Bekæmpelse af ørkendannelse i EU

Resumé

Om denne revision

I Svig er en betegnelse for enhver forsætlig handling eller undladelse, som har til formål at bedrage andre, og som resulterer i, at ofret lider tab, og gerningsmanden opnår en gevinst. Svig med offentlige midler hænger ofte sammen med korruption, der generelt forstås som enhver handling eller undladelse, der udgør et misbrug af officiel myndighed eller et forsøg på at påvirke til misbrug af officiel myndighed med det formål at opnå en uretmæssig fordel.

II Kommissionen og medlemsstaterne har et fælles ansvar for at beskytte EU's finansielle interesser mod svig og korruption. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er p.t. EU's centrale svigbekæmpelsesorgan. Det bidrager til udarbejdelsen og gennemførelsen af Kommissionens politik for bekæmpelse af svig og foretager administrative undersøgelser af svig rettet mod EU's budget. Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO), som har beføjelser til i 22 medlemsstater at retsforfølge lovovertrædelser, der skader EU's finansielle interesser, bliver operationel i 2020.

III Da forebyggelse og afsløring af svig har stor betydning for EU's økonomiske forvaltning, besluttede vi at foretage en forvaltningsrevision vedrørende Kommissionens håndtering af risikoen for svig i forbindelse med EU's udgifter. Vi undersøgte nærmere bestemt:

• Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig og værktøjer til forebyggelse af svig, samt om den har adgang til passende data om omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig i forbindelse med EU-udgifter
• om OLAF's administrative undersøgelser har ført til retsforfølgning og inddrivelse.

Vi undersøgte også foranstaltningerne vedrørende oprettelsen af EPPO og analyserede, om dette nye organ har potentiale til at afhjælpe de nuværende svagheder.

Hvad vi konstaterede

I løbet af de seneste ti år har Kommissionen taget skridt til at bekæmpe svig rettet mod EU-budgettet. Navnlig vedtog den sin egen strategi for bekæmpelse af svig (CAFS) i 2011, og de enkelte generaldirektorater (GD'er) eller grupper af GD'er gennemfører deres egne operationelle strategier for bekæmpelse af svig. Kommissionen har også oprettet et system for tidlig afsløring og udelukkelse (EDES) og et tværinstitutionelt panel, som rådgiver om udelukkelse af økonomiske aktører fra EU-finansiering på grund af - blandt andet - svig eller korruption. Hvert år fremlægger Kommissionen en rapport om "Beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser" (BFI-rapporten) for Europa-Parlamentet og Rådet.

Vi konstaterede imidlertid, at Kommissionen mangler fyldestgørende oplysninger om omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig. Dens officielle statistikker om afsløret svig er ikke fuldstændige, og den har endnu ikke vurderet omfanget af uafsløret svig. Der foreligger nogle oplysninger om svigmønstre og systematisk svig i forskellige sektorer. Der findes ingen detaljerede analyser til at identificere, hvad der får nogle modtagere af EU-midler til at udvise svigagtig adfærd. Denne mangel på oplysninger reducerer den praktiske værdi af Kommissionens strategiske planer såsom CAFS, der ikke er blevet ajourført siden 2011.

Den nuværende tilgang, hvor OLAF iværksætter administrative undersøgelser efter at have modtaget oplysninger fra andre kilder, og hvor OLAF's undersøgelse af sager med mistanke om svig ofte efterfølges af en strafferetlig efterforskning på nationalt plan, lægger beslag på megen tid i et stort antal sager og reducerer dermed chancerne for retsforfølgning. Derfor resulterer OLAF's undersøgelser kun i retsforfølgning af mistænkte for bedrageri i ca. 45 % af sagerne. Med hensyn til inddrivelse af uretmæssigt udbetalte EU-midler mener GD'erne i en række sager ikke, at OLAF's endelige rapporter indeholder tilstrækkelige oplysninger til at kunne tjene som grundlag for inddrivelse. I sådanne sager træffer (eller outsourcer) GD'erne yderligere foranstaltninger for at afgøre, om det er muligt at inddrive det beløb, OLAF anbefaler, eller baserer sig på dokumentation fra deres egne revisioner.

Vi anser oprettelsen af EPPO (med deltagelse af 22 medlemsstater) for at være et skridt i den rigtige retning, men den nuværende forordning indebærer adskillige risici. Den formentlig mest alvorlige risiko består i, at sager primært skal afsløres og undersøges af medlemsstaternes efterforskere under EPPO's autoritet. Forordningen indfører ingen mekanisme, som gør det muligt for EPPO (eller andre EU-organer) at tilskynde medlemsstaternes myndigheder til at afsætte ressourcer til det nødvendige proaktive arbejde med at efterforske svig i forbindelse med EU-udgifter eller til de sager, som behandles af de delegerede anklagere. En anden risiko består i, at den omfattende interne høring og oversættelse, som arbejdet i EPPO's afdelinger kræver, kan ende med at tage for lang tid i forbindelse med straffesager, hvor tid ofte er den mest begrænsede ressource.

Hvad vi anbefaler

På grundlag af disse bemærkninger mener vi, at EU bør udvise større handlekraft og mere lederskab for at gøre en reel indsats for at bekæmpe svig i forbindelse med EU-udgifter. Vi mener derfor, at der er et klart behov for, at Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne optrapper sin bekæmpelse af svig i forbindelse med EU-udgifter.

Kommissionen bør:

Anbefaling 1: etablere et solidt system til indberetning af svig, som giver oplysninger om omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig

Anbefaling 2: for at opnå bedre koordinering i håndteringen af svig træffe foranstaltninger vedrørende kommissærkollegiets ansvar for forebyggelse og afsløring af svig, som sikrer, at strategisk håndtering af risikoen for svig og forebyggelse af svig klart placeres i en bestemt kommissærs portefølje, og vedtage en ny og omfattende strategi for bekæmpelse af svig baseret på en fyldestgørende analyse af risici for svig

Anbefaling 3: intensivere sine aktiviteter til forebyggelse af svig. Navnlig bør den:

• sikre, at GD'erne anvender systemet for tidlig afsløring og udelukkelse i forbindelse med direkte og indirekte forvaltning, og opfordre medlemsstaterne til at identificere og advare om svigagtige økonomiske aktører og de privatpersoner, som er knyttet til dem
• tilskynde alle medlemsstater til at gøre aktiv brug af ARACHNE-databasen for at forebygge svigagtig og regelstridig brug af EU-midler

Anbefaling 4: genoverveje OLAF's rolle og ansvarsopgaver med hensyn til at bekæmpe svig i forbindelse med EU-udgifter i lyset af EPPO's oprettelse. Navnlig bør den foreslå Europa-Parlamentet og Rådet foranstaltninger til at give OLAF en strategisk og tilsynsførende rolle i forbindelse med EU's indsats for at bekæmpe svig.

Indledning

Definition af svig

Svig¹ er en generel betegnelse for enhver forsætlig handling eller undladelse, som har til formål at bedrage andre, og som resulterer i, at ofret lider tab, og gerningsmanden opnår en gevinst. Hvis f.eks. en støttemodtager bevidst forsøger at vildlede finansieringsgiveren med det formål at anmode om godtgørelse af uberettiget høje udgifter, er der tale om svig.

Svig med offentlige midler hænger somme tider sammen med korruption²³, der traditionelt forstås som enhver handling eller undladelse, der udgør et misbrug af officiel myndighed eller et forsøg på at påvirke til misbrug af officiel myndighed med det formål at opnå en uretmæssig fordel. Hvis f.eks. en støttemodtager bestikker en embedsmand til at godkende uberettiget høje udgifter, vil der være tale om både svig og korruption.

Uregelmæssighed⁴ er et bredere begreb end svig. Det betegner enhver lovovertrædelse, der skader eller kunne skade EU-budgettet. Hvis en sådan lovovertrædelse er begået forsætligt, er der tale om svig. Hvad der således adskiller svig fra andre uregelmæssigheder er gerningsmandens ondsindede hensigt.

Beskyttelse af EU's finansielle interesser mod svig

Artikel 325 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) er retsgrundlaget for beskyttelsen af EU's finansielle interesser mod svig, korruption og andre ulovlige aktiviteter (bilag I).

Europa-Kommissionen skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at give rimelig sikkerhed for, at uregelmæssigheder (herunder svig) i forbindelse med anvendelsen af EU-budgettet forebygges, afsløres og korrigeres⁵. Dette ansvar deler den med medlemsstaterne på områder med delt forvaltning, f.eks. med hensyn til samhørigheds- og landbrugsudgifterne.

"Direktivet om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser" (BFI-direktivet)⁶ fastlægger harmoniserede definitioner af lovovertrædelser, som skader EU's finansielle interesser, samt sanktioner og forældelsesfrister vedrørende sådanne lovovertrædelser. Direktivet blev vedtaget den 5. juli 2017. Medlemsstaterne skal gennemføre det i deres nationale lovgivning senest i juli 2019⁷.

Der er et stort antal aktører involveret i håndteringen af risikoen for svig rettet mod EU-budgettet på både EU- og medlemsstatsniveau (bilag II). De vigtigste er disse:

• Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (kendt under sin franske forkortelse OLAF (Office européen de lutte antifraude)) er p.t. EU's centrale svigbekæmpelsesorgan. Det bidrager til udarbejdelsen og gennemførelsen af Kommissionens politik for bekæmpelse af svig. Det er det eneste organ med uafhængige efterforskningsbeføjelser på EU-niveau⁸.
• Kommissionens generaldirektorater (GD'er) og forvaltningsorganer har ansvaret for at etablere effektive systemer til håndtering af risikoen for svig på de EU-budgettets forskellige områder.
• I forbindelse med delt forvaltning skal medlemsstaternes programmyndigheder gennemføre en hensigtsmæssig ramme for bekæmpelse af svig. Tilsvarende henhører den strafferetlige efterforskning og retsforfølgning helt under de nationale retsinstansers ansvar.
• I oktober 2017 vedtog 20 medlemsstater⁹ at oprette Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO). På nuværende tidspunkt deltager 22 medlemsstater i EPPO. Dette bliver et EU-organ med beføjelser til at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser, der skader EU's finansielle interesser. I henhold til artikel 120, stk. 2, i EPPO-forordningen¹⁰ bliver organet tidligst operationelt tre år efter forordningens ikrafttrædelsesdato, dvs. ikke før udgangen af 2020.

Den Europæiske Revisionsret er EU's uafhængige revisor. Vi efterprøver lovligheden og den formelle rigtighed af indtægterne og udgifterne og undersøger, om den økonomiske forvaltning har været forsvarlig. Hvis vi under vores arbejde identificerer sager, hvor der er mistanke om svig, sender vi dem til OLAF med henblik på foreløbig analyse og eventuel undersøgelse¹¹.

Endelig skal Revisionsretten i henhold til artikel 325, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde høres før lovgivers vedtagelse af foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader EU's finansielle interesser. I de seneste år har Kommissionen offentliggjort flere lovforslag med forbindelse til emnet for denne revision (bilag III). Vi har afgivet udtalelse om nogle af disse forslag¹².

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Vi vurderede i vores revision, om Kommissionens håndtering af risikoen for svig i forbindelse med EU-udgifter er hensigtsmæssig. Nærmere bestemt undersøgte vi følgende:

• om Kommissionen foretager en hensigtsmæssig vurdering af omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig i forbindelse med EU-udgifter
• om Kommissionen har en effektiv strategisk ramme for håndtering af risikoen for svig
• om Kommissionen fokuserer tilstrækkeligt på at forebygge svig
• om OLAF's administrative undersøgelser fører til retsforfølgning og inddrivelse.

Kilde: Revisionsretten.

Vi vurderede også, om EPPO kan forventes at afhjælpe de svagheder, som vi identificerede i den nuværende struktur til bekæmpelse af svig i forbindelse med EU-udgifter.

Vores revision fokuserede udelukkende på svig i forbindelse med EU-udgifter. Vi dækkede alle EU's største udgiftsområder (landbrug, samhørighed, forskning og foranstaltninger udadtil). Vi fokuserede primært på Kommissionens foranstaltninger til at forebygge svig og reagere på afsløret svig. Vi så ikke på OLAF's undersøgelser vedrørende EU-indtægter. Med hensyn til OLAF's eksterne undersøgelser fokuserede vi på finansielle og retslige henstillinger, da de er OLAF's vigtigste output¹³. Vi så heller ikke på interne undersøgelser af EU-tjenestemænd eller andre EU-ansatte, medlemmer af institutioner eller organer eller ledere af kontorer eller agenturer.

Vores bemærkninger bygger på følgende beviskilder:

1. analyse af relevant dokumentation (dokumenter fra Kommissionen og OLAF, beretninger fra Revisionsretten, relevante undersøgelser og relevant forskning) og databaser (f.eks. IMS og ARACHNE)
2. samtaler med embedsmænd hos OLAF og embedsmænd i syv udgiftsafholdende GD'er (GD AGRI, GD EMPL, GD REGIO, GD RTD, GD DEVCO, GD CNECT og GD HOME) samt GD'er og andre interne tjenestegrene, der spiller en vigtig rolle i forbindelse med Kommissionens tilsyn med håndteringen af risikoen for svig (OLAF-Overvågningsudvalget, Generalsekretariatet, GD BUDG og IAS)
3. samtaler med organer uden for Kommissionen, f.eks. Europol og Eurojust
4. besøg hos koordineringstjenesterne for bekæmpelse af svig, de offentlige anklagemyndigheder og de relevante ministerier i fire medlemsstater (Bulgarien, Tyskland (Berlin og Brandenburg), Italien (Rom og Perugia) og Polen)
5. en rundspørge sendt til 28 medlemsstaters overordnede revisionsorganer (OR'er), hvoraf 23 svarede, og en rundspørge, som Europol i forbindelse med denne revision sendte til sine 28 nationale kontaktpunkter, hvoraf 13 svarede
6. bidrag fra 15 eksperter (kriminologer, juridiske forskere, samfundsforskere og anklagere), der leverede input og rådgivning under revisionen og kommenterede vores foreløbige revisionsresultater.  

