Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων

Σύνοψη

Σχετικά με τον παρόντα έλεγχο

Ως απάτη νοείται κάθε εκ προθέσεως πράξη ή παράλειψη που αποσκοπεί στην εξαπάτηση και έχει ως αποτέλεσμα ζημία για το θύμα και κέρδος για τον δράστη. Η απάτη εις βάρος δημόσιων πόρων συνδέεται συχνά με υποθέσεις διαφθοράς. Ως διαφθορά νοείται, κατά κανόνα, κάθε πράξη ή παράλειψη που συνιστά κατάχρηση εξουσίας ή αποσκοπεί στην κατάχρηση εξουσίας, για τον προσπορισμό αδικαιολόγητου οφέλους.

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη επιμερίζονται την ευθύνη για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ από την απάτη και τη διαφθορά. Επί του παρόντος, ο κύριος φορέας καταπολέμησης της απάτης σε επίπεδο ΕΕ είναι η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF). Συμβάλλει στον σχεδιασμό και την εφαρμογή της πολιτικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης και διεξάγει διοικητικές έρευνες σε σχέση με υποθέσεις απάτης σε βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ. Το 2020 θα αρχίσει να λειτουργεί η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (EPPO), με εξουσίες δίωξης εγκλημάτων σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ σε 22 κράτη μέλη.

Δεδομένης της σημασίας που έχουν για τη δημοσιονομική διαχείριση της ΕΕ η πρόληψη και ο εντοπισμός της απάτης, αποφασίσαμε να διενεργήσουμε έλεγχο επιδόσεων σχετικά με τη διαχείριση, από μέρους της Επιτροπής, του κινδύνου απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Ειδικότερα, εξετάσαμε τα εξής:

• τη στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης και τα εργαλεία πρόληψης που χρησιμοποιεί στον τομέα αυτό, καθώς και κατά πόσον έχει πρόσβαση σε κατάλληλα δεδομένα όσον αφορά την κλίμακα, τη φύση και τα αίτια της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ•
• εάν οι διοικητικές έρευνες της OLAF έχουν οδηγήσει σε διώξεις και ανακτήσεις.

Εξετάσαμε επίσης τις ρυθμίσεις για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και κατά πόσον ο νέος φορέας έχει την προοπτική να αντιμετωπίσει τις υφιστάμενες αδυναμίες.

Τι διαπιστώσαμε

Την τελευταία δεκαετία η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για την καταπολέμηση της απάτης σε βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ. Ειδικότερα, ενέκρινε τη «στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης» (CAFS) το 2011, και κάθε γενική διεύθυνση (ΓΔ) ή ομάδα ΓΔ εφαρμόζει δική της επιχειρησιακή στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης. Η Επιτροπή θέσπισε επίσης ένα «σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού» (EDES) και έχει συγκροτήσει διοργανική επιτροπή που γνωμοδοτεί σχετικά με τον αποκλεισμό οικονομικών φορέων από τη χρηματοδότηση της ΕΕ, μεταξύ άλλων, λόγω εμπλοκής σε υποθέσεις απάτης ή διαφθοράς. Σε ετήσια βάση υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκθεση σχετικά με την «προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης» («έκθεση PIF»).

Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει πλήρη ενημέρωση σχετικά με την κλίμακα, τη φύση και τα αίτια της απάτης. Οι επίσημες στατιστικές της σχετικά με τις εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης δεν είναι πλήρεις, και μέχρι στιγμής δεν έχει διενεργήσει εκτίμηση όσον αφορά τις μη εντοπιζόμενες περιπτώσεις απάτης. Είναι διαθέσιμες ορισμένες πληροφορίες σχετικά με μορφές και μηχανισμούς απάτης που χρησιμοποιούνται σε διάφορους τομείς. Δεν έχει πραγματοποιηθεί λεπτομερής ανάλυση των αιτίων που ωθούν ορισμένους αποδέκτες πόρων της ΕΕ να καταφεύγουν σε τέτοιες συμπεριφορές. Η εν λόγω έλλειψη πληροφοριών μειώνει την πρακτική αξία των στρατηγικών σχεδίων της Επιτροπής, όπως η CAFS, η οποία έχει να επικαιροποιηθεί από το 2011.

Η εφαρμοζόμενη σήμερα προσέγγιση, στο πλαίσιο της οποίας η OLAF κινεί διοικητική έρευνα αφότου λάβει πληροφορίες για υπόνοιες απάτης από άλλες πηγές, και συχνά έπεται ποινική διερεύνηση της υπόθεσης σε εθνικό επίπεδο, είναι εξαιρετικά χρονοβόρα σε σημαντικό αριθμό περιπτώσεων με αποτέλεσμα να μειώνονται οι πιθανότητες δικαστικής δίωξης. Ως εκ τούτου, οι έρευνες της OLAF οδηγούν στη δίωξη των υπόπτων για απάτη στο 45 % περίπου των περιπτώσεων. Όσον αφορά την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων κονδυλίων της ΕΕ, σε αρκετές περιπτώσεις οι γενικές διευθύνσεις διαπιστώνουν ότι οι τελικές εκθέσεις της OLAF δεν παρέχουν επαρκείς πληροφορίες ώστε να χρησιμεύσουν ως βάση για την κίνηση της διαδικασίας ανάκτησης των αχρεωστήτως εκταμιευθέντων ποσών. Στις περιπτώσεις αυτές, οι γενικές διευθύνσεις προβαίνουν σε (ή αναθέτουν σε τρίτους) περαιτέρω ενέργειες προκειμένου να αποφασιστεί κατά πόσον η ανάκτηση του ποσού που συνέστησε η OLAF είναι δυνατή ή βασίζονται σε στοιχεία προερχόμενα από τους δικούς τους ελέγχους.

Θεωρούμε θετικό βήμα τη συγκρότηση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (στην οποία θα συμμετέχουν 22 κράτη μέλη). Ωστόσο, ο ισχύων κανονισμός ενέχει πολλούς κινδύνους, ο σοβαρότερος ενδεχομένως από τους οποίους αφορά τον εντοπισμό και τη διερεύνηση, που θα πραγματοποιούνται κατά κύριο λόγο από τους ανακριτές των κρατών μελών υπό την εποπτεία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ο κανονισμός δεν προβλέπει κάποιο μηχανισμό διά του οποίου η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (ή οποιοδήποτε άλλο όργανο της ΕΕ) θα μπορεί να παρακινεί τις αρχές των κρατών μελών να διαθέτουν πόρους για την εκτέλεση των προληπτικών εργασιών που είναι αναγκαίες για τη διερεύνηση κρουσμάτων απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ ή για τις υποθέσεις που χειρίζονται οι εντεταλμένοι εισαγγελείς. Ένας άλλος κίνδυνος απορρέει από το γεγονός ότι οι αναγκαίες για τις εργασίες των τμημάτων της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας εκτενείς διαδικασίες εσωτερικών διαβουλεύσεων και μετάφρασης ενδεχομένως να αποδειχθούν υπερβολικά χρονοβόρες στο πλαίσιο ποινικών διαδικασιών, όπου ο χρόνος αποτελεί συχνά τον πιο περιορισμένο πόρο.

Τι συνιστούμε

Βάσει των ανωτέρω παρατηρήσεων, θεωρούμε ότι προκειμένου να αναληφθεί ουσιαστική δράση για την καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ απαιτείται μεγαλύτερη δυναμική και ισχυρότερη καθοδήγηση. Ως εκ τούτου, κρίνουμε ότι η Επιτροπή οφείλει, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, να εντείνει τις προσπάθειές της για την καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ.

Η Επιτροπή πρέπει:

Σύσταση 1: να θέσει σε εφαρμογή ένα αξιόπιστο σύστημα αναφοράς των κρουσμάτων απάτης, το οποίο θα παρέχει πληροφορίες σχετικά με την κλίμακα, τη φύση και τα βασικά αίτια της απάτης.

Σύσταση 2: να επιτύχει καλύτερο συντονισμό της δράσης για την καταπολέμηση της απάτης, στο πλαίσιο της συλλογικής ευθύνης για την πρόληψη και τον εντοπισμό της, να διασφαλίσει ότι η στρατηγική διαχείριση του κινδύνου απάτης και η πρόληψη της απάτης θα αναφέρονται ρητά ως μέρος του χαρτοφυλακίου κάποιου Επιτρόπου, και να εγκρίνει νέα ολοκληρωμένη στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης, βάσει διεξοδικής ανάλυσης των σχετικών κινδύνων.

Σύσταση 3: να εντείνει τις δραστηριότητές της που αποσκοπούν στην πρόληψη της απάτης. Ειδικότερα, πρέπει:

• να εξασφαλίσει ότι οι γενικές διευθύνσεις χρησιμοποιούν το σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού στο πλαίσιο της άμεσης και της έμμεσης διαχείρισης, και να υποχρεώσει τα κράτη μέλη να ταυτοποιούν και να επισημαίνουν τους οικονομικούς φορείς που εμπλέκονται σε υποθέσεις απάτης και τους ιδιώτες που συνδέονται με αυτούς•
• να παροτρύνει όλα τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν ενεργά τη βάση δεδομένων Arachne για την πρόληψη της απάτης και των παρατυπιών στη χρήση των κονδυλίων της ΕΕ.

Σύσταση 4: να επανεξετάσει τον ρόλο και τις αρμοδιότητες της OLAF στην καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ σε συνάρτηση με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ειδικότερα, η Επιτροπή πρέπει να υποβάλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προτάσεις μέτρων για την ανάθεση στην OLAF στρατηγικού και εποπτικού ρόλου στο πλαίσιο της ενωσιακής δράσης για την καταπολέμηση της απάτης.

Εισαγωγή

Ορισμός της απάτης

Ως απάτη¹ νοείται κάθε εκ προθέσεως πράξη ή παράλειψη που αποσκοπεί στην εξαπάτηση και έχει ως αποτέλεσμα ζημία για το θύμα και κέρδος για τον δράστη. Ενδεικτικά, απάτη συνιστούν οι εκ προθέσεως ενέργειες δικαιούχου επιχορήγησης που έχουν στόχο την παραπλάνηση του παρόχου της χρηματοδότησης ώστε ο δικαιούχος να αιτηθεί την απόδοση αδικαιολόγητα υψηλών δαπανών.

Η απάτη εις βάρος δημόσιων πόρων συνδέεται ορισμένες φορές με υποθέσεις διαφθοράς^{2 3}. Ως διαφθορά παραδοσιακά νοείται κάθε πράξη ή παράλειψη που συνιστά κατάχρηση εξουσίας ή αποσκοπεί στην κατάχρηση εξουσίας, για τον προσπορισμό αδικαιολόγητου οφέλους. Εάν, παραδείγματος χάριν, δικαιούχος επιχορήγησης δωροδοκήσει υπάλληλο προκειμένου να εγκρίνει αδικαιολόγητα υψηλές δαπάνες, έχει διαπράξει τόσο απάτη όσο και ενεργητική δωροδοκία.

Η έννοια της παρατυπίας⁴ είναι ευρύτερη από εκείνη της απάτης. Ορίζεται ως κάθε παράβαση της νομοθεσίας η οποία έχει ή θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο προϋπολογισμός της ΕΕ. Εάν η παράβαση γίνεται εκ προθέσεως, συνιστά απάτη. Ως εκ τούτου, αυτό που διαφοροποιεί την απάτη από άλλες μορφές παρατυπιών είναι η κακόβουλη πρόθεση από πλευράς του δράστη.

Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ από την απάτη

Το άρθρο 325 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) παρέχει τη νομική βάση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ από την απάτη, τη διαφθορά και άλλες παράνομες δραστηριότητες (παράρτημα I).

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα ώστε να παρέχει εύλογη διασφάλιση όσον αφορά την πρόληψη, τον εντοπισμό και τη διόρθωση τυχόν παρατυπιών (συμπεριλαμβανομένης της απάτης) κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ⁵. Στον τομέα της επιμερισμένης διαχείρισης, π.χ. στους τομείς δαπανών της συνοχής και της γεωργίας, μοιράζεται την αρμοδιότητα αυτή με τα κράτη μέλη.

Η «οδηγία σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης» («οδηγία PIF»)⁶ περιέχει εναρμονισμένο ορισμό των αδικημάτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ καθώς και τις κυρώσεις και τις προθεσμίες παραγραφής που προβλέπονται σχετικά. Η οδηγία αυτή, η οποία εγκρίθηκε στις 5 Ιουλίου 2017, πρέπει να μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών έως τον Ιούλιο του 2019⁷.

Ο αριθμός των φορέων που εμπλέκονται στη διαχείριση του κινδύνου απάτης εις βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ, τόσο σε ενωσιακό όσο και σε εθνικό επίπεδο, είναι πολύ μεγάλος (παράρτημα II). Οι βασικότεροι τέτοιοι φορείς είναι οι εξής:

• Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (γνωστή με το γαλλικό αρκτικόλεξο OLAF - «Office européen de lutte antifraude») είναι επί του παρόντος ο κύριος φορέας καταπολέμησης της απάτης σε επίπεδο ΕΕ. Συμβάλλει στον σχεδιασμό και στην εφαρμογή της πολιτικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης και αποτελεί τον μοναδικό οργανισμό με ανεξάρτητες εξουσίες διενέργειας ερευνών σε επίπεδο ΕΕ⁸.
• Οι γενικές διευθύνσεις (ΓΔ) και οι εκτελεστικοί οργανισμοί της Επιτροπής είναι υπεύθυνες/-οι για την ανάπτυξη αποτελεσματικών συστημάτων διαχείρισης του κινδύνου απάτης στους διάφορους τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ.
• Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, οι αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές στα κράτη μέλη υποχρεούνται να εφαρμόζουν ένα επαρκές πλαίσιο για την καταπολέμηση της απάτης. Ομοίως, η διενέργεια ποινικών ερευνών και οι ποινικές διώξεις αποτελούν αποκλειστική αρμοδιότητα των εθνικών δικαστικών αρχών.
• Τον Οκτώβριο του 2017, είκοσι κράτη μέλη⁹ αποφάσισαν τη συγκρότηση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Επί του παρόντος, στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συμμετέχουν 22 κράτη μέλη. Το όργανο αυτό θα έχει την εξουσία να διενεργεί έρευνες και να ασκεί διώξεις για αξιόποινες πράξεις εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Σύμφωνα με το άρθρο 120, παράγραφος 2, του κανονισμού για τη σύστασή της, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία¹⁰, θα αρχίσει να λειτουργεί τουλάχιστον τρία έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του κανονισμού, δηλαδή όχι νωρίτερα από τα τέλη του 2020.

Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ) είναι ο ανεξάρτητος ελεγκτής της ΕΕ. Ελέγχουμε κατά πόσον τα έσοδα έχουν εισπραχθεί και οι δαπάνες έχουν πραγματοποιηθεί κατά τρόπο νόμιμο και κανονικό, καθώς και εάν η δημοσιονομική διαχείριση υπήρξε χρηστή. Εάν, στο πλαίσιο των εργασιών μας, εντοπίσουμε περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης, τις αναφέρουμε στην OLAF για προκαταρκτική ανάλυση και, ενδεχομένως, διενέργεια έρευνας¹¹.

Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 325, παράγραφος 4, της ΣΛΕΕ, πρέπει να ζητείται η γνώμη του ΕΕΣ για κάθε μέτρο που πρόκειται να εγκριθεί από τον νομοθέτη στους τομείς της πρόληψης και της καταπολέμησης της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Τα τελευταία χρόνια η Επιτροπή εξέδωσε πολλές νομοθετικές προτάσεις συνδεόμενες με το αντικείμενο του ελέγχου αυτού (παράρτημα ΙΙΙ), σε σχέση με ορισμένες από τις οποίες γνωμοδοτήσαμε¹².

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας αξιολογήθηκε κατά πόσον η Επιτροπή διαχειρίζεται ορθά τον κίνδυνο απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Ειδικότερα, εξετάσαμε:

• αν η Επιτροπή εκτιμά ορθά την κλίμακα, τη φύση και τα αίτια της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ•
• αν η Επιτροπή διαθέτει αποτελεσματικό στρατηγικό πλαίσιο για τη διαχείριση του κινδύνου απάτης•
• αν η Επιτροπή εστιάζει επαρκώς στην πρόληψη της απάτης•
• αν οι διοικητικές έρευνες της OLAF οδηγούν σε άσκηση διώξεων και ανακτήσεις.

Πηγή: ΕΕΣ.

Εξετάσαμε επίσης κατά πόσον η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αναμένεται να αντιμετωπίσει τις αδυναμίες που εντοπίσαμε στο ισχύον σύστημα καταπολέμησης της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ.

Ο έλεγχός μας επικεντρώθηκε αποκλειστικά στην απάτη κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ και κάλυψε όλους τους μείζονες τομείς δαπανών της ΕΕ (γεωργία, συνοχή, έρευνα και εξωτερικές δράσεις). Εστιάσαμε κυρίως στα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή για την πρόληψη της απάτης και τον χειρισμό των υποθέσεων απάτης που εντοπίζονται. Δεν ασχοληθήκαμε με τις έρευνες της OLAF σχετικά με τα έσοδα της ΕΕ. Όσον αφορά τις εξωτερικές έρευνες της OLAF, εστιάσαμε στις οικονομικές συστάσεις και τις συστάσεις για την κίνηση δικαστικών διαδικασιών, καθώς πρόκειται για τις κύριες εκροές της¹³. Ακόμη, δεν εξετάσαμε εσωτερικές έρευνες σε βάρος υπαλλήλων ή άλλων εργαζομένων της ΕΕ, μελών των θεσμικών και λοιπών οργάνων ή επικεφαλής υπηρεσιών και οργανισμών.

Οι παρατηρήσεις μας βασίστηκαν στις ακόλουθες πηγές αποδεικτικών στοιχείων:

1. ανάλυση σχετικών εγγράφων (της Επιτροπής και της OLAF, εκθέσεων του ΕΕΣ, σχετικών μελετών και ερευνών) και βάσεων δεδομένων (ήτοι IMS και Arachne)•
2. συνεντεύξεις με υπαλλήλους της OLAF και επτά γενικών διευθύνσεων που είναι επιφορτισμένες με την εκτέλεση των δαπανών (ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης, ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας, ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης, ΓΔ Επικοινωνιακών Δικτύων, Περιεχομένου και Τεχνολογιών και ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων), καθώς και των γενικών διευθύνσεων και άλλων εσωτερικών υπηρεσιών που διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην εποπτεία της διαχείρισης του κινδύνου απάτης (επιτροπή εποπτείας της OLAF, Γενική Γραμματεία, ΓΔ Προϋπολογισμού και IAS) στους κόλπους της Επιτροπής•
3. συνεντεύξεις με εκπροσώπους οργανισμών που δεν υπάγονται στην Επιτροπή, όπως η Ευρωπόλ και η Eurojust•
4. επισκέψεις σε υπηρεσίες συντονισμού καταπολέμησης της απάτης (AFCOS), σε εισαγγελικές αρχές και στα αρμόδια υπουργεία σε τέσσερα κράτη μέλη (Βουλγαρία, Βερολίνο και Βραδεμβούργο στη Γερμανία, Ρώμη και Περούτζια στην Ιταλία και Πολωνία)•
5. ερωτηματολόγιο που εστάλη στα ανώτατα όργανα ελέγχου (ΑΟΕ) των 28 κρατών μελών, εκ των οποίων τα 23 απάντησαν• ερωτηματολόγιο που εστάλη από την Ευρωπόλ στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου στα 28 εθνικά σημεία επαφής της, εκ των οποίων τα 13 απάντησαν•
6. συνεισφορές 15 εμπειρογνωμόνων (εγκληματολόγων, νομικών, κοινωνικών επιστημόνων, εισαγγελέων) που παρείχαν πληροφορίες και συμβουλές καθ’ όλη τη διάρκεια του ελέγχου και υπέβαλαν τα σχόλιά τους σχετικά με τις αρχικές διαπιστώσεις μας.

Παρατηρήσεις

Η εικόνα της Επιτροπής όσον αφορά την κλίμακα, τη φύση και τα αίτια της απάτης είναι ελλιπής

Το πρώτο στάδιο μιας καλοσχεδιασμένης και ορθώς εφαρμοζόμενης προσέγγισης της καταπολέμησης της απάτης είναι η μέτρηση του φαινομένου της απάτης. Η έλλειψη αξιόπιστων βασικών στοιχείων σχετικά με την απάτη δυσχεραίνει τον σχεδιασμό και την παρακολούθηση των μέτρων για την καταπολέμηση του φαινομένου.

