Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas
Sobre el presente informe: Proteger los intereses financieros de la UE contra el fraude es una responsabilidad clave de la Comisión Europea. Las propias direcciones generales, las agencias ejecutivas de la Comisión y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) trabajan con muchas otras organizaciones, entre las que se encuentran las autoridades de los Estados miembros y la futura Fiscalía Europea.
En esta auditoría del Tribunal se evaluó si la Comisión gestiona adecuadamente el riesgo de actividades fraudulentas en detrimento del presupuesto de la UE. El Tribunal constató que la Comisión no dispone de información completa y comparable sobre el nivel de fraude detectado en el gasto de la UE y hasta ahora no ha evaluado el fraude no detectado, ni ha realizado un análisis detallado de las causas por las que los actores económicos se dedican a actividades fraudulentas. Esto reduce el valor práctico y la eficiencia de los planes estratégicos de la Comisión para proteger los intereses financieros de la UE contra el fraude.
El enfoque actual, en el que la investigación administrativa de la OLAF sobre presunto fraude va seguida de una investigación criminal de carácter nacional, se prolonga demasiado en muchos casos, con la consiguiente reducción de las posibilidades de lograr el enjuiciamiento. Además, los informes finales de la OLAF a menudo no aportan suficiente información para iniciar el proceso de recuperación de fondos desembolsados indebidamente. Menos de la mitad de las investigaciones de la OLAF dieron lugar al enjuiciamiento de los presuntos defraudadores y se recuperó menos de una tercera parte de los fondos de la UE pagados indebidamente.
Resumen
La fiscalización del Tribunal
ISe entiende por fraude cualquier acto u omisión intencional destinado a engañar a otros, que hace que la víctima sufra una pérdida y el autor obtenga una ganancia. El fraude con fondos públicos suele estar relacionado con la corrupción: generalmente, se entiende por corrupción todo acto u omisión que suponga un abuso de la autoridad oficial o que busque abusar de dicha autoridad con el fin de obtener un beneficio indebido.
IILa Comisión y los Estados miembros tienen la responsabilidad compartida de proteger los intereses financieros de la UE contra el fraude y la corrupción. La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) es actualmente el principal órgano de lucha contra el fraude de la UE. Contribuye al diseño y la aplicación de la política de la Comisión contra el fraude y realiza investigaciones administrativas sobre el fraude contra el presupuesto de la UE. En 2020 comenzará a funcionar la Fiscalía Europea, con competencias para enjuiciar delitos contra los intereses financieros de la UE en veintidós Estados miembros.
IIIPuesto que la prevención y la detección del fraude son importantes para la gestión financiera de la UE, el Tribunal decidió realizar una auditoría de la gestión realizada por la Comisión del riesgo de fraude en el gasto de la UE. En particular, el Tribunal examinó:
- la estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión, sus herramientas de prevención del fraude y si tiene acceso a datos adecuados sobre la magnitud, la naturaleza y las causas del fraude en el gasto de la UE;
- si las investigaciones administrativas de la OLAF han dado lugar a enjuiciamientos y recuperaciones.
El Tribunal también examinó las disposiciones para establecer la Fiscalía Europea y analizó si el nuevo órgano puede corregir las insuficiencias actuales.
Constataciones del Tribunal
VEn los últimos diez años, la Comisión ha adoptado medidas para combatir el fraude contra el presupuesto de la UE. En particular, aprobó una «Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión» en 2011, y cada dirección general o grupo de direcciones generales aplica su propia estrategia operativa de lucha contra el fraude. La Comisión también ha implantado un «Sistema de Detección Precoz y Exclusión» (EDES) y ha creado un grupo interinstitucional que asesora sobre la exclusión de operadores económicos de la financiación de la UE por motivo de fraude o corrupción entre otras posibles razones. Cada año, la Comisión presenta al Parlamento Europeo y el Consejo un informe sobre la «Protección de los intereses financieros de la Unión» (el «informe PIF»).
VISin embargo, el Tribunal constató que la Comisión carece de información exhaustiva sobre la magnitud, la naturaleza y las causas del fraude. Sus estadísticas oficiales sobre el fraude detectado no son completas, y hasta ahora no ha evaluado el fraude no detectado. Existe alguna información sobre las modalidades y los mecanismos de fraude utilizados en distintos sectores, pero no se ha realizado un análisis detallado para determinar los motivos por los que algunos beneficiarios de fondos de la UE actúan de manera fraudulenta. Esta falta de información fiable reduce la utilidad práctica de los planes estratégicos de la Comisión, como la Estrategia de lucha contra el fraude, que no se ha actualizado desde 2011.
VIIEl enfoque actual —en el que la OLAF inicia investigaciones administrativas tras recibir información de otras fuentes y en el que sus investigaciones de presunto fraude suelen ir seguidas de una investigación criminal de carácter nacional— se prolonga demasiado en muchos casos, con la consiguiente reducción de las posibilidades de lograr el enjuiciamiento. Debido a ello, las investigaciones de la OLAF dan lugar a un enjuiciamiento de los presuntos defraudadores aproximadamente en el 45 % de los casos. En cuanto a la recuperación de los fondos de la UE pagados indebidamente, en los casos en que las direcciones generales consideran que los informes finales de la OLAF no aportan suficiente información que justifique el inicio del proceso de recuperación de fondos desembolsados indebidamente, emprenden (o externalizan) nuevas acciones para decidir si es posible o no la recuperación del importe recomendado por la OLAF, o se basan en las pruebas aportadas por sus propias auditorías.
VIIIEl Tribunal considera que la creación de la Fiscalía Europea (en la que participarán veintidós Estados miembros) es un avance positivo, pero el Reglamento vigente plantea varios riesgos. Probablemente, el más grave afecta a la detección y la investigación, de las que se encargarán principalmente los investigadores de los Estados miembros bajo la autoridad de la Fiscalía Europea. El Reglamento no establece ningún mecanismo que permita a la Fiscalía Europea (ni a ningún otro organismo de la UE) instar a las autoridades de los Estados miembros a que asignen recursos a la labor proactiva necesaria para la investigación de fraude en el gasto de la UE o a los casos tramitados por los fiscales delegados. Otro riesgo es que la extensa labor de consultas internas y traducción necesaria para el trabajo de las Salas de la Fiscalía sean excesivamente largos para los procedimientos penales, que suelen disponer de un tiempo limitado.
Recomendaciones del Tribunal
IXSobre la base de estas observaciones, el Tribunal considera que son necesarios un mayor impulso y liderazgo en la UE para tomar medidas reales contra el fraude en el gasto de la Unión. Por lo tanto, el Tribunal señala la clara necesidad de que la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, intensifique su lucha contra el fraude en el gasto de la UE.
XLa Comisión debería:
Recomendación 1: Establecer un sistema sólido de comunicación del fraude que proporcione información sobre su magnitud, naturaleza y causas profundas.
Recomendación 2: Para lograr una mejor coordinación en la lucha contra el fraude, en el contexto de la responsabilidad colegial en la prevención y detección del fraude, garantizar que la gestión estratégica del riesgo de fraude y su prevención se mencionen específicamente en la cartera de un Comisario, y aprobar una nueva estrategia integral de lucha contra el fraude basada en un análisis exhaustivo de los riesgos.
Recomendación 3: Intensificar sus actividades de prevención del fraude. En particular, la Comisión debería:
- velar por que las direcciones generales utilicen el Sistema de Detección Precoz y Exclusión en la gestión directa e indirecta, e instar a los Estados miembros a identificar y señalar a los operadores económicos fraudulentos y los particulares ligados a ellos;
- instar a todos los Estados miembros a utilizar activamente la base de datos ARACHNE para prevenir el uso fraudulento e irregular de los fondos de la UE.
Recomendación 4: Reconsiderar la función y las responsabilidades de la OLAF en la lucha contra el fraude en el gasto de la UE en vista de la creación de la Fiscalía Europea En particular, la Comisión debería proponer al Parlamento Europeo y al Consejo medidas para atribuir a la OLAF una función estratégica y supervisora en la actuación de lucha contra el fraude en la UE.
Introducción
Definición de fraude
01Comúnmente se entiende por fraude1 todo acto u omisión intencional destinado a engañar a otros como consecuencia del cual la víctima sufre una pérdida y el autor obtiene una ganancia. Por ejemplo, constituye fraude la situación en que el beneficiario de una subvención intenta engañar de manera intencional al proveedor de financiación para reclamar un gasto injustificadamente elevado.
02El fraude relacionado con fondos públicos algunas veces va asociado a la corrupción2 3, entendiendo por corrupción todo acto u omisión que suponga un abuso de la autoridad oficial o que busque abusar de dicha autoridad con el fin de obtener un beneficio indebido. Por ejemplo, si el beneficiario de una subvención soborna a un funcionario para que acepte un gasto indebidamente elevado, comete tanto fraude como corrupción.
03Irregularidad4 es un concepto más amplio que fraude. Se define como cualquier infracción de Derecho que tenga o pueda tener un efecto perjudicial en el presupuesto de la UE. Si dicha infracción de Derecho se ha cometido intencionalmente, entonces es fraude. Por lo tanto, lo que diferencia el fraude de otras irregularidades es la intención dolosa por parte del autor.
Protección de los intereses financieros de la UE contra el fraude
04El artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) proporciona la base jurídica para proteger los intereses financieros de la UE contra el fraude, la corrupción y otras actividades ilegales (anexo I).
05La Comisión Europea debe tomar las medidas necesarias para dar garantías razonables de prevención, detección y corrección de las irregularidades (incluido el fraude) en el uso del presupuesto de la UE5. Comparte esta responsabilidad con los Estados miembros, en gestión compartida, en los ámbitos de gasto en cohesión y agricultura.
06La Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (la Directiva PIF)6 prevé una definición armonizada de las infracciones penales que afectan a los intereses financieros de la UE y las sanciones y la prescripción para estos casos. Esta Directiva se aprobó el 5 de julio de 2017. Los Estados miembros tienen que incorporarla a la legislación nacional antes de julio de 20197.
07Hay un gran número de actores que intervienen en la gestión del riesgo de fraude contra el presupuesto de la UE, tanto en el ámbito europeo como en el nacional (anexo II). Los principales son:
- La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (conocida por el acrónimo de su nombre en francés «Office européen de lutte antifraude», OLAF) es actualmente el principal órgano de lucha contra el fraude de la UE. Contribuye al diseño y a la aplicación de la política de la Comisión de lucha contra el fraude. Es el único órgano con competencias de investigación independientes a nivel europeo8.
- Las direcciones generales y agencias ejecutivas de la Comisión son responsables de establecer sistemas eficaces de gestión del riesgo de fraude en los distintos ámbitos del presupuesto de la UE.
- En la gestión compartida, las autoridades de los Estados miembros responsables de los programas están obligadas a aplicar un marco adecuado contra el fraude. La investigación y el enjuiciamiento penal son asimismo responsabilidad de las autoridades judiciales nacionales.
- En octubre de 2017, veinte Estados miembros9 decidieron crear la Fiscalía Europea y actualmente participan en ella veintidós. Será un órgano de la UE con competencias para investigar y enjuiciar delitos contra los intereses financieros de la Unión. Con arreglo al artículo 120, apartado 2, del Reglamento sobre la Fiscalía Europea10, el órgano no empezará a funcionar hasta tres años después de la fecha en que entre en vigor el Reglamento, es decir, no antes del final de 2020.
El Tribunal de Cuentas Europeo es el auditor independiente de la UE. El Tribunal examina la legalidad y la regularidad de los ingresos y gastos y la buena gestión financiera. Si durante su trabajo detecta casos de presunto fraude, los comunica dichos a la OLAF para un análisis preliminar y una posible investigación11.
09Por último, en virtud del artículo 325, apartado 4, del TFUE, debe consultarse al Tribunal sobre las medidas que vaya a adoptar el legislador en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión. En los últimos años, la Comisión ha publicado varias propuestas legislativas vinculadas al objeto de esta auditoría (anexo III). El Tribunal ha emitido su dictamen sobre algunas de estas propuestas12.
Alcance y enfoque de la fiscalización
10En la auditoría del Tribunal se evaluó si la Comisión está gestionando adecuadamente el riesgo de fraude en el gasto de la UE. En particular, el Tribunal examinó si:
- la Comisión evalúa adecuadamente la magnitud, la naturaleza y las causas del fraude en el gasto de la UE;
- la Comisión dispone de un marco estratégico eficaz para gestionar el riesgo de fraude;
- la Comisión se centra suficientemente en la prevención del fraude;
- las investigaciones administrativas de la OLAF dieron lugar a enjuiciamientos y recuperaciones.
El Tribunal también examinó si es probable que la Fiscalía Europea corrija las insuficientes detectadas en la configuración actual de la lucha contra el fraude en el gasto de la UE.
12La auditoría se centró exclusivamente en el fraude en el gasto de la UE. El Tribunal examinó todos los ámbitos principales de gasto de la UE (agricultura, cohesión, investigación y acción exterior) y se centró principalmente en las medidas adoptadas por la Comisión para prevenir y responder al fraude detectado. No examinó las investigaciones internas de la OLAF sobre los ingresos de la UE. En cuanto a las investigaciones externas de la OLAF, el Tribunal se centró en las recomendaciones financieras y judiciales, ya que estas son sus principales realizaciones13. El Tribunal tampoco examinó las investigaciones contra funcionarios u otros agentes de la UE, miembros de las instituciones y órganos, o directivos de los organismos.
13El Tribunal basó sus observaciones en las siguientes fuentes de evidencia:
- análisis de la documentación pertinente (documentos de la Comisión y de la OLAF, informes del Tribunal de Cuentas Europeo, estudios e investigaciones pertinentes) y bases de datos (IMS y ARACHNE);
- entrevistas con funcionarios de la OLAF y funcionarios de siete direcciones generales que gestionan fondos (DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, DG Política Regional y Urbana, DG Investigación e Innovación, DG Cooperación Internacional y Desarrollo, DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, y DG Migración y Asuntos de Interior), así como otras direcciones generales y servicios internos que desempeñan un papel importante en la supervisión que lleva a cabo la Comisión de la gestión del riesgo de fraude (comité de supervisión de la OLAF, SEC GEN, DG Presupuestos e IAS);
- entrevistas con organismos ajenos a la Comisión, como Europol y Eurojust;
- visitas a servicios de coordinación antifraude (AFCOS), fiscalías y ministerios competentes de cuatro Estados miembros: Bulgaria, Alemania (Berlín y Brandemburgo), Italia (Roma y Perugia) y Polonia);
- una encuesta a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los veintiocho Estados miembros a la que respondieron veintitrés, y una encuesta enviada por Europol en el marco de esta auditoría a sus veintiocho puntos de contacto nacionales, de los cuales respondieron trece;
- contribuciones de quince expertos (criminólogos, especialistas jurídicos, sociólogos y fiscales) que aportaron información y asesoramiento durante toda la auditoría y formularon comentarios sobre las constataciones preliminares del Tribunal.
