna om hela utredningen när de har fått Olafs slutrapport, i syfte att anskaffa tillåtligt bevismaterial. Detta ger effektivitetsproblem och kan leda till att brott preskriberas.

Frågan om tillåtlighet har tagits upp i kommissionens förslag om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013.

Det bör beaktas att inte alla medlemsstater tillämpar principen om åtalsplikt: i de medlemsstater där den rättsliga myndigheten har behörighet att besluta om ett ärende ska inledas eller inte, kan Olafs slutrapport vara ett avgörande argument för att inleda en förundersökning.

103

Kommissionen noterar att genomsnittstiden för avslutade och pågående utredningar var 15,8 månader och att det i genomsnitt tog 1,8 månader att välja ut dessa fall65.

Olaf inleder utredningar efter analys av information av potentiellt utredningsintresse som Olaf får från externa källor. Detta sker utan onödigt dröjsmål.

Det är också Olafs normala praxis att inleda ärenden efter att ha hittat information genom dess egna utredningar för att snarast stoppa ett oriktigt agerande.

104

Inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten kommer att bidra till att avhjälpa vissa brister i det befintliga systemet för utredning och lagföring av brott mot EU:s ekonomiska intressen. I likhet med alla EU:s institutioner, organ, kontor och byråer samt medlemsstaternas behöriga myndigheter kommer Olaf att utan onödigt dröjsmål behöva rapportera till Europeiska åklagarmyndigheten om varje misstanke om brott som denna har behörighet att utreda. Europeiska åklagarmyndigheten kommer således att direkt kunna inleda brottsutredningar och lagföring av misstänkta bedrägerier och väcka talan inför domstol. Kommissionen har antagit sitt förslag till ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013, genom vilket Olafs funktionssätt anpassas till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten, så att det finns ett nära samarbete som bygger på att deras respektive behörigheter kompletterar varandra.

I väntan på inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten ser Olaf till att informationsutbyte sker med de behöriga nationella myndigheterna enligt artikel 12 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 genom att i tid överlämna information som inhämtats i samband med externa utredningar till de behöriga nationella myndigheterna.

Det bör dessutom noteras att genomsnittstiden för avslutade och pågående Olaf-utredningar har blivit betydligt kortare än tidigare (från 22,4 månader 2011 till 15,8 månader 2017).

Gemensamt svar på punkterna 106–108:

Som revisionsrätten konstaterar tar det vanligtvis flera år att slutföra återkrav. Om man jämför de belopp som rekommenderas och återkrävs under samma period, får man därför inget korrekt mått utan underskattar de belopp som återkrävs. Vid delad förvaltning är det medlemsstaternas ansvar att återkräva felaktigt använda belopp från stödmottagarna.

I granskningen ingår inte och analyseras därför inte heller den finansiella effekten av de försiktighetsåtgärder som Olaf rekommenderat och den felaktiga användning av belopp som därmed förhindrades.

Kommissionen noterar att de faktiska återkraven efter Olafs utredningar är mycket större än Olafs kostnader.

109

Olaf har arbetat kontinuerligt med att förbättra kvaliteten på sina slutrapporter och rekommendationer. I oktober 2016 utfärdade Olaf även nya riktlinjer för utredarna för att se till att Olaf ger tydlig information om beräknade återkravsbelopp.

Se även kommissionens svar på punkt 115.

110

Revisionsrättens iakttagelser i punkt 110 illustrerar att man ibland kan behöva överväga vad som är en lämplig tidpunkt när det föreskrivna syftet är tudelat – både att återkräva belopp som utbetalats på felaktig grund och att inte äventyra brottsutredningen på nationell nivå Det är därför som kravförfaranden ibland får vänta. Situationen är dock relativt sällsynt och rör fall där en nationell förundersökning pågår och de nationella rättsliga myndigheterna uttryckligen har begärt att Olaf ska iaktta absolut sekretess under en viss period (vanligtvis tills vissa åtgärder har vidtagits eller slutförts). När kravförfaranden avbryts tillfälligt är det oftast fråga om en kort period.

I de flesta fall genomförs dock det finansiella kravförfarandet parallellt, oberoende av det rättsliga förfarandet, och i enlighet med reglerna om återkrav till följd av administrativa oriktigheter. Problemet tas upp i OLAF Guidelines on the use of OLAF Final Reports by Commission Services for recovery procedures and other measures in the direct expenditure and external aid sector. Där konstateras att administrativa och/eller finansiella påföljder kan ske utan att det påverkar åtgärder på nationell nivå, och att den delegerade utanordnaren inte bör invänta resultatet av en eventuell rättegång innan denne vidtar en administrativ åtgärd eller återkravsåtgärd, såvida inte Olaf särskilt har begärt detta.

112

Kommissionen anser att EU:s budget skyddas genom att man tillämpar finansiella korrigeringar vid delad förvaltning, bl.a. när så rekommenderas av Olaf, och drar tillbaka motsvarande belopp från programmets utgifter.

När ett generaldirektorat med delad förvaltning, t.ex. GD Regional- och stadspolitik, får en slutlig fallrapport från Olaf, skickar det en finansiell uppföljningsskrivelse till medlemsstaten för att begära att EU-medel återkrävs i enlighet med Olafs slutrapport. Medlemsstaten ombeds framföra sina iakttagelser. Om medlemsstaten inte instämmer i Olafs bedömning och rekommendation, bedömer GD Regional- och stadspolitik medlemsstatens svar i förhållande till alla tillämpliga regler och intar en slutlig ståndpunkt. Den delegerade utanordnaren kan välja att följa slutsatserna och rekommendationen i Olafs slutrapport, bl.a. genom att föreslå att kommissionen beslutar om finansiell korrigering av tillbörligt belopp med beaktande av tillämplig lagstiftning.

Om medlemsstaten instämmer i Olafs finansiella rekommendation ansvarar de nationella myndigheterna för att återkräva medlen från respektive stödmottagare. Enligt förordning (EU) nr 1303/2013 om gemensamma bestämmelser är medlemsstaterna skyldiga att återkräva felaktigt utbetalda stödbelopp till följd av en oriktighet. Även om kommissionen inte är skyldig att kontrollera de återkrävda beloppen från varje stödmottagare, omfattar systemrevisionen en kontroll av att de utgifter som bokförts i den attesterande myndighetens redovisningssystem rörande tillbakadragna och återkrävda belopp är korrekta. Dessutom har medlemsstaterna ett starkt incitament för att upptäcka och korrigera bedrägerier och felaktiga utgifter, eftersom de kan ersätta felaktiga belopp som upptäcks efter inlämningen av räkenskaper genom att göra motsvarande korrigeringar i bokföringen för det räkenskapsår då oriktigheten upptäcktes.