Η απάτη σε βάρος κεφαλαίων υπό συλλογική διαχείριση, όπως τα κεφάλαια της ΕΕ, αποτελεί αφανή μορφή εγκληματικότητας, ήτοι δεν μπορεί να διαπιστωθεί χωρίς προληπτικούς και κατασταλτικούς ελέγχους διενεργούμενους ειδικά για τον σκοπό αυτό. Δεδομένου ότι οι εν λόγω έλεγχοι δεν είναι δυνατό να είναι εξαντλητικοί και δεν είναι πάντα παραγωγικοί, ορισμένες περιπτώσεις δεν εντοπίζονται. Η κατάσταση αυτή επιδεινώνεται από το γεγονός ότι, στην περίπτωση της απάτης εις βάρος κεφαλαίων υπό συλλογική διαχείριση, δεν υφίστανται μεμονωμένα θύματα, τα οποία θα κατάγγελλαν τέτοιου είδους εγκλήματα ενώπιον των αρμόδιων αρχών. Στο γράφημα 2 παρουσιάζεται η μη εντοπιζόμενη απάτη και τα στάδια που μεσολαβούν από τον εντοπισμό μιας υπόθεσης που εγείρει υπόνοιες απάτης έως τη δικαστική διαπίστωση της απάτης.

Πηγή: ΕΕΣ.

Λόγω της λανθάνουσας φύσης του, το φαινόμενο της απάτης δεν μπορεί να εκτιμηθεί αποκλειστικά βάσει των επίσημων στατιστικών για τις καταγγελθείσες και διερευνηθείσες υποθέσεις. Πρόσθετα χρήσιμα στοιχεία σχετικά με την κλίμακα και τη φύση του προβλήματος θα μπορούσαν να προκύψουν από την εφαρμογή μεθόδων κοινωνιολογικής έρευνας.

Όσον αφορά τις δαπάνες της ΕΕ, τα στοιχεία σχετικά με το επίπεδο των εντοπισθεισών περιπτώσεων απάτης καταγράφονται σε τρεις διαφορετικές βάσεις δεδομένων (γράφημα 3).

Πηγή: ΕΕΣ.

Η OLAF, ως ο κύριος φορέας καταπολέμησης της απάτης σε επίπεδο ΕΕ, είναι αρμόδια για τη συγκέντρωση στοιχείων και την κατάρτιση στατιστικών για λογαριασμό της Επιτροπής σχετικά με την απάτη κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Τα κράτη μέλη και οι υποψήφιες για ένταξη στην ΕΕ χώρες υπέχουν τη νομική υποχρέωση¹⁴ να παραπέμπουν στην OLAF, ως υπηρεσία της Επιτροπής, όλες τις σημαντικές περιπτώσεις παρατυπιών που εντοπίζουν στα έσοδα (παραδοσιακοί ίδιοι πόροι) και τις δαπάνες (συνοχή, γεωργία και προενταξιακά ταμεία) της ΕΕ. Υποχρεούνται, επίσης, να αναφέρουν αν κινείται για τις εν λόγω παρατυπίες σε εθνικό επίπεδο διοικητική ή δικαστική διαδικασία προκειμένου να διαπιστωθεί αν υπήρχε πρόθεση (υπόνοια απάτης), ή αν η απάτη διαπιστώθηκε με οριστική δικαστική απόφαση (διαπιστωμένη απάτη). Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη και οι υποψήφιες προς ένταξη χώρες οφείλουν κατ’ αρχάς να καταχωρίσουν την παρατυπία και, εν συνεχεία, να αναφέρουν αν υπήρχε πρόθεση εξαπάτησης (υπόνοια απάτης ή διαπιστωμένη απάτη). Τα εν λόγω στοιχεία σχετικά με τις δαπάνες υποβάλλονται μέσω ενός συστήματος ΤΠ που ονομάζεται «σύστημα διαχείρισης παρατυπιών» (IMS), αρμόδια για το οποίο είναι η OLAF. Η υποβολή στοιχείων σχετικά με τα έσοδα γίνεται μέσω του συστήματος OWNRES, το οποίο διαχειρίζεται η ΓΔ Προϋπολογισμού.

Η OLAF διαθέτει δικό της σύστημα διαχείρισης υποθέσεων, το οποίο παρέχει πληροφορίες σχετικά με περατωθείσες και εν εξελίξει έρευνες υποθέσεων απάτης, δωροδοκίας και σοβαρών παρατυπιών στις οποίες διακυβεύονται κονδύλια της ΕΕ. Οι αρχές των κρατών μελών διαθέτουν επίσης σε ορισμένες περιπτώσεις δικές τους βάσεις δεδομένων για την καταχώριση των υποθέσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης εις βάρος είτε των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ είτε των εθνικών προϋπολογισμών.

Στην παρούσα ενότητα εξετάζουμε την ποιότητα των στοιχείων που χρησιμοποιεί η Επιτροπή προκειμένου να προσδιορίσει τα επίπεδα εντοπισθείσας και μη εντοπισθείσας απάτης, καθώς και το είδος της ανάλυσης που διενεργεί η Επιτροπή προκειμένου να προσδιορίσει τις συνηθέστερες μορφές και τους συνηθέστερους μηχανισμούς απάτης, τα κύρια αίτια του φαινομένου και τα χαρακτηριστικά των διαπραττόντων απάτη εις βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ. Εξετάσαμε επίσης πώς η Επιτροπή αξιοποιεί τις εν λόγω πληροφορίες στις εκτιμήσεις του κινδύνου απάτης που διενεργεί.

Τα στοιχεία σχετικά με το επίπεδο εντοπισθείσας απάτης είναι ελλιπή

Στην «έκθεση PIF»¹⁵ που δημοσιεύει ετησίως και η οποία περιλαμβάνει τις σχετικές αναλύσεις, η Επιτροπή ανακοινώνει το χρηματικό ύψος των εντοπισθεισών περιπτώσεων απάτης. Σύμφωνα με την έκθεση αυτή, οι εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης στις δαπάνες της ΕΕ ανήλθαν το 2017 σε 390,7 εκατομμύρια ευρώ ή σε ποσοστό 0,29 % του συνόλου των πληρωμών από τον προϋπολογισμό της ΕΕ (γράφημα 4).

Για τον υπολογισμό των ανωτέρω αριθμητικών στοιχείων σχετικά με τις περιπτώσεις απάτης που εντοπίστηκαν, η Επιτροπή χρησιμοποιεί τα δικά της στοιχεία όταν πρόκειται για δαπάνες υπό άμεση διαχείριση και στοιχεία που διαβιβάζονται στην OLAF από τα κράτη μέλη και τις υποψήφιες χώρες μέσω του IMS όσον αφορά τις δαπάνες υπό επιμερισμένη διαχείριση.

Βάσει των αποτελεσμάτων του ελέγχου μας, τα οποία περιγράφονται κατωτέρω, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι τα εν λόγω αριθμητικά στοιχεία δεν παρέχουν ολοκληρωμένη εικόνα του επιπέδου της εντοπιζόμενης απάτης στις δαπάνες της ΕΕ. Αυτό ισχύει τόσο για την επιμερισμένη διαχείριση όσο και για τις άλλες μορφές διαχείρισης.

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι το κύριο πρόβλημα της μη αναφοράς περιπτώσεων απάτης σχετίζεται με υποθέσεις υπό διερεύνηση από τις εισαγγελικές αρχές, για τις οποίες δεν είναι ενήμερες οι αρμόδιες για την υλοποίηση των προγραμμάτων αρχές¹⁶. Ωστόσο, εντοπίσαμε τους ακόλουθους πρόσθετους λόγους στους οποίους οφείλεται η υποεκτίμηση της έκτασης της απάτης:

• Οι αρχές των κρατών μελών δεν αναφέρουν όλες τις περιπτώσεις που διερευνούνται από την OLAF. Από τις 20 υποθέσεις της OLAF που εξετάσαμε, εντοπίσαμε μόνο τρεις που είχαν καταχωριστεί από τις αρχές των κρατών μελών στο σύστημα IMS.
• Κρούσματα απάτης μπορούν να προκύψουν και στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων των ενδιάμεσων δημόσιων φορέων που συμμετέχουν στην υλοποίηση ενός επιχειρησιακού προγράμματος στο επίπεδο της επιλογής έργων ή των δημοσίων διαγωνισμών:
• Η ενωσιακή νομοθεσία¹⁷ δεν υποχρεώνει τις αρχές των κρατών μελών να αναφέρουν περιπτώσεις παρατυπιών με ή χωρίς πρόθεση εξαπάτησης στις οποίες οι δημόσιοι φορείς ασκούν εξουσίες δημόσιας αρχής και δεν ενεργούν ως οικονομικός φορέας. Διαπιστώσαμε προβλήματα ελλιπούς αναφοράς σε περιπτώσεις στις οποίες δημόσιοι φορείς ενεργούν ως οικονομικοί φορείς.
• Στις περιπτώσεις παρατυπιών, με ή χωρίς πρόθεση εξαπάτησης, κατά την επιλογή των έργων, πριν από τη λήψη απόφασης περί χρηματοδότησης συγκεκριμένου έργου, δεν είναι πάντοτε δυνατός ο εντοπισμός του σχετικού έργου, κάτι που είναι αναγκαίο για την καταχώριση των σχετικών στοιχείων στο IMS. Τέτοιες περιπτώσεις εντοπίσαμε σε δύο κράτη μέλη.
• Για να μειωθεί η διοικητική επιβάρυνσή τους, οι αρχές των κρατών μελών υποχρεούνται βάσει της ενωσιακής νομοθεσίας να αναφέρουν μόνον τις περιπτώσεις παρατυπιών, με ή χωρίς πρόθεση εξαπάτησης, που αφορούν ενωσιακά κονδύλια άνω των 10 000 ευρώ¹⁸. Στις περιπτώσεις της γεωργίας και του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου, ο αριθμός των πληρωμών που δεν υπερβαίνουν αυτό το κατώφλι των 10 000 ευρώ είναι μεγάλος όπως μεγάλος ενδέχεται να είναι επομένως και ο αριθμός των πληρωμών κάτω από το όριο αυτό που σχετίζονται πιθανώς με υποθέσεις απάτης και οι οποίες δεν αναφέρονται. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου μας, εντοπίσαμε ένα κράτος μέλος στο οποίο οι παρατυπίες που είχαν καταχωριστεί στο IMS σε σχέση με το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης αντιπροσώπευαν μόνο ένα μικρό ποσοστό (7 %) του συνόλου των παρατυπιών που εντόπισαν οι εθνικές αρχές σε σχέση με αυτά τα δύο ταμεία. Από την άλλη πλευρά, το κράτος μέλος χαρακτήριζε ένα μεγάλο ποσοστό (60 %) αυτού του 7 % των γνωστοποιηθεισών παρατυπιών, ως περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης.

Η Επιτροπή έχει εκδώσει διάφορες κατευθυντήριες οδηγίες¹⁹ σχετικά με την αναφορά των παρατυπιών και την επισήμανσή τους ως περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης. Ωστόσο, οι σχετικές πρακτικές εξακολουθούν να διαφέρουν μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό οφείλεται κυρίως στις διαφορετικές ερμηνείες των όρων «υπόνοια απάτης» και «πρώτη διοικητική ή δικαστική πράξη διαπίστωσης»²⁰. Οι ορισμοί αυτοί είναι σημαντικοί προκειμένου να γίνει σαφές πότε μια παρατυπία πρέπει να επισημαίνεται ως κρούσμα απάτης (υπόνοια απάτης). Από τον πίνακα του παραρτήματος 4 προκύπτει ότι ορισμένα κράτη μέλη χαρακτηρίζουν παρατυπίες ως περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης μόνο μετά την έκδοση τελεσίδικης δικαστικής απόφασης, ενώ άλλα σε αρκετά προγενέστερο στάδιο της διαδικασίας.

Προκειμένου να ενισχυθεί η έμφαση στον εντοπισμό και την αναφορά υποθέσεων απάτης, η OLAF εισήγαγε το 2015 δύο νέους δείκτες, το «ποσοστό εντοπισμού απάτης» (fraud detection rate, FDR), που αντιστοιχεί στη χρηματική αξία των περιπτώσεων υπόνοιας απάτης και διαπιστωμένης απάτης, που εντοπίζονται σε ένα κράτος μέλος, εκπεφρασμένη ως ποσοστό των συνολικών πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν στην εν λόγω χώρα σε συγκεκριμένη χρονική περίοδο, και το «επίπεδο συχνότητας απάτης» (fraud frequency level, FFL), που αντιστοιχεί στον αριθμό των περιπτώσεων υπόνοιας απάτης και διαπιστωμένης απάτης σε ένα κράτος μέλος, εκπεφρασμένο ως ποσοστό του συνολικού αριθμού παρατυπιών που εντοπίστηκαν στην εν λόγω χώρα εντός συγκεκριμένης περιόδου. Παρόμοιος δείκτης δημιουργήθηκε για τις παρατυπίες χωρίς πρόθεση εξαπάτησης (το «ποσοστό εντοπισμού παρατυπιών», irregularity detection rate ή IDR και το «επίπεδο συχνότητας παρατυπιών», irregularity frequency level ή IFL). Το γράφημα 5 παρέχει πληροφορίες για τους FDR και IDR κάθε κράτους μέλους στον τομέα της συνοχής για την περίοδο 2007‑2013.

Οι εν λόγω δείκτες αποκαλύπτουν τις σημαντικές αποκλίσεις όσον αφορά το επίπεδο (αξία και αριθμό υποθέσεων) των παρατυπιών και των περιπτώσεων απάτης που εντόπισαν και κοινοποίησαν τα κράτη μέλη. Παραδείγματος χάριν, δέκα κράτη μέλη ανέφεραν λιγότερες από δέκα περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013, και δώδεκα κράτη μέλη είχαν ποσοστά εντοπισμού απάτης που δεν υπερέβαιναν το 0,1 %. Οκτώ κράτη μέλη χαρακτήρισαν περισσότερο από το 10 % του συνόλου των παρατυπιών που κοινοποίησαν ως περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης, ενώ 14 άλλα κράτη μέλη λιγότερο από το 5 %.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών σε σχέση με την αναφορά περιπτώσεων απάτης και παρατυπιών μπορεί να οφείλονται και στην οργάνωση των εθνικών συστημάτων για την καταπολέμηση της απάτης και όχι απλώς στη μη εναρμόνιση της διαδικασίας υποβολής στοιχείων. Η Επιτροπή δεν είχε στη διάθεσή της λεπτομερέστερη ανάλυση των λόγων στους οποίους οφείλονται αυτές οι αποκλίσεις.

Το γεγονός ότι οι επίσημες στατιστικές για τα ποσοστά εντοπισμού απάτης που κοινοποιήθηκαν ελάχιστη σχέση έχουν με τα αποτελέσματα των δεικτών κινδύνου διαφθοράς αποδεικνύει επίσης την ύπαρξη προβλημάτων στο επίπεδο της αναφοράς ή του εντοπισμού περιπτώσεων απάτης (γράφημα 5): χώρες με χαμηλές επιδόσεις στον δείκτη αντίληψης της διαφθοράς (CPI) της Διεθνούς Διαφάνειας ή στον δείκτη ακεραιότητας της δημόσιας διοίκησης (IPI), οι οποίες, ως εκ τούτου, θεωρούνται λιγότερο διαφανείς, αναφέρουν ελάχιστες ή και καθόλου περιπτώσεις απάτης.

* Ο δείκτης αντίληψης της διαφθοράς (Corruption Perception Index, CPI) της Διεθνούς Διαφάνειας κατατάσσει τις χώρες βάσει των επιπέδων αντίληψης της διαφθοράς, τα οποία καθορίζονται βάσει εκτιμήσεων εμπειρογνωμόνων και σφυγμομετρήσεων. Η κατάταξη γίνεται σε κλίμακα από το 100 (χώρα εξαιρετικά καθαρή) έως το 0 (χώρα εξαιρετικά διεφθαρμένη).

** Ο δείκτης ακεραιότητας της δημόσιας διοίκησης (Index of public integrity, IPI) είναι ένας σύνθετος δείκτης που αποτελείται από έξι συνιστώσες: ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, διοικητικός φόρτος, ανοικτός χαρακτήρας του εμπορίου, δημοσιονομική διαφάνεια, ψηφιακή ιθαγένεια και ελευθερία του Τύπου. Επιδίωξή του είναι ο σχηματισμός μιας αντικειμενικής και ολοκληρωμένης εικόνας της κατάστασης όσον αφορά τον έλεγχο της διαφθοράς σε 109 χώρες. Η κατάταξη γίνεται σε κλίμακα από το 1 (χαμηλό επίπεδο ελέγχου της διαφθοράς) έως το 10 (υψηλός βαθμός ελέγχου της διαφθοράς).

*** Το Ευρωβαρόμετρο του 2015 μετρά την αντίληψη των πολιτών της ΕΕ. Q1_B. Defrauding the EU budget: The scale of the problem is rather frequent?

Η Επιτροπή δεν διενεργεί διεξοδικούς ελέγχους για να διαπιστώσει την ποιότητα των στοιχείων που καταχωρίζονται στο IMS, ούτε ζητεί από τις αρχές των κρατών μελών να παρέχουν διασφάλιση σχετικά με την αξιοπιστία των εν λόγω στοιχείων. Στο πλαίσιο των ελέγχων συστημάτων εξετάζονται επιμέρους μόνο σημεία σχετικά με τη συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις κοινοποίησης στοιχείων

Ούτε η OLAF ούτε οποιοσδήποτε άλλος φορέας στους κόλπους της Επιτροπής συγκεντρώνει πληροφορίες για ποινικές υποθέσεις που συνδέονται με τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ και οι οποίες αποτελούν αντικείμενο διερεύνησης από τις εθνικές αρχές. Τα κράτη μέλη διαθέτουν δικά τους συστήματα για την καταγραφή των υπό διερεύνηση υποθέσεων, και σχεδόν το ήμισυ αυτών δεν κάνει διάκριση μεταξύ οικονομικών αδικημάτων που θίγουν τα εθνικά συμφέροντα και εκείνων που θίγουν τα συμφέροντα της ΕΕ. Ως εκ τούτου, ούτε η Επιτροπή ούτε τα εν λόγω κράτη μέλη διαθέτουν χωριστά στοιχεία σχετικά με την κλίμακα της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ.

Στον τομέα των δαπανών που διαχειρίζεται άμεσα η Επιτροπή, η χρηματική αξία των δαπανών για τις οποίες εγείρονται υπόνοιες απάτης υπολογίζεται βάσει των ποσών που επισημάνθηκε ότι συνδέονται με υποθέσεις απάτης και καταχωρίστηκαν στο λογιστικό σύστημα της Επιτροπής. Διαπιστώσαμε ότι ορισμένα στοιχεία δεν συνυπολογίστηκαν στην αξία αυτών των δαπανών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή, προκειμένου να ανακτήσει τα ποσά αυτά, τα συμψηφίζει με μελλοντικές απαιτήσεις χωρίς να προηγηθεί η έκδοση εντάλματος είσπραξης. Παρότι, δε, το προβλέπουν οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής, οι υποθέσεις αυτές δεν επισημαίνονται πάντοτε ως περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης. Επιπλέον, για ορισμένες περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης δεν είναι αναγκαία η διενέργεια έρευνας από την OLAF, καθώς παρακολουθούνται από τις γενικές διευθύνσεις μέσω ελέγχων. Οι περιπτώσεις αυτές δεν συνυπολογίζονται πάντοτε στη χρηματική αξία των δαπανών για τις οποίες εγείρονται υπόνοιες απάτης, η οποία ανακοινώνεται. Η Επιτροπή δεν έχει εκδώσει ακόμη σαφείς κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τον τρόπο καταχώρισης των σχετικών στοιχείων.

Η Επιτροπή δεν διαθέτει ολοκληρωμένη εικόνα σχετικά με το επίπεδα της μη εντοπιζόμενης απάτης

Η Επιτροπή δεν προβαίνει σε εκτίμηση των επιπέδων μη εντοπιζόμενης απάτης, ούτε έχει ποτέ πραγματοποιήσει έρευνες απευθυνόμενες σε θύματα ή πιθανούς μάρτυρες αξιόποινων πράξεων ειδικά σε σχέση με την απάτη κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Η Επιτροπή μάς δήλωσε ότι δεν έκρινε τις έρευνες για θύματα ή πιθανούς μάρτυρες αξιόποινων πράξεων ή τις έρευνες αντίληψης κατάλληλα εργαλεία για τη συγκέντρωση πληροφοριών σχετικά με την κλίμακα της απάτης σε σχέση με επιδοτήσεις της ΕΕ, επειδή μια έρευνα για θύματα απάτης εις βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ θα συνεπαγόταν σημαντικές δαπάνες και δεν είναι σαφές σε ποιον θα έπρεπε να απευθυνθούν τέτοιου είδους κοινωνιολογικά ερωτήματα.

