Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření

Shrnutí

O tomto auditu

Podvodem se rozumí jakýkoliv úmyslný čin či opomenutí, jehož účelem je oklamat jiné a v jehož důsledku oběť utrpí ztrátu a pachateli vznikne zisk. Podvod týkající se veřejných prostředků je často spojen s korupcí, jíž se obecně rozumí jakýkoliv čin či opomenutí, které představuje zneužití úřední moci nebo snahu o takové zneužití za účelem získání neoprávněné výhody.

Odpovědnost za ochranu finančních zájmů EU před podvody a korupcí nesou společně EU a členské státy. Hlavním subjektem EU činným v oblasti boje proti podvodům je v současné době Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF), který přispívá ke koncepci a realizaci opatření Komise proti podvodům a provádí správní šetření podvodů, jež se týkají rozpočtu EU. V roce 2020 začne fungovat Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO) s pravomocemi stíhat trestné činy postihující finanční zájmy EU ve 22 členských státech.

Vzhledem k tomu, že prevence a odhalování podvodů jsou pro finanční řízení EU zásadní, rozhodli jsme se provést audit výkonnosti řízení rizika podvodů ve výdajích EU, jak ho provádí Komise. Konkrétně jsme zkoumali:

• strategii Komise pro boj proti podvodům, nástroje pro prevenci podvodů a přístup Komise k náležitým údajům o rozsahu, povaze a příčinách podvodů ve výdajích EU;
• zda správní vyšetřování úřadu OLAF vedlo ke stíhání a následnému zpětnému získání prostředků.

Rovněž jsme vzali v úvahu mechanismy ustavení EPPO a analyzovali jsme, zda má tento nový subjekt potenciál řešit stávající nedostatky.

Co jsme zjistili

V uplynulých deseti letech podnikla Komise v boji proti podvodům s dopadem na rozpočet EU určité kroky. Konkrétně v roce 2011 schválila strategii boje proti podvodům (CAFS) a každé generální ředitelství nebo skupina generálních ředitelství nyní realizuje svou vlastní operační strategii boje proti podvodům. Rovněž ustavila systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů (EDES) a interinstitucionální panel, který poskytuje poradenství ve věci vylučování hospodářských subjektů z možnosti získat financování EU například z důvodu podvodu nebo korupce. Komise také každoročně předkládá Evropskému parlamentu a Radě zprávu o ochraně finančních zájmů Unie („zpráva PIF").

Zjistili jsme nicméně, že Komisi chybí ucelené informace o rozsahu, povaze a příčinách podvodů. Její oficiální statistiky odhalených podvodů nejsou úplné a dosud také nevypracovala posouzení neodhalených podvodů. Jsou však k dispozici určité informace o typech a schématech podvodů v různých sektorech. Nebyla provedena žádná podrobná analýza, která by identifikovala, co vede některé příjemce prostředků EU k tomu, že se dopouštějí podvodů. Tento nedostatek informací snižuje praktickou hodnotu strategických plánů Komise, jako je CAFS, které nebyly aktualizovány od roku 2011.

Stávající přístup, kdy OLAF zahajuje správní vyšetřování podezření z podvodu po té, co obdrží informace z jiných zdrojů, a kdy po vyšetřování podezření z podvodu úřadem OLAF často následuje trestní vyšetřování na úrovni členského státu, je u značného počtu případů časově příliš náročný, a tedy snižuje pravděpodobnost, že dojde k podání žaloby. V důsledku toho vedla vyšetřování úřadu OLAF ke stíhání podezřelých z podvodu v přibližně 45 % případů. Pokud jde o zpětné získání neoprávněně vyplacených prostředků EU, v řadě případů mají generální ředitelství za to, že závěrečné zprávy úřadu OLAF neuvádějí dostatečné informace umožňující na jejich základě zahájit řízení pro zpětné získání neoprávněně vyplacených prostředků. V takových případech generální ředitelství podniknou (nebo zadají externě) další kroky, aby mohla rozhodnout, zda je možné částku doporučenou úřadem OLAF získat zpět, nebo se spolehnou na důkazy shromážděné v průběhu svých vlastních auditů.

Domníváme se, že zřízení EPPO (jehož se zúčastní 22 členských států) je krokem správným směrem, ustavení stávajícího nařízení však přinášejí několik rizik. Pravděpodobně nejzávažnější z nich se týkají odhalování a vyšetřování, která budou provádět primárně vyšetřovatelé členských států pod vedením EPPO. Nařízení nestanoví žádný mechanismus, který by EPPO (nebo jinému subjektu EU) umožňoval přimět orgány členských států alokovat zdroje na proaktivní činnost nutnou pro vyšetřování podvodů ve výdajích EU nebo na případy vyšetřované pověřenými žalobci. Dalším rizikem je přílišná časová náročnost rozsáhlých interních konzultací a překladů potenciálně nutných pro práci komor EPPO, která může trvat příliš dlouho, než aby mohlo být zahájeno trestní řízení, neboť čas je zde často tím nejomezenějším zdrojem.

Co doporučujeme

Na základě těchto připomínek se domníváme, že EU potřebuje lepší motivaci a vedení, aby mohla přijmout reálná opatření v boji proti podvodům ve výdajích EU. Podle našeho názoru je proto jednoznačně nutné, aby Komise ve spolupráci s členskými státy svůj boj proti podvodům ve výdajích EU zintenzívnila.

Měla by:

Doporučení 1: zavést spolehlivý systém hlášení podvodů, který by poskytoval informace o rozsahu, povaze a hlavních příčinách podvodů.

Doporučení 2: dosáhnout lepší koordinace boje proti podvodům v kontextu odpovědnosti sboru Komisařů za prevenci a odhalování podvodů; zajistit, aby strategické řízení rizika podvodu a prevence podvodu byly konkrétně vymezenou položkou portfolia toho či jiného komisaře; posílit úlohu komisaře odpovědného za úřad OLAF a schválit novou ucelenou strategii pro boj proti podvodům, která bude vycházet z komplexní analýzy rizika podvodů.

Doporučení 3: zintenzívnit své činnosti v oblasti prevence podvodů, a to zejména tak, že:

• zajistí, aby generální ředitelství v režimu přímého a nepřímého řízení využívala systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů, a vyzve všechny členské státy k tomu, aby identifikovaly a označovaly podvádějící hospodářské subjekty a fyzické osoby s nimi spojené;
• bude všechny členské státy podněcovat k tomu, aby aktivně používaly databázi ARACHNE za účelem prevence podvodného a nesprávného využívání prostředků EU.

Doporučení 4 – Znovu uvážit úlohu a povinnosti úřadu OLAF v oblasti boje proti podvodům ve výdajích EU ve světle zřízení EPPO Konkrétně by měla Evropskému parlamentu a Radě navrhnout opatření, která by úřadu OLAF svěřila strategickou a dohledovou roli v oblasti opatření EU v boji proti podvodům.

Úvod

Definice podvodu

Podvodem¹ se obecně rozumí jakýkoliv úmyslný čin či opomenutí, jehož účelem je oklamat jiné a v jehož důsledku oběť utrpí ztrátu a pachateli vznikne zisk. Například pokud se příjemce grantu záměrně snaží uvést poskytovatele financování v omyl, aby mohl požádat o úhradu neoprávněně vysokých výdajů, jde o podvod.

Podvod týkající se veřejných prostředků je někdy spojen s korupcí^{2 3}, jíž se tradičně rozumí jakýkoliv čin či opomenutí, které představuje zneužití úřední moci nebo snahu o takové zneužití, za účelem získání neoprávněné výhody. Například pokud příjemce grantu uplatí úředníka, aby tento schválil nenáležitě vysoké výdaje, došlo k podvodu a současně i ke korupci.

Nesprávnost⁴ je chápána šířeji než podvod. Je definována jako jakékoliv porušení právních předpisů, jež poškodilo nebo by mohlo poškodit rozpočet EU. Pokud byly právní předpisy porušeny záměrně, jde o podvod. Podvod se tedy od ostatních nesrovnalostí liší zlým úmyslem na straně pachatele.

Ochrana finančních zájmů EU před podvody

Právním východiskem ochrany finančních zájmů EU před podvody, korupcí a jiným protiprávním jednání je článek 325 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (příloha I).

Evropská komise musí přijmout nutná opatření, aby byla s to poskytnout přiměřenou jistotu, že nesprávnostem (včetně podvodů) při čerpání rozpočtu EU se předchází a že jsou zjišťovány a napravovány⁵. U sdíleného řízení, např. u výdajových oblastí „soudržnost" a „zemědělství", tuto odpovědnost sdílí s členskými státy.

Směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie (směrnice o ochraně finančních zájmů)⁶ stanoví harmonizovanou definici deliktů s dopadem na finanční zájmy EU i pokuty a promlčecí lhůty uplatňované v takových případech. Tato směrnice byla přijata 5. července 2017. Členské státy jsou povinny provést ji ve vnitrostátním právu do července 2019⁷.

Na řízení rizika podvodů na vrub rozpočtu EU se podílí celá řada činitelů, a to jak na úrovni EU, tak na úrovni členských států (příloha II). Hlavní aktéři:

• Klíčovým subjektem EU pro boj proti podvodům je v současné době Evropský úřad pro boj proti podvodům (známý pod francouzskou zkratkou svého názvu OLAF – Office européen de lutte antifraude). OLAF se podílí na koncepci a realizaci opatření Komise pro boj proti podvodům. Na úrovni EU je jediným orgánem s nezávislými vyšetřovacími pravomocemi⁸.
• Za ustavení účinných systémů pro řízení rizika podvodů v různých oblastech rozpočtu EU odpovídají generální ředitelství Komise a výkonné agentury.
• Ve sdíleném řízení připadá povinnost zavést adekvátní rámec pro boj proti podvodům programovým orgánům členských států. Trestní vyšetřování a stíhání trestných činů jsou rovněž zcela v pravomoci soudních orgánů členských států.
• V říjnu 2017 se dvacet členských států⁹ rozhodlo ustavit Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO – European Public Prosecutor's Office). Na činnosti EPPO se v současné době podílí 22 členských států. EPPO bude subjektem EU s pravomocí vyšetřovat a stíhat trestné činy proti finančním zájmům EU. Podle čl. 120 odst. 2 nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce¹⁰ začne tento subjekt fungovat nejdříve po uplynutí tří let od data vstupu nařízení v platnost, tzn. až po roce 2020.

Evropský účetní dvůr (EÚD) je nezávislý externí auditor EU. Přezkoumáváme legalitu a správnost příjmů a výdajů a přesvědčujeme se o řádnosti finančního řízení. Pokud v průběhu své práce zjistíme případy podezření z podvodu, postoupíme je úřadu OLAF k předběžné analýze a možnému vyšetřování¹¹.

Podle čl. 325 odst. 4 SFEU je nutné všechna opatření v oblasti prevence boje proti podvodům s dopadem na finanční zájmy EU před jejich přijetím normotvůrcem konzultovat s EÚD. V uplynulých letech zveřejnila Komise několik legislativních návrhů souvisejících s předmětem tohoto auditu (příloha III). K některým těmto návrhům jsme vydali své stanovisko¹².

Rozsah a koncepce auditu

Při auditu jsme posuzovali, zda Komise řádně řídí riziko podvodů ve výdajích EU. Konkrétně jsme zkoumali:

• zda Komise řádně posuzuje rozsah, povahu a příčiny podvodů ve výdajích EU;
• zda Komise disponuje účinným strategickým rámcem pro řízení rizika podvodů;
• zda se Komise dostatečně zaměřuje na prevenci podvodů;
• zda správní vyšetřování úřadu OLAF vedou ke stíhání a následnému zpětnému získání prostředků.

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD).

Rovněž jsme zvažovali, zda je pravděpodobné, že EPPO se bude zabývat nedostatky, které jsme zjistili ve stávajících mechanismech boje proti podvodům ve výdajích EU.

Náš audit se zaměřuje čistě na podvody ve výdajích EU. Pokryli jsme všechny hlavní výdajové oblasti EU („zemědělství", „soudržnost", „výzkum a vývoj" a „vnější akce"). Zaměřili jsme se především na opatření Komise týkající se prevence podvodů a postup v případě odhalených podvodů. Neprověřovali jsme vnitřní vyšetřování v oblasti příjmů EU. Pokud jde o vnější vyšetřování, zaměřili jsme se na finanční a soudní doporučení, neboť ta jsou našimi hlavním výstupy¹³. Neprověřovali jsme ani vyšetřování úředníků EU nebo jiných pracovníků EU, členů orgánů nebo subjektů či vedoucí úřadů a agentur.

Naše připomínky se opírají o následující zdroje důkazních informací:

1. analýzu relevantní dokumentace (dokumenty Komise a úřadu OLAF, zprávy EÚD, relevantní studie a výzkumy) a databáze (např. IMS a Arachne);
2. pohovory s úředníky úřadu OLAF a s úředníky sedmi výdajových generálních ředitelství (GŘ AGRI, GŘ EMPL, GŘ REGIO, GŘ RTD, GŘ DEVCO, GŘ CNECT a GŘ HOME) a rovněž generálních ředitelství a ostatních interních útvarů, které hrají důležitou úlohu v dohledu Komise nad řízením rizika podvodů (dozorčí výbor úřadu OLAF, SEC GEN, GŘ BUDG a IAS);
3. pohovory se subjekty mimo Komisi, jako Europol a Eurojust;
4. návštěvy služeb pro koordinaci boje proti podvodům (AFCOS), úřadů státních zástupců a příslušných ministerstev ve čtyřech členských státech (Bulharsko, Berlín a Braniborsko v Německu, Řím a Perugia v Itálii a Polsko);
5. průzkum zaslaný nejvyšším kontrolním institucím (NKI) 28 členských států, z nichž 23 odpovědělo; průzkum zaslaný Europolem v rámci tohoto auditu 28 národním kontaktním místům, z nichž 13 odpovědělo;
6. příspěvky 15 odborníků (kriminologů, právních specialistů, odborníků na sociální problematiku, státních zástupců), kteří v průběhu auditu přispívali vstupy a radami a vyjadřovali se k předběžným zjištěním.