Observaciones
La Comisión tiene un conocimiento insuficiente de la magnitud, la naturaleza y las causas del fraude
14La medición del fraude es el primer paso de un enfoque adecuadamente diseñado y aplicado para combatirlo. Sin unos buenos datos básicos sobre el fraude es más difícil planificar y supervisar las medidas contra este.
15El fraude contra fondos gestionados institucionalmente, como el dinero de la UE, es un delito oculto, lo que significa que no puede descubrirse sin comprobaciones ex ante y ex post realizadas específicamente a tal efecto. Puesto que estas comprobaciones no pueden ser exhaustivas y no siempre son productivas, algunos casos no se detectan, y esto se agrava porque no hay víctimas particulares en el fraude contra fondos gestionados institucionalmente que denuncien estos delitos y los pongan en conocimiento de las autoridades. La ilustración 2 representa el fraude no detectado y las fases entre la detección de un caso de presunto fraude y la determinación de fraude por un tribunal.
Debido a su naturaleza oculta, el fenómeno del fraude no puede estimarse simplemente a partir de estadísticas oficiales sobre casos comunicados e investigados. Los métodos de investigación sociológica podrían ofrecer información adicional útil sobre la magnitud y la naturaleza del problema.
17La información sobre el nivel de fraude detectado en el gasto de la UE se registra en tres bases de datos diferentes (ilustración 3).
La OLAF, como principal órgano de lucha contra el fraude de la UE, se encarga de la recogida y compilación de estadísticas y de la información sobre el fraude en el gasto de la UE en nombre de la Comisión. Los Estados miembros y los países candidatos están legalmente obligados14 a comunicar a la OLAF, como parte de la Comisión, todos los casos importantes de irregularidades que hayan detectado en los ingresos (recursos propios tradicionales) y gastos (cohesión, agricultura y fondos preadhesión) de la UE. También están obligados a comunicar si estas irregularidades dan lugar a procedimientos administrativos o judiciales iniciados en el ámbito nacional para determinar si el comportamiento fue intencional (presunto fraude) o si el fraude ha quedado probado mediante resolución judicial firme (fraude probado). Así, los Estados miembros y los países candidatos primero deben registrar una irregularidad y después indicar si fue fraudulenta (presunto fraude o fraude probado) o no fraudulenta. Esta comunicación relativa al gasto se realiza a través de un sistema informático llamado «Sistema de Gestión de Irregularidades» (IMS), que está a cargo de la OLAF. Las notificaciones relativas a los ingresos se realizan a través del sistema OWNRES, que es gestionado por la DG Presupuestos.
19La OLAF cuenta con su propio sistema de gestión de casos, que proporciona información sobre las investigaciones de fraude, corrupción e irregularidades graves relacionadas con los fondos de la UE archivadas y en curso. Las autoridades de los Estados miembros también pueden tener sus propias bases de datos para registrar casos de presunto fraude que afectan a los intereses financieros de la UE o a sus presupuestos nacionales.
20En esta sección, el Tribunal examina la calidad de la información que utiliza la Comisión sobre los niveles de fraude detectado y no detectado, y el tipo de análisis que realiza para determinar los patrones y sistemas de fraude más típicos, las causas del fraude y el perfil de los defraudadores de la UE. También evalúa cómo incorpora la Comisión esta información a sus evaluaciones del riesgo de fraude.
Los datos sobre el nivel de fraude detectado son incompletos
21La Comisión publica el valor del fraude detectado, junto con análisis subyacentes, todos los años en un informe denominado «informe PIF»15. Según este informe, el fraude detectado en el gasto de la UE en 2017 ascendió a 390,7 millones de euros, el 0,29 % de los pagos totales con cargo al presupuesto de la UE (ilustración 4).
Ilustración 4
Gasto de la UE: fraude detectado por ámbito de gasto (2017)
Ámbito de gasto de la UE | A partir de los datos de la Comisión y las notificaciones de los Estados miembros y los países candidatos (importe en millones de euros) |
En % de los pagos |
---|---|---|
Cohesión y pesca* | 320* | 0,94 %* |
Recursos naturales | 60 | 0,11 % |
Gastos directos | 7 | 0,04 % |
Preadhesión | 3 | 0,18 % |
Total | 308 | 0,29 % |
*En los ámbitos de gasto cohesión y pesca, enteramente basados en programas plurianuales, la Comisión propone basarse en datos que abarquen períodos de programación completos y no los que cambian cada año. En el ciclo de programación completo 2007‑2013, el fraude representa el 0,44 % de los pagos.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del Informe PIF de 2017 (pp. 14, 22, 24 y 25) y del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2018) 386 final «Statistical evaluation of irregularities reported for 2017» (pp. 47, 66, 102, 103 y 106).
Para calcular estas cifras sobre fraude detectado, la Comisión utiliza sus propios datos en los casos en que gestiona directamente el gasto y, en los casos relativos al gasto en régimen de gestión compartida, utiliza los datos transmitidos a la OLAF por los Estados miembros y los países candidatos a través del IMS.
23Sobre la base de los resultados de su auditoría, descritos en los siguientes apartados, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que estas cifras no proporcionan una visión completa del nivel de fraude detectado en el gasto de la UE, tanto en la gestión compartida como en otras modalidades de gestión.
24Dentro de la gestión compartida, la opinión de la Comisión es que el principal problema de no comunicación se produce en los casos que están siendo investigados por los servicios de la fiscalía y que las autoridades responsables de la aplicación de los programas desconocen16. Sin embargo, el Tribunal ha encontrado las siguientes razones adicionales por las que no se comunica el fraude en toda su magnitud:
- Las autoridades de los Estados miembros no comunican todos los casos investigados por la OLAF. De los veinte casos de la OLAF comprobados, el Tribunal solo halló tres en los que las autoridades de los Estados miembros lo habían registrado en el sistema IMS.
- También pueden surgir casos de fraude en las actividades de los organismos públicos intermedios que participen en la aplicación de un programa operativo mediante selección de proyectos o licitación pública:
- el Derecho de la UE17 no exige que las autoridades de los Estados miembros comuniquen los casos fraudulentos o no fraudulentos cuando los organismos públicos ejerzan las competencias de una autoridad pública y no actúen como operador económico. El Tribunal halló problemas de falta de comunicación en casos en los que los organismos públicos actúan como operadores económicos.
- Cuando se producen irregularidades fraudulentas o no fraudulentas en la selección de proyectos antes de que se asigne financiación a uno en concreto, no siempre es posible identificar el proyecto irregular o fraudulento afectado para introducir los datos en el IMS. El Tribunal halló casos de este tipo en dos Estados miembros.
- Para reducir su carga administrativa, la legislación europea solo obliga a las autoridades de los Estados miembros a comunicar las irregularidades fraudulentas o no fraudulentas que superen los 10 000 euros de fondos de la UE18. En agricultura y en el Fondo Social Europeo existe un gran número de pagos de un valor que se sitúa por debajo del umbral de 10 000 euros y, como consecuencia, pagos potencialmente fraudulentos por debajo del umbral de comunicación, que no se notifican. Durante su auditoría, el Tribunal identificó a un Estado miembro en el que las irregularidades comunicadas dentro del IMS con respecto al Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural solo representaban un pequeño porcentaje (7 %) de todas las irregularidades detectadas por dicho Estado en relación con estos dos fondos. Por otro lado, del 7 % de irregularidades comunicadas, el Estado miembro calificó un alto porcentaje (60 %) como presunto fraude.
La Comisión ha publicado varias directrices19 sobre la comunicación de irregularidades y su señalización como presunto fraude. Sin embargo, la notificación sigue variando entre Estados miembros. Esto se debe principalmente a las distintas interpretaciones de «presunto fraude» y «primer acto de comprobación administrativa o judicial»20. Estas definiciones son importantes para determinar con precisión cuándo debe señalarse como fraudulenta una irregularidad (presunto fraude). En el cuadro del anexo 4 puede apreciarse que algunos Estados miembros solo califican las irregularidades como presunto fraude tras una resolución judicial firme, mientras que otros lo hacen mucho antes en el procedimiento.
26Para hacer mayor hincapié en la detección y la comunicación del fraude, la OLAF introdujo en 2015 dos nuevos indicadores: la «tasa de detección del fraude», que es el valor del presunto fraude y el fraude probado detectados en un Estado miembro en porcentaje del total de pagos efectuados en ese país durante un determinado período, y el «nivel de frecuencia del fraude», que es el número de casos de presunto fraude y de fraude probado en un Estado miembro como porcentaje del número de irregularidades detectadas en dicho país durante un determinado período. Se creó un indicador similar para las irregularidades no fraudulentas (la «tasa de detección de irregularidades» y el «nivel de frecuencia de irregularidades»). La ilustración 5 contiene información sobre la tasa de detección del fraude y la tasa de detección de irregularidades de cada Estado miembro en relación con el ámbito de cohesión durante el período 2007‑2013.
27Estos indicadores ponen de relieve la existencia de disparidades significativas en el nivel (valor y número de casos) de irregularidades y fraude detectados y comunicados por los Estados miembros. Por ejemplo, diez Estados miembros comunicaron menos de diez presuntos fraudes durante todo el período de programación 2007‑2013, y doce Estados miembros registraran tasas de detección del fraude inferiores al 0,1 %. Ocho Estados miembros calificaron más del 10 % de las irregularidades comunicadas como presunto fraude, mientras que, para otros catorce Estados miembros, era inferior al 5 %.
28La Comisión considera que las significativas diferencias entre Estados miembros en la notificación de fraude e irregularidad puede obedecer al sistema nacional establecido para luchar contra el fraude y no únicamente contra la falta de armonización de la comunicación. La Comisión no facilitó un análisis más detallado sobre las razones subyacentes de estas diferencias.
29Otro indicio de problemas en la detección o la comunicación es la falta de correlación entre las estadísticas oficiales sobre las tasas de detección del fraude declaradas y los resultados de los indicadores de riesgo de corrupción (ilustración 5): algunos países con baja puntuación en el índice de percepción de la corrupción (IPC) de Transparencia Internacional o el índice de integridad pública (IPI), y por lo tanto considerados menos transparentes, comunican muy pocos casos de fraude o incluso ninguno.
La Comisión no realiza comprobaciones exhaustivas de la calidad de los datos comunicados en el IMS ni tampoco pide a las autoridades de los Estados miembros que den garantías de la fiabilidad de los datos comunicados. Dentro de las auditorías de sistemas, se realizan controles parciales del cumplimiento de las obligaciones de notificación.
31Ni la OLAF ni ningún otro órgano de la Comisión recopila información sobre casos delictivos vinculados a los intereses financieros de la UE investigados por las autoridades nacionales. Los Estados miembros tienen sus propios sistemas para registrar los casos investigados, y casi la mitad de ellos no diferencia entre delitos financieros que afectan a los intereses nacionales y los que afectan a los intereses de la UE. Como consecuencia, ni la Comisión ni dichos Estados miembros disponen de datos sobre fraude en el gasto de la UE como categoría separada.
32En el ámbito de gasto directamente gestionado por la Comisión, el valor del presunto gasto fraudulento se basa en importes señalados como fraudulentos y registrados en el sistema contable de la Comisión. El Tribunal constató que algunos datos no se incluyen en el valor del presunto gasto fraudulento. En algunos casos, la Comisión recupera los importes fraudulentos mediante compensación con futuras declaraciones sin establecer una orden de ingreso formal. Estos casos no siempre se señalan como fraudulentos, aunque así lo requieran las orientaciones de la Comisión. Además, algunos presuntos casos fraudulentos no requieren una investigación de la OLAF, sino que se someten al seguimiento de las direcciones generales mediante auditorías, y no siempre se incluyen en el valor notificado del presunto gasto fraudulento. La Comisión todavía no ha establecido directrices claras sobre cómo compilar estos datos.
La Comisión carece de información sobre el nivel de fraude no detectado
33La Comisión no calcula el fraude no detectado ni tampoco ha realizado nunca una encuesta a víctimas o posibles testigos de fraude en el gasto de la UE. La Comisión manifestó al Tribunal que, a su juicio, las encuestas a las víctimas o a los posibles testigos, o las encuestas de percepción no son herramientas adecuadas para conocer mejor la magnitud global del fraude en las subvenciones de la UE, porque una encuesta a víctimas de fraude presupuestario de la UE acarrearía gastos considerables y no está claro a quién deberían dirigirse estas preguntas sociológicas.
34Sin embargo, se han utilizado estudios de percepción y basados en la experiencia para medir la corrupción, que también es un delito oculto. Entre los indicadores de corrupción ampliamente aceptados está el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional y el indicador de control de la corrupción del Banco Mundial. Estos índices utilizan los resultados de estudios basados en la percepción. Dichas encuestas no se realizan para sustituir a las estadísticas oficiales, sino para complementarlas.
35Además de las encuestas basadas en la percepción, también se han llevado a cabo recientemente algunos estudios que calculan el nivel de riesgo de corrupción o el control de la corrupción utilizando datos administrativos objetivos21.
36En el ámbito de cohesión, la DG Política Regional y Urbana inició un estudio sobre la calidad de la gobernanza en el ámbito regional basándose en datos de contratación pública. Uno de los indicadores de rendimiento medidos fue el de control de los riesgos de corrupción (recuadro 1). Tener en cuenta esta variación regional o sectorial es crucial para entender los riesgos de corrupción y gestionarlos eficazmente.
Recuadro 1
Estudio sobre la calidad de la gobernanza en el ámbito regional basándose en datos de contratación pública
En 2017, la DG Política Regional y Urbana inició un estudio por regiones sobre los resultados de contratación pública en los Estados miembros de la UE utilizando un indicador del riesgo de corrupción innovador desarrollado por el proyecto de investigación DIGIWHIST en la Universidad de Cambridge. Este método utiliza macrodatos procedentes de bases de datos sobre contratación pública a gran escala (Tender Electronic Daily), datos de registros de empresas y datos financieros y de titularidad22.
Este método de medición de la corrupción indica que la variación entre regiones o sectores es mayor que la que existe entre distintos países, puesto que la comparación de las diferencias entre países oculta una amplia variedad de diferencias dentro de los mismos.
Estos ejemplos muestran que en realidad es posible conocer la magnitud del fraude o la corrupción no detectados.