113

Vid delad förvaltning är det medlemsstaternas ansvar att besluta om återkravsbelopp i enlighet med tillämplig EU-lagstiftning och nationell lagstiftning. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling övervakar systematiskt om medlemsstaterna hanterar återkrav av skulder korrekt och följer vid behov upp detta under förfarandet för kontroll av överensstämmelse.

EU:s budget skyddas genom tillämpningen av den så kallade 50/50-regeln. Det innebär att hälften av det relevanta beloppet, inklusive ränta, återbördas till EU:s budget om fordringen inte drevs in inom en viss tidsgräns. Dessutom återbördas hela fordringsbeloppet till EU:s budget, om fordringen inte drevs in på grund av försummelse från medlemsstatens sida.

114

Som revisionsrätten själv uppger i punkt 108 är återkrav ett långdraget förfarande som tar 36 månader i genomsnitt, vilket innebär att det kan ta ännu längre tid i enskilda fall. Ett exempel är att en sådan rekommendation som utfärdades under perioden 2012–2014, där man ännu inte har fattat det slutliga beslutet, utgör 20 % av det totala belopp som rekommenderats för den perioden till generaldirektoraten för regional- och stadspolitik, för sysselsättning, socialpolitik och inkludering och för jordbruk och landsbygdsutveckling. Återkravsgraden kan därför väntas öka med tiden.

Kommissionen noterar att revisionsrättens analys inte omfattar de belopp som hindrats från felaktig användning efter beslut från kommissionen enligt Olafs rekommendation. Enbart dessa belopp uppgår till totalt 160 miljoner euro i de rekommendationer som utfärdats mellan 2012 och 2014. Som en jämförelse noteras att detta motsvarar 16 % av det totala belopp som Olaf rekommenderade de tre generaldirektoraten att återkräva under samma period.

Kommissionen understryker att EU-medel har återkrävts eller dragits in, där så är möjligt, för att skydda EU:s budget.

Se även svar på punkterna 106–108.

115

Det är den delegerade utanordnaren som har behörighet att fatta det slutliga beslutet om återkravsbelopp.

Huvudskälet till att inte återkräva de belopp som Olaf rekommenderar har varit avsaknaden av rättslig grund för att göra en finansiell korrigering.

Anvisningarna för Olafs personal om utarbetande och beräkning av finansiella rekommendationer från oktober 2016 ger bl.a. en detaljerad ram för hur man ska bestämma de relevanta beloppen (beräknad effekt av de fakta som fastställts, beräknade återkravsbelopp och beräknade belopp att förhindra felaktig användning av) och likaså vilken information som ska finnas i rekommendationsdokumentet och slutrapporten till stöd för dessa belopp. I juli 2017 följde Olaf upp dessa anvisningar genom antagandet av Guidelines on Financial Monitoring (riktlinjer för finansiell övervakning), som ger nytt fokus på och förenklar övervakningen av finansiella rekommendationer. Eftersom dessa anvisningar och de ändrade riktlinjerna är relativt nya, ser man ännu inte hela effekten i systemet.

Se även kommissionens svar på punkt 114.

116

Kommissionen framhåller att de belopp som GD Kommunikationsnät och GD Forskning och innovation har återkrävt till följd av Olafs slutrapporter överskrider det totala värdet av de rekommendationer som skickades till generaldirektoraten. En väsentlig del av återkraven hindrades av att de berörda stödmottagarna trädde i likvidation efter Olafs utredning. Detta gäller särskilt GD Kommunikationsnät, där likvidation hindrade återkrav av 7,86 miljoner euro, vilket är mer än 50 % av det totala återkravsbeloppet.

Som revisionsrätten rapporterar tar kravförfarandet vanligen flera år. För många finansiella rekommendationer som utfärdades under perioden 2012–2016 pågick kravförfarandet ännu vid tidpunkten för revisionsrättens granskning, och gör det fortfarande.

I Olafs anvisningar om finansiella rekommendationer (se kommissionens svar på punkt 115) klargörs bl.a. hur man ska bestämma de relevanta beloppen, däribland de beräknade återkravsbeloppen, om möjligt med tillämpning av institutionernas, organens, kontorens och byråernas egna regler.

117

Kommissionen noterar de 20 fall som granskats och skulle vilja tillägga att även andra generaldirektorat än GD Kommunikationsnät och GD Forskning och innovation deltar i direkt förvaltning.

Första punktsatsen: Olafs slutrapporter kan användas i finansiella och administrativa förfaranden, såvida inte Olaf anger specifika skäl till varför så inte kan ske på grund av brottsutredningen. Se även kommissionens svar på punkt 110.

Andra punktsatsen: Se kommissionens svar på punkt 109.

Om ett utbetalande generaldirektorat anser att en slutrapport inte innehåller tydliga och adekvata bevis, kan det kontakta Olaf och be om klargöranden.

Tredje punktsatsen: Kommissionen vill påpeka att likvidationen efter en stödmottagares insolvens i många fall sker efter det att Olaf har avslutat ärendet, efter det att återkravet utfärdats eller verkställighetsbeslutet har fattats.

119

En gransknings omfattning och karaktär skiljer sig från Olafs utredning och omfattar inte sådana aspekter som korruption, bedrägeri eller andra allvarliga finansiella oriktigheter. Granskningar kan inte fastställa hela återkravsbeloppet och kanske inte nödvändigtvis leder till att EDES-panelen utesluter enheter.

Se även kommissionens svar på punkt 109.

120

Antalet sådana åtgärder är begränsat i förhållande till antalet rekommendationer som utfärdas av Olaf.

Gemensamt svar på punkterna 122–123:

Kommissionen noterar att även GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar och GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (Echo) är mottagare av Olafs finansiella rekommendationer inom ramen för indirekt förvaltning.

Revisionsrätten uppger att medel hade återkrävts för 38 % av Olafs finansiella rekommendationer när revisionen genomfördes. Med hänsyn till den tid det tar att göra meningsfulla framsteg i kravförfarandet kommer denna andel att öka ytterligare med tiden.

När det gäller urvalet, se kommissionens svar på punkt 117 om direkt förvaltning. Detta gäller med nödvändig anpassning även för urvalet avseende indirekt förvaltning.

124

Kommissionen noterar att särskilda omständigheter råder för insatserna från GD Internationellt samarbete och utveckling: det är insatser med geografisk spridning, många olika genomförandeorganisationer och partnerländer samt många olika metoder för att ge bistånd. Insatserna genom GD Internationellt samarbete och utveckling sker dessutom i lagstiftnings- och brottsbekämpningssammanhang som skiljer sig mycket från insatserna med delad förvaltning och är mycket mer varierande. Olaf tar hänsyn till detta och sannolikheten för återkrav i urvalsförfarandet. Det bör noteras att många mottagare av bistånd till tredjeländer finns i Europa och kan därför uteslutas från framtida finansiering efter en Olaf-utredning.