Připomínky

Vhled Komise do rozsahu, povahy a příčiny podvodů je nedostatečný

Prvním krokem řádně koncipovaného a realizovaného přístupu k boji proti podvodům je měření podvodů. Plánovat a monitorovat opatření proti podvodům je bez kvalitních základních údajů o podvodech obtížné.

Podvod v oblasti souhrnně spravovaných prostředků, jako jsou peníze EU, je skrytý trestný čin, což znamená, že ho nelze odhalit bez kontrol ex ante nebo kontrol ex post, které se provádí specificky za tímto účelem. Jelikož tyto kontroly nemohou být komplexní a nejsou vždy produktivní, některé případy podvodu nebudou odhaleny. K tomu přispívá i skutečnost, že v oblasti souhrnně spravovaných prostředků neexistují individuální oběti podvodů, které by takové trestné činy hlásily a upozorňovaly na ně příslušné orgány. Obrázek 2 představuje nezjištěné podvody a fáze mezi odhalením případu podezření z podvodu a zjištěním podvodu soudem.

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD).

S ohledem na utajovanou povahu podvodů neleze fenomén podvodu posuzovat pouze na základě oficiálních statistik nahlášených a vyšetřovaných případů. Užitečné vhledy do rozsahu a povahy problému mohou poskytnout i metody sociologického výzkumu.

Pokud jde o výdaje EU, informace o míře odhalených podvodů se evidují ve třech různých databázích (obrázek 3).

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD).

OLAF jako klíčový subjekt EU činný v boji proti podvodům odpovídá jménem Komise za shromažďování a kompilaci statistických údajů a informací o podvodech ve výdajích EU. Členské státy a kandidátské země jsou ze zákona povinny¹⁴ hlásit úřadu OLAF jako orgánu Komise všechny velké případy nesrovnalostí, které byly zjištěny v příjmech (tradiční vlastní zdroje) a výdajích EU („soudržnost", „zemědělství" a fondy předvstupní pomoci). Rovněž musí hlásit, zda tyto nesrovnalosti vedly na národní úrovni k zahájení správních či soudních řízení, aby mohlo být zjištěno, zda příslušné akty byly záměrné (podezření z podvodu), nebo zda byl podvod zjištěn pravomocným rozhodnutím soudu (zjištěný podvod). Členské státy a kandidátské země tedy musí nesrovnalost napřed zaevidovat a následně uvést, zda tato nesrovnalost představuje podvod (podezření z podvodu nebo zjištěný podvod) či nikoliv. Hlášení podvodů, pokud jde o výdaje, probíhá prostřednictvím IT systému pro řízení nesrovnalostí (IMS – Irregularity Management System). Za systém odpovídá úřad OLAF. Vykazování příjmů probíhá přes systém OWNRES, který řídí GŘ BUDG.

Úřad OLAF disponuje i vlastním systémem pro řízení případů, který poskytuje informace o uzavřených a probíhajících vyšetřováních podvodů, korupce a závažných případů nesrovnalostí týkajících se prostředků EU. Orgány členských států rovněž mohou mít své vlastní databáze pro evidenci případů podezření z podvodu s dopadem na finanční zájmy EU nebo jejich příslušné národní rozpočty.

V tomto oddíle zkoumáme kvalitu Komisí využívaných informací o mírách zjištěných a nezjištěných podvodů a typ analýzy, kterou Komise provádí, aby identifikovala nejtypičtější vzorce a schémata podvodů, příčiny podvodů a profil podvodníků EU. Také posuzujeme, jak Komise tyto informace začleňuje do svých posouzení rizika podvodu.

Údaje o míře odhalených podvodů jsou neúplné

Komise každoročně zveřejňuje hodnotu objemu odhalených podvodů spolu se souvisejícími analýzami ve zprávě s názvem „Zpráva o ochraně finančních zájmů Evropské unie"¹⁵. Podle této zprávy činil objem odhalených podvodů ve výdajích EU roku 2017 celkem 390,7 milionu EUR, tj. 0,29 % celkových plateb z rozpočtu EU (obrázek 4).

K výpočtu těchto údajů o odhalených podvodech používá Komise své vlastní údaje v případech, kdy výdaje spravuje přímo, a v případech, kdy jde o výdaje ve sdíleném řízení, využívá údaje, které úřadu OLAF poskytly členské státy a kandidátské země prostřednictvím systému IMS.

Na základě našich auditních výsledků popsaných v následujících bodech jsme dospěli k názoru, že tyto údaje neposkytují úplný obraz o odhalené míře podvodů ve výdajích EU. To je případ jak sdíleného řízení, tak ostatních způsobů řízení.

Komise se domnívá, že u sdíleného řízení se hlavní problém nenahlášených případů týká případů, u nichž státní zastupitelství provádí vyšetřování bez vědomí orgánů odpovědných za realizaci příslušného programu¹⁶. Zjistili jsme nicméně níže další příčiny podhodnocení hlášeného rozsahu podvodů:

• Orgány členských států nehlásí všechny případy vyšetřované úřadem OLAF. Z 20 případů OLAF, které jsme kontrolovali, jsme identifikovali pouze tři případy, které orgány členských států zaevidovaly do systému IMS.
• Případy podvodů se rovněž mohou týkat činnosti zprostředkujících orgánů veřejné správy, které se podílejí na realizaci operačního programu nebo zadávání veřejných zakázek:
• Právní předpisy EU¹⁷ nestanoví členským státům povinnost hlásit případy, kdy orgány veřejné správy uplatňovaly pravomoci veřejného orgánu a nejednaly jako hospodářský subjekt, ať už došlo k podvodu či nikoliv. Zjistili jsme problémy s nenahlášením případů, kdy veřejné orgány jednají jako hospodářské subjekty.
• Pokud při výběru projektů a před poskytnutím jakéhokoliv financování projektu dojde k nesrovnalostem podvodného či nepodvodného charakteru, ne vždy je možné související projekt s nesprávnostmi či projekt podvodného charakteru identifikovat, aby bylo možné následně vložit data do systému IMS. Na takové případy jsme narazili ve dvou členských státech.
• Za účelem snížení jejich administrativní zátěže stanoví právní předpisy EU orgánům členských států povinnost hlásit pouze nesrovnalosti podvodného i nepodvodného charakteru, které se týkají částek, jejichž peněžní hodnota přesahuje 10 000 EUR¹⁸. U „zemědělství" a Evropského sociálního fondu je realizován značný počet plateb do 10 000 EUR, takže i potenciálně podvodné platby jsou tak pod hranicí, od které je nutné je hlásit. V průběhu našeho auditu jsme v jednom členském státě zjistili, že nesrovnalosti týkající se Evropského zemědělského záručního fondu a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova vykázané v systému IMS představují pouze malou část (7 %) všech nesrovnalostí zjištěných členským státem u těchto dvou fondů. Tento členský stát na druhé straně kvalifikoval vysoký podíl (60 %) ze 7 % nahlášených nesrovnalostí jako podezření z podvodu.

Komise vydala k hlášení nesrovnalostí a jejich označování jako podezřelé z podvodu několik pokynů¹⁹. Členské státy však stále vykazují nesrovnalosti různě. Důvodem jsou především různé interpretace termínů „podezření z podvodu" a „prvotní správní nebo soudní zjištění"²⁰. Definice těchto pojmů jsou důležité, neboť přesně stanovují, kdy je nesrovnalost nutno označit za podvod (podezření z podvodu). Z tabulky v příloze 4 vyplývá, že některé členské státy kvalifikují nesrovnalosti jako podezření z podvodu až po pravomocném soudním rozsudku, zatímco jiné tak činí v dřívějších fázích řízení.

Aby OLAF více zdůraznil nutnost odhalovat a hlásit případy podvodu, zavedl v roce 2015 dva nové ukazatele: „míru odhalení podvodů" (FDR – fraud detection rate), což je hodnota případů podezření z podvodu nebo zjištěných podvodů v členském státě jako procento celkových plateb provedených v této zemi v daném období, a „míru četnosti podvodů" (FFL – fraud frequency level), což je počet podezření z podvodu nebo potvrzených případů podvodu v členském státě jako procento z celkového počtu nesrovnalostí zjištěných v této zemi za dané období. Pro nesrovnalosti, které nemají podvodný charakter, byl vytvořen obdobný ukazatel („míra odhalení nesrovnalostí" (IDR – irregularity detection rate) a „míra četnosti podvodů" (FFL – fraud frequency level)). Informace o FDR a IDR pro oblast „soudržnosti" v období 2007–2013 za každý členský stát jsou uvedeny na obrázku 5.

Tyto ukazatele upozorňují na významné rozpory v míře nesrovnalostí a podvodů (hodnota a počet případů) odhalených a nahlášených členskými státy. Deset členských států například vykázalo za celé programové období 2007–2013 méně než deset případů podezření z podvodu a míra odhalení podvodů u dvanácti členských států činila méně než 0,1 %. Osm členských států kategorizovalo více než 10 % všech nahlášených nesrovnalostí jako podezření z podvodu, zatímco u 14 jiných členských států to bylo méně než 5 %.

Komise se domnívá, že významné rozdíly mezi členskými státy, pokud jde o hlášení podvodů a nesrovnalostí, mohou souviset s nastavením vnitrostátních systémů pro boj proti podvodům, a nikoliv s neharmonizovaným vykazováním. Podrobnější analýzu kořenových příčin těchto rozdílů Komise neposkytla.

Dalším ukazatelem problémů s hlášením či odhalováním nesrovnalostí je nedostatečná korelace oficiálních statistik nahlášených měr odhalení podvodů a výsledků ukazatelů rizika korupce (obrázek 5): některé země, které se na indexu vnímání korupce organizace Transparency International (CPI) nebo na indexu veřejné integrity umísťují nízko, a jsou proto považovány za méně transparentní, hlásí velmi málo případů podvodu nebo dokonce vůbec žádné.

* Index vnímání korupce (CPI) organizace Transparency International řadí země podle míry vnímání korupce určené na základě posouzení vyhotovených odborníky a průzkumy veřejného mínění. Hodnotí se na škále od 100 (velmi čisté) do 0 (velmi zkorumpované).

** Index veřejné integrity (IPI) je souborný index složený ze šesti prvků: nezávislost soudů, správní zátěž, otevřenost obchodu, transparentnost rozpočtu, e-občanství a svoboda tisku. Jeho cílem je prezentovat objektivní a ucelený obraz o kontrole státu nad korupcí ve 109 zemích. Hodnotí se na stupnici od 1 (nízká kontrola korupce) do 10 (velká kontrola korupce).

*** Eurobarometer 2015 měří perspektivu občanů EU. Q1_B Defraudace rozpočtu EU Rozsah problému je poměrně častý?

Komise neprovádí žádné komplexní kontroly kvality údajů v systému IMS, ani nežádá orgány členských států, aby poskytovaly jistotu ohledně spolehlivosti hlášených údajů. V rámci systému auditů se provádějí částečné kontroly souladu s vykazovacími povinnostmi.

Ani úřad OLAF, ani žádný jiný orgán v rámci Komise neshromažďuje informace o kriminálních případech dotýkajících se finančních zájmů EU a vyšetřovaných národními orgány. Členské státy mají své vlastní systémy evidence vyšetřovaných případů a téměř polovina z nich nerozlišuje mezi trestnými činy finanční povahy s dopadem na národní zájmy a trestnými činy finanční povahy s dopadem na zájmy EU. Ani Komise, ani členské státy neevidují údaje o podvodech v oblasti výdajů EU jako samostatnou kategorii.

V oblasti výdajů přímo řízených Komisí se hodnota výdajů, u nichž existuje podezření z podvodu, odvozuje od hodnoty částek označených jako podvodné a evidované v účetním systému Komise. Zjistili jsme, že některé údaje nejsou v hodnotě výdajů, u nichž existuje podezření z podvodu, zahrnuty. V některých případech Komise zpětně vymáhá neoprávněně vydané prostředky formou zápočtů příslušné částky oproti budoucím žádostem o úhradu, aniž by vydala oficiální inkasní příkaz. Tyto případy nejsou vždy označeny jako podvod, i když to pokyny Komise vyžadují. Některé případy podezření z podvodu dále nemusí být vyšetřovány úřadem OLAF, generální ředitelství však provádí jejich následnou kontrolu formou auditů. Tyto případy však nejsou vždy zahrnuty do vykazované hodnoty podvodných výdajů. Komise dosud nevydala jasné pokyny ke kompilaci takových údajů.

Komise nemá přehled o míře neodhalených podvodů

Komise neprovádí odhad míry neodhalených podvodů. Nikdy neprovedla viktimizační šetření, ani průzkum kontaktu s podvody ve výdajích EU. Komise nám sdělila, že nepovažuje viktimizační šetření, průzkumy kontaktu s podvody a průzkumy vnímání fenoménu podvodu za vhodné nástroje, které mohou nabídnout lepší vhled do celkového rozsahu dotačních podvodů, protože průzkum obětí podvodů týkajících se rozpočtu EU by byl značně nákladný a protože není zřejmé, komu by takové sociologické otázky měly být adresovány.

Pro měření korupce – která je také skrytým trestným činem – se používají studie vnímání korupce a studie vycházející ze zkušenosti. K běžně přijímaným ukazatelům korupce patří index vnímání korupce organizace Transparency International a ukazatel kontroly korupce Světové banky (WB-CCI). Tyto indexy využívají výsledky studií vnímání korupce. Tyto průzkumy se neprovádějí jako náhrada oficiálních statistik, ale spíše jako jejich doplněk.

Kromě průzkumů vnímání fenoménu byly v nedávné době provedeny i určité studie odhadující míru rizika korupce nebo kontroly korupce s využitím objektivních správních údajů²¹.