El análisis de los patrones y los riesgos de fraude realizado por la Comisión es insuficiente
38Conocer los patrones de fraude contribuye realizar evaluaciones del riesgo de fraude precisas y actualizadas y a definir y aplicar los controles pertinentes para prevenirlo y detectarlo.
39La Comisión analiza los distintos tipos de fraude para cumplir:
- su obligación anual de presentar al Parlamento Europeo y el Consejo un informe sobre las medidas adoptadas por la propia institución y por los Estados miembros para luchar contra el fraude y el resultado de estas medidas (en el informe PIF), así como sus obligaciones en virtud de la legislación sectorial;
- el marco de control interno de la Comisión, que exige una evaluación del riesgo de fraude.
El informe PIF de 2016 contiene una sección sobre los tipos de irregularidades comunicadas como fraudulentas respecto a ambos fondos en el ámbito de agricultura y respecto al ámbito prioritario «Investigación y desarrollo tecnológico» para el período 2007‑2013 en el caso de los Fondos Estructurales. El análisis del modus operandi en el informe incluye diferentes tipos de irregularidades comunicadas como fraudulentas23.
41Además del informe PIF, la OLAF también ha elaborado varios análisis, llamados «compendios de casos», que abarcan los principales patrones de fraude, vulnerabilidades y señales de advertencia. Estos compendios de casos presentan una lista de casos anónimos basados en el trabajo de investigación de la OLAF, junto con datos de los Estados miembros.
42Son buenos ejemplos de cómo puede utilizarse el conocimiento investigador de la OLAF y otra información de inteligencia para proporcionar información oportuna sobre las principales amenazas de fraude contra el presupuesto de la UE. Sin embargo, estos compendios son documentos puntuales que no se actualizan periódicamente. La OLAF ha elaborado cuatro de estos compendios de casos relacionados con el fraude24, publicados en 2010, 2011, 2012 y 2013 respectivamente, pero desde entonces no ha publicado ninguna actualización. Por ejemplo, el compendio de casos más reciente relacionado con los Fondos Estructurales, publicado en 2011, se refiere a los períodos de programación 1994‑1999 y 2000‑2006.
43En la actualidad, los riesgos de fraude se evalúan en las direcciones generales. No se realiza ninguna evaluación central del riesgo de fraude para el conjunto de la Comisión y no existe un registro institucional del riesgo de fraude. Esta información debería incorporarse a la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión, que fue aprobada en 2011 y no incluye información sobre la existencia de algún análisis del riesgo de fraude subyacente o sobre los resultados de dicho análisis.
44El Tribunal revisó las evaluaciones del riesgo de fraude realizadas por siete direcciones generales de la Comisión. Estas evaluaciones del riesgo de fraude se basaban exclusivamente en un análisis del fraude detectado, combinando información de distintas fuentes internas (por ejemplo, el IMS, la OLAF, los resultados de auditoría de las direcciones generales y las constataciones del Tribunal de Cuentas Europeo). No utilizan otra información procedente de fuentes externas, como estadísticas delictivas nacionales, informes oficiales de los gobiernos, análisis e informes de ONG, indicadores o encuestas del riesgo de corrupción, para complementar sus análisis del riesgo de fraude. Por lo tanto, la conclusión de que el riesgo de fraude es bajo alcanzada por cinco de las siete direcciones generales que gestionan fondos no se basa en un análisis exhaustivo de todos los elementos necesarios25.
45La información que figura en el registro de fraude mundial creado por el Chartered Institute of Public Finance and Accountancy junto con la empresa de contabilidad Moore Stephens, indica que el riesgo de fraude podría ser alto en el gasto en subvenciones (que representa un gran porcentaje del gasto de la UE). Este registro se basa en una encuesta mundial a más de 150 profesionales de la contabilidad y el riesgo de fraude de 37 países, con el fin de calibrar los ámbitos de riesgo más grave en todo el mundo. Los encuestados examinaron dieciocho tipos diferentes de riesgo de fraude y soborno, puntuándolos de 1 (menor riesgo) a 5 (mayor riesgo). Casi la mitad (el 48 %) de los encuestados manifestaron que el fraude en las subvenciones planteaba un riesgo alto o muy alto y lo colocaron en el primer puesto en el registro26.
46Algunos expertos consultados por el Tribunal opinan que es importante utilizar varios métodos distintos adaptados al tipo de gasto para entender mejor el riesgo, la magnitud y la naturaleza de fraude en el gasto de la UE. Por ejemplo, en el caso de la política agrícola común, donde la financiación se concede principalmente a través de subsidios y hay menor discrecionalidad en la asignación de fondos de la UE, una posible forma de medir la magnitud del gasto fraudulento sería midiendo las pérdidas por fraude. En cuanto a los proyectos de inversión, podría determinarse el riesgo de fraude y corrupción analizando conjuntos de datos administrativos (macrodatos) como conjuntos de datos de licitaciones públicas y contratos, así como solicitudes y decisiones de concesión de subvenciones. Las encuestas a beneficiarios de la UE u organismos que gestionan fondos de la UE también podrían proporcionar información complementaria.
La Comisión no ha analizado las causas del fraude
47Ni la OLAF ni las direcciones generales de la Comisión han realizado un análisis detallado de las principales causas del fraude o de las características de las personas que lo cometen. La Comisión considera que identificar la motivación de los defraudadores no añade ningún valor significativo a su lucha contra el fraude
48El tipo más frecuente de presunto fraude detectado por el Tribunal en sus auditorías es aquel en que los beneficiarios crean artificialmente las condiciones para acceder a los fondos de la UE. Este modus operandi muestra que los defraudadores no siempre pertenecen a una organización delictiva, sino que son individuos (beneficiarios de fondos de la UE) que vulneraran las normas intencionadamente para percibir fondos de la UE que ellos consideran que les corresponden legítimamente. Algunos expertos señalaron la posibilidad de que exista una relación causa-efecto entre la complejidad de las normas y el fraude. En el recuadro 2 se ofrece un ejemplo sobre el que informó el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 201427.
Recuadro 2
Crear artificialmente las condiciones para obtener ayuda al desarrollo rural
Varios grupos de personas (pertenecientes a la misma familia o al mismo grupo económico) crean varias entidades para obtener ayudas por encima del límite máximo permitido por las condiciones exigidas para la medida de inversión. Los beneficiarios declararon que estas entidades actuaban de modo independiente, pero en realidad no era así, puesto que estaban diseñadas para funcionar juntas. Formaban efectivamente parte del mismo grupo económico, con el mismo domicilio social, personal, clientes, proveedores y fuentes de financiación.
Un estudio sobre los riesgos de corrupción en los Estados miembros de la UE indica que la oportunidad de gasto discrecional sin unos controles adecuados aumenta el riesgo de gasto corrupto28. Algunos expertos señalaron riesgos de tipo similar. Por lo tanto, sería conveniente que la OLAF o las direcciones generales de la Comisión analizasen cómo afecta la discrecionalidad en los programas cofinanciados por la UE al riesgo de fraude dentro de un determinado ámbito de gasto. Esto ocurre especialmente en el ámbito de la gestión compartida (por ejemplo, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos), donde los Estados miembros que distribuyen estos fondos están facultados para establecer los criterios y condiciones de subvencionabilidad.
El enfoque estratégico de la Comisión para la gestión del riesgo de fraude presenta insuficiencias
50Al ser el fraude un problema transversal, conseguir reducirlo requiere esfuerzo y la aplicación de numerosas medidas por las distintas partes. Sin embargo, paralelamente, la lucha contra el fraude no suele ser la actividad principal de ninguna unidad operativa concreta dentro de una organización. Por consiguiente, es una buena práctica designar una entidad o directivo que dirija y supervise las actividades de lucha contra el fraude de la organización29. También es crucial definir claramente las funciones y las responsabilidades de las unidades operativas, puesto que es la única forma de evitar la duplicación de funciones y evaluar el impacto real de cada actor.
51El Tribunal examinó si en la Comisión existe liderazgo y funciones y responsabilidades claros, así como con una supervisión adecuada de la gestión del riesgo de fraude, y si cuenta con una estrategia de lucha contra el fraude bien definida que sirva para orientar su actuación cotidiana contra el fraude y que mida adecuadamente los resultados de dicha actuación.
En el modelo de gobernanza de la Comisión, las competencias están repartidas; sin embargo, la supervisión institucional de la gestión del riesgo de fraude es insuficiente
52El Tribunal analizó las funciones y responsabilidades típicas (más frecuentes) de los diversos órganos con respecto a los resultados clave relacionados con el fraude en cada una de las fases de la lucha contra él: planificación, aplicación y comunicación (anexo V).
53Según el modelo de gobernanza de la Comisión, las funciones y competencias de sus servicios dedicados a las acciones de lucha contra el fraude están repartidas. No obstante, la supervisión interinstitucional es insuficiente. La mayoría de los órganos tienen una función consultiva. Los principales actores responsables de las acciones contra el fraude son el Colegio de Comisarios, las direcciones generales y las autoridades de los Estados miembros.
54El presidente de la Comisión establece las responsabilidades de cada comisario en cartas de misión individuales. Exige a todos los comisarios que garanticen una buena gestión financiera de los programas bajo su responsabilidad, incluida la protección del presupuesto de la UE contra el fraude. La carta de misión del comisario de Presupuesto y Recursos Humanos, que también es responsable de la OLAF, le exige centrarse en el refuerzo de la investigación del fraude contra el presupuesto de la UE, la corrupción y las faltas graves dentro de las instituciones europeas, apoyando el trabajo de la OLAF, cuya independencia en la investigación debe preservarse. La gestión estratégica del riesgo de fraude y la prevención del fraude no se mencionan específicamente en la cartera de este ni de ningún otro comisario.
55La OLAF es el principal órgano de lucha contra el fraude de la UE y está obligada, con arreglo al Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 (el «Reglamento de la OLAF»), a contribuir a la elaboración de la política de lucha contra el fraude de la Comisión. Sin embargo, ni la OLAF ni ningún otro servicio de la Comisión desempeña un papel importante en la supervisión de la planificación y la aplicación de las medidas de la Comisión de lucha contra el fraude y la comunicación de los resultados. En el modelo de gobernanza de la Comisión, la propia OLAF no es responsable de ninguna decisión que afecte a los ordenadores delegados o los Estados miembros. Proporciona orientaciones y recomendaciones a los responsables de las diversas medidas de lucha contra el fraude (anexo V).
56La Comisión comparte la responsabilidad de proteger los intereses financieros de la UE contra el fraude con los Estados miembros en los ámbitos de gasto en cohesión y agricultura, pero actualmente no cuenta con procedimientos habituales para determinar si los Estados miembros realizan un seguimiento de los presuntos casos de fraude, ni dispone tampoco de un mecanismo eficaz para incitar a los Estados miembros a tomar medidas contra el fraude o para supervisar dichas medidas o influir en ellas.
57Algunas organizaciones internacionales han tomado conciencia de la necesidad de contar con este tipo de mecanismos de seguimiento. Por ejemplo, el Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Soborno, cuyos miembros pertenecen a las autoridades policiales y judiciales de los Estados miembros, impulsa y supervisa la aplicación y el cumplimiento del Convenio de la OCDE contra el soborno30. El Grupo de Trabajo ha desarrollado varios procedimientos y prácticas con los que él y los Estados miembros de la OCDE pueden ejercer una influencia mutua para reforzar sus respectivas capacidades de aplicación del Convenio (recuadro 3).
Recuadro 3
Mecanismos de seguimiento del Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Soborno
La principal herramienta del Grupo de Trabajo sobre Soborno es un examen inter pares en el que expertos externos evalúan la legislación de cada Estado miembro de la OCDE y las actividades para aplicarla. Estos informes de seguimiento por países también contienen recomendaciones que posteriormente se someten a un seguimiento meticuloso. El grupo de trabajo también supervisa de forma continua las investigaciones penales abiertas por los Estados miembros y elabora estudios y medidas de Derecho indicativo destinadas a reforzar la integridad en el sector público y aumentar la capacidad de los Estados miembros para detectar e investigar la corrupción transnacional. Este sistema de aprendizaje y supervisión mutuos ha alentado y ayudado a los Estados miembros de la OCDE a mejorar sus resultados de aplicación del Convenio.
Las estrategias de lucha contra el fraude y la información sobre su eficacia presentan insuficiencias
58El marco estratégico de las medidas de lucha contra el fraude emprendidas por la Comisión abarca la estrategia para el conjunto de la institución (la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión), aprobada en 2011, y las estrategias de lucha contra el fraude individuales o sectoriales elaboradas por una o varias direcciones generales que se enfrentan a riesgos similares de fraude, por ejemplo, en la política de cohesión o en los programas de investigación. La Comisión justifica sus estrategias de lucha contra el fraude tanto individuales como sectoriales por el hecho de que una solución universal no sería la forma más eficiente de gestionar el riesgo de fraude, y porque las responsabilidades de los distintos actores varían en función de la modalidad de gestión y del ámbito político.
59Pese a que la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión debería haberse completado al final de 2014, algunas de sus medidas están todavía en curso. Dado que la Comisión todavía no ha actualizado dicha estrategia desde su adopción en 2011, el Tribunal cuestiona si, en la práctica, constituye la guía adecuada para las actividades de lucha contra el fraude de la Comisión. La Comisión respondió al Tribunal que prepara una actualización de la estrategia que será próximamente adoptada.
60El Tribunal examinó las estrategias de lucha contra el fraude de siete direcciones generales que manejan fondos y abarcan todos los ámbitos de gasto principales: DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, DG Cooperación Internacional y Desarrollo, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, DG Migración y Asuntos de Interior, DG Política Regional y Urbana, y DG Investigación e Innovación. Estas estrategias de lucha contra el fraude cuentan con una serie de indicadores de realizaciones o realizaciones concretas para lograr los objetivos fijados, pero estos objetivos son generales y, en la mayoría de los casos, no mensurables. De los veintinueve objetivos que analizó el Tribunal, dieciocho implican «reforzar», «aumentar», «fomentar», «potenciar» y «mejorar» algunas actividades de lucha contra el fraude sin indicar el punto de partida (valor de referencia) ni el valor objetivo.
61Los tres informes principales que contienen información sobre las medidas de la Comisión de lucha contra el fraude son el informe PIF, el informe anual de gestión y rendimiento y los informes anuales de actividad de las direcciones generales. El Colegio de Comisarios es responsable de los dos primeros, y las distintas direcciones generales de los últimos (ilustración 6).
El informe PIF anual presenta las realizaciones de las medidas de la Comisión y los Estados miembros de lucha contra el fraude (por ejemplo, normativas revisadas, estrategias, directivas o concienciación sobre el fraude), pero solo evalúa su eficacia en términos de prevención, detección, recuperación o disuasión reales hasta cierto punto. El informe PIF cumple la obligación establecida en el artículo 325, apartado 5, del TFUE, en el que se establece que la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, debe presentar anualmente al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre las medidas adoptadas para la aplicación del presente artículo.