Den normala principen hos GD Internationellt samarbete och utveckling är att följa Olafs rekommendationer. Om det finns viktiga skäl att inte följa Olafs rekommendationer återrapporterar GD Internationellt samarbete och utveckling till Olaf om beslutet och vilka åtgärder som vidtagits.

Den högriskmiljö som GD Internationellt samarbete och utveckling verkar i kan därför förklara varför man ibland inte följer upp Olafs finansiella rekommendationer.

Olaf och GD Internationellt samarbete och utveckling kommer att ingå ett ännu närmare samarbete för att lyckas genomföra fler återkrav.

126

Europeiska åklagarmyndigheten kommer att vara ett fristående organ med verksamhet i alla deltagande medlemsstater. Europeiska delegerade åklagare kommer att ansvara för att utreda, lagföra och väcka talan för brott som skadar unionens ekonomiska intressen, och de kommer därmed att samarbeta med de nationella brottsbekämpande och rättsliga myndigheterna. Europeiska åklagare på central nivå ska på de permanenta avdelningarnas vägnar övervaka utredningar och lagföring som genomförs av de europeiska delegerade åklagarna eller i undantagsfall själva genomföra utredningarna.

Detta nya tillvägagångssätt kommer att öka ändamålsenligheten och effektiviteten väsentligt i kampen mot brott som skadar unionens ekonomiska intressen.

127

Se kommissionens svar på punkterna 97–104.

128

Första punktsatsen: Europeiska åklagarmyndigheten ger en mycket påtaglig förbättring av de befintliga mekanismerna för medlemsstaternas rättsliga samarbete. Dessutom är den uppbyggd (med permanenta avdelningar och europeiska åklagare från varje medlemsstat) på ett sätt som både samlar den nationella expertis som behövs och ser till att den europeiska utrednings- och lagföringspolicyn utvecklas.

Europeiska åklagarmyndighetens beslutsförfaranden tar vederbörlig hänsyn till behovet av snabba utrednings- och lagföringsinsatser och likaså till behovet av att säkerställa en gemensam utrednings- och lagföringspolicy. Ett EU-organ som verkar i flera medlemsstater och bekämpar gränsöverskridande brottslighet behöver intern rådgivning och översättning.

Europeiska åklagarmyndighetens utredningar kommer i första hand att genomföras av de europeiska delegerade åklagarna under överinseende av den europeiska åklagaren från samma medlemsstat som den europeiska delegerade åklagaren och under ledning av och enligt instruktioner från den behöriga permanenta avdelningen. En europeisk åklagare vid en permanent avdelning känner till rättssystemet och talar samma språk som den europeiska delegerade åklagare som hon/han övervakar. Den personal vid Europeiska åklagarmyndighetens huvudkontor som stöder kollegiet och avdelningarna kommer att behöva ha lämpliga kunskaper om de olika rättssystemen och i språken som stöd i arbetet. Förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten ger även de permanenta avdelningarna möjlighet att delegera sina beslut till den övervakande europeiska åklagaren i vissa fall, då brottet inte är tillräckligt allvarligt eller förfarandet inte är komplext.

Europeiska åklagarmyndighetens arbete bör i princip utföras i elektroniskt format. Detta kommer att underlätta kommunikationen ytterligare mellan de europeiska delegerade åklagarna, de övervakande europeiska åklagarna och de permanenta avdelningarna. Om det skulle behövas ytterligare översättningar kan Europeiska åklagarmyndigheten begära sådana tjänster från Översättningscentrum för Europeiska unionens organ.

Andra punktsatsen: Kommissionen instämmer inte i revisionsrättens bedömning. Europeiska åklagarmyndigheten blir direkt ansvarig för utredning, åtal och lagföring av brott som skadar unionens ekonomiska intressen. I detta avseende kommer de europeiska delegerade åklagarna, som får samma befogenheter som de nationella åklagarna utöver de befogenheter som följer direkt av förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten, att genomföra utredningar i samarbete med de nationella myndigheterna, som ska se till att alla instruktioner från de europeiska delegerade åklagarna följs.

Förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten innehåller även mycket specifika skyldigheter för medlemsstaterna att förse de europeiska delegerade åklagarna med de resurser och den utrustning som de behöver för utövandet av sin verksamhet (artikel 96.6).

Dessutom uppmanas Olaf på grund av sin behörighet när det gäller unionens ekonomiska intressen, att bli en viktig informationskälla för Europeiska åklagarmyndigheten. Unionens institutioner och organ kan använda Olaf för en preliminär granskning av anklagelser i ärenden där de inte har tillräcklig sakkunskap för att kunna bedöma om vissa uppgifter behöver rapporteras till Europeiska åklagarmyndigheten.

Tredje punktsatsen: I artikel 24 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten föreskrivs uttryckligen att alla unionens institutioner, organ, kontor och byråer och medlemsstaternas myndigheter utan onödigt dröjsmål ska rapportera alla sådana brottsliga handlingar till Europeiska åklagarmyndigheten som omfattas av dess behörighet. Det är Europeiska åklagarmyndigheten som sedan avgör om den ska utöva sin behörighet att inleda en brottsutredning eller utöva sin rätt att överta förfarandet. Syftet med den preliminära utvärderingsmekanismen är att ge EU:s institutioner, organ, kontor och byråer möjlighet att använda Olaf och dess sakkunniga specialister för att bedöma den tillgängliga informationen och förse Europeiska åklagarmyndigheten med information av god kvalitet. Den ska vara effektiv och inte hindra Europeiska åklagarmyndighetens beslutsprocess.

Kommissionens förslag om översyn av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 innehåller en särskild bestämmelse om Olafs preliminära utvärdering, med bl.a. en strikt tidsfrist för slutförandet.

Slutsatser och rekommendationer

130

De specifika frågor som revisionsrätten tar upp när det gäller kommissionens bedrägeribekämpning måste ses i samband med de viktiga nya lagstiftningsinitiativ och annan utveckling inom bedrägeribekämpning som anges nedan:

  • Översyn av tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen och anställningsvillkor för övriga anställda i unionen 2013.
  • Uppdaterad integrerad ram för internkontroll och sakkunnigbedömning av bedrägeririsk 2017.
  • Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet).
  • Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.
  • Kommissionens förslag av den 23 maj 2018 till ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (Olaf-förordningen).
  • Den nya budgetförordningen (förordning (EU, Euratom) 2018/1046.
  • Initiativet till översyn av rambudgetförordningen för decentraliserade byråer och organ.
  • Förslag till utgiftsprogram efter 2020.
  • Pågående uppdatering av kommissionens strategi mot bedrägerier.

Se kommissionens svar på punkt 9.

