Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas

Respuestas de la Comisión

Resumen

Introducción

La Comisión coincide con el TCE en la importancia de luchar contra el fraude en el gasto de la UE, y por ello acoge con satisfacción la decisión del Tribunal de elaborar un Informe especial sobre el tema. Se trata de un asunto complejo y multidimensional que supone un desafío para cualquier observador que intente obtener una visión general. Este desafío se agrava a causa de factores como la responsabilidad conjunta de la Comisión y de los Estados miembros sobre la protección de los intereses financieros de la UE y el gran número de actores implicados en la lucha contra el fraude a ambas escalas. Si bien el TCE es un observador con experiencia, no tiene plenamente en cuenta estos factores.

Debido a la importancia que concede la gestión financiera y al control en general, y a la lucha contra el fraude en particular, la Comisión creó la OLAF y reformó todo su sistema de control y gestión financiera hace casi 20 años, permitiendo que el Colegio de Comisarios asumiera la responsabilidad política de la gestión presupuestaria. Desde entonces, la arquitectura de este sistema se ha mejorado de forma continua y se ha refinado mediante esfuerzos continuados de la Comisión, especialmente gracias a varias auditorías realizadas por el TCE (especialmente dos Informes Especiales sobre la OLAF elaborados en 2005 y 2011). En los últimos años, estos esfuerzos se han intensificado con la primera Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión (CAFS) de 2011, que se está actualizando en este momento, la creación del Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES, por sus siglas en inglés) en 2016, el marco de control interno actualizado de 2017, el nuevo Reglamento Financiero de 2018, la reciente propuesta de revisión del Reglamento de la OLAF y el actual proceso de creación de la Fiscalía Europea, por mencionar algunas de las múltiples iniciativas en este sentido. La Comisión también considera que las ventajas de estas iniciativas y los avances generales alcanzados en los últimos años destinados a reforzar el sistema de control y gestión financiera de la Comisión son considerables.

Asimismo, la Comisión desea hacer hincapié en el hecho de que concentra sus limitados recursos financieros y humanos en ámbitos en los que puede marcar una mayor diferencia, garantizando el máximo nivel de rentabilidad y respetando los principios de proporcionalidad y subsidiariedad. Esto significa que ha decidido deliberadamente no llevar a cabo algunas de las actividades que el TCE sugiere que deben realizarse en el Informe Especial actual. La Comisión está considerando actualmente las implicaciones en términos de recursos de las recomendaciones del TCE en el contexto de la revisión continua de la CAFS.

Las cuestiones específicas planteadas por el TCE con respecto a la política de lucha contra el fraude de la Comisión no pueden considerarse de forma aislada de los importantes acontecimientos que se enumeran a continuación:

• Revisión del Estatuto de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea en 2013;
• Marco integrado de control actualizado y revisión interpares del riesgo de fraude en 2017; Directiva (UE) 2017/1371 sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (Directiva PIF);
• Reglamento (UE) n.º 2017/1939 por el que se crea la Fiscalía Europea;
• Propuesta de 2018 para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 sobre la OLAF;
• Nuevo Reglamento Financiero 2018/1046;
• Iniciativa para la revisión del Reglamento Financiero marco sobre las agencias descentralizadas;
• Propuestas de programas de gasto post-2020;
• Actualización permanente de la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión (CAFS).

Cabe señalar que las recomendaciones de la instancia EDES van mucho más allá de los casos de fraude o corrupción: también engloban, entre otros, casos de faltas profesionales graves, incumplimiento grave de obligaciones contractuales e irregularidades en el sentido del Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 del Consejo.

No existe ningún método rentable para estimar el fraude no detectado que resulte lo suficientemente justificable y fiable para la política basada en pruebas. Los métodos que menciona el TCE no se ajustarían a este contexto específico (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 14–16, 33–37).

En su Informe PIF anual, la Comisión proporciona estadísticas sobre fraude constatado o supuesto basadas en los informes facilitados por los Estados miembros.

El sistema de información actual representa una práctica satisfactoria en el ámbito de la recogida de datos sobre fraude y es objeto de una mejora continua. Sus límites están sobrevalorados en el presente Informe Especial (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 23-31).

La Comisión considera que un análisis de qué lleva a algunos perceptores de fondos de la UE a comportarse de forma fraudulenta no constituiría un uso óptimo de sus limitados recursos. La Comisión dirige el análisis del fraude hacia los ámbitos y las herramientas que proporcionan la máxima eficacia y efectividad (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 14–16, 29, 33–37, 47).

Con respecto al impacto general de las investigaciones de la OLAF, es importante destacar que las medidas cautelares emitidas por la OLAF (véase el artículo 7 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013) y el efecto disuasorio general de las acciones de la OLAF también constituyen elementos importantes que deben evaluarse. El análisis relativo al seguimiento de las investigaciones de la OLAF se basa en una cifra relativamente baja de entrevistas con los servicios de la Comisión y las autoridades judiciales de los Estados miembros. Asimismo, el análisis de la función y las responsabilidades de otros actores en el sistema actual, en particular de otras instituciones y Estados miembros de la UE, para detectar e investigar irregularidades y adoptar las medidas de seguimiento adecuadas es limitado. El análisis de las acciones de lucha contra el fraude de la Comisión y la OLAF requiere un enfoque global.

Con respecto a la tasa de imputaciones, la eficacia de las investigaciones de la OLAF no puede medirse por este único criterio, dado que la imputación es tan solo uno de los muchos resultados de las investigaciones de la OLAF. Es una buena práctica frecuente que la OLAF y las autoridades judiciales nacionales trabajen en paralelo y coordinen sus actividades operativas. En los últimos años, la OLAF ha mejorado su cooperación con las autoridades judiciales con respecto al seguimiento de sus recomendaciones.

Las dificultades relativas al seguimiento que realizan las autoridades nacionales de las recomendaciones judiciales formuladas por la OLAF son, desde hace tiempo, un reto bien conocido por la OLAF, la Comisión y los Estados miembros. Para abordar este desafío, la Comisión ha propuesto la creación de la Fiscalía Europea. Asimismo, la reciente propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 tiene por objeto mejorar el seguimiento de las recomendaciones judiciales de la OLAF, especialmente aclarando la admisibilidad de los resultados de las investigaciones de la OLAF en los procedimientos judiciales en los Estados miembros.

Con respecto a la recuperación, la OLAF ha tomado medidas para aclarar la información que se incluye en sus informes finales y el contenido de las recomendaciones en relación con los importes estimados que deben recuperarse. La OLAF emitió las «Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report» (Instrucciones sobre la redacción de recomendaciones financieras y secciones correspondientes del informe final) en octubre de 2016, lo que debería facilitar la aplicación de las recomendaciones de la OLAF. El efecto de estas instrucciones sobre las recomendaciones financieras solo será plenamente visible en el futuro.

Asimismo, en julio de 2017 la OLAF emitió nuevas «Directrices relativas al control financiero» concebidas, entre otras cosas, para reducir el período en el que las direcciones generales que han realizado gastos calculen los importes que deben recuperarse.

Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 94-125.

El Reglamento relativo a la Fiscalía Europea, adoptado en virtud de una cooperación reforzada⁵⁶, introduce una innovación institucional significativa que intensificará considerablemente la protección del presupuesto de la UE frente al fraude y cambiará el panorama de la justicia en Europa. Funcionará como un único organismo en todos los Estados miembros participantes. La Fiscalía Europea será directamente responsable de las investigaciones, de la acción penal y del enjuiciamiento de los delitos que afecten a los intereses financieros de la Unión, de la mano de las autoridades nacionales, que tendrán la obligación de asumir las instrucciones proporcionadas por los fiscales europeos delegados. Los Estados miembros también son responsables de asignar recursos suficientes y han confirmado su disposición para ello. La Comisión y los Estados miembros trabajan intensamente para garantizar que la Fiscalía Europea pueda iniciar su andadura a finales de 2020.

Según el artículo 325 del TFUE, la lucha contra el fraude en detrimento del presupuesto de la UE es una tarea y una obligación conjunta de los Estados miembros y la Comisión.

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros, ha mejorado considerablemente su sistema de comunicación de irregularidades en los últimos años, permitiendo un análisis mejor y más detallado.

La Comisión se compromete a mejorar todavía más la comunicación de irregularidades y fraude y el análisis de la naturaleza del fraude, también sobre la base de una recogida de datos a medida y una mejor comprensión del marco global de lucha contra el fraude en los distintos Estados miembros.

Sin embargo, no es posible realizar una estimación del nivel del fraude no detectado que resulte lo suficientemente justificable y fiable para la política basada en pruebas, también teniendo en cuenta la restricción existente para el uso eficiente de los limitados recursos de los que dispone la Comisión.

Véanse las respuestas detalladas de la Comisión a la recomendación 1 en la sección de conclusiones y recomendaciones al final del presente documento.

La Comisión acepta en parte la recomendación en lo que se refiere a la adopción de una nueva estrategia integral de lucha contra el fraude. Véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 2 en la sección de conclusiones y recomendaciones con respecto al posible plazo para realizar un análisis exhaustivo de los riesgos de fraude.

Con respecto a la recomendación relativa a la cartera de un comisario concreto, la Comisión considera que su organización interna actual en términos prácticos ya refleja la recomendación.

Véase también la respuesta de la Comisión a los apartados 50-54.

Primer guion: La Comisión acepta la recomendación.

De conformidad con el Reglamento Financiero, las direcciones generales pertinentes están obligadas a utilizar el sistema de detección rápida y de exclusión cuando las circunstancias así lo exijan. Ya se han realizado varias acciones para promover el uso de EDES.

La Comisión seguirá instando a los Estados miembros a que identifiquen y señalen a los operadores económicos fraudulentos. Sería necesario que el legislador modificase el Reglamento Financiero para obligar a los Estados miembros, en lo que respecta a la gestión compartida, a señalar a los operadores económicos fraudulentos. La Comisión había propuesto inicialmente una clara obligación de que los Estados miembros utilizaran datos del sistema de gestión de irregularidades (IMS, por sus siglas en inglés) para la exclusión (COM(2014)358). No obstante, los Estados miembros se opusieron a cualquier obligación de exclusión sobre la base de la información que facilitan en el IMS.

Véanse las respuestas detalladas de la Comisión en la sección de conclusiones y recomendaciones al final del presente documento.

Segundo guion: La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión ha proporcionado información sobre el sistema ARACHNE en todos los Estados miembros. No obstante, ARACHNE se utiliza de manera voluntaria, dado que no existe ninguna obligación legal que disponga su uso. La Comisión seguirá prestando asistencia a las autoridades afectadas.

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión ya ha adoptado medidas para adaptar el marco legislativo y las operaciones de la OLAF a la luz de la creación de la Fiscalía Europea presentando una propuesta de revisión del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 (COM(2018)338).

La lucha contra el fraude se reforzará mediante medidas complementarias de la Fiscalía Europea y la OLAF. No obstante, la función y responsabilidad fundamentales de la OLAF de luchar contra el fraude en el gasto de la UE mediante investigaciones administrativas no se verá afectada por la creación de la Fiscalía Europea.

La Comisión comparte la visión del TCE de que la OLAF podría asumir un papel más enérgico con respecto a las políticas de lucha contra el fraude de las agencias ejecutivas y los servicios de la Comisión. Dicho papel reforzado será objeto de consideración en la próxima actualización de la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión (CAFS).

Con respecto a los Estados miembros, la OLAF seguirá llevando a cabo sus funciones de coordinación y asesoramiento, especialmente como servicio responsable de la comunicación de irregularidades y Comité consultivo para la coordinación de la lucha contra el fraude. Del mismo modo, los Ordenadores de las direcciones generales que se encargan de la gestión compartida seguirán ejerciendo sus responsabilidades con respecto a los Estados miembros.

Véanse las respuestas detalladas de la Comisión en la sección de conclusiones y recomendaciones al final del presente documento.

Introducción

Los artículos 317 y 325 del TFUE establecen el deber de cooperación y la responsabilidad conjunta de los Estados miembros en la protección de los intereses financieros de la Unión de manera más generalizada. Esa responsabilidad incluye, entre otras cosas, ámbitos adicionales de gestión compartida del gasto de la UE, así como la parte de ingresos del presupuesto de la Unión.