63Tampoco el informe anual de gestión y rendimiento —uno de los principales instrumentos de rendición de cuentas de la Comisión— contiene información sobre los resultados reales de las medidas de la institución de lucha contra el fraude.
64Las direcciones generales están obligadas a comunicar en sus informes anuales de actividad los resultados de sus medidas de lucha contra el fraude, sobre la base de indicadores definidos en los planes anuales de gestión. Las direcciones generales que analizó el Tribunal no informaron sobre la eficacia de las medidas de lucha contra el fraude derivadas de sus estrategias. Solo la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana proporcionaron información en sus IAA de 2016 sobre las realizaciones del uso de la herramienta ARACHNE para evaluar el riesgo31 y sobre el seguimiento de la aplicación por parte de los Estados miembros de medidas contra el fraude basadas en el riesgo.
La prevención del fraude no ha recibido suficiente atención
65La prevención del fraude es un elemento fundamental para que un marco de lucha contra el fraude resulte eficaz. El Tribunal examinó las principales medidas de la Comisión para prevenir el fraude, en particular cómo evalúa el riesgo de fraude antes de aprobar las normas de gasto y cómo diseña y aplica controles adecuados del fraude. También analizó cómo utiliza la Comisión los datos para la prevención del fraude.
La Comisión incluyó recientemente controles del fraude en las normas de gasto de máximo nivel
66Las actividades de blindaje contra el fraude de la Comisión se remontan al año 2000, cuando decidió hacer más eficaz el blindaje de la legislación contra el fraude32. Se creó una unidad específica de blindaje contra el fraude dentro de la OLAF, encargada en particular de velar por que los regímenes de gasto contasen con disposiciones legales específicas contra el fraude, que previesen controles adecuados.
67En 2007, la Comisión comunicó que había cumplido los objetivos de sus procedimientos de blindaje contra el fraude33 y que se habían incluido disposiciones estándar contra el fraude en las normas de gasto. En 2011, hizo del blindaje contra el fraude la primera acción prioritaria de su Estrategia de lucha contra el fraude, aunque, en ese año ya se habían aprobado las principales normas de gasto correspondientes al período 2007‑2013. Solo desde principios del período 2014‑2020 se incluye en las normas de gasto en los ámbitos de cohesión, agricultura e investigación un requisito para aplicar controles de fraude eficaces y proporcionados antes de que se efectúe el gasto (ilustración 7). Anteriormente, se incluían algunos controles contra el fraude en niveles sublegislativos en el ámbito de Investigación, por ejemplo, en modelos de contratos y acuerdos.
68En el ámbito de cohesión, la DG Política Regional y Urbana ha decidido recurrir a una empresa privada externa para evaluar cómo cumplen los Estados miembros el requisito de aplicar medidas eficaces y proporcionadas de lucha contra el fraude durante el período de programación 2014‑2020. En diciembre de 2016, la Comisión firmó un contrato con una empresa de consultoría para examinar las medidas adoptadas por los Estados miembros para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Los resultados deberían haber estado listos al final de 2017, pero se han producido retrasos. No hay ninguna evaluación de este tipo prevista para el ámbito de agricultura.
Por consiguiente, la Comisión incorporó disposiciones antifraude integrales en todas las normas de gasto de nivel superior en 2014, pero no siempre en el período de programación 2007‑2013.
70Sobre la base de sus investigaciones, la OLAF también formula recomendaciones administrativas a las direcciones generales en las que señala las insuficiencias en sus controles de prevención y detección del fraude. Entre 2014 y 2016, la OLAF formuló 113 recomendaciones a varios servicios de la Comisión. No es posible evaluar el impacto de estas recomendaciones, puesto que ni la OLAF ni las direcciones generales hacen un seguimiento de su aplicación.
La evaluación del riesgo de fraude antes de aprobar las normas de gasto se exigirá a partir de 2021
71La Comisión realiza evaluaciones de impacto para recopilar pruebas con el fin de valorar si está justificada una acción legislativa o no legislativa futura de la UE y la mejor forma de diseñarla para cumplir los objetivos políticos deseados. Con arreglo al marco integrado de control interno del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO)34, el Tribunal espera que la Comisión valore el riesgo de fraude al realizar estas evaluaciones.
72Las directrices sobre la forma de realizar evaluaciones de impacto relativas a las normas de gasto (Directrices para la mejora de la legislación) se actualizaron en 2015. Sin embargo, en esta actualización no se imponían requisitos para evaluar el riesgo de fraude en el marco de las evaluaciones de impacto35. Hasta julio de 2017 no se añadió a estas directrices una herramienta específica de prevención del fraude (ilustración 7).
73Como consecuencia, este nuevo requisito solo se aplicará a la siguiente generación de programación financieros (2021 en adelante), y, aparte de él, no existen otros requisitos explícitos para evaluar el riesgo de fraude antes de establecer normas de aplicación detalladas para los programas financieros plurianuales (como acuerdos de asociación y programas operativos en el ámbito de cohesión o programas de desarrollo rural en el ámbito de agricultura).
74El Tribunal también analizó la información que recibió de la OLAF sobre su papel en las consultas interservicios de distintos servicios de la Comisión antes de aprobar las normas propuestas. La OLAF está obligada a proporcionar un dictamen sobre si las leyes propuestas tienen debidamente en cuenta el riesgo de fraude. Durante el período comprendido entre 2014 y 2016, la OLAF recibió 2 160 solicitudes de consulta interservicios de distintos servicios de la Comisión y emitió un dictamen positivo en 1 716 casos (79 %) y un dictamen positivo con observaciones en 304 casos (14 %). En estos casos, la OLAF estaba satisfecha con las normas o mejoras propuestas. Emitió un dictamen negativo en dos casos (0,1 %) y tardó en emitir un dictamen en los restantes casos (6,9 %). En el recuadro 4 se presenta un ejemplo en el que se cambiaron las normas a raíz de la contribución de la OLAF.
Recuadro 4
Ejemplo de contribución de la OLAF que dio lugar a un cambio de las normas
Cuando se estaban elaborando los acuerdos de asociación para el período de programación 2014‑2020, estos no hacían referencia a la obligación de las autoridades de los Estados miembros de aplicar controles del fraude adecuados. Como resultado de la contribución de la OLAF, se añadió un artículo separado a cada acuerdo que exigía que los Estados miembros estableciesen medidas de prevención del fraude basadas en riesgos, eficaces y proporcionadas en virtud del artículo 125, apartado 4, letra c), del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 (el Reglamento sobre disposiciones comunes).
Aparte de las realizaciones anteriores, el Tribunal no encontró una evaluación específica de la Comisión en la que figure la lista de las leyes de la UE que se blindaron contra el fraude o que contenga un análisis adecuado del riesgo de fraude o disposiciones contra el fraude. Tampoco se ha analizado el nuevo enfoque aplicado por la Comisión para blindarse contra el fraude, previsto en la Comunicación de la Comisión de 2007.
Es necesario utilizar mejor los datos para la prevención del fraude
76Los datos sobre los operadores con riesgo de cometer fraude pueden utilizarse para evitar asignar fondos de la UE a defraudadores en potencia:
- En gestión directa e indirecta, la Comisión considera el Sistema de Detección Precoz y Exclusión (EDES) (sistema de inhabilitación e inclusión en una lista negra) su principal herramienta para evitar asignar financiación de la UE a operadores económicos insolventes, irregulares, no fiables o fraudulentos.
- ARACHNE es una herramienta informática para la extracción y el enriquecimiento de datos desarrollada por la Comisión Europea. En el ámbito de cohesión, la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión consideran que la herramienta ARACHNE para evaluar el riesgo es una herramienta fundamental de prevención del fraude. Según estas direcciones generales, ARACHNE podría ayudar a las autoridades de los Estados miembros a identificar los proyectos y beneficiarios de mayor riesgo durante las comprobaciones ex ante y ex post.
El Tribunal analizó los datos contenidos en ambas herramientas.
Por restricciones legales, la Comisión no pudo excluir a operadores económicos que hubieran cometido fraude o la corrupción antes de 2016
78La inhabilitación ha adquirido una importancia considerable en la Unión Europea. Esto se debe a que, con arreglo a las Directivas sobre contratación pública de la UE, los contratos públicos no deben adjudicarse a operadores económicos que hayan estado implicados en conductas delictivas o que hayan sido declarados culpables, entre otras cosas, de corrupción y fraude que afecten a los intereses financieros de la UE.
79El sistema de inhabilitación de la UE se remonta a 2008. A partir del 1 de enero de 2016, la Comisión sustituyó el anterior sistema de exclusión y alerta temprana por el EDES. Si bien los directores generales todavía pueden pedir una alerta de detección precoz, para la exclusión, la principal novedad introducida por este sistema es un grupo central, que valora las solicitudes de exclusión presentadas por el director general de la correspondiente DG y formula recomendaciones sobre exclusión y posibles sanciones. En última instancia, el director general es quien decide si excluir o sancionar a un operador económico.
80Todas las instituciones y órganos de la UE pueden presentar una solicitud de exclusión a partir de información transmitida a través de procedimientos administrativos o penales, informes de la OLAF, el Tribunal de Cuentas Europeo o los auditores internos de la Comisión, decisiones del Banco Central Europeo, el Banco y el Fondo Europeo de Inversiones u otras organizaciones internacionales, o de casos de fraude o irregularidades decididos por las autoridades nacionales en la gestión compartida o por las entidades delegadas en la gestión indirecta. Las auditorías de ordenadores o auditores del sector privado constituyen también una valiosa fuente de información. Las autoridades de los Estados miembros tienen acceso a las decisiones de exclusión, pero no están obligadas a tenerlas en cuenta en cualquier decisión de financiación en régimen de gestión compartida relacionada con fondos de la UE.
81La exclusión de un operador económico es un procedimiento largo. A 30 de junio de 2018, es decir, dos año y medio después de que se introdujese el EDES, la Comisión en su conjunto había excluido a diecinueve operadores económicos y publicado sanciones contra ocho. Aunque, en el ámbito de la gestión compartida, las autoridades de los Estados miembros comunicaron 820 casos de presunto fraude en el IMS, y la OLAF concluyó alrededor de sesenta investigaciones con recomendaciones solo en 201636, el Reglamento Financiero no otorga a la Comisión poderes efectivos de intervención si las propias autoridades de los Estados miembros no han iniciado la exclusión de un operador económico no fiable. Por consiguiente, ninguna de las tres principales direcciones generales que gestionan este gasto (DG Política Regional y Urbana, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y DG Agricultura y Desarrollo Rural) formuló solicitudes de exclusión.
82En cuanto a la exclusión por hechos anteriores a 2016, sus principales causas eran infracciones graves de las disposiciones contractuales y faltas profesionales graves, pues la legislación de la época no permitía la exclusión por fraude de no existir una sentencia firme. Hasta la fecha solo han sido excluidos dos operadores económicos por fraude o corrupción, lo que limita el efecto disuasorio de este sistema.
83El sistema EDES ofrece la posibilidad de registrar datos de las personas con facultades de control, representativas o decisorias en las empresas fraudulentas. Sin embargo, solo para los hechos posteriores a 2016, la legislación permite la exclusión de un operador económico cuando una persona perteneciente a su órgano de administración, de gestión o de supervisión, o que tenga competencias de representación, decisión o control en relación con dicho operador se encuentre en ese momento en situación de exclusión. Anteriormente solo podía excluirse realmente a los operadores económicos que tuvieran una relación contractual con la autoridad adjudicadora/ordenador de pagos. En casos anteriores, cuando se hacía posible excluir al operador económico, los particulares que se ocultaban detrás de las empresas fraudulentas ya habían disuelto la empresa que tenía una relación contractual con la Comisión y creado otra nueva.
84El Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales han intensificado recientemente los esfuerzos para garantizar que se frene a los operadores económicos fraudulentos y no reaparezcan simplemente bajo distintos nombres (recuadro 5).
Recuadro 5
El sistema de suspensión e inhabilitación del Banco Mundial
El Banco Mundial utiliza un sistema de suspensión e inhabilitación para luchar contra la corrupción y el fraude. Puede suspender e inhabilitar tanto a empresas como a particulares de modo que no puedan optar a nuevos contratos de proyectos financiados por el Banco Mundial. Todas las sanciones se publican. En 2017, el Banco Mundial suspendió temporalmente a veintidós empresas y personas y sancionó a sesenta37. En enero de 2018, en la lista de inhabilitación figuraban 414 empresas y personas inhabilitadas38. El sistema del Banco Mundial funciona desde hace más de diez y años y, en comparación con el sistema EDES, con menos limitaciones legales. Por ejemplo, las decisiones del Banco Mundial no están sometidas a control judicial externo, y las condiciones de publicación son menos estrictas.
Los Estados miembros no aprovechan plenamente el potencial de ARACHNE para prevenir el fraude
85ARACHNE podría ayudar a las autoridades de los Estados miembros a identificar a los operadores económicos de riesgo cuando realizan comprobaciones antes y después de que se efectúe el pago. La utilidad de esta herramienta depende de la cantidad de datos que registren en ella las autoridades de gestión de los Estados miembros y de su utilización sistemática. El uso de esta herramienta por parte de las autoridades de los Estados miembros es gratuito, pero no es obligatorio actualmente.
86En su Informe Especial de 2015 sobre cómo resuelven la Comisión y los Estados miembros los problemas de contratación pública en el gasto de cohesión de la UE39, el Tribunal constató que solo diecisiete de los veintiocho Estados miembros estaban utilizando la herramienta o habían manifestado su intención de hacerlo. Por lo tanto, en su informe de 2015, el Tribunal recomendó a la Comisión y a los Estados miembros que fomentasen el uso de estas herramientas de minería de datos. Tres años después de la recomendación, ARACHNE sigue utilizándose solo en aproximadamente 170 de un total de 429 programas operativos en veintiún Estados miembros (ilustración 8).
87Actualmente, el sistema no ofrece ninguna forma de determinar si el operador económico ha sido excluido dentro del sistema de la Comisión. Salvo en cohesión, los gestores de fondos en otros ámbitos de gasto de la UE no tienen una herramienta similar para evaluar el riesgo de fraude.
El análisis del Tribunal determinó que el impacto del sistema de exclusión y sanciones de la Comisión es limitado. Además, la exclusión se aplica solo al gasto gestionado directa e indirectamente por la Comisión, lo que significa que las empresas excluidas pueden, por ejemplo, seguir recibiendo fondos de cohesión. Aunque ARACHNE puede ser una herramienta eficaz de prevención del fraude, el sistema sigue conteniendo solo una cantidad de datos limitada, cinco años después de su lanzamiento.