131

De rättsliga hindren för det befintliga systemet för rapportering av oriktigheter och frågans komplexitet återspeglas inte tillräckligt i revisionsrättens rapport.

Kommissionen är medveten om vissa begränsningar i rapporteringssystemet men har successivt och fortlöpande arbetat med att förbättra medlemsstaternas rapportering av oriktigheter (se kommissionens svar på punkterna 24 och 25). Som revisionsrätten själv indirekt medger i punkt 31, finns det för närvarande inget annat system (i medlemsstaterna eller inom EU-institutionerna) för insamling av data om bedrägerier på samma nivå eller lika detaljerat som systemet för hantering av oriktigheter.

132

Det finns ingen metod för beräkning av oupptäckta bedrägerier som är kostnadseffektiv och tillräckligt tillförlitlig och försvarbar för en evidensbaserad politik (se kommissionens svar på punkterna 14–16). De metoder som nämns av revisionsrätten skulle inte lämpa sig för just detta sammanhang (se kommissionens svar på punkterna 33–37).

133

Kommissionen håller med om att analysen av bedrägerimönster och svaga punkter bör prioriteras, men noterar samtidigt att sådana undersökningar är mycket resurskrävande.

Kommissionen anser att fastställandet av bedragarnas motiv inte skulle bidra väsentligt till kampen mot bedrägerier. Några av de orsaker som framhålls i rapporten har dessutom redan åtgärdats med lagstiftningsförslag, t.ex. budgetförordningen från 2018, eller så har de relevanta riskerna beaktats vederbörligt vid den granskning som sker genom förvaltnings- och kontrollsystemen under delad förvaltning. Se kommissionens svar på punkterna 39–49.

134

På området offentlig upphandling har EU breddat och underlättat tillträdet till marknaden, särskilt för små och medelstora företag, genom ändringen av direktiven för offentlig upphandling 2014 och ytterligare initiativ. Dessa politiska åtgärder, som bl.a. syftar till ökad öppenhet, mer digitaliserade processer och förenkling, avspeglas även i den nya budgetförordningen och kommer att bidra till minskad korruptionsrisk.

Rekommendation 1 – På ett bättre sätt fastställa bedrägeriernas omfattning och typ samt orsakerna till bedrägerier i samband med utbetalning av EU-medel

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen har i nära samarbete med medlemsstaterna väsentligt förbättrat sitt system för rapportering av oriktigheter genom åren, så att det möjliggör en bättre och mer förfinad analys.

Kommissionen är fast besluten att ytterligare förbättra rapporteringen av oriktigheter och bedrägerier och analysen av bedrägeriernas beskaffenhet utifrån skräddarsydd datainsamling och ökad kunskap om de olika medlemsstaternas övergripande ram för bedrägeribekämpning.

Det är dock inte möjligt att göra en uppskattning av de oupptäckta bedrägeriernas omfattning, som är tillräckligt tillförlitlig och försvarbar för en evidensbaserad politik som samtidigt tar hänsyn till kravet att nyttja kommissionens begränsade resurser effektivt.

a) Kommissionen godtar delvis rekommendation 1 a.

Kommissionen går med på att ytterligare förbättra systemet för hantering av oriktigheter, förutsatt att det görs en förstudie och att det finns tillräckliga resurser. Att inkludera alla utgiftsområden kan medföra avsevärda utvecklingskostnader och kan få betydande effekt på den allmänna prestandan i systemet för hantering av oriktigheter. Det skulle även kräva lagstiftningsförslag.

Enligt kommissionens uppfattning bör det i princip vara möjligt att integrera slutförda Olaf-utredningar. På grund av dataskyddsregler och sekretesskrav kan pågående utredningar inte tas med. Även när det gäller slutförda utredningar bör medlemsstaterna sköta rapporteringen för att se till att de nationella sekretessreglerna för brottsutredningar följs. Dessutom är det inte kommissionens sak att engagera sig i den framtida Europeiska åklagarmyndighetens utredningar.

Det bör också påpekas att kommissionen under 2014 föreslog att man skulle avskaffa tröskelvärdet 10 000 euro för medlemsstaternas skyldighet att rapportera utredningar av bedrägerirelaterade oriktigheter i systemet för hantering av oriktigheter. Medlemsstaterna avvisade dock detta förslag.

b) Kommissionen godtar delvis rekommendation 1 b.

Kommissionen avser att förbättra riskanalysen när det gäller bedrägerier och korruption som riktar sig mot EU:s budget, bl.a. analysen av bedrägeriernas typ och orsaker. I detta avseende skulle riskindikatorer kunna fastställas. Den metod som revisionsrätten föreslår (upplevelseundersökningar och index som bygger på administrativa uppgifter) lämpar sig dock inte för EU:s budget, och kostnaderna skulle inte kunna motiveras i förhållande till de förväntade resultaten.

135

I kommissionens strategier mot bedrägerier används för närvarande ett fåtal mätbara mål och indikatorer, men de allmänna principer och prioriteringar som fastställs i strategierna mot bedrägerier bidrar till ett sammanhängande tillvägagångssätt i kommissionens kamp mot bedrägerier (se kommissionens svar på punkterna 59–64). Rapporteringen av effektiviteten i både de gemensamma och avdelningsspecifika strategierna mot bedrägerier kommer att förbättras, när man kan använda den förbättrade analysfunktion som nämns i kommissionens svar på rekommendation 1.

136

Strategisk hantering av bedrägeririsker och strategiskt förebyggande av bedrägerier är viktiga målsättningar för kommissionen.

Den har inrättat en decentraliserad modell för ekonomisk förvaltning, där delegerade utanordnare, t.ex. generaldirektoraten, ansvarar för intern kontroll, inbegripet riskhantering och förebyggande av bedrägerier. Sedan 2017 är alla kommissionens avdelningar skyldiga att utse en högre chef som ansvarar för riskhantering samt för stöd och råd till den delegerade utanordnaren i frågor som rör intern kontroll, bl.a. hantering av bedrägeririsker.

Information om bedrägeribekämpningsåtgärder rapporteras till kommissionskollegiet, som tar det övergripande politiska ansvaret för förvaltningen av EU:s budget. Varje kommissionsledamot får information om bedrägerier direkt av sin avdelning och rapporterar viktiga fall till kollegiet.

Genom de enskilda uppdragsbeskrivningarna från kommissionens ordförande åläggs varje kommissionsledamot att ägna särskild uppmärksamhet åt sund ekonomisk förvaltning av EU-medel, vilket stärker kommissionens politiska åtagande om nolltolerans mot bedrägerier och att systematiskt skydda EU:s budget mot bedrägerier.

Kommissionen anser att Olaf skulle kunna ha en starkare och mer strategisk roll som samordnare av den strategi mot bedrägerier som tillämpas av kommissionens avdelningar och genomförandeorgan. Olafs tillsynsroll övervägs vid den pågående uppdateringen av kommissionens strategi mot bedrägerier.