Las cuestiones específicas planteadas por el TCE con respecto a la política de lucha contra el fraude de la Comisión no pueden considerarse aisladas de las importantes iniciativas legislativas recientes y otros acontecimientos acaecidos en el ámbito de la lucha contra el fraude que figuran a continuación en orden cronológico:

• La Revisión del Estatuto de funcionarios y otros agentes de la Unión Europea se llevó a cabo en 2013 para reforzar el marco legal, especialmente con respecto a posibles conflictos de intereses y una mayor transparencia.
• La Comisión adoptó el marco de control integrado actualizado y la revisión interpares del riesgo de fraude el 19 de abril de 2017, en virtud de lo cual los riesgos más importantes (incluido el fraude) son evaluados por los Ordenadores responsables, incluidos en sus Informes de actividad anual y debatidos con los servicios centrales en un proceso de revisión interpares.
• La Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (Directiva PIF) fue adoptada por el colegislador el 5 de julio de 2017. Los Estados miembros disponen de dos años (hasta el 6 de julio de 2019) para transponerla a su legislación nacional. La Directiva proporciona un marco jurídico armonizado reduciendo los obstáculos para una cooperación efectiva, especialmente armonizando la definición de cuatro infracciones penales (fraude, corrupción, blanqueo de capitales y apropiación indebida), así como sanciones y períodos de limitación. La competencia material de la Fiscalía Europea se basa en la Directiva PIF.
• El Reglamento (UE) 2017/1939 por el que se crea la Fiscalía Europea se adoptó en noviembre de 2017. Se espera que la Fiscalía Europea inicie su andadura a finales de 2020 o principios de 2021 en 22 Estados miembros y tendrá competencia para investigar delitos contra el presupuesto de la UE, incluido el fraude transnacional en el IVA que supere los 10 millones EUR. La Fiscalía Europea iniciará acciones contra los delincuentes directamente ante los tribunales nacionales, lo que debería generar un ejercicio de la acción penal más positivo y una mejor recuperación del dinero defraudado.
• La propuesta de modificación del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 (COM(2018)338) de la OLAF relativa a las investigaciones realizadas por la OLAF en relación con la cooperación con la Fiscalía Europea y la efectividad de las investigaciones de la OLAF se adoptó en mayo de 2018. Si bien la Fiscalía Europea se centrará en casos penales que afectan al presupuesto de la UE, como la corrupción o el fraude relativos a fondos de la UE o las investigaciones penales relativas al fraude transnacional en el IVA, la OLAF continuará sus investigaciones administrativas del fraude que afecte a los intereses financieros de todos los Estados miembros, incluidas las investigaciones que lleven a la incoación de procedimientos penales en Estados miembros que no forman parte de la Fiscalía Europea. La propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 de la OLAF tiene por objeto aclarar la cooperación entre la OLAF y la Fiscalía Europea y garantizar la protección más amplia posible del presupuesto de la UE. La propuesta también tiene como fin reforzar la efectividad de las herramientas de investigación de la OLAF, especialmente los controles e inspecciones, así como el acceso a la información sobre cuentas bancarias.
• El nuevo Reglamento Financiero entró en vigor en julio de 2018 y refuerza los medios para contrarrestar las sociedades fantasma y el uso de paraísos fiscales por parte de intermediarios que gestionan fondos de la UE. Dicho reglamento consolida el Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES) haciéndolo plenamente aplicable a los socios ejecutivos en virtud de la gestión indirecta. En términos más generales, simplifica las normas financieras, haciéndolas más fáciles de controlar y menos proclives al fraude.
• La Comisión ha propuesto la revisión del Reglamento Financiero marco sobre las agencias descentralizadas para reforzar la gobernanza de las agencias descentralizadas de la UE, especialmente en el ámbito del fraude, en particular con la introducción de la obligación de que las agencias descentralizadas denuncien los casos de fraude o investigaciones a la Comisión sin demora y de la obligación de las agencias de ajustar sus sistemas de control interno cuando gestionen oficinas descentralizadas alejadas de su sede principal. Está previsto que esta revisión entre en vigor el 1 de enero de 2019.
• Las propuestas para los programas de gastos posteriores a 2020 incluyen considerandos y disposiciones específicas sobre la protección de los intereses financieros de la UE, especialmente sobre las competencias de la OLAF. Se han incluido disposiciones adicionales de lucha contra el fraude en la propuesta de Reglamento sobre disposiciones comunes.
• La Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión, originalmente adoptada en 2011, se actualiza de forma continua. En este proceso, la OLAF ha realizado una evaluación cualitativa del riesgo de fraude como resumen de las contribuciones aportadas por los distintos servicios de la Comisión.

Observaciones

Respuesta conjunta a los apartados 14-16:

La cuestión de la cuantificación del fraude se ha debatido y analizado de forma intensa. Si bien la Comisión coincide con el TCE en que sería deseable, no es posible realizar una estimación del nivel de fraude no detectado que resulte lo suficientemente justificable y fiable para la política basada en pruebas, también teniendo en cuenta la restricción existente para el uso eficiente de los recursos limitados de los que dispone la Comisión. Aunque resultan útiles para otros fines, los métodos de investigación sugeridos por el TCE no se ajustarían a este contexto y correrían el riesgo de provocar una toma de decisiones parcial o, al menos, de generar un valor añadido que no sería proporcional al coste. Esto se debate en mayor detalle en las respuestas a los apartados 33-37.

Sobre la base de estas consideraciones y con arreglo a las disposiciones del artículo 325, apartado 5, del TFUE, la Comisión ha decidido centrarse en la escala y la naturaleza de las irregularidades y el fraude (supuesto o real) detectado y comunicado a través del consolidado IMS y está constantemente puliendo este método. Este enfoque proporciona unos conocimientos sólidos con respecto a los puntos débiles que actualmente aprovechan los defraudadores.

La Comisión es consciente de las limitaciones de este planteamiento, pero considera que, en este momento, ese es el método más efectivo. Las actividades en el ámbito de lucha contra el fraude deben verse como un proceso de desarrollo continuo que se basa en logros y avances, que puede parecer insuficiente si se compara con un modelo teórico, pero que debe evaluarse en relación con la complejidad general del sistema y su evolución histórica. Dicho enfoque evolutivo allana el camino para futuras mejoras. Pueden tomarse medidas adicionales, como aprovechar mejor las bases de datos existentes.

La Comisión está inmersa en una mejora continua de la cantidad y la calidad de la comunicación de irregularidades. La obligación de notificación y sus derogaciones y limitaciones se presentan en el material de apoyo al Informe PIF, especialmente en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión (2016)237 final (que se cita explícitamente en relación con el Informe PIF 2016). Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 24–31.

Primer guion: El nuevo manual «Handbook on reporting of irregularities in shared management», (Manual sobre comunicación de las irregularidades en la gestión compartida) elaborado por la OLAF en colaboración con expertos de los Estados miembros, indica claramente que el informe final de la OLAF es uno de los hechos que generan la obligación de notificación a los Estados miembros. El IMS proporciona un campo específico para indicar el número de referencia de la investigación de la OLAF. No obstante, esta información clave no siempre es conocida por la autoridad declarante del Estado miembro. La Comisión observa que la calidad de los datos depende de la calidad de la información comunicada por los Estados miembros.

Segundo guion:

Primer subguión: Los casos fraudulentos que se derivan de las actividades de organismos públicos intermedios que participan en la ejecución de un programa operativo a través de la selección de proyectos o de licitaciones públicas deben comunicarse en el IMS, con algunas excepciones limitadas (es decir, el umbral de comunicación). La referencia hecha por el TCE está asociada a la definición de «operador económico», que no incluye a los organismos públicos que ejercen sus prerrogativas en calidad de autoridad pública. El manual sobre comunicación de las irregularidades en la gestión compartida se refiere a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia para limitar las situaciones en las que se considera que los organismos públicos no actúan como operador económico (con lo que limitan las situaciones que no se comunican a través del IMS).

Segundo subguión: Desde el punto de vista jurídico, la obligación de comunicar los casos de «presunto fraude» también abarca los casos en los que no se ha realizado un pago. No obstante, es cierto que las irregularidades no fraudulentas con respecto a las que no se ha realizado un pago están cubiertas por la exención de comunicación.

Desde el punto de vista técnico, el IMS no tiene campos obligatorios, aparte de los relacionados con el fondo y el período de programación. En consecuencia, el campo «nombre del proyecto» puede dejarse vacío y no impide la presentación del informe.

Tercer guion: La Comisión reconoce que es posible que se pierda una cantidad determinada de información debido al umbral de comunicación de 10 000 EUR. Sin embargo, tiene que ver principalmente con casos menores que, en gran medida, se refieren a autores individuales que ejecutan planes fraudulentos sencillos. En consecuencia, el valor añadido de esta información sería limitado. También es probable que la mayoría de estos casos sean desestimados por las fiscalías nacionales.

No obstante, los Estados miembros están obligados a realizar un seguimiento de las irregularidades detectadas, independientemente del umbral de comunicación.

La Comisión estima que el «índice de detección final» únicamente cambiaría marginalmente si no hubiera umbrales⁵⁷.

La Comisión reconoce que las prácticas de comunicación no solo pueden diferir entre los países, sino también en función de la autoridad de comunicación. Puede consultarse información explicativa pertinente en los distintos documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que se adjuntan a los Informes PIF del año pasado.

La Comisión trabaja continuamente para racionalizar en la medida de lo posible la práctica de comunicación, informando y asesorando a los Estados miembros a través de reuniones, sesiones formativas, manuales, notas de orientación e información de retroalimentación sobre los casos notificados. Asimismo, se adoptan medidas relativas a la fiabilidad de los datos del IMS (véase la respuesta al apartado 30). El manual citado por el TCE se publicó en 2017. Esto aún no puede haber tenido impacto en la información analizada por el TCE y que se presenta en el anexo 4.

Debe considerarse que las cuestiones planteadas por el TCE pueden repercutir en el índice de detección del año de notificación específico, pero que dicha repercusión disminuye considerablemente con respecto a análisis plurianuales o análisis centrados en un período de programación completo, como los que se publican y actualizan cada año en el documento de trabajo de los Servicios de la Comisión titulado «Statistical evaluation of irregularities» (Evaluación estadística de las irregularidades).

La introducción de tasas de detección de fraude ha contribuido a contar con un indicador objetivo para medir los resultados de los Estados miembros, en lugar de comparar cifras absolutas, lo que representa otro paso adelante en un proceso continuo.

Si bien las tasas de detección son indicadores de fraude que deben tomarse en consideración, la comparación directa de dichos índices debe analizarse en su contexto. El marco global de lucha contra el fraude en los distintos Estados miembros es el telón de fondo en el que deben interpretarse los datos sobre las detecciones y las diferencias asociadas entre los Estados miembros. La OLAF analiza dichos datos y trabaja con los Estados miembros para mejorar la prevención, la detección y la notificación en los Estados miembros.

Analizar los motivos subyacentes de las diferencias en la comunicación implica analizar en detalle los 28 sistemas nacionales de lucha contra el fraude. Se trata de un enfoque que emplea multitud de recursos y que únicamente puede ejecutarse de forma gradual.

Si bien puede considerarse en el contexto de un análisis más amplio y profundo del marco global de lucha contra el fraude en los distintos Estados miembros, la ausencia de una correlación sólida entre los índices de detección de fraude comunicados y la percepción de la corrupción no debe ser objeto de un énfasis excesivo. La corrupción es uno de los numerosos modi operandi a través de los que se perpetra el fraude contra el presupuesto de la UE.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 33-37 sobre índices de percepción.

En relación con la fiabilidad de los datos del IMS, la propia Comisión no tiene capacidad para auditarlos a escala general. No obstante, la OLAF invierte en la racionalización de las prácticas de comunicación de los Estados miembros (véase la respuesta al apartado 25) y en la realización de controles básicos de calidad.

Los controles relativos a los sistemas de comunicación de irregularidades se llevan a cabo en el marco de auditorías de sistema.

Los Estados miembros deben aplicar medidas de lucha contra el fraude eficaces y proporcionadas en el contexto de su sistema de control y gestión que se basen en una evaluación de riesgos. Se trata de un requisito normativo específico de lucha contra el fraude para el período 2014–2020 introducido en el Reglamento sobre disposiciones comunes (artículo 125, apartado 4, letra c), del RDC). En la nota orientativa asociada a este artículo, la Comisión indica que el establecimiento de mecanismos de comunicación claros constituye un elemento clave de la prevención y de la detección. Se confirma que la sospecha de fraude debe comunicarla la autoridad designada por el Estado miembro con arreglo a los requisitos derivados del artículo 122, apartado 2, del RDC.

Por lo que respecta a la política regional, en virtud del Requisito clave 7, los auditores de la Comisión comprueban si, en virtud de un determinado programa operativo, las autoridades de gestión han cumplido con su obligación general de prevenir, detectar, comunicar y corregir las irregularidades, incluidas las fraudulentas. Algunas conclusiones de auditoría de los servicios de la Comisión han abarcado, por ejemplo, la ausencia de comunicación a través del IMS con respecto a las irregularidades detectadas.

Por lo que respecta a la política agrícola común, la Comisión evalúa la calidad de los datos en el IMS en el contexto de sus auditorías del FEOGA-Orientación. Las irregularidades (incluidos los casos de fraude) se comunican en un anexo a las cuentas anuales.

En relación con las auditorías, la Comisión solicita que las autoridades de auditoría lleven a cabo verificaciones sobre la aplicación de las medidas de lucha contra el fraude. El alcance normalizado de las propias auditorías preventivas precoces (EPSA, por sus siglas en inglés) también incluye la revisión de las medidas de lucha contra el fraude.

No existe un sistema perfecto para la recogida de datos en los casos penales relacionados con los intereses financieros de la UE que investigan las autoridades nacionales, y los sistemas nacionales, en la mayoría de los casos, son incompletos e inaccesibles para la Comisión.

Incluso los Estados miembros que recopilan estadísticas de investigación penal tienden a tener datos muy genéricos que se refieren a infracciones de artículos del Código penal en lugar de especificar el fondo nacional o de la UE o el tipo de operación afectada.