Βέβαια, μελέτες που βασίζονται στην αντίληψη και την εμπειρία χρησιμοποιούνται και για τη μέτρηση της διαφθοράς, που αποτελεί επίσης αφανές έγκλημα. Ευρέως αποδεκτοί δείκτες της διαφθοράς είναι, μεταξύ άλλων, ο δείκτης αντίληψης της διαφθοράς της Διεθνούς Διαφάνειας και ο δείκτης ελέγχου της διαφθοράς της Παγκόσμιας Τράπεζας (World Bank’s control of corruption indicator, WB-CCI), οι οποίοι χρησιμοποιούν τα αποτελέσματα μελετών βασισμένων στην αντίληψη των ερωτώμενων. Οι εν λόγω έρευνες χρησιμοποιούνται συμπληρωματικά προς τις επίσημες στατιστικές, και δεν τις υποκαθιστούν.

Επιπλέον των ερευνών που βασίζονται στην αντίληψη των ερωτώμενων, ορισμένες πρόσφατες μελέτες έχουν ως αντικείμενο την εκτίμηση του επιπέδου του κινδύνου διαφθοράς ή του ελέγχου της διαφθοράς βάσει αντικειμενικών διοικητικών στοιχείων²¹.

Στον τομέα της συνοχής, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης έχει δρομολογήσει την εκπόνηση μελέτης για την αξιολόγηση της ποιότητας της διακυβέρνησης σε περιφερειακό επίπεδο, βάσει στοιχείων σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις. Ένας από τους δείκτες επιδόσεων που μετρήθηκαν ήταν ο έλεγχος των κινδύνων διαφθοράς (πλαίσιο 1). Η συνεκτίμηση των περιφερειακών ή τομεακών αποκλίσεων έχει μεγάλη σημασία για την κατανόηση και την αποτελεσματική διαχείριση των κινδύνων διαφθοράς.

Τα παραδείγματα αυτά καταδεικνύουν ότι είναι πράγματι δυνατό να αποκομιστεί μια εικόνα της κλίμακας της μη εντοπιζόμενης απάτης ή της διαφθοράς.

Η από μέρους της Επιτροπής ανάλυση των μορφών και των κινδύνων απάτης είναι ανεπαρκής

Η καλή ενημέρωση σχετικά με τις μορφές απάτης συμβάλλει στην πραγματοποίηση ακριβέστερων και ενημερωμένων εκτιμήσεων του κινδύνου απάτης και στον προσδιορισμό και την εφαρμογή των κατάλληλων δικλίδων ελέγχου για την πρόληψη ή/και τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης.

Η Επιτροπή αναλύει τα διάφορα είδη απάτης προκειμένου να συμμορφώνεται με:

• την ετήσια υποχρέωση που υπέχει να υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκθεση σχετικά με τα μέτρα που λαμβάνονται από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη για την καταπολέμηση της απάτης καθώς και με τα αποτελέσματά τους (έκθεση PIF) και με τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της τομεακής νομοθεσίας•
• το πλαίσιο εσωτερικών δικλίδων ελέγχου της Επιτροπής, που απαιτεί εκτίμηση του κινδύνου απάτης.

Η έκθεση PIF του 2016 περιλαμβάνει ενότητα για τις μορφές παρατυπιών που επισημάνθηκαν ως κρούσματα απάτης στον τομέα της γεωργίας για αμφότερα τα ταμεία και, στην περίπτωση των διαρθρωτικών ταμείων για τον τομέα προτεραιότητας «Έρευνα και τεχνολογική ανάπτυξη» για την περίοδο 2007‑2013. Η ανάλυση των τρόπων δράσης που περιέχει η έκθεση καλύπτει διάφορα είδη παρατυπιών που επισημάνθηκαν ως κρούσματα απάτης²³.

Επιπλέον της έκθεσης PIF, η OLAF εκπόνησε επίσης διάφορες αναλύσεις που ονομάζονται «συλλογές υποθέσεων» και καλύπτουν τις κύριες μορφές απάτης, τα τρωτά σημεία και τις «κόκκινες σημαίες». Οι εν λόγω συλλογές υποθέσεων περιέχουν κατάλογο ανωνυμοποιημένων υποθέσεων βασισμένο στις έρευνες της OLAF, καθώς και δεδομένα από τα κράτη μέλη.

Αυτά τα παραδείγματα είναι ενδεικτικά του τρόπου με τον οποίο τόσο οι γνώσεις που συγκεντρώνει η OLAF στο πλαίσιο των ερευνών της όσο και άλλες πληροφορίες της μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την έγκαιρη παροχή πληροφοριών σχετικά με τις βασικές απειλές απάτης από τις οποίες κινδυνεύει ο προϋπολογισμός της ΕΕ. Ωστόσο, αυτές οι συλλογές εκδίδονται ad hoc και δεν επικαιροποιούνται τακτικά. Η OLAF εξέδωσε τέσσερις τέτοιες συλλογές σε σχέση με την απάτη²⁴, το 2010, το 2011, το 2012 και το 2013, αλλά έκτοτε δεν τις έχει επικαιροποιήσει. Παραδείγματος χάριν, η πλέον πρόσφατη συλλογή υποθέσεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, η οποία δημοσιεύθηκε το 2011, αφορά τις περιόδους προγραμματισμού 1994‑1999 και 2000‑2006.

Επί του παρόντος, οι κίνδυνοι απάτης αξιολογούνται σε επίπεδο γενικών διευθύνσεων. Δεν διεξάγεται σε κεντρικό επίπεδο εκτίμηση του κινδύνου απάτης για την Επιτροπή ως σύνολο και δεν υπάρχει μητρώο κινδύνων απάτης σε επίπεδο θεσμικού οργάνου. Οι πληροφορίες αυτές θα έπρεπε να έχουν ληφθεί υπόψη για την κατάρτιση της στρατηγικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης (CAFS). Στην CAFS, που εγκρίθηκε το 2011, δεν γίνεται καμία αναφορά σε ανάλυση κινδύνου ή στα αποτελέσματα μιας τέτοιας ανάλυσης.

Εξετάσαμε τις εκτιμήσεις κινδύνου απάτης που διενήργησαν επτά γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής. Οι εκτιμήσεις αυτές βασίστηκαν αποκλειστικά σε ανάλυση των περιπτώσεων διαπιστωμένης απάτης, συνδυάζοντας πληροφορίες από διάφορες εσωτερικές πηγές (π.χ. IMS, OLAF, αποτελέσματα ελέγχων της OLAF και διαπιστώσεις του ΕΕΣ). Δεν χρησιμοποιούν άλλες πληροφορίες από εξωτερικές πηγές, όπως εθνικές στατιστικές για την εγκληματικότητα, επίσημες κρατικές εκθέσεις, αναλύσεις και εκθέσεις ΜΚΟ, δείκτες κινδύνου διαφθοράς ή έρευνες, για να συμπληρώσουν τις δικές τους αναλύσεις του κινδύνου απάτης. Ως εκ τούτου, το συμπέρασμα στο οποίο καταλήγουν πέντε από τις επτά γενικές διευθύνσεις που διαχειρίζονται δαπάνες, ότι ο κίνδυνος απάτης είναι μικρός, δεν βασίζεται σε διεξοδική ανάλυση που λαμβάνει υπόψη όλα τα αναγκαία στοιχεία²⁵.

Τα στοιχεία που περιέχονται στο παγκόσμιο μητρώο απάτης που δημιουργήθηκε από το Chartered Institute of Public Finance and Accountancy και τη λογιστική εταιρεία Moore Stephens δείχνουν ότι ο κίνδυνος απάτης είναι ενδεχομένως υψηλός στις δαπάνες για επιχορηγήσεις (που αντιπροσωπεύουν μεγάλο τμήμα των δαπανών της ΕΕ). Το μητρώο βασίζεται σε παγκόσμια έρευνα μεταξύ περισσότερων από 150 επαγγελματιών στους τομείς της λογιστικής και του κινδύνου απάτης σε 37 χώρες και αποσκοπεί στον εντοπισμό των τομέων που εμφανίζουν τους σημαντικότερους κινδύνους σε ολόκληρο τον κόσμο. Οι ερωτηθέντες αξιολόγησαν 18 διαφορετικά είδη κινδύνων απάτης και δωροδοκίας, βαθμολογώντας τα από το 1 (χαμηλότερος κίνδυνος) έως το 5 (υψηλότερος κίνδυνος). Σχεδόν το ήμισυ (48 %) των ερωτηθέντων απάντησε ότι οι επιχορηγήσεις συνδέονται με υψηλό ή πολύ υψηλό κίνδυνο απάτης, γεγονός που τις τοποθετεί στην πρώτη θέση του μητρώου²⁶.

Ορισμένοι από τους εμπειρογνώμονες των οποίων ζητήσαμε τη γνώμη θεωρούν ότι είναι σημαντικό να χρησιμοποιούνται πολλές διαφορετικές μέθοδοι, προσαρμοσμένες στο είδος των δαπανών, προκειμένου να σχηματιστεί καλύτερη εικόνα του κινδύνου, της κλίμακας και της φύσης της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Παραδείγματος χάριν, όσον αφορά την κοινή γεωργική πολιτική, όπου η χρηματοδότηση χορηγείται κυρίως μέσω δικαιωμάτων και υπάρχει μικρότερη διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την κατανομή των κονδυλίων της ΕΕ, ένας πιθανός τρόπος μέτρησης της κλίμακας της απάτης στις δαπάνες θα μπορούσε να είναι η μέτρηση των ζημιών λόγω της απάτης. Στην περίπτωση των επενδυτικών έργων, ο κίνδυνος απάτης και διαφθοράς θα ήταν ενδεχομένως δυνατό να προσδιοριστεί μέσω της ανάλυσης συνόλων διοικητικών δεδομένων (μαζικά δεδομένα), όπως οι βάσεις δεδομένων για διαγωνισμούς και δημόσιες συμβάσεις, καθώς και οι αιτήσεις και οι αποφάσεις επιχορήγησης. Συμπληρωματικές πληροφορίες θα μπορούσαν να συγκεντρωθούν και στο πλαίσιο ερευνών μεταξύ δικαιούχων κεφαλαίων της ΕΕ ή φορέων που διαχειρίζονται κονδύλια της ΕΕ.

Η Επιτροπή δεν έχει αναλύσει τα αίτια της απάτης

Ούτε η OLAF ούτε οι γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής έχουν διενεργήσει διεξοδικές αναλύσεις των βασικών αιτίων της απάτης, ή των χαρακτηριστικών των διαπραττόντων απάτη. Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι ο προσδιορισμός των κινήτρων των διαπραττόντων απάτη θα ωφελούσε κατά τρόπο σημαντικό τις προσπάθειές της για την καταπολέμηση της απάτης.

Το συνηθέστερο είδος περιπτώσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης που εντοπίζουμε κατά τους ελέγχους μας είναι η τεχνητή δημιουργία από τους δικαιούχους των προϋποθέσεων που θα τους εξασφαλίσουν πρόσβαση σε ενωσιακή χρηματοδότηση. Αυτός ο τρόπος δράσης δείχνει ότι οι διαπράττοντες απάτη δεν είναι πάντοτε οργανωμένοι εγκληματίες, αλλά άτομα (δικαιούχοι ενωσιακών κονδυλίων) που παραβιάζουν εκ προθέσεως τους κανόνες προκειμένου να εισπράξουν ποσά που θεωρούν ότι δικαιούνται. Ορισμένοι από τους εμπειρογνώμονες υπογράμμισαν τον πιθανό αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της πολυπλοκότητας των κανόνων και της απάτης. Στο πλαίσιο 2 παρουσιάζεται παράδειγμα που παραθέσαμε στην ετήσια έκθεσή μας για το 2014²⁷.

Μια μελέτη σχετικά με τους κινδύνους διαφθοράς στα κράτη μέλη της ΕΕ καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η δυνατότητα πραγματοποίησης δαπανών διακριτικής ευχέρειας, σε συνδυασμό με την απουσία επαρκών δικλίδων ελέγχου, αυξάνει τον κίνδυνο διαφθοράς²⁸. Ορισμένοι από τους εμπειρογνώμονες επεσήμαναν επίσης παρόμοιους κινδύνους. Για τους λόγους αυτούς, η OLAF ή οι γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής θα ήταν ενδεχομένως σκόπιμο να αναλύσουν με ποιον τρόπο η διακριτική ευχέρεια που παρέχουν τα συγχρηματοδοτούμενα από την ΕΕ προγράμματα επηρεάζει τον κίνδυνο απάτης σε έναν συγκεκριμένο τομέα δαπανών. Αυτό ισχύει ιδίως στον τομέα της επιμερισμένης διαχείρισης (π.χ. Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία), στο πλαίσιο του οποίου οι φορείς των κρατών μελών που είναι αρμόδιοι για την κατανομή των διαθέσιμων κονδυλίων έχουν έναν βαθμό διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τον καθορισμό των κριτηρίων και των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας.

Η στρατηγική προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση του κινδύνου απάτης εμφανίζει αδυναμίες

Η απάτη αποτελεί οριζόντιο πρόβλημα. Ως εκ τούτου, είναι πολλοί οι παράγοντες που πρέπει να συντελέσουν και ευρύ το φάσμα των μέτρων που πρέπει να ληφθούν για τον περιορισμό της. Παράλληλα, βέβαια, δεν λειτουργεί -κατά κανόνα- καμία συγκεκριμένη επιχειρησιακή μονάδα στους κόλπους ενός οργανισμού που να έχει ως βασική αρμοδιότητά της την καταπολέμηση της απάτης. Συνεπώς, αποτελεί ορθή πρακτική η ανάθεση σε μια μονάδα ή σε ένα ανώτερο διοικητικό στέλεχος της αρμοδιότητας να κατευθύνει και να επιβλέπει τις δραστηριότητες του οργανισμού για την καταπολέμηση της απάτης²⁹. Σημαντικό είναι επίσης να καθορίζονται σαφώς οι ρόλοι και οι αρμοδιότητες των εμπλεκόμενων επιχειρησιακών μονάδων, καθώς αυτός είναι ο μόνος τρόπος να αποφεύγεται η αλληλοεπικάλυψη ρόλων και να αξιολογείται ο πραγματικός αντίκτυπος κάθε παράγοντα.

Εξετάσαμε αν η Επιτροπή έχει ορίσει σαφώς τόσο τους επικεφαλής όσο και τους ρόλους και τις αρμοδιότητες, καθώς και αν έχει διασφαλίσει την κατάλληλη εποπτεία της διαχείρισης του κινδύνου απάτης. Αξιολογήσαμε επίσης κατά πόσον η Επιτροπή διαθέτει ορθά σχεδιασμένη στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης, κατάλληλη να κατευθύνει τις καθημερινές δράσεις της στον τομέα αυτό, και εάν μετρά με τον κατάλληλο τρόπο τις εκροές των εν λόγω δράσεων.

Στο πλαίσιο του μοντέλου διακυβέρνησης της Επιτροπής, οι αρμοδιότητες είναι κατακερματισμένες, χωρίς όμως να εξασφαλίζεται επαρκής εποπτεία της διαχείρισης του κινδύνου απάτης σε επίπεδο οργάνου

Αναλύσαμε τους τυπικούς (συνηθέστερους) ρόλους και αρμοδιότητες των διάφορων οργάνων στο πλαίσιο των κυριότερων δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης, σε κάθε στάδιο της διαδικασίας χωριστά: στα στάδια του σχεδιασμού, της εκτέλεσης και της υποβολής στοιχείων (παράρτημα V).

Σύμφωνα με το μοντέλο διακυβέρνησης της Επιτροπής, οι αρμοδιότητες των υπηρεσιών της Επιτροπής που εμπλέκονται στις δράσεις καταπολέμησης της απάτης είναι κατακερματισμένες. Εντούτοις, η εποπτεία σε επίπεδο οργάνου είναι ανεπαρκής. Ο ρόλος των περισσότερων οργάνων είναι συμβουλευτικός. Τα βασικά όργανα με αρμοδιότητες σχετικές με την καταπολέμηση της απάτης είναι το Σώμα των Επιτρόπων, οι γενικές διευθύνσεις και οι αρχές των κρατών μελών.

Ο Πρόεδρος της Επιτροπής ορίζει τις αρμοδιότητες κάθε Επιτρόπου σε επιστολές ανάθεσης καθηκόντων και ζητεί από όλους τους Επιτρόπους να εξασφαλίζουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των προγραμμάτων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους, καθώς και την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ από την απάτη. Στην επιστολή ανάθεσης καθηκόντων που απευθύνεται στον Επίτροπο που είναι αρμόδιος για τον Προϋπολογισμό και τους Ανθρώπινους Πόρους, καθώς και για την OLAF, του ζητείται να επικεντρώσει τις προσπάθειές του στην ενίσχυση της διερεύνησης περιπτώσεων απάτης εις βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ, στις υποθέσεις διαφθοράς και σοβαρών παραπτωμάτων εντός των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, υποστηρίζοντας το έργο της OLAF, της οποίας η ανεξαρτησία διενέργειας ερευνών πρέπει να διαφυλαχθεί. Η στρατηγική διαχείριση του κινδύνου απάτης και η πρόληψη της απάτης δεν αναφέρονται ειδικά ως μέρος του χαρτοφυλακίου του συγκεκριμένου ή άλλου Επιτρόπου.

Η OLAF είναι ο κύριος φορέας καταπολέμησης της απάτης σε επίπεδο ΕΕ και, σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 (ο «κανονισμός OLAF»), οφείλει να συμβάλλει στον σχεδιασμό της πολιτικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης. Ωστόσο, ούτε η OLAF ούτε οποιαδήποτε άλλη υπηρεσία της Επιτροπής διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην επίβλεψη του σχεδιασμού και της υλοποίησης των δράσεων της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης και στην υποβολή στοιχείων σχετικά με τα αποτελέσματα. Βάσει του μοντέλου διακυβέρνησης της Επιτροπής, η ίδια η OLAF δεν είναι αρμόδια για καμία απόφαση σχετικά με τους κύριους διατάκτες ή τα κράτη μέλη. Παρέχει καθοδήγηση και διατυπώνει συστάσεις προς τους αρμόδιους για τις διάφορες δράσεις καταπολέμησης της απάτης (παράρτημα V).

Η Επιτροπή επιμερίζεται με τα κράτη μέλη την αρμοδιότητα για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ από την απάτη στους τομείς δαπανών της συνοχής και της γεωργίας. Επί του παρόντος, δεν διαθέτει διαδικασίες προκειμένου να διαπιστώνει ανά τακτά διαστήματα αν τα κράτη μέλη δίνουν την αρμόζουσα συνέχεια σε υποθέσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης. Επιπλέον, δεν διαθέτει αποτελεσματικό μηχανισμό διά του οποίου να προτρέπει τα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα κατά της απάτης ή να παρακολουθεί ή να επηρεάζει αυτά τα μέτρα.

Διάφοροι άλλοι διεθνείς οργανισμοί έχουν συνειδητοποιήσει την ανάγκη ύπαρξης τέτοιων μηχανισμών παρακολούθησης. Παραδείγματος χάριν, η ομάδα εργασίας του ΟΟΣΑ κατά της δωροδοκίας (WGB), τα μέλη της οποίας προέρχονται από τις αρχές επιβολής του νόμου και τις δικαστικές αρχές των κρατών μελών, καθοδηγεί και επιβλέπει την εφαρμογή και επιβολή της σύμβασης του ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση της δωροδοκίας³⁰. Η WGB έχει αναπτύξει διάφορες διαδικασίες και πρακτικές που παρέχουν στην ίδια και στα κράτη μέλη του ΟΟΣΑ τη δυνατότητα να ασκούν αμοιβαία επιρροή προκειμένου να ενισχύουν τις ικανότητές τους για την εφαρμογή της σύμβασης (πλαίσιο 3).

Οι στρατηγικές καταπολέμησης της απάτης και τα στοιχεία που υποβάλλονται σχετικά με την αποτελεσματικότητά τους εμφανίζουν αδυναμίες

Το στρατηγικό πλαίσιο όσον αφορά τα μέτρα της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης περιλαμβάνει τόσο τη στρατηγική του οργάνου συνολικά (CAFS), η οποία εγκρίθηκε το 2011, όσο και τις στρατηγικές σε επίπεδο γενικών διευθύνσεων ή/και τομέα για την καταπολέμηση της απάτης (AFS) που αναπτύσσονται από επιμέρους γενικές διευθύνσεις ή ομάδες γενικών διευθύνσεων που αντιμετωπίζουν παρόμοιους κινδύνους απάτης, π.χ. στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής ή των ερευνητικών προγραμμάτων. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η ύπαρξη επιμέρους και τομεακών στρατηγικών για την καταπολέμηση της απάτης δικαιολογείται από το γεγονός ότι μια ενιαία λύση δεν θα ήταν η αποδοτικότερη επιλογή για τη διαχείριση του κινδύνου απάτης, και ότι οι αρμοδιότητες των διάφορων εμπλεκόμενων φορέων ποικίλλουν ανάλογα με τον τρόπο διαχείρισης και τον τομέα πολιτικής.