V oblasti soudržnosti zahájilo GŘ REGIO studii posuzující kvalitu správy na regionální úrovni s využitím údajů o zadávání veřejných zakázek. Jedním z měřených ukazatelů výkonnosti byla kontrola korupčních rizik (rámeček 1). Mít v této souvislosti přehled o regionálních či odvětvových odlišnostech je pro pochopení rizik souvisejících s korupcí a jejich účinného řízení klíčové.

Výše uvedené příklady ilustrují, že je skutečně možné získat vhled, pokud jde o rozsah neodhalených podvodů nebo korupce.

Analýza vzorců podvodů a rizik podvodu provedená Komisí je nedostatečná

Znalost vzorců podvodů přispívá k přesnějším a aktuálnějším posouzením rizika podvodů a pomáhá určovat a provádět relevantní kontroly za účelem prevence anebo odhalování podvodů.

Komise analyzuje různé typy podvodů, aby dostála:

• své povinnosti každoročně předkládat Evropskému parlamentu a Radě zprávu o opatřeních, která Komise a členské státy přijaly v boji proti podvodům, a o výsledcích těchto opatření (ve zprávě o ochraně finančních zájmů Evropské unie) a svým povinnostem daných odvětvovými právními předpisy;
• rámci vnitřní kontroly Komise, který vyžaduje posouzení rizika podvodů.

Zpráva o ochraně finančních zájmů Evropské unie za rok 2016 obsahuje oddíl o typech nesrovnalostí, které byly nahlášeny jako podvodné jak pro oba fondy v oblasti „zemědělství", tak pro prioritní oblast „výzkum a technologický rozvoj" (R&TD) v případě strukturálních fondů na období 2007–2013. Analýza způsobu fungování uvedená ve zprávě zahrnuje různé typy nesrovnalostí nahlašovaných jako podvodné²³.

Kromě zprávy o ochraně finančních zájmů vypracoval úřad OLAF rovněž několik analýz, nazvaných kompendia případů (case compendiums), které pojednávají o hlavních typech podvodného jednání, slabých stránkách a varovných signálech. Tato kompendia uvádějí seznam anonymizovaných případů na základě šetření úřadu OLAF a údajů z členských států.

Jsou dobrý příkladem toho, jak zkušenosti úřadu OLAF a jeho další informace z vyšetřovací činnosti využít při poskytování včasných informací o klíčových hrozbách podvodů týkajících se rozpočtu EU. Jde nicméně o jednorázově připravované dokumenty, které nejsou pravidelně aktualizovány. OLAF vypracoval čtyři případová kompendia k podvodům²⁴, která byla zveřejněna v letech 2010, 2011, 2012 a 2013, od té doby však nezveřejnil žádnou aktualizaci. Například nejaktuálnější případové kompendium pro strukturální fondy, zveřejněné v roce 2011, se vztahuje k programovým obdobím 1994–1999 a 2000–2006.

V současné době se rizika podvodů posuzují na úrovni generálních ředitelství. Pro Komisi jako celek se žádné ústřední posouzení rizika podvodu neprovádí a neexistuje žádný rejstřík podvodů obchodních společností. Takové informace by se však měly využívat při přípravě strategie Komise pro boj proti podvodům (CAFS). CAFS, přijatá v roce 2011, nezahrnuje žádné informace ani o tom, zda existuje výchozí analýza rizika podvodu, ani o výsledcích takové analýzy.

Provedli jsme přezkum posouzení rizika podvodů vypracovaných sedmi generálními ředitelstvími Komise. Tato posouzení vycházela výhradně z analýzy odhalených podvodů a kombinovala informace z různých interních zdrojů (např. IMS, OLAF, výsledky auditů generálních ředitelství a zjištění EÚD). Jiné informace z externích zdrojů, jako jsou vnitrostátní statistiky trestných činů nebo oficiální zprávy orgánů státní správy či analýzy a zprávy nevládních organizací, ukazatele rizika korupce nebo průzkumy, generální ředitelství k doplnění svých analýz rizika podvodu nevyužívala. Závěr vyvozený pěti ze sedmi výdajových generálních ředitelství, tj. že riziko podvodu je nízké, tedy nevychází z vyčerpávající analýzy, která by zahrnula všechny podstatné faktory²⁵.

Z informací v obecném registru podvodů vytvořeném Autorizovaným institutem veřejných financí a účetnictví (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy) spolu s účetní firmou Moore Stephens vyplývá, že riziko podvodu u dotačních výdajů (na něž připadá velký podíl výdajů EU) může být vysoké. Tento registr vychází z globálního průzkumu mezi více než 150 účetními a odborníky na riziko podvodu ze 37 zemí, jehož cílem je globálně posuzovat oblasti, v nichž je riziko podvodu nejzávažnější. Respondenti hodnotili 18 různých typů rizika podvodu a úplatků na stupnici od 1 (nejnižší riziko) do 5 (nejvyšší riziko). Téměř (48 %) všech respondentů v průzkumu uvedlo, že dotační podvody představují velké nebo velmi velké riziko a v rejstříku je umístilo na první místo²⁶.

Někteří odborníci, které jsme konzultovali, se domnívají, že pro lepší pochopení rozsahu rizika a povahy podvodů v oblasti výdajů EU je důležité uplatňovat několik různých metod, v závislosti na typu výdajů. Například u společné zemědělské politiky, kde jsou prostředky financování přidělovány především prostřednictvím nároků a kde je při rozdělování prostředků EU menší prostor pro vlastní uvážení, je jedním z možných způsobů měření rozsahu podvodných výdajů měření ztráty v souvislosti s podvodem. U investičních projektů je možné stanovit riziko podvodu a korupce analýzou správních datových souborů (data velkého objemu), jako například databáze zadávacích řízení a veřejných zakázek, i žádostí o dotace a souvisejících rozhodnutí. Doplňující informace by rovněž mohl poskytnout průzkum mezi příjemci EU nebo subjekty pověřenými správou prostředků EU.

Komise neanalyzovala příčiny podvodu

Ani OLAF ani generální ředitelství Komise neprováděly podrobnou analýzu hlavních příčin podvodu ani charakteristických rysů osob, které se podvodů dopouštějí. Komise se nedomnívá, že zjišťování skutečností, které podvodníky motivují, by boji proti podvodům přineslo významnou přidanou hodnotu.

Podezření z podvodu, na něž narážíme při svých auditech, nejčastěji souvisí s umělým vytvářením podmínek příjemci za účelem získání přístupu k prostředkům EU. Tento modus operandi svědčí o tom, že podvodníci nejsou vždy organizovaní kriminálníci, ale jednotlivci (příjemci prostředků EU), kteří záměrně porušují pravidla, aby získali prostředky EU, o nichž se domnívají, že na ně mají legitimní nárok. Někteří odborníci upozorňují na možnosti příčinné vazby mezi složitostí pravidel a podvody. Rámeček 2 uvádí případ, který jsme popsali v naší výroční zprávě za rok 2014²⁷.

Ze studie korupčních rizik v členských státech EU vyplývá, že příležitost pro diskreční výdaje bez náležitých kontrol zvyšuje riziko výdajů v důsledku korupce²⁸. Někteří odborníci upozornili na obdobný druh rizika. Bylo by tedy vhodné, kdyby OLAF nebo generální ředitelství Komise analyzovala, jak diskreční výdaje u programů spolufinancovaných EU ovlivňují riziko podvodu v rámci dané výdajové oblasti. To platí zejména o oblasti sdíleného řízení (např. evropské strukturální a investiční fondy), kde subjekty členských států, které tyto prostředky rozdělují, mohou při stanovování kritérií a podmínek způsobilosti uplatňovat vlastní uvážení.

Strategický přístup Komise k řízení rizika podvodů vykazuje nedostatky

Podvody jsou průřezovým problémem. Jeho úspěšné omezení si tedy vyžádá úsilí a širokou řadu opaření realizovaných mnoha stranami. Boj proti podvodům nicméně obvykle není hlavní pracovní náplní konkrétní provozní jednotky v rámci organizace. Je tedy užitečné určit jeden subjekt nebo jednoho vrcholového manažera, kteří povedou aktivity v oblasti boje proti podvodům v rámci organizace a budou na ně dohlížet²⁹. Rovněž je důležité jasně definovat úkoly a povinnosti příslušných operačních jednotek, neboť pouze takto se lze vyhnout zdvojování rolí a posoudit skutečný dopad každého aktéra.

Zkoumali jsme, zda má Komise jednoznačné vedoucí postavení, jasně definované úkoly a povinnosti a zda vykonává patřičný dohled nad řízením rizika podvodů. Rovněž jsme hodnotili, zda má dobře koncipovanou strategii boje proti podvodům, která jí pomáhá realizovat každodenní opatření v boji proti podvodům, a zda výstupy těchto opatření řádně měří.

Ve správním modelu Komise jsou povinnosti rozděleny, dohled společností nad řízením rizika podvodů je nicméně nedostatečný

Analyzovali jsme typické (nejčastější) role a povinnosti různých subjektů z hlediska jejich hlavních přínosů v jednotlivých fázích boje proti podvodům: plánování, realizace a podávání zpráv (příloha V).

Ve správním modelu Komise jsou role a povinnosti odborů Komise, které se podílí na opatřeních souvisejících s bojem proti podvodům, rozdělené. Dohled nad společnostmi je však nedostatečný. Většina subjektů má konzultační úlohu. K hlavním subjektům odpovědným za opatření v boji proti podvodům patří sbor komisařů, generální ředitelství a orgány členských států.

Předseda Komise vymezuje povinnosti každého komisaře v jednotlivých pověřovacích dopisech. Všem komisařům stanoví povinnost zajistit řádné finanční řízení programů, za něž odpovídají, včetně ochrany rozpočtu EU před podvody. Pověřovací dopis komisaře pro rozpočet a lidské zdroje, který odpovídá za úřad OLAF, mu stanoví povinnost soustředit se na „podporu vyšetřování podvodů týkajících se rozpočtu EU, korupce a závažných pochybení v rámci evropských institucí podporou práce úřadu OLAF, jehož nezávislost v oblasti vyšetřování musí být zachována". Strategické řízení rizika podvodu a prevence podvodu nejsou konkrétně vymezenou položkou portfolia toho či jiného komisaře.

OLAF je klíčovým subjektem EU v oblasti boje proti podvodům a v souladu s nařízením (EU, Euratom) č. 883/2013 („nařízení o úřadu OLAF") je povinen přispívat k vývoji opatření Komise pro boj proti podvodům. OLAF ani žádný jiný útvar Komise však nehraje při dohledu nad plánováním a realizací opatření Komise pro boj proti podvodům a podávaní zpráv o souvisejících výstupech žádnou větší úlohu. Vzhledem ke správnímu modelu Komise není OLAF sám o sobě odpovědný za žádná rozhodnutí dopadající na pověřené schvalující osoby nebo členské státy. Poskytuje pokyny a doporučení těm, kteří odpovídají za různá opatření v boji proti podvodům (příloha V).

Ve výdajových oblastech „soudržnost" a „zemědělství" sdílí Komise odpovědnost za ochranu finančních zájmů EU před podvody s členskými státy. Komise v současné době nemá žádné standardní postupy, jimiž by zjišťovala, jak si členské státy při následné kontrole případů podezření z podvodu vedou. Nemá ani žádný účinný mechanismus, který by členské státy vedl k přijetí opatření proti podvodům nebo k monitorování či ovlivňování takových kroků.

Řada jiných mezinárodních organizaci si uvědomila, že tyto monitorovací mechanismy jsou potřeba. Například pracovní skupina OECD zabývající se problematikou podplácení (WGB), jejíž členové jsou vybíráni z řad orgánů činných v trestním řízení a soudních orgánů, řídí realizaci a uplatňování Úmluvy OECD o boji proti podplácení a provádí související dohled³⁰. WGB rovněž vyvinula řadu řízení a postupů, jejichž prostřednictvím mohou skupina i členské státy OECD vzájemně uplatňovat vliv na posílení příslušných kapacit relevantních pro provádění úmluvy (rámeček 3).

Ve strategiích pro boj proti podvodům a podávání zpráv o jejich účinnosti jsou nedostatky

Strategický rámec pro opatření Komise v boji proti podvodům zahrnuje jak strategii pro orgán jako celek (CAFS), schválenou v roce 2011, tak strategie boje proti podvodům na úrovni generálních ředitelství anebo různých odvětví (AFS) vypracované jednotlivými generálními ředitelstvími nebo skupinami generálních ředitelství, které se potýkají s podobnými riziky podvodů, např. v oblasti „soudržnosti" nebo výzkumných programů. Komise zdůvodňuje existenci jednotlivých a odvětvových AFS tím, že jedno řešení pro všechny by nebylo optimálním způsobem řízení rizika podvodů a že povinnosti různých aktérů se liší v závislosti na způsobu řízení a oblasti politiky.

I když CAFS měl být dokončen do konce roku 2014, některá opatření stále probíhají. Jelikož Komise CAFS od jeho přijetí v roce 2011 neaktualizovala, máme pochybnosti o tom, zda je schopen činnosti Komise týkající se boje proti podvodům prakticky směrovat. Komise nás informovala, že aktualizace CAFS se připravuje a brzy bude schválena.

Prověřovali jsme AFS sedmi výdajových generálních ředitelství, které pokrývají všechny hlavní výdajové oblasti: Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova, Generálního ředitelství pro komunikační sítě, obsah a technologie, Generálního ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj, Generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, Generálního ředitelství pro regionální a městskou politiku a Generálního sekretariátu. Tyto AFS zahrnovaly řadu ukazatelů výstupu nebo jednotlivé výstupy podporující stanovené cíle. Tyto cíle jsou však pouze obecné a ve většině případů je nelze měřit. Z těchto 29 cílů, které jsme analyzovali, se 18 týkalo „posilování", „zvyšování", „podpory", „rozvoje" a „zlepšování" některých činnosti v oblasti boje proti podvodům, aniž by byla uvedena (výchozí) srovnávací a cílová hodnota.