Rekommendation 2 – Säkerställ ledarskap för kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder

Kommissionen anser att den genom sin nuvarande interna organisation i praktiken redan följer rekommendation 2.1. Se även kommissionens svar på punkterna 50–54.

Kommissionen godtar delvis rekommendation 2.2.

Kommissionen godtar det mesta av innehållet i rekommendationen. Kommissionen bedömer att strategin mot bedrägerier måste anpassas successivt till rekommendationen och kan genomföras fullt ut ungefär halvvägs in i den fleråriga budgetramen 2021–2027.

Första strecksatsen: Kommissionen håller med revisionsrätten om att strategin mot bedrägerier bör föregås av en omfattande analys av bedrägeririsker.

Genomförandet av en sådan riskanalys skulle dock ta tid och resurser i anspråk, eftersom den skulle kräva både inrättande av en bättre analysfunktion, som nämns i kommissionens svar på rekommendation 1, och flera års insamling och analys av lämpliga uppgifter (se kommissionens svar på punkterna 14–16, 29, 33–37 och 47).

137

Kommissionen noterar att bedrägerisäkringen under perioden 2014–2020 i stor utsträckning genomfördes under lagstiftarens nivå, främst genom utarbetande av avtalsmallar. I den delade förvaltningen har det dessutom funnits tydliga bestämmelser om oriktigheter, varav bedrägerier är en underkategori.

Se kommissionens svar på punkt 67.

138

Genom verktygslådan för bättre lagstiftning från 2017 (se kommissionens svar på punkterna 71 och 72 ovan) integrerades bedrägerisäkring formellt i utarbetandet av lagförslag. Bedrägerisäkring av utgiftsprogrammen var dock redan ett krav i kommissionens strategi mot bedrägerier från 201166, dvs. för den fleråriga budgetramen 2014–2020.

Kommissionens förslag, inom den fleråriga budgetramen 2021–2027, om förordningen om gemensamma bestämmelser innehåller en bestämmelse om att myndigheten med ansvar för förvaltning av programmet ska införa effektiva och proportionella åtgärder och förfaranden för bedrägeribekämpning med beaktande av de risker som fastställts. Denna bestämmelse, artikel 68.1 c, gäller för de sju fonderna med delad förvaltning.

139

Vid delad förvaltning är det medlemsstaterna som på vederbörligt sätt och under eget ansvar ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda EU:s ekonomiska intressen, särskilt att förebygga, upptäcka och korrigera oriktigheter och bedrägerier. I detta avseende har de tillgång till de uteslutningsbeslut som fattats och som ingår i EDES-systemet.

När det gäller inmatning av information i EDES-systemet måste de nationella myndigheterna överföra information om upptäckta bedrägerier och/eller oriktigheter när de sektorsspecifika reglerna så kräver. Detta sker genom ett gränssnitt mellan systemet för hantering av oriktigheter och EDES-systemet.

Se även kommissionens svar på punkt 138.

140

Kommissionen informerar kontinuerligt medlemsstaterna om fördelarna med att använda Arachne (se kommissionens svar på punkterna 85–88 och rekommendation 3.3).

Rekommendation 3 – Öka användningen av verktyg för att förebygga bedrägerier

Kommissionen godtar delvis rekommendation 3.1.

Paketet med lagförslag till den fleråriga budgetramen lades fram i maj och juni 2018, dvs. före mottagandet av revisionsrättens rekommendation. Dessa förslag bedrägerisäkrades i så stor utsträckning som var möjligt inom de korta tidsfristerna för paketet med den fleråriga budgetramen.

Redan inom nuvarande fleråriga budgetram ska medlemsstaterna enligt artikel 125.4 c i förordning (EU) nr 1303/2013 om gemensamma bestämmelser införa effektiva och proportionella bestämmelser mot bedrägerier med beaktande av de risker som fastställts. Kommissionen anser att bedömning av bedrägeririsker är ett fortlöpande arbete som inte kan avgränsas till någon särskild tidsram. I kommissionens förslag till förordning om gemensamma bestämmelser stöds kravet på att göra en bedömning av bedrägeririsker. Det föreskrivs dock ingen särskild tidpunkt då medlemsstaterna ska göra detta. Enligt kommissionens uppfattning skulle antagandet av programmet försenas om man lade till ytterligare ett krav som skulle uppfyllas före antagandet, vilket motverkar förordningens syfte.

En undersökning av medlemsstaternas efterlevnad av denna bestämmelse håller på att slutföras. Medlemsstaterna kommer att ta hänsyn till denna erfarenhet i sina framtida bedömningar av bedrägeririsker.

Kommissionen överväger att förstärka Olafs analyskapacitet, vilket skulle bidra till att förfina bedömningen av bedrägeririsker under programperioden 2021–2027 (se kommissionens svar på rekommendationerna 1 och 4).

Kommissionen godtar rekommendation 3.2 a.

I enlighet med budgetförordningen är det berörda generaldirektoratet skyldigt att använda EDES-systemet när omständigheterna så kräver. Åtskilliga åtgärder har redan vidtagits för att främja användningen av EDES-systemet.

Kommissionen godtar rekommendation 3.2 b.

Lagstiftaren skulle behöva ändra budgetförordningen för att ålägga medlemsstaterna att inom ramen för delad förvaltning flagga bedrägliga ekonomiska aktörer.

Kommissionen hade inledningsvis föreslagit en tydlig skyldighet för medlemsstaterna att använda uppgifterna i systemet för hantering av oriktigheter som grund för uteslutning (COM(2014) 358). Medlemsstaterna motsatte sig dock alla skyldigheter att utesluta aktörer på grundval av information i systemet för hantering av oriktigheter.

Kommissionen godtar rekommendation 3.3.

Kommissionen har gett information, särskild utbildning och aktivt stöd och vägledning om verktyget Arachne till alla medlemsstater. Arachne används dock på frivillig basis, eftersom det saknas rättslig skyldighet att göra det obligatoriskt. Kommissionen tänker fortsätta att aktivt stödja alla myndigheter och uppmuntra de medlemsstater som inte använder Arachne tillräckligt eller överhuvudtaget att börja göra det, vilket beskrivs i Charter for the introduction an application of the Arachne Risk Scoring Tool in the management verifications (stadga för införande av tillämpning av riskbedömningsverktyget Arachne i förvaltningskontrollerna), som alla medlemsstater har fått tillgång till.

Se kommissionens svar på punkterna 85–88.

141

När det gäller Olafs utredningars samlade verkan är det viktigt att notera att Olafs försiktighetsåtgärder (se artikel 7 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013) och den sammantagna avskräckande effekten av Olafs åtgärder är också viktiga faktorer inom bedrägeribekämpningen som behöver bedömas.