Bemærkninger

Kommissionens viden om omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig er utilstrækkelig

Måling af svig er det første skridt i en hensigtsmæssigt udformet og gennemført tilgang til bekæmpelse af svig. Uden gode kernedata om svig er det vanskeligere at planlægge og overvåge foranstaltninger til bekæmpelse af svig.

Svig med fælles administrerede midler, f.eks. EU-midler, er en skjult lovovertrædelse, hvilket vil sige, at den ikke kan opdages uden forudgående eller efterfølgende kontrol med dette specifikke formål for øje. Da sådanne kontroller ikke kan være udtømmende og ikke altid giver udbytte, bliver nogle lovovertrædelser ikke afsløret. Hertil kommer, at svig med fælles administrerede midler ikke har nogen individuelle ofre, som kan indberette sådanne lovovertrædelser til de relevante myndigheder. Figur 2 viser uafsløret svig og faserne fra afsløringen af en sag med mistanke om svig til en domstols konstatering af svig.

Kilde: Revisionsretten

På grund af sin skjulte karakter kan svig som fænomen ikke vurderes udelukkende på basis af officielle statistikker over indberettede og efterforskede sager. Sociologiske forskningsmetoder kan bidrage med nyttige indblik i problemets omfang og karakter.

Med hensyn til EU's udgifter registreres information om omfanget af afsløret svig i tre forskellige databaser (figur 3).

Kilde: Revisionsretten

Som EU's centrale svigbekæmpelsesorgan har OLAF ansvaret for på Kommissionens vegne at indsamle og udarbejde statistikker og oplysninger om svig i forbindelse med EU-udgifter. Medlemsstaterne og kandidatlandene er juridisk forpligtet til at sende OLAF - som del af Kommissionen - alle de alvorlige sager om uregelmæssigheder, som de har afsløret i forbindelse med EU's indtægter (traditionelle egne indtægter) og udgifter (samhørigheds-, landbrugs- og førtiltrædelsesmidler). De er desuden forpligtet til at indberette, om uregelmæssighederne giver anledning til iværksættelse af administrativ eller retslig forfølgelse på nationalt plan for at få afgjort, om adfærden var forsætlig (mistanke om svig), eller om en domstol har fældet endelig dom for svig (konstateret svig). Derfor skal medlemsstater og kandidatlande først registrere en uregelmæssighed og dernæst angive, om uregelmæssigheden var svigagtig (mistanke om svig eller konstateret svig) eller ikkesvigagtig. Denne indberetning om udgifter sker via et IT-system, som kaldes "systemet til indberetning af uregelmæssigheder" (IMS). OLAF har ansvaret for dette system. Indberetningen om indtægter sker via OWNRES-systemet, som forvaltes af GD BUDG.¹⁴ forpligtet til at sende OLAF - som del af Kommissionen - alle de alvorlige sager om uregelmæssigheder, som de har afsløret i forbindelse med EU's indtægter (traditionelle egne indtægter) og udgifter (samhørigheds-, landbrugs- og førtiltrædelsesmidler). De er desuden forpligtet til at indberette, om uregelmæssighederne giver anledning til iværksættelse af administrativ eller retslig forfølgelse på nationalt plan for at få afgjort, om adfærden var forsætlig (mistanke om svig), eller om en domstol har fældet endelig dom for svig (konstateret svig). Derfor skal medlemsstater og kandidatlande først registrere en uregelmæssighed og dernæst angive, om uregelmæssigheden var svigagtig (mistanke om svig eller konstateret svig) eller ikkesvigagtig. Denne indberetning om udgifter sker via et IT-system, som kaldes "systemet til indberetning af uregelmæssigheder" (IMS). OLAF har ansvaret for dette system. Indberetningen om indtægter sker via OWNRES-systemet, som forvaltes af GD BUDG.

OLAF har sit eget sagsstyringssystem med information om afsluttede og igangværende undersøgelser af svig, korruption og alvorlige uregelmæssigheder i forbindelse med EU-midler. Medlemsstaternes myndigheder kan også have deres egne databaser over sager med mistanke om svig, som skader enten EU's finansielle interesser eller deres nationale budgetter.

I dette afsnit gennemgår vi kvaliteten af Kommissionens oplysninger om niveauerne for afsløret og uafsløret svig og den type analyse, som Kommissionen foretager for at identificere de mest typiske svigmønstre og former for systematisk svig, årsagerne til svig og EU-bedragernes profil. Vi vurderer også, hvordan Kommissionen anvender disse oplysninger i sine vurderinger af risikoen for svig.

Dataene om omfanget af afsløret svig er ufuldstændige

Kommissionen offentliggør hvert år omfanget af afsløret svig - med underliggende analyser - i en rapport kaldet "BFI-rapporten"¹⁵. Ifølge denne rapport beløb den afslørede svig i forbindelse med EU-udgifterne i 2017 sig til 390,7 millioner euro, svarende til 0,29 % af de samlede betalinger fra EU-budgettet (figur 4).

Til beregningen af disse tal om afsløret svig anvender Kommissionen sine egne data i tilfælde, hvor den forvalter udgifterne direkte, mens den i tilfælde, hvor udgifterne er under delt forvaltning, anvender de data, som medlemsstaterne og kandidatlandene har indberettet til OLAF via IMS.

Baseret på vores resultaterne af vores revision, som er beskrevet i det følgende, konkluderer vi, at disse tal ikke giver et fuldstændigt billede af niveauet af afsløret svig i forbindelse med EU's udgifter. Det gælder både under delt forvaltning og andre forvaltningsmetoder.

Med hensyn til delt forvaltning mener Kommissionen, at hovedproblemet med manglende indberetning vedrører sager, som efterforskes af anklagemyndighederne, og som myndighederne med ansvar for gennemførelsen af det pågældende program ikke er bekendt med¹⁶. Ikke desto mindre har vi identificeret følgende yderligere årsager til, at indberetningen vedrørende omfanget af svig er mangelfuld:

• Medlemsstaternes myndigheder indberetter ikke alle de sager, som undersøges af OLAF. Af de 20 OLAF-sager, som vi kontrollerede, var kun tre blevet registreret i IMS-systemet af medlemsstaternes myndigheder.
• Sager om svig kan også stamme fra aktiviteter udført af formidlende offentlige organer, som er involveret i gennemførelsen af et operationelt program ved projektudvælgelse eller offentligt udbud:
• EU-lovgivningen¹⁷ kræver ikke, at medlemsstaternes myndigheder indberetter sager om svig eller andre uregelmæssigheder, hvor offentlige organer har varetaget myndighedsbeføjelser og ikke optrådt som økonomiske aktører. Vi konstaterede problemer med mangelfuld indberetning i tilfælde, hvor offentlige organer havde optrådt som økonomiske aktører.
• Hvis der forekommer svig eller andre uregelmæssigheder ved projektudvælgelsen, før et givet projekt tildeles finansiering, er det ikke altid muligt at identificere det projekt, som er berørt af uregelmæssigheder eller svig, med henblik på registrering af de nødvendige data i IMS. Vi stødte på sådanne sager i to medlemsstater.
• For at reducere den administrative byrde forpligter EU-lovgivningen kun medlemsstaternes myndigheder til at indberette sager om svig eller andre uregelmæssigheder, der involverer over 10 000 euro i EU-midler¹⁸. På landbrugsområdet og i forbindelse med Den Europæiske Socialfond er der mange betalinger, som ligger under grænsen på 10 000 euro, og de potentielt svigagtige betalinger under denne indberetningsgrænse bliver således ikke indberettet. Under vores revision identificerede vi én medlemsstat, hvor de indberettede uregelmæssigheder i IMS vedrørende Den Europæiske Garantifond for Landbruget og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne kun udgjorde en lille andel (7 %) af alle de uregelmæssigheder, som medlemsstaten havde afsløret vedrørende disse to fonde. Af de 7 % indberettede uregelmæssigheder blev en stor andel (60 %) imidlertid angivet af medlemsstaten som sager med mistanke om svig.

Kommissionen har offentliggjort adskillige retningslinjer¹⁹ for indberetning af uregelmæssigheder og angivelse af disse som sager med mistanke om svig. Men indberetningerne varierer fortsat blandt medlemsstaterne. Det skyldes primært divergerende fortolkninger af "mistanke om svig" og "første administrative eller retslige konstatering"²⁰. Definitionerne af disse begreber er vigtige for en præcis vurdering af, hvornår en uregelmæssighed skal angives som svigagtig (mistanke om svig). Af tabellen i bilag 4 ses det, at nogle medlemsstater først angiver uregelmæssigheder som sager med mistanke om svig efter en endelig dom, mens andre gør det langt tidligere i processen.

For at lægge større vægt på afsløring og indberetning af svig introducerede OLAF i 2015 to nye indikatorer: "afsløringsgraden for svig", som angiver værdien af de sager med mistanke om svig eller konstateret svig, der er afsløret i en medlemsstat, som procentdel af de samlede betalinger i det pågældende land i en given periode, og "frekvensniveauet for svig", som angiver antallet af de sager med mistanke om svig eller konstateret svig, der er afsløret i en medlemsstat, som procentdel af det samlede antal uregelmæssigheder afsløret i det pågældende land i en given periode. Der blev indført tilsvarende indikatorer for ikkesvigagtige uregelmæssigheder ("afsløringsgraden for uregelmæssigheder" og "frekvensniveauet for uregelmæssigheder"). Figur 5 viser medlemsstaternes afsløringsgrader for svig og uregelmæssigheder på samhørighedsområdet i perioden 2007-2013.

Disse indikatorer fremhæver, at der er markante forskelle på de niveauer af uregelmæssigheder og svig (værdi og antal sager), der afsløres og indberettes af medlemsstaterne. Ti medlemsstater indberettede f.eks. under ti sager med mistanke om svig i hele programperioden 2007-2013 og tolv medlemsstater havde afsløringsgrader for svig på under 0,1 %. Otte medlemsstater kategoriserede over 10 % af alle indberettede uregelmæssigheder som sager med mistanke om svig, mens andelen for 14 andre medlemsstater lå under 5 %.

Kommissionen mener, at de væsentlige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til indberetning af svig og uregelmæssigheder kan være forbundet med indretningen af de nationale systemer til bekæmpelse af svig, og ikke blot skyldes den ikkeharmoniserede indberetning. Kommissionen kunne ikke fremlægge en mere udførlig analyse af de underliggende årsager til disse forskelle.

En yderligere indikation af problemer med indberetningen eller afsløringen af svig er, at korrelationen mellem de officielle statistikker over indberettede afsløringsgrader for svig og resultaterne vedrørende indikatorer for korruptionsrisici er svag (figur 5): Nogle lande med dårlige placeringer på Transparency Internationals indeks for iagttaget korruption (CPI) eller Index of Public Integrity (IPI), som derfor anses for at være mindre gennemsigtige, indberetter meget få eller ingen sager om svig.

* Transparency internationals indeks for iagttaget korruption (CPI) rangerer lande efter opfattelsen af korruption i dem, som vurderet af eksperter og i opinionsmålinger. Indekset går fra 100 (uden korruption) til 0 (meget korruption).

** Index of Public Integrity (IPI) er et sammensat indeks, som består af seks komponenter: retslig uafhængighed, administrativ byrde, handelsåbenhed, budgetgennemsigtighed, e-borgerskab og pressefrihed. Formålet med dette indeks er at give et objektivt og fuldstændigt billede af korruptionskontrollen i 109 lande. Indekset går fra 1 (lav korruptionskontrol) til 10 (høj korruptionskontrol).

*** Eurobarometer-undersøgelsen fra 2015 måler opfattelsen blandt EU-borgere. Spørgsmål 1_B. Svindel med EU-budgettet: Er det et temmelig hyppigt problem?

Kommissionen foretager ikke omfattende kontrol af kvaliteten af de data, der indberettes i IMS, og den beder heller ikke medlemsstaternes myndigheder om at garantere pålideligheden af de indberettede data. Delvis kontrol af, om indberetningskravene er overholdt, foretages i forbindelse med systemrevisioner.

Hverken OLAF eller andre organer i Kommissionen indhenter oplysninger om straffesager med relation til EU's finansielle interesser, som efterforskes af nationale myndigheder. Medlemsstaterne har deres egne systemer til registrering af sager under efterforskning, og næsten halvdelen af dem skelner ikke mellem kriminalitet, som skader nationale interesser, og økonomisk kriminalitet, som skader EU's interesser. Derfor har hverken Kommissionen eller disse medlemsstater data om svig i forbindelse med EU-udgifter som en særskilt kategori.

På udgiftsområder, der forvaltes direkte af Kommissionen, beregnes omfanget af den formodede svig med udgifter på grundlag af de beløb, der er angivet som svigagtige og registreret i Kommissionens regnskabssystem. Vi konstaterede, at nogle data ikke er medtaget i beregningen af den formodede svig med udgifter. I nogle tilfælde inddriver Kommissionen midler opnået på svigagtig vis ved at modregne dem i forbindelse fremtidige betalingsanmodninger uden at udstede en formel inddrivelsesordre. Disse sager bliver ikke altid angivet som svig, selv om Kommissionens retningslinjer kræver det. Nogle sager med mistanke om svig kræver desuden ikke en OLAF-undersøgelse, men følges op af GD'erne ved hjælp af revisioner. Disse sager bliver ikke altid medtaget i beregningen af den formodede svig med udgifter. Kommissionen har endnu ikke fastlagt klare retningslinjer for udarbejdelsen af disse data.