Zpráva o ochraně finančních zájmů, výroční zpráva o řízení a výkonnosti (AMPR) a výroční zprávy o činnosti generálních ředitelství jsou tři hlavní zprávy, které obsahují informace o opatřeních Komise v oblasti boje proti podvodům. Za první dvě odpovídá sbor komisařů a za ostatní zprávy jednotlivá generální ředitelství (obrázek 6).

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD).

Výroční zpráva o ochraně finančních zájmů předkládá výstupy opatření proti podvodům realizovaných Komisí a členskými státy (např. revidovaná nařízení, strategie, směrnice nebo školení ke zvýšení povědomí o podvodech), ale posuzuje jejich účinnost pouze z hlediska skutečné prevence a odhalování podvodů, zpětného získání prostředků nebo odrazujícího efektu. Zpráva o ochraně finančních zájmů představuje splnění povinnosti stanovené v čl. 325 odst. 5 SFEU, který specifikuje, že Komise musí každoročně předkládat ve spolupráci s členskými státy Radě a Evropskému parlamentu zprávu o opatřeních, která byla přijata k provedení tohoto článku.

AMPR – jeden z hlavních nástrojů odpovědnosti Komise – ani neuvádí informace o skutečných výsledcích opatření proti podvodům přijatých orgány a institucemi.

Ve svých výročních zprávách o činnosti jsou generální ředitelství povinna hlásit výsledky svých opatření proti podvodům na základě ukazatelů definovaných v ročních plánech řízení (AMP). Generální ředitelství však nepodávala zprávy o účinnosti opatření proti podvodům na základě AFS. Pouze GŘ EMPL a GŘ REGIO poskytla ve svých výročních zprávách o činnosti za rok 2016 informace o výstupech vyplývající z používání nástroje pro hodnocení rizik ARACHNE³¹ a o tom, jak monitorovala provádění opatření proti podvodům stanovená na základě rizika a realizovaná členskými státy.

Prevenci podvodů nebyla věnována dostatečná pozornost

Prevence podvodů je klíčovým prvkem účinného rámce boje proti podvodům. Zkoumali jsme klíčová opatření Komise v oblasti prevence podvodů, zejména jak Komise posuzuje riziko podvodu před přijetím pravidel a koncipuje a provádí vhodné kontroly prevence podvodů. Rovněž jsme analyzovali, jak Komise využívá údaje pro účely prevence podvodů.

Komise v nedávné době zahrnula kontroly týkající se podvodů mezi rámcová výdajová pravidla

Opatření Komise proti podvodům se datují až do roku 2000, kdy se Komise rozhodla zvýšit účinnost svých právních předpisů týkajících se ochrany před podvody³². V rámci úřadu OLAF bylo zřízeno speciální oddělení pro ochranu před podvody, jehož úkolem je zejména zajišťovat, aby výdajové režimy měly konkrétní právní ustanovení na ochranu před podvody stanovující řádné kontroly pro ochranu před podvody.

V roce 2007 Komise sdělila, že dosáhla cílů stanovených pro postupy na ochranu proti podvodům³³ a že do výdajových pravidel byla začleněna standardní opatření na ochranu proti podvodům. V roce 2011 Komise označila ochranu proti podvodům za první prioritní opatření. V té době však již byla hlavní výdajová pravidla na období 2007–2013 schválena. Výdajová pravidla v oblasti „soudržnosti", „zemědělství" a „výzkumu" zahrnují povinnost provádět účinné a poměrné kontroly ochrany před podvody před realizací výdajů teprve od začátku období 2014–2000 (obrázek 7). Dříve byly určité kontroly zaměřené proti podvodům v oblasti „výzkumu" součástí úrovní norem nižšího stupně, např. v modelových smlouvách a dohodách.

V oblasti „soudržnosti" se GŘ REGIO rozhodlo využít k hodnocení toho, jak členské státy plní požadavek zavést účinná a přiměřená opatření proti podvodům pro programové období 2014–2020, služeb externí soukromé společnosti. V prosinci 2016 Komise podepsala smlouvu s konzultační firmou; předmětem smlouvy je přezkum opatření přijatých členskými státy k prevenci a odhalování podvodů a korupce týkající se evropských strukturálních a investičních fondů. Výsledky měly být k dispozici do konce roku 2017, dochází však ke zpožděním. Pro oblast „zemědělství" se žádné takové posouzení neplánuje.

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD).

Komise tedy v roce 2014 včlenila ucelená ustanovení proti podvodům do všech rámcových výdajových pravidel. V programovém období 2007–2013 tomu tak vždy nebylo.

OLAF na základě svých šetření rovněž generálním ředitelstvím předkládá správní doporučení, která upozorňují na nedostatky v prevenci podvodů a kontrolách pro odhalování podvodů. Mezi lety 2014 a 2016 vydal úřad OLAF 113 takových doporučení různým útvarům Komise. Dopad těchto doporučení není možné hodnotit, protože úřad OLAF ani generální ředitelství neprovádějí následnou kontrolu jejich realizace.

Posouzení rizika podvodu před schválením výdajových pravidel se bude vyžadovat od roku 2021

Komise provádí posouzení dopadu, jejichž účelem je shromáždit důkazní informace, jež jí umožní vyhodnotit oprávněnost budoucích legislativních i nelegislativních opatření EU a to, jak tato opatření nejlépe koncipovat, aby bylo dosaženo žádoucích cílů opatření. Na základě rámce výboru COSO³⁴ bychom očekávali, že Komise posoudí riziko podvodu v rámci těchto posouzení.

Pokyny, jak provádět posouzení dopadu pro výdajová pravidla (pokyny ke zlepšování právní úpravy), byly aktualizovány v roce 2015. V rámci této aktualizace však nebyla začleněna povinnost vyhodnocovat v rámci posouzení dopadu riziko podvodu³⁵. Konkrétní nástroj pro prevenci podvodů byl do pokynů zahrnut až v červenci 2017 (obrázek 7).

Tato nová povinnost tedy bude platit až pro příští generaci finančních programů (po roce 2021). S výjimkou tohoto požadavku není nikde výslovně stanovena povinnost posuzovat riziko podvodu před stanovením podrobných prováděcích pravidel pro víceleté finanční programy (jako jsou dohody o partnerství a operační programy v oblasti „soudržnosti" nebo programy rozvoje venkova v oblasti „zemědělství").

Rovněž jsme analyzovali informace, které nám poskytl OLAF ke své roli v meziútvarových konzultacích s různými službami Komise před přijetím navrhovaných pravidel. OLAF je povinen vyjádřit své stanovisko k tomu, zda navrhované právní předpisy řádně zohledňují riziko podvodu. V období 2014–2016 úřad OLAF obdržel od různých útvarů Komise 2 160 žádostí o meziútvarové konzultace. V 1 716 případech (79 %) vydal kladné stanovisko a ve 304 případech (14 %) kladné stanovisko s připomínkami. V těchto případech byl OLAF s navrhovanými pravidly či navrhovanými zlepšeními spokojen. Záporné stanovisko vydal ve dvou případech (0,1 %) a ve zbývajících případech nevydal stanovisko v požadované lhůtě (6,9 %). Rámeček 4 uvádí příklad, kdy vstup úřadu OLAF vedl ke změně pravidel.

Kromě výše uvedených výstupů jsme nenašli žádné konkrétní Komisí provedené hodnocení, jež by uvádělo, které právní předpisy EU jsou z hlediska prevence podvodů ošetřeny, nebo obsahovalo náležitou analýzu rizika podvodu nebo opatření proti podvodům. Komise rovněž neanalyzovala novou koncepci zajišťování prevence podvodů, jež zmiňuje sdělení Komise z roku 2007.

Prevence podvodů vyžaduje lepší využívání údajů

Údaje o subjektech, u nichž existuje riziko spáchání podvodu, lze využít tak, že se těmto potenciálním budoucím podvodníkům nebudou prostředky EU přidělovat:

• U přímého a nepřímého řízení považuje Komise za hlavní nástroj prevence toho, aby se prostředky EU přidělovaly insolventním, nesprávným a nespolehlivým hospodářským subjektům či podvodníkům z řad těchto subjektů, systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů (EDES) – systém vylučovacího seznamu nežádoucích subjektů.
• ARACHNE je integrovaný nástroj vytěžování dat a jejich obohacování vyvinutý Evropskou komisí. V rámci „soudržnosti" považují GŘ REGIO a EMPL za klíčový nástroj prevence podvodů nástroj pro hodnocení rizik ARACHNE. Podle těchto generálních ředitelství by ARACHNE mohl orgánům členských států pomoci identifikovat nejrizikovější projekty a příjemce v rámci kontrol ex ante a ex post.

Analyzovali jsme data obsažená v těchto dvou nástrojích.

Vylučování v EU výrazně nabylo na důležitosti. Je tomu tak proto, že podle směrnic EU pro zadávání veřejných zakázek se veřejné zakázky nesmí přidělovat hospodářským subjektům, které se podílely na trestné činnosti nebo byly shledány vinnými mimo jiné z korupce a podvodu s dopadem na finanční zájmy EU.

Vznik vylučovacího systému EU se datuje do roku 2008. Komise s účinností od 1. ledna 2016 nahradila předchozí systém vylučování a včasného varování systémem EDES. I když generální ředitelé mohou pro vyloučení stále vyžadovat včasné odhalení a varování, hlavním novým prvkem včleněným do systému je ústřední panel, který posuzuje žádosti generálního ředitele příslušného generální ředitelství o vyloučení a uvádí doporučení týkající se vyloučení a možných finančních pokut. Konečné rozhodnutí o vyloučení či nevyloučení hospodářského subjektu je nakonec na generálním řediteli.

Všechny orgány, instituce a subjekty EU mohou požádat o vyloučení na základě informací předaných v rámci správních nebo trestních řízení, zpráv úřadu OLAF, zpráv Evropského účetního dvora nebo interních auditorů Komise, rozhodnutí Evropské centrální banky a fondu nebo jiných mezinárodních organizací nebo na základě případů podvodů nebo nesrovnalostí, o nichž v rámci sdíleného řízení rozhodovaly národní orgány nebo v rámci nepřímého řízení pověřené orgány. Hodnotným zdrojem informací jsou rovněž audity prováděné schvalujícími osobami nebo auditory ze soukromého sektoru. Orgánům členských států musí být umožněn přístup k rozhodnutím o vyloučení, ale tato rozhodnutí nemusí být při rozhodování o financování z prostředků EU v rámci sdíleného řízení zohledňována.

Vyloučení hospodářského subjektu je zdlouhavý proces. Do 30. června 2017, tj. dva a půl roku od zavedení systému EDES, Komise jako celek vyloučila 19 hospodářských subjektů a zveřejnila sankce uvalené na osm subjektů. I když v oblasti sdíleného řízení nahlásily orgány členských států v rámci IMS 280 případů podezření z podvodu a OLAF jen v roce 2016 uzavřel přibližně 60 vyšetřování, v souvislosti s nimiž vydal doporučení³⁶, finanční nařízení nedává Komisi žádné pravomoci, které by ji opravňovaly jednat, pokud orgány členského státu proces vyloučení nespolehlivého hospodářského subjektu samy neiniciují. Žádné ze tří hlavních generálních ředitelství spravujících tyto výdaje (REGIO, EMPL a AGRI) proto nepodalo žádost o vyloučení vnitrostátního hospodářského subjektu spolufinancovaného z prostředků ESI.

Pokud jde o vyloučení skutečností, k nimž došlo před rokem 2016, patřila k hlavním důvodům těchto vyloučení závažná porušení smluvních ustanovení a vážná profesní pochybení. Je tomu tak proto, že právní předpisy platné v té době neumožňovaly vyloučení z důvodu podvodu bez konečného správního rozhodnutí. Z důvodu podvodu nebo korupce byly do dnešního dne vyloučeny pouze dva hospodářské subjekty, což omezuje odrazující účinek tohoto systému na podvodníky.

Systém EDES umožňuje evidovat údaje o jednotlivcích, kteří společnosti, jež se dopouští podvodů, kontrolují, i o zástupcích těchto firem či o rozhodovacích pravomocech. Nicméně u skutečností, k nimž došlo v roce 2016 a později, právní předpisy umožňují hospodářský subjekt vyjmout, pokud osoba, která je členem správního, řídícího nebo dozorčího orgánu nebo která má ve vztahu k němu pravomoc k zastupování, rozhodování nebo kontrole, je v aktuální době sama také vyloučena. Dříve však mohly být fakticky vyloučeny pouze hospodářské subjekty, které měly se zadavatelem / schvalující osobou smluvní vztah. V minulosti docházelo k případům, kdy jednotlivé fyzické osoby stojící za podvodnými společnostmi činnost těchto firem, které měly smluvní vztah s Komisí, ukončily dříve, než mohly být hospodářské subjekty vyloučeny, a založily novou společnost.

Světová banka a další mezinárodní finanční instituce v nedávné době zintenzívnily své snahy zajistit, aby podvodné hospodářské subjekty skutečně ukončily svou činnost a neobjevovaly se znovu pod jinými názvy (rámeček 5).

Členské státy při prevenci podvodů plně nevyužívají potenciál databáze Arachne

Databáze ARACHNE by mohla orgánům členských států pomoci identifikovat rizikové hospodářské subjekty v rámci kontrol před provedením platby i kontrol po platbě. Užitečnost tohoto nástroje závisí na tom, jaký objem údajů zde řídící orgány členských států evidují, a na tom, zda je systematicky využíván. Využívání tohoto nástroje orgány členských států je bezplatné, ale zatím není povinné.