Analysen av uppföljningen av Olafs utredningar bygger på relativt få intervjuer med personer vid kommissionens avdelningar och medlemsstaternas rättsliga myndigheter.

Kommissionen betonar att även andra aktörer, särskilt andra EU-institutioner och medlemsstaterna, har viktiga roller och ansvarsområden i det befintliga systemet när det gäller att upptäcka och utreda oriktigheter och vidta lämpliga uppföljningsåtgärder.

Andelen bedrägerifall som leder till åtal räcker inte som mått på effektiviteten i Olafs utredningar, eftersom åtal bara är ett av många resultat av Olafs utredningar. En bra metod brukar vara att Olaf och de nationella rättsliga myndigheterna arbetar parallellt och samordnar sin operativa verksamhet utan att förlora tid. Olaf har även förbättrat samarbetet med de rättsliga myndigheterna om uppföljningen av dess rekommendationer.

De nationella myndigheternas uppföljning av Olafs rättsliga rekommendationer har länge inneburit svårigheter, vilket Olaf, kommissionen och medlemsstaterna är väl medvetna om. För att ta itu med dessa svårigheter har kommissionen föreslagit inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Dessutom syftar kommissionens förslag om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 till att förbättra uppföljningen av Olafs rättsliga rekommendationer, främst genom att klargöra tillåtligheten när det gäller att använda Olafs utredningsresultat i rättegångar i medlemsstaterna.

Se även kommissionens svar på punkterna 94–104

142

Olaf har vidtagit åtgärder för att förtydliga informationen om beräknade återkravsbelopp i Olafs slutrapporter och rekommendationer. I oktober 2016 utfärdade Olaf vägledningsdokumentet Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report, som borde göra det enklare att följa Olafs rekommendationer. Effekten av dessa anvisningar om finansiella rekommendationer blir fullt synlig först på sikt.

I juli 2017 utfärdade Olaf även nya riktlinjer för finansiell övervakning (Guidelines on Financial Monitoring), som bl.a. syftar till att förkorta de utbetalande generaldirektoratens tid för beräkning av de belopp som ska återkrävas.

Se även kommissionens svar på punkterna 106–124.

Rekommendation 4 – Ompröva Olafs roll och ansvarsområden när det gäller bekämpning av bedrägerier i samband med utbetalning av EU-medel, mot bakgrund av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

När det gäller Olafs utredningsfunktion har kommissionen vidtagit åtgärder för att anpassa Olafs utredningsram till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten i sitt förslag av den 23 maj 2018 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i Olafs utredningar (COM(2018) 338 final).

Det förhållande som föreslås mellan de två organen, och som föreskrivs i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten, ska följa principerna om nära samarbete, informationsutbyte, ömsesidig komplettering och undvikande av dubbelarbete.

Förslaget innehåller också målinriktade ändringar för att öka effektiviteten i Olafs utredningar.

Olafs administrativa utredningar kommer att behålla sitt särskilda mervärde när det gäller att skydda unionens budget. Se även kommissionens svar på punkterna 126–128.

När det gäller förebyggande av bedrägerier och analys av bedrägeririsker avser kommissionen att stärka Olafs roll (se kommissionens svar på rekommendationerna 1–3).

a) Kommissionen håller med revisionsrätten om att Olaf skulle kunna få en utökad roll i kommissionens avdelningars och genomförandeorgans insatser mot bedrägerier. En sådan utökad roll övervägs i den kommande uppdateringen av kommissionens strategi mot bedrägerier (se kommissionens svar på punkterna 50–54 och rekommendation 2.1).

När det gäller detaljerad analys i realtid av bedrägerimönster och orsaker till bedrägerier, se kommissionens svar på rekommendationerna 1 och 2.2. I den mån det är möjligt ska kommissionen informera mer om de bedrägerimönster som upptäcks i Olafs utredningar i fallkompendier.

b) Gentemot medlemsstaterna kommer Olaf även i fortsättningen att ha en samordnande och rådgivande funktion, främst som ledande avdelning för rapportering av oriktigheter och genom Rådgivande samordningskommittén för förebyggande av bedrägerier. Likaså kommer utanordnarna inom de generaldirektorat som tillämpar delad förvaltning att fortsätta utöva tillsyn av medlemsstaterna.

Olaf kommer sedan i sin tur att se över strategierna mot bedrägerier i dessa utbetalande generaldirektorat, vilket beskrivs ovan.

Analysdelen av Olafs utökade roll kan bara införas successivt och kommer inte att fungera fullt ut förrän halvvägs in i den fleråriga budgetramen 2021–2027 (se kommissionens svar på rekommendation 2.2). Som revisionsrätten konstaterar utgör en omfattande analys av bedrägeririsker grunden för en effektiv hantering av bedrägeririsk. Följaktligen kommer Olafs analyskapacitet och dess stärkta tillsynsroll att öka effektiviteten gradvis.

Akronymer och förkortningar

EDES-systemet: systemet för tidig upptäckt och uteslutning.

FBR: den fleråriga budgetramen.

GD: generaldirektorat.

Olaf: Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

PIF: skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen.

Ordförklaringar

Bedrägeri: en avsiktlig bedräglig handling i syfte att uppnå personlig vinning eller orsaka en förlust för en annan part (bilaga I).

Bedrägeririsk: i linje med 2016 års handledning om bedrägeririskhantering från Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Coso) bör organisationer genomföra omfattande bedrägeririskbedömningar för att identifiera specifika bedrägerimetoder och bedrägeririsker, bedöma hur troliga och betydande de är, utvärdera befintliga bedrägerikontroller och vidta åtgärder för att minska återstående bedrägeririsker.

Bättre lagstiftning: politik och lagstiftning som utformas för att uppnå sina mål till lägsta möjliga kostnad; bättre lagstiftning handlar om att se till att EU faktiskt uppnår de ambitiösa politiska mål som den har satts upp för sig själv; den handlar om att säkerställa att den politiska lösning som valts är det bästa och minst betungande sättet att uppnå målen; det är ett arbetssätt som gör att de politiska besluten kan förberedas på ett öppet och tydligt sätt baserat på bästa tillgängliga rön och ett omfattande deltagande från aktörernas sida. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

Det första administrativa eller rättsliga konstaterandet: ett ”första administrativt eller rättsligt konstaterande” är en första skriftlig bedömning som görs av en behörig myndighet, vare sig det är en administrativ eller en rättslig myndighet, som på grundval av konkreta fakta sluter sig till att en oriktighet har begåtts; konstaterandet kan senare ändras eller dras tillbaka till följd av vad som framkommer under det administrativa eller rättsliga förfarandet.

Fel: en oriktighet som uppstår på grund av bristande efterlevnad av krav i lagstiftning och kontrakt.