Kommissionen mangler viden om omfanget af uafsløret svig

Kommissionen foretager ikke skøn over uafsløret svig. Den har heller aldrig foretaget undersøgelser rettet mod ofre eller vidner med fokus på svig i forbindelse med EU-udgifter. Kommissionen meddelte os, at den ikke anså undersøgelser rettet mod ofre eller vidner eller opfattelsesundersøgelser som egnede værktøjer til at opnå større viden om det samlede omfang af svig med EU-støtte, fordi en offerundersøgelse af svig i forbindelse med EU's budget ville indebære betydelige omkostninger, og det ikke står klart, hvem sådanne sociologiske spørgsmål skulle rettes til.

Opfattelsesundersøgelser og erfaringsbaserede undersøgelser er imidlertid blevet brugt til at måle korruption, som også er en skjult lovovertrædelse. Bredt anerkendte korruptionsindikatorer omfatter bl.a. Transparency Internationals korruptionsindeks Corruption Perception Index (CPI) og Verdensbankens korruptionsindikator Control of Corruption Indicator (WB-CCI). Disse indekser bygger på resultaterne af opfattelsesbaserede undersøgelser. Sådanne undersøgelser foretages ikke som erstatning for officiel statistik, men snarere som et supplement hertil.

Ud over opfattelsesbaserede undersøgelser har der også været nylige undersøgelser, hvor omfanget af korruptionsrisikoen eller -kontrollen blev anslået ved hjælp af objektive administrative data²¹.

På samhørighedsområdet har GD REGIO iværksat en undersøgelse for at undersøge forvaltningskvaliteten på regionalt niveau ved hjælp af udbudsdata. En af de målte resultatindikatorer var kontrol af korruptionsrisici (tekstboks 1) Et overblik over regionale eller sektorbaserede forskelle på dette punkt er afgørende for at forstå korruptionsrisici og håndtere dem effektivt.

Disse eksempler viser, at det faktisk er muligt at opnå viden om omfanget af uafsløret svig eller korruption.

Kommissionens analyse af svigmønstre og risici for svig er utilstrækkelig

Kendskab til svigmønstre bidrager til mere præcise og ajourførte vurderinger af risikoen for svig og hjælper med at identificere og anvende de relevante kontrolforanstaltninger til at forebygge og afsløre svig.

Kommissionen analyserer de forskellige typer svig for at overholde:

• sin årlige forpligtelse til at fremlægge en rapport for Europa-Parlamentet og Rådet om de foranstaltninger, som den og medlemsstaterne træffer for at bekæmpe svig, og resultatet af disse foranstaltninger (BFI-rapporten), samt sine forpligtelser i henhold til den sektorspecifikke lovgivning
• sine rammer for intern kontrol, som kræver en vurdering af risikoen for svig.

I BFI-rapporten for 2016 er der et afsnit om de typer af uregelmæssigheder, der indberettes som svig vedrørende både fondene på landbrugsområdet og det prioriterede område "forskning og teknologisk udvikling" (F&TU) under strukturfondene i perioden 2007-2013. Rapportens analyse af fremgangsmåder omfatter forskellige typer af uregelmæssigheder, der indberettes som svig²³.

Ud over BFI-rapporten har OLAF også udarbejdet en række analyser (kaldet sagskompendier), som dækker de vigtigste svigmønstre, sårbarheder og "røde flag". Disse sagskompendier indeholder lister over anonymiserede sager baseret på OLAF's undersøgende arbejde samt data fra medlemsstaterne.

Ovennævnte er gode eksempler på, at OLAF's undersøgelsesviden og andre oplysninger kan anvendes til at levere rettidig information om de vigtigste trusler med hensyn til svig i forbindelse med EU-budgettet. Disse kompendier er imidlertid ad hoc-dokumenter, der ikke ajourføres løbende. OLAF har udarbejdet fire sådanne sagskompendier om svig²⁴, offentliggjort i henholdsvis 2010, 2011, 2012 og 2013, men har ikke offentliggjort nogen ajourføringer siden. Eksempelvis vedrører det seneste sagskompendium om strukturfondene (offentliggjort i 2011) programperioderne 1994-1999 og 2000-2006.

Vurderinger af risici for svig foretages p.t. på GD-plan. Der foretages ingen central vurdering af risikoen for svig i Kommissionen som helhed, og der er intet fælles register over risici for svig. Sådanne oplysninger burde anvendes i forbindelse med Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig (CAFS). CAFS, som blev vedtaget i 2011, indeholder hverken information om, hvorvidt der foreligger analyser af risici for svig, eller om resultaterne af sådanne analyser.

Vi gennemgik de vurderinger af risikoen for svig, som syv GD'er i Kommissionen havde foretaget. Disse vurderinger af risikoen for svig er udelukkende baseret på analyser af afsløret svig og samler information fra forskellige interne kilder (f.eks. IMS og OLAF samt GD'ernes Revisionsrettens revisionsresultater). Analyserne af risikoen for svig suppleres ikke med anden information fra eksterne kilder, f.eks. nationale kriminalstatistikker, officielle regeringsrapporter, analyser og rapporter fra NGO'er, indikatorer for korruptionsrisici eller undersøgelser af korruptionsrisici. Derfor er konklusionen fra fem af de syv udgiftsafholdende GD'er om, at risikoen for svig er lav, ikke baseret på en udtømmende analyse af alle de nødvendige elementer²⁵.

Oplysningerne i det globale register over svig, som er oprettet af Chartered Institute of Public Finance and Accountancy i samarbejde med revisionsfirmaet Moore Stephens, antyder, at risikoen for svig kan være høj i forbindelse med tilskudsudgifter (som udgør en stor andel af EU's udgifter). Dette register er baseret på en global spørgeundersøgelse, som blev foretaget blandt mere end 150 fagpersoner, som arbejder med revision og risici for svig i 37 forskellige lande, med det formål at vurdere, hvilke områder der globalt set er forbundet med de største risici. Respondenterne tog stilling til 18 forskellige typer risiko for svig og bestikkelse og gav dem point fra 1 (lavest risiko) til 5 (højest risiko). Næsten halvdelen (48 %) af respondenterne svarede, at svig med tilskud udgør en høj eller meget høj risiko, hvilket placerer denne type svig som nummer ét i registret²⁶.

Nogle af de eksperter, vi konsulterede, mener, at det med henblik på at få større viden om risikoen for samt omfanget og karakteren af svig i forbindelse med EU-udgifter er vigtigt at bruge flere forskellige metoder, som er skræddersyet til de relevante typer udgifter. Hvis man som eksempel tager den fælles landbrugspolitik, hvor finansieringen hovedsagelig ydes på grundlag af betalingsrettigheder, og der er begrænsede skønsbeføjelser med hensyn til, hvordan EU-midlerne tildeles, kunne en mulig metode til at måle omfanget af svig med udgifterne bestå i at måle tab som følge af svig. I forbindelse med investeringsprojekter kunne man måske fastslå risikoen for svig og korruption ved at analysere administrative datasæt (big data), f.eks. offentlige udbuds- og kontraktdatabaser, samt tilskudsansøgninger og -afgørelser. Spørgeundersøgelser blandt EU-støttemodtagere eller organer, som forvalter EU-midler, kunne give supplerende oplysninger.

Kommissionen har ikke analyseret årsagerne til svig

Hverken OLAF eller Kommissionens GD'er har foretaget en detaljeret analyse af hovedårsagerne til svig eller af, hvad der kendetegner de personer, som udøver svig. Kommissionen mener ikke, at identificering af bedragernes motivation vil give væsentlig merværdi til dens bekæmpelse af svig.

Den hyppigste type formodet svig, som vi identificerer i vores revisioner, består i, at støttemodtagere skaber kunstige forudsætninger for at få adgang til EU-midler. Denne fremgangsmåde viser, at bedragere ikke altid er organiserede forbrydere, men kan være enkeltpersoner (modtagere af EU-midler), som forsætligt bryder reglerne for at få EU-midler, som de mener, de har ret til. Nogle af eksperterne fremhævede muligheden for, at der er en årsagssammenhæng mellem komplekse regler og svig. Tekstboks 2 viser et eksempel, som vi rapporterede i vores årsberetning for 2014²⁷.

En undersøgelse af korruptionsrisici i EU-medlemsstaterne antyder, at muligheden for at afholde skønsmæssigt baserede udgifter uden tilstrækkelig kontrol øger risikoen for korruption²⁸. Nogle af eksperterne fremhævede lignende risici. Derfor ville det være hensigtsmæssigt, at OLAF eller Kommissionens GD'er analyserede, hvordan skønsbeføjelserne i EU-medfinansierede programmer påvirker risikoen for svig på et givet udgiftsområde. Det gælder især på områder med delt forvaltning (f.eks. de europæiske struktur- og investeringsfonde), hvor de organer i medlemsstaterne, som fordeler midlerne, skønsmæssigt kan fastsætte kriterier og betingelser for støtteberettigelse.

Der er svagheder i Kommissionens strategiske tilgang til håndtering af risikoen for svig

Svig er et tværgående problem. Derfor kræver en vellykket reduktion af problemet, at en lang række parter træffer mange forskellige foranstaltninger. Der er imidlertid normalt ingen driftsenhed i en organisation, der har bekæmpelse af svig som sin kerneaktivitet. Derfor er det god praksis at udpege en enhed eller én topchef til at lede og føre tilsyn med organisationens aktiviteter til bekæmpelse af svig²⁹. Desuden er det nødvendigt med klare definitioner af rollerne og ansvarsopgaverne i de involverede driftsenheder, da det er den eneste mulighed for at sikre, at overlappende roller undgås, og at den faktiske effekt af de enkelte aktørers indsats kan vurderes.

Vi undersøgte, om Kommissionen har et klart lederskab samt klare roller og ansvarsopgaver, og om der føres behørigt tilsyn med håndteringen af risikoen for svig. Vi vurderede også, om Kommissionen har en veludformet strategi for bekæmpelse af svig, der kan fungere som rettesnor for dens daglige foranstaltninger til bekæmpelse af svig, og om den foretager en hensigtsmæssig måling af disse foranstaltningers output.

I Kommissionens forvaltningsstruktur er ansvarsopgaverne opdelt, men det overordnede tilsyn med håndteringen af risikoen for svig er utilstrækkeligt

Vi analyserede de forskellige organers typiske (hyppigste) roller og ansvar med hensyn til de vigtigste svigrelaterede resultater i hver af faserne ved bekæmpelse af svig, nemlig planlægning, gennemførelse og rapportering (bilag V).

I Kommissionens forvaltningsstruktur er rollerne og ansvarsopgaverne for de afdelinger, der er involveret i foranstaltninger til bekæmpelse af svig, opdelt. Det overordnede tilsyn er imidlertid utilstrækkeligt. De fleste organer har en rådgivende rolle. Hovedaktørerne med ansvar for foranstaltninger til bekæmpelse af svig er kommissærkollegiet, GD'erne og medlemsstaternes myndigheder.

Kommissionens formand fastlægger de enkelte kommissærers ansvarsopgaver i individuelle opgavebeskrivelser. Han pålægger alle kommissærer at sørge for forsvarlig økonomisk forvaltning af de programmer, de har ansvar for, herunder beskytte EU-budgettet mod svig. Kommissæren for budget og menneskelige ressourcer, som har ansvaret for OLAF, pålægges i sin opgavebeskrivelse at fokusere på at styrke efterforskningen af svig rettet mod EU-budgettet, korruption og alvorlige forseelser i de europæiske institutioner ved at støtte det arbejde, der udføres af OLAF, hvis efterforskningsmæssige uafhængighed skal bevares. Strategisk håndtering af risikoen for svig og forebyggelse af svig nævnes ikke specifikt i denne kommissærs portefølje eller i nogen andens.

OLAF er EU's centrale organ til bekæmpelse af svig og skal ifølge forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 ("OLAF-forordningen") medvirke til udarbejdelse af Kommissionens politik for bekæmpelse af svig. Men hverken OLAF eller andre tjenestegrene i Kommissionen spiller en væsentlig rolle med hensyn til planlægningen og gennemførelsen af Kommissionens foranstaltninger til bekæmpelse af svig og rapporteringen om output. På grund af Kommissionens forvaltningsstruktur er OLAF ikke selv ansvarlig for beslutninger, der påvirker de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede eller medlemsstaterne. OLAF giver vejledning og anbefalinger til dem, der ansvarlige for de forskellige foranstaltninger til bekæmpelse af svig (bilag V).

På udgiftsområderne samhørighed og landbrug er ansvaret for at beskytte EU's finansielle interesser mod svig delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Kommissionen har p.t. ingen faste procedurer for undersøgelse af, hvor godt medlemsstaterne følger op på sager med mistanke om svig. Den har heller ikke en effektiv mekanisme, der giver den mulighed for at tilskynde medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger mod svig eller for at overvåge eller påvirke sådanne foranstaltninger.

Flere øvrige internationale organisationer har indset behovet for sådanne overvågningsmekanismer. Som eksempel kan nævnes OECD's arbejdsgruppe om bestikkelse (WGB) - hvis medlemmer kommer fra medlemsstaternes retshåndhævende og retslige myndigheder - som er ansvarlig for og fører tilsyn med gennemførelsen og håndhævelsen af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse³⁰. WGB har udarbejdet adskillige procedurer og praksis, som gør det muligt for den og OECD-medlemslandene at udøve gensidig indflydelse med det formål at styrke deres kapacitet til at gennemføre konventionen (tekstboks 3).

Der er svagheder i strategierne for bekæmpelse af svig og i rapporteringen om deres effektivitet

Den strategiske ramme for Kommissionens foranstaltninger til bekæmpelse af svig omfatter både strategien for institutionen som helhed (CAFS), der blev vedtaget i 2011, og strategier for bekæmpelse af svig på GD- og/eller sektorplan, som er udarbejdet af individuelle GD'er eller grupper af GD'er, som har de samme risici for svig, f.eks. i samhørighedspolitikken eller i forskningsprogrammer. Kommissionens begrundelse for at have individuelle og sektorspecifikke strategier for bekæmpelse af svig er, at en standardløsning ikke er den mest effektive metode til håndtering af risikoen for svig, og at de forskellige aktørers ansvarsopgaver varierer afhængigt af forvaltningsmetode og politikområde.