V naší zvláštní zprávě z roku 2015 o tom, jak Komise a členské státy řeší problémy se zadáváním veřejných zakázek ve výdajích EU na soudržnost³⁹, jsme zjistili, že nástroj využívá nebo má zájem tak činit pouze 17 z 28 členských států. V této zprávě z roku 2015 jsme tedy Komisi a členským státům doporučili takové nástroje pro získávání údajů využívat. Od vydání našeho doporučení uplynuly tři roky a databázi ARACHNE ve 21 členských státech stále využívá přibližně 170 z celkového počtu 429 operačních programů (obrázek 8).

Tento systém aktuálně neumožňuje zjistit, zda hospodářský subjekt byl v rámci systému Komise vyloučen. Správci prostředků v ostatních výdajových oblastech EU s výjimkou „soudržnosti" nemají obdobné nástroje pro posuzování rizika k dispozici.

* Počet operačních programů na období 2014–2020, které využívají systém ARACHNE, v každém členském státě jako procento celkového počtu operačních programů tohoto státu na období 2014–2020.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Z naší analýzy vyplynulo, že dopad vylučovacího a sankčního systému Komise je omezený. Vyloučení se dále týká pouze výdajů řízených přímo i nepřímo Komisí, což znamená, že vyloučené firmy mohou například nadále čerpat prostředky vyplácené na „soudržnost". I když systém ARACHNE má potenciál být účinným nástrojem prevence podvodů, pět let od svého vzniku stále obsahuje pouze omezené množství dat.

Vyšetřování úřadu OLAF vedla ke stíhání v méně než polovině případů a vrácena byla jen méně než třetina prostředků

Podle stávajícího právního rámce EU nesou hlavní odpovědnost za prosazování právních předpisů v oblasti boje proti podvodům členské státy, protože pouze orgány členských států mohou vést trestní vyšetřování. Odpovědnost za zpětné získání podvodně získaných prostředků EU se odvozuje od příslušné výdajové oblasti EU.

Na úrovni EU je OLAF v současné době jediným orgánem s nezávislými vyšetřovacími pravomocemi. V souladu se svým mandátem vyšetřuje úřad OLAF podvody, korupci a jiné nelegální činnosti, které mají dopad na finanční zájmy EU⁴⁰. Na základě svých správních šetření může vydávat soudní, finanční, správní či disciplinární doporučení⁴¹. OLAF může rovněž doporučit předběžná opatření na pomoc prevence nárůstu počtu nesrovnalostí.

Soudní doporučení jsou adresována příslušným vnitrostátním soudním orgánům a uvádějí především návrh zahájit trestní vyšetřování osob, které úřad OLAF podezírá ze spáchání podvodu, nebo pokračovat v trestním vyšetřování ve světle zjištění a doporučení úřadu OLAF. Vyšetřování úřadu OLAF mají orgánům členských států v konkrétních případech usnadnit podání žaloby.

Finanční doporučení jsou adresována odpovědným generálním ředitelstvím a sestávají z návrhu získat zpět určitou částku prostředků nebo bránit tomu, aby se prováděly nenáležité výdaje. Protože taková doporučení nejsou pro GŘ závazná, úřad OLAF jim usnadňuje práci přípravou inkasních příkazů a žádostmi o vyloučení nespolehlivých hospodářských subjektů z možnosti dalšího financování EU prostřednictvím EDES⁴².

U výdajových oblastí EU pod přímou nebo nepřímou správnou rozhoduje o případném zpětném získání prostředků od příjemce, který se dopustil podvodu, to generální ředitelství, které dříve rozhodlo o provedení příslušné platby. U výdajových oblastí spadajících pod sdílené řízení získávají prostředky zpět od příslušných členských států formou finančních oprav odpovědná generální ředitelství. Za inkaso prostředků EU od reálného příjemce pak odpovídají vnitrostátní orgány. V tomto oddíle zkoumáme dopad správních vyšetřování úřadu OLAF na stíhání podvodníků a na správní řízení, kterým se podvodně vydané prostředky EU zpětně inkasují.

Stávající systém pro vyšetřování podvodů má přirozené nedostatky

V letech 2009 až 2016 vydal úřad OLAF celkem 541 soudních doporučení. Orgány členských států dosud rozhodly o 308 z těchto doporučení: ve 137 případech podaly žaloby (44,5 %) a 171 případů zamítly (55,5 %). O počtu případů usvědčení nejsou k dispozici žádné informace. Soudní orgány členských států dosud podávaly v důsledku případů iniciovaných úřadem OLAF přibližně 17 žalob ročně (obrázek 9).

Zdroj: práva úřadu OLAF za rok 2016, s. 33.

Vzhledem k nedostupnosti spolehlivých údajů o celkovém počtu případů podvodů v EU, které jsou předmětem stíhání v členských státech, nejsme schopni poskytnout žádné přesné údaje o celkovém podílu žalob podaných žalobci v členských státech na základě soudních doporučení úřadu OLAF. Z veřejně dostupných informací a informací, které nám poskytly orgány členských států, vyplývá, že na soudní doporučení úřadu OLAF, která vedla k podání žaloby, připadá malý podíl celkového počtu žalob podaných žalobci v členských státech v souvislosti s případy podvodů ve výdajích EU (rámeček 6).

Z obrázku 9 vyplývá, že ve více než polovině případů, kdy rozhodoval členský stát, bylo výsledkem zamítnutí případu. Podle analýzy informací shromážděných členskými státy v souvislosti se soudními doporučeními, jak ji provedl úřad OLAF, byly hlavní důvody zamítnutí tyto (obrázek 10):

• důkazy původně shromážděné úřadem OLAF nebo následně vyšetřovacím orgánem členského státu byly vyhodnoceny jako nedostatečné pro podání žaloby (56 %);
• incident vyšetřovaný úřadem OLAF není podle vnitrostátního práva považován za trestný čin (22 %);
• lhůta pro promlčení (tj. časový limit pro zahájení trestního řízení) podle vnitrostátního práva uplynula (14 %)⁴⁵.

Zdroj: analýza opatření přijatých členskými státy v návaznosti na soudní doporučení úřadu OLAF vydaná od ledna 2008 do prosince 2015, strana 1.

Jak uvádíme výše, ve 36 % případů orgány členského státu buďto nepovažují trestný čin identifikovaný úřadem OLAF za trestný čin podle vnitrostátního práva, nebo lhůta pro trestní stíhání podle vnitrostátního práva již uplynula. Podotýkáme, že není vždy možné zabránit promlčení případu. Pokud jde o to, zda byl spáchán trestný čin, mohou žalobci v členském státě rovněž dospět k jinému závěru. Úzká spolupráce úřadu OLAF s vnitrostátními orgány je tedy mimořádně důležitá⁴⁶.

V průběhu pohovorů ve čtyřech členských státech státní žalobci uvedli, že ve většině případů nebyli před obdržením závěrečné zprávy s úřadem OLAF v kontaktu. Rovněž uvedli, že by preferovali být informováni o podezření ze spáchání trestného činu mnohem dříve, aby případně mohli zahájit vlastní trestní vyšetřování, a předcházet tak promlčení případů.

Skutečnost, že řada případů byla státními žalobci zamítnuta, protože nebyl spáchán trestný čin nebo protože případy byly promlčeny, vypovídá o tom, že ve spolupráci úřadu OLAF s vnitrostátními orgány jsou zatím nedostatky.

Z obrázku 10 vyplývá, že 56 % zamítnutých případů bylo zamítnuto kvůli nedostatku důkazů. To znamená, že v každém druhém zamítnutém případě důkazy shromážděné úřadem OLAF (spolu s důkazy shromážděnými později vnitrostátními orgány v průběhu trestního vyšetřování) žalobce nepřesvědčily natolik, aby podal žalobu.

Z našich pohovorů se zástupci vnitrostátních orgánů, nezávislými vědeckými pracovníky a zástupci orgánů EU (včetně úřadu OLAF) vyplývá, že hlavním důvodem zamítnutí případu není nedostatek důkazů, ale skutečnost, že jsou příliš staré. Nejde ani tak o to, že případ již byl promlčen nebo že se tak brzy stane, ale o to, že od údajného trestného činu již uplynula řada let.

To neznamená, že vyšetřování úřadu OLAF trvají příliš dlouho. Ve většině případů provádí úřad OLAF správní vyšetřování poté, kdy byl příslušný případ zjištěn a nahlášen. Závisí tedy na včasném poskytnutí informací, zejména od institucí, orgánů a agentur a od členských států. Po správním šetření OLAFu musí dále následovat trestní vyšetřování v příslušném členském státě. Žádnou osobu nelze stíhat, aniž by byl její případ vyšetřen v souladu s vnitrostátním právem. Rozsah vyšetřování se v jednotlivých zemích liší, ale některá opatření jsou povinná ve všech členských státech. Často je zde tedy značné riziko, že vyšetřování úřadu OLAF bez ohledu na to, jak kvalitně jsou prováděna, nakonec ke stíhání nepovedou.

Časový rámec případů vyšetřovaných úřadem OLAF uvádí obrázek 11. Podle údajů poskytnutých úřadem OLAF vyplývá, že v roce 2017 mu výběr případů trval v průměru dva měsíce a jejich vyšetřování přibližně 22 měsíců⁴⁷. Za předpokladu, že OLAF obdrží informace o zjištěných případech podezření z podvodu přibližně rok po té, co byly podvody spáchány, a neprodleně podá svou závěrečnou zprávu soudním orgánům, obdrží vnitrostátní orgány informace o trestném činu v průměru až tři roky poté, co k němu údajně došlo. U složitějších případů to může trvat i déle.

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD).

Podle našeho názoru je stávající systém, kdy po správních vyšetřováních podezření z podvodu provedených úřadem OLAF následuje trestní vyšetřování na úrovni členského státu, u značného počtu případů příliš časově náročný, a tedy snižuje šanci na dosažení konečného cíle, tj. stíhání.

Správnímu zpětnému inkasu prostředků brání nedostatečné důkazy

Pokud úřad OLAF zjistí nesrovnalost (podezření z podvodu nebo jinou nesrovnalost) a je schopen odhadnout částku, jež má být získána zpět, vydá finanční doporučení.

Na obrázku 12 jsou uvedeny částky, jejichž zpětné inkaso úřad OLAF doporučil v letech 2002 až 2016. Na základě dostupných údajů odhadujeme, že celková hodnota finančních doporučení úřadu OLAF v tomto období činila přibližně 8,8 miliardy EUR (u roku 2008 a 2009 jsme uplatnili průměr všech ostatních let). Do konce roku 2016 byla získána zpět částka v celkové hodnotě 2,6 miliardy EUR (30 %). Z těchto údajů vyplývá, že i když se celková roční hodnota doporučení úřadu OLAF výrazně různí, po většinu let (se zmínění hodnou výjimkou roku 2011) se částka zpětně získaných prostředků pohybovala okolo 200 milionů EUR (průměr za posledních 15 let činí 173 milionů EUR).

Podle statistických údajů, které nám poskytlo sedm výdajových GŘ (REGIO, EMPL, AGRI, RTD, CNECT, HOME a DEVCO), doporučil úřad OLAF v letech 2012 až 2016 v 358 případech zpětně získat částky v hodnotě 1,9 miliardy EUR. Do doby našeho auditu činily zpětně získané prostředky a finanční opravy generálních ředitelství v souvislosti s 153 případy (43 % případů) 243 milionů EUR (13 % doporučené celkové částky). Bereme však na vědomí, že je možné, že zpětné získávání prostředků u značného počtu zbývajících finančních doporučení úřadu OLAF ještě probíhá.

Zpětné získání neoprávněně vyplacených prostředků EU je zdlouhavý proces: na základě našeho vzorku případů, kdy zpětné získání prostředků proběhlo úspěšně, odhadujeme, že průměrná doba pro dokončení inkasa prostředků je přibližně 36 měsíců. Vzhledem k této skutečnosti bychom očekávali mnohem vyšší míru zpětně získaných prostředků v souvislosti s doporučeními vydanými mezi lety 2012 a 2014 než 15 % (celkové částky doporučené úřadem OLAF), které generální ředitelství dosud získala zpět.

* Ve své výroční zprávě za rok 2008 úřad OLAF odhadl finanční dopad případů, které uzavřel od svého založení v roce 1999, na více než 6,2 miliardy EUR. Průměr za dobu delší deseti let vychází na přibližně 620 milionů EUR ročně; jelikož za roky 2008 a 2009 nejsou k dispozici žádné údaje, použili jsme průměr let 2002–2011.

** Od roku 2012 uvádí úřad OLAF ve své výroční zprávě celkovou částku, jejíž zpětné získání bylo doporučeno, a souhrnnou částku získanou zpět v průběhu daného roku v důsledku vyšetřování úřadu OLAF dokončených v předchozích letech.

Zdroj: EÚD na základě výročních zpráv úřadu OLAF, 2002–2016.

Z těchto údajů vyplývá, že ve výrazném podílu případů úřadu OLAF, které jsou uzavřeny s doporučením získat neoprávněně vyplacené prostředky zpět, buď ke zpětnému získání prostředků vůbec nedojde nebo je zpětně získaná částka výrazně nižší, než bylo doporučeno.

To potvrdil i náš audit: z písemných důkazních informací vyplývá, že v určitém počtu případů měla generální ředitelství za to, že zprávy úřadu OLAF neuvádějí dostatečné informace umožňující na jejich základě zahájit řízení pro zpětné získání neoprávněně vyplacených prostředků⁴⁸. Generální ředitelství buďto podnikla další kroky (nebo je zadala externě), aby rozhodla, zda zpětné získání prostředků bude možné, nebo se spolehla na důkazy zjištěné při svých vlastních auditech.

Když OLAF vydá soudní doporučení anebo zašle soudním orgánům členského státu zprávu, postup zpětného získání prostředků je v některých případech pozastaven. Zjistili jsme řadu případů, kdy byl postup zpětného získání prostředků pozastaven a OLAF generální ředitelství požádal, aby vnitrostátním orgánů či příjemci nepodávala žádné informace. Přiznáváme však, že je možné zvolit kriminální vyšetřování na úkor rychlého vrácení finančních prostředků a naopak.