Παρά το γεγονός ότι η CAFS έπρεπε βάσει του προγραμματισμού να έχει ολοκληρωθεί έως το τέλος του 2014, ορισμένες δράσεις βρίσκονται ακόμη σε εξέλιξη. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν την έχει επικαιροποιήσει από την έγκρισή της το 2011, αμφισβητούμε το κατά πόσο είναι κατάλληλη να κατευθύνει τις δραστηριότητες της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης. Η Επιτροπή μας ενημέρωσε ότι η επικαιροποίηση της CAFS βρίσκεται επί του παρόντος σε εξέλιξη και ότι σύντομα πρόκειται να εγκριθεί η νέα έκδοσή της.

Εξετάσαμε τις στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης επτά γενικών διευθύνσεων που διαχειρίζονται δαπάνες και καλύπτουν όλους τους μείζονες τομείς δαπανών: ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης, ΓΔ Επικοινωνιακών Δικτύων, Περιεχομένου και Τεχνολογιών, ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης, ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων, ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας. Οι εν λόγω στρατηγικές περιελάμβαναν μια σειρά δεικτών εκροής ή επιμέρους εκροών προς τεκμηρίωση της επίτευξης των τεθέντων στόχων. Ωστόσο, οι στόχοι αυτοί είναι αόριστοι και, ως επί το πλείστον, μη μετρήσιμοι. Από τους 29 στόχους που αναλύσαμε, 18 αφορούν την «εντατικοποίηση», «αύξηση», «ενθάρρυνση», «ενίσχυση» και «βελτίωση» ορισμένων δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης, χωρίς να αναφέρουν το σημείο εκκίνησης (ή αναφοράς) και την τιμή-στόχο.

Οι τρεις βασικές εκθέσεις που περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με τις δράσεις της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης είναι η έκθεση PIF, η ετήσια έκθεση για τη διαχείριση και τις επιδόσεις (ΕΕΔΕ) και οι ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων των γενικών διευθύνσεων. Αρμόδιο για τις δύο πρώτες είναι το Σώμα των Επιτρόπων ενώ για τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων οι επιμέρους γενικές διευθύνσεις (γράφημα 6).

Πηγή: ΕΕΣ.

Η ετήσια έκθεση PIF παρουσιάζει τις εκροές των δράσεων της Επιτροπής και των κρατών μελών για την καταπολέμηση της απάτης (π.χ. αναθεωρημένοι κανονισμοί, στρατηγικές, οδηγίες ή προγράμματα κατάρτισης για την ευαισθητοποίηση σε θέματα που σχετίζονται με την απάτη), αλλά αξιολογεί την αποτελεσματικότητά τους από την άποψη της πρόληψης, του εντοπισμού, της ανάκτησης ή της αποτροπής μόνο σε περιορισμένο βαθμό. Με την έκθεση PIF, η Επιτροπή εκπληρώνει την υποχρέωσή της που απορρέει από το άρθρο 325, παράγραφος 5, της ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει ότι, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, υποβάλλει κατ’ έτος στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκθεση για τα μέτρα που ελήφθησαν κατ’ εφαρμογή του εν λόγω άρθρου.

Ούτε η ΕΕΔΕ -ένα από τα κύρια εργαλεία λογοδοσίας της Επιτροπής- περιέχει πληροφορίες σχετικά με τα πραγματικά αποτελέσματα των δράσεων του θεσμικού οργάνου για την καταπολέμηση της απάτης.

Στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων τους, οι γενικές διευθύνσεις οφείλουν να παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των δράσεών τους για την καταπολέμηση της απάτης, βάσει δεικτών που ορίζονται στα ετήσια σχέδια διαχείρισης. Οι γενικές διευθύνσεις που εξετάσαμε δεν παρουσίασαν στοιχεία σχετικά με την αποτελεσματικότητα των δράσεων για την καταπολέμηση της απάτης που προβλέπονταν στα ετήσια σχέδια διαχείρισής τους. Mόνον οι ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων της ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης περιείχαν πληροφορίες σχετικά με τις εκροές που επιτεύχθηκαν χάρη στη χρήση του εργαλείου βαθμολόγησης κινδύνων Arachne³¹, καθώς και σχετικά με την παρακολούθηση της υλοποίησης από τα κράτη μέλη των μέτρων καταπολέμησης της απάτης βάσει εκτίμησης κινδύνου.

Δεν έχει δοθεί η δέουσα προσοχή στην πρόληψη της απάτης

Η πρόληψη της απάτης αποτελεί βασικό στοιχείο ενός αποτελεσματικού πλαισίου για την καταπολέμηση της απάτης. Εξετάσαμε τις βασικές δράσεις της Επιτροπής για την πρόληψη της απάτης και, ειδικότερα, πώς αξιολογεί τον κίνδυνο απάτης πριν από την έγκριση των κανόνων περί εκτέλεσης των δαπανών και πώς σχεδιάζει και εφαρμόζει κατάλληλες δικλίδες ελέγχου. Αναλύσαμε επίσης τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιεί τα δεδομένα για τους σκοπούς της πρόληψης της απάτης.

Πρόσφατα η Επιτροπή συμπεριέλαβε δικλίδες ελέγχου για την καταπολέμηση της απάτης στους κανόνες περί εκτέλεσης των δαπανών

Οι δραστηριότητες της Επιτροπής για τη θωράκιση κατά της απάτης χρονολογούνται από το 2000, όταν η Επιτροπή αποφάσισε να ενισχύσει την θωράκιση της νομοθεσίας έναντι της απάτης³². Στους κόλπους της OLAF συγκροτήθηκε ειδική υπηρεσία με αυτό το αντικείμενο, η οποία επιφορτίστηκε ειδικότερα με το καθήκον να διασφαλίζει ότι τα καθεστώτα δαπανών συνοδεύονται από ειδικές νομικές διατάξεις κατά της απάτης, οι οποίες προβλέπουν κατάλληλες δικλίδες ελέγχου για τη θωράκιση έναντι της απάτης.

Το 2007 η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι είχε επιτύχει τους στόχους των διαδικασιών της για τη θωράκιση κατά της απάτης³³ και ότι τυποποιημένες διατάξεις κατά της απάτης είχαν συμπεριληφθεί στους κανόνες περί εκτέλεσης των δαπανών. Το 2011 κατέστησε τη θωράκιση κατά της απάτης πρώτη προτεραιότητα της CAFS. Εντούτοις, το 2011, οι βασικοί κανόνες περί εκτέλεσης των δαπανών για την περίοδο 2007‑2013 είχαν ήδη εγκριθεί. Μόλις από την έναρξη της περιόδου 2014‑2020 περιλαμβάνουν οι κανόνες περί εκτέλεσης των δαπανών στους τομείς της συνοχής, της γεωργίας και της έρευνας απαίτηση για την εφαρμογή αποτελεσματικών και αναλογικών δικλίδων ελέγχου για την πρόληψη της απάτης πριν από την εκτέλεση δαπανών (γράφημα 7). Προηγουμένως, ορισμένες δικλίδες ελέγχου για την καταπολέμηση της απάτης είχαν περιληφθεί σε διατάξεις υπονομοθετικής ισχύος στον τομέα της έρευνας, παραδείγματος χάριν σε υποδείγματα συμβάσεων και συμφωνιών.

Στον τομέα της συνοχής, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης αποφάσισε να αναθέσει σε εξωτερική ιδιωτική εταιρεία την αξιολόγηση του τρόπου με τον οποίο τα κράτη μέλη συμμορφώνονται με την υποχρέωση υλοποίησης αποτελεσματικών και αναλογικών μέτρων για την καταπολέμηση της απάτης κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020. Τον Δεκέμβριο του 2016, η Επιτροπή ανέθεσε σε εταιρεία συμβούλων να εξετάσει τα μέτρα που είχαν λάβει τα κράτη μέλη για την πρόληψη και τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης και διαφθοράς όσον αφορά τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία. Τα αποτελέσματα θα έπρεπε να ήταν έτοιμα έως το τέλος του 2017, αλλά υπήρξαν καθυστερήσεις. Αντίστοιχη αξιολόγηση δεν προγραμματίζεται για τον τομέα της γεωργίας.

Πηγή: ΕΕΣ.

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή το 2014 συμπεριέλαβε αναλυτικές διατάξεις για την καταπολέμηση της απάτης στο σύνολο των υπέρτερης ισχύος κανόνων περί εκτέλεσης των δαπανών, κάτι που δεν ίσχυε σε όλες τις περιπτώσεις κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013.

Βάσει των ερευνών της, η OLAF διατυπώνει επίσης διοικητικές συστάσεις προς τις γενικές διευθύνσεις, επισημαίνοντας αδυναμίες στις δικλίδες ελέγχου τους για την πρόληψη και τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης. Κατά το διάστημα 2014‑2016, η OLAF απηύθυνε 113 συστάσεις με τέτοιο περιεχόμενο σε διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής. Η αξιολόγηση του αντικτύπου των εν λόγω συστάσεων δεν είναι δυνατή, δεδομένου ότι ούτε η OLAF ούτε οι γενικές διευθύνσεις παρακολουθούν τη συνέχεια που δίδεται ως προς την υλοποίησή τους.

Από το 2021 και έπειτα θα επιβάλλεται η διενέργεια εκτίμησης του κινδύνου απάτης πριν από την έγκριση κανόνων περί εκτέλεσης δαπανών

Η Επιτροπή διενεργεί εκτιμήσεις επιπτώσεων προκειμένου να συγκεντρώνει αποδεικτικά στοιχεία που της επιτρέπουν να εκτιμά κατά πόσο τα μελλοντικά νομοθετικά ή μη νομοθετικά μέτρα της ΕΕ είναι δικαιολογημένα και με ποιον τρόπο πρέπει να σχεδιαστούν ώστε να μεγιστοποιηθούν οι πιθανότητες επίτευξης των επιθυμητών στόχων. Βάσει του πλαισίου COSO³⁴, θα έπρεπε στο πλαίσιο των εν λόγω εκτιμήσεων να αξιολογεί τον κίνδυνο απάτης.

Οι κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τη διενέργεια εκτιμήσεων επιπτώσεων των κανόνων για την εκτέλεση των δαπανών (κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας) επικαιροποιήθηκαν το 2015. Ωστόσο, με την επικαιροποίηση αυτή δεν προβλέφθηκε υποχρέωση εκτίμησης του κινδύνου απάτης στο πλαίσιο της εκτίμησης επιπτώσεων³⁵. Μόλις τον Ιούλιο του 2017 προστέθηκε στις εν λόγω κατευθυντήριες οδηγίες ειδικό εργαλείο για την πρόληψη της απάτης (γράφημα 7).

Ως εκ τούτου, η νέα αυτή απαίτηση θα εφαρμοστεί για την επόμενη γενιά χρηματοδοτικών προγραμμάτων (από το 2021 και έπειτα). Εκτός από αυτή την απαίτηση, δεν προβλέπονται ρητά υποχρεώσεις εκτίμησης του κινδύνου απάτης πριν από τον καθορισμό των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής των πολυετών χρηματοδοτικών προγραμμάτων (όπως είναι οι συμφωνίες εταιρικής σχέσης και τα επιχειρησιακά προγράμματα στον τομέα της συνοχής ή τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης στον τομέα της γεωργίας).

Αναλύσαμε επίσης τις πληροφορίες που μας διαβίβασε η OLAF σχετικά με τον ρόλο της στο πλαίσιο των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων με διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής πριν από την έγκριση προτεινόμενων κανόνων. Η OLAF οφείλει να γνωμοδοτεί σχετικά με το κατά πόσον η προτεινόμενη νομοθεσία λαμβάνει δεόντως υπόψη τον κίνδυνο απάτης. Κατά την περίοδο 2014‑2016, η OLAF έλαβε 2 160 αιτήματα διυπηρεσιακής διαβούλευσης από διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής. Σε 1716 περιπτώσεις (79 %) γνωμοδότησε θετικά και σε 304 περιπτώσεις (14 %) η θετική γνώμη της συνοδευόταν από σχόλια. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η OLAF έκρινε ικανοποιητικούς τους προτεινόμενους κανόνες ή τις προτεινόμενες βελτιώσεις. Αρνητική γνώμη εξέδωσε σε δύο περιπτώσεις (0,1 %), και στις υπόλοιπες (6,9 %) καθυστέρησε να γνωμοδοτήσει. Στο πλαίσιο 4 παρουσιάζεται παράδειγμα περίπτωσης στην οποία η γνωμοδότηση της OLAF είχε ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των κανόνων.

Εκτός από τις ανωτέρω επιτευχθείσες εκροές, δεν εντοπίσαμε κάποια ειδική αξιολόγηση της Επιτροπής στην οποία να απαριθμούνται οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ που έχουν θωρακιστεί κατά της απάτης ή η οποία να περιέχει ανάλυση του κινδύνου απάτης ή διατάξεις για την καταπολέμηση της απάτης. Εξάλλου, δεν έχει αναλυθεί η νέα προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά τη θωράκιση κατά της απάτης, όπως προβλεπόταν στην ανακοίνωση της Επιτροπής του 2007.

Η πρόληψη της απάτης προϋποθέτει καλύτερη χρήση των δεδομένων

Τα δεδομένα σχετικά με τους οικονομικούς φορείς που εμφανίζουν αυξημένο κίνδυνο να διαπράξουν απάτη μπορούν να χρησιμοποιούνται για την αποτροπή της χορήγησης ενωσιακών κονδυλίων σε δυνητικούς απατεώνες:

• Στους τομείς υπό άμεση και έμμεση διαχείριση, η Επιτροπή θεωρεί το σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού (EDES) -σύστημα αποκλεισμού βάσει της κατάρτισης μιας «μαύρης λίστας»- ως το βασικό εργαλείο που έχει στη διάθεσή της για την αποτροπή της χορήγησης ενωσιακής χρηματοδότησης σε οικονομικούς φορείς αφερέγγυους, αναξιόπιστους ή ευθυνόμενους για παρατυπίες ή απάτη.
• Η βάση δεδομένων Arachne είναι ένα ολοκληρωμένο ηλεκτρονικό εργαλείο εξόρυξης και εμπλουτισμού δεδομένων που ανέπτυξε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στον τομέα της συνοχής, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης θεωρούν το εργαλείο βαθμολόγησης κινδύνων Arachne βασικό εργαλείο για την πρόληψη της απάτης. Σύμφωνα με τις εν λόγω γενικές διευθύνσεις, το εργαλείο αυτό μπορεί να βοηθά τις αρχές των κρατών μελών να εντοπίζουν τα έργα και τους δικαιούχους που ενέχουν τον μεγαλύτερο κίνδυνο κατά τη διενέργεια προληπτικών και κατασταλτικών ελέγχων.

Αναλύσαμε τα δεδομένα που περιέχουν τα δύο αυτά εργαλεία.

Λόγω νομικών κωλυμάτων, η Επιτροπή δεν ήταν δυνατό να αποκλείσει οικονομικούς φορείς για πράξεις απάτης ή δωροδοκίας που τελέστηκαν πριν από το 2016

Ο αποκλεισμός έχει αποκτήσει μεγάλη σημασία στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι, βάσει των οδηγιών της ΕΕ περί δημόσιων συμβάσεων, δεν πρέπει να ανατίθενται δημόσιες συμβάσεις σε οικονομικούς φορείς που έχουν εμπλακεί σε αξιόποινες πράξεις ή έχουν καταδικαστεί, μεταξύ άλλων, για δωροδοκία και απάτη σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

Το σύστημα αποκλεισμού της ΕΕ εφαρμόζεται από το 2008. Με ισχύ από την 1η Ιανουαρίου 2016, η Επιτροπή αντικατέστησε το προηγούμενο σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης και αποκλεισμού με το σύστημα EDES. Παρά το γεγονός ότι οι γενικοί διευθυντές μπορούν ακόμη να ζητούν έγκαιρη προειδοποίηση, όσον αφορά τον αποκλεισμό, το βασικό νέο χαρακτηριστικό αυτού του συστήματος είναι μια κεντρική ομάδα, η οποία αξιολογεί τα αιτήματα αποκλεισμού του Γενικού Διευθυντή της οικείας ΓΔ και διατυπώνει συστάσεις σχετικά με τον αποκλεισμό και με ενδεχόμενες οικονομικές κυρώσεις. Η τελική απόφαση σχετικά με τον αποκλεισμό ενός οικονομικού φορέα λαμβάνεται από τον Γενικό Διευθυντή.

Τα θεσμικά όργανα και οι οργανισμοί της ΕΕ μπορούν να υποβάλλουν αιτήματα αποκλεισμού βάσει πληροφοριών που διαβιβάζονται στο πλαίσιο διοικητικών ή ποινικών διαδικασιών, εκθέσεων της OLAF, του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου ή των εσωτερικών ελεγκτών της Επιτροπής, αποφάσεων της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων ή άλλων διεθνών οργανισμών, ή βάσει αποφάσεων που λαμβάνουν οι εθνικές αρχές σε σχέση με υποθέσεις απάτης ή παρατυπιών στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης ή εντεταλμένες οντότητες στο πλαίσιο της έμμεσης διαχείρισης. Πολύτιμη πηγή πληροφοριών αποτελούν επίσης οι έλεγχοι που διενεργούν διατάκτες ή ελεγκτές του ιδιωτικού τομέα. Οι αρχές των κρατών μελών έχουν πρόσβαση στις αποφάσεις αποκλεισμού, αλλά δεν υποχρεούνται να τις λαμβάνουν υπόψη κατά τη λήψη αποφάσεων χρηματοδότησης με κονδύλια της ΕΕ στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης.

Η διαδικασία αποκλεισμού ενός οικονομικού φορέα είναι χρονοβόρα. Στις 30 Ιουνίου 2018, δηλαδή δυόμισι έτη μετά την έναρξη λειτουργίας του EDES, η Επιτροπή συνολικά είχε αποκλείσει 19 οικονομικούς φορείς και είχε ανακοινώσει κυρώσεις σε βάρος οκτώ. Μολονότι στον τομέα της επιμερισμένης διαχείρισης οι αρχές των κρατών μελών καταχώρισαν 820 περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης στο IMS και η OLAF ολοκλήρωσε περίπου 60 έρευνες με τη διατύπωση συστάσεων μόνο το 2016³⁶, ο δημοσιονομικός κανονισμός δεν εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να ενεργήσει, παρά μόνο αν οι αρχές των κρατών μελών έχουν κινήσει τη διαδικασία αποκλεισμού ενός αναξιόπιστου οικονομικού φορέα. Ως εκ τούτου, κανένα αίτημα αποκλεισμού εθνικών οικονομικών φορέων συγχρηματοδοτηθέντων με πόρους των ΕΔΕΤ δεν υποβλήθηκε από τις τρεις κύριες γενικές διευθύνσεις που διαχειρίζονται αυτές τις δαπάνες (ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και ΓΔ Γεωργίας).

Όσον αφορά τις περιπτώσεις αποκλεισμού για γεγονότα που χρονολογούνται πριν το 2016, οι κύριοι λόγοι ήταν σοβαρές παραβάσεις συμβατικών διατάξεων και σοβαρά επαγγελματικά παραπτώματα. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η τότε ισχύουσα νομοθεσία δεν παρείχε τη δυνατότητα αποκλεισμού λόγω απάτης ελλείψει τελεσίδικης απόφασης. Μέχρι στιγμής, δύο μόλις οικονομικοί φορείς έχουν αποκλειστεί λόγω εμπλοκής σε υπόθεση απάτης ή διαφθοράς, γεγονός που περιορίζει τον αποτρεπτικό αντίκτυπο του συστήματος.

Το σύστημα EDES παρέχει τη δυνατότητα καταχώρισης των στοιχείων των προσώπων που έχουν τον έλεγχο επιχειρήσεων που έχουν διαπράξει απάτη ή την εξουσία εκπροσώπησης τέτοιων επιχειρήσεων ή λήψης αποφάσεων. Εντούτοις, βάσει νομοθεσίας, ο αποκλεισμός οικονομικού φορέα επιτρέπεται μόνον για πραγματικά περιστατικά που ανάγονται το νωρίτερο στο 2016 και εφόσον πρόσωπο που υπηρετεί στο διοικητικό, διαχειριστικό ή εποπτικό συμβούλιό του, με ή χωρίς εξουσίες εκπροσώπησης, λήψης αποφάσεων ή ελέγχου επ’ αυτού, τελεί το ίδιο υπό αποκλεισμό. Προηγουμένως, μόνον οικονομικοί φορείς με συμβατική σχέση με την αναθέτουσα αρχή / τον διατάκτη μπορούσαν πράγματι να αποκλειστούν. Υπήρξαν στο παρελθόν περιπτώσεις στις οποίες, μέχρι να καταστεί δυνατός ο αποκλεισμός του οικονομικού φορέα που είχε διαπράξει απάτη, τα φυσικά πρόσωπα πίσω από αυτόν είχαν ήδη λύσει την εταιρεία που είχε συμβατική σχέση με την Επιτροπή και ιδρύσει νέα.