CAFS skulle være gennemført ved udgangen af 2014, men nogle af foranstaltningerne er stadig i gang. Eftersom Kommissionen ikke har ajourført CAFS, siden den blev vedtaget i 2011, sætter vi spørgsmålstegn ved, om den i praksis er velegnet som grundlag for Kommissionens aktiviteter til bekæmpelse af svig. Kommissionen fortalte os, at en ajourføring af CAFS er under udarbejdelse og snart vil blive vedtaget.

Vi undersøgte syv udgiftsafholdende GD'ers strategier for bekæmpelse af svig på alle store udgiftsområder: GD AGRI, GD CNECT, GD DEVCO, GD EMPL, GD HOME, GD REGIO og GD RTD. Disse strategier indeholdt et antal outputindikatorer eller individuelle output, der understøttede de opstillede målsætninger. Målsætningerne er imidlertid generelle og kan for de flestes vedkommende ikke måles. Af de 29 målsætninger, som vi analyserede, omtaler 18 "styrkelse", "forøgelse", "fremme", "udbygning" og "forbedring" af aktiviteter til bekæmpelse af svig uden at angive udgangspunktet (referenceværdien) og målværdien.

De tre hovedrapporter med information om Kommissionens foranstaltninger til bekæmpelse af svig er BFI-rapporten, den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport og GD'ernes årlige aktivitetsrapporter. Kommissærkollegiet har ansvaret for de første to, og de enkelte GD'er for de sidstnævnte (figur 6).

Kilde: Revisionsretten.

I den årlige BFI-rapport fremlægges resultaterne af Kommissionens og medlemsstaternes foranstaltninger til bekæmpelse af svig (f.eks. ændrede forordninger, strategier, direktiver eller oplysningskurser om svig), men rapporten vurderer kun i begrænset omfang deres effektivitet med hensyn til faktisk forebyggelse, afsløring, inddrivelse eller afskrækkelse. BFI-rapporten opfylder bestemmelsen i artikel 325, stk. 5, i TEUF, som fastsætter, at Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne årligt skal aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om de foranstaltninger, der er truffet for at gennemføre denne artikel.

Heller ikke den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport, som er et af Kommissionens primære ansvarlighedsværktøjer, indeholder information om de faktiske resultater af institutionens foranstaltninger til bekæmpelse af svig.

I deres årlige aktivitetsrapporter skal GD'erne indberette resultaterne af deres foranstaltninger til bekæmpelse af svig baseret på indikatorer, som er defineret i årlige forvaltningsplaner. De GD'er, som vi analyserede, havde ikke rapporteret om effektiviteten af de foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som udsprang af deres strategier for bekæmpelse af svig. Det var kun GD EMPL og GD REGIO, som i deres årsberetninger for 2016 informerede om resultaterne af deres anvendelse af ARACHNE³¹ -værktøjet til risikoberegning og deres overvågning af medlemsstaternes gennemførelse af risikobaserede foranstaltninger til bekæmpelse af svig.

Forebyggelse af svig har ikke fået tilstrækkelig opmærksomhed

Forebyggelse af svig er et centralt element i en effektiv rammer for bekæmpelse af svig. Vi undersøgte Kommissionens primære foranstaltninger til forebyggelse af svig og så navnlig på, hvordan Kommissionen vurderer risikoen for svig, inden den vedtager udgiftsregler og udformer og gennemfører hensigtsmæssige kontroller vedrørende svig. Vi analyserede også, hvordan Kommissionen anvender data med det formål at forebygge svig.

Kommissionen indførte for nylig kontroller vedrørende svig i udgiftsreglerne på højeste niveau

Kommissionens aktiviteter til sikring mod svig blev påbegyndt i 2000, da Kommissionen besluttede at gøre sin beskyttelse af lovgivningen mod svig mere effektiv³². Der blev oprettet en særlig enhed i OLAF til sikring mod svig, der specifikt fik til opgave at sikre, at udgiftsordningerne havde specifikke lovbestemmelser, som foreskrev hensigtsmæssige kontroller vedrørende svig.

I 2007 meddelte Kommissionen, at den havde nået målene med sine procedurer for sikring mod svig³³, og at der i udgiftsreglerne indgik standardbestemmelser til beskyttelse mod svig. I 2011 gjorde Kommissionen sikring mod svig til den højest prioriterede foranstaltning i CAFS. De centrale udgiftsregler for perioden 2007-2013 var imidlertid allerede vedtaget i 2011. Først fra begyndelsen af perioden 2014-2020 har udgiftsreglerne på områderne samhørighed, landbrug og forskning omfattet krav om gennemførelse af effektive og proportionale kontroller vedrørende svig inden afholdelsen af udgifter (figur 7). Tidligere var der nogle kontroller vedrørende svig på ikkelovgivningsmæssigt niveau inden for forskning, f.eks. i modelkontrakter og -aftaler.

På samhørighedsområdet har GD REGIO besluttet at anvende et eksternt privatfirma til at vurdere, hvordan medlemsstaterne overholder kravet om at gennemføre effektive og rimelige foranstaltninger til bekæmpelse af svig i programperioden 2014-2020. I december 2016 underskrev Kommissionen en kontrakt med et konsulentfirma om at undersøge de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet for at forebygge og afsløre svig og korruption i forbindelse med de europæiske struktur- og investeringsfonde. Resultaterne skulle have foreligget ultimo 2017, men der har været forsinkelser. Der er ikke planlagt en sådan vurdering på landbrugsområdet.

Kilde: Revisionsretten.

Kommissionen indførte således omfattende bestemmelser om bekæmpelse af svig i alle udgiftsregler på højeste niveau i 2014. I programmeringsperioden 2007-2013 var dette ikke altid tilfældet.

Baseret på sine undersøgelser fremsætter OLAF også administrative henstillinger til GD'erne med fokus på svagheder i deres foranstaltninger til at forebygge og afsløre svig. Mellem 2014 og 2016 fremsatte OLAF 113 sådanne henstillinger til forskellige tjenestegrene i Kommissionen. Det er ikke muligt at vurdere effekten af disse henstillinger, da hverken OLAF eller GD'erne følger op på, om de er blevet gennemført.

En vurdering af risikoen for svig inden vedtagelse af udgiftsregler vil være et krav fra 2021

Kommissionen foretager konsekvensanalyser med sigte på at indsamle bevismateriale for at vurdere, om fremtidige lovgivningsmæssige eller ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger fra EU's side er berettigede, og hvordan sådanne foranstaltninger bedst kan udformes for at opnå de ønskede politiske mål. På baggrund af COSO-rammen ³⁴, ville vi forvente, at Kommissionen vurderede risikoen for svig i forbindelse med disse analyser.

Retningslinjerne for udførelse af konsekvensanalyser vedrørende udgiftsregler ("Better Regulation Guidelines") blev ajourført i 2015. Ved ajourføringen blev der imidlertid ikke indført krav om, at risikoen for svig skal vurderes som led i en konsekvensanalyse³⁵. Disse retningslinjer fik ikke tilføjet et specifikt værktøj til forebyggelse af svig før juli 2017 (figur 7).

Derfor vil dette nye krav først gælde for den næste generation af økonomiske programmer (fra og med 2021). Ud over dette krav er der ingen udtrykkelige krav om at vurdere risikoen for svig, inden der fastlægges udførlige gennemførelsesregler for flerårige økonomiske programmer (f.eks. partnerskabsaftaler og operationelle programmer på samhørighedsområdet eller programmer til udvikling af landdistrikter på landbrugsområdet).

Vi analyserede også den information, vi modtog fra OLAF om dets rolle i forbindelse med tværtjenstlige høringer i Kommissionen, inden der vedtages foreslåede regler. OLAF skal afgive udtalelse om, hvorvidt foreslået lovgivning tager behørigt højde for risikoen for svig. I perioden 2014-2016 modtog OLAF 2 160 tværtjenstlige høringsanmodninger fra forskellige tjenestegrene i Kommissionen. OLAF afgav positiv udtalelse i 1 716 tilfælde (79 %) og positiv udtalelse med kommentarer i 304 tilfælde (14 %). I disse tilfælde var OLAF tilfreds med de foreslåede regler eller foreslåede forbedringer. OLAF afgav negativ udtalelse i 2 tilfælde (0,1 %) og nåede ikke at afgive udtalelse i de resterende tilfælde (6,9 %). Tekstboks 4 giver et eksempel, hvor input fra OLAF førte til en regelændring.

Ud over de nævnte output fandt vi ingen specifikke evalueringer fra Kommissionen, med angivelse af, hvilke EU-love der var blevet sikret mod svig, eller indeholdt hensigtsmæssige bestemmelser om analyse af risiko for svig eller bekæmpelse af svig. Der er heller ikke som angivet i Kommissionens meddelelse fra 2007 blevet foretaget en analyse af Kommissionens nye tilgang til sikring mod svig.

Der er behov for bedre anvendelse af data til forebyggelse af svig

Data om aktører, der er i risiko for at begå svig, kan anvendes til at forhindre tildeling af EU-midler til potentielle bedragere:

• I forbindelse med direkte og indirekte forvaltning betragter Kommissionen systemet for tidlig afsløring og udelukkelse (EDES) - et system til sortlistning - som sit primære værktøj til at forhindre tildeling af EU-midler til insolvente, irregulære, upålidelige eller svigagtige økonomiske aktører.
• ARACHNE er et integreret IT-værktøj til datamining og databerigelse, som er udviklet af Europa-Kommissionen. På samhørighedsområdet betragter GD REGIO og GD EMPL ARACHNE-værktøjet til risikoberegning som et vigtigt værktøj til at forebygge svig. Ifølge disse GD'er kan ARACHNE hjælpe medlemsstaternes myndigheder til at identificere de mest risikable projekter og støttemodtagere ved forudgående og efterfølgende kontroller.

Vi analyserede dataene i disse to værktøjer.

På grund af juridiske begrænsninger kunne Kommissionen ikke udelukke økonomiske aktører på grund af svig eller korruption begået før 2016

Udelukkelse som værktøj fået stor betydning i Den Europæiske Union. Det skyldes, at offentlige kontrakter i henhold til EU's udbudsdirektiver ikke må tildeles økonomiske aktører, som har været involveret i strafbare forhold eller er dømt for bl.a. korruption og svig, der skader EU's finansielle interesser.

EU's udelukkelsessystem er fra 2008. Med virkning fra 1. januar 2016 udskiftede Kommissionen sit tidligere system til udelukkelse og hurtig varsling med EDES. Generaldirektører kan stadig anmode om varsler om tidlig afsløring, men når det gælder udelukkelse, er det vigtigste nye element i dette system et centralt panel, der vurderer udelukkelsesanmodninger fra de relevante GD'ers generaldirektører og giver anbefalinger vedrørende udelukkelser og mulige finansielle sanktioner. Det er den enkelte generaldirektør, som i sidste ende beslutter, om en økonomisk aktør skal udelukkes.

Alle EU's institutioner og organer kan indsende en udelukkelsesanmodning baseret på oplysninger fremsendt i forbindelse med administrativ eller retslig forfølgelse, rapporter fra OLAF, Den Europæiske Revisionsret eller Kommissionens interne revisorer, beslutninger truffet af Den Europæiske Centralbank, Den Europæiske Investeringsbank og Den Europæiske Investeringsfond eller andre internationale organisationer, eller baseret på sager om svig eller uregelmæssigheder, som er afgjort af nationale myndigheder i forbindelse med delt forvaltning eller af delegerede enheder i forbindelse med indirekte forvaltning. Revisioner udført af anvisningsbemyndigede eller revisorer i den private sektor er også en værdifuld informationskilde. Medlemsstaternes myndigheder har fået adgang til beslutninger om udelukkelse, men er ikke forpligtet til at tage disse i betragtning i forbindelse med finansieringsafgørelser under delt forvaltning, som involverer EU-midler.

Det er en langvarig proces at udelukke en økonomisk aktør. Den 30. juni 2018, dvs. to et halvt år efter indførelsen af EDES, havde Kommissionen som helhed udelukket 19 økonomiske aktører og offentliggjort sanktioner mod otte. På området med delt forvaltning indberettede medlemsstaternes myndigheder 820 sager med mistanke om svig i IMS, og OLAF afsluttede ca. 60 undersøgelser med henstillinger alene i 2016³⁶, men finansforordningen giver ikke Kommissionen nogen beføjelser til at handle, medmindre medlemsstaternes myndigheder selv har taget initiativ til at udelukke en upålidelig økonomisk aktør. Derfor indgav ingen af de tre GD'er, som primært forvalter disse udgifter (REGIO, EMPL og AGRI), anmodninger om udelukkelse af nationale økonomiske aktører.

Med hensyn til udelukkelser baseret på forhold fra før 2016 var hovedårsagerne alvorlige overtrædelser af kontraktlige bestemmelser og alvorlige forsømmelser i forbindelse med udøvelsen af et erhverv. Det skyldes, at lovgivningen på daværende tidspunkt ikke tillod udelukkelse på grund af svig, hvis der ikke forelå en endelig dom. Indtil videre er kun to økonomiske aktører blevet udelukket på grund af svig eller korruption, hvilket begrænser dette systems præventive effekt.

EDES-systemet giver mulighed for at registrere oplysninger om personer, som kontrollerer, repræsenterer eller har beslutningskompetence i svigagtige virksomheder. Det er imidlertid kun på grundlag af forhold fra og med 2016, at lovgivningen tillader udelukkelse af en økonomisk aktør, hvis en person, som er medlem af aktørens administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan eller har repræsentations-, beslutnings- eller kontrolbeføjelser over aktøren, selv er udelukket. Tidligere kunne kun økonomiske aktører, som havde et kontraktligt forhold til den udbydende myndighed/den anvisningsberettigede, faktisk udelukkes. Der har tidligere været sager, hvor privatpersonerne bag en svigagtig virksomhed, som var involveret i et kontraktligt forhold til Kommissionen, allerede havde opløst virksomheden og oprettet en ny på det tidspunkt, hvor muligheden for at udelukke den pågældende økonomiske operatør opstod.