En consecuencia, el sistema más completo que recoge sistemáticamente información sobre casos penales vinculados a los intereses financieros de la UE es el IMS. Como cualquier sistema, la Comisión reconoce que el IMS puede seguir mejorándose.

Respuesta conjunta a los apartados 33-36:

La Comisión considera que, en el contexto de cuantificación del fraude en el presupuesto de la UE, la estimación del mismo a través de encuestas a las víctimas o a los posibles testigos, o las encuestas de percepción no se ajustan al fin, dado que estos métodos se centran más en identificar o utilizar indicadores de riesgo para fines concretos y en sectores específicos sobre la base de datos administrativos. El TCE hace referencia a índices basados en encuestas para medir la corrupción y sugiere que esta metodología puede trasladarse al contexto de cuantificación del fraude no detectado contra el presupuesto de la UE. Estos métodos son objeto de críticas subrayadas por las mismas publicaciones a las que el propio TCE hace referencia. Asimismo, estas dificultades se ven acentuadas considerablemente en relación con determinados ámbitos del gasto presupuestario, como la ayuda al desarrollo.

De manera adicional, con arreglo al apartado 3.14 del Informe anual del TCE de 2015, el Grupo de investigación sobre indicadores compuestos (financiado por la UE) ha subrayado que los indicadores de este tipo ilustran el panorama general, pero pueden conducir a conclusiones simplistas en lo referente a las políticas.

En consecuencia, aunque resultan útiles para otros fines, las encuestas a las víctimas o a los posibles testigos, o las encuestas de percepción no serían adecuadas para la cuantificación del fraude en el gasto de la UE y correrían el riesgo de provocar una toma de decisiones parcial o, al menos, de generar un valor añadido que no sería proporcional al coste.

Por último, el Reglamento Financiero dispone que el presupuesto de la UE se ejecutará cumpliendo con el principio de proporcionalidad y con un control interno efectivo y eficaz. En este sentido, la prevención, detección, corrección y seguimiento del fraude y de las irregularidades se basa en las mejores prácticas internacionales y se apoya en la aplicación de una estrategia apropiada de control y gestión de riesgos coordinada entre actores apropiados que participan en la cadena de control. El Reglamento Financiero dispone que la ejecución del presupuesto y el control interno deben evolucionar con una mejora de la rentabilidad de los controles. Dicho de otro modo, el coste de los controles debe ser proporcionado y adecuado a los resultados en términos de recuperación.

La Comisión se compromete a mejorar la estrategia de control y la evaluación de la gestión de riesgos.

La Comisión subraya que la calidad del control de la corrupción fue tan solo uno de los indicadores utilizados en el estudio «Assessing the quality of government at the regional level using public procurement data» (Evaluar la calidad del gobierno a escala regional utilizando datos de la contratación pública).

La Comisión considera que los ejemplos del TCE demuestran que la Comisión puede mejorar su análisis del fraude. No obstante, los métodos ilustrados no son rentables para estimar la escala del fraude no detectado o la corrupción de manera sólida, fiable y justificable para respaldar las iniciativas políticas basadas en pruebas, habida cuenta de la diversidad del presupuesto de la UE.

La OLAF analiza el fraude también para cumplir con el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013. La OLAF contribuye a la concepción y al desarrollo de los métodos de prevención y de lucha contra el fraude, la corrupción, y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión. La OLAF promueve y coordina con los Estados miembros y entre ellos el intercambio de experiencia operativa y las mejores prácticas procedimentales.

Respuesta conjunta a los apartados 40-42:

El Informe PIF se refiere a la totalidad del presupuesto de la UE y, por este motivo, debe adoptar un enfoque general. El análisis se profundiza, se refina y se enriquece año tras año (según reconocen los principales interesados: los Estados miembros y el Parlamento Europeo). El Informe PIF de 2017, por ejemplo, incluye un análisis detallado por componente en la política agrícola y añade un análisis del «Transporte», otro ámbito prioritario.

La OLAF analiza la naturaleza o el modus operandi del fraude en general (a través del Informe PIF) y en mayor profundidad (a través de proyectos específicos). La propia labor analítica de la OLAF sobre patrones de fraude y vulnerabilidades sistémicas podría sin duda intensificarse y ampliarse, como sugiere el TCE, en función de los recursos dedicados al análisis y la prevención. Si bien los programas de gasto evolucionan con el tiempo, los aspectos fundamentales de los programas y, por ende, los riesgos de fraude, no cambiarán sustancialmente. En consecuencia, los compendios de casos siguen siendo válidos y útiles.

La Comisión considera que el análisis de los patrones de fraude y las vulnerabilidades sistémicas deberían ser una prioridad, pero señala, a su vez, que dichos estudios utilizan una gran cantidad de recursos.

De conformidad con el artículo 74, apartado 2, del Reglamento Financiero, la Comisión cuenta con una estructura descentralizada para el control interno, que incluye un análisis de riesgo y medidas de lucha contra el fraude. Dicha estructura descansa en las capacidades y las competencias de los Ordenadores delegados, a quienes se confía la gestión de los fondos de la UE, incluida la identificación y la mitigación de los riesgos de fraude. Por este motivo estos riesgos se evalúan principalmente al nivel de las direcciones generales.

No obstante, los servicios de la Comisión obtienen orientación y apoyo en su gestión de riesgos de fraude en el ámbito institucional de numerosas formas, por ejemplo, a través del marco de control interno de la Comisión de 2017 y la Guía de ejecución correspondiente, a través de la «Metodología y orientaciones para las estrategias de lucha contra el fraude de las DG» de la OLAF de 2016 y a través de intercambios de opiniones y mejores prácticas, especialmente en la Red de Prevención y Detección del Fraude.

Para la actualización continua de la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión (CAFS), la Comisión está haciendo uso de los análisis de riesgo individual de los servicios, que la OLAF ha recopilado en una evaluación cualitativa del riesgo de fraude institucional.

Los servicios de la Comisión actúan cumpliendo con un control interno efectivo y eficaz, como exige el artículo 36, apartado 1, del Reglamento Financiero, tanto a la hora de elegir métodos analíticos para su evaluación del riesgo de fraude como en el momento de determinar los controles contra el fraude que se desplegarán para mitigar los riesgos de fraude. Dicho esto, la Comisión pretende reforzar las capacidades analíticas de la OLAF, que contribuirán a su debido tiempo a perfeccionar las evaluaciones del riesgo de fraude (véanse las respuestas de la Comisión a las recomendaciones 1, 3.1 y 4).

Algunos servicios de la Comisión, en particular la DG REGIO, utilizan fuentes externas según corresponda (por ejemplo, Transparencia Internacional y DIGIWHIST).

Sin un análisis detallado de la metodología empleada para establecer el registro de riesgo de fraude mundial del Chartered Institute of Public Finance and Accountancy es difícil que la Comisión evalúe su valor añadido a la hora de proteger los intereses financieros de la Unión. En este sentido, el hecho de que el registro asigne un riesgo de fraude considerablemente mayor al fraude salarial (41 %) que al fraude en la contratación (32 %) plantea dudas⁵⁸. Las investigaciones de la OLAF no reflejan una tendencia comparable⁵⁹.

En términos generales, la Comisión está de acuerdo en que el análisis de datos asociados al fraude podría reforzarse (véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 1). No obstante, la Comisión no opina que las vías de análisis sugeridas sean superiores a los métodos de evaluación que utilizan actualmente los servicios de la Comisión.

Por lo que respecta a la DG AGRI, los servicios de auditoría de esta dirección general siguen de cerca a los organismos de la UE que gestionan los fondos de la política agrícola común para garantizar que cuentan con los sistemas de control y gestión adecuados. A través de este ejercicio también se inspecciona indirectamente a los beneficiarios.

El marco de garantía establecido por la Comisión para garantizar la legalidad y la regularidad del gasto minimiza al mismo tiempo el riesgo de fraude.

La prioridad de los servicios de la Comisión es participar en la identificación de mecanismos de fraude y vulnerabilidades y en medidas de concienciación en torno a estos mecanismos.

En relación con las causas del fraude, la Comisión está considerando intensificar su labor de elaboración de perfiles de los defraudadores cuyo objetivo es el presupuesto de la UE como una de las tareas de una función de análisis mejorado, tal como recomienda el TCE.

El modus operandi al que se refiere el TCE (a saber, la naturaleza del fraude, como las condiciones creadas artificialmente) queda cubierto por la labor analítica de la OLAF.

Dado que las reglas complejas tienden a ser proclives al error y al fraude, la Comisión ha propuesto simplificar las normas financieras generales y sectoriales. Las pruebas demuestran que esto está dando resultados, por ejemplo, a la hora de reducir las irregularidades y el fraude en Horizonte 2020. El Reglamento Financiero de 2018 simplifica de manera adicional las normas sobre el reembolso de costes, la promoción del uso de opciones de coste simplificadas (cantidades a tanto alzado) y las formas de financiación no vinculadas a costes. Al hacerlo, ofrece normas más sencillas y menos proclives al fraude para los programas de gasto 2021-2027.

La Comisión comparte la preocupación del TCE. Para demostrar las condiciones artificiales, es preciso acatar las estrictas condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es de vital importancia preservar la seguridad jurídica de los beneficiarios que actúan de conformidad con la legislación aplicable. Por lo tanto, los organismos pagadores solo pueden rechazar el pago basándose en hechos probados de forma inequívoca, no en meras sospechas. Por ello, suelen invertir tiempo y esfuerzo en reunir pruebas concluyentes para, a continuación, iniciar los procedimientos de recuperación.

La «oportunidad del gasto discrecional» a la que alude el TCE está vinculada al principio de subsidiariedad, pero no sin límites: deben acordarse con la Comisión condiciones y criterios de admisibilidad que no se podrán modificar posteriormente de manera unilateral. En ese sentido, el gasto nunca es totalmente discrecional.

El grado de discrecionalidad «permitido» en el gasto se refiere únicamente a determinados ámbitos de la gestión compartida, donde los Estados miembros deben designar formalmente autoridades que gestionen los fondos y también tienen la obligación de aplicar un Sistema de gestión y control (SGC) con verificaciones de gestión adecuadas y un organismo de auditoría independiente.

La Comisión lleva a cabo auditorías (auditorías de sistemas y auditorías de operaciones) en las que se detectan los riesgos. Los pagos a los programas pueden interrumpirse en los casos de deficiencias graves del SGC.

En consecuencia, el marco jurídico para la gestión compartida en el período de programación 2014-2020 garantiza la aplicación de controles a todos los niveles, teniendo debidamente en cuenta los riesgos asociados al gasto discrecional.

Las autoridades de gestión cuentan con determinados poderes discrecionales, pero la ejecución del programa es objeto de escrutinio por parte de un organismo de auditoría independiente y siguen estando sujetas a la legislación de la UE, las auditorías de la Comisión o el TCE y las investigaciones de la OLAF.

No obstante, la Comisión considerará la sugerencia del TCE de analizar el modo en que la discreción en los programas cofinanciados por la UE afecta al riesgo de fraude.

Respuesta conjunta a los apartados 50- 54:

La gestión estratégica del riesgo de fraude y la prevención del fraude constituyen objetivos importantes para la Comisión.

Esta ha puesto en marcha un modelo descentralizado de gestión financiera en el que los Ordenadores delegados, por ejemplo, los directores generales, son responsables del control interno, que incluye la gestión del riesgo y la prevención del fraude. Desde 2017, todos los servicios de la Comisión están obligados a designar a un funcionario superior que se encargue de la gestión de riesgos, para respaldar y asesorar al Ordenador delegado sobre cuestiones de control interno, incluida la gestión del riesgo de fraude. Asimismo, debe tenerse en cuenta que los Estados miembros también desempeñan un papel importante en la gestión del riesgo de fraude para el presupuesto de la UE, en particular en los ámbitos que dependen de la gestión compartida.

El miembro de la Comisión que se encarga de las directrices de lucha contra el fraude dirige y plantea iniciativas para mejorar la lucha contra el fraude, mientras que el Colegio de Comisarios asume la responsabilidad política general de la gestión del presupuesto de la UE. Cada miembro de la Comisión recibe información relacionada con el fraude directamente del servicio que está bajo su responsabilidad y comunica los casos importantes al Colegio.

Las cartas de misión individuales enviadas por el presidente de la Comisión comprometen a cada comisario a prestar una atención especial a la gestión financiera sólida de los fondos de la UE que refuerza el compromiso político de la Comisión de aplicar el principio de cero tolerancia para el fraude y de garantizar sistemáticamente la protección del presupuesto de la UE frente al fraude.

La Comisión considera que la OLAF podría asumir un papel más importante y estratégico como coordinador con respecto a las políticas de lucha contra el fraude de las agencias ejecutivas y los servicios de la Comisión.

La Comisión observa que el anexo V es una presentación simplificada de su modelo de gobernanza. También observa que, en realidad, su modelo de gestión financiera distingue entre responsabilidades políticas y operativas.

La Comisión opina que la OLAF ya tiene la función de proporcionar una visión general de las medidas de lucha contra el fraude y de comunicar los resultados. Entre otros, la OLAF es el servicio responsable del diseño de la estrategia institucional de lucha contra el fraude y el organismo que coordina su ejecución. Asimismo, la OLAF proporciona directrices metodológicas para estrategias de lucha contra el fraude por departamentos y supervisa su ejecución participando en la revisión central de los planes de gestión y de los informes de actividad anuales.