Το τελευταίο διάστημα, η Παγκόσμια Τράπεζα και άλλα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ενέτειναν τις προσπάθειές τους προκειμένου να διασφαλίσουν ότι θα διακόπτονται οι δραστηριότητες των οικονομικών φορέων που έχουν διαπράξει απάτη και δεν θα τους δίνεται η δυνατότητα να επανεμφανίζονται με διαφορετικές επωνυμίες (πλαίσιο 5).

Τα κράτη μέλη δεν αξιοποιούν πλήρως τις δυνατότητες που προσφέρει το εργαλείο Arachne για την πρόληψη της απάτης

Το εργαλείο Arachne θα μπορούσε να βοηθήσει τις αρχές των κρατών μελών να εντοπίζουν, κατά τους ελέγχους που προηγούνται ή έπονται των πληρωμών, οικονομικούς φορείς που εμφανίζουν κίνδυνο. Η χρησιμότητα του εργαλείου αυτού εξαρτάται από τον όγκο των δεδομένων που καταχωρίζουν σε αυτό οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών και από τον βαθμό της συστηματικής χρήσης του. Η χρήση του εργαλείου αυτού από τις αρχές των κρατών μελών είναι δωρεάν, αλλά επί του παρόντος δεν είναι υποχρεωτική.

Στην ειδική έκθεσή μας του 2015 σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη επιλύουν τα προβλήματα που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα των δαπανών συνοχής της ΕΕ³⁹, διαπιστώσαμε ότι μόνο 17 από τα 28 κράτη μέλη είτε χρησιμοποιούσαν ήδη το εργαλείο είτε είχαν εκφράσει την πρόθεσή τους να το κάνουν. Κατά συνέπεια, συστήσαμε στην Επιτροπή και τα κράτη μέλη να προωθήσουν περαιτέρω τη χρήση τέτοιων εργαλείων εξόρυξης δεδομένων. Τρία χρόνια μετά τη διατύπωση της σύστασής μας, το εργαλείο Arachne εξακολουθεί να χρησιμοποιείται για περίπου 170 από τα συνολικά 429 επιχειρησιακά προγράμματα σε 21 κράτη μέλη (γράφημα 8).

Το σύστημα αυτό δεν προσφέρει επί του παρόντος τη δυνατότητα εξακρίβωσης αν ένας οικονομικός φορέας έχει αποκλειστεί στο σύστημα της Επιτροπής. Εκτός του τομέα της συνοχής, οι διαχειριστές κεφαλαίων σε άλλους τομείς δαπανών της ΕΕ δεν έχουν στη διάθεσή τους παρόμοια εργαλεία βαθμολόγησης του κινδύνου απάτης.

*Αριθμός επιχειρησιακών προγραμμάτων της περιόδου 2014‑2020 για τα οποία χρησιμοποιείται το εργαλείο Arachne σε κάθε κράτος μέλος, ως ποσοστό του συνολικού αριθμού επιχειρησιακών προγραμμάτων της χώρας αυτής κατά την περίοδο 2014‑2020.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

Βάσει της ανάλυσής μας διαπιστώθηκε ότι ο αντίκτυπος του συστήματος αποκλεισμού και επιβολής κυρώσεων της Επιτροπής είναι περιορισμένος. Πέραν αυτού, ο αποκλεισμός ισχύει μόνο για δαπάνες υπό την άμεση και την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής, πράγμα που σημαίνει ότι οι αποκλεισμένες επιχειρήσεις μπορούν, παραδείγματος χάριν, να εξακολουθήσουν να χρηματοδοτούνται από πόρους του τομέα της συνοχής. Μολονότι το Arachne μπορεί να καταστεί αποτελεσματικό εργαλείο για την πρόληψη της απάτης, μια πενταετία μετά την έναρξη λειτουργίας του το σύστημα εξακολουθεί να περιέχει περιορισμένο όγκο δεδομένων.

Οι διοικητικές έρευνες της OLAF οδήγησαν σε διώξεις σε λιγότερο από το ήμισυ των υποθέσεων και στην ανάκτηση ποσοστού μικρότερου του ενός τρίτου των κονδυλίων

Βάσει του ισχύοντος νομικού πλαισίου της ΕΕ, την κύρια ευθύνη για την επιβολή της νομοθεσίας περί καταπολέμησης της απάτης φέρουν τα κράτη μέλη, δεδομένου ότι μόνο οι εθνικές αρχές μπορούν να διεξάγουν ποινική έρευνα και να απαγγείλουν κατηγορία. Η αρμοδιότητα για την ανάκτηση κεφαλαίων της ΕΕ που αποκτήθηκαν ως αποτέλεσμα απάτης εξαρτάται από τον τομέα δαπανών της ΕΕ.

Η OLAF είναι επί του παρόντος ο μόνος φορέας σε επίπεδο ΕΕ με ανεξάρτητες εξουσίες διενέργειας ερευνών. Βάσει της εντολής της, διερευνά περιπτώσεις απάτης, διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ⁴⁰. Βάσει των διοικητικών ερευνών της, μπορεί να διατυπώνει συστάσεις για δικαστικές, οικονομικές, διοικητικές ή πειθαρχικές ενέργειες⁴¹. Ακόμη, η OLAF μπορεί να συστήσει τη λήψη προληπτικών μέτρων προκειμένου να αποτραπεί τυχόν αύξηση του αριθμού των παρατυπιών.

Οι συστάσεις για κίνηση δικαστικών διαδικασιών απευθύνονται στις αρμόδιες εθνικές δικαστικές αρχές και περιέχουν βασικά πρόταση για κίνηση ποινικής έρευνας σε βάρος του προσώπου για το οποίο η OLAF έχει υπόνοιες ότι έχει διαπράξει απάτη ή για συνέχιση της ποινικής έρευνας υπό το πρίσμα των διαπιστώσεων και των συστάσεων της OLAF. Οι έρευνες της OLAF έχουν στόχο να διευκολύνουν τις αρχές των κρατών μελών να απαγγείλουν κατηγορία σε μια συγκεκριμένη υπόθεση.

Οι οικονομικές συστάσεις απευθύνονται στις αρμόδιες γενικές διευθύνσεις και συνίστανται σε εισήγηση για την ανάκτηση ορισμένου χρηματικού ποσού ή για την αποτροπή αδικαιολόγητων δαπανών. Οι εν λόγω συστάσεις δεν είναι δεσμευτικές για τις γενικές διευθύνσεις και, συνεπώς, ο ρόλος της OLAF είναι να διευκολύνει το έργο τους όσον αφορά την έκδοση ενταλμάτων είσπραξης και την υποβολή αιτημάτων μέσω του EDES για τον αποκλεισμό αναξιόπιστων οικονομικών φορέων από περαιτέρω χρηματοδότησή τους με κονδύλια της ΕΕ⁴².

Στους τομείς δαπανών της ΕΕ υπό άμεση ή έμμεση διαχείριση, η γενική διεύθυνση που έλαβε την απόφαση πραγματοποίησης της πληρωμής αποφασίζει σχετικά με την ανάκτηση του ποσού από τον δικαιούχο που το εισέπραξε ως αποτέλεσμα απάτης. Στους τομείς δαπανών της ΕΕ υπό επιμερισμένη διαχείριση, η αρμόδια γενική διεύθυνση ανακτά τα ποσά από το οικείο κράτος μέλος μέσω δημοσιονομικών διορθώσεων. Εν συνεχεία, οι εθνικές αρχές είναι υπεύθυνες για την ανάκτηση των ενωσιακών κεφαλαίων από τον δικαιούχο. Στην παρούσα ενότητα εξετάζουμε τον αντίκτυπο των διοικητικών ερευνών της OLAF στη δίωξη των διαπραττόντων απάτη και στη διοικητική διαδικασία για την ανάκτηση ενωσιακών πόρων που δαπανήθηκαν ως αποτέλεσμα απάτης.

Το τρέχον σύστημα διερεύνησης περιπτώσεων απάτης εμφανίζει εγγενείς αδυναμίες

Κατά το διάστημα 2009‑2016, η OLAF εξέδωσε συνολικά 541 συστάσεις για την κίνηση δικαστικών διαδικασιών. Μέχρι στιγμής, οι αρχές των κρατών μελών έχουν λάβει αποφάσεις σχετικά με 308 από αυτές τις συστάσεις. Σε 137 περιπτώσεις (44,5 %) απήγγειλαν κατηγορίες και σε 171 περιπτώσεις (55,5 %) έθεσαν την υπόθεση στο αρχείο. Δεν υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των καταδικαστικών αποφάσεων. Μέχρι σήμερα, οι δικαστικές αρχές των κρατών μελών απαγγέλλουν κατηγορίες σε 17 περίπου υποθέσεις ετησίως ως αποτέλεσμα ερευνών της OLAF (γράφημα 9).

Πηγή: Έκθεση της OLAF για το 2016, σ. 33.

Δεδομένης της απουσίας αξιόπιστων στοιχείων σχετικά με τον συνολικό αριθμό των υποθέσεων απάτης εις βάρος κονδυλίων της ΕΕ στις οποίες ασκήθηκαν διώξεις στα κράτη μέλη, αδυνατούμε να υπολογίσουμε με ακρίβεια το συνολικό ποσοστό των διώξεων που κίνησαν οι εθνικές εισαγγελικές αρχές ως αποτέλεσμα συστάσεων της OLAF. Σύμφωνα με τις δημόσια διαθέσιμες πληροφορίες και τις πληροφορίες που μας διαβίβασαν οι εθνικές αρχές στις οποίες πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, οι συστάσεις της OLAF για κίνηση δικαστικών διαδικασιών που οδήγησαν στην απαγγελία κατηγορίας αντιστοιχούν σε μικρό μόνο ποσοστό του συνολικού αριθμού των απαγγελιών κατηγοριών από τις εθνικές εισαγγελικές αρχές σε σχέση με υποθέσεις απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ (πλαίσιο 6).

Από το γράφημα 9 προκύπτει ότι περισσότερες από τις μισές υποθέσεις στις οποίες ελήφθη απόφαση από το κράτος μέλος τέθηκαν στο αρχείο. Σύμφωνα με την ανάλυση από την ίδια την OLAF των πληροφοριών που συνέλεξαν τα κράτη μέλη επί των συστάσεων για κίνηση δικαστικών διαδικασιών, οι κύριοι λόγοι της θέσης υποθέσεων στο αρχείο ήταν οι εξής (γράφημα 10):

• τα αποδεικτικά στοιχεία που συγκέντρωσε αρχικά η OLAF ή αργότερα η αρμόδια για την έρευνα εθνική αρχή κρίθηκαν ανεπαρκή για την άσκηση δίωξης (56 %)•
• οι πράξεις που αποτέλεσαν αντικείμενο έρευνας της OLAF δεν θεωρούνται αξιόποινη πράξη βάσει της εθνικής νομοθεσίας (22 %)•
• παραγραφή (παρέλευση της προθεσμίας για την κίνηση ποινικής διαδικασίας) βάσει της εθνικής νομοθεσίας (14 %)⁴⁵.

Πηγή: Ανάλυση της συνέχειας που έδωσαν τα κράτη μέλη στις συστάσεις για κίνηση δικαστικών διαδικασιών που διατύπωσε η OLAF κατά το διάστημα Ιανουαρίου 2008 - Δεκεμβρίου 2015, σ. 1.

Όπως προαναφέρθηκε, στο 36 % των περιπτώσεων, οι αρχές των κρατών μελών έκριναν ότι το αδίκημα που εντόπισε η OLAF δεν συνιστούσε αξιόποινη πράξη σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία ή είχε ήδη παρέλθει ο χρόνος παραγραφής που προβλέπεται στην εθνική νομοθεσία. Σημειώνουμε ότι δεν είναι πάντοτε εφικτό να αποτραπεί η παραγραφή μιας υπόθεσης. Επίσης, οι εθνικές εισαγγελικές αρχές μπορεί να καταλήξουν σε διαφορετικό συμπέρασμα όσον αφορά την υπόσταση της αξιόποινης πράξης. Για τον λόγο αυτό, είναι μεγάλη η σημασία της στενής συνεργασίας της OLAF με τις εθνικές αρχές⁴⁶.

Κατά τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε σε τέσσερα κράτη μέλη, οι εθνικές εισαγγελικές αρχές ανέφεραν ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, δεν έχουν καμία επικοινωνία με την OLAF πριν από την παραλαβή της τελικής έκθεσης. Επίσης ανέφεραν ότι θα προτιμούσαν να ενημερώνονται όταν υπάρχουν υπόνοιες τέλεσης αξιόποινων πράξεων σε αρκετά προγενέστερο στάδιο και όχι στο τέλος της έρευνας της OLAF, και ότι, με τον τρόπο αυτό, θα μπορούσαν να συνδράμουν την OLAF και, κατά περίπτωση, να ξεκινήσουν την ποινική διερεύνηση της υπόθεσης ώστε να αποτραπεί το ενδεχόμενο της παραγραφής.

Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι πολλές υποθέσεις τίθενται στο αρχείο από τις εθνικές εισαγγελικές αρχές, είτε επειδή δεν έχει διαπραχθεί αξιόποινη πράξη είτε λόγω παραγραφής, δείχνει ότι, μέχρι στιγμής, η συνεργασία μεταξύ της OLAF και των εθνικών αρχών εμφανίζει αδυναμίες.

Από το γράφημα 10 προκύπτει ότι, στο 56 % των υποθέσεων που τέθηκαν στο αρχείο, αυτό οφειλόταν στην έλλειψη αποδεικτικών στοιχείων. Αυτό σημαίνει ότι, στις μισές από τις περιπτώσεις που τέθηκαν στο αρχείο, τα αποδεικτικά στοιχεία που συγκέντρωσε η OLAF, καθώς και τα στοιχεία που συγκεντρώθηκαν από τις εθνικές αρχές στο πλαίσιο των ποινικών ερευνών, δεν έπεισαν την εισαγγελική αρχή να απαγγείλει κατηγορία.

Από τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε με εκπροσώπους των εθνικών αρχών, ανεξάρτητους ακαδημαϊκούς και υπαλλήλους των θεσμικών οργάνων της ΕΕ (συμπεριλαμβανομένης της OLAF), προέκυψε ότι ο κύριος λόγος για τη θέση των υποθέσεων στο αρχείο δεν είναι η έλλειψη αποδεικτικών στοιχείων, αλλά το γεγονός ότι οι υποθέσεις χρονίζουν. Και αυτό μπορεί να μην σημαίνει απαραιτήτως ότι έχει παρέλθει ή κοντεύει να εκπνεύσει η προθεσμία παραγραφής, αλλά ότι έχουν παρέλθει ήδη χρόνια από την πιθανολογούμενη τέλεση της αξιόποινης πράξης.

Αυτό δεν σημαίνει ότι οι έρευνες της OLAF διαρκούν υπερβολικά πολύ. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων, η OLAF διεξάγει διοικητικές έρευνες μετά τον εντοπισμό και την καταγγελία της επίμαχης πράξης. Επομένως, η ταχύτητα της αντίδρασής της εξαρτάται από την ταχύτητα με την οποία της περιέρχονται οι σχετικές πληροφορίες, ιδίως από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ και από τα κράτη μέλη. Επιπλέον, μετά τη διοικητική έρευνα της OLAF πρέπει να ακολουθήσει περαιτέρω ποινική διερεύνηση της υπόθεσης από το οικείο κράτος μέλος. Κανείς δεν μπορεί να διωχθεί ποινικά χωρίς η υπόθεση να έχει διερευνηθεί σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο. Παρότι η έκταση των ερευνών διαφέρει από χώρα σε χώρα, σε όλα τα κράτη μέλη απαιτείται η πραγματοποίηση ορισμένων ενεργειών. Ως εκ τούτου, ελλοχεύει συχνά ο κίνδυνος, όσο καλά κι αν διεξαχθούν οι έρευνες της OLAF, να παρέλθει η «ημερομηνία λήξης» τους.

Στο γράφημα 11 παρουσιάζεται το χρονοδιάγραμμα των υποθέσεων που ερευνά η OLAF. Βάσει των στοιχείων που παρασχέθηκαν από την OLAF, η Υπηρεσία χρειάστηκε το 2017 κατά μέσο όρο δύο μήνες για την επιλογή των υποθέσεων και περίπου 22 μήνες για τη διερεύνησή τους⁴⁷. Αν υποτεθεί ότι η OLAF λαμβάνει πληροφορίες σχετικά με περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης ένα έτος περίπου μετά την πιθανολογούμενη τέλεση της σχετικής αξιόποινης πράξης και υποβάλλει χωρίς καθυστέρηση την τελική έκθεσή της προς τις δικαστικές αρχές, οι εθνικές αρχές ενημερώνονται για την εκάστοτε φερόμενη αξιόποινη πράξη κατά μέσο όρο τρία χρόνια μετά τη διάπραξή της. Στις πιο πολύπλοκες υποθέσεις, αυτό το χρονικό διάστημα μπορεί να είναι ακόμη μεγαλύτερο.

Πηγή: ΕΕΣ.

Κατά την άποψή μας, το ισχύον σύστημα είναι εξαιρετικά χρονοβόρο σε σημαντικό αριθμό υποθέσεων, καθώς προηγείται η διοικητική διερεύνηση της υπόθεσης που εγείρει υπόνοιες απάτης από την OLAF και έπεται ποινική διερεύνηση σε εθνικό επίπεδο, με αποτέλεσμα να μειώνονται οι πιθανότητες επίτευξης του απώτερου στόχου, που είναι η δικαστική δίωξη.

Πρόσκομμα στη διοικητική διαδικασία ανάκτησης των ποσών η ανεπάρκεια αποδεικτικών στοιχείων

Αν η OLAF διαπιστώσει παρατυπία (είτε υπάρχουν υπόνοιες απάτης είτε όχι) και είναι σε θέση να εκτιμήσει το προς ανάκτηση ποσό, διατυπώνει οικονομική σύσταση.

Στο γράφημα 12 παρουσιάζονται τα ποσά που η OLAF συνέστησε να ανακτηθούν κατά το διάστημα 2002‑2016. Βάσει των διαθέσιμων στοιχείων, εκτιμούμε τη συνολική αξία των οικονομικών συστάσεων της OLAF κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου σε περίπου 8,8 δισεκατομμύρια ευρώ (για το 2008 και το 2009 χρησιμοποιούμε τον μέσο όρο όλων των άλλων ετών). Έως το τέλος του 2016 είχαν ανακτηθεί συνολικά 2,6 δισεκατομμύρια ευρώ (30 %). Από αυτά τα αριθμητικά στοιχεία προκύπτει ότι, παρόλο που η συνολική ετήσια αξία των συστάσεων της OLAF εμφανίζει μεγάλες διακυμάνσεις, τα περισσότερα έτη (με την αξιοσημείωτη εξαίρεση του 2011) το ανακτηθέν ποσό ανήλθε σε 200 εκατομμύρια ευρώ περίπου (ο μέσος όρος των τελευταίων 15 ετών είναι 173 εκατομμύρια ευρώ).

Σύμφωνα με τα στατιστικά στοιχεία που μας διαβίβασαν επτά γενικές διευθύνσεις που διαχειρίζονται δαπάνες (ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης, ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας, ΓΔ Επικοινωνιακών Δικτύων, Περιεχομένου και Τεχνολογιών, ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων και ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης), κατά το διάστημα 2012‑2016 η OLAF εισηγήθηκε την ανάκτηση συνολικού ποσού 1,9 δισεκατομμυρίων ευρώ στο πλαίσιο 358 υποθέσεων. Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, οι γενικές διευθύνσεις είχαν προβεί σε ανακτήσεις και δημοσιονομικές διορθώσεις ύψους 243 εκατομμυρίων ευρώ (13 % του συνόλου των συστάσεων) στο πλαίσιο 153 υποθέσεων (43 % των υποθέσεων). Κατανοούμε ότι σε σχέση με πολλές από τις υπόλοιπες οικονομικές συστάσεις της OLAF η διαδικασία ανάκτησης ενδέχεται να είναι ακόμη σε εξέλιξη.

Η διαδικασία ανάκτησης αχρεωστήτως εκταμιευθέντων κονδυλίων της ΕΕ είναι χρονοβόρα: βάσει του δείγματος των υποθέσεων στο πλαίσιο των οποίων επιτεύχθηκε η ανάκτηση ποσών, εκτιμούμε ότι ο μέσος χρόνος που απαιτείται για την ολοκλήρωση των σχετικών διαδικασιών είναι περίπου 36 μήνες. Με αυτό το δεδομένο, θα αναμέναμε ποσοστό ανάκτησης για τις συστάσεις που διατυπώθηκαν μεταξύ του 2012 και του 2014 πολύ υψηλότερο από το 15 % (του συνολικού ποσού που αντιστοιχεί στις συστάσεις της OLAF) που έχουν μέχρι στιγμής ανακτήσει οι γενικές διευθύνσεις.