Verdensbanken og andre internationale finansielle institutioner har for nylig optrappet indsatsen for at sikre, at svigagtige økonomiske aktører stoppes og ikke blot dukker op igen under andre navne (tekstboks 5).

Medlemsstaterne udnytter ikke ARACHNE's potentiale med hensyn til at forebygge svig

ARACHNE kan hjælpe medlemsstaternes myndigheder til at identificere risikable økonomiske aktører ved deres kontrol før eller efter betaling. Anvendeligheden af dette værktøj afhænger af, hvor mange data medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder registrerer i det, og om det bruges systematisk. Det er gratis for medlemsstaternes myndigheder at bruge værktøjet, men det er ikke obligatorisk på nuværende tidspunkt.

I vores særberetning fra 2015 om, hvordan Kommissionen og medlemsstaterne tackler problemerne med offentlige indkøb i relation til EU's samhørighedsudgifter³⁹, konstaterede vi, at kun 17 af de 28 medlemsstater enten anvendte værktøjet eller gav udtryk for, at de ville. Derfor anbefalede vi i vores beretning fra 2015, at Kommissionen og medlemsstaterne yderligere fremmede anvendelsen af sådanne dataminingværktøjer. Tre år efter vores anbefaling anvendes ARACHNE stadig i forbindelse med ca. 170 af de i alt 429 operationelle programmer i 21 medlemsstater (figur 8).

Dette system giver på nuværende tidspunkt ikke mulighed for at identificere, om en økonomisk aktør er blevet udelukket fra Kommissionens system. Uden for samhørighedsområdet råder forvalterne på EU's andre udgiftsområder ikke over tilsvarende værktøjer til risikoberegning.

*Medlemsstaternes operationelle programmer for 2014-2020 under ARACHNE som procentdel af det samlede antal operationelle programmer for 2014-2020.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af tal fra Kommissionen.

Ifølge vores analyse er effekten af Kommissionens udelukkelses- og sanktionssystem begrænset. Desuden gælder udelukkelsen kun udgifter, der forvaltes direkte og indirekte af Kommissionen, hvilket betyder, at udelukkede firmaer f.eks. stadig kan modtage samhørighedsmidler. Selv om ARACHNE har potentiale til at blive et effektivt værktøj til forebyggelse af svig, indeholder det stadig kun en begrænset datamængde her fem år efter, at det blev lanceret.

OLAF's administrative undersøgelser har kun ført til retsforfølgning i under halvdelen af sagerne og til inddrivelse af under en tredjedel af midlerne

Inden for EU's nuværende retlige ramme har medlemsstaterne hovedansvaret for at håndhæve lovgivningen om bekæmpelse af svig, fordi det kun er nationale myndigheder, som kan foretage strafferetlig efterforskning og tiltale personer for lovovertrædelser. Ansvaret for inddrivelse af svigagtigt opnåede EU-midler afhænger af EU-udgiftsområdet.

OLAF er det eneste organ med uafhængige undersøgelsesbeføjelser på EU-plan. I overensstemmelse med sit mandat undersøger OLAF svig, korruption og andre ulovlige aktiviteter til skade for EU's finansielle interesser⁴⁰. Baseret på sine administrative undersøgelser kan OLAF fremsætte retslige, økonomiske, administrative eller disciplinære henstillinger⁴¹. OLAF kan også anbefale forebyggende foranstaltninger til at forhindre stigninger i uregelmæssighederne.

Retslige henstillinger rettes til de kompetente nationale retsmyndigheder og indeholder hovedsagelig forslag om indledning af en strafferetlig efterforskning af den person, som mistænkes (af OLAF) for at have begået svig, eller om fortsættelse af den strafferetlige efterforskning i lyset af OLAF's konstateringer og henstillinger. OLAF's undersøgelser skal gøre det nemmere for medlemsstaternes myndigheder at rejse tiltale i specifikke sager.

Finansielle henstillinger rettes til de ansvarlige GD'er med forslag om inddrivelse af et bestemt beløb eller om forebyggelse af, at penge bliver brugt uretmæssigt. Fordi sådanne henstillinger ikke er bindende for GD'erne, gør OLAF det nemmere for GD'erne at udarbejde inddrivelsesordrer og at anmode om udelukkelse af upålidelige økonomiske aktører fra at opnå yderligere EU-midler gennem EDES⁴².

På EU-udgiftsområder under direkte eller indirekte forvaltning afgøres det af det GD, der oprindelig besluttede at foretage betalingen, om midlerne skal inddrives fra en svigagtig modtager. På EU-udgiftsområder under delt forvaltning inddriver det ansvarlige GD midlerne fra den relevante medlemsstat ved hjælp af finansielle korrektioner. Derefter er de nationale myndigheder ansvarlige for at inddrive EU-midlerne fra den faktiske modtager. I dette afsnit gennemgår vi effekten af OLAF's administrative undersøgelser på retsforfølgningen af bedragere og på den administrative procedure for inddrivelse af svigagtigt anvendte EU-midler.

Det nuværende system til undersøgelse af svig har iboende svagheder

Mellem 2009 og 2016 fremsatte OLAF i alt 541 retslige henstillinger. Indtil videre har medlemsstaternes myndigheder truffet afgørelser på basis af 308 af disse henstillinger, idet de har rejst tiltale i 137 sager (44,5 %) og afvist 171 sager (55,5 %). Der foreligger ingen oplysninger om antallet af domfældelser. Indtil videre har medlemsstaternes retslige myndigheder rejst ca. 17 tiltaler om året som følge af sager indledt af OLAF (figur 9).

Kilde: OLAF-rapporten for 2016, s. 33.

Fordi der ikke foreligger pålidelige data om det samlede antal sager om EU-svig, hvor der er rejst tiltale i medlemsstaterne, kan vi ikke sige noget præcist om, hvor stor en andel af de nationale anklagemyndigheders tiltaler, der skyldes OLAF's retslige henstillinger. Offentligt tilgængelig information og oplysninger, som vi har modtaget fra de nationale myndigheder, vi besøgte, viser, at antallet af retslige henstillinger fra OLAF, der har ført til tiltaler, udgør en lille del af det samlede antal tiltaler rejst af medlemsstaternes offentlige anklagemyndigheder i relation til sager om svig i forbindelse med EU-udgifter (tekstboks 6).

Figur 9 viser, at over halvdelen af de sager, hvor medlemsstaten traf afgørelse, blev afvist. Ifølge OLAF's egen analyse af de oplysninger, som medlemsstaterne har indsamlet om de retslige henstillinger, var der følgende hovedårsager til afvisningerne (figur 10):

• Det bevismateriale, der var indsamlet af OLAF eller efterfølgende indsamlet af den nationale efterforskningsmyndighed, blev anset for at være utilstrækkeligt til retsforfølgning (56 %)
• Det forhold, OLAF havde undersøgt, blev ikke anset for at være en strafbar handling i henhold til den nationale lovgivning (22 %)
• Forældelsesfristen (for iværksættelse af retsforfølgning) i henhold til den nationale lovgivning var overskredet (14 %)⁴⁵.

Kilde: Analyse af medlemsstaternes opfølgning af retslige henstillinger fremsat af OLAF mellem januar 2008 og december 2015, s. 1.

For 36 % af sagerne gjaldt det som nævnt, enten at medlemsstaternes myndigheder ikke anså den lovovertrædelse, OLAF havde identificeret, for at være en strafbar handling i henhold til den nationale lovgivning, eller at fristen for iværksættelse af retsforfølgning i henhold til den nationale lovgivning var overskredet. Vi noterer, at det ikke altid er muligt at forhindre en sags forældelse, og at de nationale anklagemyndigheder også kan drage en anden konklusion med hensyn til, om der er begået en lovovertrædelse. Derfor er tæt samarbejde mellem OLAF og de nationale myndigheder af altafgørende betydning⁴⁶.

Under vores interview i fire medlemsstater gav de nationale anklagemyndigheder udtryk for, at de i de fleste tilfælde ikke er i kontakt med OLAF, inden de modtager den endelige rapport. De gav også udtryk for, at de ville foretrække at blive informeret om mistanker om strafbare handlinger langt tidligere end ved afslutningen af OLAF's undersøgelse, og at de i så fald ville bistå OLAF og, i relevant omfang, iværksætte deres egen strafferetlige efterforskning for at undgå afvisning af sager på grund af forældelsesfrister.

Det forhold, at mange sager bliver afvist af de nationale anklagemyndigheder, fordi der ikke er begået en lovovertrædelse, eller fordi sagerne er blevet forældet, indikerer således, at der hidtil har været svagheder i samarbejdet mellem OLAF og de nationale myndigheder.

Figur 10 viser, at 56 % af de afviste sager er blevet afvist på grund af manglende bevis. For hver anden afviste sag gælder det således, at det bevismateriale, OLAF har indsamlet, samt det bevismateriale, de nationale myndigheder efterfølgende har indsamlet i forbindelse med den strafferetlige efterforskning, ikke har fået anklagemyndigheden til at rejse tiltale.

Vores interview med repræsentanter fra de nationale myndigheder, uafhængige akademikere og EU-institutioner (herunder OLAF) indikerer, at hovedårsagen til afvisning ikke er mangel på bevis, men derimod at sagerne er for gamle. Det vil ikke nødvendigvis sige, at en sag allerede er forældet eller snart forældes, men derimod at det er flere år siden, at den påståede strafbare handling blev begået.

Det betyder ikke, at OLAF's undersøgelser tager for lang tid. I de fleste tilfælde foretager OLAF sin administrative undersøgelse, efter at den pågældende handling er blevet opdaget og rapporteret. OLAF er derfor afhængig af at modtage rettidige oplysninger, navnlig fra EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer og fra medlemsstaterne. Endvidere skal OLAF's administrative undersøgelse følges op af en strafferetlig efterforskning i den pågældende medlemsstat. En person kan ikke retsforfølges, uden at sagen er efterforsket i overensstemmelse med national lovgivning. Efterforskningens omfang varierer fra land til land, men i alle medlemsstater kræves der en vis indsats. Derfor er der ofte stor risiko for, at OLAF's undersøgelser, uanset hvor veludførte de er, bliver for gamle.

Figur 11 viser tidsforløbet i sager, der undersøges af OLAF. Data fra OLAF viser, at det i 2017 i gennemsnit tog OLAF to måneder at udvælge sager og ca. 22 måneder at undersøge dem⁴⁷. Hvis det forudsættes, at OLAF får oplysninger om sager med mistanke om svig ca. ét år efter, at de er begået, og sender sin endelige rapport til de retslige myndigheder uden forsinkelse, vil de nationale myndigheder først få oplysning om en påstået lovovertrædelse gennemsnitligt tre år efter, at den er begået. I komplicerede sager kan der gå endnu længere tid.

Kilde: Revisionsretten.

Det er vores opfattelse, at det nuværende system, hvor OLAF's administrative undersøgelse af sager med mistanke om svig efterfølges af en strafferetlig efterforskning på nationalt plan, lægger beslag på megen tid i et stort antal sager og dermed reducerer chancerne for at nå det endelige mål - retsforfølgning.

Den administrative inddrivelse af midler besværliggøres af utilstrækkeligt bevis

Hvis OLAF konstaterer uregelmæssigheder (hvad enten det er sager med mistanke om svig eller andet) og kan anslå det beløb, der skal inddrives, fremsætter det en finansiel henstilling.

Figur 12 viser de beløb, som OLAF anbefalede inddrevet mellem 2002 og 2016. Baseret på de tilgængelige data anslår vi den samlede værdi af OLAF's finansielle henstillinger i denne periode til ca. 8,8 milliarder euro (for 2008 og 2009 anvender vi gennemsnittet af alle de øvrige år). Ved udgangen af 2016 var der inddrevet i alt 2,6 milliarder euro (30 %). Tallene viser, at selv om den samlede årlige værdi af OLAF's henstillinger varierer meget, har det inddrevne beløb i de fleste af årene (med 2011 som en bemærkelsesværdig undtagelse) ligget omkring 200 millioner euro (gennemsnittet over de seneste 15 år er 173 millioner euro).

Ifølge de statistikker, som vi modtog fra syv udgiftsafholdende GD'er (GD REGIO, GD EMPL, GD AGRI, GD RTD, GD CNECT, GD HOME og GD DEVCO), anbefalede OLAF mellem 2012 og 2016 inddrivelse af et beløb på i alt 1,9 milliarder euro fra 358 sager. På tidspunktet for vores revision udgjorde GD'ernes inddrivelser og finansielle korrektioner 243 millioner euro (13 % af det samlede henstillingsbeløb) fra 153 sager (43 % af sagerne). Vi anerkender, at inddrivelsesprocessen vedrørende en betydelig del af OLAF's resterende finansielle henstillinger stadig kan være i gang.

Inddrivelse af uretmæssigt udbetalte EU-midler er en langvarig proces: Baseret på vores stikprøve af sager, hvor det var lykkedes at inddrive beløb, anslår vi, at det i gennemsnit tager ca. 36 måneder at gennemføre inddrivelser. På den baggrund ville vi forvente en meget højere inddrivelsessats for henstillinger fremsat mellem 2012 og 2014 end de 15 % (af OLAF's samlede henstillingsbeløb), som GD'erne hidtil har inddrevet.

* I sin årsrapport for 2008 anslog OLAF den finansielle effekt af de sager, det har afsluttet siden oprettelsen i 1999, til over 6,2 milliarder euro. Gennemsnittet over en 10-årig periode er ca. 620 millioner euro pr. år; der foreligger ingen data for 2008 og 2009, og vi brugte derfor gennemsnittet for årene 2002-2011.

** Siden 2012 har OLAF i sin årsrapport præsenteret det samlede anbefalede beløb til inddrivelse og det kumulerede beløb, der i løbet af året er inddrevet som resultat af OLAF-undersøgelser afsluttet i tidligere år.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af OLAF's årsrapporter, 2002-2016.