Las investigaciones administrativas de la OLAF dieron lugar a enjuiciamiento en menos de la mitad de los casos y a la recuperación de menos de una tercera parte de los fondos
89Con el marco jurídico actual de la UE, la responsabilidad principal de hacer cumplir la legislación contra el fraude recae en los Estados miembros, puesto que solo las autoridades nacionales pueden realizar una investigación penal e imputar un delito a una persona. La responsabilidad de recuperar los fondos de la UE obtenidos de manera fraudulenta depende del ámbito de gasto de la UE.
90La OLAF es actualmente el único órgano con competencias de investigación independientes a nivel europeo. De acuerdo con su mandato, la OLAF investiga el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión Europea40. Sobre la base de sus investigaciones administrativas, la OLAF puede emitir recomendaciones judiciales, financieras, administrativas o disciplinarias41. La OLAF también puede recomendar medidas cautelares con el fin de evitar el aumento de las irregularidades.
91Las recomendaciones judiciales se dirigen a las autoridades judiciales nacionales competentes y contienen principalmente una propuesta para abrir una investigación penal contra la persona sospechosa (por parte de la OLAF) de haber cometido fraude o para proseguir la investigación criminal teniendo en cuenta las constataciones y recomendaciones de la OLAF. Las investigaciones de la OLAF tienen por objeto facilitar a las autoridades de los Estados miembros la presentación de un escrito de acusación en un caso particular.
92Las recomendaciones financieras se dirigen a las direcciones generales responsables y consisten en una propuesta para recuperar una determinada cantidad de dinero o de evitar que este se gaste de manera indebida. Al no ser vinculantes para las direcciones generales, la OLAF facilita con ello el trabajo de aquellas en la preparación de órdenes de cobro y en la solicitud de exclusión de operadores económicos no fiables de otras financiaciones de la UE a través del sistema EDES42.
93En los ámbitos de gasto de la UE de gestión directa o indirecta, la DG que tomó anteriormente la decisión de efectuar el pago en cuestión decide por sí misma si recuperar el dinero de un beneficiario fraudulento. En cuanto a los ámbitos de gasto de la UE de gestión compartida, la DG responsable recupera el dinero del Estado miembro en cuestión mediante correcciones financieras. Las autoridades nacionales son entonces responsables de recuperar el dinero de la UE del beneficiario real. En esta sección, el Tribunal examina qué impacto tienen las investigaciones administrativas de la OLAF en el enjuiciamiento de defraudadores y en el procedimiento administrativo para recuperar los fondos de la UE gastados de manera fraudulenta.
El actual sistema de investigación de fraude tiene deficiencias intrínsecas
94Entre 2009 y 2016, la OLAF emitió un total de 541 recomendaciones judiciales. Hasta la fecha, las autoridades de los Estados miembros han tomado decisiones respecto a 308 de estas recomendaciones, presentando acusaciones en 137 casos (44,5 %) y desestimando 171 casos (55,5 %). No hay información disponible sobre el número de condenas. Hasta la fecha, las autoridades de los Estados miembros han presentado aproximadamente diecisiete escritos de acusación al año a raíz de casos iniciados por la OLAF (ilustración 9).
Debido a la falta de datos fiables sobre el número total de casos de fraude en la UE instruidos en los Estados miembros, el Tribunal no puede dar una indicación precisa del porcentaje global de acusaciones presentadas por los fiscales nacionales a raíz de las recomendaciones judiciales de la OLAF. La información de dominio público y la información que facilitaron al Tribunal las autoridades nacionales a las que visitó muestra que las recomendaciones judiciales de la OLAF que han dado lugar a acusación representan una pequeña proporción del número total de acusaciones presentadas por los fiscales nacionales en relación con casos de fraude en el gasto de la UE (recuadro 6).
Recuadro 6
Enjuiciamiento del fraude relacionado con fondos de la UE en cinco Estados miembros
En Polonia, en el período 2013‑2016 se formularon 446 acusaciones y se dictaron cincuenta sobreseimientos condicionales (es decir, 124 acusaciones al año).
En Bulgaria, en 2016, 72 personas fueron acusadas de fraude de fondos de la UE, a raíz de 67 casos.
En Estonia, en 2016, cincuenta personas físicas y veintidós personas jurídicas fueron acusadas de fraude en el gasto de la UE, a raíz de quince casos.
En Hungría, según las estadísticas del Ministerio del Interior sobre delincuencia, se presentaron dieciocho acusaciones en 2013, dieciséis en 2014, seis en 2015, siete en 2016 y una en 2017 (un total de 48 entre 2013 y 2017)43.
En Rumanía, los fiscales formularon treinta acusaciones en 2016, derivadas de 39 casos investigados previamente por la DLAF44. Como resultado, 115 personas físicas y 47 personas jurídicas fueron juzgadas y, en cuatro casos, se celebraron un total de seis acuerdos de reconocimiento de culpabilidad.
La ilustración 9 muestra que más de la mitad de los casos en los que la decisión fue tomada por el Estado miembro se desestimaron. Según el propio análisis de la OLAF de la información recopilada por los Estados miembro sobre las recomendaciones judiciales, las razones principales de la desestimación fueron (ilustración 10):
- las pruebas recabadas inicialmente por la OLAF o posteriormente por la autoridad nacional de investigación se consideraron insuficientes para el enjuiciamiento (56 %);
- la actuación investigada por la OLAF no se considera delito con arreglo a la legislación nacional (22 %);
- prescribió el plazo para iniciar un procedimiento penal con arreglo a la legislación nacional (14 %)45.
Como se indicó anteriormente, en el 36 % de los casos, o bien las autoridades de los Estados miembros no consideraban delito la infracción detectada por la OLAF con arreglo a la legislación nacional, o bien el plazo para iniciar un procedimiento penal con arreglo a la legislación nacional había prescrito. El Tribunal señala que no siempre es posible evitar que un caso prescriba; los fiscales nacionales también pueden llegar a una conclusión diferente sobre si se ha cometido una infracción. Por ello, es sumamente importante la cooperación entre la OLAF y las autoridades nacionales46.
98Durante las entrevistas del Tribunal en cuatro Estados miembros, los fiscales nacionales indicaron que, en la mayoría de los casos, no tienen contacto con la OLAF antes de recibir el Informe Final. También indicaron que preferirían que se les informase de cualquier presunto delito mucho antes del fin de la investigación de la OLAF y que, si así fuese, ayudarían a la OLAF y, en su caso, iniciarían su propia investigación penal para evitar que los casos prescriban.
99Por lo tanto, el hecho de que los fiscales nacionales desestimen numerosos casos porque no se ha cometido delito o porque los casos han prescrito indica que, hasta la fecha, existen insuficiencias en la cooperación de la OLAF con las autoridades nacionales.
100La ilustración 10 muestra que el 56 % de los casos desestimados lo fueron por falta de pruebas. Esto significa que, en uno de cada dos casos, las pruebas recabadas por la OLAF, junto con las pruebas recabadas posteriormente por las autoridades nacionales durante la investigación penal, no han dado lugar a que los fiscales iniciaran una acusación.
101Las entrevistas del Tribunal con representantes de las autoridades nacionales, académicos independientes e instituciones de la UE (incluida la OLAF) indican que la principal razón de la desestimación no es la falta de pruebas, sino que los casos son demasiado antiguos. No se trata necesariamente de que el plazo límite para un determinado caso haya prescrito o esté a punto de prescribir, sino que ya han transcurrido años desde que se cometió el presunto delito.
102Esto no quiere decir que las investigaciones de la OLAF tarden demasiado tiempo. En la mayoría de los casos, la OLAF lleva a cabo investigaciones administrativas una vez que el acto ha sido detectado y notificado, por lo que depende de la puntualidad de la información que recibe en particular de las instituciones, órganos, oficinas y agencias de la UE y de los Estados miembros. Además, la investigación administrativa de la OLAF debe ir seguida posteriormente por otra investigación penal en el Estado miembro en cuestión. No se puede enjuiciar a una persona sin que se haya investigado el caso con arreglo a la legislación nacional. El alcance de la investigación varía entre países, pero en todos los Estados miembros es necesario adoptar alguna medida. Por lo tanto, las investigaciones de la OLAF, independientemente de lo bien que se lleven a cabo, con frecuencia presentan un alto riesgo de superar su «fecha de caducidad».
103En la ilustración 11 figura el calendario de trabajo de los casos investigados por la OLAF. Según los datos facilitados por esta última, tarda en promedio dos meses en seleccionar casos y alrededor de veintidós meses en investigarlos47. Suponiendo que la OLAF reciba información de casos de presunto fraude alrededor de un año después de que se cometiesen y presente su Informe Final a las autoridades judiciales sin demora, las autoridades nacionales no reciben la información sobre el presunto delito hasta un promedio de tres años después de que se haya cometido. En los casos complejos, puede tardar aún más.
A juicio del Tribunal, el enfoque actual, en virtud del cual la investigación administrativa la OLAF sobre presunto fraude va seguida de una investigación criminal en el ámbito nacional, lleva mucho tiempo en un considerable número de casos y, por consiguiente, disminuye las posibilidades de lograr su objetivo final, el procesamiento.
La recuperación administrativa de fondos se ve obstaculizada por pruebas insuficientes
105Si la OLAF detecta una irregularidad (ya sea un presunto fraude o de otro tipo) y es capaz de calcular el importe que ha de ser recuperado, emite una recomendación financiera.
106La ilustración 12 presenta los importes que la OLAF recomendó recuperar entre 2002 y 2016. Sobre la base de los datos disponibles, el Tribunal cifra el valor total de las recomendaciones financieras de la OLAF durante este período en alrededor de 8 800 millones de euros (para 2008 y 2009, el Tribunal utiliza el promedio de todos los demás años). Al final de 2016 se había recuperado un total de 2 600 millones de euros (30 %). Las cifras indican que, aunque el valor anual total de las recomendaciones de la OLAF varía en gran medida, en la mayoría de los años (con la notable excepción de 2011), el importe recuperado ha sido del orden de 200 millones de euros (el promedio en los últimos quince años son 173 millones de euros).
107Según las estadísticas que recibió el Tribunal de siete direcciones generales que manejan fondos (DG Política Regional y Urbana, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Investigación e Innovación, DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, DG Migración y Asuntos de Interior, y DG Cooperación Internacional y Desarrollo), entre 2012 y 2016, la OLAF recomendó la recuperación de un total de 1 900 millones de euros, a raíz de 358 casos. En el momento de la auditoría, las recuperaciones y correcciones financieras de las direcciones generales ascendían a 243 millones de euros (13 % del total) de 153 casos (43 % de los casos). El Tribunal reconoce que el proceso de recuperación puede seguir en curso en un número significativo de recomendaciones financieras de la OLAF.
La recuperación de fondos de la UE indebidamente desembolsados es un procedimiento largo: a partir de la muestra de casos del Tribunal en los que se logró la recuperación, el Tribunal calcula que la media del tiempo transcurrido hasta completar las recuperaciones fue de unos 36 meses. En este caso, cabría esperar, con respecto a las recomendaciones emitidas entre 2012 y 2014, una tasa de recuperación mucho muy superior al 15 % (del importe total recomendado por la OLAF) que las direcciones generales han recuperado hasta la fecha.
Las cifras indican que, en un porcentaje considerable de los casos que cierra la OLAF con una recomendación de recuperación de fondos de la UE indebidamente pagados, no se produce tal recuperación o el importe recuperado es significativamente inferior al recomendado.
109Esto ha sido confirmado en la auditoría del Tribunal: existen pruebas escritas que demuestran que, en varios casos, las direcciones generales consideran que los informes finales de la OLAF no aportan suficiente información que sirviera de base para iniciar la recuperación de fondos desembolsados indebidamente48. Las direcciones generales emprendieron (o externalizaron) nuevas acciones para decidir si sería posible la recuperación, o se basaron en las pruebas aportadas por sus propias auditorías.
110Cuando la OLAF emite una recomendación judicial o envía un informe a las autoridades judiciales del Estado miembro, el procedimiento de recuperación financiera en algunos casos se suspende. El Tribunal encontró varios casos en los que el procedimiento de recuperación se había suspendido y la OLAF había pedido a las direcciones generales que no divulgasen información a las autoridades nacionales o el beneficiario. El Tribunal reconoce, no obstante, que puede haber un compromiso entre investigaciones criminales y recuperaciones financieras rápidas.
111Sin embargo, el uso de procedimientos administrativos para recuperar fondos de la UE indebidamente pagados sigue siendo más eficiente y menos costoso que recuperar estos fondos a través de procedimientos penales mediante el embargo y decomiso de activos. Un estudio reciente de Europol sobre la recuperación de activos de origen delictivo dentro de la Unión Europea ha revelado que la cantidad de dinero que se está recuperando actualmente en la UE es solo una pequeña proporción de los productos del delito estimados49.
Gestión compartida
112En la gestión compartida, las direcciones generales no recuperan los fondos directamente de los beneficiarios, sino que aplican distintos procedimientos financieros para proteger el presupuesto de la UE. En la mayoría de los casos, la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión aplican correcciones financieras cuando la OLAF emite una recomendación financiera. Corresponde al Estado miembro en cuestión decidir qué medidas correctoras adopta contra los beneficiarios una vez que la DG ha aplicado una corrección financiera. Con arreglo al principio de gestión compartida, la DG Política Regional y Urbana, y la DG Empleo no están obligadas a comprobar los importes recuperados de los beneficiarios.
113La normativa de la DG Agricultura y Desarrollo Rural no establece claramente las principales medidas que han de adoptarse para seguir las recomendaciones financieras de la OLAF. Así, por ejemplo, no se establecen plazos para que los Estados miembros puedan recurrir la recuperación de los importes recomendados en el informe de la OLAF. La DG Agricultura y Desarrollo Rural considera que su función consiste en supervisar el ejercicio de recuperación, que es totalmente responsabilidad del Estado miembro en cuestión.
114La ilustración 13 muestra el valor total de las recomendaciones financieras que envió la OLAF a la DG Política Regional y Urbana, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Agricultura y Desarrollo Rural entre 2012 y 2016, junto con los importes que se habían recuperado en el momento de la auditoría. Las tres DG recibieron 268 recomendaciones financieras de la OLAF en el período 2012‑2016. Se han recuperado los fondos en 125 de estos casos (47 %). La tasa de recuperación no aumenta significativamente si solo se tienen en cuenta las recomendaciones financieras de la OLAF recibidas por las tres direcciones generales entre 2012 y 2014. En estos casos, las tres direcciones generales consiguieron recuperar el 15 % del importe total combinado recomendado por la OLAF (10 % la DG Política Regional y Urbana, 19 % la DG Empleo, y 33 % la DG Agricultura y Desarrollo Rural). El Tribunal observa que, en octubre de 2016, la OLAF emitió nuevas instrucciones para la elaboración y cálculo financiero de las recomendaciones. Dado que las nuevas instrucciones son relativamente recientes, todavía no se ha visto todo su impacto en el sistema.