* Στην ετήσια έκθεσή της για το 2008, η OLAF εκτίμησε ότι ο δημοσιονομικός αντίκτυπος των υποθέσεων που είχε περατώσει από τη συγκρότησή της το 1999 υπερέβαινε τα 6,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Ο ετήσιος μέσος όρος σε περίοδο 10 ετών φτάνει τα 620 εκατομμύρια ευρώ περίπου ετησίως. Καθώς δεν υπάρχουν στοιχεία για το 2008 και το 2009, χρησιμοποιήσαμε τον μέσο όρο των ετών 2002‑2011.

** Από το 2012, η OLAF παρουσιάζει στην ετήσια έκθεσή της το συνολικό ποσό που έχει εισηγηθεί να ανακτηθεί και το συνολικό ποσό που ανακτήθηκε κατά τη διάρκεια του έτους ως αποτέλεσμα ερευνών που ολοκλήρωσε σε προηγούμενα έτη.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των ετήσιων εκθέσεων της OLAF, της περιόδου 2002‑2016.

Από τα στοιχεία προκύπτει ότι, σε σημαντικό ποσοστό των υποθέσεων που η OLAF περατώνει με τη διατύπωση σύστασης για την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ενωσιακών κονδυλίων, είτε το ποσό δεν ανακτάται είτε ανακτάται ποσό σημαντικά χαμηλότερο από αυτό που είχε συστήσει.

Το γεγονός αυτό επιβεβαιώθηκε με τον έλεγχό μας: από τα σχετικά έγγραφα προκύπτει ότι, σε αρκετές περιπτώσεις, οι γενικές διευθύνσεις έκριναν ότι οι εκθέσεις της OLAF δεν περιείχαν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία που να μπορούν να χρησιμεύσουν ως βάση για την κίνηση της διαδικασίας ανάκτησης των αχρεωστήτως εκταμιευθέντων κονδυλίων⁴⁸. Οι γενικές διευθύνσεις είτε προέβησαν σε περαιτέρω ενέργειες (ή τις ανέθεσαν σε τρίτους), προκειμένου να εξακριβωθεί αν ήταν δυνατή η ανάκτηση, είτε βασίστηκαν στα στοιχεία που συγκέντρωσαν στο πλαίσιο των δικών τους ελέγχων.

Όταν η OLAF διατυπώνει σύσταση για κίνηση δικαστικών διαδικασιών ή/και διαβιβάζει έκθεση στις δικαστικές αρχές των κρατών μελών, σε ορισμένες περιπτώσεις η διαδικασία της ανάκτησης αναστέλλεται. Εντοπίσαμε αρκετές περιπτώσεις στις οποίες η διαδικασία ανάκτησης είχε ανασταλεί και η OLAF είχε ζητήσει από τις γενικές διευθύνσεις να μην γνωστοποιήσουν οποιαδήποτε πληροφορία στις εθνικές αρχές ή τον δικαιούχο. Αναγνωρίζουμε, εντούτοις, ότι ενδεχομένως η διεξαγωγή ποινικών ερευνών να αποβεί εις βάρος μιας ταχείας διαδικασίας ανάκτησης και αντίστροφα.

Βέβαια, η χρήση των διοικητικών διαδικασιών για την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ενωσιακών κονδυλίων παραμένει πιο αποδοτική και λιγότερο δαπανηρή από την ανάκτηση των ποσών αυτών μέσω ποινικών διαδικασιών, διά της δέσμευσης και δήμευσης περιουσιακών στοιχείων. Πρόσφατη έρευνα της Ευρωπόλ για την ανάκτηση περιουσιακών στοιχείων προϊόντων εγκλήματος στην Ευρωπαϊκή Ένωση αποκάλυψε ότι τα ποσά που επί του παρόντος ανακτώνται δεν αντιστοιχούν παρά σε ένα μικρό ποσοστό των εκτιμώμενων εσόδων από εγκληματικές δραστηριότητες⁴⁹.

Επιμερισμένη διαχείριση

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, οι γενικές διευθύνσεις δεν ανακτούν ποσά απευθείας από τους δικαιούχους, αλλά εφαρμόζουν διάφορες δημοσιονομικές διαδικασίες για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ. Στις περισσότερες περιπτώσεις που η OLAF διατυπώνει οικονομική σύσταση, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης εφαρμόζουν δημοσιονομικές διορθώσεις. Άπαξ και η γενική διεύθυνση εφαρμόσει τη δημοσιονομική διόρθωση, εναπόκειται στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να αποφασίσει τι είδους διορθωτικά μέτρα θα λάβει έναντι των δικαιούχων. Βάσει της αρχής της επιμερισμένης διαχείρισης, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης δεν υποχρεούνται να ελέγχουν τα ποσά που ανακτώνται από τους δικαιούχους.

Οι κανόνες της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης δεν προβλέπουν αναλυτικά τη διαδικασία παρακολούθησης της συνέχειας που δίδεται στις οικονομικές συστάσεις της OLAF. Παραδείγματος χάριν, δεν προβλέπονται προθεσμίες εντός των οποίων τα κράτη μέλη μπορούν να αμφισβητήσουν το προς ανάκτηση ποσό που προτείνεται στην έκθεση της OLAF. Η ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης θεωρεί ότι ρόλος της είναι να εποπτεύει τη διαδικασία ανάκτησης, η οποία αποτελεί εξ ολοκλήρου αρμοδιότητα του οικείου κράτους μέλους.

Στο γράφημα 13 παρουσιάζεται η συνολική αξία των οικονομικών συστάσεων της OLAF προς τη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, τη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και τη ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης μεταξύ 2012 και 2016, καθώς και τα ποσά που είχαν ανακτηθεί έως τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου μας. Η OLAF διατύπωσε 268 συστάσεις προς τις τρεις αυτές γενικές διευθύνσεις κατά την περίοδο 2012‑2016. Σε 125 από τις περιπτώσεις αυτές (47 %) πραγματοποιήθηκαν ανακτήσεις. Το ποσοστό ανάκτησης δεν αυξάνεται σημαντικά εάν ληφθούν υπόψη μόνον οι οικονομικές συστάσεις που διατύπωσε η OLAF προς τις τρεις γενικές διευθύνσεις κατά την περίοδο 2012‑2014. Στις περιπτώσεις αυτές, οι τρεις γενικές διευθύνσεις κατόρθωσαν να ανακτήσουν το 15 % του συνδυασμένου συνολικού ποσού που είχε συστήσει η OLAF (ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης 10 %, ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης 19 % και ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης 33 %). Σημειώνουμε ότι τον Οκτώβριο του 2016 η OLAF εξέδωσε νέες οδηγίες σχετικά με τη σύνταξη και τον υπολογισμό των οικονομικών συστάσεων. Δεδομένου ωστόσο ότι είναι σχετικά πρόσφατες, ο αντίκτυπός τους στο σύστημα δεν έχει γίνει ακόμη πλήρως αισθητός.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

Σύμφωνα με τις ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, και ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, ένας από τους βασικούς λόγους μη ανάκτησης των ποσών που εισηγείται η OLAF είναι ότι στην τελική έκθεσή της δεν τεκμηριώνεται άμεσα το συνιστώμενο ποσό. Παραδείγματος χάριν, σε μία περίπτωση η γενική διεύθυνση ανέθεσε σε εξωτερική εταιρεία να προβεί σε περαιτέρω νομική ανάλυση των διαπιστώσεων της OLAF. Σε άλλη συναφή υπόθεση, η γενική διεύθυνση, αφού έλαβε τη γνώμη της ΓΔ Εσωτερικής Αγοράς και Υπηρεσιών και της Νομικής Υπηρεσίας της Επιτροπής, αποφάσισε να μην ανακτήσει το ποσό που είχε συστήσει η OLAF λόγω του υψηλού κινδύνου δικαστικής προσφυγής. Ένας άλλος λόγος για τον οποίο σε ορισμένες περιπτώσεις δεν ανακτήθηκε στο σύνολό του το συσταθέν ποσό ήταν ότι, στο παρελθόν, η OLAF είχε εισηγηθεί, σε περιπτώσεις μη συμμόρφωσης με τους κανόνες περί δημόσιων συμβάσεων, διορθώσεις υψηλότερες από αυτές που εφάρμοζαν στην πράξη οι ενδιαφερόμενες γενικές διευθύνσεις βάσει των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής⁵⁰.

Άμεση διαχείριση (ΓΔ Επικοινωνιακών Δικτύων, Περιεχομένου και Τεχνολογιών και ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας)

Στο γράφημα 14 παρουσιάζεται η συνολική αξία των οικονομικών συστάσεων της OLAF προς τη ΓΔ Επικοινωνιακών Δικτύων, Περιεχομένου και Τεχνολογιών και τη ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας κατά τα έτη 2012‑2016, καθώς και το ποσό που είχε ανακτηθεί έως τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου μας. Η OLAF διατύπωσε 36 οικονομικές συστάσεις προς τις δύο γενικές διευθύνσεις κατά το διάστημα 2012‑2016. Σε εννέα περιπτώσεις (25 % των περιπτώσεων) τα ποσά ανακτήθηκαν στο σύνολό τους. Σε μία εξαιρετική περίπτωση, η ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας ανέκτησε ποσό οκταπλάσιο εκείνου που είχε συστήσει η OLAF, επειδή το συνολικό ποσό που ανακτήθηκε από τον δικαιούχο περιλάμβανε και ποσά που υπολογίστηκαν με τη μέθοδο της παρέκτασης βάσει ελέγχων που διενήργησε η ίδια η γενική διεύθυνση. Στη συγκεκριμένη περίπτωση θεωρούμε ότι το ποσό που εισηγήθηκε η OLAF ανακτήθηκε στο σύνολό του. Το ποσοστό ανάκτησης αυξάνεται ελαφρώς εάν λάβουμε υπόψη μόνον τις οικονομικές συστάσεις που διατυπώθηκαν προς τις δύο γενικές διευθύνσεις κατά το διάστημα 2012‑2014. Σε σχέση με τις υποθέσεις αυτές, οι δύο γενικές διευθύνσεις κατόρθωσαν να ανακτήσουν το 34 % του συνολικού ποσού που συνέστησε η OLAF.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

Εξετάσαμε 20 οικονομικές συστάσεις της OLAF (10 για τη ΓΔ Επικοινωνιακών Δικτύων, Περιεχομένου και Τεχνολογιών και 10 για τη ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας) επί συνόλου 37 περιπτώσεων που καλύπτουν το συνδυασμένο συνολικό ποσό που συνέστησε η OLAF στις εν λόγω δύο γενικές διευθύνσεις και διαπιστώσαμε ότι οι κύριοι λόγοι των καθυστερήσεων στην ανάκτηση των κεφαλαίων και της μη ανάκτησης μετά από έρευνα της OLAF είναι οι εξής:

• εν εξελίξει ποινικές έρευνες ή δίκες,
• ανεπάρκεια των αποδεικτικών στοιχείων που περιλαμβάνονται στις εκθέσεις της OLAF και
• εταιρείες που είχαν ολοκληρώσει το στάδιο της εκκαθάρισης κατά τον χρόνο περάτωσης της εξέτασης της υπόθεσης από την OLAF.

Δεδομένου ότι ο παράγοντας του χρόνου είναι εξαιρετικά κρίσιμος στις περιπτώσεις που οι γενικές διευθύνσεις ανακτούν κεφάλαια απευθείας από τους δικαιούχους, το διάστημα που θα μεσολαβήσει έως ότου η επιφορτισμένη με την εκτέλεση δαπανών ΓΔ παραπέμψει την υπόθεση στην OLAF και η ταχύτητα με την οποία αυτή θα διενεργήσει την έρευνά της μπορεί να αποβεί αποφασιστικής σημασίας για την επιτυχία μιας διαδικασίας ανάκτησης. Στις περιπτώσεις που η διαδικασία ανάκτησης βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη, ο μέσος χρόνος που απαιτείται από την έναρξη της έρευνας της OLAF είναι πέντε έτη. Όταν μια εταιρεία λύεται ή τίθεται υπό εκκαθάριση αμέσως μετά την ανακοίνωση ελέγχου ή έρευνας της OLAF, οι πιθανότητες ανάκτησης περιορίζονται σημαντικά.

Οι γενικές διευθύνσεις μπορούν να αντιδράσουν ταχύτερα και να αποφευχθεί το κόστος της ανάκτησης χρηματοδότησης από δικαιούχο, εφόσον μπορούν να αποδείξουν μέσω δικών τους ελέγχων ότι συντρέχει παράβαση συμβατικών υποχρεώσεων. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η αρμόδια γενική διεύθυνση βασίζει τις προπαρασκευαστικές εργασίες της για την έκδοση εντάλματος είσπραξης στα αποτελέσματα του δικού της ελέγχου και όχι στην έκθεση της OLAF. Διαπιστώσαμε ότι, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η γενική διεύθυνση δεν είχε διενεργήσει έλεγχο και η μοναδική πηγή αποδεικτικών στοιχείων ήταν ο φάκελος της έρευνας της OLAF, ήταν δυσχερέστερο για τη ΓΔ να εκδώσει το ένταλμα είσπραξης για το ποσό που έχει συστήσει η OLAF, καθώς η διαθέσιμη τεκμηρίωση κρινόταν ανεπαρκής.

Επιπλέον, οι οφειλέτες συχνά προσφεύγουν ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκειμένου να ανακτήσουν τμήμα των απορριφθεισών δαπανών ή/και να διεκδικήσουν αποζημίωση από την Επιτροπή. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η ανάκτηση δεν μπορεί να θεωρηθεί οριστική παρά μετά την περάτωση της υπόθεσης σε επίπεδο ΔΕΕ.

Έμμεση διαχείριση (ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης)

Στο πλαίσιο της έμμεσης διαχείρισης, η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης αναθέτει καθήκοντα εκτέλεσης του προϋπολογισμού σε δικαιούχους χώρες, διεθνείς οργανισμούς και αναπτυξιακούς οργανισμούς σε χώρες εκτός ΕΕ.

Στο γράφημα 15 παρουσιάζεται η συνολική αξία των οικονομικών συστάσεων της OLAF προς τη ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης μεταξύ 2012 και 2016, καθώς και το ποσό που είχε ανακτηθεί έως τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου μας. Η OLAF διατύπωσε 53 οικονομικές συστάσεις προς τη ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης κατά την περίοδο 2012‑2016. Ανακτήσεις πραγματοποιήθηκαν σε 20 περιπτώσεις (στο 38 % των περιπτώσεων)⁵¹. Το ποσοστό ανάκτησης δεν αυξάνεται σημαντικά εάν ληφθούν υπόψη μόνον οι οικονομικές συστάσεις που διατύπωσε η OLAF προς τη γενική διεύθυνση κατά την περίοδο 2012‑2014. Σε σχέση με τις υποθέσεις αυτές, η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης κατόρθωσε να ανακτήσει το 6 % του συνολικού ποσού που συνέστησε η OLAF.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

Σε υποθέσεις που αντιστοιχούν στο 58 % της συνολικής αξίας των οικονομικών συστάσεων της OLAF, η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης δεν ανέκτησε τα σχετικά ενωσιακά κονδύλια, είτε επειδή έκρινε ότι δεν υπήρχε νομική βάση για να το πράξει είτε επειδή αποφάσισε να μην εκδώσει ένταλμα είσπραξης⁵². Βάσει των δέκα οικονομικών συστάσεων της OLAF που εξετάσαμε, ο κύριος λόγος για τον οποίο η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης δεν ανέκτησε τα ποσά που είχε εισηγηθεί η OLAF ήταν ότι έκρινε πως δεν υπήρχαν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία.

Σε τρεις από τις δέκα περιπτώσεις, στις οποίες αντιστοιχεί σημαντικό ποσό των οικονομικών συστάσεων της OLAF, η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης αποφάσισε να μην προβεί στην ανάκτηση των ποσών. Δεδομένου ότι δραστηριοποιείται σε περιβάλλον υψηλού κινδύνου, και δεδομένων των δυνητικών κινδύνων για την εφαρμογή της πολιτικής της, η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης δύναται σε ορισμένες περιπτώσεις να αποφασίσει να μην προβεί στην ανάκτηση των ενωσιακών κονδυλίων από τους δικαιούχους. Σε χώρες με ασταθές πολιτικό και δικαστικό σύστημα, οι πιθανότητες ανάκτησης μέσω προσφυγής στην ποινική ή πολιτική (ή διοικητική) δικαιοσύνη είναι προφανώς μικρές και η διερεύνηση της υπόθεσης από την OLAF συχνά μπορεί να είναι ο μοναδικός τρόπος διερεύνησης ισχυρισμών περί απάτης. Η OLAF δεν αναλύει αρκετά διεξοδικά ποιες υποθέσεις έχουν καταλήξει σε επιτυχημένες ανακτήσεις ούτε τους λόγους για τους οποίους οι γενικές διευθύνσεις δεν προβαίνουν σε ανακτήσεις ή ανακτούν πολύ χαμηλότερο ποσό από εκείνο που έχει εισηγηθεί η OLAF. Αυτό θα συντελούσε στην καλύτερη στόχευση των ερευνών της OLAF.

Θα απαιτηθούν συντονισμένες προσπάθειες για τη θέση σε λειτουργία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας

Τον Οκτώβριο του 2017, είκοσι κράτη μέλη ενέκριναν κανονισμό σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας («Ευρωπαϊκή Εισαγγελία»)⁵³. Το όργανο αυτό θα έχει την εξουσία να διεξάγει έρευνες και να ασκεί διώξεις για αξιόποινες πράξεις εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία έχει σχεδιαστεί ώστε να λειτουργεί σε δύο επίπεδα: κεντρικό και αποκεντρωμένο. Το κεντρικό επίπεδο αποτελείται από τον Ευρωπαίο Γενικό Εισαγγελέα και έναν Ευρωπαίο Εισαγγελέα ανά κράτος μέλος (δύο εκ των οποίων θα έχουν καθήκοντα Αναπληρωτών Γενικών Εισαγγελέων) που θα εργάζονται στα κεντρικά γραφεία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας στο Λουξεμβούργο, ενώ το αποκεντρωμένο επίπεδο αποτελείται από ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς που θα έχουν την έδρα τους στα κράτη μέλη. Οι Ευρωπαίοι Εισαγγελείς, που χωρίζονται σε τμήματα, θα είναι αρμόδιοι για την εποπτεία των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων και, κατ’ εξαίρεση, θα διεξάγουν οι ίδιοι έρευνες. Οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς θα είναι υπεύθυνοι για τις έρευνες που θα διεξάγονται στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη (γράφημα 16).

Πηγή: Επιτροπή.

Αναλύσαμε τον κανονισμό για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας υπό το πρίσμα των παρατηρήσεών μας σχετικά με το ισχύον σύστημα για τη διερεύνηση και τη δίωξη περιπτώσεων απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Εξετάσαμε αν η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα αντιμετωπίσει τα ακόλουθα βασικά ζητήματα:

• το ισχύον σύστημα είναι εξαιρετικά χρονοβόρο σε σημαντικό αριθμό υποθέσεων, καθώς προηγείται η διοικητική διερεύνηση της υπόθεσης που εγείρει υπόνοιες απάτης από την OLAF και έπεται ποινική διερεύνηση σε εθνικό επίπεδο, και
• η συνεργασία μεταξύ της OLAF και των εθνικών αρχών εμφανίζει αδυναμίες.