El papel de supervisión de la OLAF se está considerando en la actualización en curso de la CAFS.

El Reglamento de Disposiciones Comunes 2014-2020 (RDC) ha introducido por primera vez un requisito normativo que obliga a los Estados miembros a establecer medidas de lucha contra el fraude eficaces y proporcionadas basadas en una evaluación de riesgos.

En 2017 la Comisión lanzó un estudio de estado sobre la aplicación del artículo 125, apartado 4, letra c), en todos los Estados miembros. Este estudio concluyó en 2018, y los resultados demuestran que, en términos generales, los Estados miembros han establecido medidas proporcionadas de lucha contra el fraude en relación con los riesgos detectados.

En 2018 la DG EMPL lanzó una auditoría temática sobre la efectividad y la proporcionalidad de las medidas de lucha contra el fraude (que abarcaba los programas de la DG REGIO y la DG EMPL).

La Comisión está supervisando, junto con las autoridades de programa de los Estados miembros en la política de cohesión, cada caso de fraude que se pone en su conocimiento.

En el Comité consultivo de coordinación de la lucha contra el fraude (COCOLAF) se producen intercambios periódicos de mejores prácticas, que se comunican en el Informe PIF anual.

En la actualidad sigue habiendo importantes actividades recurrentes que se contemplan en la CAFS de 2011 (como la actualización de las estrategias de lucha contra el fraude de cada departamento, el blindaje contra el fraude de los instrumentos de financiación y la formación de lucha contra el fraude) y se tienen en cuenta en los Informes anuales de actividad. Del mismo modo, los principios que orientan la lucha de la Comisión contra el fraude que se anuncian en la CAFS de 2011 siguen siendo válidos.

La Comisión confirma que los objetivos incluidos en su estrategia de lucha contra el fraude son, en gran medida, de carácter general; no obstante, los objetivos se aplican mediante acciones muy específicas que van acompañadas de indicadores de resultados.

Cuando ha sido posible y apropiado, la Comisión ha definido objetivos cuantitativos (por ejemplo, la participación en sesiones de formación sobre lucha contra el fraude o acciones de concienciación sobre el fraude en las direcciones generales), que están integrados en las estrategias de lucha contra el fraude y en los correspondientes documentos de planificación estratégica y programación (planes de gestión / informes anuales de actividad).

Dicho esto, la Comisión coincide con el TCE en la conveniencia de aumentar la mensurabilidad y la orientación a resultados de sus acciones de lucha contra el fraude. En ese sentido, deberán llevarse a cabo mejoras adicionales basadas en una función analítica mejorada, según recomienda el TCE, que, no obstante, solo pueden ejecutarse de manera gradual.

El Informe PIF anual presenta los resultados de las acciones de lucha contra el fraude llevadas a cabo por la Comisión y los Estados miembros, pero también evalúa, aunque a escala limitada, la efectividad de algunas de estas acciones, especialmente las medidas de lucha contra el fraude adoptadas por los Estados miembros.

Si bien el Informe PIF no ofrece una evaluación en términos absolutos de la efectividad de todas las acciones horizontales de lucha contra el fraude adoptadas por la UE y sus Estados miembros, sí cumple su misión con arreglo al artículo 325, apartado 5, del TFUE con su descripción exhaustiva de las medidas de lucha contra el fraude adoptadas. En lo que respecta a la evaluación de la efectividad total de estas medidas, sería necesario realizar estudios más específicos, más detallados y con más recursos.

El informe anual de gestión y rendimiento para el presupuesto de la UE es un informe basado en la información que facilitan los Ordenadores delegados en sus informes de actividad anuales. Por lo que respecta a las medidas de lucha contra el fraude, incluye una sección con información sobre estrategias de lucha contra el fraude y, a partir de 2017, una sección sobre la protección del presupuesto de la UE. La Comisión considerará en mayor profundidad la manera más apropiada de presentar sus políticas de lucha contra el fraude en el informe anual de gestión y rendimiento. No obstante, este informe institucional, que abarca todo el espectro de las políticas y actividades de la Comisión, tendrá que mantener su carácter sintético. El informe PIF anual y los informes anuales de actividad de las direcciones generales ofrecen más información sobre las medidas de lucha contra el fraude de la Comisión. Los Informes anuales de actividad incluyen una subsección dedicada a la detección y la prevención del fraude.

La Comisión coincide con el TCE en la conveniencia de aumentar la mensurabilidad y la orientación a resultados de sus acciones de lucha contra el fraude.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 60.

La Comisión subraya que el artículo 125, apartado 4, letra c), del Reglamento sobre disposiciones comunes ha dispuesto el marco para que los servicios de la Comisión intensifiquen sus esfuerzos de lucha contra el fraude en los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos 2014-2020. No obstante, ya durante el período de programación 2007-2013, los servicios de la Comisión ejecutaron controles de irregularidades efectivos y proporcionados antes de que se produjera el gasto con el fin de proteger y salvaguardar el presupuesto de la UE.

En un documento de trabajo de los servicios de la Comisión de 2007 se presenta una descripción general de los logros alcanzados gracias a las medidas de blindaje contra el fraude anteriores adoptadas por la Comisión⁶⁰ Para el período de programación 2007–2013, la Comisión inició, entre otras cosas, una revisión de las obligaciones de los Estados miembros de notificar las irregularidades con arreglo a la gestión compartida⁶¹.

La legislación específica del sector en el ámbito de la gestión compartida incluye disposiciones sobre irregularidades, de las que el fraude constituye una subcategoría; estas disposiciones se llevan aplicando desde hace mucho tiempo.

El estudio iniciado por la Comisión sobre «Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States» (Prevención del fraude y la corrupción en los Fondos Europeos Estructurales y de Inversión – evaluación de las prácticas en los Estados miembros de la UE) ofrece una visión general de la aplicación del artículo 125, apartado 4, letra c), del Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) por parte de los Estados miembros. Este estudio concluyó en 2018 y, entre otras cosas, ofrece una visión general de las prácticas y las medidas adoptadas en los Estados miembros. El estudio se considera un primer paso y, sobre la base de sus conclusiones, la Comisión considerará un seguimiento y medidas adicionales.

La falta de un procedimiento normalizado para el seguimiento de las recomendaciones administrativas –que son, todas ellas, diferentes– no puede interpretarse como una falta de repercusión de dichas recomendaciones. De hecho, la OLAF está trabajando en el resultado de dichas recomendaciones caso por caso. La OLAF y la Comisión están estudiando actualmente el modo de reforzar el control del seguimiento de las recomendaciones administrativas de la OLAF.

La evaluación del riesgo de fraude forma parte del marco de la Comisión para llevar a cabo evaluaciones de impacto de las propuestas legislativas. La herramienta n.º 25 sobre la prevención del fraude se añadió a la caja de herramientas para la mejora de la legislación en su revisión de 2017⁶². El riesgo de fraude solo debe abordarse en una evaluación de impacto cuando resulte pertinente hacerlo. Este es un principio clave de análisis proporcionado que sustenta el sistema de evaluaciones de impacto de la Comisión.

Las directrices para la mejora de la legislación anteriores a 2017 no impedían las evaluaciones del riesgo de fraude. Para el período 2014–2020, dichas evaluaciones se llevaron a cabo, a pesar de que las directrices para la mejora de la legislación no lo exigían en ese momento. Los programas de gasto estaban blindados contra el fraude mediante la colaboración entre los departamentos de gasto y la OLAF, de conformidad con la Comunicación de la Comisión de 2007 sobre el blindaje contra el fraude y la CAFS de 2011. La revisión de las directrices para la mejora de la legislación que se llevó a cabo en 2017 ya contempla de manera explícita una herramienta de prevención del fraude.

La prevención, detección, corrección y seguimiento del fraude y las irregularidades se encuentran entre los objetivos de los controles internos (artículo 32 del Reglamento Financiero).

En el contexto de la gestión compartida, que afecta al 80 % del presupuesto de la UE, el riesgo de fraude debe evaluarse a través de la autoridad de gestión en el contexto de su programa [artículo 125, apartado 4, letra c), del Reglamento sobre disposiciones comunes]. Las propuestas para los programas de 2021-2027 incluyen una disposición que exige que la autoridad responsable de la gestión del programa «aplique medidas antifraude eficaces y proporcionadas, teniendo en cuenta los riesgos detectados». Una vez adoptada, esta disposición se aplicará a los siete fondos de gestión compartida que abarca el Reglamento sobre disposiciones comunes.

Mientras que el requisito de las evaluaciones del riesgo de fraude en el proceso de diseño de los programas de gasto se formalizará todavía más enérgicamente para el marco financiero plurianual (MFP) posterior a 2020, el blindaje contra el fraude ya era un principio enunciado por la Comisión en el MFP actual.

De manera más específica, la Comisión considera que ha abordado de manera adecuada la cuestión de la prevención del fraude y los controles de detección al proponer una serie de medidas sustanciales en cada una de sus propuestas legislativas de 29 de mayo de 2018 que acompañan al paquete del MFP:

• las fichas financieras legislativas incluyen medidas que deben adoptarse para prevenir el fraude y las irregularidades;
• disposiciones específicas que identifican quién (por ejemplo, la Comisión o los Estados miembros) impondrá procedimientos y medidas proporcionadas de lucha contra el fraude, teniendo en cuenta los riesgos detectados;
• un considerando específico recuerda las competencias de la OLAF (y de la Fiscalía Europea a partir de 2020) e incluye los reglamentos de los que se derivan dichas competencias.

La OLAF ha examinado la pertinencia de dichas medidas para el blindaje contra el fraude antes de su adopción por parte de la Comisión.

Asimismo, el nuevo Reglamento Financiero ha aportado métodos de financiación simplificados, que son menos proclives al fraude, como la posibilidad de utilizar cantidades a tanto alzado, financiación con tasas uniformes y costes unitarios para las subvenciones.

La Comisión propuso en los programas de gasto del marco financiero plurianual posterior a 2020 considerandos y disposiciones relativos a la protección de los intereses financieros de la UE frente a operadores económicos no fiables.

De conformidad con el Reglamento Financiero, el acceso y los derechos necesarios y equivalentes han sido concedidos a la Comisión, la OLAF, la Fiscalía Europea y el TCE.

La posibilidad de reutilizar las contribuciones de los fondos según lo dispuesto en el Reglamento sobre disposiciones comunes sirve de incentivo para que los Estados miembros apliquen ellos mismos las correcciones financieras.

La Comisión ofrece un blindaje sistémico contra el fraude y está revisando el modo en que se realiza dicho blindaje en el contexto de la actualización continua de la CAFS.

Véase también la respuesta al apartado 72.

Las decisiones relativas a las sanciones no se basan únicamente en la información recibida por las entidades enumeradas en esta observación. También pueden basarse, entre otras cosas, en información obtenida a raíz de auditorías realizadas por Ordenadores o bajo su responsabilidad, medidas disciplinarias dictadas por organismos de supervisión competentes encargados de verificar la aplicación de normas de ética profesional y decisiones adoptadas por la Comisión o por autoridades nacionales competentes relativas a la violación de la legislación nacional o de la UE en materia de competencia.

En el futuro, los hechos que se establezcan en el contexto de auditorías o investigaciones realizadas por la Fiscalía Europea también deberían ser fuente de información.

La exclusión de operadores económicos no fiables sobre la base de una recomendación de la instancia que se menciona en el artículo 143 del Reglamento Financiero (anteriormente, artículo 108 del Reglamento Financiero de 2012) exige un determinado procedimiento, con el fin de respetar el derecho a ser oído y el principio de proporcionalidad.

El fraude o la corrupción suelen coincidir con otros motivos de exclusión. En consecuencia, cuando la exclusión por fraude o corrupción no fue legalmente posible por hechos cometidos antes de 2016, la exclusión se achacó a otros motivos aplicables, como una falta profesional grave o el incumplimiento grave de contrato, y se garantizó el impacto disuasorio del sistema.

Para los hechos que daten de antes de la entrada en vigor del nuevo Reglamento Financiero en agosto de 2018, la legislación permitirá excluir a las personas físicas en situación de exclusión que resulten esenciales para la concesión o para la ejecución de compromisos legales.

Para los hechos que daten de 2016 en adelante, el Reglamento Financiero permite la exclusión de los operadores económicos cuyo gerente se encuentre en situación de exclusión. Cuando proceda, la Comisión hará uso de esta posibilidad y considera que otras instituciones y organismos de la UE deberían hacer lo mismo.

El nuevo Reglamento Financiero establece medios para combatir a las sociedades fantasma y el uso de paraísos fiscales por parte de intermediarios que gestionan fondos de la UE.

Es importante señalar que las limitaciones jurídicas en las que operan ambos sistemas son distintas. En particular, las decisiones del Banco Mundial no están sujetas a recurso ni a órdenes legales judiciales nacionales.

Respuesta conjunta a los apartados 85 y 86:

ARACHNE puede ser un importante apoyo para las medidas de lucha contra el fraude eficaces y proporcionadas con arreglo al artículo 125, apartado 4, letra c), del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 sobre disposiciones comunes. Se trata de una herramienta concebida para ayudar a las autoridades de los Estados miembros a prevenir y detectar errores e irregularidades entre proyectos, beneficiarios, contratos y contratistas.