Según la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, una de las razones principales de la no recuperación de los importes recomendados es que el Informe Final de la OLAF no fundamenta directamente el importe recomendado. Por ejemplo, en un caso, la DG pidió a una empresa externa que realizase un nuevo análisis jurídico de la constatación de la OLAF. En otro caso, la dirección general, después de consultar a la DG Mercado Interior y Servicios, y al Servicio Jurídico de la Comisión, decidió no recuperar el importe recomendado por la OLAF debido al alto riesgo de litigio. Otro motivo por el que en algunos casos o se recuperó el importe total recomendado fue que, anteriormente, la OLAF había recomendado correcciones por incumplimiento de las normas de contratación públicas más elevadas que las que realmente aplicaron las direcciones generales afectadas siguiendo las directrices de la Comisión50.
Gestión directa (DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, y DG Investigación e Innovación)
116La ilustración 14 muestra el valor total de las recomendaciones financieras de la OLAF enviadas a la DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías y la DG Investigación e Innovación entre los años 2012 y 2016, junto con los importes recuperados hasta el momento de la auditoría. Las dos DG recibieron 36 recomendaciones financieras de la OLAF entre 2012 y 2016. En nueve casos (25 % de los casos), el importe se ha recuperado íntegramente. En un caso excepcional, la DG Investigación e Innovación recuperó ocho veces el importe recomendado por la OLAF debido a que el importe total recuperado del beneficiario incluía también importes extrapolados basados en las propias auditorías de la DG. En este caso, el Tribunal considera que se ha recuperado íntegramente el importe recomendado por la OLAF. La tasa de recuperación aumenta ligeramente si solo se tienen en cuenta las recomendaciones financieras de la OLAF recibidas por las dos direcciones generales entre 2012 y 2014. En estos casos, las dos direcciones generales lograron recuperar el 34 % del importe total recomendado por la OLAF.
El Tribunal comprobó veinte recomendaciones financieras formuladas por la OLAF (diez a la DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías y diez a la DG Investigación e Innovación) de los 37 casos que representaban el 86 % del importe total combinado recomendado por la OLAF a estas dos direcciones generales. Sobre la base de dicho control, el Tribunal constató que las principales razones de los retrasos en la recuperación de los fondos y de la no recuperación de los mismos tras la investigación de la OLAF son:
- investigaciones o procedimientos penales en curso;
- pruebas insuficientes en los informes de la OLAF;
- liquidación de las empresas para cuando la OLAF cierra el caso.
El tiempo empleado por las direcciones generales que gestionan fondos para denunciar un caso a la OLAF y la velocidad de la investigación de la OLAF pueden ser factores determinantes para el éxito de un procedimiento de recuperación, ya que el tiempo es muy importante cuando las direcciones generales recuperan fondos directamente de los beneficiarios. En los casos en que la recuperación aún está en curso, el tiempo medio transcurrido desde el inicio de la investigación de la OLAF es de cinco años. Cuando los defraudadores liquidan o disuelven las empresas, a menudo inmediatamente después del anuncio de una auditoría o investigación de la OLAF, las posibilidades de recuperación son bastante limitadas.
119Las direcciones generales pueden reaccionar con mayor rapidez y evitar el gasto de la recuperación de fondos de un beneficiario si pueden demostrar mediante sus propias auditorías que se han incumplido obligaciones contractuales. En estos casos, la dirección general responsable basa su trabajo preparatorio para la orden de cobro en los resultados de su propia auditoría y no en el informe de la OLAF. El Tribunal constató que cuando la dirección general no había realizado una auditoría y la única fuente de pruebas era el expediente de investigación de la OLAF, tenía más dificultades para emitir la orden de cobro del importe recomendado por la OLAF, puesto que consideraba insuficiente la documentación disponible.
120Además, a veces los deudores emprenden acciones ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para recuperar parte de los costes rechazados o recibir una indemnización de la Comisión. Cuando esto sucede, el importe recuperado no puede considerarse definitivo hasta que concluya el asunto en el Tribunal de Justicia de la UE.
Gestión indirecta (DG Cooperación Internacional y Desarrollo)
121En la gestión indirecta, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo encomienda las tareas de ejecución presupuestaria a los países beneficiarios, organizaciones internacionales y organismos de desarrollo en países no pertenecientes a la UE.
122En la ilustración 15 figura el valor total de las recomendaciones financieras de la OLAF enviadas a la DG Cooperación Internacional y Desarrollo entre 2012 y 2016, junto con los importes recuperados hasta el momento de la auditoría. La DG Cooperación Internacional y Desarrollo recibió 53 recomendaciones financieras de la OLAF en el período 2012‑2016. Se han recuperado los importes en veinte casos (38 % de los casos)51. La tasa de recuperación no aumenta significativamente si solo se tienen en cuenta las recomendaciones financieras de la OLAF recibidas por la dirección general entre 2012 y 2014. En estos casos, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo logró recuperar el 6 % del importe total recomendado por la OLAF.
En varios casos (que representan el 58 % del valor total de las recomendaciones financieras de la OLAF), la DG Cooperación Internacional y Desarrollo decidió no recuperar los correspondientes fondos de la UE, bien por falta de fundamente jurídico o porque decidió no emitir una orden de cobro52. Teniendo en cuenta las diez recomendaciones financieras de la OLAF examinadas por el Tribunal, la razón principal por la que la DG Cooperación Internacional y Desarrollo no recuperó los importes recomendados por la OLAF fue que esta última consideró que no había pruebas suficientes.
124En tres de los diez casos, que representan un valor considerable de las recomendaciones financieras de la OLAF, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo decidió no recuperar los importes. Dado que opera en un entorno de alto riesgo, y teniendo en cuenta los posibles riesgos para la aplicación de su política, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo puede decidir en algunas circunstancias no recuperar los fondos de la UE de los beneficiarios. En países con sistemas políticos y judiciales inestables, las posibilidades de recuperación mediante un procedimiento (administrativo o judicial) civil o penal son claramente bajas, y, con frecuencia, una investigación de la OLAF puede ser la única manera de descubrir un caso de fraude. La OLAF no analiza con suficiente detalle qué casos han dado lugar a recuperaciones y cuáles son las razones por las que las direcciones generales no proceden a la recuperación o solo recuperan un importe muy inferior al recomendado por ella, pese a que esto la ayudaría a orientar mejor sus investigaciones.
La puesta en marcha de la Fiscalía Europea exigirá esfuerzos coordinados
125En octubre de 2017, veinte Estados miembros aprobaron un Reglamento por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea53. Será el órgano de la UE con competencias para investigar y enjuiciar delitos contra los intereses financieros de la UE.
126La Fiscalía Europea está concebida para actuar en dos niveles: uno centralizado y otro descentralizado. El nivel centralizado consta de un Fiscal General Europeo y un Fiscal Europeo por cada Estado miembro (dos de los cuales serán Fiscales Adjuntos al Fiscal General Europeo) en la sede de la Fiscalía en Luxemburgo, mientras que el nivel descentralizado consiste en fiscal europeo delegado que trabajan en los Estados miembros. Los Fiscales Europeos, divididos en Salas, se encargan de supervisar a los fiscales europeos delegados y, en casos excepcionales, realizan ellos mismos las investigaciones. Estos últimos se encargarán de las investigaciones llevadas a cabo en los Estados miembros afectados (ilustración 16).
El Tribunal ha analizado el Reglamento por el que se establece la Fiscalía Europea a la luz de sus observaciones sobre el sistema actual para investigar y enjuiciar el fraude en el gasto de la UE, y evaluó si la Fiscalía Europea corregirá las siguientes cuestiones clave:
- el enfoque actual, en virtud del cual la investigación administrativa la OLAF sobre presunto fraude va seguida de una investigación penal en el ámbito nacional, lleva mucho tiempo en un considerable número de casos;
- insuficiencias en la cooperación entre la OLAF y las autoridades nacionales.
Si bien, en términos generales, el Tribunal considera que la creación de la Fiscalía Europea constituye un avance positivo, Sin embargo, el Tribunal desea destacar varios riesgos que indican que quizás la Fiscalía Europea no solucione los problemas mencionados:
- El Reglamento dispone que las Salas de la Fiscalía supervisarán el trabajo operativo de los fiscales delegados. Para impugnar la opinión de estos últimos, o incluso debatirla con ellos, la Sala necesitará expertos con conocimientos suficientes en procedimientos y Derecho penal nacional en casos específicos, y, por descontado, será necesario traducir. Por consiguiente, para desempeñar esta función supervisora, la sede de la Fiscalía Europea necesita personal y recursos suficientes, además de expertos juristas nacionales54. La extensa labor de consultas internas y traducción quizá sean excesivamente largos para los procedimientos penales, que suelen disponer de un tiempo limitado.
- Con arreglo al Reglamento sobre la Fiscalía Europea, investigadores de los Estados miembros principalmente llevarán a cabo la investigación bajo la autoridad de la Fiscalía Europea. El Reglamento no establece ningún mecanismo que permita a la Fiscalía Europea (ni a ningún otro organismo de la UE) instar a las autoridades de los Estados miembros a que asignen recursos a la labor proactiva necesaria para la investigación de fraude en el gasto de la UE o a los casos tramitados por los fiscales delegados. Puesto que los fiscales delegados necesitarán el apoyo de su autoridad nacional competente para efectuar la investigación necesaria para llevar el caso ante los tribunales, su eficacia seguirá dependiendo enormemente de las autoridades nacionales.
- El Reglamento sobre la Fiscalía Europea55 permite a las instituciones, órganos, oficinas y agencias de la UE pedir a la OLAF que realice una evaluación preliminar de los casos que se remitirán a la Fiscalía. Puesto que el tiempo es un factor esencial para el éxito de una investigación penal, el uso excesivo de esta opción puede afectar negativamente a la puntualidad de cualquier acción posterior. Los futuros acuerdos de cooperación entre la OLAF y la Fiscalía Europea deben permitir decidir con rapidez si se iniciará un procedimiento penal o si se remitirá el caso para que sea investigado por el Estado miembro en cuestión o la institución de la UE responsable a través de un procedimiento administrativo.
Conclusiones y recomendaciones
129En la auditoría del Tribunal se evaluó si la Comisión gestiona adecuadamente el riesgo de fraude en el gasto de la UE. El Tribunal examinó en particular las medidas adoptadas por la Comisión para prevenir y evitar la actuación de posibles defraudadores y recuperar los fondos cuando se ha cometido fraude.
130Basándose en sus observaciones, el Tribunal considera que es necesario un mayor esfuerzo por parte de la UE para aplicar un marco estratégico eficaz de gestión del riesgo de fraude basado en evaluaciones sólidas. Considera que es claramente necesario que la Comisión intensifique su lucha contra el fraude en el gasto de la UE aclarando y reforzando las responsabilidades de las diversas partes que intervienen en la gestión de la lucha contra el fraude.
La Comisión tiene un conocimiento insuficiente de la magnitud, la naturaleza y las causas del fraude
131La Comisión no dispone de información completa y comparable sobre el nivel de fraude detectado en el gasto de la UE; ni siquiera es completa la información que dicha institución facilita sobre el fraude detectado en ámbitos gestionados directamente por ella. En la gestión compartida, las metodologías que utilizan los Estados miembros para elaborar sus estadísticas oficiales sobre fraude detectado difieren entre sí, y la información comunicada en el Sistema de Gestión de Irregularidades (IMS) de la Comisión es incompleta. La Comisión no realiza comprobaciones exhaustivas para garantizar la calidad de los datos comunicados en el IMS ni tampoco pide a las autoridades de los Estados miembros que den garantías de la fiabilidad de los datos comunicados. Las direcciones generales que gestionan fondos practican controles parciales de los sistemas de notificación de irregularidades en el ámbito nacional en el marco de las auditorías de sistemas (apartados 21 a 32).
132La Comisión todavía no ha establecido la manera de llegar a conocer el fraude no detectado para complementar las estadísticas oficiales, aunque existen varias formas aceptadas de conocer la magnitud del fraude (apartados 33 a 37).
133El Tribunal también considera que la información cualitativa disponible sobre la naturaleza y las causas del fraude es insuficiente. Existe alguna información sobre las modalidades y los sistemas de fraude utilizados en distintos sectores, pero la información disponible no se actualiza sistemáticamente. Además, el Tribunal no encontró análisis detallados o estudios realizados por la Comisión para determinar las causas que impulsan a algunos beneficiarios de fondos de la UE a cometer fraude.
134Los estudios que utilizan indicadores objetivos de corrupción también han revelado que el riesgo de corrupción puede aumentar con la discrecionalidad en el gasto y los controles burocráticos excesivos, que actúan como barrera de entrada al mercado para otros proveedores, facilitando así el sostenimiento de los negocios corruptos (apartados 38 a 49).
Recomendación 1 – Conocer mejor la magnitud, la naturaleza y las causas del fraude en el gasto de la UE
Para adoptar un enfoque adecuado para combatir el fraude contra los intereses financieros de la UE, la Comisión debería establecer un sistema sólido de comunicación del fraude que proporcione información para valorar su magnitud, naturaleza y causas profundas. En particular, debería:
- mejorar el Sistema de Gestión de Irregularidades para que la información relativa a investigaciones penales sobre fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión sea notificada puntualmente por todas las autoridades competentes;
- desarrollar su capacidad para recopilar información de distintas fuentes sobre el riesgo de fraude y corrupción contra el presupuesto de la UE; medir este riesgo de forma periódica utilizando distintos métodos (encuestas a los posibles testigos de fraude e índices basados en datos administrativos); y considerar la posibilidad de establecer indicadores de riesgo por ámbito de gasto, país y sector.
Plazo: Final de 2022.
El enfoque estratégico de la Comisión para la gestión del riesgo de fraude presenta insuficiencias
135Las estrategias de la Comisión de lucha contra el fraude y la información sobre su eficacia presentan insuficiencias Aunque la Comisión tiene una estrategia formal de lucha contra el fraude (Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión) no la ha actualizado desde 2011. Por lo tanto, el Tribunal cuestiona su idoneidad para guiar las actividades de la Comisión de lucha contra el fraude en términos prácticos. El Tribunal observa la intención de la Comisión de actualizar su Estrategia de lucha contra el fraude (apartados 58 a 64).