Σε γενικές γραμμές, θεωρούμε ότι η σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας αποτελεί θετικό βήμα. Ωστόσο, θα θέλαμε να επισημάνουμε ορισμένους κινδύνους που υποδεικνύουν ότι τα ανωτέρω αναφερόμενα προβλήματα ενδεχομένως δεν θα επιλυθούν με τη σύστασή της:

• Ο κανονισμός προβλέπει ότι τα τμήματα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα εποπτεύουν το έργο των εντεταλμένων εισαγγελέων. Προκειμένου να αμφισβητήσει τη γνώμη ενός εντεταλμένου εισαγγελέα, ή ακόμη και να ανταλλάξει απόψεις μαζί του, το τμήμα θα χρειάζεται, στο πλαίσιο συγκεκριμένων υποθέσεων, ειδικούς στο ποινικό δίκαιο και τη δικονομία του κράτους μέλους, ενώ δεν πρέπει να παραβλεφθούν και οι ανάγκες μετάφρασης που θα προκύπτουν. Αυτό σημαίνει ότι, για την εκπλήρωση των εποπτικών καθηκόντων της, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα χρειαστεί στην έδρα της επαρκές προσωπικό και πόρους, συμπεριλαμβανομένων νομικών εμπειρογνωμόνων από τα κράτη μέλη⁵⁴. Οι εκτενείς διαδικασίες εσωτερικών διαβουλεύσεων και μετάφρασης υπάρχει κίνδυνος να αποδειχθούν υπερβολικά χρονοβόρες, καθώς στο πλαίσιο των ποινικών διαδικασιών ο χρόνος αποτελεί πολύ συχνά τον πιο περιορισμένο πόρο.
• Βάσει του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, η διερεύνηση θα πραγματοποιείται κατά κύριο λόγο από ανακριτές των κρατών μελών υπό την εποπτεία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ο κανονισμός δεν προβλέπει κάποιο μηχανισμό διά του οποίου η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (ή οποιοδήποτε άλλο όργανο της ΕΕ) θα μπορεί να παρακινεί τις αρχές των κρατών μελών να διαθέτουν πόρους για την εκτέλεση των προληπτικών εργασιών που είναι αναγκαίες για τη διερεύνηση κρουσμάτων απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ ή για τις υποθέσεις που χειρίζονται οι εντεταλμένοι εισαγγελείς. Δεδομένου ότι ο εντεταλμένος εισαγγελέας θα χρειάζεται την υποστήριξη της αρμόδιας εθνικής αρχής για τη διεξαγωγή της έρευνας που απαιτείται για την παραπομπή της υπόθεσης στη δικαιοσύνη, η αποτελεσματικότητά του θα εξακολουθήσει να εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις εθνικές αρχές.
• Ο κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία⁵⁵ παρέχει στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ τη δυνατότητα να χρησιμοποιούν την OLAF για τη διενέργεια προκαταρκτικής αξιολόγησης των υποθέσεων που πρόκειται να διαβιβαστούν στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Επειδή ο παράγοντας του χρόνου είναι θεμελιώδους σημασίας για την επιτυχία μιας ποινικής έρευνας, η υπερβολική χρήση της δυνατότητας αυτής μπορεί να επηρεάσει αρνητικά τη διάρκεια των ενεργειών που έπονται. Οι μελλοντικές ρυθμίσεις συνεργασίας μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα πρέπει να καθιστούν δυνατή την ταχεία λήψη απόφασης σχετικά με την κίνηση ποινικής διαδικασίας ή την παραπομπή της υπόθεσης για διερεύνηση στο οικείο κράτος μέλος ή στο αρμόδιο θεσμικό όργανο της ΕΕ στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας αξιολογήθηκε κατά πόσον η Επιτροπή διαχειρίζεται ορθά τον κίνδυνο απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Ειδικότερα, εξετάσαμε τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή προκειμένου να προλαμβάνει και να αποτρέπει την απάτη, και να ανακτά κεφάλαια σε περίπτωση τέλεσης απάτης.

Βάσει των παρατηρήσεών μας, θεωρούμε ότι απαιτείται μεγαλύτερη δυναμική στην ΕΕ για την εφαρμογή ενός αποτελεσματικού στρατηγικού πλαισίου για τη διαχείριση του κινδύνου απάτης βάσει τεκμηριωμένων εκτιμήσεων. Θεωρούμε ότι η Επιτροπή πρέπει οπωσδήποτε να εντατικοποιήσει τις προσπάθειές της για την καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ, αποσαφηνίζοντας και ενισχύοντας τις αρμοδιότητες των διαφόρων παραγόντων που εμπλέκονται στη διαχείριση των σχετικών προσπαθειών.

Η εικόνα της Επιτροπής όσον αφορά την κλίμακα, τη φύση και τα αίτια της απάτης είναι ελλιπής

Η Επιτροπή δεν διαθέτει πλήρη και συγκρίσιμα στοιχεία σχετικά με το επίπεδο της διαπιστωθείσας απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ. Τα στοιχεία που υποβάλλει η ίδια η Επιτροπή σχετικά με τις περιπτώσεις απάτης που εντοπίζονται στους τομείς υπό την άμεση διαχείρισή της δεν είναι πλήρη. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, οι μέθοδοι που χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη για να καταρτίζουν τις επίσημες στατιστικές τους σχετικά με τις εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης διαφέρουν, και οι πληροφορίες που καταχωρίζονται στο σύστημα διαχείρισης παρατυπιών (IMS) της Επιτροπής είναι ελλιπείς. Η Επιτροπή δεν διενεργεί ολοκληρωμένους ελέγχους για να διαπιστώσει την ποιότητα των στοιχείων που καταχωρίζονται στο IMS, ούτε ζητεί από τις αρχές των κρατών μελών να παρέχουν διασφάλιση σχετικά με την αξιοπιστία των εν λόγω στοιχείων. Οι γενικές διευθύνσεις που διαχειρίζονται δαπάνες εξετάζουν επιμέρους μόνο σημεία των συστημάτων αναφοράς παρατυπιών σε εθνικό επίπεδο στο πλαίσιο των ελέγχων συστημάτων (σημεία 21‑32).

Η Επιτροπή δεν έχει ακόμη καθορίσει μια μέθοδο εκτίμησης της κλίμακας της μη εντοπιζόμενης απάτης, η οποία να συμπληρώνει τις επίσημες στατιστικές, μολονότι υπάρχουν αρκετοί αποδεκτοί τρόποι για την εκτίμηση της συνολικής κλίμακας της απάτης (σημεία 33‑37).

Θεωρούμε επίσης ότι τα διαθέσιμα ποιοτικά στοιχεία για τη φύση και τα αίτια της απάτης είναι ανεπαρκή. Είναι διαθέσιμες ορισμένες πληροφορίες σχετικά με μορφές και μηχανισμούς απάτης που χρησιμοποιούνται σε διάφορους τομείς, αλλά δεν επικαιροποιούνται συστηματικά. Επιπλέον, δεν εντοπίσαμε λεπτομερείς αναλύσεις ή μελέτες της Επιτροπής για τον προσδιορισμό των αιτίων διάπραξης απάτης από ορισμένους αποδέκτες κονδυλίων της ΕΕ.

Μελέτες που βασίζονται σε αντικειμενικούς δείκτες της διαφθοράς έδειξαν επίσης ότι ο κίνδυνος διαφθοράς μπορεί να αυξηθεί αν υπάρχει διακριτική ευχέρεια κατά την εκτέλεση δαπανών και υπερβολικές γραφειοκρατικές δικλίδες ελέγχου που αποτελούν εμπόδιο για την είσοδο στην αγορά άλλων προμηθευτών και διευκολύνουν τη συντήρηση καταστάσεων διαφθοράς (σημεία 38‑49).

Σύσταση 1 - Καλύτερη κατανόηση της κλίμακας, της φύσης και των αιτίων της απάτης κατά την εκτέλεση δαπανών της ΕΕ

Προκειμένου να επιτύχει μια ορθά σχεδιασμένη προσέγγιση για την καταπολέμηση της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, η Επιτροπή πρέπει να αναπτύξει ένα άρτιο σύστημα υποβολής στοιχείων σχετικά με την απάτη, το οποίο θα καθιστά δυνατή την εκτίμηση της κλίμακας, της φύσης και των βασικών αιτίων της απάτης. Ειδικότερα, πρέπει:

1. να ενισχύσει το σύστημα διαχείρισης παρατυπιών (IMS) ώστε όλες οι αρμόδιες αρχές να αναφέρουν εγκαίρως τα στοιχεία σχετικά με την ποινική διερεύνηση υποθέσεων απάτης σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ•
2. να ενισχύσει της ικανότητές της όσον αφορά τη συγκέντρωση πληροφοριών από διάφορες πηγές σχετικά με τον κίνδυνο απάτης και διαφθοράς εις βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ• να μετρά σε τακτική βάσει τον κίνδυνο αυτό εφαρμόζοντας διάφορες μεθόδους (έρευνες απευθυνόμενες σε πιθανούς μάρτυρες αξιόποινων πράξεων και δείκτες βασισμένους σε διοικητικά δεδομένα)• και να εξετάσει το ενδεχόμενο κατάρτισης δεικτών κινδύνου ανά τομέα δαπανών, χώρα και τομέα•

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2022.

Η στρατηγική προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση του κινδύνου απάτης εμφανίζει αδυναμίες

Οι στρατηγικές καταπολέμησης της απάτης της Επιτροπής και τα στοιχεία που υποβάλλονται σχετικά με την αποτελεσματικότητά τους εμφανίζουν αδυναμίες. Μολονότι η Επιτροπή διαθέτει επίσημη στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης (στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης, CAFS), δεν την έχει επικαιροποιήσει από το 2011. Συνεπώς, αμφισβητούμε το κατά πόσο είναι κατάλληλη να κατευθύνει τις δραστηριότητες της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης. Σημειώνουμε την πρόθεση της Επιτροπής να επικαιροποιήσει την CAFS (σημεία 58‑64).

Στο πλαίσιο του μοντέλου διακυβέρνησης της Επιτροπής, παρατηρείται κατακερματισμός των ρόλων και των αρμοδιοτήτων όσον αφορά τις δράσεις καταπολέμησης της απάτης. Οι διάφορες γενικές διευθύνσεις και υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν καθεμιά δικές τους στρατηγικές στον τομέα αυτό. Δεν υπάρχει ένα κεντρικό όργανο που να διασφαλίζει την κατάλληλη εποπτεία των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης σε επίπεδο θεσμικού οργάνου. Τον ρόλο αυτό θα μπορούσε ενδεχομένως να αναλάβει η OLAF (σύσταση 4). Η στρατηγική διαχείριση του κινδύνου απάτης και η πρόληψη της απάτης δεν αναφέρονται ειδικά ως μέρος του χαρτοφυλακίου κανενός Επιτρόπου (σημεία 52‑57).

Σύσταση 2 - Διασφάλιση της καθοδήγησης των δράσεων της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης

2.1. Προκειμένου να επιτύχει καλύτερο συντονισμό της δράσης για την καταπολέμηση της απάτης, στο πλαίσιο της συλλογικής ευθύνης για την πρόληψη και τον εντοπισμό της, η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει ότι η στρατηγική διαχείριση του κινδύνου απάτης και η πρόληψη της απάτης θα αναφέρονται ρητά ως μέρος του χαρτοφυλακίου κάποιου Επιτρόπου.

2.2. Πρέπει επίσης να εξασφαλίσει ότι η νέα στρατηγική της για την καταπολέμηση της απάτης:

• θα εγκριθεί κατόπιν εκτενούς ανάλυσης των κινδύνων απάτης, βασισμένης σε ευρύ φάσμα δεδομένων από διάφορες πηγές, προκειμένου να εξακριβωθεί η κλίμακα, η φύση και τα αίτια της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ•
• θα περιέχει ουσιαστικούς στόχους και μετρήσιμους δείκτες, και
• θα προβλέπει την αναφορά στοιχείων σχετικά με την επίτευξη των στόχων.

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2022

Δεν έχει δοθεί η δέουσα προσοχή στην πρόληψη της απάτης

Μολονότι οι δραστηριότητες της Επιτροπής για τη θωράκιση κατά της απάτης χρονολογούνται από το 2000, αναλυτικές διατάξεις για την καταπολέμηση της απάτης συμπεριλήφθηκαν για πρώτη φορά στο σύνολο των υπέρτερης ισχύος κανόνων την περίοδο 2014‑2020 (σημεία 66‑70).

H εκτίμηση του κινδύνου απάτης πριν από την έγκριση των καθεστώτων δαπανών και η θέσπιση δικλίδων ελέγχου για την καταπολέμηση της απάτης μπορεί να είναι ένας αποτελεσματικός τρόπος για τη μείωση των ζημιών που προκαλούνται λόγω απάτης. Ωστόσο, για τα προγράμματα δαπανών της περιόδου 2014‑2020, η Επιτροπή ζήτησε να διενεργηθεί τέτοια εκτίμηση σε σχέση με το σχέδιο κανόνων σε όψιμο στάδιο της διαδικασίας. Ως εκ τούτου, οι σχετικές διατάξεις θα ισχύσουν για την επόμενη γενιά χρηματοδοτικών προγραμμάτων, μετά το 2021. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η Επιτροπή δεν ζήτησε από τα κράτη μέλη να αξιολογήσουν τον κίνδυνο απάτης σε σχέση με τα προγράμματά τους για την περίοδο 2014‑2020 πριν από την έγκρισή τους. Εντούτοις, ο τομέας αυτός αντιστοιχεί περίπου στο 70 % των δαπανών από τον προϋπολογισμό της ΕΕ (σημεία 71‑75).

Η χρήση δεδομένων για την πρόληψη και την αποτροπή της απάτης μπορεί να αποτελέσει έναν αποτελεσματικό τρόπο είτε για τον εντοπισμό οικονομικών φορέων που εμφανίζουν κίνδυνο πριν από τη διάθεση της χρηματοδότησης είτε για τη βελτίωση της μελλοντικής συμμόρφωσης, επιβάλλοντας τον αποκλεισμό οικονομικών φορέων και φυσικών προσώπων που έχουν διαπράξει απάτη. Στο εσωτερικό της Επιτροπής, υπήρξαν πρωτοβουλίες σε επίπεδο γενικής διεύθυνσης για τη δημιουργία τέτοιων βάσεων δεδομένων, ωστόσο η χρήση των εν λόγω εργαλείων είναι μάλλον περιορισμένη και όχι επαρκώς συντονισμένη. Ειδικότερα, ο αντίκτυπος του συστήματος αποκλεισμού και επιβολής κυρώσεων της Επιτροπής στην πρόληψη και την αποτροπή της απάτης είναι περιορισμένος, καθώς οι αρμόδιες για την πολιτική συνοχής και τη γεωργία γενικές διευθύνσεις δεν έχουν το δικαίωμα να υποβάλλουν αιτήματα αποκλεισμού οικονομικών φορέων που εμπλέκονται σε υποθέσεις απάτης και εισπράττουν κονδύλια των σχετικών ταμείων. Επιπλέον, οι αρχές των κρατών μελών δεν υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τους τις αποφάσεις αποκλεισμού κατά τη λήψη αποφάσεων χρηματοδότησης με ενωσιακά κονδύλια.

Από το 2013, η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης χρησιμοποιούν το εργαλείο Arachne, ένα άλλο εργαλείο που ανέπτυξαν εσωτερικά για την πρόληψη της απάτης. Ένα τέτοιο εργαλείο θα μπορούσε να είναι αποτελεσματικό, αλλά επί του παρόντος δεν περιέχει επαρκή στοιχεία. Την ευθύνη για την παροχή πληροφοριών σχετικά με οικονομικούς φορείς που έχουν εμπλακεί σε υποθέσεις απάτης και με τα φυσικά πρόσωπα που συνδέονται με αυτούς έχουν τα κράτη μέλη (σημεία 76‑88).

Σύσταση 3 - Αύξηση της χρήσης εργαλείων για την πρόληψη της απάτης

3.1. Όσον αφορά τους κανόνες εκτέλεσης των προγραμμάτων δαπανών της περιόδου μετά το 2020, η Επιτροπή πρέπει να διενεργήσει εκτίμηση του κινδύνου απάτης και να ζητήσει από τα κράτη μέλη να προβούν σε λεπτομερή εκτίμηση του κινδύνου απάτης πριν από την έγκριση των προγραμμάτων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: 2020

3.2. Όσον αφορά το σύστημα αποκλεισμού της, η Επιτροπή πρέπει

1. να μεριμνήσει ώστε οι γενικές διευθύνσεις να χρησιμοποιούν το σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού στο πλαίσιο τόσο της άμεσης όσο και της έμμεσης διαχείρισης•
2. να ζητήσει από τα κράτη μέλη να ταυτοποιούν και να επισημαίνουν οικονομικούς φορείς που εμπλέκονται σε υποθέσεις απάτης, καθώς και τα φυσικά πρόσωπα που συνδέονται με αυτούς.

3.3. Η Επιτροπή πρέπει να παροτρύνει όλα τα κράτη μέλη να συμμετέχουν ενεργά στη βάση δεδομένων Arachne υποβάλλοντας ενημερωμένα δεδομένα, και να αξιοποιήσουν τις δυνατότητες που προσφέρουν τα μαζικά δεδομένα για την πρόληψη της απάτης και των παρατυπιών στη χρήση των ενωσιακών πόρων³⁹.

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2019.

Οι διοικητικές έρευνες της OLAF οδήγησαν σε διώξεις σε λιγότερο από το ήμισυ των υποθέσεων και στην ανάκτηση ποσοστού μικρότερου του ενός τρίτου των κονδυλίων

Οι συστάσεις της OLAF για κίνηση δικαστικών διαδικασιών καταλήγουν στη δίωξη διαπραττόντων απάτη στο 45 % περίπου των περιπτώσεων. Το ισχύον σύστημα, στο πλαίσιο του οποίου η OLAF κινεί διοικητική έρευνα αφότου λάβει πληροφορίες για υπόνοιες απάτης από άλλες πηγές, και συχνά έπεται ποινική διερεύνηση της υπόθεσης σε εθνικό επίπεδο, είναι σε σημαντικό αριθμό περιπτώσεων εξαιρετικά χρονοβόρο και μειώνει τις πιθανότητες επίτευξης του απώτερου στόχου, ήτοι της δικαστικής δίωξης (σημεία 94‑104).

Σε αρκετές περιπτώσεις (απάτης ή παρατυπιών), οι γενικές διευθύνσεις θεωρούν ότι οι εκθέσεις της OLAF δεν παρέχουν επαρκή στοιχεία ώστε να χρησιμεύσουν ως βάση για την κίνηση της διαδικασίας ανάκτησης των αχρεωστήτως εκταμιευθέντων κονδυλίων. Στις περιπτώσεις αυτές, οι γενικές διευθύνσεις προβαίνουν σε (ή αναθέτουν σε τρίτους) περαιτέρω ενέργειες προκειμένου να αποφασιστεί κατά πόσον η ανάκτηση είναι δυνατή ή βασίζονται σε στοιχεία προερχόμενα από τους δικούς τους ελέγχους (σημεία 105‑124).

Σύσταση 4 - Επανεξέταση του ρόλου και των αρμοδιοτήτων της OLAF στην καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ σε συνάρτηση με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας

Η Επιτροπή πρέπει να επανεξετάσει τον ρόλο και τις αρμοδιότητες της OLAF στην καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ σε συνάρτηση με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.

Ειδικότερα, η Επιτροπή πρέπει να υποβάλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προτάσεις μέτρων για την ανάθεση στην OLAF στρατηγικού και εποπτικού ρόλου στο πλαίσιο της ενωσιακής δράσης για την καταπολέμηση της απάτης.

Μεταξύ άλλων, η OLAF θα μπορούσε να αναλάβει εποπτικό ρόλο και να είναι αρμόδια για:

1. την καθοδήγηση του σχεδιασμού της πολιτικής καταπολέμησης της απάτης της Επιτροπής, καθώς και της παρακολούθησης και της εποπτείας εφαρμογής της, με ιδιαίτερη έμφαση στην λεπτομερή ανάλυση, σε πραγματικό χρόνο, των μορφών τέλεσης (modus operandi) και των αιτίων της απάτης•
2. τον συντονισμό και την παρακολούθηση των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης στα κράτη μέλη.

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2022.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα V, του οποίου προεδρεύει ο Λάζαρος Στ. ΛΑΖΑΡΟΥ, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 14ης Νοεμβρίου 2018.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner Lehne
Πρόεδρος

Ακρωνύμια και συντομογραφίες

ΓΔ: Γενική Διεύθυνση

ΔΕΕ: Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

ΕΕΔ: Ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων

ΕΕΔΕ: Ετήσια έκθεση για τη διαχείριση και τις επιδόσεις

ΚΔ: Κύριος διατάκτης

ΠΔΠ: Πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο

AFCOS: Υπηρεσίες συντονισμού της καταπολέμησης της απάτης (Anti-fraud coordination services)

AFS: Στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης (Anti-fraud strategy)

CAFS: Στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης (Commission anti-fraud strategy)

EDES: Σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού (Early detection and exclusion system)

EPPO: Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (European Public Prosecutor’s Office)

IMS: Σύστημα διαχείρισης παρατυπιών (Irregularity management system)

OLAF: Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης

PACA: Πρώτη διοικητική ή δικαστική πράξη διαπίστωσης (Primary administrative or judicial finding)

PIF: Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Protection of the European Union’s financial interests)

Γλωσσάριο

Απαγγελία κατηγορίας: Η επίσημη κοινοποίηση σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο από την εισαγγελική αρχή της κατηγορίας ότι έχει διαπράξει αξιόποινη πράξη και της κίνησης δικαστικής δίωξης.

Απάτη: Η απάτη είναι πράξη εκ προθέσεως παραπλάνησης για τον προσπορισμό ιδίου οφέλους ή για την πρόκληση ζημίας σε άλλον (παράρτημα Ι).