Desde 2013, los servicios de la Comisión han informado periódicamente a las autoridades de los Estados miembros sobre las posibles ventajas del uso de ARACHNE.

La Comisión está investigando si los datos procedentes del sistema EDES (y posiblemente ABAC) pueden integrarse en ARACHNE, también con vistas a permitir que el gasto de la gestión directa se ponga a prueba para detectar la presencia de indicadores de fraude.

El desarrollo de ARACHNE concluyó en mayo de 2013 (la primera instalación) y los datos procedentes de los Estados miembros que decidieron integrar ARACHNE en su estrategia de lucha contra el fraude se han incluido de manera gradual desde entonces.

EDES se aplica a todos los aspectos de la gestión directa e indirecta desde la entrada en vigor del nuevo Reglamento Financiero.

El nuevo sistema EDES se puso en marcha en 2016, por lo que las conclusiones del TCE se basan en cifras públicas que únicamente se refieren al período inicial hasta el 30 de junio de 2018. Ello no permite evaluar el funcionamiento del sistema y tampoco sus efectos disuasorios.

La Comisión observa los siguientes aspectos importantes adicionales para evaluar el impacto de las investigaciones administrativas de la OLAF:

• un análisis en profundidad de las recomendaciones administrativas para abordar las deficiencias sistémicas;
• medidas cautelares emitidas por la OLAF en el curso de una investigación conforme al artículo 7 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 para evitar que se agrave más el fraude o las irregularidades;
• el efecto disuasorio de las investigaciones de la OLAF sobre los posibles defraudadores;
• las responsabilidades de los servicios de la Comisión y los Estados miembros (que informan a la OLAF y aplican sus recomendaciones) para llevar a la práctica el trabajo de la OLAF.

Asimismo, la Comisión o la OLAF han iniciado una serie de reformas clave para aumentar la efectividad de las actividades de investigación de la OLAF. Estas reformas incluyen:

• las instrucciones de la OLAF a los investigadores sobre las recomendaciones financieras (2016);
• la revisión de la OLAF de su régimen de control para las recomendaciones destinadas a garantizar un seguimiento más rápido (2017);
• la Directiva PIF (2017);
• la revisión del Reglamento Financiero (2018);
• la propuesta de modificación del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 para mejorar, entre otras cosas, las herramientas de investigación para la OLAF y facilitar la aceptación de los informes finales de la OLAF (2018).

Las recomendaciones judiciales de la OLAF también pueden incluir propuestas generales para que el poder judicial considere las constataciones de la OLAF en el informe final en su totalidad, lo que amplía el alcance de la acción judicial.

De conformidad con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento de la OLAF, las recomendaciones de la OLAF indican la medida que deben adoptar las oficinas, agencias y organismos de las instituciones. Con arreglo al artículo 11, apartado 2, los informes finales de la OLAF constituyen elementos de prueba admisibles en los procedimientos administrativos o judiciales del Estado miembro en los mismos términos y condiciones que los informes administrativos redactados por los inspectores administrativos nacionales. Con el fin de mejorar todavía más el impacto de las investigaciones de la OLAF, la Comisión ha introducido en su propuesta de modificación del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 medidas para reforzar la utilidad de los informes finales de la OLAF en los procedimientos nacionales.

El seguimiento realizado por las autoridades nacionales de las recomendaciones judiciales formuladas por la OLAF es, desde hace tiempo, un reto bien conocido por la OLAF y la Comisión. Tal como se explica a continuación, esto se debe a una serie de factores, como por ejemplo el hecho de que cada Estado miembro tenga su propia política de enjuiciamiento con respecto a los delitos PIF.

Para abordar este desafío, la Comisión ha propuesto la creación de la Fiscalía Europea. Se espera que mejore la coherencia y la eficacia de las políticas en materia penal en los Estados adscritos a la Fiscalía Europea para los delitos que afectan al presupuesto de la UE, y que esto se traduzca en un aumento del número de acciones penales y sentencias condenatorias, así como en un mayor nivel de recuperación de fondos.

Asimismo, las diferencias en el alcance y la definición de las infracciones penales se han abordado de forma adicional en la Directiva (UE) 1371/2017 (la «Directiva PIF») (véase también la respuesta al apartado 97).

La reciente propuesta para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 tiene por objeto, entre otras cosas, mejorar la efectividad de la función de investigación de la OLAF, y en consecuencia se espera que el uso de los resultados de investigación de la OLAF en los procedimientos judiciales mejore en los Estados miembros.

Para comprender mejor los motivos concretos de las desestimaciones y para mejorar el seguimiento de sus investigaciones, la OLAF ha realizado un análisis en profundidad del seguimiento de los Estados miembros de sus recomendaciones judiciales emitidas entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, que examinan 169 recomendaciones judiciales emitidas por la OLAF y desestimadas por las autoridades judiciales de los Estados miembros, de un total de 317 recomendaciones. La OLAF está en constante diálogo con las autoridades judiciales de los Estados miembros para mejorar la tasa de imputaciones.

Por lo que respecta a la comparación entre las cifras de las imputaciones derivadas de las recomendaciones judiciales de la OLAF y las cifras de los propios procedimientos penales nacionales, debe considerarse la diferencia de contextos y condiciones en virtud de los que opera la OLAF en comparación con las autoridades nacionales.

La responsabilidad de combatir el fraude y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses de la Unión corresponde a la Unión y a los Estados miembros⁶³ como responsabilidad compartida. En este contexto, la acción de los Estados miembros tiene mayor envergadura en términos numéricos. Esto también queda ilustrado por las cifras publicadas anualmente por la Comisión en sus informes sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea (informes PIF)⁶⁴.

Las acciones a escala nacional y de la UE son complementarias, y el hecho de que el nivel de la UE esté equipado con su propia capacidad de investigación es una pieza fundamental en la lucha contra el fraude en su conjunto. Ambos niveles se benefician de una estrecha cooperación.

Además, incluso cuando no lidera la investigación, la OLAF suele remitir información y proporcionar asistencia a las autoridades competentes de los Estados miembros y, especialmente en el contexto de los casos de coordinación, contribuye a las investigaciones realizadas por las autoridades nacionales.

La Comisión observa que el informe del TCE no compara las tasas de imputación o desestimación para las recomendaciones judiciales de la OLAF con datos comparables de los Estados miembros. Ello habría facilitado evaluar si las recomendaciones de la OLAF tienen un impacto apropiado a escala nacional.

Dado que el número de imputaciones en sí mismo posee un valor informativo limitado, la OLAF ha realizado un análisis más profundo del seguimiento de los Estados miembros de las recomendaciones judiciales de la OLAF emitidas entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, que se menciona anteriormente en virtud del apartado 94.

Este análisis no se limitó al ámbito del gasto –el objeto de la auditoría del TCE–, sino que también incluyó investigaciones internas y el ámbito de los ingresos, es decir, las investigaciones aduaneras.

Primer guion: Según el análisis de la OLAF del seguimiento de los Estados miembros de las recomendaciones judiciales de la OLAF, la categoría de casos con «pruebas insuficientes» engloba una amplia gama de situaciones legales y reales heterogéneas. Incluye, en particular, casos en los que la recopilación plena de pruebas no era factible en la práctica para la OLAF debido a las limitaciones de sus poderes de investigación, así como a situaciones en las que las autoridades de los Estados miembros cuestionaron el valor probatorio del informe final de la OLAF debido a la incertidumbre de la legislación aplicable.

Además, el número de casos desestimados debido a «pruebas insuficientes» (una explicación común para no abrir un caso) también puede variar en función de las distintas normas de procedimiento y prácticas de los Estados miembros. En general, los Estados miembros tienen un amplio margen de apreciación en las distintas etapas de investigación y enjuiciamiento.

También debe destacarse que, en un número considerable de casos, la OLAF no recibe el razonamiento detallado sobre los motivos reales de la desestimación.

Segundo guion: A pesar del grado de armonización alcanzado en virtud del Convenio PIF (y a la espera de la transposición de la Directiva PIF), sigue habiendo diferencias notables en el Derecho penal nacional en un nivel de detalle que puede afectar a la cuestión de si una determinada conducta se considera una infracción en un Estado miembro. La OLAF siempre realiza una primera evaluación en la que considera si los hechos subyacentes a la investigación se inscriben en la definición del fraude de la UE con arreglo a la legislación aplicable de la Unión. A partir de ahí, es competencia de las autoridades nacionales decidir si se realiza o no un seguimiento de las recomendaciones de la OLAF.

Tercer guion: Si bien la prescripción temporal puede considerarse en principio un motivo «objetivo», la calificación de un determinado conjunto de hechos como delito corresponde exclusivamente a las autoridades judiciales, que disfrutan de un margen considerable de evaluación en este sentido. El hecho de que un caso se considere prescrito puede depender, por ejemplo, del grado de gravedad que se atribuye a una infracción concreta que puede tener una repercusión considerable en el período de prescripción aplicable. También la evaluación de, por ejemplo, la cuestión del inicio y el fin de una infracción, si hubo una conducta continua o repetida, así como cuestiones de interrupción y suspensión conllevan evaluaciones complejas basadas en las características específicas de los marcos jurídicos nacionales. En muchos casos, la OLAF puede comprobar esta cuestión con las autoridades nacionales y pueden centrarse en permitir la recuperación financiera.

Cabe señalar que evitar la prescripción es responsabilidad conjunta de todos los actores, en particular de las instituciones y Estados miembros de la UE que deben proporcionar información a la OLAF de manera puntual.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 97.

La OLAF coopera estrecha y constructivamente con numerosas autoridades nacionales. Esto se aplica durante la fase de investigación (coordinación de las actividades de investigación, intercambio de información, asistencia para acceder a las cuentas bancarias, etc.) así como en la fase posterior (aplicación de las recomendaciones de la OLAF por parte de las autoridades nacionales). Cuando aparecen diferencias entre la OLAF y las autoridades nacionales con respecto a la interpretación de la ley o los hechos, puede celebrarse una reunión.

La Comisión subraya que los poderes judiciales de los Estados miembros son y deben ser independientes de la OLAF. En consecuencia, las autoridades nacionales pueden llegar a conclusiones distintas de las extraídas por la OLAF. El desafío que plantean las diferencias significativas existentes entre los Estados miembros en el alcance y la definición de las infracciones penales, así como en las leyes de prescripción, ha sido abordado de manera específica en la nueva Directiva PIF, Directiva (UE) 1371/2017 (en particular, en sus artículos 3 y 4). Los Estados miembros deben transponer la Directiva PIF a más tardar en julio de 2019. Asimismo, la Directiva PIF incluye por primera vez normas específicas sobre los períodos de prescripción para las infracciones PIF (artículo 12). La propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 aborda, entre otras cuestiones, la necesidad de aclaración del marco legal de las medidas de investigación de la OLAF.

La cooperación entre la OLAF y los fiscales nacionales está consolidada y, en términos generales, funciona satisfactoriamente. Las investigaciones de la OLAF complementan con frecuencia las investigaciones nacionales cubriendo aspectos que van más allá del caso nacional. La estrecha coordinación entre las autoridades nacionales y la OLAF se considera una buena práctica en esta última y suele producirse para evitar la duplicación de esfuerzos y limitar los riesgos para las actividades de investigación respectivas.

La Comisión hace hincapié en el hecho de que, sobre la base del artículo 12 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, la OLAF informa con frecuencia a las fiscalías nacionales antes de la conclusión de la investigación.

La Comisión observa que la desestimación de casos por parte de las autoridades judiciales nacionales no se debe necesariamente a las deficiencias de la cooperación entre la OLAF y las autoridades nacionales, aunque hay margen de mejora (véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 97 y 98). Algunos de los motivos importantes por los que los hechos, por ejemplo, pueden estar sujetos a prescripción temporal serían que la OLAF recibiera también la información inicial demasiado tarde o que el destinatario de la recomendación judicial no actuara sobre ella de manera eficiente.

Por lo general, la OLAF no lleva ante el poder judicial casos prescritos.

La Comisión desea subrayar la complejidad del asunto.

De hecho, los poderes de investigación de una oficina administrativa no son comparables a los que se atribuyen a los organismos de investigación que trabajan para las fiscalías nacionales. En consecuencia, puede ocurrir que, a pesar de los enormes esfuerzos de investigación realizados por la OLAF, sus limitados poderes de investigación y posibilidades prácticas no permitan recopilar pruebas claras de una infracción penal. En consecuencia, es posible que no puedan obtenerse elementos importantes de prueba de un fraude, como el pago de sobornos, las responsabilidades individuales de las personas afectadas o el mens rea.

Asimismo, el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 no es, per se, una base jurídica suficiente para permitir que las autoridades judiciales de todos los Estados miembros utilicen los informes de la OLAF como prueba en un juicio.

En consecuencia, en algunos Estados miembros, tras recibir el informe final de la OLAF, los fiscales inician una vez más sus actividades de investigación para obtener pruebas admisibles. En estos casos, las pruebas insuficientes que justifican la desestimación no constituyen las pruebas recogidas por la OLAF, sino las pruebas recogidas por los investigadores nacionales (véase también la respuesta de la Comisión al apartado 102).