Finansiella korrigeringar: kan göras av en medlemsstat genom att den drar av oriktiga utgifter från sin betalningsansökan, betalar ett återkrav som utfärdats av kommissionen eller genom att kommissionen drar tillbaka anslag; avdraget kan göras på två sätt: genom återkallande eller återvinning från stödmottagare.

Fällande dom: en dom i domstol, enligt vilken den åtalade befinns skyldig till att ha begått ett brott; en person kan enbart betraktas som dömd när domen är slutgiltig.

Konsekvensbedömning: bidrar till EU:s beslutsprocesser genom att man systematiskt samlar in och analyserar information om planerade interventioner och uppskattar deras sannolika konsekvenser; konsekvensbedömningar ska göras av alla viktigare politiska initiativ (dvs. de som presenteras i den årliga politiska strategin eller, senare, som en del av kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram), med vissa tydligt angivna undantag; därutöver kan andra viktiga initiativ konsekvensbedömas från fall till fall.

Konstaterat bedrägeri: avser ett fall som har bedömts utgöra ”bedrägeri” i en lagakraftvunnen dom i en brottmålsdomstol.

Korruption: avser missbruk av makt för personlig vinning; korruption omfattar varje handling eller underlåtenhet där offentlig makt missbrukas, eller som syftar till att påverka missbruk av offentlig makt, i syfte att erhålla en otillbörlig förmån.

Lagföring: en åklagares beslut om att väcka åtal för brott.

Misstänkt bedrägeri: en oriktighet som ger upphov till att ett administrativt eller rättsligt förfarande inleds på nationell nivå i syfte att fastställa om det föreligger en uppsåtlig handling som kategoriseras som ”misstänkt bedrägeri” av kommissionen och medlemsstaterna.

Oegentlighet/oriktighet: en handling som inte överensstämmer med EU:s regler och skulle kunna ha negativa effekter på EU:s finansiella intressen, men som kan vara följden av ett oavsiktligt fel som begåtts av både de stödmottagare som ansöker om utbetalning och de myndigheter som ansvarar för utbetalningarna; om en oegentlighet/oriktighet begås avsiktligt är det bedrägeri.

Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen: en av de viktigaste frågorna på unionens politiska dagordning för att befästa och öka medborgarnas tillit och garantera att deras pengar används på rätt sätt; det gäller inte endast förvaltningen av budgetanslag utan omfattar alla åtgärder som inverkar negativt på dess tillgångar, och medlemsstaternas tillgångar, i den mån dessa åtgärder har relevans för EU:s politikområden.

Systemet för hantering av oriktigheter: ett säkert elektroniskt verktyg för rapportering, hantering och analys av oriktigheter; det är en del av informationssystemet för bedrägeribekämpning (Afis), som tagits fram och förvaltas av Olaf, vilket underlättar informationsutbytet mellan Olaf och relevanta förvaltningar.

Systemet för tidig upptäckt och uteslutning (EDES-systemet): det nya uteslutningssystem som inrättades av kommissionen den 1 januari 2016 för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot otillförlitliga ekonomiska aktörer; det syftar till att underlätta tidig upptäckt av sådana aktörer, utesluta dem från att motta EU-medel, ålägga ekonomiska sanktioner och, i de allvarligaste fallen, offentliggöra uppgifter om en uteslutning eller åläggande av ekonomiska sanktioner.

Upptäckt bedrägeri: inbegriper misstänkt och konstaterat bedrägeri.

Åtal: en officiell underrättelse från åklagaren som delges en fysisk eller juridisk person och rör misstanke om att han, hon eller den har begått ett brott; genom underrättelsen för åklagaren åtalet vidare till domstol.

Slutnoter

1 Se den rättsliga definitionen i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet).

2 Se skäl 8 i PIF-direktivet.

3 Se den rättsliga definitionen i artikel 4 i EU:s direktiv 2017/1371 (PIF-direktivet).

4 Artikel 1.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95.

5 Se artikel 32 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (budgetförordningen).

6 Se artikel 3 i PIF-direktivet.

7 Se artikel 17 i PIF-direktivet.

8 Artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999.

9 Österrike, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Tjeckien, Cypern, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Spanien. Nederländerna och Malta anslöt sig till Europeiska åklagarmyndigheten under 2018.

10 Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

11 Se punkterna 1.35 och 1.36 i vår årsrapport för 2016.

12 Se revisionsrättens yttrande nr 1/2018 över förslaget av den 2 maj 2018 till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd av unionens budget vid generella brister när det gäller rättsstatens principer i medlemsstaterna, revisionsrättens yttrande nr 9/2018 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av EU-programmet för bedrägeribekämpning och revisionsrättens yttrande nr 8/2018 över förslaget till ändring av Olaf-förordningen 883/2013 vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i Olafs utredningar.

13 I samband med kommissionens åtgärder för att förebygga bedrägerier behandlade vi även Olafs administrativa rekommendationer.

14 Relevanta bestämmelser är artikel 122.2 i förordning (EU) nr 1303/2013, artikel 50.1 i förordning (EU) nr 1306/2013, artikel 30.2 i förordning (EU) nr 223/2014, artikel 5.5 i förordning (EU) nr 514/2014 och artikel 21.1 d i förordning (EU) nr 1309/13.

15 Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen – Årsrapport om bedrägeribekämpning 2017, COM(2018) 553 final.

16 I punkt 2.4 i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (2016) 237 final förklaras de metodantaganden som ligger till grund för analysen av de rapporterade oriktigheterna.

17 Se artiklarna 1.2 och 7 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artikel 2.37 i förordning (EU) nr 1303/2013 samt artikel 2.17 i förordning (EU) nr 223/2014, skäl 3 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1971 och skäl 3 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1973.

18 Artikel 3.1 a i de delegerade förordningarna (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 och 2015/1973.

19 Handbook on requirement to report irregularities (handbok om kravet på att rapportera oriktigheter), COCOLAF/23-05-17/8.2/EN. Artikel 2 b i kommissionens delegerade förordningar (EU) 2015/1970, 2015/1971 och 2015/1973.

20 Artikel 2 b i kommissionens delegerade förordningar (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 och 2015/1973 innehåller en definition av ”första administrativa eller rättsliga konstaterandet”. De delegerade förordningarna antas baserat på de befogenheter som anges i de aktuella grundläggande rättsakterna, varav en är förordningen om gemensamma bestämmelser (artikel 122).

21 Fazekas, M., och Kocsis, G., (2017), Fazekas, M., Tóth, I. J., och King, P. L., (2016), Golden, M. och Picci, L. (2005). Centre for Counter Fraud Studies vid Portsmouths universitet har också utarbetat en metod för att mäta förluster på grund av bedrägerier. Se Button, M. och Gee, J. (2015).