136Según el modelo de gobernanza de la Comisión, las funciones y competencias con respecto a las acciones de lucha contra el fraude están divididas. Los distintos servicios de las direcciones generales de la Comisión tienen sus propias estrategias de lucha contra el fraude. No existe un órgano central encargado de garantizar una supervisión institucional adecuada de las actividades contra el fraude. Esta podría ser una función de la OLAF (Recomendación 4). La gestión estratégica del riesgo de fraude y la prevención del fraude no se mencionan específicamente en las carteras de ningún comisario (apartados 52 a 57).
Recomendación 2 – Garantizar la preeminencia de las medidas de la Comisión contra el fraude
Para mejorar la coordinación en la lucha contra el fraude en el contexto de la responsabilidad colegial en la prevención y detección del fraude, la Comisión debería garantizar la gestión del riesgo de fraude, y la prevención del fraude debería mencionarse específicamente en la cartera de un Comisario.
La Comisión debería velar por que su nueva estrategia de lucha contra el fraude:
- esté precedida por un análisis exhaustivo de los riesgos de fraude utilizando una amplia variedad de datos de distintas fuentes para determinar la magnitud, la naturaleza y las causas del fraude en el gasto de la UE;
- contenga objetivos significativos e indicadores medibles;
- aporte notificaciones basadas en el logro de objetivos.
Plazo: Final de 2022.
La prevención del fraude no ha recibido suficiente atención
137Aunque las actividades de la Comisión de blindaje contra el fraude se remontan al año 2000, las disposiciones integrales contra el fraude no se incorporaron por primera vez a la reglamentación principal hasta el período 2014‑2020 (apartados 66 a 70).
138La evaluación del riesgo de fraude antes de aprobar regímenes de gasto y establecer controles contra el fraude es posiblemente una forma eficaz de reducir las pérdidas por fraude. Sin embargo, en los programas de gasto 2014‑2020, la Comisión no exigió esta evaluación de los proyectos de normas hasta una fase tardía del proceso. Por lo tanto, no se aplicarán hasta la próxima generación de programas financieros después de 2021. En la gestión compartida, la Comisión no pidió a los Estados miembros que evaluasen el riesgo de fraude en sus programas 2014‑2020 antes de aprobarlos. Sin embargo, es en este ámbito donde se gasta alrededor del 70 % del presupuesto de la UE (apartados 71 a 75).
139La utilización de datos para la prevención y la disuasión del fraude puede ser una forma eficaz de identificar a los operadores económicos de riesgo antes de asignar fondos, o de mejorar el futuro cumplimiento inhabilitando a los operadores económicos y personas que se haya detectado que han cometido fraude. Dentro de la Comisión han surgido iniciativas en las direcciones generales para crear estas bases de datos, pero el uso de estas herramientas ha sido bastante limitado y no se ha coordinado suficientemente. En concreto, el impacto preventivo y disuasorio del sistema de exclusión y sanción de la Comisión es limitado, puesto que las direcciones generales encargadas de la política de cohesión y agricultura no están facultadas para iniciar una solicitud de exclusión de operadores económicos fraudulentos financiadas con cargo a estos fondos. Además, las autoridades de los Estados miembros no están obligadas a tener en cuenta las decisiones de exclusión en ninguna decisión financiera con participación económica de la UE.
140La DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana cuentan desde 2013 con su propia herramienta de prevención del fraude desarrollada a nivel interno, ARACHNE. Esta herramienta puede ser eficaz, pero en la actualidad no contiene suficientes datos. Es responsabilidad de los Estados miembros proporcionar dicha información sobre operadores económicos fraudulentos y particulares ligados a ellos (apartados 76 a 88).
Recomendación 3 – Aumentar el uso de las herramientas de prevención del fraude
3.1. Respecto a las normas de desarrollo de los programas de gasto en el período posterior a 2020, la Comisión debería efectuar una evaluación del riesgo de fraude y pedir a los Estados miembros que lleven a cabo una evaluación del riesgo de fraude detallada antes de adoptar los programas.
Fecha prevista de aplicación: 2020
3.2. Con respecto a su sistema de exclusión, la Comisión debería:
- velar por que las direcciones generales utilicen el Sistema de Detección Precoz y Exclusión en la gestión directa e indirecta;
- instar a los Estados miembros a que identifiquen y señalen a los operadores económicos fraudulentos y los particulares ligados a ellos.
3.3. La Comisión debería instar a todos los Estados miembros a participar activamente en la base de datos ARACHNE enviando puntualmente datos y aprovechar las oportunidades que ofrecen los macrodatos para prevenir el uso fraudulento e irregular de los fondos de la UE39.
Plazo: Final de 2019.
Las investigaciones administrativas de la OLAF dieron lugar a enjuiciamiento en menos de la mitad de los casos y a la recuperación de menos de una tercera parte de los fondos
141Las recomendaciones judiciales de la OLAF dan lugar a un enjuiciamiento de los defraudadores aproximadamente en el 45 % de los casos. El sistema actual, en virtud del cual la OLAF inicia investigaciones tras recibir información de otras fuentes y según el cual la investigación administrativa de un presunto fraude llevada a cabo la OLAF suele ir seguida de una investigación criminal en el ámbito nacional, lleva mucho tiempo en un considerable número de casos y, por consiguiente, disminuye las posibilidades de lograr el procesamiento (apartados 94 a 104).
142En algunos casos (relativos a fraudes o irregularidades) las direcciones generales no consideran que los informes de la OLAF aporten suficiente información que sirva de base para iniciar la recuperación de fondos desembolsados indebidamente, y en esos casos emprenden (o externalizan) nuevas acciones para decidir si es posible la recuperación o se basan en las pruebas aportadas por sus propias auditorías (apartados 105 a 124).
Recomendación 4 – Reconsiderar la función y las responsabilidades de la OLAF en la lucha contra el fraude en el gasto de la UE teniendo en cuenta la creación de la Fiscalía Europea
La Comisión debería reconsiderar la función y las responsabilidades de la OLAF en la lucha contra el fraude en el gasto de la UE teniendo en cuenta la creación de la Fiscalía Europea
En particular, la Comisión debería proponer al Parlamento Europeo y al Consejo medidas para atribuir a la OLAF una función estratégica y supervisora en la actuación de lucha contra el fraude en la UE.
Entre otras cosas, la OLAF podría actuar como órgano supervisor responsable de:
- dirigir el diseño y la supervisión de la aplicación de la política de lucha contra el fraude de la Comisión, centrándose específicamente en facilitar un análisis detallado en tiempo real de los patrones de fraude (modus operandi) y las causas de fraude;
- coordinar y supervisar las actividades de lucha contra el fraude en los Estados miembros.
Plazo: Final de 2022.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala V, presidida por Lazaros S. Lazarou, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 14 de noviembre de 2018.
Por el Tribunal de Cuentas
Klaus-Heiner Lehne
Presidente
Anexos
Anexo I
Extracto de textos jurídicos pertinentes
Artículo 3 de la Directiva PIF
«Fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión
2. A los efectos de la presente Directiva, se considerará fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión lo siguiente:
- en materia de gastos no relacionados con los contratos públicos, cualquier acción u omisión relativa a:
- el uso o la presentación de declaraciones o documentos falsos, inexactos o incompletos, que tenga por efecto la malversación o la retención infundada de fondos o activos del presupuesto de la Unión o de presupuestos administrados por la Unión, o en su nombre,
- el incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto, o
- el uso indebido de esos fondos o activos para fines distintos de los que motivaron su concesión inicial;
- en materia de gastos relacionados con los contratos públicos, al menos cuando se cometan con ánimo de lucro ilegítimo para el autor u otra persona, causando una pérdida para los intereses financieros de la Unión, cualquier acción u omisión relativa a:
- el uso o la presentación de declaraciones o documentos falsos, inexactos o incompletos, que tenga por efecto la malversación o la retención infundada de fondos o activos del presupuesto de la Unión o de presupuestos administrados por la Unión, o en su nombre,
- el incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto, o
- el uso indebido de esos fondos o activos para fines distintos de los que motivaron su concesión inicial y que perjudique los intereses financieros de la Unión».
Artículo 325 del TFUE
«La Unión y los Estados miembros combatirán el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión mediante medidas adoptadas en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, que deberán tener un efecto disuasorio y ser capaces de ofrecer una protección eficaz en los Estados miembros y en las instituciones, órganos y organismos de la Unión».
Anexo II
Organismos de los Estados miembros de la UE que intervienen en la gestión del riesgo de fraude
Organismos: | Prevención (gobernanza y liderazgo contra el fraude, evaluación del riesgo de fraude, estrategias contra el fraude, controles preventivos e inteligencia) | Detección (controles de detección y mecanismos de denuncia del fraude) | Investigación (administrativa y penal) | Respuesta (sanciones, recuperaciones, enjuiciamientos, y medición del rendimiento y elaboración de informes sobre él) |
---|---|---|---|---|
OLAF | √ | √ | √ | |
IDOC | √ | √ | ||
Direcciones generales de la Comisión | √ | √ | √ | |
Eurojust | √ | |||
Europol | √ | |||
Autoridades administrativas nacionales | √ | √ | √ | √ |
Autoridades judiciales y policiales nacionales | √ | √ | √ | |
Fiscalía Europea | √ | √ |
Anexo III
Iniciativas legislativas recientes en el ámbito de la lucha contra el fraude en la UE
- La Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (Directiva PIF) fue adoptada por los colegisladores el 5 de julio de 2017. Los Estados miembros cuentan con dos años (hasta el 6 de julio de 2019 para transponerla a su legislación nacional. Armoniza la definición de cuatro infracciones penales (fraude, corrupción, blanqueo de capitales y malversación), así como de las sanciones y los plazos de prescripción para estos casos.
- El Reglamento 2017/1939 por el que se establece la Fiscalía Europea ha sido adoptado en octubre de 2017. Se espera que la Fiscalía Europea empiece a funcionar a partir del final de 2020 o el principio de 2021 en veintidós Estados miembros y tendrá competencias para investigar delitos contra el presupuesto de la UE y las formas graves de fraude transfronterizo del IVA por valor superior a 10 millones de euros.
- La propuesta de modificación del Reglamento 883/2013 (COM(2018) 338) de la OLAF relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) en lo referente a la cooperación con la Fiscalía Europea y la eficacia de las investigaciones de la OLAF adoptada en mayo de 2018.
- El nuevo Reglamento Financiero entró en vigor en julio de 2018.
Anexo IV
Acontecimientos que impulsan a los Estados miembros a comunicar a la Comisión casos de fraude objeto de investigación penal
Acontecimiento | BE | BG | CZ | DK | DE | EE | IE | EL | ES | FR | HR | IT | CY | LV | LT | LU | HU | MT | NL | AT | PL | PT | RO | SI | SK | FI | SE | UK |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Tras la acusación | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | ||||||||||||||||||||
Tras la sentencia en primera instancia | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | |||||||||||||||||||||
Tras la sentencia en firme - resolución judicial final | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | |||||||||||||
Otros | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ |
Anexo V
Funciones y responsabilidades dentro de la Comisión relativas a los efectos de las medidas de lucha contra el fraude en el gasto de la UE
El Tribunal dividió a los principales actores que intervienen en la lucha contra el fraude en las cuatro categorías siguientes:
- Responsable: Persona u órgano que realmente lleva a cabo una determinada tarea o es quien responde en última instancia ante la ciudadanía por la ejecución de una actividad o decisión.
- Consultado: Persona u órgano que emite un dictamen sobre determinada medida o decisión antes de que se adopte, así como de la elaboración/revisión o presentación de los proyectos de documentos a los responsables de adoptar la decisión.
- Informado: Persona u órgano al que debe informarse después de adoptar una decisión o medida. Puede tener que tomar medidas a raíz del resultado.
- No interviniente.
Anexo VI
Lista de referencias
Alina Mungiu-Pippidi, The Good, the Bad and the Ugly: Controlling corruption in the European Union, 2013, Berlín.
Fabio Giuffrida, «The European Public Prosecutor’s Office: King without kingdom?», CEPS Research Report No 3/2017, p. 14, 2017, https://www.ceps.eu/publications/european-public-prosecutor%E2 %80 %99s-office-king-without-kingdom.
Miriam Golden y Lucio Picci, Proposal for a New Measure of Corruption, and Tests using Italian Data, Economics and Politics. Vol. 17, 2005, pp. 37 a 75.
Mark Button y Jim Gee, The financial cost of fraud 2015 - What the latest data from around the world shows, PKF Littlejohn LLP y PKF, 2015; véase asimismo G. Brooks, M. Button y J. Gee, The scale of healthcare fraud: a global evaluation, Security Journal, Vol. 25 No. 2, 2012, pp. 76 a 87.
Mark Button, Chris Lewis, David Shepherd, Graham Brooks y Alison Wakefield, Fraud and Punishment: Enhancing Deterrence Through More Effective Sanctions, Centre for Counter Fraud Studies, Universidad de Portsmouth, 2012.
Mihaly Fazekas y Peter Lawrence King, Perils of development funding? The tale of EU Funds and grand corruption in Central and Eastern Europe. Regulation & Governance 2018, pp. 14‑15.
Mihaly Fazekas y Gábor Kocsis, Uncovering High-Level Corruption: Cross-National Corruption Proxies Using Public Procurement Data. British Journal of Political Science, 2017, disponible en línea.
Mihaly Fazekas, István János Tóth y Peter Lawrence King, An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data. European Journal of Criminal Policy and Research, 22(3), 2016 pp. 369 a 397.
Mihaly Fazekas e István János Tóth, Corruption in EU Funds? Europe-wide evidence on the corruption effect of EU-funded public contracting. En J. Bachtler et al. (Eds.), EU Cohesion Policy. Reassessing performance and direction. Ch. 13. Routledge, Londres, 2017, pp. 186‑205.
Paulo Mauro, The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure, Fondo Monetario Internacional, WP/96/98, 1996.
Paulo Mauro, Corruption and the composition of government expenditure, Fondo Monetario Internacional, Journal of Public Economics 69, 1998.
O. Jajkowicz y A. Drobiszova, The Effect of Corruption on Government Expenditure Allocation in OECD Countries, Acta Universitatis Agriculturae et Silviculturae Mendelianae Brunensis, Volume 63, 2015.
Siglas y acrónimos
AFCOS: Servicios de coordinación antifraude
DG: Dirección General
EDES: Sistema de Detección Precoz y Exclusión
IAA: Informe anual de actividad
IMS: Sistema de Gestión de Irregularidades
MFP: Marco financiero plurianual
OLAF: Oficina Europea de Lucha contra el Fraude
PACA: Primer acto de comprobación administrativa o judicial
PIF: Protección de los intereses financieros de la Unión Europea
TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TRACES: Estrategia antifraude
Glosario
Acusación: Notificación oficial, entregada por el fiscal a una persona física o jurídica, de la alegación de que ha cometido un delito, mediante la cual el fiscal incoa un proceso judicial en los tribunales.