Tallene viser, at det gælder for en stor del af de sager, som OLAF afslutter med en henstilling om at inddrive uretmæssigt udbetalte EU-midler, at der enten ikke sker inddrivelse, eller at det inddrevne beløb er betydeligt lavere end anbefalet.

Dette bekræftes af vores revision: Skriftlig dokumentation viser, at GD'erne i en række tilfælde ikke mente, at OLAF's rapporter indeholdt tilstrækkelige oplysninger til at kunne tjene som grundlag for inddrivelse⁴⁸. GD'erne traf (eller outsourcede) yderligere foranstaltninger for at afgøre, om inddrivelse var mulig eller ej, eller baserede sig på dokumentation fra deres egne revisioner.

Når OLAF fremsætter en retslig henstilling og/eller sender en rapport til medlemsstaternes retslige myndigheder, bliver inddrivelsesprocessen i nogle tilfælde sat i bero. Vi konstaterede en række sager, hvor inddrivelsesprocessen var sat i bero, og GD'erne var blevet bedt af OLAF om ikke at videregive information til de nationale myndigheder eller støttemodtageren. Vi anerkender imidlertid, at det kan være nødvendigt at foretage en afvejning mellem strafferetlig efterforskning og hurtig finansiel inddrivelse.

Ikke desto mindre er det mere effektivt og billigere at anvende administrative procedurer til at inddrive uretmæssigt udbetalte EU-midler end at inddrive midlerne ved gennem retsforfølgning ved hjælp af indefrysning og konfiskering af aktiver. En nylig Europol-undersøgelse om inddrivelse af aktiver fra kriminelle forhold i EU har afsløret, at det beløb, som i øjeblikket inddrives i EU, kun er en lille del af de anslåede udbytter fra kriminelle aktiviteter⁴⁹.

Delt forvaltning

Ved delt forvaltning inddriver GD'erne ikke midler direkte fra støttemodtagerne, men anvender i stedet forskellige finansielle procedurer til at beskytte EU's budget. I de fleste tilfælde anvender GD REGIO og GD EMPL finansielle korrektioner, når OLAF fremsætter en finansiel henstilling. Det er op til den pågældende medlemsstat at afgøre, hvilke korrigerende foranstaltninger der skal træffes over for støttemodtagerne, når GD'et har foretaget en finansiel korrektion. I henhold til princippet om delt forvaltning er GD REGIO og GD EMPL ikke forpligtet til at kontrollere de beløb, der inddrives fra støttemodtagerne.

GD AGRI's regler beskriver ikke klart de vigtigste trin i opfølgningen på OLAF's finansielle henstillinger. F.eks. fastsættes der ikke en frist for medlemsstaternes anfægtelse af henstillingsbeløbet i OLAF-rapporten. GD AGRI ser det som sin rolle at føre tilsyn med inddrivelsen, som udelukkende er de pågældende medlemsstaters ansvar.

Figur 13 viser den samlede værdi af OLAF's finansielle henstillinger til GD REGIO, GD EMPL og GD AGRI mellem 2012 og 2016, samt det inddrevne beløb på tidspunktet for vores revision. De tre GD'er modtog 268 finansielle henstillinger fra OLAF i perioden 2012-2016. Der er inddrevet midler i 125 af disse sager (47 %). Inddrivelsessatsen stiger ikke væsentligt, hvis man kun ser på de finansielle henstillinger fra OLAF, som de tre GD'er modtog mellem 2012 og 2014. I forbindelse med disse sager lykkedes det de tre GD'er at inddrive 15 % af OLAF's samlede henstillingsbeløb (GD REGIO - 10 %; GD EMPL - 19 %; GD AGRI - 33 %). Vi noterer, at OLAF i oktober 2016 udsendte nye instrukser om udarbejdelse og beregning af finansielle henstillinger. Da de nye instrukser er forholdsvis nye, kan deres fulde effekt endnu ikke ses i systemet.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af tal fra Kommissionen.

Ifølge GD REGIO og GD EMPL er en af hovedårsagerne til manglende inddrivelse af de anbefalede beløb, at OLAF's endelige rapport ikke direkte dokumenterer det anbefalede beløb. I én sag bad GD'et f.eks. et eksternt firma om at udføre en yderligere juridisk analyse af OLAF's konstateringer. I en anden relateret sag besluttede GD'et efter at have konsulteret DG MARKT og Kommissionens Juridiske Tjeneste, at det ikke ville inddrive det beløb, OLAF havde anbefalet, fordi der var stor risiko for en retssag. En anden grund til, at det fulde anbefalede beløb i nogle tilfælde ikke blev inddrevet, var, at OLAF tidligere havde anbefalet højere korrektioner for manglende overholdelse af udbudsregler, end de korrektioner, som de pågældende GD'er faktisk anvendte i henhold til Kommissionens retningslinjer⁵⁰.

Direkte forvaltning (GD CNECT og GD RTD)

Figur 14 viser den samlede værdi af OLAF's finansielle henstillinger til GD CNECT og GD RTD mellem 2012 og 2016, samt det inddrevne beløb på tidspunktet for vores revision. De to GD'er modtog 36 finansielle henstillinger fra OLAF i perioden 2012-2016. I ni sager (25 % af sagerne) er beløbet inddrevet fuldt ud. I ét ekstraordinært tilfælde inddrev GD RTD otte gange det beløb, som OLAF havde anbefalet, fordi det samlede beløb, som blev inddrevet fra støttemodtageren, også inkluderede ekstrapolerede beløb baseret på GD'ets egne revisioner. I dette tilfælde mener vi, at det beløb, som OLAF havde anbefalet, blev inddrevet fuldt ud. Inddrivelsessatsen stiger lidt, hvis man kun ser på de finansielle henstillinger fra OLAF, som de to GD'er modtog mellem 2012 og 2014. I forbindelse med disse sager lykkedes det de to GD'er at inddrive 34 % af OLAF's samlede henstillingsbeløb.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af tal fra Kommissionen.

Vi kontrollerede 20 ud af 37 finansielle henstillinger (10 for GD CNECT og 10 for GD RTD), som udgjorde 86 % af OLAF's samlede henstillingsbeløb vedrørende disse to GD'er. På dette grundlag konstaterede vi, at hovedårsagerne til forsinket og manglende inddrivelse efter OLAF-undersøgelser er:

• at en strafferetlig efterforskning eller retsforfølgning er i gang
• at der er utilstrækkeligt bevis i OLAF's rapporter
• at de berørte firmaer allerede er afviklet på det tidspunkt, hvor OLAF afslutter sagen.

Hvor lang tid det tager for et udgiftsafholdende GD at rapportere en sag til OLAF, og hvor hurtigt OLAF's undersøgelse gennemføres, kan have stor betydning for resultatet af en inddrivelse, da tidsspørgsmålet er meget vigtigt i de sager, hvor GD'erne inddriver midler direkte fra støttemodtagere. I de sager, hvor inddrivelsen stadig er i gang, er der i gennemsnit gået fem år, siden OLAF indledte sin undersøgelse. I de tilfælde, hvor bedragere afvikler eller opløser firmaer, ofte umiddelbart efter meddelelsen om en revision eller OLAF-undersøgelse, er chancerne for inddrivelse temmelig begrænset.

GD'erne kan reagere hurtigere og undgå omkostningerne til inddrivelse af midler fra en støttemodtager, hvis de ved deres egne revisioner kan bevise manglende overholdelse af kontraktlige forpligtelser. I sådanne tilfælde baserer det ansvarlige GD sit forberedende arbejde vedrørende inddrivelsesordren på resultaterne af sine egne revisioner i stedet for OLAF's rapport. Vi konstaterede, at i sager, hvor GD'et ikke havde udført en revision, og den eneste beviskilde var OLAF's undersøgelsesakter, var det vanskeligere for GD'et at udstede inddrivelsesordren på det beløb, som OLAF havde anbefalet, fordi GD'et anså den tilgængelige dokumentation for at være utilstrækkelig.

Desuden indbringer debitorer somme tider sager for EU-Domstolen for at få dækket en del af de afviste omkostninger og/eller få erstatning af Kommissionen. I disse tilfælde kan det inddrevne beløb ikke anses for at være endeligt, før sagen er afsluttet ved EU-Domstolen.

Indirekte forvaltning (GD DEVCO)

Ved indirekte forvaltning overlader GD DEVCO opgaver vedrørende budgetgennemførelsen til modtagerlande, internationale organisationer og udviklingsagenturer i lande uden for EU.

Figur 15 viser den samlede værdi af OLAF's finansielle henstillinger til GD DEVCO mellem 2012 og 2016, samt det inddrevne beløb på tidspunktet for vores revision. GD DEVCO modtog 53 finansielle henstillinger fra OLAF i perioden 2012-2016. Der er foretaget inddrivelse i 20 sager (38 % af sagerne)⁵¹. Inddrivelsessatsen stiger ikke væsentligt, hvis man kun ser på de finansielle henstillinger fra OLAF, som GD'erne modtog mellem 2012 og 2014. I forbindelse med disse sager lykkedes det GD DEVCO at inddrive 6 % af OLAF's samlede henstillingsbeløb.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af tal fra Kommissionen.

I en række sager, som udgjorde 58 % af den samlede værdi af OLAF's finansielle henstillinger, inddrev GD DEVCO ikke de relevante EU-midler, enten fordi GD'et ikke mente, at der var et juridisk grundlag for at gøre det, eller fordi det besluttede sig for ikke at udstede en inddrivelsesordre⁵². Baseret på de ti finansielle henstillinger fra OLAF, som vi undersøgte, var hovedårsagen til, at GD DEVCO ikke inddrev de beløb, som OLAF havde anbefalet, at GD'et ikke anså beviserne for tilstrækkelige.

I tre ud af ti sager, som udgjorde en betydelig del af værdien af OLAF's finansielle henstillinger, besluttede GD DEVCO sig for ikke at foretage inddrivelse. Fordi GD DEVCO opererer i et højrisikomiljø, kan det i lyset af de potentielle risici for gennemførelsen af dets politik under nogle omstændigheder beslutte ikke at inddrive EU-midler fra støttemodtagere. I lande med ustabile politiske og retslige systemer er chancerne for inddrivelse ved hjælp af straffe- eller civilretlig (administrativ) forfølgelse naturligvis små, og en OLAF-undersøgelse kan ofte være den eneste mulighed for at efterforske en påstand om svig. OLAF foretager ikke tilstrækkeligt udførlige analyser af, i hvilke sager det er lykkedes at inddrive beløb, og hvilke årsager der er til, at GD'er enten ikke foretager inddrivelse eller kun inddriver et betydeligt lavere beløb end anbefalet af OLAF. Dette ville hjælpe OLAF til bedre at kunne målrette sine undersøgelser.

Iværksættelsen af EPPO vil kræve en koordineret indsats

I oktober 2017 vedtog 20 medlemsstater en forordning om at forstærke samarbejdet om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO)⁵³. Dette EU-organ får beføjelser til at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser, der skader EU's finansielle interesser.

EPPO skal operere på to niveauer: centralt og decentralt. Det centrale niveau udgøres af en europæisk chefanklager og én europæisk anklager for hver medlemsstat (hvoraf to bliver vicechefanklagere) på EPPO's centrale kontor i Luxembourg, og det decentrale niveau udgøres af europæiske delegerede anklagere, som arbejder i medlemsstaterne. De europæiske anklagere, som fordeles på afdelinger, bliver ansvarlige for at føre tilsyn med de delegerede anklagere og - i ekstraordinære tilfælde - selv at foretage undersøgelser. De delegerede anklagere bliver ansvarlige for de undersøgelser, som foretages i de berørte medlemsstater (Figur 16).

Kilde: Kommissionen.

Vi har analyseret forordningen om oprettelse af EPPO i lyset af vores bemærkninger om den nuværende struktur til undersøgelse og retsforfølgning af svig i forbindelse med EU-udgifter. Vi vurderede, om EPPO vil afhjælpe følgende centrale problemer:

• Det nuværende system, hvor OLAF's administrative undersøgelse af sager med mistanke om svig efterfølges af en strafferetlig efterforskning på nationalt plan, lægger beslag på megen tid i et stort antal sager
• Der er svagheder i samarbejdet mellem OLAF og de nationale myndigheder.

Generelt anser vi oprettelsen af EPPO for at være et skridt i den rigtige retning. Men vi vil også gerne fremhæve en række risici, som indikerer, at EPPO måske ikke vil afhjælpe de nævnte problemer:

• Forordningen fastsætter, at EPPO's afdelinger skal føre tilsyn med de delegerede anklageres operationelle arbejde. For at anfægte en delegeret anklagers opfattelse, eller blot diskutere den med vedkommende, skal afdelingen i specifikke sager have tilstrækkelig ekspertise i national straffelovgivning og strafferetspleje, for ikke at tale om behovet for oversættelse. Det betyder, at EPPO's centrale kontor for at varetage sin tilsynsfunktion har brug for tilstrækkelige ansatte og ressourcer, herunder nationale juridiske eksperter⁵⁴. Omfattende intern høring og oversættelse kan ende med at tage for lang tid i forbindelse med straffesager, hvor tid ofte er den mest begrænsede ressource.
• I henhold til EPPO-forordningen skal sager primært undersøges af medlemsstaternes efterforskere under EPPO's autoritet. Forordningen indfører ingen mekanisme, som gør det muligt for EPPO (eller andre EU-organer) at tilskynde medlemsstaternes myndigheder til at afsætte ressourcer til det nødvendige proaktive arbejde med at efterforske svig i forbindelse med EU-udgifter eller til de sager, som behandles af de delegerede anklagere. Eftersom en delegeret anklager får brug for støtte fra sin relevante nationale myndighed til at foretage den nødvendige undersøgelse for at få sagen for en domstol, vil vedkommendes effektivitet i høj grad afhænge af denne nationale myndighed.
• EPPO-forordningen⁵⁵ giver EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer mulighed for at lade OLAF foretage en umiddelbar bedømmelse af sager, der skal videresendes til EPPO. Da tiden er afgørende for vellykket strafferetlig efterforskning, vil overdreven brug af denne mulighed kunne få en negativ effekt på rettidigheden af eventuelle efterfølgende skridt. De fremtidige ordninger for samarbejde mellem OLAF og EPPO bør gøre det muligt hurtigt at beslutte, om der skal iværksættes retsforfølgning, eller om sagen skal videresendes og undersøges af den pågældende medlemsstat eller af en ansvarlig EU-institution via en administrativ procedure.