Al contrario, parece que en ocasiones los fiscales esperan que el informe final de la OLAF sea un producto listo para su uso que no requiera ninguna actividad de investigación adicional o, cuando los fiscales no pueden utilizar pruebas recogidas por la OLAF, simplemente exijan repetir las actividades de investigación que ya han llevado a cabo los investigadores de la OLAF. Entonces, si las pruebas no están disponibles íntegramente en el informe final de la OLAF, el caso puede desestimarse porque las pruebas se consideren insuficientes.

Existen casos en los que las desestimaciones parecen estar motivadas por un conocimiento limitado de las normas que regulan la financiación de la UE y, sobre todo, la obligación del beneficiario de proporcionar información precisa.

Las desestimaciones realizadas por las autoridades nacionales también pueden producirse en casos delicados desde el punto de vista político.

No obstante, la OLAF sigue trabajando para mejorar la calidad de los informes finales y el seguimiento de sus recomendaciones. Ya se están elaborando una serie de informes, como las nuevas plantillas para los informes finales.

El período transcurrido desde que se cometió la supuesta infracción no solo está asociado a la duración de las investigaciones de la OLAF, que ha disminuido de forma continua durante los últimos años, sino también a la detección del fraude, el momento en el que se comunicó a la OLAF y el momento en el que el fiscal nacional actuó finalmente sobre la recomendación de la OLAF.

La Comisión observa que el análisis relativo al seguimiento de las investigaciones de la OLAF se basa en una cifra relativamente baja de entrevistas con los servicios de la Comisión y las autoridades judiciales de los Estados miembros.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 99.

La evaluación del Reglamento de la OLAF realizada en 2017 por la Comisión ha identificado como factor principal que dificulta el seguimiento de las recomendaciones judiciales el hecho de que el Reglamento no garantiza lo suficiente el uso de los informes de la OLAF como pruebas en los juicios de los Estados miembros. En algunos Estados miembros, tras recibir el informe final de la OLAF, los fiscales llevan a cabo todas las actividades de investigación de nuevo con el fin de obtener pruebas admisibles. Esto plantea cuestiones de eficiencia y puede provocar que las infracciones prescriban.

La cuestión de la admisibilidad se ha abordado en la propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013.

Debe tenerse en cuenta que no todos los Estados miembros aplican el principio de legalidad: en aquellos donde el inicio de un caso constituye una decisión discrecional de la autoridad judicial, un informe final de la OLAF puede ser el argumento decisivo en favor de la apertura de una investigación judicial.

La Comisión observa que el promedio de duración de las investigaciones cerradas y en curso fue de 15,8 meses y que el promedio de duración de la selección correspondiente a estos casos fue de 1,8 meses⁶⁵.

La OLAF inicia investigaciones tras analizar información de posible interés de investigación recibida por la OLAF de fuentes externas. Esto se hace sin demora indebida.

También constituye una práctica habitual de la OLAF abrir casos tras obtener información recuperada en el marco de sus propias actividades de investigación para abordar de inmediato la conducta irregular.

La creación de la Fiscalía Europea contribuirá a rectificar determinadas deficiencias del sistema actual de investigaciones y enjuiciamientos de infracciones contra los intereses financieros de la UE. La OLAF, como todas las oficinas, agencias y organismos de las instituciones de la UE y las autoridades competentes de los Estados miembros, tendrá que informar a la Fiscalía Europea sin demora indebida sobre cualquier sospecha de infracción penal cuya competencia de investigación corresponda a la Fiscalía Europea. Así, la Fiscalía Europea podrá iniciar directamente investigaciones y acciones penales de casos de sospecha de fraude, y llevar dichos casos ante los tribunales. La Comisión ha adoptado su propuesta para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, que adaptará el funcionamiento de la OLAF a la creación de la Fiscalía Europea, con el fin de garantizar una cooperación estrecha basada en el carácter complementario de sus mandatos respectivos.

Antes de la creación de la Fiscalía Europea, la OLAF garantiza el intercambio mutuo de información con las autoridades nacionales competentes en virtud del artículo 12 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 transmitiendo a su debido tiempo a las autoridades nacionales competentes cualquier información pertinente obtenida en el curso de las investigaciones externas.

Asimismo, cabe observar que el promedio de duración de las investigaciones cerradas y en curso de la OLAF ha disminuido considerablemente en comparación con los últimos años (de 22,4 meses en 2011 a 15,8 meses en 2017).

Respuesta conjunta a los apartados 106-108:

Como afirma el TCE, la recuperación suele tardar varios años, por lo que comparar las cantidades recomendadas y recuperadas durante el mismo período no proporciona una medición precisa y subestima la cantidad de recuperaciones. En virtud de la gestión compartida, corresponde a los Estados miembros recuperar las cantidades malgastadas de los beneficiarios.

Asimismo, el impacto financiero de las medidas cautelares recomendadas por la OLAF y las cantidades que no han podido gastarse de forma indebida no se han incluido en el ámbito de la auditoría, por lo que no se han analizado.

La Comisión observa que las recuperaciones actuales realizadas tras las investigaciones que la OLAF ha llevado a cabo superan con creces los costes de la OLAF.

La OLAF ha seguido trabajando en la mejora de la calidad de sus informes finales y recomendaciones. En especial, en octubre de 2016 la OLAF emitió nuevas instrucciones para los investigadores con el fin de garantizar la claridad de la información proporcionada por la OLAF con respecto a las cantidades estimadas que deben recuperarse.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 115.

Las conclusiones del TCE en el apartado 110 subrayan el hecho de que en ocasiones debe considerarse la cuestión temporal cuando hay que perseguir un doble objetivo, a saber, el de la recuperación de sumas pagadas indebidamente y el de no perjudicar la investigación penal a escala nacional. Por ese motivo en ocasiones se interrumpen los procedimientos de recuperación. Sin embargo, esta situación es relativamente rara y afecta a casos en los que existe un procedimiento nacional previo al juicio y las autoridades judiciales nacionales han solicitado de forma expresa a la OLAF que garantice la más estricta confidencialidad durante un determinado período de tiempo (normalmente hasta la realización o conclusión de determinadas actividades). Los períodos durante los que se interrumpen los procedimientos de recuperación suelen ser cortos.

No obstante, en la mayoría de los casos, el procedimiento de recuperación financiera se lleva a cabo en paralelo, independientemente del procedimiento judicial, según las normas sobre recuperación que se siguen en las irregularidades administrativas. La cuestión se aborda en las «Directrices de la OLAF sobre el uso de los informes finales de esta por los servicios de la Comisión en procedimientos de recuperación y otras medidas en el sector del gasto directo y de la ayuda externa», que afirman que pueden adoptarse sanciones administrativas o financieras sin perjuicio de cualquier acción realizada a escala nacional y que el ordenador delegado no debe esperar al resultado de los procedimientos penales (si los hubiere) antes de adoptar acciones administrativas o de recuperación, a menos que la OLAF le pida específicamente que lo haga.

La Comisión opina que, al aplicar correcciones financieras en el ámbito de la gestión compartida, también cuando lo recomienda la OLAF y garantizando que las cantidades correspondientes se retiran del gasto de programa, el presupuesto de la UE queda protegido.

Cuando una Dirección General de gestión compartida, como por ejemplo la DG REGIO, recibe un informe definitivo de un caso de la OLAF, envía una carta de seguimiento financiero al Estado miembro para solicitar la recuperación de fondos de la UE al hilo del informe final de la OLAF. Se solicita al Estado miembro que proporcione sus observaciones. Si el Estado miembro no está de acuerdo con la evaluación y la recomendación de la OLAF, la DG REGIO evalúa la respuesta del Estado miembro frente a todas las normas aplicables y asume una postura definitiva. El Ordenador delegado puede decidir seguir las conclusiones del informe final de la OLAF y aplicar la recomendación que figura en el informe, también proponiendo que la Comisión adopte una decisión de corrección financiera del importe correspondiente, teniendo en cuenta la legislación aplicable.

Si el Estado miembro está de acuerdo con la recomendación financiera de la OLAF, corresponde entonces a las autoridades nacionales recuperar los fondos de los respectivos beneficiarios. En virtud del Reglamento (UE) 1303/2013 sobre disposiciones comunes, los Estados miembros están obligados a recuperar las cantidades abonadas indebidamente tras una irregularidad. Si bien la Comisión no tiene obligación de comprobar los importes recuperados de cada beneficiario, las auditorías de sistema incluyen la verificación de la exactitud del gasto de las cantidades retiradas y las cantidades recuperadas que están registradas en el sistema de contabilidad de las autoridades de certificación. Asimismo, los Estados miembros tienen un fuerte incentivo para detectar y corregir el gasto irregular y el fraude, dado que pueden sustituir los importes irregulares que se observen tras la presentación de las cuentas practicando los oportunos ajustes a las cuentas para el ejercicio contable en el que se haya observado la irregularidad.

En la gestión compartida, es responsabilidad de los Estados miembros determinar una cantidad que debe recuperarse al hilo de la legislación de la UE y la legislación nacional cuando proceda. La DG AGRI supervisa de manera sistemática si los Estados miembros gestionan de forma apropiada la recuperación de deudas y, en caso necesario, realiza un seguimiento en el contexto de la liquidación de conformidad.

El presupuesto de la UE está protegido mediante la aplicación de la denominada regla 50/50. Dicha norma establece que, cuando las deudas no se recuperan en un plazo determinado, la mitad de la cantidad en cuestión, incluidos los intereses, se reintegran al presupuesto de la UE. Asimismo, si la deuda no se recuperase debido a la negligencia del Estado miembro, la cantidad total de la deuda volvería a integrarse en el presupuesto de la UE.

Como el propio TCE afirma en el apartado 107, la recuperación es un proceso largo que se prolonga una media de 36 meses, lo que significa que puede tardar incluso más en casos individuales. Por ejemplo, una recomendación emitida en el período 2012-2014 sobre la que todavía debe tomarse una decisión definitiva, representa un 20 % de la cantidad total recomendada a las DG REGIO, EMPL y AGRI en ese plazo. En consecuencia, puede esperarse que la tasa de recuperación aumente con el tiempo.

La Comisión observa que el análisis del TCE no incluye los importes que se ha evitado que se gasten de forma indebida del presupuesto de la UE por decisión de la Comisión siguiendo las recomendaciones de la OLAF. Solo estas cantidades ascienden a un total de 160 millones EUR con respecto a las recomendaciones emitidas entre 2012 y 2014 y, a título comparativo, serían equivalentes al 16 % de la cantidad total que se recomienda recuperar a las tres direcciones generales en dicho plazo.

La Comisión subraya que se han recuperado o retirado fondos de la UE, en la medida de lo posible, para salvaguardar el presupuesto de la UE.

Véase también la respuesta a los apartados 106-108.

La decisión definitiva sobre las cantidades que deben recuperarse se inscribe en el ámbito de actividad del Ordenador delegado.

El principal motivo para no recuperar las cantidades recomendadas por la OLAF ha sido la ausencia de base jurídica para aplicar una corrección financiera.

Las instrucciones dadas al personal de la OLAF sobre la redacción y el cálculo de recomendaciones financieras con fecha de octubre de 2016 ofrecen, entre otras cosas, una descripción detallada de cómo determinar las cantidades pertinentes (impacto estimado de los hechos establecidos, cantidades estimadas que se van a recuperar y cantidades estimadas que no podrán gastarse indebidamente) así como la información incluida en el documento de recuperación y el informe definitivo que respalda estas cantidades. La OLAF siguió estas instrucciones en julio de 2017 con la adopción de las «Directrices relativas al control financiero» que reorientan la cuestión y simplifican el control de las recomendaciones financieras. Dado que las nuevas instrucciones y las orientaciones revisadas son relativamente recientes, todavía no se ha apreciado todo su impacto en el sistema.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 114.

La Comisión subraya que la cantidad de las órdenes de recuperación emitidas por la DG CNECT y la DG RTD como seguimiento de los informes definitivos de la OLAF supera el valor total de las recomendaciones enviadas a las direcciones generales. Una parte sustancial de las recuperaciones se vio obstaculizada por la liquidación de los beneficiarios afectados tras la investigación de la OLAF. Esto se cumple en el caso de la DG CNECT, en el que las liquidaciones impidieron recuperar 7,86 millones EUR, que suponen más del 50 % de las cantidades totales para las que se establecieron órdenes de recuperación.

Según informa el TCE, la recuperación suele tardar varios años. El proceso de recuperación continúa en el caso de muchas recomendaciones financieras emitidas durante el período 2012-2016 y seguía pendiente en el momento de realizar la auditoría del TCE.

Las instrucciones de la OLAF sobre las recomendaciones financieras (véase la respuesta de la Comisión al apartado 115) aclaran, entre otras cosas, el modo de determinar las cantidades pertinentes, incluidas las cantidades estimadas que deben recuperarse utilizando, en la medida de lo posible, las normas propias de las oficinas, agencias y organismos de las instituciones.

La Comisión toma nota de los 20 casos examinados y desea añadir que también otras direcciones generales distintas de la DG CNECT y la DG RTD participan en la gestión directa.