Využívání správních postupů k zpětnému získání neoprávněně vyplacených prostředků EU je nicméně stále efektivnější a méně nákladné než inkasovat tyto prostředky v rámci trestního řízení prostřednictvím zmrazení aktiv a konfiskace. Z nedávného průzkumu Europolu na téma vymáhání majetku z trestné činnosti v Evropské unii vyplynulo, že částky prostředků, které jsou nyní v EU vymáhány, představují pouze malý podíl odhadovaných výnosů z trestné činnosti⁴⁹.

Sdílené řízení

V případě sdíleného řízení generální ředitelství nezískávají prostředky zpět přímo od příjemců, uplatňují však různé finanční postupy na ochranu rozpočtu EU. Ve většině případů mohou GŘ REGIO a GŘ EMPL uplatnit finanční opravy, kdykoliv OLAF vydá finanční doporučení. Jakmile generální ředitelství uplatní finanční opravu, je na úvaze příslušných členských států, aby rozhodly, jaká nápravná opatření vůči příjemcům přijmou. Podle zásady sdíleného řízení nejsou GŘ REGIO a GŘ EMPL povinna částky získané zpět od příjemců kontrolovat.

Pravidla GŘ AGRI jasně nespecifikují hlavní kroky pro následnou kontrolu finančních doporučení úřadu OLAF. Členské státy například nemají konečné lhůty pro rozporování částek, které mají být na základě doporučení ve zprávě OLAF získány zpět. Podle GŘ AGRI spočívá jeho role v dohledu nad zpětným vymáháním prostředků, které je samo o sobě výhradní odpovědností příslušného členského státu.

Obrázek 13 uvádí celkovou hodnotu finančních doporučení, která OLAF zaslal GŘ REGIO, GŘ EMPL a GŘ AGRI v letech 2012–2016, spolu s částkami získanými zpět do doby konání našeho auditu. Tato tři generální ředitelství obdržela od úřadu OLAF v letech 2012–2016 celkem 268 finančních doporučení. U 125 (47 %) těchto případů byly prostředky získány zpět. Míra zpětného získání prostředků se výrazně nezvyšuje, pokud vezmeme v úvahu pouze ta finanční doporučení úřadu OLAF, která tato tři GŘ obdržela mezi lety 2012– 2014. U těchto případů se GŘ podařilo získat zpět 15 % souhrnné celkové částky doporučené úřadem OLAF (GŘ REGIO – 10 %; GŘ EMPL – 19 %; GŘ AGRI – 33 %). Podotýkáme, že v říjnu 2016 úřad OLAF vydal nové pokyny k návrhům a výpočtu finančních doporučení. Jelikož tak učinil relativně nedávno, úplný dopad těchto pokynů se v systému se dosud neprojevil.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Podle GŘ REGIO a GŘ EMPL je jedním z hlavních důvodů, proč nedošlo k doporučenému zpětnému získání některých částek, skutečnost, že závěrečná zpráva úřadu OLAF doporučované zpětné získání částky přímo neodůvodnila. Například v jednom případě generální ředitelství požádalo externí společnost, aby provedla další právní analýzu zjištění úřadu OLAF. V jiném souvisejícím případě se generální ředitelství po konzultaci GŘ MARKT a právní službou Komise rozhodlo částku doporučenou úřadem OLAF ke zpětnému získání nevymáhat kvůli velkému riziku soudního sporu. Dalším důvodem, proč v některých případech nebyla získána zpět celá doporučená částka, byla skutečnost, že OLAF v minulosti na základě pokynů Komise doporučoval vyšší opravy u porušování pravidel pro zadávání veřejných zakázek než ty, které uplatňovala příslušná generální ředitelství⁵⁰.

Přímé řízení (GŘ CNECT a RTD)

Obrázek 14 uvádí celkovou hodnotu finančních doporučení, která OLAF zaslal GŘ CNECT a GŘ RTD v letech 2012–2016, spolu s částkami získanými zpět do doby konání našeho auditu. Tato dvě generální ředitelství obdržela od úřadu OLAF v letech 2012–2016 celkem 36 finančních doporučení. V devíti případech (25 % případů) byly příslušné částky získány zpět v plném rozsahu. V jednom výjimečném případě vymohlo GŘ RTD částku, která osminásobně převyšovala sumu, jejíž zpětné získání úřad OLAF doporučil, neboť celková od příjemce zpětně získaná částka rovněž zahrnula extrapolované částky na základě vlastních auditů tohoto generálního ředitelství. V tomto případě máme za to, že částka doporučená úřadem OLAF byla získána zpět v plném rozsahu. Míra zpětného získání prostředků se mírně zvyšuje, pokud vezmeme v úvahu pouze ta finanční doporučení úřadu OLAF, která tato dvě GŘ obdržela mezi lety 2012–2014. Z těchto případů tato dvě GŘ celkově získala zpět 34 % celkové částky doporučené úřadem OLAF.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Zkontrolovali jsme 20 finančních doporučení úřadu OLAF (10 pro GŘ CNECT a 10 pro GŘ RTD) z 37 případů, které pokryly 86 % celé souhrnné částky doporučené úřadem OLAF pro tato dvě doporučení. Na tomto základě jsme zjistili, že k hlavním důvodům zpoždění při zpětném získávání prostředků či nevymožení těchto prostředků po ukončení vyšetřování úřadu OLAF patří:

• probíhající trestní vyšetřování nebo řízení;
• neuvedení dostatečných důkazů ve zprávách úřadu OLAF a
• likvidace příslušných firem před uzavřením případu úřadem OLAF.

Doba, již výdajové GŘ potřebuje k nahlášení případu úřadu OLAF, a rychlost vyšetřování úřadu mohou být významnými faktory rozhodnými pro úspěch procesu zpětného získání prostředků, jelikož čas je v případech, kdy GŘ vymáhají prostředky přímo od příjemců, velmi důležitý. U případů, kde proces zpětného získání prostředků stále probíhá, činí doba uplynulá od zahájení vyšetřování úřadem OLAF v průměru pět let. Jelikož podvodníci společnosti likvidují nebo ruší často ihned po oznámení auditu nebo vyšetřování úřadem OLAF, šance na zpětné získání prostředků jsou poměrně malé.

Generální ředitelství mohou reagovat rychleji a nákladům spojeným se zpětným získáváním financování od příjemců se vyhnout, pokud jsou schopny s pomocí vlastních auditů prokázat, že smluvní závazky nebyly dodrženy. V takových případech odpovědné ředitelství při přípravě inkasního příkazu vychází ze svých vlastních auditů, nikoliv ze zprávy úřadu OLAF. Zjistili jsme, že v případech, kdy generální ředitelství audit neprovedla a jediným zdrojem důkazů byl vyšetřovací spis úřadu OLAF, bylo vydání inkasního příkazu na částku doporučenou úřadem OLAF pro generální ředitelství obtížnější, neboť generální ředitelství považovalo dostupnou dokumentaci za nedostatečnou.

Dlužníci se dále někdy obracejí na Evropský soudní dvůr s cílem získat od Komise zpět část zamítnutých nákladů anebo úhradu škody. Když se tak stane, nelze zpětně získanou částku považovat za konečnou, dokud není případ ESD uzavřen.

Nepřímé řízení (GŘ DEVCO)

V rámci nepřímého řízení svěřuje GŘ DEVCO úkoly plnění rozpočtu přijímajícím zemím, mezinárodním organizacím a rozvojovým agenturám v nečlenských zemích EU.

Obrázek 15 uvádí celkovou hodnotu finančních doporučení, která OLAF zaslal GŘ DEVCO v letech 2016–2016, spolu s částkou získanou zpět do doby konání našeho auditu. GŘ DEVCO obdrželo od úřadu OLAF v letech 2012–2016 celkem 53 finančních doporučení. Ve 20 případech (38 % případů) byly prostředky získány zpět⁵¹. Míra zpětného získání prostředků se výrazně nezvyšuje, pokud vezmeme v úvahu pouze ta finanční doporučení úřadu OLAF, která tato GŘ obdržela mezi lety 2012– 2014. Z těchto případů se GŘ DEVCO podařilo získat zpět 6 % celkové částky doporučené úřadem OLAF.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

V případech, které představují 58 % celkové hodnoty finančních doporučení úřadu OLAF, se GŘ DEVCO rozhodlo příslušné prostředky EU nevymáhat buď proto, že pro tento krok neexistovalo žádné právní opodstatnění, nebo proto, že se rozhodlo inkasní příkaz nevydat⁵². Z deseti finančních doporučení úřadu OLAF, která jsme zkoumali, vyplývá, že hlavním důvodem, proč GŘ DEVCO částky doporučené úřadem OLAF nezískalo zpět, byla skutečnost, že GŘ DEVCO mělo za to, že existující důkazy nejsou dostatečné.

U tří z deseti případů, které představují významnou hodnotu finančních doporučení úřadu OLAF, se GŘ DEVCO rozhodlo příslušné částky nevymáhat. Vzhledem k tomu, že funguje ve vysoce rizikovém prostředí, a s ohledem na možná rizika provádění opatření se GŘ DEVCO může za určitých okolností rozhodnout prostředky EU od příjemců nevymáhat. Je zřejmé, že v zemích s nestabilním politickým a soudním systémem je naděje na zpětné získání prostředků prostřednictvím trestního nebo občanského (správního soudního řízení) poměrně malá a vyšetřování úřadu OLAF často může být jedinou možností obvinění z podvodu vyšetřit. OLAF dostatečně podrobně neanalyzuje, ve kterých případech došlo k úspěšnému zpětnému získání prostředků a z jakých důvodů generální ředitelství se zpětným vymáháním nepokročila nebo vymohla částku mnohem nižší, než úřad OLAF doporučoval. Úřadu OLAF by to však pomohlo vyšetřování lépe cílit.

Uvedení EPPO do praxe bude vyžadovat koordinované úsilí

V říjnu 2017 přijalo dvacet členských států nařízení k posílení spolupráce na ustavení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO – European Public Prosecutor's Office)⁵³. Půjde o orgán EU s pravomocí vyšetřovat a stíhat trestné činy proti finančním zájmům EU.

EPPO je koncipován tak, aby fungoval na dvou úrovních: centralizovaně a decentralizovaně. Centralizovaná úroveň sestává z evropského nejvyššího žalobce (ECP – European Chief Prosecutor) a jednoho evropského žalobce (EP – European Prosecutor) na každý členský stát (dva z nich budou působit jako zástupci evropského nejvyššího žalobce) se sídlem v ústřední kanceláře EPPO v Lucemburku, zatímco na decentralizované úrovni v členských státech budou působit evropští pověření žalobci (EDP – European Delegated Prosecutors). Evropští žalobci, rozdělení do komor, budou odpovídat za dohled nad EDP a ve výjimečných případech sami povedou vyšetřování. Pověření žalobci budou odpovídat vyšetřování prováděná v příslušných členských státech (obrázek 16).

Zdroj: Komise.

Analyzovali jsme nařízení ustavující EPPO ve světle našich zjištění týkajících se stávajících mechanismů pro vyšetřování a stíhání podvodů ve výdajích EU. Posuzovali jsme, zda se EPPO zabývá níže uvedenými klíčovými problémy:

• stávající systém, kdy po správních vyšetřováních podezření z podvodu provedených úřadem OLAF následuje trestní vyšetřování na úrovni členského státu, je u značného počtu případů příliš časově náročný;
• nedostatky ve spolupráci úřadu OLAF s vnitrostátními orgány.

Obecně považujeme ustavení EPPO za krok správným směrem. Rádi bychom nicméně upozornili na několik rizik, která indikují, že EPPO se výše uvedenými problémy nemůže zabývat:

• Nařízení stanoví, že komory EPPO budou vykonávat dohled nad operační činností pověřených žalobců. Je možné, že aby komora byla schopna rozporovat stanovisko pověřeného žalobce nebo s ní/(m) o tomto stanovisku diskutovat, bude potřebovat více náležitě kvalifikovaných odborníků na trestní právo a trestní řízení členských států než jen dohlížejícího evropského žalobce, o potřebě překladů ani nemluvě. To znamená, že aby ústřední EPPO mohlo provádět dohled, potřebuje dostatek relevantních pracovníků a zdrojů včetně odborníků na právo členských států⁵⁴. Rozsáhlé interní konzultace a překlady mohou trvat příliš dlouho, než aby mohlo být zahájeno trestní řízení, neboť čas je často tím nejomezenějším zdrojem.
• Podle nařízení EPPO budou vyšetřování provádět primárně vyšetřovatelé členských států z pověření úřadu EPPO. Nařízení nestanoví žádný mechanismus, který by EPPO (nebo jinému subjektu EU) umožňoval přimět orgány členských států alokovat zdroje na proaktivní činnost nutnou pro vyšetřování podvodů ve výdajích EU nebo na případy vyšetřované pověřenými žalobci. Jelikož pověřený žalobce bude potřebovat podporu příslušného vnitrostátního orgánu, aby mohl provést vyšetřování nutné k postoupení případu soudu, bude jejich účinnost ve značné míře záviset na orgánech členských států.
• Nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce⁵⁵ dovoluje orgánům, subjektům, úřadům a agenturám EU (IBOA) umožnit úřadu OLAF provádět předběžná hodnocení případů, které mají být postoupeny EPPO. Protože čas je pro trestní vyšetřování kritický, nadměrné využívání této možnosti může mít negativní dopad na včasnost jakýchkoliv následných opatření. Budoucí mechanismy spolupráce úřadu OLAF a EPPO by měly umožňovat rychle rozhodnout o zahájení trestního řízení nebo předat vyšetřování případu příslušnému členskému státu a odpovědnému orgánu EU formou správního řízení.