Condena: Sentencia de un tribunal por la cual se considera al acusado culpable de haber cometido un delito. Solo puede considerarse condenada a una persona cuando la sentencia es firme.
Correcciones financieras: Las correcciones financieras pueden ser aplicadas por un Estado miembro deduciendo el gasto irregular de su solicitud de pago, pagando una orden de cobro emitida por la Comisión o mediante liberación. La deducción puede adoptar dos formas: retirada o recuperación a partir de los beneficiarios.
Corrupción: La corrupción es el abuso de poder para obtener ganancias privadas. Comprende cualquier acto u omisión que utilice indebidamente la autoridad oficial o trate de influir en el uso indebido de la autoridad oficial para obtener beneficios indebidos.
Enjuiciamiento: Decisión de un fiscal de imputar un delito al acusado.
Error: Irregularidad derivada del incumplimiento de los requisitos legales y contractuales.
Evaluación de impacto: Contribuyen a los procesos decisorios de la UE mediante la recogida y el análisis sistemáticos de información sobre las intervenciones previstas y su probable impacto. Deben realizarse evaluaciones de impacto de todas las iniciativas políticas importantes (las presentadas en la estrategia política anual o APS, o, posteriormente, en el marco del programa de trabajo legislativo de la Comisión), con algunas excepciones claramente definidas. Además, pueden abarcarse otras iniciativas importantes según el caso.
Fraude detectado: Presuntos fraudes y fraudes probados.
Fraude probado: Asunto juzgado como «fraude» mediante una resolución firme de un tribunal penal.
Fraude: Fraude es un acto intencional de engaño destinado a obtener una ganancia personal o causar una pérdida a otra parte (anexo I).
Irregularidad: Acto que no se ajusta a las normas de la UE y que tiene una repercusión potencialmente negativa en sus intereses financieros, pero que puede deberse a simples errores cometidos tanto por los beneficiarios de los fondos como por las autoridades responsables de los pagos. Si la irregularidad se comete deliberadamente, constituye fraude.
Legislar mejor: El diseño de las políticas y leyes para que cumplan sus objetivos al mínimo coste. Legislar mejor consiste en asegurarse de que la UE cumple realmente los ambiciosos objetivos políticos que se ha fijado. Se trata de garantizar que la solución normativa escogida sea la forma menos onerosa y mejor de cumplir esos objetivos. Es una forma de trabajo para asegurar que las decisiones políticas se elaboren con arreglo a un procedimiento abierto y transparente, partan de los datos más exactos disponibles y cuenten con el respaldo de una amplia participación de las partes interesadas. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).
Presunto fraude: La Comisión y los Estados miembros clasifican como «presunto fraude» una irregularidad que da lugar al inicio de procedimientos administrativos o judiciales a nivel nacional para determinar si el comportamiento fue intencional.
Primer acto de comprobación administrativa o judicial (PACA): Un primer acto de comprobación administrativa o judicial es una primera evaluación por escrito de una autoridad competente, ya sea administrativa o judicial, que concluye sobre la base de determinados hechos que se ha cometido una irregularidad. Posteriormente puede revisarse o retirarse en función de la evolución del procedimiento administrativo o judicial.
Protección de los intereses financieros de la Unión Europea (PIF): La protección de los intereses financieros de la UE es un elemento fundamental de la programa político de la UE para consolidar e incrementar la confianza de los ciudadanos y garantizar que el dinero de los mismos se utiliza correctamente. No solo afecta a la gestión de los créditos presupuestarios, sino que abarca todas las medidas que repercutan negativamente en sus activos y en los de los Estados miembros en la medida en que estas guarden relación con las políticas de la Unión.
Riesgo de fraude: De acuerdo con la guía de gestión del riesgo de fraude de 2016 del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO), las organizaciones deben realizar evaluaciones exhaustivas del riesgo de fraude para detectar mecanismos y riesgos específicos de fraude, evaluar su probabilidad e importancia, evaluar las actividades de control del fraude existentes y aplicar medidas para mitigar los riesgos de fraude residuales.
Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES): Nuevo sistema de exclusión establecido por la Comisión el 1 de enero de 2016 para proteger los intereses financieros de la UE contra operadores económicos no fiables. Su propósito es facilitar la pronta detección de estos operadores, su exclusión de la recepción de fondos de la UE, la imposición de sanciones financieras y, en los casos más graves, la publicación de información relacionada con estas exclusiones o sanciones.
Sistema de Gestión de Irregularidades (IMS): El Sistema de Gestión de Irregularidades es una herramienta electrónica segura para comunicar, gestionar y analizar irregularidades. El IMS forma parte del Sistema de información contra el fraude (AFIS), desarrollado y mantenido por la OLAF, que facilita el intercambio de información entre la OLAF y las administraciones pertinentes.
Notas finales
1 Véase la definición jurídica en el artículo 3 de la Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (Directiva PIF).
2 Véase el considerando 8 de la Directiva PIF.
3 Véase la definición jurídica en el artículo 4 de la Directiva 2017/1371 (Directiva PIF).
4 Artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 del Consejo.
5 Véase el artículo 32 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (el Reglamento financiero).
6 Véase el artículo 3 de la Directiva PIF.
7 Véase el artículo 17 de la Directiva PIF.
8 Artículo 1, apartado 2, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.º 1074/1999 del Consejo.
9 Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, Chequia y Rumanía. Los Países Bajos y Malta se incorporaron a la Fiscalía Europea durante 2018.
10 Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea.
11 Véanse los apartados 1.35 y 1.36 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2016.
12 Véanse el dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo n.º 1/2018 relativo a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros; el Dictamen n.º 9/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Programa de la UE de Lucha contra el Fraude, y el Dictamen n.º 8/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la propuesta de la Comisión, de 23 de mayo de 2018, de modificación del Reglamento n.º 883/2013 de la OLAF en lo referente a la cooperación con la Fiscalía Europea y la eficacia de las investigaciones de la OLAF.
13 Con respecto a las medidas de la Comisión para prevenir el fraude, la auditoría del Tribunal también abarcó las recomendaciones administrativas de la OLAF.
14 Las disposiciones correspondientes son el artículo 122, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013; el artículo 50, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013; el artículo 30, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 223/2014; el artículo 5, apartado 5, del Reglamento (UE) n.º 514/2014, y el artículo 21, apartado 1, letra d), del Reglamento (UE) n.º 1309/13.
15 Protección de los intereses financieros de la Unión Europea — Lucha contra el fraude. Informe anual 2017, COM(2018) 553 final.
16 En el apartado 2.4 del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión (2016)237 final se explican los supuestos metodológicos en los que se basa el análisis de las irregularidades notificadas.
17 Véanse el artículo 1, apartado 2, y el artículo 7 del Reglamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas; el artículo 2, apartado 37, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013; el artículo 2, apartado 17, del Reglamento (UE) n.º 223/2014; el considerando 3 del Reglamento Delegado (UE) 2015/1971 de la Comisión; y el considerando 3 del Reglamento Delegado (UE) 2015/1973 de la Comisión.
18 Artículo 3, apartado 1, letra a), de los Reglamentos Delegados 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972, 2015/1973.
19 Handbook on requirement to report irregularities, COCOLAF/23‑05-17/8.2/EN; artículo 2, letra b), de los Reglamentos Delegados (UE) 2015/1970, 2015/1971 y 2015/1973 de la Comisión.
20 El artículo 2, letra b) del Reglamento Delegado (UE) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 y 2015/1973 contiene una definición de «primer acto de comprobación administrativa o judicial». Estos reglamentos delegados se adoptan en virtud de las competencias que le han sido conferidas por los actos de base que corresponda, uno de los cuales es el Reglamento sobre disposiciones comunes (artículo 122).
21 M. Fazekas y G. Kocsis, 2017; M. Fazekas, I. J. Tóth, y P.L. King, 2016; y M. Golden y L. Picci, 2005. El Centro de Estudios de Lucha contra el Fraude de la Universidad de Portsmouth ha desarrollado un método de medición de pérdidas por fraude. Véase M. Button y J. Gee, 2015.
22 M. Fazekas y G. Kocsis, 2017, y M. Fazekas, I. J.Tóth y P. L. King, 2016, pp. 369 a 397.
23 Véase, por ejemplo, el documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2017) 266 final, parte 2/2, cuadro CP16, página 64, que acompaña al informe PIF de 2016.
24 En 2017, la OLAF publicó un quinto compendio de casos relativo a las investigaciones internas.
25 DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, DG Política Regional y Urbana, DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Investigación e Innovación, y DG Migración y Asuntos de Interior.
26 https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.
27 Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Anual relativo al ejercicio 2014, página 229.
28 A. Mungiu-Pippidi, 2013, pp. 10 y 11.
29 A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes, GAO, julio de 2015, GAO-15‑593SP, p. 10.
30 Convenio de la OCDE de lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales.
31 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=es.
32 COM (2000)200 final/2 – La reforma de la Comisión - Libro Blanco - Segunda parte - Plan de acción, medida 94.
33 Prevention of fraud by building on operational results: a dynamic approach to fraud-proofing, SEC(2007)1676.
34 El principio 8 del marco integrado de control interno del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO) de 2013 exige que las organizaciones examinen la posibilidad de fraude al evaluar los riesgos para el cumplimiento de los objetivos.
35 Legislar mejor para obtener mejores resultados – Un programa de la UE, COM(2015) 215 final.
36 Informe PIF de 2016, COM(2017) 383 final.
37 World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency, p. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.
39 Véase el Informe Especial 10/2015 del Tribunal de Cuentas Europeo: Necesidad de intensificar los esfuerzos para resolver los problemas de contratación pública que afectan al gasto de la UE en el ámbito de la cohesión.
40 Artículo 1, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.º 074/1999 del Consejo.
41 Entre 2012 y 2016, en aproximadamente el 21 % de las investigaciones cerradas con una recomendación financiera, la OLAF emitió simultáneamente una recomendación judicial.
42 Además de las investigaciones externas, la OLAF también tiene derecho a realizar investigaciones internas dentro de las instituciones de la UE. El Tribunal no evaluó esta tarea particular de la OLAF durante esta auditoría. Para las recomendaciones administrativas, véase el apartado 70.
43 https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx consultado el 15 de febrero de 2018.
44 El Departamento de Lucha contra el Fraude (DLAF) es una autoridad nacional rumana con competencias de investigación responsable de proteger los intereses financieros de la UE en el país. Véanse las estadísticas del informe anual de 2016 de la DLAF, p. 11.
45 Analysis of Member States’ follow-up of OLAF’s judicial recommendations issued between January 2008 and December 2015, p. 1.
46 El artículo 12 del Reglamento (UE) n.º 883/2013 dispone que la OLAF «(…) podrá transmitir a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados la información obtenida durante las investigaciones externas, para que puedan tomar las medidas oportunas de acuerdo con su Derecho nacional».
47 Informe de la OLAF de 2017, p. 53.
48 En 59 de 150 casos de recuperación resultante de las recomendaciones financieras de la OLAF, el importe recuperado es un 70 % o menos de lo que recomendó la OLAF.
49 Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU; Survey of statistical information 2010‑2014; Europol, 2016.
50 Decisión de la Comisión C(2013) 9527, de 19 de diciembre de 2013, relativa al establecimiento y la aprobación de las directrices para la determinación de las correcciones financieras que haya de aplicar la Comisión a los gastos financiados por la Unión en el marco de la gestión compartida, en caso de incumplimiento de las normas en materia de contratación pública, C(2013) 9527 fina.
51 La DG Cooperación Internacional y Desarrollo también suscribe contratos de subvención y contratos públicos y efectúa operaciones de apoyo presupuestario en régimen de gestión directa, pero la fiscalización del Tribunal se centró en el gasto en gestión indirecta.
52 Si se consideran únicamente las recomendaciones financieras de la OLAF emitidas entre 2012 y 2014, la tasa aumenta hasta el 82 %.
53 Los Países Bajos y Malta se incorporaron a la Fiscalía Europea durante 2018.
54 La Comisión cifra el coste de la Fiscalía Europea, con 115 empleados, en 21 millones de euros al año.
55 Véase el considerando 51 del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea.
56 Véase el Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, relativo a la creación de la Fiscalía Europea.
57 En 2005, el umbral de comunicación pasó de 4 000 EUR a 10 000 EUR. En ese momento, se realizó una estimación de la cantidad de información que se había perdido en el proceso: el aumento del umbral habría generado una reducción aproximada del 45 % de la cifra de irregularidades comunicadas, pero tan solo una pérdida del 5 % de los importes financieros asociados. Traducido en términos de índice de detección de fraude en 2017, ello implicaría una cifra del 0,22 % en lugar del 0,21 %.
58 https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau
59 Véase el Informe de la OLAF de 2016, pp. 15-18, para la importancia del fraude en la contratación.
60 SEC (2007) 1676.
61 Reglamento (CE) n.º 2035/2005 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2005 (DO L 328 de 15.12.2005, p. 8).
62 https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.
63 Véase el artículo 325 del TFUE.
64 Para consultar la última versión, véase el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y el Consejo «Protección de los intereses financieros de la Unión Europea — Informe anual de 2017 sobre la lucha contra el fraude», Bruselas, 3.9.2018, COM(2018) 553 final. Otros sistemas reflejan una tendencia similar que descansa en el carácter complementario de las investigaciones a escala nacional y de la UE (por ejemplo, la ejecución de las normas de competencia, véase http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).
65 Véase el informe de la OLAF de 2017.
66 COM (2011) 376 final, p. 8, apartado de «prevención del fraude».
Hecho | Fecha |
---|---|
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización | 4.4.2017 |
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) | 26.6.2018 |
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio | 14.11.2018 |
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en todas las lenguas | 8.1.2019 |
Equipo auditor
En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, la evolución prevista y el interés político y público.
Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala V, especializada en financiación y administración de la UE, presidida por Lazaros S. Lazarou, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Juhan Parts, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Ken-Marti Vaher, jefe de Gabinete, y Margus Kurm, agregado de Gabinete; Judit Oroszki, gerente principal y jefe de Tarea; Tomasz Plebanowicz, jefe de Tarea adjunto y el equipo auditor integrado por Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova y Anzela Poliulianaite. Michael Pyper prestó asistencia lingüística, y Valérie Tempez-Erasmi proporcionó asistencia de secretaría.
De izquierda a derecha: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi y Margus Kurm.
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