Primer guion: Los informes definitivos de la OLAF pueden utilizarse en procedimientos financieros y administrativos, a menos que la OLAF indique motivos específicos por los que no puede hacerse debido a la investigación penal. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 110.

Segundo guion: Véase la respuesta de la Comisión al apartado 109.

En el caso de que una dirección general que realiza un gasto opine que un informe definitivo no incluye pruebas claras o apropiadas, puede ponerse en contacto con la OLAF y solicitar aclaraciones.

Tercer guion: La Comisión desea señalar que en numerosos casos la liquidación posterior a la insolvencia de un beneficiario se produce tras el cierre del caso por parte de la OLAF, después de que la orden de recuperación se haya emitido o la decisión ejecutable se haya tomado.

El ámbito y la naturaleza de una auditoría son distintos de los de una investigación de la OLAF y no abarcará aspectos como la corrupción, el fraude y otras irregularidades financieras graves. Es posible que las auditorías no identifiquen la cantidad íntegra que debe recuperarse y no debe llevar necesariamente a la exclusión de entidades por parte de la instancia EDES.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 109.

La cifra de dichas acciones es limitada en relación con el número de recomendaciones emitidas por la OLAF.

Respuesta conjunta a los apartados 122 y 123:

La Comisión observa que también la DG NEAR y la DG ECHO son destinatarias de las recomendaciones financieras de la OLAF en el ámbito de la gestión indirecta.

El TCE afirma que en el momento de la auditoría se habían realizado recuperaciones con respecto al 38 % de las recomendaciones financieras de la OLAF. Habida cuenta del tiempo que se tarda en realizar un avance significativo en el proceso de recuperación, este porcentaje aumentará todavía más con el tiempo.

Con respecto a la muestra, véase la respuesta de la Comisión al apartado 117 sobre la gestión directa que se aplica mutatis mutandis también para la muestra sobre la gestión indirecta.

La Comisión observa que las operaciones de la DG DEVCO se ejecutan en un contexto particular: operaciones geográficamente dispersas, un elevado número de operaciones, diversidad de las organizaciones de ejecución y países asociados y diversidad de métodos de entrega de la ayuda. Asimismo, los contextos jurídico y de aplicación de la ley aplicables a las operaciones de la DG DEVCO son muy distintos en comparación con las operaciones bajo la gestión compartida y mucho más diversas. La OLAF tiene en cuenta este aspecto y la probabilidad de recuperación en su procedimiento de selección. Cabe señalar que muchos beneficiarios de ayuda externa están radicados en Europa, por lo que pueden excluirse de la financiación futura tras una investigación de la OLAF.

El enfoque por defecto de la DG DEVCO es seguir las recomendaciones de la OLAF. No obstante, cuando existen motivos importantes para no seguir dichas recomendaciones, la DG DEVCO envía un informe a la OLAF sobre la decisión y las medidas adoptadas.

En consecuencia, el entorno de alto riesgo en el que opera la DG DEVCO puede explicar por qué en ocasiones esta DG no sigue las recomendaciones financieras de la OLAF.

La OLAF y la DG DEVCO cooperarán de manera aún más estrecha con el fin de aumentar la cifra de recuperaciones satisfactorias.

La Fiscalía Europea será una oficina de enjuiciamiento europea, única e independiente que operará en los Estados miembros adscritos a ella. Los fiscales europeos delegados tendrán la responsabilidad de investigar, ejercer acciones penales y llevar ante los tribunales infracciones que afecten a los intereses financieros de la Unión, trabajando codo con codo con las autoridades nacionales judiciales y de aplicación de la ley. Los fiscales europeos ubicados a escala central supervisarán, en nombre de las Salas permanentes, las investigaciones y los enjuiciamientos realizados por los fiscales delegados europeos o, en casos excepcionales, realizarán ellos mismos las investigaciones.

Este enfoque novedoso mejorará considerablemente el grado de efectividad y eficacia actual en la lucha contra las infracciones que afectan a los intereses financieros de la Unión.

Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 97-104.

Primer guion: La Fiscalía Europea constituye una mejora muy sustancial de los mecanismos actuales de cooperación judicial entre los Estados miembros. Asimismo, su estructura (Salas permanentes y fiscales europeos de cada Estado miembro) está diseñada para aportar la experiencia y los conocimientos nacionales necesarios al tiempo que garantiza el desarrollo de la investigación y las políticas de enjuiciamiento europeas.

Los procesos de toma de decisiones en la Fiscalía Europea tienen debidamente en cuenta la necesidad de adoptar medidas rápidas de investigación y enjuiciamiento para garantizar una política penal y de investigación comunes de la Fiscalía Europea. La necesidad de la traducción y de la consulta interna es inherente a un órgano de la UE que opera en varios Estados miembros y que aborda la criminalidad transfronteriza.

Las investigaciones de la Fiscalía Europea las llevarán a cabo principalmente los fiscales europeos delegados bajo la supervisión del fiscal europeo que procede del mismo Estado miembro que el fiscal europeo delegado, y bajo la dirección y la instrucción de la Sala permanente competente. Los fiscales europeos que forman parte de las Salas permanentes están familiarizados con el sistema judicial y conocen el lenguaje de los fiscales europeos delegados a los que supervisan. De manera adicional, el personal de la sede de la Fiscalía Europea que apoya al Colegio y a las salas deberá reflejar una cobertura y un equilibrio de sistemas y lenguajes jurídicos adecuado para respaldar su trabajo. El Reglamento de la Fiscalía Europea permite que las Salas permanentes deleguen su capacidad de toma de decisiones en el fiscal europeo que supervisa en casos concretos, cuando una infracción no es lo suficientemente grave o los procedimientos no son complejos.

El trabajo de la Fiscalía Europea debe en principio llevarse a cabo en formato electrónico. Esto facilitará todavía más la comunicación entre los fiscales europeos delegados, los fiscales europeos de supervisión y las Salas permanentes. Si fuera necesario disponer de traducciones adicionales, la Fiscalía Europea podrá solicitar dichos servicios al Centro de Traducción de los Órganos de la UE.

Segundo guion: La Comisión no comparte la evaluación del TCE. La Fiscalía Europea será directamente responsable de las investigaciones, los enjuiciamientos y de incoar procedimientos penales con respecto a las infracciones que afecten a los intereses financieros de la Unión. En este sentido, los fiscales europeos delegados, que tendrán los mismos poderes que los fiscales nacionales, además de los que emanan directamente del Reglamento de la Fiscalía Europea, llevarán a cabo las investigaciones codo con codo con las autoridades nacionales, mientras que estas últimas garantizarán que se sigan todas las instrucciones proporcionadas por los fiscales europeos delegados.

El Reglamento de la Fiscalía Europea también incluye obligaciones muy concretas para que los Estados miembros proporcionen a los fiscales europeos delegados los recursos y los equipos necesarios para ejercer sus funciones (artículo 96, apartado 6).

Asimismo, como consecuencia de su propio mandato en el ámbito PIF, la OLAF debe convertirse en una importante fuente de información para la Fiscalía Europea. Los organismos e instituciones de la Unión pueden utilizar la OLAF para realizar una verificación preliminar de las alegaciones en los casos en los que no dispongan de la experiencia o los conocimientos necesarios para evaluar si determinada información debe comunicarse a la Fiscalía Europea.

Tercer guion: El artículo 24 del Reglamento de la Fiscalía Europea afirma claramente que todas las instituciones, organismos, oficinas y agencias de la Unión y las autoridades de los Estados miembros notificarán sin demora indebida a la Fiscalía Europea cualquier conducta penal con respecto a la que pudiera ejercer su competencia. Es la Fiscalía Europea quien decidirá si ejercer su competencia iniciando una investigación penal o hacer uso de su derecho de conocimiento. El propósito del mecanismo preliminar de evaluación es permitir que las oficinas, agencias y organismos de las instituciones hagan uso de la OLAF y de sus conocimientos especializados para evaluar la información de que disponen y proporcionar a la Fiscalía información de calidad. Será eficiente y no obstaculizará el proceso de toma de decisiones de la Fiscalía Europea.

La propuesta de la Comisión para la revisión del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 incluye una disposición específica sobre la evaluación preliminar de la OLAF, que incluye un plazo estricto para su conclusión.

Conclusiones y recomendaciones

Las cuestiones específicas planteadas por el TCE con respecto a la política de lucha contra el fraude de la Comisión no pueden considerarse aisladas de las importantes iniciativas legislativas recientes y otros acontecimientos acaecidos en el ámbito de la lucha contra el fraude que figuran a continuación:

• Revisión del Estatuto de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea en 2013;
• Marco de control integrado actualizado y revisión interpares del riesgo de fraude en 2017;
• Directiva (UE) 2017/1371 sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la UE a través del Derecho penal (Directiva PIF);
• Reglamento (UE) 2017/1939 por el que se crea la Fiscalía Europea;
• Propuesta de 2018 para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 sobre la OLAF;
• Nuevo Reglamento Financiero 2018/1046;
• Iniciativa para la revisión del Reglamento Financiero Marco sobre las agencias descentralizadas;
• Propuestas de programas de gasto post-2020;
• Actualización permanente de la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión (CAFS).

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 9.

Las limitaciones jurídicas del sistema actual de comunicación de irregularidades y la complejidad de la tarea no se han reflejado de forma suficiente en el informe del TCE.

La Comisión es consciente de determinados límites de su sistema de comunicación, pero ha trabajado de forma continua y progresiva para mejorar la comunicación de irregularidades que llevan a cabo los Estados miembros (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 24 y 25). Tal como el propio TCE reconoce indirectamente en el apartado 31, actualmente no existe ningún otro sistema (nacional o en el seno de las instituciones de la UE) que recoja datos sobre fraude con el mismo nivel de detalle que el IMS.

No existe ningún método rentable para estimar el fraude no detectado que resulte lo suficientemente justificable y fiable para la política basada en pruebas (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 14-16). Los métodos que menciona el TCE no se ajustarían a este contexto específico (véanse las respuestas a los apartados 33–37).

La Comisión está de acuerdo en que el análisis de los patrones de fraude y las vulnerabilidades debe ser una prioridad, al tiempo que tiene en cuenta que dichos estudios requieren un uso intensivo de recursos.

La Comisión considera que una identificación de la motivación de los defraudadores no añadiría un valor significativo a su lucha contra el fraude. Asimismo, algunas de las causas que se subrayan en el informe ya han sido objeto de propuestas legislativas, como el Reglamento Financiero de 2018, o los riesgos pertinentes se han tenido debidamente en cuenta en la actividad de auditoría de los Sistemas de gestión y control en la gestión compartida. Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 39-49.

En el ámbito de la contratación pública, la UE ha ampliado y facilitado el acceso al mercado, especialmente para las pymes, con la reforma de las Directivas sobre contratación pública en 2014 e iniciativas adicionales. Estos impulsos políticos, que tienen por objeto, por ejemplo, una mayor transparencia y procesos y simplificación más digitalizados, también se reflejan en el nuevo Reglamento Financiero y contribuirán a reducir el riesgo de corrupción.

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros, ha mejorado considerablemente su sistema de comunicación de irregularidades en los últimos años, permitiendo un análisis mejor y más detallado.

La Comisión se compromete seguir mejorando la comunicación de irregularidades y fraude y el análisis de la naturaleza del fraude sobre la base de una recogida de datos a medida y una mejor comprensión del marco global de lucha contra el fraude en los distintos Estados miembros.

Sin embargo, no es posible realizar una estimación del nivel del fraude no detectado que resulte lo suficientemente justificable y fiable para la política basada en pruebas, teniendo en cuenta también la restricción existente para el uso eficiente de los limitados recursos de los que dispone la Comisión.

a) La Comisión acepta en parte la recomendación 1 a).

La Comisión acepta seguir mejorando el IMS, siempre y cuando se realice un estudio de viabilidad y haya disponibilidad de recursos. La inclusión de todos los ámbitos de gasto puede implicar costes de desarrollo considerables y puede tener una repercusión sustancial sobre el rendimiento general del IMS. También requeriría propuestas legislativas.

Desde el punto de vista de la Comisión, en principio debería ser posible integrar las investigaciones de la OLAF concluidas. No obstante, debido a las normas de protección de datos y los requisitos de confidencialidad, las investigaciones en curso deberían excluirse. También en el caso de las investigaciones concluidas, los Estados miembros deberían realizar las comunicaciones con el fin de garantizar el respeto de las normas de confidencialidad nacionales sobre las investigaciones penales. Asimismo, con respecto a las investigaciones de la futura Fiscalía Europea, no corresponde a la Comisión realizar ningún compromiso.

También es oportuno señalar que la Comisión propuso en 2014 abolir el umbral de 10 000 EUR con el que los Estados miembros deben comunicar las investigaciones relativas a irregularidades fraudulentas en el IMS. No obstante, los Estados miembros rechazaron esta propuesta.

b) La Comisión acepta en parte la recomendación 1 b).

La Comisión pretende mejorar el análisis de los riesgos de fraude y corrupción contra el presupuesto de la UE, incluido el análisis de la naturaleza y las causas de fraude. En este contexto, podrían determinarse indicadores de riesgo. No obstante, los métodos sugeridos por el TCE (encuestas a los posibles testigos de fraude e índices basados en datos administrativos) no se ajustan al presupuesto de la UE y su coste no se justificaría en relación con los resultados previstos.