Konklusioner og anbefalinger

Vi vurderede i vores revision, om Kommissionens håndtering af risikoen for svig i forbindelse med EU-udgifter er hensigtsmæssig. Vi har undersøgte navnlig Kommissionens foranstaltninger til at forebygge svig og afskrække potentielle bedragere samt til at inddrive midler i sager, hvor der er begået svig.

På grundlag af vores bemærkninger mener vi, at EU bør udvise større handlekraft og på basis af solide vurderinger gennemføre en effektiv strategisk ramme for håndtering af risikoen for svig. Vi mener, at der er et klart behov for, at Kommissionen optrapper sin bekæmpelse af svig i forbindelse med EU-udgifter ved at præcisere og styrke ansvarsopgaverne for de forskellige parter, som er involveret i at håndtere bekæmpelsen af svig.

Kommissionens viden om omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig er utilstrækkelig

Kommissionen har ikke fyldestgørende og sammenlignelige oplysninger om omfanget af afsløret svig i forbindelse med EU's udgifter. Kommissionens egen rapportering om afsløret svig på områder, som den selv forvalter direkte, er ufuldstændig. I forbindelse med delt forvaltning varierer de metoder, som medlemsstaterne anvender til at udarbejde deres officielle statistikker over afsløret svig, og oplysningerne i Kommissionens system til indberetning af uregelmæssigheder (IMS) er ufuldstændige. Kommissionen foretager ikke omfattende kontrol for at sikre kvaliteten af de data, der indberettes i IMS, og den beder heller ikke medlemsstaternes myndigheder om at garantere pålideligheden af de indberettede data. De udgiftsafholdende GD'er foretager delvis kontrol af nationale systemer til indberetning af uregelmæssigheder i forbindelse med systemrevisioner punkt 21-32).

Kommissionen har endnu ikke fastlagt en metode til at opnå viden om uafsløret svig som supplement til de officielle statistikker, selv om der findes flere anerkendte metoder til at opnå viden om omfanget af svig punkt 33-37).

Vi mener også, at de tilgængelige kvalitative oplysninger om karakteren af og årsagerne til svig er utilstrækkelige. Der foreligger nogle oplysninger om svigmønstre og systematisk svig i forskellige sektorer, men de ajourføres ikke systematisk. Desuden fandt vi ingen detaljerede analyser og ingen undersøgelser foretaget af Kommissionen med henblik på at identificere, hvad der får nogle modtagere af EU-midler til at begå svig.

Undersøgelser foretaget ved hjælp af objektive korruptionsindikatorer har afsløret, at risikoen for korruption kan blive øget af skønsbeføjelser vedrørende udgifter og af overdrevne bureaukratiske kontrolforanstaltninger, der fungerer som en hindring for, at andre leverandører kan komme ind på markedet, og dermed gør det lettere at opretholde korrupte aftaler punkt 38-49).

Anbefaling 1 - Mere viden om omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig i forbindelse med EU-udgifter

Med henblik på at sikre en hensigtsmæssig tilgang til bekæmpelse af svig rettet mod EU's finansielle interesser bør Kommissionen etablere et solidt system til indberetning af svig, som giver oplysninger, der gør det muligt at vurdere omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig. Den bør navnlig:

1. forbedre systemet til indberetning af uregelmæssigheder (IMS), så oplysninger om strafferetlig efterforskning vedrørende svig til skade for EU's finansielle interesser indberettes rettidigt af alle kompetente myndigheder
2. udbygge sin kapacitet til at indsamle oplysninger fra forskellige kilder om risikoen for svig og korruption rettet mod EU's budget, foretage gentagne målinger af denne risiko ved hjælp af forskellige metoder (undersøgelser rettet mod vidner til svig og indekser baseret på administrative data) samt overveje at opstille risikoindikatorer for de enkelte udgiftsområder, lande og sektorer.

Tidsramme: udgangen af 2022

Der er svagheder i Kommissionens strategiske tilgang til håndtering af risikoen for svig

Der er svagheder i Kommissionens strategier for bekæmpelse af svig og i rapporteringen om deres effektivitet. Kommissionen har en formel strategi for bekæmpelse af svig (CAFS), men har ikke opdateret den siden 2011. Derfor sætter vi spørgsmålstegn ved, om den i praksis er velegnet som grundlag for Kommissionens aktiviteter til bekæmpelse af svig. Vi noterer, at det er Kommissionens hensigt at ajourføre CAFS punkt 58-64).

I Kommissionens forvaltningsstruktur er rollerne og ansvarsopgaverne vedrørende foranstaltninger til bekæmpelse af svig opdelt. Kommissionens forskellige GD'er og tjenestegrene har alle deres egne strategier for bekæmpelse af svig. Der findes ikke et centralt organ med ansvar for at sikre overordnet tilsyn med aktiviteterne til bekæmpelse af svig. Dette kunne potentielt være en rolle for OLAF (anbefaling 4). Strategisk håndtering af risikoen for svig og forebyggelse af svig nævnes ikke specifikt i nogen kommissærs portefølje punkt 52-57).

Anbefaling 2 - Sikring af lederskab i Kommissionens foranstaltninger til bekæmpelse af svig

2.1. For at opnå bedre koordinering i håndteringen af svig bør Kommissionen træffe foranstaltninger vedrørende kommissærkollegiets ansvar for forebyggelse og afsløring af svig, som sikrer, at strategisk håndtering af risikoen for svig og forebyggelse af svig klart placeres i en bestemt kommissærs portefølje.

2.2. Kommissionen bør sikre, at dens nye strategi for bekæmpelse af svig:

• baseres på en forudgående, fyldestgørende analyse af risici for svig, som anvender en bred vifte af data fra forskellige kilder til at fastlægge omfanget og karakteren af samt årsagerne til svig i forbindelse med EU-udgifter
• indeholder meningsfulde mål og målbare indikatorer
• omfatter rapportering baseret på opfyldelse af målene.

Tidsramme: udgangen af 2022

Forebyggelse af svig har ikke fået tilstrækkelig opmærksomhed

Selv om Kommissionens aktiviteter til sikring mod svig blev påbegyndt i 2000, kom omfattende bestemmelser om bekæmpelse af svig først med i alle forordninger på højeste niveau for perioden 2014-2020 punkt 66-70).

Vurdering af risikoen for svig, inden der vedtages udgiftsordninger, og indførelse af kontroller vedrørende svig kan være en effektiv metode til at mindske svigrelaterede tab. I forbindelse med udgiftsprogrammerne for 2014-2020 krævede Kommissionen dog først sådanne vurderinger af regeludkast sent i processen. Derfor bliver de først gennemført med henblik på den næste generation af finansielle programmer efter 2021. I forbindelse med delt forvaltning bad Kommissionen ikke medlemsstaterne om at vurdere risikoen for svig i deres programmer for 2014-2020, inden de blev vedtaget. Det er imidlertid på dette område, at ca. 70 % af EU's budget anvendes punkt 71-75).

Brug af data til at forebygge og afskrække fra svig kan være en effektiv metode enten til at identificere risikable økonomiske aktører inden tildelingen af midler eller til at forbedre den fremtidige regeloverholdelse ved at udelukke økonomiske aktører og personer, som er afsløret i at begå svig. I Kommissionen har der været initiativer på GD-plan til at oprette sådanne databaser, men brugen af disse værktøjer har været temmelig begrænset og ikke tilstrækkelig koordineret. Især er den præventive og afskrækkende effekt af Kommissionens udelukkelses- og sanktionssystem begrænset, fordi GD'erne med ansvar for samhørighedspolitik og landbrug ikke har beføjelser til at iværksætte en anmodning om udelukkelse af svigagtige økonomiske aktører, der støttes under disse fonde. Desuden er medlemsstaterne ikke forpligtet til at tage beslutninger om udelukkelse i betragtning i forbindelse med finansieringsafgørelser, som involverer EU-midler.

Siden 2013 har GD EMPL og GD REGIO haft deres eget, internt udviklede værktøj til forebyggelse af svig, ARACHNE. Dette værktøj har potentiale til at blive effektivt, men p.t. indeholder det ikke tilstrækkelige data. Det er medlemsstaternes ansvar at tilvejebringe oplysninger om svigagtige økonomiske aktører og de privatpersoner, som er knyttet til dem punkt 76-88).

Anbefaling 3 - Øget brug af værktøjer til forebyggelse af svig

3.1. Med hensyn til reglerne for gennemførelse af udgiftsprogrammerne i perioden efter 2020 bør Kommissionen foretage en vurdering af risikoen for svig og bede medlemsstaterne om at foretage en udførlig vurdering af risikoen for svig, inden programmerne vedtages.

Måldato for gennemførelsen: 2020

3.2. Kommissionen bør med hensyn til sit udelukkelsessystem

1. sikre, at GD'erne anvender systemet for tidlig afsløring og udelukkelse i forbindelse med direkte og indirekte forvaltning
2. opfordre medlemsstaterne til at identificere og advare om svigagtige økonomiske aktører og de privatpersoner, som er knyttet til dem.

3.3. Kommissionen bør tilskynde alle medlemsstater til aktivt at deltage i anvendelsen af ARACHNE-databasen ved at indsende rettidige data og til at udnytte de muligheder, som big data giver for at forebygge svigagtig og regelstridig brug af EU-midler³⁹.

Tidsramme: udgangen af 2019.

OLAF's administrative undersøgelser har ført til retsforfølgning i under halvdelen af sagerne og til inddrivelse af under en tredjedel af midlerne

OLAF's retslige henstillinger fører kun til retsforfølgning af bedragere i ca. 45 % af sagerne. Det nuværende system, hvor OLAF iværksætter undersøgelser efter at have modtaget oplysninger fra andre kilder, og hvor OLAF's administrative undersøgelse af sager med mistanke om svig ofte efterfølges af en strafferetlig efterforskning på nationalt plan, lægger beslag på megen tid i et stort antal sager og reducerer dermed chancerne for nå det endelige mål - retsforfølgning punkt 94-104).

I en række sager (vedrørende svig eller uregelmæssigheder) mener GD'erne ikke, at OLAF's endelige rapporter indeholder tilstrækkelige oplysninger til at kunne tjene som grundlag for inddrivelse af uretmæssigt udbetalte midler. I sådanne sager træffer (eller outsourcer) GD'erne yderligere foranstaltninger for at afgøre, om inddrivelse er mulig eller ej, eller baserer sig på dokumentation fra deres egne revisioner 105-124).

Anbefaling 4 - Genovervejelse af OLAF's rolle og ansvarsopgaver med hensyn til at bekæmpe svig i forbindelse med EU-udgifter i lyset af EPPO's oprettelse

Kommissionen bør genoverveje OLAF's rolle og ansvarsopgaver med hensyn til at bekæmpe svig i forbindelse med EU-udgifter i lyset af EPPO's oprettelse.

Navnlig bør den foreslå Europa-Parlamentet og Rådet foranstaltninger til at give OLAF en strategisk og tilsynsførende rolle i forbindelse med EU's indsats for at bekæmpe svig.

Dette kunne indebære, at OLAF skulle fungere som tilsynsorgan med ansvar for:

1. at lede udformningen af samt overvåge og føre tilsyn med gennemførelsen af Kommissionens politik for bekæmpelse af svig med særligt fokus på at tilvejebringe aktuelle og udførlige analyser af svigmønstre (fremgangsmåder) og årsagerne til svig
2. at koordinere og overvåge aktiviteter til bekæmpelse af svig i medlemsstaterne.

Tidsramme: udgangen af 2022.

Vedtaget af Afdeling V, der ledes af Lazaros S. Lazarou, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 14. november 2018.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

Akronymer og forkortelser

AAR: Årlig aktivitetsrapport

AMPR: Årlig forvaltnings- og effektivitetsrapport

BFI: Beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser

CAFS: Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig

EDES: Systemet for tidlig afsløring og udelukkelse

EPPO: Den Europæiske Anklagemyndighed

EU-Domstolen: Den Europæiske Unions Domstol

FFR: Flerårig finansiel ramme

GD: Generaldirektorat

IMS: Systemet til indberetning af uregelmæssigheder

OLAF: Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig

Glossar

Afsløret svig: Afsløret svig omfatter mistanke om svig og konstateret svig.

Bedre regulering: Udformning af politikker og lovgivning på en sådan måde, at de når deres mål med minimale omkostninger. Bedre regulering handler om at sørge for, at EU faktisk når de ambitiøse politikmål, som det har sat sig. Det drejer sig om at sikre, at den valgte politikløsning er den bedste og mindst byrdefulde måde at nå disse mål på. Det er en arbejdsmetode, der sikrer, at politiske beslutninger udformes på en åben, gennemsigtig måde, der anvender den bedste tilgængelige dokumentation og understøttes af omfattende inddragelse af interessenter. (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

Beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser (BFI): Beskyttelse af EU's finansielle interesser er et centralt element i EU's politiske dagsorden for at styrke og øge borgernes tillid samt sikre, at deres penge bruges korrekt. Denne beskyttelse angår ikke alene forvaltningen af budgetmidler, men omfatter også alle foranstaltninger, der skader EU's og medlemsstaternes aktiver, i det omfang disse foranstaltninger er relevante for EU's politikker.

Domfældelse: En domstolsafgørelse, hvor den sagsøgte kendes skyldig i at have begået en lovovertrædelse. En person kan først betragtes som domfældt, når afgørelsen er endelig.