Závěry a doporučení

Při auditu jsme posuzovali, zda Komise řádně řídí riziko podvodů ve výdajích EU. Prověřovali jsme zejména opatření přijatá Komise za účelem prevence a odrazení potenciálních podvodníků a zpětného získání prostředků v případech, kdy byl spáchán podvod.

Na základě našich zjištění se domníváme, že EU potřebuje větší odhodlání realizovat účinný strategický rámec pro řízení rizika podvodů na základě řádných posouzení. Jsme toho názoru, že je zřejmé, že Komise musí zintenzívnit svůj boj proti podvodům ve výdajích EU, a to tak, že vyjasní a posílí povinnosti různých stran podílejících se na řízení boje proti podvodům.

Přehled Komise o rozsahu, povaze a příčinách podvodů je nedostatečný

Komise nemá ucelené a srovnatelné informace o míře odhalených podvodů ve výdajích EU. Vykazování odhalených podvodů Komisí v oblastech, které Komise přímo řídí, není vyčerpávající. V rámci sdíleného řízení se metodiky členských států pro přípravu oficiálních statistik odhalených podvodů liší a informace vykazované v systému Komise pro řízení nesrovnalostí (IMS) jsou neúplné. Komise neprovádí žádné komplexní kontroly k zajištění kvality údajů v systému IMS, ani nežádá orgány členských států, aby poskytovaly jistotu ohledně spolehlivosti hlášených údajů. Výdajová GŘ provádějí částečné kontroly systémů pro vykazování nesrovnalostí na národní úrovni v rámci systémových auditů (body 21-32).

Dosud také nenavrhla způsob, jak získat vhled do nezjištěných podvodů, metodu srovnatelného měření neodhalených podvodů jako doplnění úředních statistik, i když několik obecně akceptovaných způsobů, jak získat vhled do rozsahu podvodů, existuje (body 33-37).

Rovněž se domníváme, že dostupné kvalitativní informace o povaze a příčinách podvodů jsou nedostatečné. Jsou k dispozici určité informace o typech podvodného jednání a schématech podvodů v různých sektorech, tyto informace nicméně nejsou systematicky aktualizovány. Dále jsme nenašli žádnou podrobnou analýzu či studii Komise, která by vysvětlovala, proč se někteří příjemci prostředků EU dopouštějí podvodů.

Ze studií využívajících objektivní zástupné ukazatele korupce rovněž vyplynulo, že riziko korupce se může zvyšovat s mírou volného uvážení při realizaci výdajů a s nadměrnými byrokratickými kontrolami, které fungují jako bariéra vstupu na trhu pro jiné dodavatele, což umožňuje pokračovat v korupčních praktikách po delší dobu (body 38-49).

Doporučení 1 – Získat lepší vhled o rozsahu, povahy a příčiny podvodů ve výdajích EU

S cílem řádně koncipovat přístup k boji proti podvodům zaměřeným proti finančním zájmům EU by Komise měla zavést spolehlivý systém hlášení a měření podvodů, který by poskytoval informace k hodnocení rozsahu, povahy a kořenových příčin podvodů. Zejména by měla:

1. posílit systém pro řízení nesrovnalostí (IMS), aby informace o trestních vyšetřováních týkajících se podvodů s dopadem na finanční zájmy EU všechny příslušné orgány hlásily včas.
2. budovat svou kapacitu shromažďovat informace o riziku podvodů a korupce poškozujícím rozpočet EU z různých zdrojů; opakovaně měřit toto riziko s využitím různých metod (průzkumy zjišťující zkušenost s podvody a korupcí a indexy vycházejících ze správních údajů); zvážit zavedení ukazatelů rizika pro jednotlivé výdajové oblasti, země a odvětví.

Časový rámec: konec roku 2022

Strategický přístup Komise k řízení rizika podvodů vykazuje nedostatky

Ve strategiích Komise pro boj proti podvodům a podávání zpráv o jejich účinnosti jsou nedostatky. I když Komise má formální strategii pro boj proti podvodům (CAFS), od roku 2011 ji neaktualizovala. Pochybujeme proto, že je z praktického hlediska vhodná k řízení protikorupčních činností Komise. Upozorňujeme na záměr Komise aktualizovat CAFS (body 58–64).

Ve správním modelu Komise jsou role a povinnosti v boji proti podvodům rozdělené. Jednotlivá GŘ a útvary Komise mají své vlastní strategie pro boj proti podvodům. Neexistuje žádný ústřední orgán, který by odpovídal za jištění vhodného společného dohledu nad činnostmi, jež souvisejí s bojem proti podvodům. To by potenciálně mohla být úloha OLAF (doporučení 4). Strategické řízení rizika podvodu a prevence podvodu nejsou konkrétně doménou žádného konkrétního komisaře (body 52–57).

Doporučení 2 – Zajistit vedení v oblasti opatření Komise proti podvodům

2.1. K dosažení lepší koordinace boje proti podvodům v kontextu odpovědnosti sboru Komisařů za prevenci a odhalování podvodů by Komise měla zajistit, aby strategické řízení rizika podvodu a prevence podvodu byly konkrétně vymezenou položkou portfolia toho či jiného komisaře.

2.2. Komise by měla zajistit, aby její nová strategie pro boj proti podvodům:

• vycházela z ucelené analýzy rizika podvodů s využitím široké škály údajů z různých zdrojů za účelem určení rozsahu, povahy a příčin podvodů ve výdajích EU;
• uváděla smysluplné cíle a měřitelné ukazatele;
• obsahovala výkazy založené na dosažení cílů.

Časový rámec: konec roku 2022

Prevenci podvodů nebyla věnována dostatečná pozornost

Přestože se aktivity Komise v oblasti zajištění prevence podvodů datují již od roku 2000, ucelená opatření proti podvodům byla poprvé zahrnuta až do všech rámcových nařízení pro hlavní výdajové oblasti jako je „soudržnost", „zemědělství" a „výzkum" na období 2014–2020 (body 66–70).

Posuzování rizika podvodu před schválením výdajového režimu a zavedení kontrol proti podvodům je potenciálně účinný způsob, jak snížit ztráty související s podvody. U výdajových programů na období 2014–2020 vyžadovala Komise takové posouzení navrhovaných pravidel až v pozdějších fázích procesu. Posouzení se tedy budou provádět až u příští generace finančních programů po roce 2021. V oblasti sdíleného řízení Komise členské státy o posuzování rizika podvodu v programech na období 2014–2020 před jejich schválením nežádala. Tato oblast se však na výdajích z rozpočtu EU podílí 70 % (body 71–75).

Využívání údajů o prevenci podvodů a odrazovacího efektu může být účinným způsobem, jak identifikovat rizikové hospodářské subjekty před přidělením prostředků nebo jak v budoucnu zlepšit dodržování předpisů vylučováním hospodářských subjektů a jednotlivců, kteří byli v minulosti přistiženi při podvodu. V rámci Komise vznikly na úrovni generálních ředitelství iniciativy směřující k ustavení takových databází, využívání těchto nástrojů však bylo spíše omezené a nedostatečně koordinované. Zejména preventivní a odrazující dopad systému Komise pro vylučování a sankcionování je omezený, neboť generální ředitelství odpovědná za politiku „soudržnosti" a za „zemědělství" nejsou oprávněna iniciovat žádost o vyloučených podvodných hospodářských subjektů, které čerpají podporu prostřednictvím těchto fondů. Orgány členských států dále nejsou povinny rozhodnutí o vyloučení zohledňovat při rozhodování o financování využívajícím prostředky EU.

Od roku 2013 mají GŘ EMPL a GŘ REGIO svůj vlastní, interně vyvinutý nástroj pro prevenci korupce: systém ARACHNE. Takový nástroj má potenciál být účinný, v současné době ale neobsahuje dostatečný objem dat. Členské státy jsou nicméně povinny takové údaje o podvodných hospodářských subjektech a fyzických osobách s nimi spojených poskytovat (body 76–88).

Doporučení 3 – Nárůst využívání nástrojů pro prevenci podvodů

3.1. V souvislosti s prováděcími pravidly pro výdajové programy v období po roce 2020 by Komise měla provádět posouzení rizika podvodu a žádat členské státy, aby před schválením programů prováděly podrobná posouzení rizika.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

3.2. Pokud jde o systém Komise pro vylučování, Komise by měla:

1. zajistit, aby generální ředitelství v režimu přímého a nepřímého řízení využívala systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů;
2. vyzvat členské státy k tomu, aby identifikovaly a označovaly podvádějící hospodářské subjekty a fyzické osoby s nimi spojené.

3.3. Komise by měla členské státy pobízet k aktivní účasti na fungování databáze ARACHNE: členské státy by měly včas předávat údaje a využívat příležitosti, které využití velkého objemu dat skýtá v oblasti prevence podvodného a nesprávného využívání prostředků EU³⁹.

Časový rámec: konec roku 2019

Správní vyšetřování úřadu OLAF vedla ke stíhání v méně než polovině případů a vrácení méně než třetiny prostředků

Soudní doporučení úřadu OLAF vedou ke stíhání podvodníků v přibližně 45 % případů. Stávající systém, kdy OLAF zahajuje vyšetřování podezření z podvodu po té, co obdrží informace z jiných zdrojů, a kdy po správním vyšetřování podezření z podvodu úřadem OLAF často následuje trestní vyšetřování na úrovni členského státu, je u značného počtu případů časově příliš náročný, a tedy snižuje pravděpodobnost, že bude dosaženo konečného cíle – podání žaloby (body 94–104).

V řadě případů (týkajících se podvodů nebo nesrovnalostí) mají generální ředitelství za to, že zprávy úřadu OLAF neuvádějí dostatečné informace umožňující na jejich základě zahájit řízení pro zpětné získání neoprávněně vyplacených prostředků. V takových případech generální ředitelství podniknou (nebo externě zadají) další kroky, aby mohla rozhodnout, zda je možné částku doporučenou úřadem OLAF získat zpět, nebo se spolehnou na důkazy shromážděné v průběhu svých vlastních auditů (body 105–124).

Doporučení 4 – Znovu uvážit úlohu a povinnosti úřadu OLAF v oblasti boje proti podvodům ve výdajích EU ve světle zřízení EPPO

Komise by měla znovu uvážit úlohu a povinnosti úřadu OLAF v oblasti boje proti podvodům ve výdajích EU ve světle zřízení EPPO

Konkrétně by měla Evropskému parlamentu a Radě navrhnout opatření, která by úřadu OLAF svěřila strategickou a dohledovou roli v oblasti opatření EU v boji proti podvodům.

Součástí by mohlo být i působení úřadu OLAF jako orgánu dohledu odpovědného za:

1. vytvoření koncepce, monitorování a dohled v souvislosti s realizaci opatření Komise proti podvodům s konkrétním důrazem na vypracování podrobné analýzy schémat podvodů (modus operandi) v reálném čase a příčin podvodů;
2. koordinaci a monitorování činnosti v oblasti boje proti podvodům v členských státech.

Časový rámec: konec roku 2022.

Tuto zprávu přijal senát V, jemuž předsedá Lazaros S. LAZARU, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 14. listopadu 2018.

Za Účetní dvůr

předseda
Klaus-Heiner Lehne

Zkratková slova a zkratky

AFCOS Koordinační služby pro boj proti podvodům (Anti-fraud coordination services)

AFS Strategie boje proti podvodům

AMPR Výroční zpráva o řízení a výkonnosti (Annual management and performance report)

AOD Pověřená schvalující osoba

CAFS Strategie boje proti podvodům (Commission anti-fraud strategy)

EDES Systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů

EPPO Úřad evropského veřejného žalobce (European public prosecutor’s Office)

ESD Soudní dvůr Evropských společenství (European Court of Justice)

GŘ Generální ředitelství

IBOA Orgány, instituce a jiné subjekty EU

IMS Systém pro řízení nesrovnalostí (Irregularity management system)

OLAF Evropský úřad pro boj proti podvodům (European Anti-Fraud Office)

PACA Prvotní správní nebo soudní zjištění (Primary administrative or judicial finding)

PIF Ochrana finančních zájmů Evropské unie

VFR Víceletý finanční rámec

Výroční zpráva o činnosti Výroční zpráva o činnosti

Glosář

Finanční opravy: Členský stát může provést finanční opravy odečtem částky nesprávných výdajů z žádosti členského státu o platbu, zaplacením inkasního příkazu vydaného Komisí nebo zrušením závazků k prostředkům. Odečet může mít dvojí podobu: odnětí částky nebo její zpětné získání od příjemců.

Hodnocení dopadu: Posouzení dopadu přispívají do rozhodovacího procesu tím, že systematicky shromažďují a analyzují informace o plánovaných intervencích a odhadují jejich pravděpodobný dopad. Posouzení dopadu je nutno provádět u všech hlavních iniciativ v oblasti politik (tj. iniciativ uvedených v roční politické strategii (APS) nebo následně v rámci legislativního a pracovního programu Komise (CLWP)), s několika jasně definovanými výjimkami. Předmětem posouzení dopadu mohou být v některých případech i jiné významné iniciativy.

Chyba: Nesprávnost plynoucí z nedodržení právních a smluvních závazků.

Korupce: Korupce znamená zneužití moci za účelem získání soukromé výhody. Zahrnuje jakékoliv jednání nebo nečinnost, které představují zneužití úřední moci nebo usilují o vliv na zneužití úřední moci za účelem získání neoprávněné výhody.

Nesrovnalost: Nesrovnalost je akt, který je v rozporu s pravidly EU a má potenciálně nepříznivý dopad na finanční zájmy EU. Může být důsledkem skutečných omylů, jichž se dopouštějí jak příjemci žádající o finanční prostředky, tak orgány odpovědné za provádění plateb. Je-li nesrovnalost způsobena záměrně, jedná se o podvod.

Obvinění: Úřední oznámení žalobce, kterým tento postupuje věc soudu, určené fyzické nebo právnické osobě a informující ji o obvinění ze spáchání trestného činu.

Odhalené podvody: Odhalenými podvody se rozumí podezření z podvodu a zjištěné podvody.