Si bien las estrategias de lucha contra el fraude de la Comisión emplean pocos objetivos e indicadores mensurables, los principios y prioridades generales que figuran en las estrategias de lucha contra el fraude contribuyen a definir un enfoque coherente en la lucha contra el fraude de la Comisión (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 59–64). La comunicación sobre la efectividad de las estrategias de lucha contra el fraude en el ámbito empresarial e institucional mejorarán una vez esté operativa la función analítica mejorada que se menciona en la respuesta de la Comisión a la recomendación 1.

La gestión estratégica del riesgo de fraude y la prevención del mismo constituyen objetivos importantes para la Comisión,

que ha puesto en marcha un modelo descentralizado de gestión financiera en el que los Ordenadores delegados, por ejemplo los directores generales, son responsables del control interno, que incluye la gestión del riesgo y la prevención del fraude. Las responsabilidades y obligaciones respectivas se han definido de manera satisfactoria y, desde 2017, todos los servicios de la Comisión están obligados a designar a un funcionario superior que se encargue de la gestión de riesgos, para respaldar y asesorar al Ordenador delegado sobre cuestiones de control interno, incluida la gestión del riesgo de fraude.

La información sobre medidas de lucha contra el fraude se comunica al Colegio de Comisarios que asume la responsabilidad política de la gestión del presupuesto de la UE. Cada miembro de la Comisión recibe información asociada al fraude directamente del servicio que depende de su responsabilidad y comunica los casos importantes al Colegio.

Las cartas de misión individuales enviadas por el presidente de la Comisión comprometen a cada comisario a prestar una atención especial a la gestión financiera sólida de los fondos de la UE que refuerza el compromiso político de la Comisión de aplicar el principio de tolerancia cero para el fraude y de garantizar sistemáticamente la protección del presupuesto de la UE frente al mismo.

La Comisión considera que la OLAF podría asumir un papel más importante y estratégico como coordinador con respecto a las políticas de lucha contra el fraude de las agencias ejecutivas y los servicios de la Comisión. El papel de supervisión de la OLAF se está considerando en la actualización en curso de la CAFS.

La Comisión considera que su organización interna actual en términos prácticos ya refleja la recomendación 2.1. Véase también la respuesta de la Comisión a los apartados 50-54.

La Comisión acepta en parte la recomendación 2.2.

La Comisión acepta la mayor parte del contenido de la recomendación. La Comisión estima que su estrategia de lucha contra el fraude solo puede adaptarse de manera gradual para cumplir con la recomendación, cuya ejecución plena podría lograrse en torno al punto intermedio del marco financiero plurianual 2021–2027.

Primer guion: La Comisión comparte la visión del TCE de que su estrategia de lucha contra el fraude debe ir precedida de una evaluación exhaustiva del riesgo de fraude.

No obstante, la aplicación de dicha evaluación del riesgo de fraude consumiría tiempo y tendría importantes implicaciones en términos de recursos, ya que no solo exigiría el establecimiento de una función de análisis mejorada, como se menciona en la respuesta de la Comisión a la recomendación 1, sino también el desarrollo de una recogida de datos y un análisis apropiados durante varios años (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 14–16, 29, 33–37, 47).

La Comisión observa que, en gran medida, para el período 2014-2020, se llevó a cabo un blindaje contra el fraude a nivel sublegislativo, especialmente mediante la redacción de modelos de acuerdos y contratos. Asimismo, en la gestión compartida, se han aplicado disposiciones claras relativas a las irregularidades, de las que el fraude es una subcategoría.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 67.

Con la «Caja de herramientas para la mejora de la legislación» de 2017 (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 71 y 72 anteriores), el blindaje contra el fraude se integró formalmente en el proceso de redacción legislativa. No obstante, el blindaje contra el fraude de los programas de gasto ya se exigió en la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión de 2011,⁶⁶ es decir, para el marco financiero plurianual 2014–2020.

La propuesta del marco financiero plurianual 2021-2027 de la Comisión relativa al Reglamento sobre disposiciones comunes incluye una disposición que exige que la autoridad responsable de la gestión del programa «aplique medidas contra el fraude eficaces y proporcionadas, teniendo en cuenta los riesgos detectados». Esta disposición, el artículo 68, apartado 1, letra c), se aplica a los siete fondos de gestión compartida.

En virtud de la gestión compartida, corresponde a los Estados miembros adoptar todas las medidas necesarias para proteger los intereses financieros de la UE, especialmente los que previenen, detectan y corrigen irregularidades y fraude, según corresponda y bajo su propia responsabilidad. En este sentido, tienen acceso a las decisiones de exclusión adoptadas en el marco de EDES.

Por lo que respecta a la provisión de información a EDES, las autoridades nacionales deben transmitir información sobre el fraude o las irregularidades detectadas, cuando así lo exijan las normas específicas del sector. Esto se hace a través de una interfaz existente entre el IMS y EDES.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 138.

La Comisión fomenta de forma continua el uso de ARACHNE en los Estados miembros (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 85-88 y a la recomendación 3.3).

La Comisión acepta en parte la recomendación 3.1.

El paquete de propuestas legislativas para el marco financiero plurianual se puso en marcha en mayo y junio de 2018, es decir, antes de haber recibido la recomendación del TCE. Estas propuestas estaban blindadas contra el fraude en la medida de lo posible teniendo en cuenta los estrictos plazos dispuestos para el lanzamiento del paquete del MFP.

Ya en virtud del MFP actual se exige a los Estados miembros que apliquen medidas de lucha contra el fraude efectivas y proporcionadas teniendo en cuenta los riesgos identificados, en virtud del artículo 125, apartado 4, letra c), del Reglamento (UE) 1303/2013 sobre disposiciones comunes. La Comisión considera que la evaluación del riesgo de fraude constituye un ejercicio permanente que no está vinculado a ningún plazo concreto. La propuesta de la Comisión con respecto al Reglamento sobre disposiciones comunes respalda el requisito de realizar una evaluación del riesgo de fraude. No obstante, no prevé un plazo específico para que los Estados miembros la realicen. La Comisión opina que añadir un requisito que debe cumplirse antes de la adopción retrasaría la adopción del programa, lo que es contrario al objetivo del RDC.

Se está concluyendo un estudio sobre el cumplimiento de esta disposición por parte de los Estados miembros. Los Estados miembros se basarán en esta experiencia para sus evaluaciones futuras del riesgo de fraude.

La Comisión está estudiando reforzar las capacidades analíticas de la OLAF, que contribuirán durante el curso del período de programación 2021-2027 a perfeccionar las evaluaciones del riesgo de fraude realizadas por la Comisión (véanse las respuestas de la Comisión a las recomendaciones 1 y 4).

La Comisión acepta la recomendación 3.2.a).

De conformidad con el Reglamento Financiero, la dirección general pertinente está obligada a utilizar el sistema de detección rápida y de exclusión cuando las circunstancias así lo exijan. Ya se han realizado varias acciones para promover el uso de EDES.

La Comisión acepta la recomendación 3.2.b).

Sería necesario que el legislador modificase el Reglamento Financiero para obligar a los Estados miembros, en lo que respecta a la gestión compartida, a señalar a los operadores económicos fraudulentos.

La Comisión había propuesto inicialmente (COM(2014)358) una clara obligación de que los Estados miembros utilizaran datos del IMS como motivo de exclusión. No obstante, los Estados miembros se opusieron a cualquier obligación de exclusión sobre la base de la información que facilitan en el IMS.

La Comisión acepta la recomendación 3.3.

La Comisión ha proporcionado información, formación específica y asistencia y orientación activas sobre la herramienta ARACHNE a todos los Estados miembros. No obstante, ARACHNE se utiliza de manera voluntaria, dado que no existe ninguna obligación legal que disponga su uso. La Comisión seguirá proporcionando asistencia activa a todas las autoridades y animará a los Estados miembros que no utilizan ARACHNE lo suficiente (o no lo utilizan en absoluto) para que lo hagan, según se contempla en la «Carta para la introducción y aplicación de la herramienta Arachne de evaluación del riesgo en las verificaciones de la gestión» compartida con todos los Estados miembros.

Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 85-88.

Con respecto al impacto generalizado de las investigaciones de la OLAF, es importante destacar que las medidas cautelares emitidas por la OLAF (véase el artículo 7 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013) y el efecto disuasorio en general de las acciones de la OLAF también constituyen elementos importantes de la lucha contra el fraude que deben evaluarse.

El análisis relativo al seguimiento de las investigaciones de la OLAF se basa en una cifra relativamente baja de entrevistas con los servicios de la Comisión y las autoridades judiciales de los Estados miembros.

La Comisión subraya que también otros actores, en particular otras instituciones y Estados miembros de la UE, poseen en el sistema actual funciones y responsabilidades importantes para detectar e investigar irregularidades y adoptar las medidas de seguimiento adecuadas.

Con respecto a la tasa de acusaciones, la eficacia de las investigaciones de la OLAF no puede medirse por este único criterio, dado que la acusación es tan solo uno de los muchos resultados de las investigaciones de la OLAF. Es una buena práctica frecuente que la OLAF y las autoridades judiciales nacionales trabajen en paralelo y coordinen sus actividades operativas sin perder tiempo. La OLAF también ha mejorado su cooperación con las autoridades judiciales con respecto al seguimiento de sus recomendaciones.

Las dificultades relativas al seguimiento que realizan las autoridades nacionales de las recomendaciones judiciales formuladas por la OLAF son, desde hace tiempo, un reto bien conocido por la OLAF, la Comisión y los Estados miembros. Para abordar este desafío, la Comisión ha propuesto la creación de la Fiscalía Europea. Asimismo, la reciente propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 tiene por objeto mejorar el seguimiento de las recomendaciones judiciales de la OLAF, especialmente aclarando la admisibilidad de los resultados de las investigaciones de la OLAF en los procedimientos judiciales en los Estados miembros.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 94-104.

La OLAF ha tomado medidas para aclarar la información que se incluye en sus informes finales y el contenido de las recomendaciones en relación con los importes estimados que deben recuperarse. La OLAF emitió las «Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report» (Instrucciones sobre la redacción de las recomendaciones financieras y las secciones correspondientes del informe final) en octubre de 2016, lo que debería facilitar la aplicación de las recomendaciones de la OLAF. El efecto de estas instrucciones sobre las recomendaciones financieras solo será plenamente visible en el futuro.

Asimismo, en julio de 2017 la OLAF emitió nuevas «Directrices relativas al control financiero» concebidas, entre otras cosas, para reducir el período en el que las direcciones generales que han realizado gastos calcularán los importes que deben recuperarse.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 106-124.

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

Con respecto a la función de investigación de la OLAF, la Comisión ha tomado medidas para adaptar el marco de investigación de la OLAF a la creación de la Fiscalía Europea en su propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, de 23 de mayo de 2018, COM(2018)338.

La relación propuesta entre los dos organismos debe basarse, según dispone el Reglamento de la Fiscalía Europea, en los principios de estrecha cooperación, intercambio de información, complementariedad y no duplicación.

Asimismo, la propuesta prevé cambios dirigidos a la mejora de la efectividad de las investigaciones de la OLAF.

Las investigaciones administrativas de la OLAF mantendrán su valor añadido específico en beneficio de la protección global del presupuesto de la Unión. Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 126-128.

Con respecto a la prevención del fraude y al análisis del riesgo de fraude, la Comisión tiene previsto reforzar el papel de la OLAF (véanse las respuestas de la Comisión a las recomendaciones 1–3).

a) La Comisión comparte la visión del TCE de que la OLAF podría asumir un papel más enérgico en las políticas de lucha contra el fraude de las agencias ejecutivas y los servicios de la Comisión. Dicho papel reforzado será objeto de consideración en la próxima actualización de la CAFS (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 50-54 y a la recomendación 2.1).

Por lo que respecta al análisis detallado en tiempo real de los patrones de fraude y las causas del fraude, pueden consultarse las respuestas de la Comisión a las recomendaciones 1 y 2.2. En la medida de lo posible, la Comisión presentará cada vez más patrones de fraude detectados por las investigaciones de la OLAF e incluidos en los compendios de casos.

b) Con respecto a los Estados miembros, la OLAF seguirá llevando a cabo sus funciones de coordinación y asesoramiento, especialmente como servicio responsable de la comunicación de irregularidades y el Comité consultivo para la coordinación de la lucha contra el fraude. Del mismo modo, los ordenadores de las direcciones generales que se encargan de la gestión compartida seguirán ejerciendo su función de supervisión sobre los Estados miembros.

A su vez, la OLAF revisará las políticas de lucha contra el fraude de las direcciones generales que manejan fondos, tal y como se ha mencionado anteriormente.

El componente analítico de la función mejorada de la OLAF solo puede ejecutarse gradualmente, y no estará plenamente operativo antes del punto intermedio del marco financiero plurianual 2021-2027 (véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 2.2.). Como reconoce el TCE, una evaluación exhaustiva del riesgo de fraude constituye la base de una gestión del riesgo de fraude totalmente eficaz. En consecuencia, las capacidades analíticas de la OLAF y su función de supervisión reforzada adquirirán efectividad de forma paulatina.