Βελτίωση της νομοθεσίας: Ο σχεδιασμός των πολιτικών και της νομοθεσίας κατά τρόπο ώστε να εκπληρώνουν τους στόχους τους με το μικρότερο δυνατό κόστος. Βελτίωση της νομοθεσίας σημαίνει ότι η ΕΕ εξασφαλίζει την εκπλήρωση των φιλόδοξων στόχων πολιτικής που έχει θέσει και ότι επιλέγεται η πολιτική λύση που αποτελεί τον καλύτερο και λιγότερο επαχθή τρόπο να επιτευχθούν οι εν λόγω στόχοι. Είναι μια προσπάθεια να εξασφαλιστεί ότι οι πολιτικές αποφάσεις προετοιμάζονται με ανοικτό και διαφανή τρόπο, με βάση τα καλύτερα διαθέσιμα στοιχεία και με ευρεία συμμετοχή των ενδιαφερομένων. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

Δημοσιονομικές διορθώσεις: Εκτελούνται από τα κράτη μέλη διά της αφαίρεσης παράτυπων δαπανών από την αίτηση πληρωμής του κράτους μέλους, διά της εξόφλησης εντάλματος είσπραξης που εκδίδει η Επιτροπή ή διά της αποδέσμευσης. Η αφαίρεση μπορεί να γίνει με δύο τρόπους, ήτοι με την απόσυρση ή την ανάκτηση των ποσών από τους δικαιούχους.

Διαφθορά: Ως διαφθορά νοείται η κατάχρηση της δημόσιας εξουσίας για ίδιον όφελος. Η έννοια της διαφθοράς καλύπτει κάθε πράξη ή παράλειψη που συνιστά κατάχρηση δημόσιας εξουσίας ή που αποσκοπεί στην κατάχρηση δημόσιας εξουσίας για τον προσπορισμό αδικαιολόγητου οφέλους.

Δικαστική δίωξη: Εισαγγελική απόφαση για απαγγελία κατηγορίας σε βάρος κατηγορουμένου.

Εκτίμηση επιπτώσεων: Η συμβολή των εκτιμήσεων επιπτώσεων στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων της ΕΕ συνίσταται στη συστηματική συγκέντρωση και ανάλυση πληροφοριών για τις σχεδιαζόμενες παρεμβάσεις και στην εκτίμηση του πιθανού αντικτύπου των εν λόγω παρεμβάσεων. Εκτιμήσεις επιπτώσεων πρέπει να διενεργούνται για όλες τις σημαντικές πολιτικές πρωτοβουλίες (ήτοι για αυτές που παρουσιάζονται στην ετήσια στρατηγική πολιτικής ή, αργότερα, στο πλαίσιο του προγράμματος νομοθετικών εργασιών της Επιτροπής), πλην ορισμένων ρητά καθοριζόμενων εξαιρέσεων. Προβλέπεται επίσης δυνατότητα κατά περίπτωση κάλυψης και άλλων σημαντικών πρωτοβουλιών.

Εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης: Υπόνοιες απάτης και περιπτώσεις διαπιστωμένης απάτης που έχουν εντοπιστεί.

Καταδικαστική απόφαση: Δικαστική απόφαση με την οποία ο κατηγορούμενος κρίνεται ένοχος για τη διάπραξη αξιόποινης πράξης. Ο κατηγορούμενος θεωρείται καταδικασθείς αφότου η απόφαση καταστεί τελεσίδικη.

Κίνδυνος απάτης: Σύμφωνα με τον οδηγό του 2016 για τη διαχείριση του κινδύνου απάτης της COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), οι οργανισμοί οφείλουν να διενεργούν ολοκληρωμένες εκτιμήσεις όσον αφορά τον κίνδυνο απάτης με σκοπό τον εντοπισμό συγκεκριμένων μηχανισμών και κινδύνων απάτης, την εκτίμηση της πιθανότητας εμφάνισης και της σημασίας τους, την αξιολόγηση των υφιστάμενων δραστηριοτήτων ελέγχου της απάτης και τη λήψη μέτρων για τον μετριασμό του υπολειπόμενου κινδύνου απάτης.

Παρατυπία: Πράξη μη συμμορφούμενη με τους κανόνες της ΕΕ, η οποία μπορεί να έχει επιζήμιο αντίκτυπο στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Μπορεί να είναι αποτέλεσμα ακούσιων σφαλμάτων τόσο των δικαιούχων που διεκδικούν πόρους όσο και των αρχών που είναι αρμόδιες για την πραγματοποίηση των πληρωμών. Παρατυπία που διαπράττεται εκ προθέσεως συνιστά απάτη.

Περιπτώσεις διαπιστωμένης απάτης: Υπόθεση που έχει κριθεί με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ότι συνιστά απάτη.

Περίπτωση που εγείρει υπόνοιες απάτης: Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη χαρακτηρίζουν ως «περίπτωση που εγείρει υπόνοιες απάτης» την παρατυπία που οδηγεί στην κίνηση διοικητικών ή δικαστικών διαδικασιών σε εθνικό επίπεδο προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον ορισμένη συμπεριφορά ενείχε πρόθεση.

Προστασία των οικονομικών συμφερόντων (PIF) της Ευρωπαϊκής Ένωσης: Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο του πολιτικού προγράμματος της Ένωσης για την εμπέδωση και την αύξηση της εμπιστοσύνης των πολιτών και για τη διασφάλιση της ορθής χρήσης των χρημάτων τους. Δεν αφορά μόνο τη διαχείριση των πιστώσεων του προϋπολογισμού, αλλά επεκτείνεται και σε όλα τα μέτρα που επηρεάζουν αρνητικά τα στοιχεία ενεργητικού της Ένωσης, καθώς και εκείνα των κρατών μελών, εφόσον τα εν λόγω μέτρα σχετίζονται με τις πολιτικές της ΕΕ.

Πρώτη διοικητική ή δικαστική πράξη διαπίστωσης (PACA): Η πρώτη έγγραφη εκτίμηση από αρμόδια, διοικητική ή δικαστική, αρχή που καταλήγει στο συμπέρασμα, βάσει συγκεκριμένων πραγματικών περιστατικών, ότι έχει διαπραχθεί παρατυπία, με την επιφύλαξη ενδεχόμενης μεταγενέστερης αναθεώρησης ή αναίρεσης αυτού του συμπεράσματος ως αποτέλεσμα εξελίξεων στο πλαίσιο της σχετικής διοικητικής ή δικαστικής διαδικασίας.

Σύστημα διαχείρισης παρατυπιών (IMS): Το σύστημα διαχείρισης παρατυπιών είναι ένα ασφαλές ηλεκτρονικό εργαλείο για την αναφορά, διαχείριση και ανάλυση παρατυπιών. Το IMS είναι τμήμα του συστήματος πληροφοριών για την καταπολέμηση της απάτης (Anti-fraud Information System, AFIS), το οποίο ανέπτυξε και τηρεί η OLAF και το οποίο διευκολύνει την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ της OLAF και των αρμόδιων διοικητικών αρχών.

Σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού (EDES): Το νέο σύστημα αποκλεισμού που εφαρμόζει η Επιτροπή από την 1η Ιανουαρίου 2016 για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ έναντι αναξιόπιστων οικονομικών φορέων. Σκοπός του είναι να διευκολυνθεί ο έγκαιρος εντοπισμός τέτοιων οικονομικών φορέων, ο αποκλεισμός τους από την είσπραξη κεφαλαίων της ΕΕ, η επιβολή οικονομικών κυρώσεων και, στις σοβαρότερες περιπτώσεις, η δημοσιοποίηση των πληροφοριών που αφορούν τους εν λόγω αποκλεισμούς ή τις κυρώσεις.

Σφάλμα: Παρατυπία που αποτελεί απόρροια της μη συμμόρφωσης με νομικές και συμβατικές απαιτήσεις.

Παραπομπές

¹ Βλέπε τον νομικό ορισμό στο άρθρο 3 της οδηγίας (ΕΕ) 2017/1371 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουλίου 2017, σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης («οδηγία PIF»).

² Βλέπε αιτιολογική σκέψη 8 της οδηγίας PIF.

³ Βλέπε τον νομικό ορισμό στο άρθρο 4 της οδηγίας (ΕΕ) 2017/1371 («οδηγία PIF»).

⁴ Άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου.

⁵ Βλέπε άρθρο 32 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης («δημοσιονομικός κανονισμός»).

⁶ Βλέπε άρθρο 3 της οδηγίας PIF.

⁷ Βλέπε άρθρο 17 της οδηγίας PIF.

⁸ Άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και του κανονισμού (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου.

⁹ Η Αυστρία, το Βέλγιο, η Βουλγαρία, η Κροατία, η Τσεχική Δημοκρατία, η Κύπρος, η Εσθονία, η Φινλανδία, η Γαλλία, η Γερμανία, η Ελλάδα, η Ιταλία, η Λετονία, η Λιθουανία, το Λουξεμβούργο, η Πορτογαλία, η Ρουμανία, η Σλοβακία, η Σλοβενία και η Ισπανία. Οι Κάτω Χώρες και η Μάλτα εντάχθηκαν στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία το 2018.

¹⁰ Κανονισμός (ΕΕ) 2017/1939 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 2017, σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.

¹¹ Βλέπε σημεία 1.35 και 1.36 της ετήσιας έκθεσής μας για το 2016.

¹² Βλέπε τη γνώμη αριθ. 1/2018 του ΕΕΣ σχετικά με την από 2ας Μαΐου 2018 πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη, τη γνώμη αριθ. 9/2018 του ΕΕΣ σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του προγράμματος της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης, τη γνώμη αριθ. 8/2018 του ΕΕΣ σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής της 23ης Μαΐου 2018 για την τροποποίηση του κανονισμού αριθ. 883/2013 της OLAF όσον αφορά τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και την αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF.

¹³ Στο πλαίσιο των δράσεων της Επιτροπής για την πρόληψη της απάτης, καλύψαμε επίσης τις διοικητικές συστάσεις της OLAF.

¹⁴ Οι σχετικές διατάξεις είναι οι εξής: το άρθρο 122, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013• το άρθρο 50, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013• το άρθρο 30, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 223/2014• το άρθρο 5, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 514/2014• και το άρθρο 21, παράγραφος 1, στοιχείο δ), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1309/13.

¹⁵ Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης - Ετήσια έκθεση για την καταπολέμηση της απάτης 2017, COM (2018) 553 final.

¹⁶ Στο σημείο 2.4 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (2016)237 final παρουσιάζονται οι μεθοδολογικές παραδοχές στις οποίες βασίζεται η ανάλυση των αναφερόμενων παρατυπιών.

¹⁷ Βλέπε άρθρα 1, παράγραφος 2, και 7 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων• άρθρο 2, παράγραφος 37, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013• άρθρο 2, παράγραφος 17, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 223/2014• αιτιολογική σκέψη 3 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) 2015/1971 της Επιτροπής• αιτιολογική σκέψη 3 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) 2015/1973 της Επιτροπής.

¹⁸ Άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο α), των κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμών 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 και 2015/1973.

¹⁹ Εγχειρίδιο για την απαίτηση κοινοποίησης παρατυπιών, COCOLAF/23‑05‑17/8.2/EN• άρθρο 2, στοιχείο β), των κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμών (ΕΕ) 2015/1970, 2015/1971 και 2015/1973 της Επιτροπής.

²⁰ Το άρθρο 2, στοιχείο β), των κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμών (ΕΕ) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 και 2015/1973 περιέχει ορισμό της «πρώτης διοικητικής ή δικαστικής πράξης διαπίστωσης». Οι εν λόγω κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμοί εγκρίνονται βάσει των αρμοδιοτήτων που ανατίθενται με τις σχετικές βασικές πράξεις, μία εκ των οποίων είναι ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων (άρθρο 122).

²¹ Fazekas, M., και Kocsis, G., (2017), Fazekas, M., Tóth, I. J., και King, P. L., (2016), Golden, M. και Picci, L. (2005). Το κέντρο μελετών για την καταπολέμηση της απάτης (Centre for Counter Fraud Studies) του Πανεπιστημίου του Portsmouth ανέπτυξε επίσης μια μέθοδο μέτρησης των ζημιών που οφείλονται στην απάτη (fraud loss measurement, FLM). Βλέπε Button, M. και Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M., και Kocsis, G., (2017), Fazekas, M., Tóth, I. J., και King, P. L., (2016), σ. 369‑397.

²³ Βλέπε, παραδείγματος χάριν, το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SWD(2017) 266 final, μέρος 2/2, πίνακας CP16, σ. 64, που συνοδεύει την έκθεση PIF του 2016.

²⁴ Το 2017, η OLAF δημοσίευσε μια πέμπτη συλλογή υποθέσεων σε σχέση με τις εσωτερικές έρευνες.

²⁵ ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής, ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης, ΓΔ Έρευνας και Καινοτομίας και ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Ετήσια έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2014, σ. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A., (2013), σ. 10‑11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes, GAO, Ιούλιος 2015, GAO-15‑593SP, σ. 10.

³⁰ Σύμβαση του ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση της δωροδοκίας αλλοδαπών δημόσιων λειτουργών σε διεθνείς επιχειρηματικές συναλλαγές.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=el.

³² COM (2000)200 final/2 – Η μεταρρύθμιση της Επιτροπής – Λευκή Βίβλος – Μέρος II – Σχέδιο δράσης, δράση 94.

³³ Prevention of fraud by building on operational results: a dynamic approach to fraud-proofing, SEC(2007) 1676.

³⁴ Σύμφωνα με την αρχή 8 του πλαισίου που θέσπισε η COSO το 2013 (Internal Control – Integrated Framework), οι οργανισμοί πρέπει να ενσωματώνουν την εκτίμηση του κινδύνου απάτης στην εκτίμηση των κινδύνων που απειλούν την επίτευξη των στόχων.

³⁵ Βελτίωση της νομοθεσίας για καλύτερα αποτελέσματα – ένα θεματολόγιο της ΕΕ, COM(2015) 215 final.

³⁶ Έκθεση PIF για το 2016, COM(2017) 383 final.

³⁷ World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency, σ. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Βλέπε την ειδική έκθεση αριθ. 10/2015 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου με τίτλο «Προβλήματα στις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα των δαπανών συνοχής της ΕΕ: πρέπει να ενταθούν οι προσπάθειες για την επίλυσή τους».

⁴⁰ Άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και του κανονισμού (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου.

⁴¹ Μεταξύ 2012 και 2016, στο 21 % περίπου των ερευνών οι οποίες περατώθηκαν με τη διατύπωση οικονομικής σύστασης, η OLAF διατύπωσε ταυτόχρονα σύσταση για κίνηση δικαστικών διαδικασιών.

⁴² Επιπλέον των εξωτερικών ερευνών, η OLAF δύναται επίσης να διενεργεί εσωτερικές έρευνες εντός των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Το συγκεκριμένο αυτό καθήκον της OLAF δεν αξιολογήθηκε στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου. Όσον αφορά τις συστάσεις για διοικητικές ενέργειες, βλέπε σημείο 70.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx, στοιχεία της 15ης Φεβρουαρίου 2018.

⁴⁴ Η DLAF είναι η ρουμανική υπηρεσία καταπολέμησης της απάτης. Έχει εξουσίες διεξαγωγής ερευνών και είναι αρμόδια για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ στη χώρα. Βλέπε στατιστικά στοιχεία στην ετήσια έκθεση της DLAF για το 2016, σ. 11.

⁴⁵ Ανάλυση της συνέχειας που έδωσαν τα κράτη μέλη στις συστάσεις για κίνηση δικαστικών διαδικασιών που διατύπωσε η OLAF κατά το διάστημα Ιανουαρίου 2008 - Δεκεμβρίου 2015, σ. 1.

⁴⁶ Το άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 883/2013 προβλέπει ότι η OLAF «… μπορεί να διαβιβάζει εγκαίρως στις αρμόδιες αρχές των ενδιαφερόμενων κρατών μελών πληροφορίες συλλεγείσες κατά τη διάρκεια εξωτερικών ερευνών, ώστε να μπορέσουν να προβούν στις κατάλληλες ενέργειες σύμφωνα με το εθνικό τους δίκαιο».

⁴⁷ Βλέπε την έκθεση της OLAF του 2017, σ. 53.

⁴⁸ Σε 59 από τις 150 υποθέσεις στις οποίες πραγματοποιήθηκε ανάκτηση σε συνέχεια οικονομικής σύστασης της OLAF, το ανακτηθέν ποσό αντιστοιχούσε στο 70 % ή και λιγότερο του ποσού που είχε συστήσει η OLAF.

⁴⁹ «Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU; Survey of statistical information 2010‑2014», Ευρωπόλ, 2016.

⁵⁰ Απόφαση της Επιτροπής, της 19.12.2013, για την κατάρτιση και την έγκριση των κατευθυντηρίων γραμμών για τον καθορισμό των δημοσιονομικών διορθώσεων στις οποίες θα προβεί η Επιτροπή για τις χρηματοδοτούμενες από την Ένωση δαπάνες στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείριση λόγω μη συμμόρφωσης με τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων, C(2013) 9527 final.

⁵¹ Η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης πραγματοποιεί επίσης δαπάνες στο πλαίσιο συμφωνιών επιχορήγησης, δημόσιων συμβάσεων και πράξεων δημοσιονομικής στήριξης υπό άμεση διαχείριση, αλλά ο έλεγχός μας επικεντρώθηκε στις δαπάνες υπό έμμεση διαχείριση.

⁵² Εάν συνυπολογίσουμε μόνο τις οικονομικές συστάσεις που διατύπωσε η OLAF το διάστημα 2012‑2014, το ποσοστό ανεβαίνει στο 82 %.

⁵³ Οι Κάτω Χώρες και η Μάλτα εντάχθηκαν στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία εντός του 2018.

⁵⁴ Η Επιτροπή εκτιμά το κόστος της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, με 115 υπαλλήλους, σε 21 εκατομμύρια ευρώ ετησίως.

⁵⁵ Βλέπε αιτιολογική σκέψη 51 του κανονισμού (ΕΕ) 2017/1939 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 2017, σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.

⁵⁶ Βλέπε κανονισμό (ΕΕ) 2017/1939 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 2017, σχετικά με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.

⁵⁷ Το 2005, το κατώτατο όριο υποβολής αναφοράς αυξήθηκε από 4 000 EUR σε 10 000 EUR. Με εκείνη την αφορμή, έγινε μια εκτίμηση του όγκου πληροφοριών που θα χανόταν λόγω αυτής της αύξησης: το αυξημένο κατώτατο όριο θα είχε ως αποτέλεσμα μείωση του αναφερόμενου αριθμού παρατυπιών κατά περίπου 45 %, αλλά απώλεια των αντίστοιχων χρηματικών ποσών σε ποσοστό μόλις 5 %. Εκφραζόμενο ως ποσοστό εντοπισμού απάτης για το 2017, θα αντιστοιχούσε σε 0,22 % έναντι 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Βλέπε έκθεση της OLAF για το 2016, σ. 15-18, σχετικά με τη σπουδαιότητα της απάτης στον τομέα των δημόσιων προμηθειών.

⁶⁰ SEC (2007) 1676.

⁶¹ Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2035/2005 της Επιτροπής, της 12ης Δεκεμβρίου 2005, ΕΕ L 328 της 15.12.2005, σ. 8.

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Πρβλ. άρθρο 325 ΣΛΕΕ.

⁶⁴ Για την πιο πρόσφατη έκδοση, βλέπε Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο «Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Ετήσια έκθεση για την καταπολέμηση της απάτης 2017», Βρυξέλλες, 03.09.2018, COM(2018) 553 final. Παρόμοια τάση καταγράφεται και σε άλλα συστήματα που βασίζονται στη συμπληρωματικότητα των ερευνών σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο (π.χ. επιβολή των κανόνων ανταγωνισμού της ΕΕ, βλέπε http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Βλέπε έκθεση της OLAF για το 2017.

⁶⁶ COM (2011) 376 final, σ. 8, ενότητα «Πρόληψη της απάτης».

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου V, του οποίου προεδρεύει ο Λάζαρος Στ. Λαζάρου, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο εστιάζει στους τομείς της χρηματοδότησης και διοίκησης της EE. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o Juhan Parts, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Ken-Marti Vaher, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, και Margus Kurm, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, Judit Oroszki, ανώτερο διοικητικό στέλεχος και υπεύθυνο έργου, Tomasz Plebanowicz, αναπληρωτή υπεύθυνο έργου, και τους Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova και Anzela Poliulianaite, ελεγκτές. Γλωσσική υποστήριξη παρείχε ο Michael Pyper και γραμματειακή η Valérie Tempez-Erasmi.

Από αριστερά: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/index_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας ατελώς τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=el

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/data) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.