Fejl: En uregelmæssighed, der skyldes manglende overholdelse af retlige og aftalemæssige krav.

Finansielle korrektioner: Finansielle korrektioner kan gennemføres af en medlemsstat ved fratrækning af regelstridige udgifter på en betalingsanmodning, ved betaling af en indtægtsordre udstedt af Kommissionen eller ved frigørelse. Fratrækning kan ske på to måder, idet beløbet enten trækkes tilbage eller inddrives fra støttemodtagerne.

Første administrative eller retslige konstatering: Den "første administrative eller retslige konstatering" er den første skriftlige vurdering fra en kompetent administrativ eller retslig myndighed, som på grundlag af konkrete forhold konkluderer, at der er begået en uregelmæssighed. Denne konklusion kan senere blive revideret eller trukket tilbage som følge af udviklingen i den administrative eller retslige procedure.

Konsekvensanalyse: Konsekvensanalyser bidrager til EU's beslutningsproces ved systematisk at indhente og analysere oplysninger om planlagte interventioner og vurdere deres sandsynlige effekt. Med nogle klart definerede undtagelser skal der foretages konsekvensanalyser af alle omfattende politiske initiativer (f.eks. initiativer, der fremlægges i den årlige politikstrategi (APS) eller senere i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram). Endvidere kan andre væsentlige initiativer omfattes af sådanne analyser på ad hoc-basis.

Konstateret svig: Der er tale om konstateret svig, når en strafferetlig domstol har fældet endelig dom for "svig".

Korruption: Korruption er misbrug af magt for egen vindings skyld. Dette omfatter enhver handling eller undladelse, som udgør et misbrug af officiel myndighed eller et forsøg på at påvirke til misbrug af officiel myndighed med det formål at opnå en uretmæssig fordel.

Mistanke om svig: En uregelmæssighed, der giver anledning til at indlede en administrativ eller retslig procedure på nationalt plan med henblik på at fastslå, om der foreligger en forsætlig adfærd, kategoriseres af Kommissionen og medlemsstaterne som en sag med "mistanke om svig".

Retsforfølgning: En anklagers beslutning om at tiltale en person for en lovovertrædelse.

Risiko for svig: Ifølge 2016-vejledningen i håndtering af risikoen for svig fra Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) bør organisationer foretage gennemgribende vurderinger af risikoen for svig med henblik på at identificere specifikke former for systematisk svig og risici for svig, vurdere sandsynligheden og betydningen af disse, evaluere de eksisterende svigbekæmpelsesaktiviteter og gennemføre foranstaltninger til at reducere de resterende risici for svig.

Svig: Svig er en forsætlig bedragerisk handling med henblik på personlig vinding eller på at påføre en anden tab (bilag I).

Systemet for tidlig afsløring og udelukkelse (EDES): EDES er det nye udelukkelsessystem, som Kommissionen indførte pr. 1. januar 2016 til at beskytte EU's finansielle interesser mod upålidelige økonomiske aktører. Formålet med systemet er at gøre det muligt at afsløre sådanne aktører tidligere, udelukke dem fra at modtage EU-midler, pålægge finansielle sanktioner og, i de alvorligste sager, offentliggøre information om sådanne udelukkelser eller sanktioner.

Systemet til indberetning af uregelmæssigheder (IMS): Systemet til indberetning af uregelmæssigheder er et sikkert elektronisk værktøj til indberetning, håndtering og analyse af uregelmæssigheder. IMS er en del af informationssystemet til bekæmpelse af svig (AFIS), som er udviklet og vedligeholdes af OLAF, og som letter udvekslingen af oplysninger mellem OLAF og de relevante myndigheder.

Tiltale: En anklagers officielle meddelelse til en fysisk eller juridisk person om, at vedkommende hævdes at have begået en strafbar handling. På grundlag af denne meddelelse indbringer anklageren sagen for en domstol.

Uregelmæssighed: En uregelmæssighed er en handling, som ikke er i overensstemmelse med EU's regler, og som potentielt har en skadelig indvirkning på EU's finansielle interesser, men som kan skyldes deciderede fejl begået både af støttemodtagere ved anmodning om midler og af de myndigheder, der er ansvarlige for at afholde betalinger. En uregelmæssighed, der begås forsætligt, udgør svig.

Slutnoter

¹ Jf. den juridiske definition i artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1371 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (BFI-direktivet).

² Jf. betragtning 8 i BFI-direktivet.

³ Jf. den juridiske definition i artikel 4 i EU-direktiv 2017/1371 (BFI-direktivet).

⁴ Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95.

⁵ Jf. artikel 32 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (finansforordningen).

⁶ Jf. artikel 3 i BFI-direktivet.

⁷ Jf. artikel 17 i BFI-direktivet.

⁸ Artikel 1, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999.

⁹ Østrig, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Den Tjekkiske Republik, Cypern, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Letland, Litauen, Luxembourg, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og Spanien. Nederlandene og Malta har tilsluttet sig EPPO i løbet af 2018.

¹⁰ Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed ("EPPO").

¹¹ Jf. punkt 1.35 og 1.36 i vores årsberetning for 2016.

¹² Jf. Revisionsrettens udtalelse nr. 1/2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af generaliserede mangler i medlemsstaterne for så vidt angår retsstatsprincippet af 2. maj 2018, Revisionsrettens udtalelse nr. 9/2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af EU-programmet for bekæmpelse af svig og Revisionsrettens udtalelse nr. 8/2018 om Kommissionens forslag om ændring af OLAF-forordningen nr. 883/2013, for så vidt angår samarbejdet med Den Europæiske Anklagemyndighed og effektiviteten af OLAF's undersøgelser.

¹³ I forbindelse med Kommissionens foranstaltninger til forebyggelse af svig undersøgte vi også OLAF's administrative henstillinger.

¹⁴ De relevante bestemmelser er artikel 122, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 50, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1306/2013, artikel 30, stk. 2, i forordning (EU) nr. 223/2014; artikel 5, stk. 5, i forordning (EU) nr. 514/2014 og artikel 21, stk. 1, litra d), i forordning (EU) nr. 1309/2013.

¹⁵ Beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser - Bekæmpelse af svig - Årsrapport 2017, COM(2018) 553 final.

¹⁶ Punkt 2.4 i Kommissionens arbejdsdokument SEC(2016) 237 final forklarer de metodologiske antagelser bag analysen af de indberettede uregelmæssigheder.

¹⁷ Jf. artikel 1, stk. 2, og artikel 7 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, artikel 2, stk. 37, i forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 2, stk. 17, i forordning (EU) nr. 223/2014, betragtning 3 i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/1971 og betragtning 3 i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/1973.

¹⁸ Artikel 3, stk. 1, litra a), i de delegerede forordninger 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 og 2015/1973.

¹⁹ "Handbook on the requirement to report irregularities", COCOLAF/23-05-17/8.2/EN, og artikel 2, litra b), i Kommissionens delegerede forordninger (EU) 2015/1970, 2015/1971 og 2015/1973.

²⁰ Artikel 2, litra b, i Kommissionens delegerede forordninger (EU) 2015/1970, 2015/1971 og 2015/1973 definerer "første administrative eller retslige konstatering". Disse delegerede forordninger (EU) er vedtaget på grundlag af de beføjelser, der tildeles i de relevante basisretsakter, herunder forordningen om fælles bestemmelser (artikel 122).

²¹ Fazekas, M. og Kocsis, G., (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. og King, P. L., (2016); Golden, M. og Picci, L. (2005). Centre for Counter Fraud Studies ved University of Portsmouth har udviklet metoden Fraud Loss Measurement (FLM), som anvendes til måling af svig. Jf. Button, M. og Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M. og Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. og King, P. L.(2016), s. 369-397.

²³ Jf. f.eks. Kommissionens arbejdsdokument SWD(2017) 266 final, del 2/2, tabel CP16, s. 64, som er vedlagt BFI-rapporten fra 2016.

²⁴ I 2017 offentliggjorde OLAF et femte sagskompendium om interne undersøgelser.

²⁵ GD EMPL, GD REGIO, GD AGRI, GD RTD og GD HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Den Europæiske Revisionsret, årsberetningen for 2014, s. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A. (2013), s. 10-11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes, GAO, juli 2015, GAO-15-593SP, s. 10.

³⁰ OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse af udenlandske tjenestemænd i forbindelse med internationale forretningstransaktioner.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=da.

³² COM (2000)200 final/2 - Reformen af Kommissionen - En hvidbog - Del II - Handlingsplan, foranstaltning 94.

³³ Forebyggelse af svig på grundlag af operationelle resultater: en dynamisk strategi for "fraud-proofing" SEK(2007) 1676.

³⁴ Ifølge princip 8 i den integrerede ramme for intern kontrol, der i 2013 blev fastlagt af COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), skal organisationer tage potentialet for svig i betragtning, når de vurderer risiciene vedrørende opnåelsen af deres mål.

³⁵ "Bedre regulering for bedre resultater - En EU-dagsorden", COM(2015) 215 final.

³⁶ BFI-rapporten for 2016, COM(2017) 383 final.

³⁷ "World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency", s. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Jf. Den Europæiske Revisionsrets særberetning 10/2015 - Bestræbelserne på at afhjælpe problemerne med offentlige indkøb i relation til EU's samhørighedsudgifter bør intensiveres.

⁴⁰ Artikel 1, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999.

⁴¹ I ca. 21 % af de undersøgelser, OLAF afsluttede med en finansiel henstilling mellem 2012 og 2016, fremsatte det samtidig en retslig henstilling.

⁴² Ud over eksterne undersøgelser kan OLAF også foretage interne undersøgelser i EU's institutioner. Vi vurderede ikke denne særlige OLAF-opgave i forbindelse med denne revision. Jf. punkt 72 vedrørende administrative henstillinger.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx pr. 15. februar 2018.

⁴⁴ DLAF er en national svigbekæmpelsesmyndighed med efterforskningsbeføjelser, som er ansvarlig for at beskytte EU's finansielle interesser i Rumænien. Jf. statistikken i DLAF's årsrapport for 2016, s. 11.

⁴⁵ Analyse af medlemsstaternes opfølgning af retslige henstillinger fremsat af OLAF mellem januar 2008 og december 2015, s. 1.

⁴⁶ Artikel 12 i forordning (EU) nr. 883/2013 fastslår, at OLAF kan "fremsende oplysninger, det har indhentet under eksterne undersøgelser, til de berørte medlemsstaters kompetente myndigheder i tilstrækkelig god tid til, at de kan træffe passende foranstaltninger i overensstemmelse med deres nationale lovgivning."

⁴⁷ Jf. OLAF-rapporten for 2017, s. 53.

⁴⁸ I 59 ud af i 150 sager, hvor beløb blev inddrevet som følge af OLAF's finansielle henstillinger, var det inddrevne beløb på 70 % eller derunder af, hvad OLAF havde anbefalet.

⁴⁹ "Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU", undersøgelse af statistisk information 2010-2014, Europol, 2016.

⁵⁰ Kommissionens afgørelse af 19.12.2013 om fastsættelse og godkendelse af retningslinjerne for fastsættelse af finansielle korrektioner, Kommissionen skal anvende på udgifter finansieret af Unionen under delt forvaltning, for manglende overholdelse af reglerne om offentlige indkøb, C(2013) 9527 final.

⁵¹ GD DEVCO har også tilskuds- og udbudskontrakter og budgetstøtteoperationer under direkte forvaltning. Vores revision fokuserede imidlertid på udgifter under indirekte forvaltning.

⁵² Hvis man kun ser på OLAF's finansielle henstillinger mellem 2012 og 2014, stiger denne sats til 82 %.

⁵³ Nederlandene og Malta har tilsluttet sig EPPO i løbet af 2018.

⁵⁴ Kommissionen anslår, at EPPO med 115 ansatte vil koste 21 millioner euro om året.

⁵⁵ Jf. betragtning 51 i Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO).

⁵⁶ Se Rådets forordning (EU) 2017/1939 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed ("EPPO") af 12. oktober 2017.

⁵⁷ I 2005 blev tærsklen for indberetning hævet fra 4 000 EUR til 10 000 EUR. På det tidspunkt foretog man et skøn af mængden af oplysninger, der gik tabt i processen, og den højere tærskel ville indebære en nedbringelse på ca. 45 % af det indberettede antal uregelmæssigheder, men kun et tab på 5 % af de tilhørende pengebeløb. Dette betyder, at afsløringsgraden for svig i 2017 blev på 0,22 % i stedet for 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Se OLAF's rapport 2016, s. 15-18, vedrørende omfanget af svig i forbindelse med offentlige udbud.

⁶⁰ SEK(2007) 1676.

⁶¹ Kommissionens forordning (EF) nr. 2035/2005 af 12. december 2005 (EUT L 328 af 15.12.2005, s. 8).

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Jf. artikel 325 TEUF.

⁶⁴ Den seneste udgave kan findes i rapporten fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet, "29. årsrapport om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser og bekæmpelse af svig (2017)", Bruxelles, den 3.9.2018, COM(2018) 553 final. En lignende tendens afspejles i andre systemer, der bygger på komplementaritet mellem undersøgelser på EU-plan og på nationalt plan (f.eks. håndhævelse af EU's konkurrenceregler, se http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Se OLAF-rapporten fra 2017.

⁶⁶ KOM(2011) 376 endelig, s. 8, punkt 2.2. "Forebyggelse og afsløring af svig".

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling V - Finansiering og forvaltning af EU, der ledes af Lazaros S. Lazarou, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Juhan Parts, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Ken-Marti Vaher og attaché Margus Kurm, ledende administrator og opgaveansvarlig Judit Oroszki, viceopgaveansvarlig Tomasz Plebanowicz og revisorerne Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova og Anzela Poliulianaite. Michael Pyper ydede sproglig støtte, og Valérie Tempez-Erasmi ydede sekretariatsassistance.

Fra venstre til højre: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.