Ochrana finančních zájmů Evropské unie: Ochrana finančních zájmů EU je klíčovým prvkem politického programu Unie s cílem posílit důvěru občanů a zajistit náležité využití jejich peněz. Nevztahuje se jen na správu rozpočtových prostředků, ale týká se i všech opatření, jež poškozují aktiva EU a aktiva členských států, a to v rozsahu, v jakém mají tato opatření význam pro politiky Unie.

Podezření z podvodu: Nesprávnost, která vede k zahájení správního nebo soudního řízení na národní úrovni, aby bylo možné určit, zda toto jednání bylo úmyslné, charakterizuje Komise a členské státy jako „podezření z podvodu“.

Podvod: Podvod je záměrné podvodné jednání za účelem získání výhody nebo způsobení ztráty jiné osobě (příloha I).

Prvotní správní nebo soudní zjištění: Prvotní zjištění ve správním nebo soudním řízení je první písemné posouzení příslušného správního nebo soudního orgánu, ve kterém se na základě konkrétních skutečností dospívá k závěru, že došlo k nesrovnalosti. Může být v závislosti na průběhu správního nebo soudního řízení následně revidováno či staženo.

Riziko podvodu: V souladu s pokyny Výboru sponzorských organizací Treadwayovy komise (COSO) k řízení rizika podvodů z roku 2016 by organizace měly provádět komplexní posouzení rizika podvodu, aby mohly identifikovat konkrétní vzorce podvodů a riziko podvodu, posoudit jejich pravděpodobnost a význam, vyhodnocovat stávající kontrolní činnosti týkající se podvodů a provádět opatření na zmírnění zbytkových rizik podvodu.

Systém pro řízení nesrovnalostí (IMS): Systém pro řízení nesrovnalostí je bezpečný elektronický nástroj pro hlášení, řízení a analýzu nesrovnalostí. IMS je součástí informačního systém pro boj proti podvodům (AFIS), který vyvinul a spravuje OLAF a který usnadňuje výměnu informací mezi úřadem OLAF a příslušnými státními správami.

Systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů (EDES): EDES je nový vylučovací systém zavedený Komisí k 1. lednu 2016 na ochranu finančních zájmů EU před nespolehlivými hospodářskými subjekty. Jeho cílem je usnadnit včasnou identifikaci takových subjektů, zbavit je možnosti získat prostředky EU, uložit jim finanční pokuty a v nejzávažnějších případech informace související s vyloučením a pokutami zveřejnit.

Usvědčení: Rozsudek soudu, jímž je obviněný shledán vinným ze spáchání trestného činu. Osoba se považuje za usvědčenou, když je rozsudek pravomocný.

Zdokonalování právní úpravy: Koncipování politik a právních předpisů tak, aby dosahovaly svých cílů s minimálními náklady. Zlepšováním právní úpravy se rozumí dbát na to, aby EU skutečně plnila ambiciózní politické cíle, které si stanovila. Znamená to zajistit, aby politické řešení bylo tou nejlepší a nejméně zatěžující cestou k dosažení stanovených cílů. Jde o činnost, jež zajišťuje, aby politická rozhodnutí byla připravována otevřeným a transparentním způsobem s využitím nejlepších dostupných poznatků a aby se jim dostalo podpory díky širokému zapojení zúčastněných stran. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

Zjištěné podvody: Zjištěným podvodem se rozumí případ, u něhož soud v trestním řízení pravomocně rozhodl, že došlo k „podvodu“.

Žaloba: Rozhodnutí žalobce obvinit obviněného ze spáchání trestného činu.

Poznámky na konci textu

¹ Viz právní definice v článku 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (směrnice o ochraně finančních zájmů).

² Viz 8. bod odůvodnění směrnice o ochraně finančních zájmů.

³ Viz právní definice v článku 4 směrnice EU 2017/1371 (směrnice o ochraně finančních zájmů).

⁴ Čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95.

⁵ Viz článek 32 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (finanční nařízení).

⁶ Viz článek 3 směrnice o ochraně finančních zájmů.

⁷ Viz článek 17 směrnice o ochraně finančních zájmů.

⁸ Čl. 1 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999.

⁹ Belgie, Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Německo, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko, Slovinsko a Španělsko. Nizozemsko a Malta se k EPPO připojily v průběhu roku 2018.

¹⁰ Nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO).

¹¹ Viz body 1.35 a 1.36 naší výroční zprávy za rok 2016.

¹² Viz stanovisko EÚD č. 1/2018 k návrhu nařízení o ochraně rozpočtu Unie v případě všeobecných nedostatků týkajících se právního státu v členských státech ze dne 2. května 2018; stanovisko EÚD č. 9/2018 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí Program EU pro boj proti podvodům; stanovisko EÚD č. 8/2018 k návrhu Komise na změnu nařízení o úřadu OLAF č. 883/2013, pokud jde o spolupráci s Úřadem evropského veřejného žalobce a účinnost vyšetřování úřadu OLAF.

¹³ V rámci opatření Komise pro prevenci podvodů jsme se rovněž zabývali správními doporučeními úřadu OLAF.

¹⁴ Příslušná ustanovení: čl. 122 odst. 2 nařízení (EU) č. 1303/2013; čl. 50 odst. 1 nařízení (EU) č. 1306/2013; čl. 30 odst. 2 nařízení (EU) č. 223/2014; čl. 5 odst. 5 nařízení (EU) č. 514/2014; čl. 21 odst. 1 písm. d) nařízení (EU) č. 1309/13.

¹⁵ Ochrana finančních zájmů Evropské unie — Boj proti podvodům, Výroční zpráva za rok 2017, COM (2018) 553 final.

¹⁶ Metodologické předpoklady analýzy nahlášených nesrovnalostí jsou vysvětleny v bodu 2.4 pracovního dokumentu Komise (2016)237 final.

¹⁷ Viz čl. 1 odst. 2 a čl. 7 nařízení Rady (EC, EURATOM) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství; čl. 2 odst. 37 nařízení (EU) č. 1303/2013; s čl. 2 odst. 17 nařízení (EU) č. 223/2014; 3. bod odůvodnění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/1971; 3. bod odůvodnění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/1973.

¹⁸ Čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972, 2015/1973.

¹⁹ Handbook on requirement to report irregularities (Příručka k povinnosti hlásit nesrovnalosti), COCOLAF/23-05-17/8.2/EN; čl. 2 písm. b) nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 2015/1970, 2015/1971 a 2015/1973.

²⁰ Čl. 2 písm. b) nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 a 2015/1973 uvádí definici „prvotního zjištění ve správním nebo soudním řízení“. Tato nařízení v přenesené pravomoci se schvalují na základě pravomocí udělených relevantními základními akty, jedním z nichž je nařízení o společných ustanoveních (článek 122).

²¹ Fazekas, M., a Kocsis, G., (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J., a King, P. L., (2016); Golden, M. a Picci, L. (2005). Středisko pro studia boje proti podvodům při University of Portsmouth rovněž vyvinulo metodu měření ztrát v důsledku podvodů (metoda FLM). Viz Button, M. a Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M.a Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J., a King, P. L. (2016); s. 369–397.

²³ Viz například pracovní dokument Komise SWD(2017) 266 final, část 2/2, tabulka CP16, s. 64, který je průvodním dokumentem zprávy o ochraně finančních zájmů za rok 2016.

²⁴ V roce 2017 zveřejnil OLAF páté případové kompendium týkající se vnitřních vyšetřování.

²⁵ GŘ EMPL, GŘ REGIO, GŘ AGRI, GŘ RTD a GŘ HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Výroční zpráva Evropského účetního dvora za rok 2014, s. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A., (2013), s. 10–11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes („Rámec pro řízení rizik podvodů ve federálních programech“), GAO, červenec 2015, GAO-15-593SP, s. 10.

³⁰ Úmluva OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=en.

³² COM (2000)200 final/2 – Reforma Komise – Bílá kniha – Část II – Akční plán, opatření 94.

³³ Při prevenci podvodů stavíme na operačních výsledcích: dynamický přístup k ochraně před podvody, SEC(2007)1676.

³⁴ Zásada 8 Výboru sponzorských organizací Treadwayovy komise (COSO) Vnitřní kontrola 2013 – Integrovaný rámec stanoví organizacím při posuzování rizik pro dosažení cílů povinnost zkoumat potenciál pro spáchání podvodu.

³⁵ Zlepšování právní úpravy k dosažení lepších výsledků – agenda EU – COM(2015) 215 final.

³⁶ Viz zpráva o ochraně finančních zájmů za rok 2016, COM(2017) 383 final.

³⁷ World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency (Světová banka: ročenka, Integrita místopředsednictví), s. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Viz zvláštní zpráva č. 10/2015 „Snaha o řešení problémů v oblasti zadávání veřejných zakázek v rámci výdajů EU na politiku soudržnosti by měla zesílit“.

⁴⁰ Čl. 1 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení Rady (Euratom) č. 074/1999.

⁴¹ V letech 2012 až 2016 úřad OLAF u přibližně 21 % vyšetřování, která uzavřel s finančním doporučením, rovněž současně vydal soudní doporučení.

⁴² Kromě vnějších vyšetřování je OLAF rovněž oprávněn provádět vnitřní vyšetřování v orgánech EU. V průběhu našeho auditu jsme tento konkrétní úkol úřadu OLAF nehodnotili. Pokud jde o správní doporučení, viz bod 72.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx k 15. únoru 2018.

⁴⁴ Oddělení pro boj proti podvodům (DLAF) je orgán rumunské státní správy s vyšetřovacími pravomocemi odpovědný za ochranu finančních zájmů EU v této zemi. Viz statistiky z výroční zprávy DLAF za rok 2016, s. 11.

⁴⁵ Analýza opatření přijatých členskými státy v návaznosti na soudní doporučení úřadu OLAF vydaná od ledna 2008 do prosince 2015, s. 1.

⁴⁶ V článku 12 nařízení (EU) č. 883/2013 se uvádí, že úřad OLAF „může předat příslušným orgánům dotčených členských států informace získané při vnějších vyšetřováních, a to v dostatečném předstihu, tak aby mohly uskutečnit vhodné kroky v souladu se svým vnitrostátním právem“.

⁴⁷ Viz zpráva úřadu OLAF za rok 2017, s. 53.

⁴⁸ V 59 případech ze 150 případů zpětného získání prostředků na základě finančních doporučení úřadu OLAF je zpětně získaná částka o 70 % a více nižší než částka, jejíž zpětné získání OLAF doporučil.

⁴⁹ Vyplácí se ještě trestná činnost? Vymáhání majetku z trestné činnosti v EU. Analýza statistických údajů za období 2010–2014, Europol, 2016.

⁵⁰ Rozhodnutí Komise ze dne 19.12.2013, kterým se stanoví a schvalují pokyny ke stanovení finančních oprav, jež má Komise provést u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, C(2013) 9527 final.

⁵¹ GŘ DEVCO má rovněž grantové dohody a smlouvy o provádění veřejných zakázek a operace rozpočtové podpory v režimu přímého řízení. Náš audit se nicméně soustředil na výdaje v režimu nepřímého řízení.

⁵² Pokud bychom vzali v úvahu pouze finanční doporučení úřadu OLAF vydaná v letech 2012–2014, tato míra by se zvýšila na 82 %.

⁵³ Nizozemsko a Malta se k EPPO připojily v průběhu roku 2018.

⁵⁴ Komise odhaduje náklady EPPO se 115 zaměstnanci na 21 milionů EUR ročně.

⁵⁵ Bod odůvodnění 51 nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO).

⁵⁶ Viz nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se zřizuje Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO).

⁵⁷ V roce 2005 byla hranice pro oznamování zvýšena z 4 000 EUR na 10 000 EUR. V té době byl proveden odhad týkající se množství informací, které se v rámci procesu ztratí: zvýšení hranice by znamenalo snížení počtu oznámených nesrovnalostí přibližně o 45 %, ale ztrátu pouhých 5 % souvisejících finančních částek. Převedeno do míry odhalení podvodů pro rok 2017 by toto znamenalo 0,22 % namísto 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Pokud jde o význam podvodů při zadávání veřejných zakázek, viz zpráva úřadu OLAF z roku 2016, s. 15–18.

⁶⁰ SEK (2007) 1676.

⁶¹ Nařízení Komise (ES) č. 2035/2005 ze dne 12. prosince 2005, Úř. věst. L 328, 15.12.2005, s. 8.

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Srov. článek 325 SFEU.

⁶⁴ Nejnovější verze viz Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě, „Ochrana finančních zájmů Evropské unie – boj proti podvodům – výroční zpráva za rok 2017“, Brusel, 3. 9. 2018, COM(2018) 553 final. Podobná tendence se odráží i v dalších systémech spoléhajících se na komplementaritu vyšetřování na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni (např. prosazování pravidel EU týkajících se hospodářské soutěže, viz http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Viz zpráva úřadu OLAF z roku 2017.

⁶⁶ KOM(2011) 376 v konečném znění, s. 8, odstavec „Předcházení podvodům“.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy a objem příslušných příjmů či výdajů, budoucí vývoj a politický veřejný zájem.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát V, který se zaměřuje na financování a správu EU a jemuž předsedá člen EÚD Lazaros S. Lazaru. Audit vedl člen EÚD Juhan Parts a podporu mu poskytoval vedoucí kabinetu Ken-Marti Vaher a tajemník kabinetu Margus Kurm, vyšší manažerka a vedoucí úkolu Judit Oroszkiová, zástupce vedoucího úkolu Tomasz Plebanowicz a auditoři Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnarová, Jana Janečková a Anzela Poliulianaiteová. Jazykovou podporu poskytoval Michael Pyper a administrativní podporu zajišťovala Valérie Tempez-Erasmiová.

Zleva doprava: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszkiová, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnarová, Anzela Poliulianaiteová, Jana Janečková, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmiová, Margus Kurm.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.