22 Fazekas, M. och Kocsis, G. (2017), Fazekas, M., Tóth, I. J., och King, P. L.(2016), s. 369–397.

23 Se till exempel kommissionens arbetsdokument SWD(2017) 266 final, del 2/2, tabell CP16, s. 64, som åtföljer 2016 års PIF-rapport.

24 År 2017 offentliggjorde Olaf ett femte fallkompendium om interna utredningar.

25 GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Regional- och stadspolitik, GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Forskning och innovation och GD Migration och inrikes frågor.

26 https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

27 Europeiska revisionsrätten, årsrapporten 2014, s. 229.

28 Mungiu-Pippidi, A., (2013), s. 10–11.

29 A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes (en ram för att hantera bedrägeririsker i federala program), GAO, juli 2015, GAO-15-593SP, s. 10.

30 OECD:s konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser.

31 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=sv

32 KOM(2000) 200 final/2 – Reformen av kommissionen – Vitbok del II – Handlingsplan, åtgärd 94.

33 Förebyggande av bedrägerier med hjälp av erfarenheter från det operativa arbetet: en dynamisk bedrägerisäkring, SEK(2007) 1676.

34 Enligt princip 8 i Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commissions (Coso) 2013 Internal Control – Integrated Framework (intern kontroll – integrerad ram) ska organisationer bedöma bedrägeripotentialen vid bedömningen av risker för uppnåendet av målen.

35 Bättre lagstiftning för bättre resultat − en EU-agenda, COM(2015) 215 final.

36 2016 års rapport om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen (PIF-rapport), COM(2017) 383 final.

37 World Bank Annual Update (Världsbankens årliga uppdatering), Integrity Vice-Presidency, s. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

38 http://web.worldbank.org

39 Se Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 10/2015 – Mer behöver göras för att åtgärda problemen vid offentlig upphandling inom EU:s sammanhållningsutgifter.

40 Artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 074/1999.

41 Mellan 2012 och 2016 utfärdade Olaf i omkring 21 % av de utredningar som avslutades med en ekonomisk rekommendation samtidigt en rättslig rekommendation.

42 Utöver de externa utredningarna har Olaf även befogenhet att genomföra interna utredningar inom EU:s institutioner. Vi utvärderade inte denna specifika arbetsuppgift för Olaf under den här revisionen. När det gäller administrativa rekommendationer, se punkt 70.

43 https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx läst den 15 februari 2018.

44 Avdelningen för bedrägeribekämpning (DLAF) är en rumänsk nationell myndighet med utredningsbefogenheter som ansvarar för att skydda EU:s ekonomiska intressen i landet. Se statistik från DLAF:s årsrapport 2016, s. 11.

45 Analys av medlemsstaternas uppföljning av Olafs rättsliga rekommendationer som utfärdats mellan januari 2008 och december 2015, s. 1.

46 Enligt artikel 12 i förordning (EU) nr 883/2013 ”får Olaf till de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna överlämna information som har inhämtats i samband med externa utredningar så att de kan vidta lämpliga åtgärder i god tid i enlighet med sin nationella lagstiftning”.

47 Se Olafs rapport 2017, s. 53.

48 För 59 av 150 ärenden där medel har krävts tillbaka till följd av Olafs ekonomiska rekommendationer är det belopp som återvunnits 70 % eller lägre än vad Olaf rekommenderade.

49 Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU; Survey of statistical information 2010–2014 (Lönar sig brott fortfarande? Återvinning av tillgångar som härrör från brott i EU, undersökning av statistiska uppgifter 2010–2014), Europol, 2016.

50 Kommissionens beslut C(2013)9527 av den 19 december 2013 om fastställande och godkännande av riktlinjer för fastställande av finansiella korrigeringar som kommissionen ska tillämpa på utgifter som finansieras av unionen genom delad förvaltning, i de fall som bestämmelserna om offentlig upphandling inte har följts.

51 GD Internationellt samarbete och utveckling har också bidrags- och upphandlingskontrakt och budgetstödtransaktioner med direkt förvaltning. Vår revision inriktades dock på utgifter med indirekt förvaltning.

52 Om vi endast beaktar de rekommendationer som Olaf lämnade mellan 2012 och 2014 ökar andelen till 82 %.

53 Nederländerna och Malta har anslutit sig till Europeiska åklagarmyndigheten under 2018.

54 Kommissionen uppskattar att kostnaden för Europeiska åklagarmyndigheten, med 115 anställda, kommer att uppgå till 21 miljoner euro per år.

55 Se skäl 51 i rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

56 Se rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

57 Under 2005 höjdes rapporteringströskeln från 4 000 euro till 10 000 euro. Då gjordes följande uppskattning av den information som skulle utebli i processen: den höjda tröskeln skulle minska antalet rapporterade oriktigheter med cirka 45 %, men endast 5 % av den relaterade finansieringen skulle gå förlorad. Omvandlat till andel upptäckta bedrägerier 2017, skulle detta ge siffran 0,22 % i stället för 0,21 %.

58 https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

59 Se Olafs rapport från 2016, s. 15–18, om betydelsen av upphandlingsbedrägerier.

60 SEK(2007) 1676.

61 Kommissionens förordning (EG) nr 2035/2005 av den 12 december 2005 (EUT L 328, 15.12.2005, s. 8).

62 https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

63 Jämför artikel 325 i EUF-fördraget.

64 De senaste siffrorna finns i kommissionens rapport 29:e årsrapporten om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning (2017) (COM(2018) 553 final, 3.9.2018). En liknande tendens syns i andra system som bygger på att utredningar på EU-nivå och nationell nivå kompletterar varandra (t.ex. genomförandet av EU:s konkurrensregler, se http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

65 Se Olafs rapport från 2017.

66 KOM (2011) 376 slutlig, s. 8, stycket som inleds "Förebyggande av bedrägerier".

Händelse Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds 4.4.2017
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 26.6.2018
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 14.11.2018
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk EN: 8.1.2019

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning V EU:s finansiering och förvaltning, där ledamoten Lazaros S. Lazarou är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Juhan Parts med stöd av Ken-Marti Vaher (kanslichef) och Margus Kurm (attaché), Judit Oroszki (förstechef och uppgiftsansvarig), Tomasz Plebanowicz, (biträdande uppgiftsansvarig) och Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova och Anzela Poliulianaite (revisorer). Michael Pyper gav språkligt stöd och Valérie Tempez-Erasmi var sekreterare.

Från vänster till höger: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi och Margus Kurm.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF ISBN 978-92-847-1488-9 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/59208 QJ-AB-18-030-SV-N
HTML ISBN 978-92-847-1476-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/031241 QJ-AB-18-030-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

  • Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
  • Ring telefonnumret +32 22999696.
  • Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.